Konsumentkreditfrågor (Betänkande 1989/90:LU4 Lagutskottet)

Lagutskottets betänkande
1989/90: LU4

Konsumentkreditfrågor

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet fyra motioner som tar upp olika
konsumentkreditfrågor. Utskottet avstyrker bifall till samtliga motionsyrkanden.

Motionerna

1987/88:Fi25 av Marianne Andersson (c) vari yrkas att riksdagen
beslutar begära att regeringen återkommer till riksdagen med förslag
om ångervecka på lån i enlighet med vad som framförts i motionen.

Motion Fi25, som väckts våren 1988 med anledning av proposition
1987/88:150 (kompletteringspropositionen), har av finansutskottet
överlämnats till lagutskottet.

1988/89:L701 av Birthe Sörestedt och Bengt Silfverstrand (båda s) vari
yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om åtgärder för att förebygga skuldproblem för

enskilda.

1988/89:L706 av Martin Olsson m.fl. (c) vari — såvitt nu är i fråga

— yrkas

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om konsumentskyddet och kreditkortsmarknaden.

1988/89:L714 av Anita Modin m.fl. (s) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om kontokortsregister,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om förbättrad legitimationskontroll i samband med
nyttjande av kontokort.

1989/90

LU4

1 Riksdagen 1988189 8 sami. Nr 4

Gällande ordning m.m.

1989/90: LU4

Regler om kontokort och andra former av konsumentkrediter finns i
konsumentkreditlagen (1977:981), som trädde i kraft den 1 juli 1979.
Syftet med lagen, vars regler är tvingande till konsumentens förmån, är
att stärka konsumenternas ställning i kreditsammanhang. Lagen gäller
kredit (betalningsanstånd eller lån) som är avsedd huvudsakligen för
enskilt bruk och som lämnas eller erbjuds konsument av näringsidkare
i dennes yrkesmässiga näringsverksamhet. Lagen är också tillämplig på
kredit som lämnas av någon annan än en näringsidkare om krediten
■örmedlas av näringsidkaren som ombud för kreditgivaren.

Bestämmelserna i konsumentkreditlagen är av både näringsrättslig
civilrättslig natur och omfattar såväl krediter som lämnas utan
direkt samband med köp av varor, dvs. fristående krediter, som kreditköp.
Med kreditköp förstås enligt lagen köp av vara då säljaren lämnar
köparen anstånd med någon del av betalningen. Kreditköp föreligger
också då betalningen helt eller delvis erläggs med belopp som köparen
får låna av säljaren eller av annan kreditgivare på grund av en
överenskommelse mellan kreditgivaren och säljaren. Som kreditköp
räknas vidare vissa avtal om uthyrning m.m. Vid kreditköp gäller som
huvudregel enligt 8 § konsumentkreditlagen att minst 20 % av varans
kontantpris skall betalas kontant (kontantinsats). Av 9 § följer att en
näringsidkare som underlåter att ta ut kontantinsats kan meddelas ett
vitesförbud av marknadsdomstolen att fortsätta härmed. Enligt 30 §
gäller dock reglerna om kontantinsats och ingripande av marknadsdomstolen
inte sådana kreditköp för vilka regeringen meddelat föreskrifter
med stöd av lagen (1986:1202) med bemyndigande att meddela
föreskrifter om betalningsvillkor vid kreditköp. Våren 1988 utnyttjade
regeringen bemyndigandet som finns i den lagen och föreskrev genom
förordningen (1988:160) om betalningsvillkor vid kreditköp krav på
viss minsta kontantinsats eller motsvarande vid kreditköp samt en viss
längsta kredittid. Kravet på kontantinsats sattes till 50 % för bilar och
40 % för övriga varor. Även våren 1989 utnyttjade regeringen nämnda
bemyndigande och föreskrev genom förordningen (1989:217) om ändring
i förordningen (1988:160) om betalningsvillkor vid kreditköp att
kontantinsatsen skulle vara minst 60 % för kreditköp.

Konsumentkreditlagen innehåller vidare (5 §) bestämmelser om att
en näringsidkare vid annonsering, skyltning och liknande marknadsföring
beträffande kredit skall lämna information om den effektiva
räntan för krediten. Är det fråga om kredit för förvärv av särskild vara,
tjänst eller annan nyttighet måste på samma sätt information lämnas
angående den totala kreditkostnaden samt kontantpriset. Innan kreditavtal
ingås skall den näringsidkare som lämnar eller förmedlar krediten
lämna konsumenten skriftlig information i de hänseenden som

nyss sagts. Konsument kredit lagens bestämmelser om marknadsföring
av kredit anknyter till marknadsföringslagens (1975:1418) regelsystem.
Underlätelse att vid marknadsföring av kredit lämna erforderlig information
kan sålunda föranleda åläggande från marknadsdomstolen enligt
3 § marknadsföringslagen.

I 24 § konsumentkreditlagen regleras kontoinnehavarens betalningsansvar
för belopp, som påförts kontot genom att kontokort har använts
av obehörig. Sådant ansvar kan utkrävas endast om kontohavaren eller
annan som enligt kontoavtalet är behörig att använda kontokortet
antingen lämnat ifrån sig kortet till annan, eller genom grov oaktsamhet
förlorat kortet eller på annat sätt förlorat besittningen av kortet
och inte snarast efter upptäckten anmält förlusten hos kreditgivaren.
För belopp som har påförts kontot, sedan kreditgivaren mottagit
anmälan att kontohavaren eller annan som enligt kontoavtalet är
behörig att använda kontokortet ej längre har detta i sin besittning, är
kontohavaren betalningsskyldig endast om han förfarit svikJigt.

