Konkurrensen i den kommunala planeringen - ändring i plan- och bygglagen
Betänkande 1991/92:BoU10
Bostadsutskottets betänkande
1991/92:BOU10
Konkurrensen i den kommunala planeringen -- ändring i plan- och bygglagen
Innehåll
1991/92 BoU10
Sammanfattning
I detta betänkande behandlas proposition 1991/92:51 om en ny småföretagspolitik, i den del som avser regeringens förslag till ändring i plan- och bygglagen (1987:10), PBL, yrkande 1, samt sex motioner. Utskottet föreslår med anledning av propositionen och två av motionerna (m) och (nyd) att riksdagen antar ett förslag till ändring i 5 kap. 7 § plan- och bygglagen. Lagändringen syftar till att skapa bättre förutsättningar än nuvarande regler ger för en effektiv konkurrens inom handeln. Lagrådet har yttrat sig över förslaget. I enlighet med lagrådets yttrande den 7 januari 1992 föreslår utskottet att ändringen införs som ett nytt andra stycke i 5 kap. 7 § plan- och bygglagen och att de nuvarande andra och tredje styckena därmed blir tredje och fjärde styckena.
Utskottet föreslår också att riksdagen med anledning av motionerna gör ett tillkännagivande till regeringen om att vissa överväganden om ändringar i plan- och bygglagen kan behövas mot bakgrund av den något förändrade synen på konkurrensens betydelse. Övriga motioner avstyrks.
I en reservation (s) och en meningsyttring av suppleant (v), som har fogats till betänkandet, föreslås att riksdagen inte bifaller propositionen i nu behandlad del.
Propositionen
I propositionen föreslås en ändring i PBL i syfte att stimulera konkurrensen genom bl.a. friare etableringsmöjligheter för handeln, i synnerhet livsmedelshandeln. Förslaget innebär att 1 kap. 5 § kompletteras med en bestämmelse av innebörden att kommunerna i sin planering skall främja näringsfrihet och effektiv konkurrens. Den lagtekniska lösningen som har valts -- att införa bestämmelsen redan i lagens inledningskapitel -- motiveras med att konkurrens kan vara såväl ett allmänt som ett beaktansvärt enskilt intresse. Bestämmelsen sägs innebära "att olika önskemål om att begränsa utbudet på marknaden, att förhindra nya verksamhetsformer eller om särskilda hänsynstaganden till befintliga företag inte bör ges utrymme i planöverväganden eller i samband med bygglov". Regeringen anför vidare att den genom uttalanden i förarbetena till PBL givna möjligheten att detaljreglera handelsändamålet inte längre bör stå till buds. Lagförslaget i propositionen har som bilaga 2 fogats till detta betänkande.
Motionerna
1991/92:N8 av Oskar Lindkvist m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen avslår proposition 1991/92:51 vad avser ändring i plan- och bygglagen.
1991/92:N10 av Sonia Karlsson (s) vari yrkas att riksdagen avslår förslaget om ändring i plan- och bygglagen (1987:10) 1 kap. 5 §.
1991/92:N11 av Nic Grönvall (m) vari yrkas att riksdagen beslutar att 5 kap. 7 § i plan- och bygglagen kompletteras med en sista mening med följande lydelse: "Den får ej heller användas för att begränsa fri konkurrens och näringsfrihet."
1991/92:N12 av Anita Gradin m.fl. (s) vari yrkas 1. att riksdagen avslår proposition 1991/92:51 (i den del motionen rör förslaget om ändring i plan- och bygglagen).
1991/92:N13 av Rolf L Nilson m.fl. (v) vari yrkas 1. att riksdagen avslår regeringens förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen.
1991/92:N15 av Ian Wachtmeister m.fl. (nyd) vari yrkas att riksdagen beslutar om sådan ändring i plan- och bygglagen att de som vill etablera lågprisbutiker garanteras sådan rätt.
Motionerna innehåller sammanfattningsvis följande.
I motion N12 (s) hävdas att nuvarande regler i PBL är fullt tillräckliga för att näringsfrihet och effektiv konkurrens skall kunna främjas. Motionärerna i motion N8 (s) befarar att utsatta grupper skulle få begränsade möjligheter att tillgodogöra sig de eventuella positiva effekter som kan komma ut av regeringens förslag. De anser därför att kommunerna även i fortsättningen skall ha möjlighet att avgöra vilken mark som bör reserveras för handels- och industriändamål. Detta kan enligt deras bedömning ske utan att konkurrensen begränsas. I motionen påpekas att den föreslagna lagtekniska lösningen innebär att konkurrens främjas inte bara när det gäller mark för detaljhandelsändamål utan för alla de ändamål som regleras i lagen. Detta strider mot det grundläggande syftet med planlagstiftningen, hävdas det. I motion N10 (s) betonas att det finns risk för ytterligare utflyttning av butiker från stadsdelscentra och bostadsområden till mer externa lägen om möjligheten att reglera detaljhandeln tas bort. Enligt motionären är nuvarande regler i PBL nödvändiga för att uppnå en närservice som underlättar för konsumenterna och för att få en trafikutveckling som är acceptabel ur miljösynpunkt. I motion N13 (v) anförs att den föreslagna ändringen mest är av demonstrativ karaktär. Motionärerna ansluter sig till den bedömning som den tidigare regeringen gjorde om möjligheten att tillämpa PBL utan konkurrensbegränsande effekter.
I motion N11 (m) föreslås att lagen preciseras så att lagstiftarens intentioner framgår tydligare. Detta bör ske genom ett tillägg i 5 kap. 7 § PBL för att lokala, godtyckliga tolkningar skall undvikas. I motion N15 (nyd) begärs att lagtexten och motivuttalandena kompletteras så att en "frifräsarrätt" garanteras. Detta för att undanröja den risk som finns att detaljhandelsföretag som står utanför de s.k. blocken och andra som vill etablera lågprisbutiker inte får en fullgod garanti att kunna genomföra sina intentioner.
