Kommunala kompetensfrågor
Betänkande 1996/97:KU12
Konstitutionsutskottets betänkande
1996/97:KU12
Kommunala kompetensfrågor
Innehåll
1996/97 KU12
Sammanfattning
I betänkandet behandlas 20 motioner som väckts under den allmänna motionstiden 1996/97 och som har anknytning till kommunala kompetensfrågor i olika hänseenden. Utskottet avstyrker samtliga motioner utom två socialdemokratiska, beträffande vilka utskottet föreslår ett tillkännagivande om en utvidgning av pågående försöksverksamhet med kommunal näringsverksamhet till att omfatta även annan kommunal verksamhet än kollektivtrafik. Till betänkandet har fogats åtta reservationer.
Motionerna
1996/97:K211 av Margit Gennser (m) vari yrkas 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om tillämpning av självkostnadsprincipen vad gäller taxor som har samband med myndighetsutövning. 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att förbud mot inkomstrelaterade och progressiva taxor bör införas i kommunallagen, 1996/97:K503 av Barbro Johansson och Elisa Abascal Reyes (mp) vari yrkas att riksdagen beslutar om lagstiftning för kommuner och landsting som ger dem möjlighet att bojkotta företag som bryter mot de regler som satts upp av FN och dess underorganisationer. 1996/97:K504 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag till ändring av kommunallagen i syfte att förbjuda kommunala bolag. 1996/97:K505 av förste vice talman Anders Björck m.fl. (m) vari yrkas 1. att riksdagen hos regeringen begär förslag till ändring av möjligheterna till laglighetsprövning i enlighet med vad som anförts i motionen, 2. att riksdagen hos regeringen begär förslag till straffrättsligt sanktionssystem i enlighet med vad som anförts i motionen.
1996/97:K508 av förste vice talman Anders Björck m.fl. (m) vari yrkas 1. att riksdagen hos regeringen begär en översyn av kommunallagen i syfte att minska den kommunala näringsverksamheten i enlighet med vad som anförts i motionen, 2. att riksdagen hos regeringen begär förslag till lagstiftning i enlighet med vad som anförts i motionen. 1996/97:K510 av Hans Stenberg m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring i lagen som innebär att de kommunala företag som själva är konkurrensutsatta och drivs enligt affärsmässiga principer tillåts konkurrera utanför den egna kommunen. 1996/97:K512 av Leo Persson m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en modernisering av kommunallagen. 1996/97:K517 av Lena Larsson (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av att underlätta möjligheterna till samgående mellan bostadsföretag i olika kommuner. 1996/97:K518 av Bengt Silfverstrand och Bo Nilsson (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att skyndsamt igångsätta arbetet med en ändrad lagstiftning om kommunal uppdragsverksamhet. 1996/97:K520 av Tomas Högström (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om kommunala avgiftssystem. 1996/97:K523 av Kia Andreasson m.fl. (mp) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att vid kommunal affärsverksamhet tillstånds- och tillsynsansvaret över verksamheten skall övergå till exempelvis länsstyrelsen eller annan opartisk myndighet. 1996/97:K532 av Inga Berggren m.fl. (m, c, fp, kd) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av att se över reglerna för kommunal näringsverksamhet. 1996/97:K533 av Michael Stjernström (kd) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär en översyn av de lagar och författningar som reglerar de allmännyttiga bostadsföretagen. 1996/97:Fi613 av Lars Tobisson m.fl. (m) vari yrkas 3. att riksdagen uppdrar åt regeringen att lägga fram förslag om användning av den kommunala bolagsformen, i enlighet med vad som anförts i motionen, 1996/97:Fi801 av Bengt Harding Olson (fp) vari yrkas 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om kommunallagens förtydligande för att åstadkomma en effektivare gränsdragning av den kommunala kompetensen.