Konsumentverket utövar enligt 25 § tillsynen över efterlevnaden av
konsumentkreditlagen. Tillsynen omfattar dock inte Sveriges riksbank,
Sveriges investeringsbank aktiebolag, verksamhet som står under tillsyn
av bankinspektionen eller försäkringsinspektionen eller verksamhet
hos exekutiv myndighet. I tillsynsuppgiften ligger bl. a. att meddela de
råd och anvisningar som i samband med tillsynen finnes påkallade. I
förarbetena till konsumentkreditlagen (prop. 1976/77:123 och LU
1977/78:5) har slagits fast att bl.a. bestämmelserna om marknadsföring
av kredit och kontantinsats skall närmare preciseras genom att konsumentverket
utfärdar riktlinjer. Sådana riktlinjer har också utfärdats.
De senaste (KOVFS 1985:7), som gäller från den 1 april 1986, innebär
utökade krav på information från företagen om effektiv ränta, kreditkostnad
och kredittid. Det föreskrivs bl.a. en utformning av informationen
om den effektiva räntan som gör det lättare för konsumenterna
att jämföra kreditformerna och välja den mest fördelaktiga krediten.
Vidare gäller att kreditkostnaden skall anges i kronor för det fall
reklam görs för kredit som gäller viss vara eller tjänst eller annan
nyttighet.

Vid sidan av riktlinjerna finns sedan våren 1986 särskilda överenskommelser
mellan konsumentverket samt kontokreditföretagens och
handelns branschorganisationer om förbättrad budget- och kreditrådgivning
gentemot konsumenterna. Dessa innebär bl.a. att konsumentverket
på grundval av uppgifter från kreditföretagen skall ge ut marknadsöversikter
över förekommande krediter. Branschen har även åtagit
sig att iaktta vissa etiska regler vid marknadsföring av krediter och
kreditgjvning.

När det gäller kreditgivning från företag som står under bankinspektionens
tillsyn har konsumentverket i samråd med bankinspektionen
kommit överens med bankerna och vissa andra kreditinstitut om att de
vid kreditgivning till privatpersoner skall tillämpa samma beräkningsgrund
för effektiv ränta som angivits i riktlinjerna. Bestämmelserna,

1989/90:LU4

1* Riksdagen 1988/89. 8sami. Nr 4

som gäller från den 1 april 1988, finns intagna i bankinspektionens
allmänna råd (BFFS 1987:15). Bankerna har också åtagit sig att tillämpa
vissa etiska regler vid marknadsföring av krediter. Förhandlingarna
har också resulterat i en modell för marknadsöversikter för konsumentkrediter
på bankområdet, vilka skall ges ut av konsumentverket.

Sedan den 1 juli 1988 gäller att finansieringsverksamhet inte får
bedrivas utan särskilt tillstånd. Bestämmelserna härom finns i lagen
(1988:606) om finansbolag. Lagen är tillämplig på bl.a. alla företag som
bedriver sådan verksamhet riktad mot konsumenter eller som ägs av
bank. Med finansieringsverksamhet riktad mot konsument avses inte
bara kreditgivning som omfattas av konsumentkreditlagen utan också
ställande av garanti för kredit och förmedling av kredit. Rena handelskrediter
undantas dock. För auktorisation krävs att vissa formella och
kvalitativa krav uppfylls. Företagen skall vidare stå under bankinspektionens
tillsyn och kontroll, och inspektionen har rätt att återkalla en
auktorisation (prop. 1987/88:149, NU 37).

Motionsmotiveringar

I motion 1987/88:Fi25 av Marianne Andersson (c) framhålls att det i
och för sig är positivt att många hushåll på grund av avregleringarna
på den svenska kreditmarknaden har fått det lättare att låna pengar
direkt i bank eller i kreditinstitut. Samtidigt har, menar motionären,
många kreditgivare på marknaden intensifierat sin marknadsföring av
krediter på ett uppseendeväckande sätt. Många hushåll har "lurats" av
olika erbjudanden om "snabbkrediter", vars villkor i efterhand visat
sig vara klart oskäliga. Hushållen har härigenom utsatts för svåra
sociala påfrestningar. Enligt motionären ökar risken för svårlösta ekonomiska
problem när tillgången av krediter ökar. Vissa långivare
utnyttjar konsumenternas dåliga kunskaper och ovana vid att jämföra
t.ex. priser och andra villkor för långivningen. Många lånebeslut tas
också i en pressad situation i samband med vissa köp.

Mot denna bakgrund anser motionären att det finns anledning att
utsträcka konsumentlagstiftningens bestämmelser om s.k. ångervecka
till att också gälla kreditavtal.

Enligt motionären skulle möjligheten för konsumenten att ångra ett
lånebeslut kunna knytas antingen till att lånet givits under vissa
omständigheter — t.ex. per postorder eller i samband med köp av en
vara — eller till att lånet givits med ovanligt hög ränta eller till att
lånet har andra villkor som inte är förenliga med seriös långivning.
Motionären anser att ett lämpligt sätt att komma till rätta med uppenbart
oskäliga räntevillkor är att regeringen eller konsumentverket
anger den effektiva räntenivå som bör utlösa rätt till ångervecka. En
lagstiftning därom skulle enligt motionären göra det företagsekonomiskt
alltför kostsamt för "grå" finansföretag att ägna sig åt kreditgivning
till konsumenterna.

1989/90:LU4

I motion 1988/89:L701 av Birthe Sörestedt och Bengt Silfverstrand
(båda s) framhålls att många hushåll numera i högre grad än tidigare
lånefinansierar delar av sin konsumtion och ofta hamnar i betalningssvårigheter
med ett ökat behov av budgetrådgivning hos de kommunala
konsumentsekreterarna som följd. För att bryta en sådan negativ
utveckling krävs enligt motionärerna förutom sparstimulerande åtgärder
av skilda slag även insatser för att hindra en ökning av hushållens
kreditproblem. I det avseendet anser motionärerna att den kommunala
budgetrådgivningen till hushållen bör utvidgas. För ändamålet bör fler
tjänster inrättas inom konsumentvägledningen och socialtjänsten. Motionärerna
anser vidare att ett större ansvar för saklig information bör
läggas på kreditgivarna. Motionärerna begär tillkännagivande om angivna
åtgärder för att förebygga skuldproblem hos enskilda.

Även i motion 1988/89:L706 av Martin Olsson m.fl. (c) framhålls att
utvecklingen på kreditmarknaden fört med sig att många enskilda
råkat i en svår ekonomisk situation. Enligt motionärerna råder knappast
något tvivel om att det behövs bättre kontroll och större ansvarstagande
vid beviljande av kredit för att undvika att människor med
hänsyn till sin ekonomi lar för många kreditkort och för stora kreditmöjligheter.
Motionärerna framhåller också vikten av att marknadsföringsåtgärder
och information om krediter utformas på ett sådant sätt
att människor erhåller sådana klara uppgifter om kreditkostnader
m.m. så att de inte förleds att skaffa sig och utnyttja kreditkort på ett
sätt som inte är förenligt med deras ekonomi.