Yttranden
Näringsutskottet har med eget yttrande till bostadsutskottet överlämnat propositionen såvitt den gäller förslaget till lag om ändring i PBL samt motionerna i motsvarande delar. Näringsutskottets yttrande bifogas detta betänkande som bilaga 3.
Bostadsutskottet beslöt den 19 december 1991 att inhämta lagrådets yttrande över ett inom utskottet med anledning av propositionen utarbetat förslag till lag om ändring i PBL.
Lagrådet avgav yttrande i ärendet den 7 januari 1992. Yttrandet bifogas detta betänkande som bilaga 4.
Gällande rätt
PBL innehåller bestämmelser om planläggningen av mark och vatten och bebyggelsemiljöns utformning; den fysiska planeringen. Bestämmelserna syftar till att, såsom anges i 1 kap. 1 §, med beaktande av den enskilda människans frihet främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer. Vidare slås fast grundsatsen att fysisk planering i första hand är en kommunal angelägenhet (det s.k. kommunala planmonopolet). Kommunen bestämmer när och var en plan skall göras. I inledningskapitlets 5 § sägs också att, om annat inte är föreskrivet, allmänna och enskilda intressen skall beaktas vid prövning av frågor enligt PBL. De allmänna intressena preciseras i 2 kap. Där sägs i 1 § att planläggning skall ske så att den främjar en från allmän synpunkt lämplig utveckling och ger förutsättningar för en från social synpunkt god bostads-, arbets-, trafik- och fritidsmiljö. Hänsyn skall därvid tas till förhållandena i angränsande kommuner. Vidare sägs i samma paragraf att mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov.
De allmänna intressena i 2 kap. 1 § skall beaktas även i ärenden om bygglov och förhandsbesked.
I 2 kap. 4 § anges bl.a. att kommunen i den fysiska planläggningen skall beakta behovet av mark bl.a. för kommersiell service.
Den närmare regleringen av markens användning och bebyggelsen sker genom en detaljplan. Bestämmelser om detta finns i 5 kap. I kapitlets 3 -- 6 §§ finns regler om vad en detaljplan skall innehålla. Det sägs bl.a. att kvartersmark för bebyggelse skall redovisas och anges till gränserna samt att användningen skall anges. I 7 och 8 §§ finns angivet vilka bestämmelser som får redovisas i en plan. En detaljplan får innehålla bestämmelser om byggnaders användning för bostäder, handel, industri m.m.
När det gäller handel är huvudregeln att detta ändamål inte får preciseras ytterligare i detaljplanen. Detta för att konkurrensen inom ramen för den kommunala planeringen skall ges ett så fritt spelrum som möjligt. Enligt uttalanden i förarbetena (prop. 1985/86:1 s. 576) får dock vissa undantag ske om det finns särskilda skäl. Till att börja med uttalades i PBL-propositionen att handelsområden och industriområden fyller olika behov och att det därför bör vara möjligt att i detaljplanen dra en skarp gräns mellan sådana områden. Vidare uttalades att det bör vara möjligt att i detaljplanebestämmelser göra skillnad mellan partihandel och detaljhandel. Partihandel bör enligt propositionen normalt hänföras till kategorin industriändamål. Det ansågs också vara möjligt att precisera handeln till att avse detaljhandel med skrymmande varor och till detaljhandel med livsmedel. Samtidigt underströk departementschefen att det är ett samhällsintresse att inte onödigtvis begränsa konkurrensmöjligheterna. När det gäller livsmedelshandeln ansågs i propositionen att den i vissa lägen kan behöva begränsas eller förbjudas med hänsyn till kravet på en lämplig samhällsutveckling. Därvid förutsattes att en begränsning av ytan inte meddelas utan att det finns en utredning som visar att begränsningar är nödvändiga för en totalt sett ändamålsenlig handelsstruktur.
I 8 kap. finns bestämmelser om byggande. Bygglov krävs, förutom när en byggnad uppförs eller ändras, också bl.a. för att ta i anspråk eller inreda byggnader helt eller till viss del för väsentligt annat ändamål än det för vilket byggnaden senast har använts eller för vilket bygglov har lämnats.
Vid en bygglovsprövning som avser endast ett ändrat användningssätt kan kravet på parkeringsutrymmen beaktas. Planbestämmelser om markanvändningen är bindande. I PBL-propositionen (s. 678) uttalade departementschefen att det, i de fall det finns detaljplanebestämmelser som närmare reglerar handelsändamålet, bör stå klart att det krävs bygglov vid en övergång mellan olika former av detaljhandel.
I 8 kap. 11 och 12 §§ regleras när bygglov skall beviljas. Bygglov skall inom område med detaljplan ges bl.a. om åtgärden inte strider mot detaljplan. Enligt 11 § sjätte stycket får bygglov lämnas till åtgärder som innebär mindre avvikelser från detaljplan eller fastighetsplan, om avvikelserna är förenliga med syftet med planen.
Tidigare riksdagsbehandling
Konkurrensfrågorna särskilt inom livsmedelssektorn aktualiserades i riksdagen våren 1991. Dåvarande regering behandlade dessa frågor i proposition 1990/91:146 om ändringar i PBL med anledning av bl.a. konkurrenskommitténs delbetänkande SOU 1990:25 Konkurrensen inom livsmedelssektorn. Regeringen betonade vikten av att kommunerna vid tillämpningen av PBL verkade för att begränsningar av konkurrensen så långt möjligt undviks. En tillämpning av PBL ansågs ge goda förutsättningar för en lämplighetsprövning av markens användning utan att konkurrensen i något väsentligt avseende sätts ur spel. Att införa konkurrens som ett särskilt allmänt intresse i 2 kap. PBL ansågs inte behövligt och skulle enligt propositionen medföra att all konkurrens om mark skulle främjas. Någon ändring föreslogs inte i PBL. Utskottet (1990/91:BoU17) och riksdagen gjorde ingen annan bedömning än regeringen.