1996/97:L212 av Bengt Harding Olson (fp) vari yrkas 4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om kommunal bolagisering. 1996/97:N250 av Karin Falkmer m.fl. (m) vari yrkas 3. att riksdagen hos regeringen begär förslag till ändringar i kommunallagen i enlighet med vad som anförts i motionen. 1996/97:N251 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) vari yrkas 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en lagstiftning om förbud mot kommunala bolag. 1996/97:N256 av Alf Svensson m.fl. (kd) vari yrkas 3. att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring i kommunallagen att den kommunala kompetensen preciseras och skärps så att inte konkurrensen från de drygt 2 000 kommunala bolagen som verkar på den öppna marknaden snedvrids genom till exempel underprissättning och utnyttjande av dominerande ställning. 1996/97:Bo234 av Anita Johansson m.fl. (s) vari yrkas 5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om samägande av fastigheter och samordning av fastighetsförvaltning över kommungränserna.
Utskottet
Kommunal näringsverksamhet m.m.
Motionerna I motion 1996/97:K508 hemställer Anders Björck m.fl. (m) att riksdagen hos regeringen begär en översyn av kommunallagen i syfte att minska den kommunala näringsverksamheten i enlighet med vad som anförts i motionen (yrkande 1) och att riksdagen hos regeringen begär förslag till lagstiftning i enlighet med vad som anförts i motionen (yrkande 2). Under senare år har kommuner och landsting utökat sin näringsverksamhet och givit sig in i allt fler branscher samtidigt som verksamheten allt oftare börjat bedrivas i privaträttslig form med hjälp av kommunala aktiebolag. I jämförelse med privata företag har de kommunala ett lågt eller i många fall inget finansiellt och affärsmässigt risktagande. De speciella förutsättningarna för kommunala bolag beträffande verksamhetens finansiering och affärsmässiga risktagande snedvrider enligt motionärerna konkurrensen till de privata företagens nackdel. De kommunala bolagen utgör också ett hot mot den kommunala demokratin på grund av bristen på insyn. I motion 1996/97:K510 föreslår Hans Stenberg m.fl. (s) att riksdagen hos regeringen föreslår förslag till sådan ändring i lagen som innebär att de kommunala företag som själva är konkurrensutsatta och drivs enligt affärsmässiga principer tillåts konkurrera utanför den egna kommunen. Enligt ny lagstiftning kan kommunala trafikföretag som är konkurrensutsatta från den 1 juli 1996 lägga anbud på trafik utanför den egna kommunen. Med nuvarande upphandlingsbestämmelser tvingas kommunerna att utsätta sina egna företag för konkurrens i den egna kommunen samtidigt som de egna företagen inte får konkurrera i andra kommuner. Många kommuner väljer därför enligt motionärerna att avstå från att konkurrensutsätta vissa verksamheter. Enligt motionärerna bör alla kommunala företag som bedriver sin verksamhet på affärsmässiga grunder ha möjlighet att konkurrera även utanför den egna kommunen under förutsättning att den egna verksamheten är konkurrensutsatt i den egna kommunen. I motion 1996/97:K512 hemställer Leo Persson m.fl. (s) att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en modernisering av kommunallagen beträffande kommunernas roll i näringspolitiken. Enligt motionärerna hindras kommunerna i dag att aktivt bidra till en positiv näringslivsutveckling, främst avseende möjligheten att medverka till att lösa vissa företags lokalbehov, av bestämmelserna i 2 kap. 1 § kommunallagen. I motionen föreslås att kommunallagen moderniseras så att kommunerna mera aktivt kan delta i uppbyggandet av s.k. företagsindustriområden. Dessa skall enligt motionärerna ha karaktären av företagshotell utan begränsning till en fysisk byggnad. Mindre och medelstora företag skall här kunna hyra utrymmen och för detta erlägga marknadsmässig hyra. Motionärerna föreslår att bestämmelserna om kommunala bolag