I motionen framhålls att utnyttjandet av kontokort har både för- och
nackdelar för konsumenterna och handeln. Motionärerna anser det
väsentligt att konsumenterna i framtiden inte fråntas möjligheten att
betala kontant, och att detta är speciellt betydelsefullt för åldringar,
handikappade och andra som måste uppdra åt främmande personer att
göra erforderliga inköp.

Motionärerna påpekar också att utvecklingen mot nya kortbetalningssystem
med elektronisk överföring för med sig särskilda problem.
Motionärerna hänvisar härvidlag till att — enligt vad konsumentverket
uttalat — en av de största nackdelarna för konsumenterna med kort av
denna nya art är avsaknaden av lagregler som skyddar konsumenterna
i de fall där korten utnyttjas av obehöriga eller när elektroniken inte
fungerar med följd att inbetalningar inte registreras. Bankernas och
kreditföretagens regler i dessa hänseenden uppges vara stränga och till
konsumenternas nackdel. En annan betydelsefull fråga som enligt
motionärerna måste övervägas vid utvecklingen av nya betalningssystem
gäller skyddet för den enskildes integritet.

1989/90:LU4

Enligt motionärernas mening är det av stor vikt att utvecklingen
mot en ökad kreditkortsmarknad och övergången till elektroniska
betalningssystem noga följs av samhällets organ och att erforderliga
lagstiftnings- och andra åtgärder vidtas för att konsumentskyddet skall
bli tillfredsställande. Vikten av att regeringen följer dessa frågor och tar
erforderliga initiativ anser motionärerna bör ges regeringen till känna
(yrkande 2).

I motion 1988/89:L714 av Anita Modin m.Q. (s) hävdas att det för
närvarande inte finns någon samordning mellan de olika kontokortsföretagen.
En person kan samtidigt få ett flertal kontokortskrediter.
Motionärerna erinrar om att skuldkommittén i betänkandet (SOU
1988:55) Hushållens skuldsättning i syfte att minska risken för missbruk
av kontokortskrediter föreslagit att regeringen inrättar ett register
hos statistiska centralbyrån eller bankinspektionen med information
om det antal kreditkort som en person innehar. Motionärerna anser
att detta förslag bör genomföras (yrkande 1). Vidare hävdar motionärerna
att många anställda i butiker, hotell, restauranger, m.m. har svårt
att på ett tillfredsställande sätt kontrollera kortinnehavares identitet
och eventuell spärrning av kort. Med hänsyn härtill förordar motionärerna
en förbättrad legitimationskontroll vid användandet av kontokort
(yrkande 2).

Tidigare behandling

Motioner rörande den ökade användningen av kontokortskrediter behandlades
av riksdagen våren 1988. I sitt av riksdagen godkända
betänkande i ärendet (LU 1987/88:31) anslöt utskottet sig till motionärernas
uppfattning att de senaste årens utveckling på konsumentkreditområdet
ingav stark oro. Karaktäristiskt för utvecklingen ansåg utskottet
vara bl.a. att allt fler konsumenter genom att sätta sig i skuld

— ibland till ett flertal kreditgivare — hamnat i en ekonomisk situation
där de inte ens inom en överskådlig framtid kan fullgöra alla sina
förpliktelser och därmed råkar i en allvarlig ekonomisk kris. Utskottet
framhöll att då rådande förhållanden på konsumentkreditområdet
hade flera, delvis samverkande orsaker. Sålunda kunde utvecklingen
till en del förklaras med att många konsumenter saknar möjlighet att
överblicka de ekonomiska konsekvenserna av skuldsättningen, exempelvis
vilken inverkan kreditkostnaderna har för deras totala ekonomiska
situation. En annan orsak ansåg utskottet vara att det blivit
lättare för privatpersoner att få lån av olika kreditgivare. Vidare
påpekade utskottet att det vid sidan av bankernas och finansbolagens
utlåningsverksamhet hade vuxit fram en kreditmarknad där ett stort
antal andra finansieringsföretag som inte stod under bankinspektionens
tillsyn lämnade lån till konsumenterna. För att man skulle

1989/90:LU4

komma till rätta med förhållandena ansåg utskottet att det krävdes
flera olika åtgärder. Utskottet konstaterade att man från statsmakternas
sida uppmärksammat problemen och att ett flertal initiativ tagits i syfte
att lösa dem. Enligt utskottet borde resultatet härav avvaktas, och
motionerna avstyrktes därför.

Också frågan om vad den väntade kontokortsökningen och den i
samband därmed ökade kontrollen kommer att innebära för medborgarna
när det gäller den personliga integriteten behandlades av riksdagen
våren 1988 med anledning av en motion i ämnet. I sitt ovan
nämnda betänkande framhöll lagutskottet att den ökade handeln på
kontokort för med sig högre krav än tidigare på en effektiv kontroll av
att kontokort inte missbrukas och att det ligger i konsumenternas
intresse att en sådan kontroll sker. Utskottet ansåg det angeläget att
innehavare av kontokort som redan är hårt ekonomiskt ansträngda
inte förvärrar sin situation genom att trots att krediten utnyttjats fullt
ut fortsätta att använda kontokortet för inköp. Samtidigt framhöll
utskottet vikten av att kontrollen inte sker på ett sådant sätt att den
enskildes integritet träds för när. Enligt vad utskottet hade inhämtat
följde man utvecklingen inom såväl justitiedepartementet som finansdepartementet.
Frågan hade också behandlats vid ett möte mellan de
nordiska konsumentministrarna. Från svensk sida hade konsumentverket
tagit initiativ till ett av Nordiska ministerrådet finansierat nordiskt
projekt angående integritetsskydd vid elektronisk betalningsförmedling.
Utskottet ansåg med hänsyn till det anförda något särskilt uttalande
från riksdagens sida inte erforderligt och avstyrkte motionen.