I en reservation (m, fp) föreslogs att kommunernas möjligheter att styra detaljhandeln skulle begränsas. I en annan reservation (m, fp) föreslogs att konkurrens skulle införas i 2 kap. PBL som ett allmänt intresse.
Konkurrenskommitténs betänkande m.m.
Frågan om kommunernas roll vid nyetableringar av detaljhandel har uppmärksammats i olika sammanhang de senaste åren. Statens pris- och konkurrensverk har på uppdrag av konkurrenskommittén belyst frågan om PBLs tillämpning vid handelsetableringar (SOU 1990:25 s. 339 ff.). Slutsatsen av utredningen, som hänför sig till insamlade uppgifter under i huvudsak september månad 1989, blev att kommunerna inom ramen för det kommunala planmonopolet kan styra och kontrollera handelns etableringar på ett sätt som får konkurrenseffekter. Genom t.ex. ändamålsbestämmelser i detaljplaner kan kommunerna tillåta eller förhindra tillkomsten av handelsetableringar.
Konkurrenskommittén, som behandlade frågan i delbetänkandet (s. 266--268) anförde bl.a. att kommunerna i ökad utsträckning bör beakta konkurrensfrågor i samband med etablering av nya butiker och särskilt behovet av nyetablering av lågprisföretag och specialbutiker utanför de etablerade kedjorna. Konkurrensintresset bör enligt kommittén därvid givetvis vägas mot övriga allmänna intressen bl.a. i form av nya servicefaktorer. Om det visar sig att kommunerna inte beaktar konkurrensen vid sin planläggning ansåg kommittén att det kan finnas skäl att tydligare markera intresset av konkurrens genom att i lagen också nämna detta. Olika typer av åtgärder för att förbättra förutsättningarna för konkurrens och etablering av nya butiker diskuterades i konkurrenskommitténs huvudbetänkande SOU 1991:59 Konkurrens för ökad välfärd (del 2 s. 316--323).
I regeringsförklaringen den 4 oktober 1991 gav den nya regeringen uttryck för behovet av etableringsfrihet för butiker.
Utskottet
Utskottet delar regeringens bedömning att handeln bör ges friare etableringsmöjligheter och att konkurrensen inom handeln bör tillmätas större betydelse i den kommunala planeringsprocessen. Näringsutskottet har i sitt yttrande givit uttryck för en liknande uppfattning. Utskottet vill emellertid föreslå en annan lagteknisk lösning än regeringens i avsikt att uppnå det eftersträvade syftet.
Enligt bestämmelsen i 2 kap. 1 § skall, som framgått ovan, planläggning ske så att den främjar en från allmän synpunkt lämplig utveckling. Vad som därvid får innefattas i en lämplig samhällsutveckling blir beroende av de förändringar i samhället som sker. Även om konkurrensintresset inte särskilt pekats ut i 2 kap. bör det inte råda något tvivel om att en planläggning som skall främja en från allmän synpunkt lämplig utveckling också måste sträva efter att tillgodose konsumenternas intressen av en väl fungerande konkurrens. En väl fungerande konkurrens inom handeln är enligt utskottets mening ett berättigat samhällsintresse. Det är angeläget att slå fast att konkurrensintresset är ett bland andra allmänna intressen som kommunen måste ta hänsyn till i den fysiska planeringen och vid lokalisering av bebyggelse.
Utskottet vill, med instämmande i regeringsförslaget, framhålla att någon förändring inte avses i det kommunala planmonopolet. Kommunen skall även fortsättningsvis ha ansvaret för när och var planläggning skall ske och ha möjlighet att utforma en i kommunen önskvärd utveckling inom ramen för bestämmelserna i PBL. Det innebär såsom framgår av 2 kap. 1 § bl.a. att markområden skall användas för de ändamål som de är mest lämpade för. Lämplighetsprövningen sker med en rad hänsynstaganden till sådana frågor som de boendes hälsa, möjlighet att ordna va- och trafikförsörjning m.m.
Utskottet delar också regeringens uppfattning att kommunernas möjligheter att närmare precisera detaljhandeln i planer bör inskränkas i förhållande till den ordning som gäller i dag. Utskottet vill emellertid i stället för en ändring i 1 kap. 5 § PBL föreslå en ändring i PBL som mera direkt ger uttryck för syftet med lagändringen, nämligen att uppnå effektiv konkurrens inom främst detaljhandeln. I lagrådsremissen föreslog utskottet att ändringen skulle göras i 5 kap. 7 § tredje stycket PBL och utformas som en begränsning i kommunens möjlighet att meddela sådana bestämmelser om byggnaders användning som kan motverka en effektiv konkurrens. Lagrådet har inte haft någon erinran mot den lagtekniska lösningen eller själva lydelsen av den föreslagna föreskriften. Lagrådet har däremot ansett att regleringen blir tydligare och systematiskt riktigare om föreskriften i stället placeras som ett fristående andra stycke i 5 kap. 7 §. Utskottet delar lagrådets uppfattning. Andra och tredje styckena i paragrafens nuvarande lydelse blir därmed i fortsättningen tredje och fjärde styckena.
Till följd av den av utskottet föreslagna lagändringen kommer kommunerna inte längre att ha möjlighet att i detaljplan precisera handelsändamålet till en viss form av handel. Den nuvarande möjligheten att i detaljplan särskilt reglera detaljhandel med livsmedel och detaljhandel med skrymmande varor kommer således inte att finnas kvar. Genom den av utskottet föreslagna ändringen kommer bättre förutsättningar än i dag att finnas för att en effektiv konkurrens skall kunna uppnås. En övergång mellan olika former av handel kommer också att underlättas. Utskottet vill när det gäller partihandel dock påpeka att någon ändring inte avses i vad det gäller möjligheten att hänföra partihandel till industriändamål.
En ändring i 5 kap. 7 § plan- och bygglagen som tillgodoser de ovannämnda intentionerna har som bilaga 1 fogats till detta betänkande. Ändringen föreslås träda i kraft den 1 april 1992.