och kompetensfrågorna i övrigt ses över i det aktuella sammanhanget. I motion 1996/97:K518 hemställer Bengt Silfverstrand och Bo Nilsson, båda (s), att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att skyndsamt igångsätta arbetet med en ändrad lagstiftning om kommunal uppdragsverksamhet. Enligt motionärerna visar rättspraxis att det bara undantagsvis är möjligt för kommunerna att erbjuda sina tjänster och produkter på den allmänna marknaden. Det är uteslutet att ett kommunalt renhållningsverk får totalentreprenad på renhållning i en annan kommun. Alternativet är i ett sådant fall att driva verksamheten i form av kommunalförbund, gemensamt bolag eller annan form av samarbetsavtal. För att en effektiv hushållning med skattemedel skall bli möjlig är det enligt motionärerna nödvändigt att fullt ut utnyttja kapitalinvesteringar och överkapacitet i den kommunala sektorn, vilket kräver ökade möjligheter att bedriva interkommunal verksamhet. Den utvidgade befogenhet för kommunerna att på försöksbasis bedriva uppdragsverksamhet i andra kommuner inom området kollektivtrafik som riksdagen beslutat om våren 1996 innebär enligt motionärerna en alltför snäv avgränsning. En förändring av bestämmelserna om kommunal uppdragsverksamhet bör därför åter aktualiseras. I motion 1996/97:K532 begär Inga Berggren m.fl. (m, c, fp, kd) att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet att se över reglerna för kommunal näringsverksamhet. Under senare år har flera kommuner börjat sälja sina tjänster och varor på marknader som tidigare var förbehållna privata företag, vilket enligt motionärerna inger oro. Skälen till denna oro är dels att kommuner och privata företag inte konkurrerar på lika villkor, dels att näringsverksamhet alltid innefattar risker. En orsak till den beskrivna utvecklingen är enligt motionärerna att det växt fram en missuppfattning om att kommunerna, delvis till följd av den större organisatoriska frihet som 1991 års kommunallag medgav, skulle kunna söka sig ut på den öppna marknaden. Den kommunala bolagiseringen verkar enligt motionärerna i samma riktning. Gränserna för kommunernas näringsverksamhet måste enligt motionärerna ses över. En utgångspunkt bör därvid vara att kommersiell verksamhet är främmande för kommunerna. Gränserna för kommunal näringsverksamhet och sanktionerna mot kommuner som inte iakttar dessa bör skärpas. I motion 1996/97:Fi801 hemställer Bengt Harding Olson (fp) att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att kommunallagen förtydligas för att åstadkomma en effektivare gränsdragning av den kommunala kompetensen (yrkande 3). Enligt motionären bör kommunallagen ändras särskilt vad gäller kommunernas möjlighet att bedriva verksamhet i konkurrens med det privata näringslivet. Förbudet mot spekulativ verksamhet bör få en klarare och mera effektiv utformning och möjligheter bör skapas för att stoppa kommunal verksamhet som inte är kompetens-enlig, anser motionären. Alf Svensson m.fl. (kd) hemställer i motion 1996/97:N256 att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring i kommunallagen att den kommunala kompetensen preciseras och skärps så att inte konkurrensen från de drygt 2 000 kommunala bolagen som verkar på den öppna marknaden snedvrids genom t.ex. underprissättning och utnyttjande av dominerande ställning (yrkande 3). Enligt motionärerna är många gånger konkurrensen mellan de kommunala bolagen och de privata osund. Det är enligt motionärerna svårt att komma åt den sneda konkurrensen. För att bestämmelserna i konkurrenslagen om underprissättning skall kunna tillämpas krävs att aktören har en dominerande ställning på marknaden och att syftet är att slå ut konkurrenter. Kommunallagen anger inte tillräckligt precist gränserna för den kommunala kompetensen, anser motionärerna. Reglerna på området måste enligt motionärerna skärpas och förtydligas och kommunernas kompetensområde klargöras.