Pågående arbete

Konsumentverket fick år 1985 i uppdrag av regeringen att i samråd
med bankinspektionen och berörda kreditkortsföretag åstadkomma
åtgärder som skulle förbättra budget- och kreditrådgjvningen. I uppdraget
ingick bl.a. att söka åstadkomma ett samordnat och aktivt
bistånd till konsumenter som fått betalningsproblem. Förhandlingar i
frågan ledde till att Finansbolagens förening tog initiativ till bildandet
av en kontonämnd. Kontonämnden, som inledde sin verksamhet den 1
februari 1987, är en organisation som har tillskapats i syfte att hjälpa
betalningssvaga konsumenter att nedbringa sina låneskulder — i första
hand krediter på kontokort — genom av- eller nedskrivning av skulderna.
Uppgörelserna tar sig främst formen av underhandsackord.
Kontonämndens inledande verksamhet, som tills vidare bedrivs på
försök, kopplades till ett samtidigt pågående projekt med skuldsanering
av ett stort antal hushåll i fem socialdistrikt, varav fyra i Stockholm
och ett i Trollhättan. Kontonämndens verksamhet startade den 1
februari 1987 och pågick t.o.m. juni 1988. Därefter har beslut fattats
om en fortsatt försöksverksamhet fram till årsskiftet 1989-1990. Försöket
har också utvidgats till att omfatta ytterligare två socialdistrikt
utanför Stockholmsområdet.

1989/90: LU4

Frågan om sanering av privatpersoners skuldförhållanden aktualiserades
hösten 1987 i riksdagen med anledning av motioner i ämnet. I
sitt av riksdagen godkända betänkande (LU 1987/88:12) konstaterade
utskottet att det ligger i sakens natur att en person som ådragit sig så
stora skulder att han rimligen inte kan betala dem är föga motiverad
att genom eget arbete skaffe sig inkomster och att han allmänt sett
befinner sig i en svår social situation. Av hänsyn till både gäldenären
och hans familj ansåg utskottet att det finns skäl för att han i
ömmande fall borde kunna få till stånd en sanering av skuldförhållandena.
Enligt utskottets mening var tiden mogen för att spörsmålet om
införandet i Sverige av en möjlighet till skuldsanering blev föremål för
en samlad bedömning. Vad utskottet anfört gavs regeringen till känna
(rskr. 57).

Med anledning av riksdagens begäran tillkallade regeringen hösten

1988 utredningen av vissa konkursrättsliga frågor, numera kallad insolvensutredningen,
(Ju 1988:02) för att utreda bl.a. frågan om skuldsanering.
Enligt direktiven (dir. 1988:52) skall ett sådant institut, som
redan finns i många länder, göra det möjligt för fysiska personer att
under vissa bestämda förutsättningar bli av med sina skulder eller del
av dem. I direktiven framhålls att skuldsaneringen tillgodoser det från
social synpunkt välmotiverade intresset av att en person som vill men
inte till fullo förmår göra rätt för sig i ömmande fell skall kunna
befrias från sina skulder helt eller delvis. Enligt direktiven bör utredningen
lägga fram förslag till en ändamålsenlig reglering av ett sådant
institut.

Mot bakgrund av de betalningsproblem som kan uppkomma för
enskilda vid stora kreditåtaganden har i samarbete med socialstyrelsen
och konsumentverket vid fyra socialdistrikt i Stockholm och i Trollhättan
bedrivits en försöksverksamhet under 1986 och 1987 med
budgetrådgivning till enskilda hushåll. Erfarenheterna från försöksverksamheten
har redovisats i socialstyrelsens PM 1988:9 Mer för
pengarna, om hushållsekonomisk rådgivning. Försöksverksamheten
har därefter följts upp och resultatet härav presenterats i konsumentverkets
rapport 1988/89:9 Ett och ett halvt år senare. Det är en
uppföljning av 231 hushåll i ekonomisk rådgivning inom socialtjänsten
i Stockholm och i Trollhättan. På grundval av utvärderingen i de båda
rapporterna har Kommunförbundet, konsumentverket och socialstyrelsen
i en gemensam skrivelse i maj i år till socialdepartementet begärt
2,3 milj. kr. för att utveckla budget- och skuldrådgivningen inom
socialtjänsten.

Våren 1987 höll justitiedepartementet en hearing angående erfarenheterna
från tillämpningen av konsumentkreditlagen. De olika synpunkter
som därvid framfördes övervägs nu inom justitiedepartementet
i samband med en pågående översyn av konsumentkreditlagen. Översynen
beräknas resultera i en departementspromemoria till våren
1990.

1989/90: LU4

Med anledning av en framställning från konsumentverket har inom
justitiedepartementet också påbörjats en kartläggning av de juridiska
och tekniska spörsmål som kan tänkas uppkomma från konsumentskyddssynpunkt
i samband med användandet av elektroniska betalningsformer.
Arbetet beräknas pågå till årsskiftet 1989-1990.

Frågan om behovet av förstärkt konsumentskydd i samband med
elektronisk betalningsförmedling har även behandlats av Nordiska
ämbetsmannakommittén för konsumentfrågor, bl.a. i rapporten (NÄK
1986:1) "Forbrukningsrettslige aspekter på datateknoiogi og betalingskort
i varuhandeln" och vid ett nordiskt seminarium i Köpenhamn i
maj 1988. Seminariet har redovisats i en rapport (NÄK 1989:44).
Vidare är både personskydd och kontraktsvillkor i samband med
elektronisk betalningsförmedling teman som tagits upp inom Nordiska
ministerrådets verksamhet under år 1988, ett arbete som fortsatt under
år 1989 och då särskilt med hänsyn till utvecklingen inom EG.
EG-kommissionen har under åren 1987 och 1988 utfärdat två rekommendationer
rörande elektronisk betalningsförmedling. Vidare kan
nämnas att under Nordiska ämbetsmannakommittén har fr.o.m. år
1986 fungerat en arbetsgrupp "Hushållen och datorerna". Utgångspunkten
för gruppens arbete som avslutas med en rapport under år

1989 är att konsumentmyndigheterna i Norden ser datorer både som
ett instrument i den egna verksamheten och som en möjlighet alternativt
risk för de enskilda konsumenterna. 1 projektet vill man bl.a.
utveckla och samordna de nationella konsumentorganens agerande
och ställningstagande i datateknologiska frågor. Inom ramen för gruppens
arbete pågår utveckling av system för konsumentrådgivning med
hjälp av ny teknik.