Den ovan föreslagna lagändringen blir tillämplig vid antagande av en detaljplan efter ikraftträdandet. Lagrådet har i sitt yttrande berört frågan om vilka regler som kan anses gälla i de fall övergångsbestämmelser saknas och en detaljplan, som antagits före ikraftträdandet men överklagats, skall prövas i högre instans efter denna tidpunkt. Enligt utskottets mening bör i detta fall gälla -- i enlighet med vad som framgår av rättspraxis inom förvaltningsrätten -- att den föreslagna lagändringen skall iakttas vid en sådan prövning. Någon särskild övergångsbestämmelse erfordras därför inte.
Utskottet vill vidare anföra följande. Det kan enligt utskottets mening inte anses tillfredsställande att den något förändrade synen på konkurrensens betydelse inte får genomslagskraft också i gällande planer. Denna fråga kan behöva övervägas i ett större sammanhang. Det bör således prövas vilka lagstiftningsåtgärder utöver den nu föreslagna som lämpligen bör vidtas för att motverka konkurrensbegränsningar i dessa fall. En fråga som kan behöva utredas i detta sammanhang är vilka åtgärder som kan erfordras för att förenkla en övergång mellan olika former av detaljhandel. Det kan också finnas anledning att överväga om det är lämpligt eller nödvändigt att ändra bygglovsreglerna. Det bör överlåtas åt regeringen att bedöma i vilka former dessa nu förordade ytterligare överväganden bör ske. Vad utskottet nu anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
Utskottet förordar sammanfattningsvis att riksdagen med anledning av regeringens förslag och motionerna N11 (m) och N15 (nyd) samt med avslag på motionerna N8 (s), N10 (s) och N12 (s) yrkande 1, detta yrkande i denna del, och motion N13 (v) yrkande 1 antar det förslag till lag om ändring i PBL som framgår av bilaga 1 till detta betänkande och som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om ytterligare överväganden.
Hemställan
Utskottet hemställer
beträffande ändring i plan- och bygglagen och ytterligare överväganden att riksdagen med anledning av proposition 1991/92:51 yrkande 1 och motionerna 1991/92:N11 och 1991/92:N15 samt med avslag på motionerna 1991/92:N8, 1991/92:N10, 1991/92:N12 yrkande 1, detta yrkande i denna del, och motion N13 yrkande 1 antar det förslag till lag om ändring i PBL som framgår av bilaga 1 till detta betänkande och som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om ytterligare överväganden. res. (s)
Stockholm den 16 januari 1992
På bostadsutskottets vägnar
Agne Hansson
I beslutet har deltagit: Agne Hansson (c), Oskar Lindkvist (s), Knut Billing (m), Bertil Danielsson (m), Magnus Persson (s), Erling Bager (fp), Ulf Lönnqvist (s), Mikael Odenberg (m), Rune Evensson (s), Ulf Björklund (kds), Dan Eriksson i Stockholm (nyd), Britta Sundin (s), Lars Stjernkvist (s), Birgitta Carlsson (c) och Nils T Svensson (s).
Från vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har Eva Zetterberg (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Reservation
Ändring i plan- och bygglagen och ytterligare överväganden Oskar Lindkvist, Magnus Persson, Ulf Lönnqvist, Rune Evensson, Britta Sundin, Lars Stjernkvist och Nils T Svensson (alla s) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 6 börjar med "Utskottet delar" och på s. 7 slutar med "ytterligare övervägande" bort ha följande lydelse:
Konkurrensen inom handeln är viktig. Detta betonades bl.a. i motivuttalanden till propositionen om plan- och bygglagen och därefter i proposition 1990/91:146 och utskottets betänkande 1990/91:BoU17 våren 1991. Även om konkurrensintresset inte särskilt pekats ut i 2 kap. PBL kan det enligt utskottets uppfattning inte anses råda någon tvekan om att en planläggning som skall främja en från allmän synpunkt lämplig utveckling också måste sträva efter att tillgodose konsumenternas intressen i form av en väl fungerande konkurrens. En väl fungerande konkurrens inom handeln är ett väl berättigat konsument- och samhällsintresse. Någon lagändring i PBL behövs emellertid inte för att detta intresse skall kunna tillgodoses i rimlig utsträckning.
Såsom den tidigare regeringen betonade i den nyss nämnda propositionen våren 1991 är det väsentligt att kommunernas planer inte i onödan ges en sådan detaljeringsgrad att en vitaliserande nyetablering av handeln förhindras. Den möjlighet som nuvarande ordning ger att i särskilda fall reglera olika former av handel bör emellertid bibehållas. Kommunernas planläggning och lokalisering av bebyggelse skall ju främja en i alla avseenden lämplig samhällsutveckling. Det förutsätter att hänsyn tas till många olika och också motstridiga intressen. Så t.ex. bör butiksstrukturen vara sådan att konsumenterna kan välja mellan ett allsidigt sammansatt utbud av varor och tjänster. En etablerings effekter på omgivningen måste också vägas in. Inte minst viktigt är att det finns butiker där konsumenterna bor. Närbutiker i bostadsområden måste kunna leva vidare. Om möjligheten att reglera olika former av detaljhandel tas bort finns det en uppenbar risk för att den viktiga närservicen kommer att mer eller mindre försvinna till förmån för en ökad externetablering. De svaga grupperna i samhället -- inte sällan barnfamiljer, äldre och handikappade -- kommer att ha små möjligheter att tillgodogöra sig de eventuella positiva effekter som en friare etablering kan ge enskilda konsumenter. Kommunerna och därmed skattebetalarna kan komma att åsamkas ökade kostnader för hemtjänst o.d. Det kan också befaras att bostadsområdena kommer att utarmas både socialt och kulturellt och naturligtvis också kommersiellt. Det är enligt utskottets mening ytterst viktigt att kommunerna även i fortsättningen får avgöra om det i det enskilda fallet finns anledning att precisera vilken form av handel som bör tillåtas. Naturligtvis skall dock som regel handelsändamålet inte preciseras ytterligare i detaljplaner, och möjligheten att begränsa livsmedelsförsäljning bör användas mycket restriktivt. Utskottet förutsätter att kommunerna uppmärksammar konkurrensfrågorna vid handelsetableringar och så långt möjligt främjar en effektiv konkurrens genom etablerings- och näringsfrihet.
