Konstitutionsutskottets betänkande med anledning av en motion om förbud mot retroaktiv lagstiftning (Betänkande 1974:KU60 Konstitutionsutskottet)

Konstitutionsutskottets betänkande nr 60 år 1974 KU 1974:60

Nr 60

Konstitutionsutskottets betänkande med anledning av en motion om
förbud mot retroaktiv lagstiftning.

Motionen

I motionen 1974:1178 av herr Fridolfsson m. fl. (m) hemställs ”att riksdagen
ger Kungl. Maj:t till känna att s. k. retroaktiv lagstiftning, som är
till förfång för enskilda medborgare och juridiska personer, icke får förekomma”.

I motionen framhålls som ett utmärkande drag i vårt rättssamhälle att
människorna med utgångspunkt i lagar och förordningar tar konsekvenserna
av sitt handlande. Medvetandet att ett beslut vid en tidpunkt också kan
få vid samma tidpunkt kända juridiska konsekvenser är, anförs det, av
största betydelse för rättsmedvetandet och den enskildes möjligheter att
finna sig till rätta i samhället och känna rättstrygghet. Ett motsatt system
skapar enligt motionen stor osäkerhet. Retroaktiv lagstiftning, som är till
förfång för enskilda människor och juridiska personer, är, anförs det, helt
oförenlig med rättssäkerheten.

Gällande rätt

Den nya grundlagen innehåller i 8 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen
förbud mot retroaktiv strafflagstiftning genom stadgandet att lag eller annan
föreskrift inte får innebära att straff eller annan brottspåföljd skall kunna
ådömas för gärning som inte var belagd med brottspåföljd när den förövades
eller att svårare brottspåföljd skall kunna ådömas för gärningen än den som
då var föreskriven. Samma skall enligt grundlagsstadgandet gälla också för
förverkande eller annan särskild rättsverkan av brott. Regeln är hänförlig
till de s. k. absoluta rättigheterna och kan således inte ändras annat än genom
ändring av grundlagen.

Ett stadgande av denna innebörd finns inte i 1809 års regeringsform men
har sedan länge varit lagfäst i strafflagens - sedermera brottsbalkens - promulgationsbestämmelser(BrP).
Enligt 5 § BrP skall dessutom i princip gälla
att straff skall bestämmas efter den lag som gällde när gärningen företogs,
om inte den lag som gäller när dom meddelas leder till frihet från straff
eller till lindrigare straff.

Förbud mot retroaktiv strafflagstiftning är också intaget i artikel 7 i
Europarådets konvention den 4 november 1950 angående skydd för de
mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

1 Riksdagen 1974. 4 sami. Nr 60

KU 1974:60

I övrigt förekommer inte någon lagreglering om förbud mot retroaktiv
lagstiftning. På förmögenhetsrättens område har dock den principen ansetts
gälla, att ny lag inte bör ges tillämpning på rättsförhållande som uppkommit
före lagens ikraftträdande (jfr lagberedningens betänkande 1913 med förslag
till lag om äktenskaps ingående och upplösning och Familjelagssakkunnigas
betänkande - SOU 1972:41 - Familj och äktenskap). Väsentliga avsteg har
dock gjorts från denna princip. Så t. ex. är de i prop. 1974:150 om riktlinjer
för bostadspolitiken m. m. föreslagna ändringarna i hyreslagstiftningen i väsentliga
avseenden avsedda att tillämpas även på hyresavtal som slutits
före utgången av 1974. Som exempel härpå kan nämnas stadgandet i 12
kap. 4a § jordabalken om uppsägningstid. Enligt förslaget äger hyresgäst
uppsäga avtalet att upphöra tidigast tre månader från uppsägningen mot
tidigare den fardag som inträffade tidigast sex månader efter uppsägningen.
Vidare kan nämnas lagen (1974:12) om anställningsskydd, som i viss utsträckning
är tillämplig även på arbetsavtal, träffade före lagens ikraftträdande.
Från aktiebolagsrättens område kan nämnas att lagändringen 1973
avseende höjning av aktiekapitalets storlek blev tillämplig även på vid lagens
tillkomst existerande bolag.

På familjerättens område har däremot grundsatsen om att ny lag inte bör
ges tillämpning på rättsförhållande som uppkommit före lagens ikraftträdande
inte ansetts gälla. Lagberedningen uttalade i 1913 års betänkande
i detta hänseende bl. a. att de skiftningar i den etiska åskådningen som
ofta ligger bakom lagändringar inom familjerätten kräver att de nya bestämmelserna
blir omedelbart tillämpliga, medan man å andra sidan måste
ta skälig hänsyn till rättsläget sådant det gestaltar sig vid den nya lagens
ikraftträdande. Som exempel på lagstiftning som fått verkan på redan bestående
rättsförhållanden kan nämnas reglerna om adoptivbarns arvsrätt.
Också införandet av arvsrätt för utomäktenskapliga barn har på vissa håll
ansetts utgöra exempel på lagstiftning med retroaktiv verkan. Från andra
hål har däremot hävdats att dessa regler inte avvek från den allmänna
principen på arvsrättens område att tidpunkten för arvlåtarens död skall
vara utgångspunkten för nya arvsreglers tillämplighet.