Konsumentskyddsfrågor vid elektronisk betalningsöverföring har vidare
aktualiserats inom OECD, och en rapport i ämnet (Electronic
Funds Transfer. Plastic Cards and the Consumer) godkändes i maj
1988 av OECD:s konsumentpolitiska kommitté. I rapporten analyseras
de olika konsumentskyddsfrågor som kan uppkomma vid elektroniska
betalningssystem och läggs fram förslag till åtgärder i syfte att åstadkomma
balans mellan finansinstitutens och konsumenternas rättigheter
och skyldigheter.

Den 1 juli 1988 tillsatte regeringen en kommitté, som tog namnet
skuldkommittén (Fi 1988:07), med uppgift att kartlägga omfattningen
och utbredningen av hushållens skuldsättning samt föreslå åtgärder i
syfte att begränsa denna skuldsättning och så långt möjligt undanröja
de sociala skadeverkningar som skuldsättningen i vissa fell medför.
Skuldkommittén avgav i december 1988 sitt betänkande (SOU
1988:55) Hushållens skuldsättning. I betänkandet läggs fram flera förslag
som syftar till att bl.a. förebygga skuldproblem. Sålunda föreslås
att särskilda medel avsätts för en brett upplagd informationskampanj
om skuldsättningens hushållsekonomiska konsekvenser som skall genomföras
under ledning av spardelegationen i samverkan med konsumentverket
och kronofogdemyndigheterna. Enligt kommittén är det

1989/90: LU4

vidare angeläget att den ekonomiska rådgivning som lämnas av socialtjänsten
och den kommunala konsumentvägledningen byggs ut. Det
föreslås att socialstyrelsen får i uppdrag att genomföra ett projekt som
skall påskynda en sådan utveckling. Kommittén anser också att konsumentverket
årligen bör tillföras extra resurser för att bl.a. kunna bättre
övervaka efterlevnaden av konsumentkreditlagen. 1 betänkandet framhålls
att den mest angelägna åtgärden av alla dock är en förbättring av
kreditinstitutens kreditprövning, och kommittén lägger fram flera förslag
med detta syfte. Man föreslår bl.a. förbud mot att ansökningshandlingar
bifogas direktreklam för kredit. Vidare föreslår man att hushållen
ges rätt att inom en månad utan särskild kostnad få ångra ett ingått
lån samt att blancokrediter till nya låntagare skall föregås av ett
regelbundet kvalifikationssparande. För att risken för missbruk av
kontokortskrediter skall minskas föreslår kommittén att ett särskilt
register inrättas hos statistiska centralbyrån eller bankinspektionen
med information om det antal kreditkort som en person innehar.
Upplysningen om antalet kort kan enligt kommittén också vara en
indikator på att en utvidgad kreditprövning behövs. En ytterligare
åtgärd som kommittén föreslår är en begränsning av kreditinstitutens
möjligheter att erhålla samhällets eller inkassoföretagens hjälp att driva
in fordringar på privatpersoner i de fall då antingen kreditprövningen
varit ofullständig eller pris och övriga villkor är oskäliga. Enligt
kommittén bör frågorna om ett förbättrat lagskydd för hushållen
överföras till justitiedepartementet för skyndsam vidare beredning i
samband med den pågående översynen av konsumentkreditlagen.

I betänkandet tas också upp frågan om behovet av åtgärder vid
konstaterade betalningssvårigheter. Skuldkommittén anser, att de erfarenheter
som hittills vunnits av gäldsanering genom kontonämndens
verksamhet har varit goda och därför bör utvidgas. Samtidigt bör
hanteringen enligt kommitténs mening bli mer effektiv, vilket förutsätter
ett bättre författningsmässigt stöd att genomdriva ackord. Kommittén
föreslår därför, att regeringen prövar möjligheten att institutionalisera
ackordsförfarandet för enskilda antingen i ett centraliserat system
som bygger vidare på nuvarande kontonämnds arbete eller i ett decentraliserat
system kopplat till kronofogdemyndigheternas verksamhet.
För att kunna gemomföra ackord även när parterna inte frivilligt vill
bidra till en lösning krävs författningsmässigt stöd. För att gäldsanering
skall få en bestående effekt förutsätts i båda fallen, menar kommittén,
att kommunala konsumentvägledare och socialtjänsten deltar i arbetet
genom att göra utredningar och förmedla kontakter. Kommittén anser
att utredningen för vissa konkursrättsliga frågor av regeringen bör la i
uppdrag att med förtur bereda spörsmålet vidare.

Skuldkommitténs betänkande har varit föremål för remissbehandling.
Mot bakgrund av den under senare år kraftigt ökade skuldsättningen
hos svenska hushåll har regeringen i maj 1989 offentliggjort
vilka åtgärder man anser bör vidtas i syfte att skärpa kraven på banker
och finansinstitut vid kreditgivning till hushåll och därmed begränsa

1989/90: LU4

hushållens konsumtionskrediter. Enligt regeringen bör kreditinstituten
påta sig ett ökat ansvar för den "överskuldsättning" som för närvarande
förekommer. Det bör ske genom att banker och andra kreditinstitut
själva helt eller delvis får stå för kostnaden vid skuldsanering av
särskilt drabbade hushåll. Ett särskilt skuldsaneringsinstitut bör därför
införas, och insolvensutredningen bör behandla spörsmålet med förtur.

En viktig del i arbetet med att förebygga skuldsvårigheter för hushållen
anser regeringen vara att kreditprövningen blir mer ändamålsenlig
än i dag. För att säkerställa att en korrekt och effektiv kreditprövning
verkligen görs bör det enligt regeringen finnas möjligheter att jämka
ett fordringsbelopp om kreditgivaren har gjort en otillräcklig kontroll
av kredittagarens betalningsförmåga. Förslag till bestämmelser kommer
enligt regeringen att behandlas i samband med den översyn av konsumentkreditlagen
som för närvarande görs på justitiedepartementet.
Vidare anser regeringen att det i konsumentkreditlagen bör införas
regler om rätt för kredittagare att lösa lån i förtid. En sådan rätt skulle
innebära en harmonisering till EG:s direktiv för konsumentkrediter. I
fråga om marknadsföring av krediter förordar regeringen att skuldkommitténs
förslag om förbud mot att ansökningshandlingar bifogas
vid direktreklam för kredit blir genomfört.

