Konstitutionsutskottets betänkande med anledning av motion om vidgad länsdemokrati
Betänkande 1973:KU45
Konstitutionsutskottets betänkande nr 45 år 1973 KU 1973:45
Nr 45
Konstitutionsutskottets betänkande med anledning av motion om vidgad länsdemokrati.
Motionen
1 motionen 1973:965 av herr Fähdin m. fl. (c) hemställs "att riksdagen hemställer hos Kungl. Maj:t att motionen överlämnas tih länsberedningen för att beaktas i dess arbete".
Allmänt framhåller motionärema att frågor om en fördjupad demokrati genom ökad insyn, vidgat medinflytande för de enskilda människorna och förstärkt lekmannastyre inom förvaltningen under senare år alltmer trängt i förgrunden för den politiska debatten. Kraven i denna riktning får enligt motionärerna ses som en naturlig följd av samhällets aUtmer invecklade struktur och de starka centraliserings- och byråkratise-ringstendenser som gör sig gähande. Ett positivt gensvar på dessa krav förutsätter delvis djupgående förändringar i samhällsuppbyggnaden. Det är enhgt motionärema ofrånkomligt att dessa reformer i stor utsträckning måste inriktas på en förstärkning av den kommunala självstyrelsen på dess båda nivåer, den lokala och den regionala. Särskht naturligt har det varit för centerpartiet, som betraktar ett decentraliserat samhälle som ett riktmärke för sina politiska strävanden, att värna om den kommunala självstyrelsen, vhken utgör den verkliga decentraliseringen i vårt samhälls-hv. Motionärema erinrar om att krav på väsenthg utbyggnad av den folkhga självstyrelsen på det regionala planet har rests från centerhåU sedan början av 1960-talet. Dessa strävanden mötte till en början ett positivt intresse. Under de senaste åren har emellertid utvecklingen enligt motionärema tenderat att gå i motsatt riktning, varför det är ofrånkom-hgt att upprepa de grundläggande kraven. I motionen diskuteras i anslutning till dessa ahmänna synpunkter en rad frågor om samhällsarbetet på regional nivå. Bl. a. erinras om att riksdagen förra året hemställde hos Kungl. Maj:t att länsberedningens arbete skuhe inriktas på vidgad länsdemokrati.
Beträffande motionens innehåll i övrigt hänvisas thl den tryckta texten.
Frågans tidigare behandling m. m.
Länsberedningen tillkallades den 20 mars 1970 (C 1970:28) för beredning av vissa frågor rörande den regionala samhähsförvaltningens uppgifter och organisation. 1 utskottets betänkande (KU 1971:26) över motioner vid 1971 års riksdag angående inriktningen av länsberedningens utredningsarbete lämnas en utförhg redogörelse för det omfattande
1 Riksdagen 1973. 4 saml. Nr 45
KU 1973:45 2
utredningsarbete som ahtsedan slutet av 1950-taIet pågått beträffande den regionala samhähsförvaltningens uppbyggnad. I betänkandet redogörs vidare för länsberedningens direktiv och för 1970 års riksdagsbeslut om riktlinjer för en partieh omorganisation av den statliga länsförvaltningen. Motionerna som gick ut på att länsberedningens arbete borde inriktas på en utbyggnad av landstingen till regionala självstyrelseorgan med ansvar för bl. a. den regionala samhähsplaneringen avstyrktes av utskottet. Reservation avgavs av fem ledamöter (3 c, 2 fp). Riksdagen följde utskottet.
Frågan om inriktningen av länsberedningens arbete togs ånyo upp vid 1972 års riksdag i anledning av motionema 1972:70 av herr Fähdin m. fl. (c) och 1972:166 av herr Helén m. fl. (fp).