Bakgrund
Inledning De motioner som behandlas under detta avsnitt är i huvudsak inriktade på två sakområden. Motionerna K508 (m) yrkande 1 och 2, K532 (m, c, fp, kd), Fi801 (fp) yrkande 3 och N256 (kd) yrkande 3 berör frågan om en precisering av gränserna för den kommunala kompetensen vad avser näringsverksamhet. Motionerna K510, K512 och K518, alla (s), berör frågan om en utvidgning av den kommunala kompetensen. I den förstnämnda motionen gäller det kommunala företags möjligheter att konkurrera utanför den egna kommunen. I den andra motionen gäller det kommunernas medverkan i uppbyggandet av s.k. företagsindustriområden. I den tredje motionen gäller det möjligheten till kommunal uppdragsverksamhet utanför en kommuns egna område. I den fortsatta framställningen redovisas problemställningarna i den ordning de här beskrivits.
Precisering av den kommunala kompetensen vad avser näringsverksamhet I huvudsak styrs kommunernas och landstingens kompetens i näringslivsfrågor av den allmänna kompetensregeln i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900). Enligt denna får kommuner och landsting själva ta hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Vid sidan av denna regel har vissa speciella principer utvecklats som styr vad som är tillåtligt beträffande kommunernas och landstingens näringspolitiska engagemang. På den grunden har särskilda regler om kommunernas och landstingens förhållande till näringslivet tagits in i kapitlet om befogenheterna. De allmänna bestämmelserna om kommunernas och landstingens näringsverksamhet återfinns i 2 kap. 7 och 8 §§ kommunallagen. Enligt 7 § får kommuner och landsting bedriva näringsverksamhet, om den drivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna i kommunen eller landstinget. Vidare får kommuner och landsting enligt 8 § genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kommunen eller landstinget. Individuellt stöd till enskilda näringsidkare får lämnas bara om det finns synnerliga skäl för det. Enligt kommunallagskommentaren (Paulsson m.fl.: Den nya kommunallagen) har kommunerna en oomtvistad rätt att vara verksamma på en rad områden som vanligen ses som en del av näringslivet, t.ex. bostadsföretag, el-, gas- och värmeverk, renhållningsverk och trafikföretag. Sådana verksamheter är att anse som sedvanlig kommunal affärsverksamhet. Den del av näringslivet som av tradition är förbehållet den enskilda företagsamheten brukar kallas det egentliga näringslivet. När det gäller de nyss redovisade bestämmelserna i 2 kap. 7 § kommunallagen är allmänintresset utgångspunkten för bedömningen av det tillåtna, dvs. att en verksamhet eller en anläggning är avsedd för medlemmarna i kommunen eller landstinget. I praktiken finns det inget hinder för att även andra än dessa utnyttjar anläggningarna eller tjänsterna. Bestämmelsen om att verksamheten skall drivas utan vinstsyfte är ett uttryck för den kommunalrättsliga principen om förbud mot spekulativa företag. Principen innebär att en kommun eller ett landsting inte får bedriva en verksamhet som huvudsakligen syftar till att ge ekonomisk vinst. Något absolut förbud mot vinst i en verksamhet finns dock inte. I vilken utsträckning verksamheten får ge överskott och hur detta skall användas får bedömas med tillämpning av självkostnadsprincipen, som finns inskriven i 8 kap. 3 b § kommunallagen. Som framgår av 2 kap. 8 § första stycket får kommuner och landsting i princip endast vidta åtgärder som allmänt främjar näringslivet i kommunen eller landstinget. Sådana åtgärder är bl.a. att tillhandahålla mark och teknisk service till företagen. Inget hindrar att en generell lågprislinje tillämpas vid upplåtelse av mark eller elkraft, men individuella prisförmåner får inte förekomma. Generellt sett är det inte en uppgift för kommunerna eller landstingen att tillhandahålla näringslivet lokaler. De får emellertid tillgodose hantverkets och den mindre industrins behov av lokaler under förutsättning att verksamheten inriktas på detta företagarkollektiv i allmänhet. Utanför kompetensen faller individuellt anpassad lokalhållning åt enstaka industriföretag. I förarbetena till 1991 års kommunallag anförs att de kommunala åtgärderna på näringslivsområdet bör koncentreras till de allmänt näringslivsfrämjande åtgärderna, medan individuellt inriktat stöd får förekomma endast i undantagsfall. Detta framgår av 8 § andra stycket enligt vilket det krävs synnerliga skäl för ett sådant stöd.