För att kraven på kreditprövning skall fa genomslagskraft är det
enligt regeringen nödvändigt att kreditinstituten har tillgång till ett
engagemangsregister med uppgifter om exempelvis en persons totala
beviljade respektive utnyttjade krediter. Regeringen hänvisar till att
Upplysningscentralen i december 1988 fick ett utvidgat tillstånd att
bedriva kreditupplysningsverksamhet innebärande att uppgifter om
beviljade krediter och kontokort får lämnas inom s.k. slutna användargrupper.
Regeringen anser att förutsättningar därmed har skapats och
menar att det är angeläget att ett system med kreditengagemangsregister
omedelbart startas.

Utskottet

I betänkandet behandlar utskottet fyra motioner som tar upp olika
konsumentkreditfrågor.

Regler om kontokort och andra former av konsumentkrediter finns i
konsumentkreditlagen (1977:981), som tillkom i syfte att stärka konsumenternas
ställning i kreditsammanhang. Lagen gäller kredit (betalningsanstånd
eller lån) som är avsedd huvudsakligen för enskilt bruk
och som lämnas eller erbjuds konsument av näringsidkare i dennes
yrkesmässiga näringsverksamhet. Lagen är också tillämplig på kredit
som lämnas av någon annan än en näringsidkare om krediten förmedlas
av näringsidkaren som ombud för kreditgivaren.

1989/90: LU4

Bestämmelserna i lagen är av både näringsrättslig och civilrättslig
natur och omfattar såväl krediter som lämnas utan direkt samband
med köp av varor, dvs. fristående krediter, som kreditköp. Med kreditköp
förstås enligt lagen köp av vara då säljaren lämnar köparen
anstånd med någon del av betalningen. Kreditköp föreligger också då
betalningen helt eller delvis erläggs med belopp som köparen får låna
av säljaren eller av annan kreditgivare på grund av en överenskommelse
mellan kreditgivaren och säljaren. Som kreditköp räknas vidare
vissa avtal om uthyrning m.m. Vid kreditköp gäller som huvudregel
enligt 8 § konsumentkreditlagen att minst 20 % av varans kontantpris
skall betalas kontant (kontantinsats). Av 9 § följer att en näringsidkare
som underlåter att ta ut kontantinsats kan meddelas ett vitesförbud av
marknadsdomstolen att fortsätta härmed. Enligt 30 § gäller dock
reglerna om kontantinsats och ingripande av marknadsdomstolen inte
sådana kreditköp för vilka regeringen meddelat föreskrifter med stöd
av lagen (1986:1202) med bemyndigande att meddela föreskrifter om
betalningsvillkor vid kreditköp. Regeringen har våren 1989 utnyttjat
bemyndigandet som finns i den lagen och föreskrivit genom förordningen
(1989:217) om ändring i förordningen (1988:160) om betalningsvillkor
vid kreditköp att kontantinsatsen skall vara 60 % vid
kreditköp.

Konsumentkreditlagen innehåller vidare (5 §) bestämmelser om att
en näringsidkare vid annonsering, skyltning och liknande marknadsföring
beträffande kredit i princip skall lämna information om den
effektiva räntan för krediten samt om kreditkostnaden och kontantpriset.
Innan kreditavtal ingås skall den näringsidkare som lämnar eller
förmedlar krediten lämna konsumenten skriftlig information i de
hänseenden som nyss sagts. Informationsskyldigheten sanktioneras genom
regler i marknadsföringslagen.

I motion 1987/88:Fi25 av Marianne Andersson (c) framhålls att det i
för sig är positivt att många hushåll på grund av avregleringarna på
den svenska kreditmarknaden har fått det lättare att låna pengar direkt
i bank eller i kreditinstitut. Samtidigt har, menar motionären, många
kreditgivares intensifierade marknadsföring av krediter, lett till att
många hushåll har "lurats" av olika erbjudanden om "snabbkrediter",
vars villkor i efterhand visat sig vara klart oskäliga. Med hänsyn därtill
anser motionären att det finns anledning att utsträcka konsumentlagstiftningens
bestämmelser om s.k. ångervecka till att också gälla krediter,
och motionären yrkar att regeringen lägger fram ett lagförslag
därom. Möjligheten för konsumenten att ångra ett lånebeslut skulle
enligt motionären kunna knytas till att lånet t.ex. givits med ovanligt
hög ränta eller till att lånet har andra villkor som inte är förenliga
med seriös långivning. Motionären anser att ett lämpligt sätt att komma
till rätta med uppenbart oskäliga räntevillkor är att regeringen
eller konsumentverket anger den effektiva räntenivå som bör utlösa
rätt till ångervecka.

1989/90: LU4

I motion 1988/89:L701 av Birthe Sörestedt och Bengt Silfverstrand
(båda s) framhålls att många hushåll numera i högre grad än tidigare
lånefinansierar delar av sin konsumtion och ofta hamnar i betalningssvårigheter
med ett ökat behov av budgetrådgivning hos de kommunala
konsumentsekreterarna som följd. För att bryta en sådan negativ
utveckling krävs enligt motionärerna förutom sparstimulerande åtgärder
av skilda slag även en utvidgning av den kommunala budgetrådgivningen
till hushållen. Motionärerna anser vidare att ett större ansvar
för saklig information bör läggas på kreditgivarna. Motionärerna begär
tillkännagivande om angivna ågärder för att förebygga skuldproblem
hos enskilda.

Även i motion 1988/89:L706 av Martin Olsson m.fl. (c) framhålls att
utvecklingen på kreditmarknaden fört med sig att många enskilda
råkat i en svår ekonomisk situation. Enligt motionärerna behövs det
bättre kontroll och större ansvarstagande vid beviljande av kredit för
att undvika att människor med hänsyn till sin ekonomi får för många
kreditkort och för stora kreditmöjligheter. Motionärerna framhåller
också vikten av att marknadsföringsåtgärder och information om krediter
utformas på ett sådant sätt att människor erhåller sådana klara
uppgifter om kreditkostnader m.m. så att de inte förleds att skaffa sig
och utnyttja kreditkort på ett sätt som inte är förenligt med deras
ekonomi.