I sitt betänkande KU 1972:8 anförde utskottet följande:
Sedan slutet av 1950-taIet har frågor om den regionala samhällsförvaltningens organisation och uppgifter gjorts thl föremål för ett omfattande utredningsarbete. Därvid har framkommit två skilda huvudhnjer. Gemensamt för båda är att de syftar till ökad samordning i samhällsarbetet på den regionala nivån. Enhgt den ena huvudlinjen skall detta ske med bibehåhande i huvudsak av den nuvarande ansvarsfördelningen mellan stat och kommun. Denna linje representeras av de thl varandra anpassade förslag som 1967 framlagts av länsförvaltnings-, landskontors- och länstndelningsutredningarna. Enligt den andra huvudlinjen, som hgger till gmnd för länsdemokratiutredningens förslag 1968, skah regionala förvalt-lungsuppgifter i stor utsträckning — bl. a. såvitt gäller den regionala samhällsplaneringen - överföras från statliga organ tih landstingen.
Remissbehandlingen av de olika förslagen gav vid handen att uppfattningen om vhken huvudhnje som borde följas var i hög grad splittrad. Flertalet remissinstanser var emellertid ense om att behov förelåg av en samlad bedömning av de ohka förslagen i form av fortsatt utredningsarbete. För detta tillkallades 1970 en särskild parlamentariskt sammansatt utredning, den s. k. länsberedningen, vars arbete nu pågår.
Vid 1970 och 1971 års riksdagar avslogs på utskottets hemstähan motioner, vari begärdes att riksdagen skuhe ta ställning till förmån för länsdemokratiutredningens förslag. Detta skedde med den motiveringen att länsberedningens arbete inte borde föregripas.
Förevarande motioner aktualiserar ånyo spörsmålet om ett omedelbart ställningstagande från riksdagens sida thl frågor som övervägs av länsberedningen. 1 motionen 1972:166 begärs sålunda att länsberedningens arbete skah inriktas på en utbyggnad av landstingen tih regionala självstyrelseorgan med ansvar för bl. a. samhällsplaneringen. Yrkandet i motionen 1972:70 avser ett uttryckhgt uppdrag tih länsberedningen att "även" utarbeta ett länsdemokratiskt alternativ och genomföra därför erforderliga specialutredningar, bl. a. om förhållandet mehan primärkommuner och landsting i ett sådant altemativ. Bakgrunden tih sistnämnda yrkande är enligt motionärerna det angelägna i att positiva åtgärder vidtas för att stärka den folkliga självstyrelsen som ett led i en strävan mot ett decentrahserat samhälle.
Som utskottet uttalade förra året är hithörande frågor av sådan vikt och svårighetsgrad att de bör noggrant övervägas innan beslut fattas. Ett väsentligt led häri är länsberedningens utredning och bedömning. Ett bifall tUI yrkandet i motionen 1972:166 att länsberedningens arbete inriktas på en utbyggnad av landstingen thl regionala självstyrelseorgan skulle innebära att beredningens arbete i allt väsentligt föregrips. Detta
KU 1973:45 3
kan utskottet inte heller i år tillstyrka. Även yrkandet i motionen 1972:70 är i motiveringen uppbyggt på ställningstagande till förmän för den ena av de två huvudhnjer som skall utredas vidare genom länsberedningens försorg, nämligen länsdemokratiutredningens förslag. Med hänsyn härtill synes också ett bifall thl denna motion innefatta ett föregripande och en bindning av länsberedningens arbete, som utskottet inte är berett att förorda. På grund av det anförda avstyrker utskottet förevarande båda motionsyrkanden.
I motionen 1972:166 begärs vidare att landstinget i Stockholm som ett försök med tillämpad länsdemokrati ges samordningsansvaret för den regionala planeringen. Ett bifall thl yrkandet skulle innebära en genomgripande ändring av nuvarande ansvarsfördelning mellan stat och kommun inom Stockholmsregionen. Utskottet kan inte tihstyrka detta under pågående beredning av den principiella huvudfrågan om ansvarsfördelningen mellan stat och kommun. Utskottet avstyrker därför ifrågavarande motionsyrkande.