Utvidgning av den kommunala kompetensen I det föregående har redovisats vad kommunallagen tillåter i fråga om tillhandahållande av bl.a. mark och lokaler till det lokala näringslivet. Av redovisningen har bl.a. framgått att kommunerna och landstingen får tillgodose hantverkets och den mindre industrins behov av lokaler under förutsättning att verksamheten inriktas på detta företagarkollektiv i allmänhet. Individuellt anpassad lokalhållning åt enstaka företag anses däremot falla utanför kompetensen. När det gäller kommunala företags möjligheter att bedriva verksamhet utanför den egna kommunen samt kommunal uppdragsverksamhet har denna fråga behandlats av utskottet flera gånger under senare år, senast i betänkande 1995/96:KU34, där KU behandlade ett förslag till en ny lag om försöksverksamhet med rätt för kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom sådan trafik som avses i lagen (1985:449) om rätt att driva viss linjetrafik. Riksdagen godkände propositionens förslag, som innebär att kommunala aktiebolag får rätt att under vissa förutsättningar bedriva försök med uppdragsverksamhet i andra kommuner inom området kollektivtrafik. Försöksverksamheten får bedrivas till utgången av år 2002. I övrigt kan nämnas att kommunala företag, som producerar och handlar med el eller bedriver nätverksamhet, genom lagen (1994:618) om handel med el har möjlighet att gå utanför kommungränserna i sin verksamhet. Denna bestämmelse löser kommunerna från kravet på att verksamheten i ett kommunalt företag skall försiggå inom kommunens geografiska område i enlighet med lokaliseringsprincipen (2 kap. 1 § kommunallagen).
Utskottets bedömning
Utskottet behandlar först frågan om en precisering av gränserna för den kommunala kompetensen. I motion K508 (m) yrkande 1 föreslås att kommunallagen ses över i syfte att minska den kommunala näringsverksamheten. I motionen föreslås vidare att riksdagen hos regeringen begär lagstiftning med denna inriktning (yrkande 2). I motionerna K532 (m, c, fp, kd), Fi801 (fp) yrkande 3 och N256 (kd) yrkande 3 framförs liknande förslag. I motionerna anförs bl.a. att kommunal näringsverksamhet medför risk för snedvridning av konkurrensen till de privata företagens nackdel, att näringsverksamhet i kommunal regi är riskfylld och att kommersiell verksamhet är främmande för kommunerna. Som framgått av redovisningen i det föregående är kommunallagens bestämmelser om den kommunala kompetensen vad gäller näringsverksamhet tydliga. Förutsättningarna för sådan verksamhet är att den bedrivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna i kommunen eller landstinget (2 kap. 7 § kommunallagen). Som också framhållits finns det emellertid inte någon klar gränslinje mellan vad som brukar kallas sedvanlig kommunal affärsverksamhet och sådan verksamhet som av tradition är förbehållen det egentliga näringslivet. Utskottet konstaterar dock att det av förarbetena till kommunallagen (prop. 1990/91:117) tydligt framgår att kommuner och landsting inte får bedriva verksamhet eller göra andra ingripanden på det egentliga näringslivets område annat än under mycket speciella förhållanden (s. 33). I förarbetena till kommunallagen ges följande exempel på sedvanlig kommunal affärsverksamhet: bostadsföretag, tvätterier, el-, gas- och värmeverk, renhållningsverk, fryserier, saluhallar, slakthus, parkeringsanläggningar, buss-, spårvägs- och sjötrafikföretag, hamnar, flygplatser samt rörelser för att tillhandahålla idrottsarenor och olika fritids- och nöjesanläggningar (s. 152). Det framgår vidare av kommunallagspropositionen att om en viss verksamhet, trots att den normalt faller