I motionen anförs också att utnyttjandet av kontokort har både föroch
nackdelar för konsumenterna och handeln. Enligt motionärerna
är det väsentligt att konsumenterna i framtiden inte fråntas möjligheten
att betala kontant, och detta är speciellt betydelsefullt för åldringar,
handikappade och andra som måste uppdra åt främmande personer att
göra erforderliga inköp.

Motionärerna påpekar vidare att utvecklingen mot nya kortbetalningssystem
med elektronisk överföring för med sig särskilda problem.
Motionärerna hänvisar härvidlag till att — enligt vad konsumentverket
uttalat — en av de största nackdelarna för konsumenterna med kort av
denna nya art är avsaknaden av lagregler som skyddar konsumenterna
i de fall där korten utnyttjas av obehöriga eller när elektroniken inte
fungerar med följd att inbetalningar inte registreras. Bankernas och
kredit företagens regler i dessa hänseenden uppges vara stränga och till
konsumenternas nackdel. En annan betydelsefull fråga som enligt
motionärerna måste övervägas vid utvecklingen av nya betalningssystem
gäller skyddet för den enskildes integritet.

Enligt motionärernas mening är det av stor betydelse att utvecklingen
mot en ökad kreditkortsmarknad och övergången till elektroniska
betalningssystem noga följs av samhällets organ och att erforderliga
lagstiftnings- och andra åtgärder vidtas för att konsumentskyddet skall
bli tillfredsställande. Vikten av att regeringen följer dessa frågor och tar
erforderliga initiativ anser motionärerna bör ges regeringen till känna
(yrkande 2).

1989/90:LU4

I motion 1988/89:L714 av Anita Modin m.fl. (s) hävdas att det för
närvarande inte finns någon samordning mellan de olika kontokortsföretagen.
En person kan samtidigt fa ett flertal kontokortskrediter.
Motionärerna erinrar om att skuldkommittén i betänkandet (SOU
1988:55) Hushållens skuldsättning i syfte att minska risken för missbruk
av kontokortskrediter föreslagit att regeringen inrättar ett register
hos statistiska centralbyrån eller bankinspektionen med information
om det antal kreditkort som en person innehar. Motionärerna anser
att detta förslag bör genomföras och yrkar tillkännagivande därom
(yrkande 1).

Utskottet erinrar om att riksdagen våren 1988 behandlade flera
motioner med önskemål om åtgärder mot den ökande användningen
av kontokortskrediter. I sitt av riksdagen godkända betänkande i
ärendet (LU 1987/88:31) framhöll utskottet att de senaste årens utveckling
på konsumentkreditområdet ingav en stark oro. Karaktäristiskt för
utvecklingen var bl.a. att allt fler konsumenter genom att sätta sig i
skuld hamnar i en ekonomisk situation där de inte ens inom en
överskådlig framtid kan fullgöra alla sina förpliktelser och därmed
råkar i en allvarlig ekonomisk kris. Förhållandena på konsumentkreditområdet
hade enligt utskottet flera delvis samverkande orsaker.
Sålunda kunde utvecklingen till en del förklaras med att många
konsumenter saknar möjlighet att överblicka de ekonomiska konsekvenserna
av skuldsättningen, exempelvis vilken inverkan kreditkostnaderna
har för deras totala ekonomiska situation. En annan orsak var
att det blivit lättare för privatpersoner att fa lån av olika kreditgivare.
Vid sidan av den utlåningsverksamhet som banker och finansbolag
bedriver hade det vuxit fram en kreditmarknad där ett stort antal
andra finansieringsföretag som inte står under bankinspektionens tillsyn
lämnar lån till konsumenterna. Enligt utskottet borde dock effekterna
av de åtgärder som vid denna tidpunkt hade initierats avvaktas,
och utskottet avstyrkte därför bifall till motionerna.

Sedan riksdagen senast behandlade frågor om konsumentkrediter
har problemen inte avtagit utan snarare tilltagit i styrka. För många
hushåll har den ökande skuldsättningen visat sig medföra inte bara
svåra ekonomiska problem utan även allvarliga sociala problem. Utskottet
anser det därför nödvändigt att det snarast vidtas ändamålsenliga
åtgärder för att komma till rätta med förhållandena på kreditmarknaden.
Som närmare framgår av redogörelsen ovan (s.7 ff.) har under
den senaste tiden också vidtagits åtskilliga ytterligare åtgärder i syfte att
lösa problemen. Utskottet vill härvidlag särskilt peka på att den av
riksdagen begärda utredningen av vissa konkursrättsliga frågor numera
kommit till stånd. Utredningen, benämnd insolvensutredningen (Ju
1988:02), skall enligt sina direktiv lägga fram förslag till bl.a. ett
skuldsaneringsinstitut, som skall göra det möjligt för fysiska personer
att under vissa bestämda förutsättningar bli av med sina skulder eller
del av dem. Vidare har med verkan fr.o.m. den 1 juli 1988 införts krav
på att finansieringsverksamhet inte får bedrivas utan särskilt tillstånd.

1989/90: LU4

Bestämmelserna härom finns i lagen (1988:606) om finansbolag. Lagen
är tillämplig på bl.a. alla företag som bedriver finansieringsverksamhet
riktad mot konsumenter eller som ägs av bank. Vidare avlämnade
skuldkommittén i december 1988 sitt betänkande (SOU 1988:55) Hushållens
skuldsättning, vari framläggs flera förslag i syfte att bl.a. förebygga
skuldproblem för hushållen. Enligt skuldkommittén är en förbättring
av kreditinstitutens kreditprövning gentemot konsumenterna
den mest angelägna åtgärden, och kommittén lägger fram flera förslag
med detta syfte. 1 betänkandet föreslås bl.a. att hushållen skall ges rätt
att inom en månad utan särskild kostnad få ångra ett ingått lån. Vidare
föreslås förbud mot att ansökningshandlingar bifogas direktreklam för
kredit. För att säkerställa en noggrann kreditprövning föreslår kommittén
att kreditinstitutens möjligheter att erhålla samhällets eller
inkassoföretagens hjälp att driva in fordringar på privatpersoner skall
begränsas.