Som inledningsvis anförts bör någon ändring i PBL inte göras. Gällande lagstiftning och motivuttalanden i PBL-propositionen och i betänkandet BoU 1986/87:1 bör även fortsättningsvis gälla vid bedömningen av konkurrensfrågorna i den fysiska planeringen.
Utskottet förordar sammanfattningsvis att riksdagen med anledning av motionerna N8 (s), N10 (s), N12 (s) yrkande 1, detta yrkande i denna del, och motion N13 (v) yrkande 1 avslår regeringens förslag samt motionerna N11 (m) och N15 (nyd).
dels att momentet i utskottets hemställan bort ha följande lydelse: beträffande ändring i plan- och bygglagen och ytterligare överväganden att riksdagen med anledning av motionerna 1991/92:N8, 1991/92:N10, 1991/92:N12 yrkande 1, detta yrkande i denna del, ocht motion 1991/92:N13 yrkande 1 avslår proposition 1991/92:51 yrkande 1 och motionerna 1991/92:N11 och 1991/92:N15. Meningsyttring av suppleant
Meningsyttring får avges av suppleant från vänsterpartiet, eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i utskottet.
Eva Zetterberg (v) anför:
Jag instämmer i den till detta betänkande fogade reservationen.
Bostadsutskottets Förslag till Lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10)
Bilaga 1
Härigenom föreskrivs att 5 kap. 7 § plan- och bygglagen (1987:10)1 skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 kap.
7 §2
Utöver vad som enligt 3 § skall redovisas i detaljplanen får i planen meddelas bestämmelser om 1. i vad mån åtgärder kräver lov enligt 8 kap. 5 § första stycket, 6 § första stycket 2 och 3, andra stycket samt tredje stycket 2, 8 § första och tredje styckena samt 9 § första och andra styckena, 2. den största omfattning i vilken byggande över och under markytan får ske och, om det finns särskilda skäl med hänsyn till bostadsförsörjningen eller miljön, även den minsta omfattning i vilken byggandet skall ske, 3. byggnaders användning, varvid för bostadsbyggnader kan bestämmas andelen lägenheter av olika slag och storlek, 4. placering, utformning och utförande av byggnader, andra anläggningar och tomter, varvid ombyggnadsbestämmelser enligt 3 kap. 10 § tredje stycket, skyddsbestämmelser för byggnader som avses i 3 kap. 12 § och rivningsförbud för sådana byggnader får meddelas, 5. vegetation samt markytans utformning och höjdläge, 6. användning och utformning av allmänna platser för vilka kommunen inte skall vara huvudman, 7. stängsel samt utfart eller annan utgång mot allmänna platser, 8. placering och utformning av parkeringsplatser, förbud att använda viss mark eller byggnader för parkering samt skyldighet att anordna utrymme för parkering, lastning och lossning enligt 3 kap. 15 § första stycket 6, 9. tillfällig användning av mark eller byggnader, som inte genast behöver tas i anspråk för det ändamål som anges i planen, 10. markreservat för allmänna ledningar, energianläggningar samt trafik- och väganordningar, 11. skyddsanordningar för att motverka störningar från omgivningen och, om det finns särskilda skäl, högsta tillåtna värden för störningar genom luftförorening, buller, skakning, ljus eller annat sådant som prövas enligt miljöskyddslagen (1969:387), 12. principerna för fastighetsindelningen och för inrättande av gemensamhetsanläggningar.
Bestämmelser om byggnaders
användning enligt första
stycket 3 får inte utformas
så att en effektiv
konkurrens motverkas.
1 Lagen omtryckt 1987:246. 2
Senaste lydelse 1991:604.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
I detaljplanen får även
meddelas bestämmelser om
exploateringssamverkan enligt
6 kap. 2 §. Om en
detaljplan antas efter det att
ett exploateringsbeslut enligt
lagen (1987:11) om
exploateringssamverkan har
vunnit laga kraft, skall det
anges i planen om den skall
genomföras enligt nämnda
lag. Skall mark tas i
anspråk från någon
fastighet vars ägare inte
deltar i samverkan, skall
planen innehålla uppgift
därom.
Planen får inte göras mer detaljerad än som är nödvändigt med hänsyn till syftet med den.
Denna lag träder i kraft den 1 april 1992.
Propositionens lagförslag
Förslag till Lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10) Bilaga 2
Härigenom föreskrivs att 1 kap. 5 § plan- och bygglagen (1987:10)1 skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
5 §
Vid prövning av frågor Vid prövning av frågor
enligt denna lag skall både enligt denna lag skall både
allmänna och enskilda allmänna och enskilda
intressen beaktas, om inte intressen beaktas, om inte
annat är föreskrivet. annat är föreskrivet.
Näringsfrihet och en
effektiv konkurrens skall
främjas.
Denna lag träder i kraft den 1 februari 1992. 1 Lagen omtryckt 1987:246.
Näringsutskottets yttrande
1991/92:NU4y Bilaga 3 Ändring i plan- och bygglagen
Till bostadsutskottet
Till näringsutskottet har hänvisats proposition 1991/92:51 om en ny småföretagspolitik och de motioner som har väckts med anledning av denna. Näringsutskottet överlämnar propositionen såvitt den gäller (1) förslag till ändring i plan- och bygglagen (1987:10, PBL) samt motionerna i motsvarande delar till bostadsutskottet -- under förutsättning av dess medgivande -- med det yttrande som här följer.