utanför den kommunala kompetensen, har en anknytning till redan befintlig och erkänd kommunal verksamhet kan det te sig opraktiskt eller verklighetsfrämmande att inte tillåta verksamheten. Några praktiska exempel är enligt propositionen stuveriverksamhet i kommunägda hamnar, förädling och försäljning från kommunägda grustag samt försäljning av plantskoleväxter från stadsträdgårdar (s. 152). Många kommuner har sett sig föranlåtna att göra ekonomiska insatser för att trygga tillgången på hotell i kommunen. Sådana insatser kan enligt propositionen vara kompetensenliga, när det står klart att enskilda företag och personer inte är beredda att göra de nödvändiga insatserna (s. 153). Av äldre rättspraxis som belyser gränserna för kommunal näringsverksamhet (dvs. motsvarigheten till nuvarande 2 kap. 7 § kommunallagen) kan särskilt noteras RÅ 1965 ref. 43 (rätt för kommun att driva körskola) och RÅ 1975 ref. 19 (rätt för kommun att inrätta deklarationsbyrå). På senare år har rättsfallen på området varit sällsynta. Enligt utskottets mening framstår kommunallagens regler om den kommunala kompetensen när det gäller att bedriva viss näringsverksamhet som tillräckliga. Några ytterligare preciseringar ser utskottet sålunda inget behov av. Frågan om en kommun eller ett landsting överskrider sin kompetens på det här aktuella området får avgöras av förvaltningsdomstolarna på grundval av de regler och den praxis som finns på området. Motionerna K508 yrkandena 1 och 2, K532, Fi801 yrkande 3 och N256 yrkande 3 avstyrks. Utskottet övergår därefter till att behandla frågan om utvidgning av den kommunala kompetensen beträffande näringsverksamhet. I motionerna K510 och K518, båda (s), aktualiseras frågan om kommunernas möjligheter att bedriva verksamhet utanför den egna kommunens gränser. I den förstnämnda motionen föreslås att kommunala företag som är utsatta för konkurrens skall få konkurrera med andra företag utanför den egna kommunen. I motion K518 föreslås ändringar i lagstiftningen som gör det möjligt att bedriva kommunal uppdragsverksamhet utanför den egna kommunen, dvs. interkommunal verksamhet. Det främsta hindret för att kommunerna skall kunna bedriva verksamhet utanför sina egna gränser är lokaliseringsprincipen, enligt vilken en verksamhet som bedrivs av en kommun eller ett landsting skall ha anknytning till det egna geografiska området eller till de egna kommunmedlemmarna (2 kap. 1 § kommunallagen). Lokaliseringsprincipen ställer upp vissa hinder mot att kommunerna säljer tjänster till varandra. I rättspraxis har dock undantag från lokaliseringsprincipen medgetts så att försäljning av viss överskottskapacitet ansetts tillåtlig. Som framgått ovan pågår en försöksverksamhet inom kollektivtrafikområdet på basis av särskild lagstiftning. Enligt denna lag får kommunala aktiebolag, under vissa förutsättningar, bedriva försök med uppdragsverksamhet i andra kommuner och landsting inom området för kollektivtrafik utan att verksamheten har en sådana anknytning till kommunen, landstinget eller deras medlemmar som avses i 2 kap. 1 § kommunallagen. Försöksverksamheten får bedrivas till utgången av år 2002. I den utredning som låg till grund för lagförslaget (Ds 1995:13) gjordes den bedömningen att när det gäller det kommunaltekniska området behövdes ingen utvidgande lagstiftning, eftersom möjligheter enligt rättspraxis finns att sälja tillfällig överskottskapacitet. Enligt utskottets mening är det värdefullt att de kommunala trafikföretagen har möjlighet att försöksvis bedriva verksamhet i andra kommuner. Vad gäller övrig kommunal verksamhet instämmer utskottet i bedömningen att det