Från regeringens sida har man mot bakgrund av hushållens ökande
skuldsättning våren 1989 offentliggjort vilka åtgärder som bör vidtas i
syfte att skärpa kraven på kreditinstituten vid kreditgivning till hushåll
och därmed begränsa hushållens konsumtionskrediter. Enligt regeringen
bör kreditinstituten påta sig ett ökat ansvar för den "överskuldsättning"
som för närvarande förekommer genom att kreditinstituten
själva helt eller delvis får stå för kostnaden vid skuldsanering av
särskilt drabbade hushåll. Ett särskilt skuldsaneringsinstitut bör införas,
och insolvensutredningen bör enligt regeringen behandla denna
fråga med förtur. Ett viktigt led i arbetet med att förebygga skuldsvårigheter
för hushållen anser regeringen vara att kreditprövningen
förbättras. För att säkerställa att en korrekt kreditprövning verkligen
görs anser regeringen att det bör finnas en möjlighet att jämka fordringsbelopp
i de fall kreditgivaren har gjort en otillräcklig kontroll av
kredittagarens betalningsförmåga. Förslag till sådana bestämmelser
kommer enligt regeringen att behandlas i samband med den översyn
av konsumentkreditlagen som pågår inom justitiedepartementet. Vidare
anser regeringen att det i konsumentkreditlagen bör införas regler
om rätt för kredittagare att lösa lån i förtid. I fråga om marknadsföring
av krediter förordar regeringen i likhet med skuldkommittén ett
förbud mot att ansökningshandlingar bifogas vid direktreklam för
kredit. Regeringen anser slutligen att det är angeläget att ett system
med kreditengagemangsregister, för vilket redan finns förutsättningar
vid Upplysningscentralen, omedelbart startas. I anslutning till offentliggörandet
av de planerade åtgärderna har regeringen beslutat om de
ovan nämnda bestämmelserna i förordningen (1988:160) om betalningsvillkor
vid kreditköp, varigenom införts skärpta krav på kontantinsats
vid kreditköp.

1989/90: LU4

Enligt utskottets mening får syftet med önskemålen i motionerna
1987/88:Fi25, 1988/89:L701, 1988/89:L706 i denna del och

1988/89:L714 i denna del anses tillgodosett genom de åtgärder på
konsumentkreditområdet som enligt det ovan anförda avses bli genomförda.
Några initiativ i frågorna från riksdagens sida kan därför inte
anses erforderliga. Utskottet avstyrker följaktligen bifall till motionerna
Fi25, L701, L706 yrkande 2 i denna del och L714 yrkande 1.

Vad härefter gäller det i motion L706 upptagna spörsmålet rörande
elektroniska betalningssystem vill utskottet hänvisa till att det — sedan
konsumentverket gjort en framställning härom — inom regeringskansliet
för närvarande pågår en kartläggning av de juridiska och tekniska
spörsmål som kan tänkas uppkomma från konsumentskyddssynpunkt i
samband med användandet av olika elektroniska former för betalning.
Kartläggningen beräknas enligt vad utskottet har inhämtat pågå till
årsskiftet 1989-1990. Även inom det nordiska samarbetet samt inom
EG och OECD pågår som ovan redovisats (s.9) arbete med olika
frågor rörande elektronisk betalningsförmedling. Med hänsyn härtill
anser utskottet att motionärernas önskemål också i denna del får anses
tillgodosett, och något initiativ från riksdagens sida i saken är inte
påkallat. Utskottet avstyrker därför bifall till motionsyrkandet i denna
del.

I motion 1988/89:L714 av Anita Modin m.fl. (s) tas också upp frågan
om legitimationskontroll av kortinnehavare. Motionärerna hävdar att
många anställda i butiker, hotell, restauranger, m.m. har svårt att på
ett tillfredsställande sätt kontrollera kortinnehavares identitet och
eventuell spärrning av kort. Med hänsyn härtill förordar motionärerna
en förbättrad legitimationskontroll vid användandet av kontokort och
begär tillkännagivande därom (yrkande 2).

Som utskottet framhöll våren 1988 vid behandlingen av en motion
om integritetsskydd vid kontroller i samband med kontokortsköp för
den ökade användningen av kontokort med sig att högre krav än förr
måste ställas på en effektiv kontroll av att kontokort inte missbrukas.
Det ligger inte minst i konsumenternas eget intresse att obehöriga
utnyttjanden av kontokort motverkas genom en sådan kontroll. Viktigt
är också att innehavare av kontokort som redan är hårt ekonomiskt
ansträngda inte förvärrar sin ekonomiska situation genom att — trots
att krediten utnyttjats fullt ut — fortsätta att använda kortet för inköp.
Samtidigt är det emellertid viktigt att kontrollen utövas på ett sådant
sätt att den enskildes integritet inte träds för när. Med hänsyn till
frågans betydelse utgår utskottet från att spörsmålet uppmärksammas i
samband med den pågående översynen av konsumentkreditlagen. Något
särskilt uttalande i saken från riksdagens sida med anledning av
motion 1988/89:L714 yrkande 2 kan därför inte anses erforderligt, och
utskottet avstyrker bifall till motionsyrkandet.

1989/90:LU4

Hemställan

1989/90: LU4

Utskottet hemställer

att riksdagen avslår motionerna 1987/88:Fi25, 1988/89:L701,
1988/89:L706 yrkande 2 och 1988/89:L714.

Stockholm den 7 september 1989
På lagutskottets vägnar

Rolf Dahlberg

Närvarande: Rolf Dahlberg (m), Lennart Andersson (s), Owe Andréasson
(s), Stig Gustafsson (s), Ulla Orring (fp), Martin Olsson (c), Inger
Hestvik (s), Allan Ekström (m), Bengt Kronblad (s), Gunnar Thollander
(s), Lena Boström (s), Ewy Möller (m), Bengt Harding Olson (fp),
Stina Eliasson (c), Elisabeth Persson (vpk), Elisabet Franzén (mp) och
Anita Jönsson (s).

„