Motionerna
De motioner som har väckts med anledning av proposition 1991/92:51 och, helt eller i angivna delar, med detta yttrande överlämnas till bostadsutskottet är följande:
1991/92:N8 av Oskar Lindkvist m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen avslår proposition 1991/92:51 vad avser ändring i plan- och bygglagen.
1991/92:N10 av Sonia Karlsson (s) vari yrkas att riksdagen avslår förslaget om ändring i plan- och bygglagen (1987:10) 1kap. 5§.
1991/92:N11 av Nic Grönvall (m) vari yrkas att riksdagen beslutar att 5kap. 7§ i plan- och bygglagen kompletteras med en sista mening med följande lydelse: "Den får ej heller användas för att begränsa fri konkurrens och näringsfrihet."
1991/92:N12 av Anita Gradin m.fl. (s) såvitt gäller yrkandet (1 delvis) att riksdagen avslår proposition 1991/92:51.
1991/92:N13 av Rolf L Nilson m.fl. (v) såvitt gäller yrkandet (1) att riksdagen avslår regeringens förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen.
1991/92:N15 av Ian Wachtmeister m.fl. (nyd) vari yrkas att riksdagen beslutar om sådan ändring i plan- och bygglagen att de som vill etablera lågprisbutiker garanteras sådan rätt.
Näringsutskottet
Plan- och bygglagen (1987:10, PBL) innehåller bestämmelser som ger kommunerna rätt att fatta beslut i frågor om dels planläggning av mark och vatten (det s.k. kommunala planmonopolet), dels byggande. I lagens inledande bestämmelser sägs att, vid prövning av frågor enligt denna lag, både allmänna och enskilda intressen skall beaktas, om inte annat är särskilt föreskrivet (1kap. 5 §). De allmänna intressena preciseras i det följande kapitlet; planläggningen skall ske så att den främjar en från allmän synpunkt lämplig utveckling och ger förutsättningar för en från social synpunkt god bostads-, arbets-, trafik- och fritidsmiljö (2kap. 1§).
Den närmare regleringen av markens användning och bebyggelse sker genom en s.k. detaljplan. Regler härom finns i 5 kap. En detaljplan får innehålla bestämmelser om byggnaders användning för bostäder, handel, industri m.m. När det gäller handel är huvudregeln att detta ändamål -- med hänsyn till att konkurrensen inom ramen för den kommunala planeringen skall ges ett så fritt spelrum som möjligt -- inte får preciseras i detaljplanen. Enligt uttalanden i förarbetena (prop. 1985/86:1 s. 576) får emellertid vissa kategorier regleras särskilt, nämligen dels partihandel, dels detaljhandel med skrymmande varor resp. med livsmedel. Bestämmelser om byggande finns i 8kap. Bygglov krävs bl.a. för uppförande av byggnader och för ianspråktagande av sådana för väsentligt annat ändamål än det för vilket byggnaden senast har använts.
Frågan om ökat hänsynstagande till konkurrensintresset aktualiserades i riksdagen våren 1991. I betänkandet (SOU 1990:25) Konkurrensen inom livsmedelssektorn hade föreslagits att konkurrens skulle införas som ett av de allmänna intressen som preciseras i 2 kap. PBL. Regeringen betonade i proposition 1990/91:146 om ändringar i plan- och bygglagen vikten av att kommunerna vid tillämpningen av PBL verkar för att begränsningar av konkurrensen så långt möjligt undviks. Uttalanden i lagens förarbeten ger dock tillräckligt goda förutsättningar för att konkurrensintresset skall tillgodoses, ansåg regeringen; den föreslog därför inte någon ändring i lagen. Bostadsutskottet och riksdagen anslöt sig till regeringens ståndpunkt (1990/91:BoU17). En reservation (m, fp) avgavs.
I proposition 1991/92:51 lägger den nytillträdande regeringen fram förslag om en ny småföretagspolitik. Under rubriken Effektivare konkurrens föreslås att 1 kap. 5§ PBL kompletteras med en bestämmelse av innebörden att kommunerna i sin planering skall främja näringsfrihet och effektiv konkurrens.Den lagtekniska lösning som har valts -- att bestämmelsen införs redan i lagens inledningskapitel -- motiverar regeringen med att konkurrens kan vara såväl ett allmänt intresse som ett beaktansvärt enskilt intresse. De i förarbetena till PBL angivna möjligheterna till reglering av handelsändamålet bör, enligt regeringens mening, inte längre stå till buds.
I sex motioner, väckta med anledning av propositionen, finns yrkanden som rör detta ämne. I fyra av dem tar motionärerna helt eller delvis avstånd från förslaget medan i de övriga två läggs fram förslag som syftar till mer långtgående liberalisering i detta avseende.
Nuvarande regler i PBL är fullt tillräckliga för att näringsfrihet och effektiv konkurrens skall kunna främjas, hävdas i motion 1991/92:N12 (s). Motionärerna yrkar avslag på regeringens förslag till lagändring. Det gör även upphovsmännen till motion 1991/92:N8 (s). Om propositionens krav på konkurrens skulle resultera i fler livsmedelsbutiker i samma bostadsområde skulle förslaget kunna accepteras, menar de; erfarenheter visar dock att följden kan bli den motsatta. Motionärerna befarar dessutom att utsatta grupper skulle få begränsade möjligheter att tillgodogöra sig de eventuella positiva effekter som kan komma ut av den nya bestämmelsen. De anser därför att kommunerna även i fortsättningen skall ha möjlighet att avgöra vilken mark som bör reserveras för handels- och industriändamål. Detta kan ske, hävdar de, utan att konkurrensen begränsas. Samtidigt påpekas att den föreslagna lagtekniska lösningen innebär att konkurrens främjas när det gäller mark inte bara för detaljhandelsändamål utan för alla de ändamål som regleras i lagen. Detta måste, säger motionärerna, strida mot det grundläggande syftet med planlagstiftningen. Lagändringen avstyrks även i motion 1991/92:N10 (s). Där betonas att det finns risk för ytterligare utflyttning av butiker från stadsdelscentra och bostadsområden till mer externa lägen om kommunerna frånhänds möjligheten att reglera detaljhandeln.