enligt praxis finns möjligheter att sälja tjänster utanför den egna kommunen. Utskottet anser emellertid att det finns skäl att vidga försöksverksamheten till att även omfatta annan kommunal verksamhet. Regeringen bör därför snarast lägga fram förslag för riksdagen med denna innebörd. Detta bör riksdagen, med anledning av motionerna K510 och K518, som sin mening ge regeringen till känna. I motion K512 (s) föreslås att kommunallagen ändras så att kommunerna mer aktivt kan delta i uppbyggandet av s.k. företagsindustriområden. Utskottet har i det föregående redovisat vilka begränsningar som finns beträffande kommunernas tillhandahållande av bl.a. lokaler till näringslivet. Utskottet bedömer att ett förverkligande av motionens förslag kräver en ändring av kommunallagen. Utskottet ifrågasätter emellertid lämpligheten av en sådan lagändring. En utökad möjlighet för kommunerna att genom investeringar i lokaler konkurrera med varandra om företagsetableringar leder troligen inte till att mindre och resurssvagare kommuner får konkurrensfördelar. Det finns däremot en uppenbar risk att kommuner ser sig tvingade att i stigande grad överta kostnader från företagen för att de skall kunna bibehålla sin konkurrenskraft. Mot den här angivna bakgrunden avstyrks motion K512.
Kommunala företag
Motionerna I motion 1996/97:K504 hemställer Lars Leijonborg m.fl. (fp) att riksdagen hos regeringen begär förslag till ändring av kommunallagen i syfte att förbjuda kommunala bolag. Enligt motionärerna hotar de kommunala bolagen demokratin, kommunernas ekonomi och den fria konkurrensen. Den kommunala kompetensen är enligt motionärerna mycket suddigt avgränsad i kommunallagen och det finns ett legalt utrymme för en ganska vildvuxen kommunal verksamhet. Möjligheterna till insyn i de kommunala bolagen är enligt motionärerna inte tillräckliga. Sekretesslagen ger stora möjligheter till inskränkningar genom hänvisning till affärshemligheter. Besvärsrätten gäller inte för beslut som fattas i ett kommunalt bolag. Motionärerna anför vad gäller de kommunala bolagen och ekonomin att ungefär en tredjedel av bolagen gick med förlust 1994, att bidragen från kommunerna samma år uppgick till 1 200 miljoner kronor och att avkastningen på eget kapital var 9,8 % det nämnda året. Enligt motionärerna finns det när det gäller kommunala bolag stora risker för ojust konkurrens gentemot privata företag till följd av underprissättning och ägartillskott från skattepengar. Motionärerna anser att de verksamheter som kommunerna egentligen inte har något med att göra bör omvandlas till vanliga privata företag och att sådant som kommunen skall göra bör bedrivas i förvaltningsform. Möjligheten för kommuner att bedriva näringsverksamhet bör enligt motionärerna slopas. Motionärerna vill införa ett förbud i kommunallagen för bildande av nya kommunala bolag och en s.k. solnedgångsparagraf med innebörd att existerande bolag skall vara avvecklade vid utgången av år 2005. - Liknande resonemang förs i motion 1996/97:N251 av Lars Leijonborg m.fl. (fp). I motionen hemställs att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en lagstiftning om förbud mot kommunala bolag (yrkande 2). I motion1996/97:K505 hemställer Anders Björck m.fl. (m) att riksdagen hos regeringen begär förslag till ändring av möjligheterna till laglighetsprövning i enlighet med vad som anförts i motionen (yrkande 1) och att riksdagen hos regeringen begär förslag till straffrättsligt sanktionssystem i enlighet med vad som anförts i motionen (yrkande 2). Enligt motionärerna har det blivit allt vanligare med kommunala bolag och koncernbildningar där kompetensstridig