Ej heller på förvaltningsrättens område har något principiellt förbud mot
lagstiftning med retroaktiv verkan ansetts föreligga. I ett ärende angående
studiemedel uttalade JO Bertil Wennergren (JO:s ämbetsberättelse 1973:
s. 551) följande:

Av allmänna förvaltningsrättsliga grundsatser följer att bestämmande för
vilka materiella bestämmelser som skall tillämpas i ett ärende är vilka bestämmelser
som är i kraft vid prövningstillfället men inte vilka bestämmelser
som gällde vid det tillfälle då ärendet blev anhängigt.

1 det åberopade ärendet var det fråga om en lagändring rörande utlännings
rätt till studiemedel. Ändringen kunde i visst hänseende anses försvåra
utlänningens möjligheter härvidlag. I det fall JO-ärendet avsåg hade ansökan

KU 1974:60

om studiehjälp inkommit före de nya reglernas ikraftträdande. Ärendet behandlades
emellertid inte förrän efter sagda datum, och ansökningen avslogs
med tillämpning av de nya reglerna.

Beträffande skaltelagsl(ftn />/£cr?kannämnasatt Kungl. Maj :t i prop. 1972:147
föreslog vissa ändringar i bl. a. kommunalskattelagen, avseende bl. a. rätten
att utnyttja underskott till följd av kontraktsavskrivning av fartyg och luftfartyg
mot annan inkomst än inkomst av rederi-, luftfarts- eller varvsrörelse.
Enligt förslaget skulle de nya reglerna tillämpas redan vid 1973 års taxering.

I en motion framfördes yrkande om att lagstiftningen inte skulle vara retroaktiv.
Skatteutskottet (SkU 1973:2) avstyrkte motionen med följande
motivering:

Allmän enighet råder om att retroaktiv skattelagstiftning bör undvikas.
Som anförs i propositionen talar emellertid särskilda skäl för att i detta
fall - så som också redan tidigare skett bl. a. beträffande transaktioner av
ifrågavarande slag - göra avsteg från denna princip. Vid bedömningen av
denna fråga bör inte minst beaktas den omfattande publiciteten kring ifrågavarande
transaktioner och de lagstiftningsåtgärder häremot som förutskickats
på ett tidigt stadium från såväl företagsskatteberedningen som från
regering och riksdag. Utskottet vill understryka departementschefens uttalande
i detta sammanhang att de förordade dispensreglerna ger möjlighet
att undanta fall, som inte avsetts skola träffas av de skärpta bestämmelserna.

Betänkandet var i denna del enhälligt. Riksdagen följde utskottet.
Utskottet

Den nya regeringsform som riksdagen i år slutligt antagit innehåller till
skillnad från 1809 års regeringsform ett uttryckligt förbud mot retroaktiv
strafflagstiftning. Principen härom har dock sedan länge varit lagfäst i strafflagens
- numera brottsbalkens - promulgationsbestämmelser. Utskottet anser
det utomordentligt värdefullt att den nu också fått sin förankring i grundlag.

Även beträffande viss annan lagstiftning tillämpas i princip en motsvarande
regel. På förmögenhetsrättens område har sålunda stor vikt fästs vid
den enskildes möjligheter att vid en rättshandlings ingående kunna överblicka
konsekvenserna härav. En allmän strävan har därför varit att undvika
att ge lagstiftningen retroaktiv verkan. Endast tungt vägande sociala hänsyn
har ansetts kunna medge avsteg från denna grundsats. Beträffande skattelagstiftning
med retroaktiv verkan hänvisas till det i det föregående redovisade
yttrandet av 1973 års riksdag. På familjerättens område kan de
ändrade värderingar i etiska frågor som ofta ligger bakom lagändringar kräva
att de nya bestämmelserna blir tillämpliga på redan bestående rättsförhållanden.
Även här måste lagstiftningen självfallet inriktas på en varsam övergång
och noggranna överväganden föregå frågan om lösningen av övergångsbestämmelsernas
utformning.

KU 1974:60

Uppenbarligen kan man beträffande retroaktiv lagstiftning i vissa fall ställas
inför svårlösta avvägningsproblem. Det är en angelägen uppgift för riksdagen
som lagstiftare att noggrant pröva hithörande frågor och därvid sträva efter
en sådan lösning av problemen som bäst tillgodoser såväl den enskildes
rättsskydd som det samhällsintresse som kan motivera avsteg från den allmänna
principen på detta område. Utskottet vill erinra om att frågan om
retroaktiv lagstiftning hör till de ämnen som behandlas av 1973 års frioch
rättighetsutredning.

Utskottet hemställer

att riksdagen förklarar motionen 1974:1178 besvarad med vad utskottet
anfört.

Stockholm den 5 november 1974

På konstitutionsutskottets vägnar
HILDING JOHANSSON

Närvarande: herrar Johansson i Trollhättan (s), Boo (c), fru Thunvall (s),
herrar Werner i Malmö (m)*, Mossberg (s), Ahlmark (fp), Bergqvist (s).
Fiskesjö (c), Karlsson i Malung (s), Björck i Nässjö (m), Svensson i Eskilstuna
(s), Jonnergård (c)*, Olsson i Edane (s). Nordin (c) och Berndtson (vpk).

* Ej närvarande vid justeringen.

GOTAB 74 8212 S Stockholm 1974