Den föreslagna ändringen i PBL visar sig vara mest av demonstrativ karaktär, heter det i motion 1991/92:N13 (v). Motionärerna ansluter sig till den bedömning som den tidigare regeringen gjorde beträffande effektiviteten hos gällande bestämmelser och motivuttalanden i fråga om tillvaratagande av konkurrensintresset.
Tvivel om att den föreslagna ändringen i PBL räcker för att tillgodose det i propositionen angivna syftet om fri konkurrens uttrycks i motion 1991/92:N11 (m). Motionären förespråkar att lagen preciseras så att lagstiftarens intentioner framgår tydligare. Något utrymme för lokala, godtyckliga tolkningar får inte finnas.
Även om lagen kompletteras enligt regeringens förslag kvarstår dock en risk att detaljhandelsföretag som står utanför de s.k. blocken och andra som vill etablera lågprisbutiker inte får en fullgod garanti att kunna genomföra vad de har avsett, är innebörden i motion 1991/92:N15 (nyd). Motionärerna begär därför att såväl lagtexten som motivuttalandena kompletteras i syfte att en sådan "frifräsarrätt" garanteras.
Enligt näringsutskottets mening har konkurrensförhållandena en avgörande betydelse för möjligheterna att konsumenternas intresse av effektivitet och dynamik i produktion och distribution skall tillgodoses. En redovisning från statens pris- och konkurrensverk -- åberopad av konkurrenskommittén i dess tidigare nämnda betänkande -- liksom erfarenheter i övrigt tyder på att kommuner har tillämpat PBLs bestämmelser på ett sätt som har begränsat konkurrensen inom detaljhandeln. Detta har i sin tur inneburit avsevärda nackdelar för konsumenterna i form av minskad prispress och begränsad valfrihet i fråga om varuutbudet men också mer generellt när det gäller realiserande av nya affärsidéer eller verksamhetsformer i övrigt inom detaljhandeln.
Näringsutskottet finner det orimligt att frågor om varuutbud och tillgänglighet för detalj- och partihandel skall styras genom politiska beslut. I stället är det, menar utskottet, konsumenterna som genom sina val av inköpsställe m.m. skall ha avgörandet när det gäller handelns lokalisering och därmed dess verksamhetsformer. Enligt ett sådant synsätt -- som ligger i linje med marknadsekonomins grundprinciper -- måste när det gäller handeln konkurrensen tillmätas en avsevärt större betydelse i den kommunala planeringsprocessen. Mot den nu angivna bakgrunden delar näringsutskottet regeringens uppfattning att det finns tungt vägande skäl att de intressen som skall beaktas vid planläggning och vid lokalisering av bebyggelse kompletteras med intresset av effektiv konkurrens. Näringsutskottet vill starkt understryka vikten av att lagtexten utformas så att det inte råder tvivel av något slag om syftet med lagändringen, nämligen att kommunerna inte skall ha möjlighet till styrning och kontroll av handelsetableringar. Effektiv konkurrens skall sålunda främjas genom etablerings- och näringsfrihet. Genom komplettering av lagen i nu nämnt avseende torde motionerna 1991/92:N11 (m) och 1991/92:N15 (nyd) bli i allt väsentligt tillgodosedda. Näringsutskottet finner sålunda angeläget att riksdagens beslut utformas i enlighet med vad nu sagts. Följaktligen kan utskottet inte ansluta sig till motionerna 1991/92:N12 (s), 1991/92:N8 (s), 1991/92:N10 (s) och 1991/92:N13 (v), den förstnämnda såvitt gäller det nu behandlade ämnet.
Stockholm den 3 december 1991
På näringsutskottets vägnar
Rolf Dahlberg
I beslutet har deltagit: Rolf Dahlberg (m), Anita Gradin (s), Per-Richard Molén (m), Axel Andersson (s), Birgitta Johansson (s), Kjell Ericsson (c), Bo Finnkvist (s), Karin Falkmer (m), Reynoldh Furustrand (s), Göran Hägglund (kds), Bengt Dalström (nyd), Leif Marklund (s), Olle Lindström (m), Mats Lindberg (s) och Gudrun Norberg (fp).
Från vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Rolf L Nilson (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Avvikande mening
Anita Gradin, Axel Andersson, Birgitta Johansson, Bo Finnkvist, Reynoldh Furustrand, Leif Marklund och Mats Lindberg (alla s) anser att den del av yttrandet som börjar med "Enligt näringsutskottets" och slutar med "behandlade ämnet" bort ha följande lydelse:
Inledningsvis vill näringsutskottet instämma i att konkurrens inom handeln är viktig. Utskottet tar emellertid bestämt avstånd från det förslag om ändring i PBL som läggs fram i propositionen. Den beskrivning av lagens tillämpning som lämnas ger en starkt överdriven bild. Näringsutskottet anser -- i motsats till regeringen -- att gällande regler i PBL är ändamålsenliga när det gäller att tillvarata intresset av näringsfrihet och effektiv konkurrens.
Om det föreslagna tillägget till lagtexten görs finns det, enligt näringsutskottets uppfattning, en uppenbar risk för att närservicen i bostadsområdena ytterligare tunnas ut. Ökad s.k. externetablering kommer med största sannolikhet att underlättas vid ett genomförande av förslaget. Härigenom skulle svagare grupper -- t.ex. barnfamiljer, äldre och handikappade utan bil -- få begränsade möjligheter att tillgodogöra sig de eventuella positiva effekter som kan komma ut av den föreslagna bestämmelsen. Näringsutskottet finner därför motiverat att kommunerna även i fortsättningen har möjlighet att avgöra vilken mark som bör reserveras för handels- och industriändamål. Inget hindrar, menar utskottet, en kommun att samtidigt tillvarata konkurrensintresset. Utskottet vill särskilt hänvisa till de förarbetsuttalanden om konkurrensintresset som gjordes redan vid lagens införande.