1 en reservation (3 c, 2 fp, 2 m) hemstähdes att riksdagen i anledning av motionerna skulle begära hos Kungl. Maj:t att länsberedningen får i uppdrag att inrikta utredningsarbetet på en utbyggnad av landstingen tih regionala självstyrelseorgan med ansvar för bl. a. den regionala samhällsplaneringen. Tih stöd för sin hemstähan anförde reservanterna bl. a. följande:
Samhällsverksamheten på länsplanet har under senare år fått allt större omfattning, och det är tydligt att denna utveckling kommer att fortsätta. Huvudparten av de nytUlkomna uppgifterna åvilar emellertid statliga förvaltningsorgan, främst länsstyrelserna. Detta är enligt utskottets mening ingen tillfredsställande ordning. Det framstår som alltmer angeläget att säkerställa ett mera omfattande folkligt inflytande över de viktiga frågor som numera mäste lösas pä regional nivå.
De nuvarande folkvalda organen på länsnivå, landstingen, har redan nu viktiga men begränsade uppgifter. Det är naturligt att bygga vidare på den tradition av folklig självstyrelse som landstingen representerar. Landstingen bör således utvecklas till regionala självstyrelseorgan, vilka i omfattande utsträckning får överta uppgifter som nu handhas av länsstyrelserna. Till landstingen bör också kunna decentraliseras uppgifter från de centrala ämbetsverken.
Med landstingen som dominerande styrelseorgan på den regionala nivån uppnår man, att regionen får en mera enhetlig ledning, att de viktiga planeringsfunktionerna kan samordnas och att de avgörande besluten kommer att fattas av folkvalda lekmän, som är direkt ansvariga inför regionens befolkning. Det är således ur ohka aspekter synnerligen angeläget, att kravet på en vidgad länsdemokrati realiseras och att det pågående utredningsarbetet inriktas på att få fram förslag som möjhggör detta.
Riksdagen biföh reservationen (RD 1972:36, rskr 1972:24).
Enhgt statsrådsprotokoll den 5 maj 1972 (Knr 31) avlät Kungl. Maj:t följande skrivelse till länsberedningen;
I skrivelse den 8 mars 1972 har riksdagen anmält att den i anledning av vissa motioner om vidgad länsdemokrati beslutat hemstäha hos Kungl. Maj:t att länsberedningen får i uppdrag att inrikta utredningsarbetet på en utbyggnad av landstingen till regionala självstyrelseorgan med ansvar
KU 1973:45 4
för bl. a. den regionala samhällsplaneringen.
Av handlingarna framgår att beslutet grundats på de förslag som länsdemokratiutredningen avgivit i sitt betänkande "Förvaltning och folkstyre" (SOU 1968:47).
Under erinran om att länsberedningen enligt sina direktiv har att pröva de principförslag som länsdemokratiutredningen framlagt, överlämnar Kungl. Maj:t riksdagens skrivelse thl beredningen.
Frågor om länsdemokratin aktuahserades vid 1972 års riksdag även i samband med behandlingen av propositionen 1972:111 angående regional utveckling och hushållning med mark och vatten. 1 motionen 1972:1812 av herr Fälldin m. fl. (c) hemställdes bl. a. att riksdagen vid behandlingen av propositionen måtte uttala att den regionala utveckhngs-planeringen skall handhas av länskommunalt organ samt hemställa hos Kungl. Maj:t om att i bl. a. detta syfte förslag thl länsdemokratireform snarast möjligt föreläggs riksdagen. Utskottet (CU 1972:35) hemstähde att riksdagen skulle avslå motionen.
1 en reservation (3 c, 2 fp, 2 m) yrkades att riksdagen med anledning av motionen 1972:1812 skuhe ge Kungl. Maj:t tih känna att det enligt utskottets mening var viktigt att länsberedningens arbete i detta avseende sker skyndsamt för att förslag om länsdemokrati snarast skall kunna föreläggas riksdagen.
Riksdagen beslöt i enlighet med utskottets förslag.
Regeringens åtgärder i anledning av den ovannämnda riksdagsskrivelsen 1972:24 angående inriktningen av länsberedningens arbete diskuterades i en frågedebatt i riksdagen den 9 november 1972. Bl. a. rörde debatten frågan huruvida regeringens behandhng av riksdagsskrivelsen i fråga var förenlig med god parlamentarisk praxis. Beträffande de synpunkter som framfördes i denna debatt hänvisas till riksdagsprotokollet (RD 1972:113 s. 17 ff.). Frågan togs vidare upp av konstitutionsutskottet i betänkandet 1973:20 med anledning av granskning av statsrådens ämbetsutövning och regeringsärendenas handläggning. Utskottet erinrade i sitt yttrande om att Kungl. Maj:t överlämnat riksdagsskrivelsen thl länstieredningen under erinran om att beredningen enligt sina direktiv har att pröva de principförslag som länsdemokratiutredningen framlagt samt anförde:
Detta innebär enhgt utskottet att den av riksdagen aktualiserade frågan blir föremål för en förutsättningslös prövning i samband med utredningens överväganden angående arbetsfördelningen mehan staten och kommunerna. Det har emellertid gjorts gähande att Kungl. Maj:t genom att ej uttryckligen uppdra åt länsberedningen att ge sitt arbete den inriktning riksdagen begärt skulle ha åsidosatt en viktig princip i det parlamentariska systemet.
I denna del vhl utskottet thl en början erinra om att utskottet i flera sammanhang framhåhit vikten av att Kungl. Maj:t respekterar riksdagens viheyttringar och i möjhgaste mån effektuerar utredningsönskemål från riksdagen.
Arbetet inom offentUga utredningar betraktas traditioneht som ett led i beredandet av regeringsärendena. Ett utredningsbetänkande syftar som
KU 1973:45 5
regel thl att efter remissbehandling utgöra underlag för en proposition till riksdagen. Den slutliga prövningen i sådana ärenden är således en uppgift för riksdagen. På regeringen ankommer att under parlamentariskt ansvar bereda ärendet i den utsträckning som erfordras. Riksdagsuttalanden om viss inriktning av arbetet i en pågående utredning får därför enligt utskottet självfallet inte leda till att de frågor regeringen anser bör prövas inte bhr utredda. Följaktligen måste alltid regeringen ha möjlighet att låta utredningen pröva alla de synpunkter som regeringen själv bedömer som nödvändiga för att kunna bedriva sitt propositionsarbete.
Med hänsyn thl det anförda finner utskottet att de i den nu aktuella riksdagsskrivelsen uttyckta önskemålen från riksdagens sida blivit thlbör-hgen beaktade genom de åtgärder som vidtagits av regeringen.
I en reservation (3 c, 2 fp, 2 m) anfördes föhande:
Det är enhgt utskottets mening angeläget att riksdagens viheyttringar blir vederbörligen beaktade av regeringen. Detta gäller även riksdagsbeslut som innebär krav på utredning av angivna frågor eller krav på ändrad inriktning av sittande utredningars arbete.
Den 8 mars 1972 beslöt riksdagen hemstäha hos Kungl. Maj:t att länsberedningens arbete skulle inriktas på "en utbyggnad av landstingen till regionala självstyrelseorgan med ansvar för bl. a. den regionala samhällsplaneringen". Detta beslut innebar krav på en betydelsefull precisering av länsberedningens arbetsuppgifter.
Av regeringens skrivelse till länsberedningen den 5 maj 1972 och av civilminister Svante Lundkvists svar på enkla frågor i riksdagen den 9 november 1972 framgår, att regeringen inte ansett sig böra efterkomma riksdagens beslut i den här berörda frågan. Utskottet ger riksdagen detta till känna och vhl samtidigt understryka det principiellt betydelsefuha i att regeringen i en demokratisk och parlamentarisk stat alltid söker handla så att folkrepresentationens önskemål förverkligas.