Näringsutskottet finner det angeläget att påpeka att den förespråkade lagtekniska lösningen innebär mycket långtgående effekter, som i vissa hänseenden inte torde vara avsedda. Såsom har påtalats i en motion från socialdemokraterna betyder det att konkurrensintresset skulle tillmätas särskild vikt inte bara när det gäller detaljhandel utan i fråga om all markanvändning. Enligt näringsutskottets mening står en sådan lösning i strid med de grundläggande syftena med planlagstiftningen, nämligen att de olika intressena i samhället skall på saklig grund kunna vägas mot varandra varvid intressen som en god social och fysisk miljö ges en särskild tyngd.
Mot bakgrund av det anförda avstyrker utskottet proposition 1991/92:51 såvitt den avser ändring i plan- och bygglagen liksom motionerna 1991/92:N11 (m) och 1991/92:N15 (nyd). De övriga motionsyrkandena tillstyrks sålunda i den del som avser den nu behandlade frågan.
Meningsyttring av suppleant
Meningsyttring får avges av suppleant från vänsterpartiet, vilket inte företräds av ordinarie ledamot i utskottet.
Rolf L Nilson (v) anför:
I allt väsentligt instämmer jag i de synpunkter som framförs i den avvikande mening som har fogats till detta yttrande.
LAGRÅDET Bilaga 4
Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1992-01-07
Närvarande: justitierådet Bengt Rydin, regeringsrådet Stig von Bahr, justitierådet Inger Nyström.
Enligt protokoll vid sammanträde den 19 december 1991 har riksdagens bostadsutskott beslutat inhämta lagrådets yttrande över ett inom utskottet utarbetat förslag till ändring i plan- och bygglagen (1987:10).
Förslaget har inför lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Rose Thorsén.
Förslaget föranleder följande yttrande av lagrådet:
Bostadsutskottets lagrådsremiss är föranledd av regeringens proposition 1991/92:51 om en ny småföretagspolitik, vari regeringen bl.a. har lagt fram ett förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen. I propositionen föreslås ett tillägg till 1 kap. 5 § i den lagen. Där anges nu att vid prövning av frågor enligt plan- och bygglagen både allmänna och enskilda intressen skall beaktas, om inte annat är särskilt föreskrivet. Enligt tillägget skall näringsfrihet och en effektiv konkurrens främjas. Den föreslagna regeln har således fått sin plats i lagens inledande kapitel med övergripande bestämmelser. Av uttalanden i propositionen framgår emellertid att syftet med det föreslagna tillägget är mer preciserat, nämligen att handeln ges friare etableringsmöjligheter och att konkurrensen inom handeln tillmäts större betydelse i den kommunala planeringsprocessen.
Den av bostadsutskottet föreslagna lagtekniska lösningen för att uppnå samma syfte utgår från förutsättningen att konkurrensintresset är ett bland andra allmänna intressen som kommunen skall beakta och att detta kan utläsas redan av den gällande bestämmelsen i 1 kap. 5 §. Den effektiva konkurrens inom främst detaljhandeln som eftersträvas uppnås enligt utskottet bäst genom att regleringen i stället tas in i 5 kap., som handlar om detaljplan och områdesbestämmelser. Den av utskottet föreslagna regeln har utformats som en begränsning i kommunens möjlighet att meddela bestämmelser om byggnaders användning.
Lagrådet har inte något att erinra mot den sålunda valda lagtekniska lösningen.
När det gäller den närmare utformningen av lagförslaget har lagrådet inget att invända mot själva lydelsen av den föreskrift som utskottet har föreslagit. Regleringen blir emellertid tydligare och systematiskt riktigare om föreskriften i stället placeras som ett fristående andra stycke i 5 kap. 7 §. I enlighet härmed föreslår lagrådet att andra stycket i paragrafen ges denna lydelse:
"Bestämmelser om byggnaders användning enligt första stycket 3 får inte utformas så att en effektiv konkurrens motverkas."
Andra och tredje styckena i paragrafens nuvarande lydelse blir därmed i fortsättningen tredje och fjärde styckena.
Det föreslagna tillägget till 5 kap. 7 § skall enligt remissen träda i kraft den 1 mars 1992. Några särskilda övergångsbestämmelser har inte utarbetats.
Avsaknaden av övergångsbestämmelser innebär till en början att det föreslagna förbudet mot att vid meddelande av bestämmelser om byggnaders användning motverka effektiv konkurrens blir tillämpligt i fråga om detaljplaner som antas efter utgången av februari 1992. Den omständigheten att arbetet med utformningen av en detaljplan i allt väsentligt kan ha utförts före ikraftträdandet saknar alltså betydelse.
Olika uppfattningar kan däremot hävdas vad gäller den föreslagna konkurrensregelns tillämplighet på detaljplaner som antagits före ikraftträdandet men som till följd av överklagande prövas i högre instans efter denna tidpunkt. Såvitt framgår av rättspraxis synes inom förvaltningsrätten som allmän princip gälla att en myndighet eller domstol skall tillämpa de föreskrifter som är i kraft när prövningen sker. Denna princip anses gälla även vid prövning av besvär över beslut som har fattats före ikraftträdandet av de föreskrifter som gällde vid besvärsprövningen. (Se bl.a. RÅ 1988 ref 132 och Rå 1991 ref 1.)
Det anförda ger vid handen att den föreslagna regeln om konkurrens skall iakttas vid detaljplaneprövning som sker efter utgången av februari 1992 även om planen ursprungligen antagits dessförinnan. Ett överklagande kan med andra ord leda till ett byte av de materiella regler som skall ligga till grund för utgången i ärendet. Om utskottet har åsyftat en annan ordning, krävs enligt lagrådets mening en särskild övergångsbestämmelse.
Lagrådet vill slutligen påpeka att den senaste lydelsen av 5 kap. 7 § är SFS 1991:604 varigenom första stycket 1 och 8 har ändrats.