Riksdagen godkände utskottets yttrande.
Utskottet
Frågan om inriktningen av det utredningsarbete rörande den regionala samhällsförvaltningens uppgifter och organisation som pågår inom länsberedningen har i ohka sammanhang diskuterats i riksdagen under senare år. Enhgt sina direktiv har beredningen att göra en samlad bedömning av förslag som tidigare lagts fram av en rad offentliga utredningar på detta område.
Utskottet har inhämtat att länsberedningen räknar med att kunna framlägga ett principbetänkande hösten 1974. Vidare har utskottet erfarit att även inom Svenska landstingsförbundet pågår utredning beträffande landstingens ställning och uppgifter. Resultatet av detta arbete beräknas föreligga omkring halvårsskiftet 1974.
Enhgt utskottet bör länsberedningens arbete, vilket som nyss framgått beräknas bh redovisat i ett principbetänkande nästa år, inte föregripas genom några uttalanden nu från riksdagens sida angående den regionala samhällsförvaltningens framtida uppbyggnad. Utskottet kan föhaktligen
KU 1973:45
inte tillstyrka bifall thl motionen utan hemstäher att riksdagen avslår motionen 1973:965.
Stockholm den 13 november 1973
På konstitutionsutskottets vägnar HILDING JOHANSSON
Närvarande: herrar Johansson i Trollhättan (s). Henningsson (s), Nelander (fp), Hernelius (m), Boo (c), Sten Andersson i Stockholm* (s), Svensson i Eskhstuna (s), Pettersson i Örebro (c), Bergqvist (s), Karlsson i Malung (s). Fiskesjö (c), Mohn (fp), Wictorsson (s), Olsson i Edane (s) och Whkman* (m).
* Ej närvarande vid justeringen.
Reservation
av herrar Nelander (fp), Hernelius (m), Boo (c), Pettersson i Örebro (c), Fiskesjö (c), Molin (fp) och Wijkman (m), vilka ansett att utskottets yttrande och hemstähan bort ha följande lydelse:
Äv den ovan lämnade redovisningen framgår att frågan om den regionala självstyrelsens omfattning och organisation sedan länge varit föremål för utredning och debatt.
En huvudfråga i debatten under senare år har varit inriktningen av det utredningsarbete som sedan 1970 bedrivs av länsberedningen.
Utskottet erinrar om att riksdagen den 8 mars 1972 beslöt att hos Kungl. Maj:t begära att länsberedningen skulle få i uppdrag att inrikta utredningsarbetet på en utbyggnad av landstingen tih regionala självstyrelseorgan med ansvar för bl. a. den regionala samhällsplaneringen.
Enligt vad som framkommit har regeringen inte efterkommit riksdagens beslut. Länsberedningens direktiv kvarstår oförändrade och utredningsarbetet har inte fått den inriktning som riksdagen angett.
Utskottet finner det ur principieU synpunkt anmärkningsvärt och ur saklig synpunkt synnerligen otillfredsställande att riksdagens beslut den 8 mars 1972 inte fuhföhdes. Frågan har genom den förevarande motionen ånyo aktualiserats. Det är enhgt utskottet i hög grad angeläget att den inriktning av länsberedningens arbete som riksdagen genom nämnda beslut förordat snarast förverkhgas. 1 annat fah kommer realiserandet av den alltmer nödvändiga vidgningen av länsdemokratin att ytterligare fördröjas, vilket skulle vara mycket olyckligt.
Med hänvisning tih det anförda hemställer utskottet
att riksdagen med anledning av motionen 1973:965 hos Kungl. Maj;t hemställer att motionen överlämnas tih länsberedningen för att beaktas i dess arbete samt i övrigt ger Kungl. Maj:t tih känna vad utskottet anfört.