verksamhet kan bedrivas utan möjlighet till laglighetsprövning. En kommunmedlem kan överklaga ett beslut om att en kommun eller ett landsting skall gå ut på den öppna marknaden och sälja tjänster utan tillräcklig anknytning till en erkänd kommunal angelägenhet. Dock kan beslut som fattas av ett kommunalt företag normalt inte överklagas. Det finns ingen straffrättslig eller civilrättslig sanktion att tillgripa mot en kommun som vägrar rätta ett beslut som upphävts av en förvaltningsdomstol. Enligt motionärerna bör det bli möjligt att överklaga verksamhet av det här aktuella slaget till kammarrätten för att pröva om verksamheten är kompetensenlig. Prövningen bör kunna ske oavsett om verksamheten startats efter ett formellt beslut eller när beslutet fattats. Det bör också införas ett straffrättsligt sanktionssystem för de fall kommunen inte rättar ett upphävt beslut. Kia Andreasson m.fl. (mp) föreslår i motion 1996/97:K523 att riksdagen som sin mening bör ge regeringen till känna vad i motionen anförts om att vid kommunal affärsverksamhet tillstånds- och tillsynsansvaret över verksamheten skall övergå till exempelvis länsstyrelsen eller annan opartisk myndighet. Enligt motionärerna uppstår en jävssituation i de fall då en kommun bedriver viss verksamhet i t.ex. bolagsform samtidigt som kommunen genom ansvarig politisk nämnd beviljar sig själv tillstånd enligt miljölagstiftningen för den verksamhet som bedrivs. Enligt motionärerna bör kommuner som bedriver affärsverksamhet fråntas tillståndsgivning och tillsynsansvar, varvid sådana ärenden bör överlämnas till länsstyrelsen eller annan opartisk myndighet. I motion 1996/97:Fi613 hemställer Lars Tobisson m.fl. (m) att riksdagen uppdrar åt regeringen att lägga fram förslag om användning av den kommunala bolagsformen i enlighet med vad som anförts i motionen (yrkande 3). Enligt motionärerna är kommunala aktiebolag en onödig företeelse. Bildandet av kommunala företag har tidigare i betydande grad motiverats med särreglerna beträffande bl.a. insyn och offentlighet, men numera är kommunala bolag i stort likställda med förvaltningsformen i dessa avseenden. Det finns också enligt motionärerna en risk för snedvridning av konkurrensen på en marknad där lokala småföretag skall kunna utvecklas. Kommunala företag har också enligt motionärerna på senare tid gett upphov till koncernbildningar och avancerad skatteplanering i syfte att uppnå skattebefrielse. Kommunala bolag bör enligt motionärerna inte finnas annat än som en övergångslösning inför en privatisering. Motionärerna föreslår ett principförbud mot bildande av nya kommunala bolag. Befintliga bolag bör antingen försäljas inom en femårsperiod eller återföras till förvaltningsformen. I motion 1996/97:L212 hemställer Bengt Harding Olson (fp) att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om kommunal bolagisering (yrkande 4). Enligt motionären utgör den kommunala bolagiseringen ett hot mot småföretagarnas rättssäkerhet, främst vad avser dålig insyn men även genom att kommunalpolitiker som sitter på flera stolar frestas till ?övertramp?. Företagsekonomiskt innebär kommunala bolag ett hot genom att de utövar illojal konkurrens mot småföretagare. En radikal lösning är enligt motionären att avveckla den kommunala bolagiseringen. I motion 1996/97:N250 föreslår Karin Falkmer m.fl. (m) att riksdagen hos regeringen begär förslag till ändringar i kommunallagen i enlighet med vad som anförts i motionen (yrkande 3). Enligt motionärerna bedriver många kommuner näringsverksamhet utan iakttagande av självkostnadsprincipen och lokaliseringsprincipen. Laglighetsprövningen kan endast ske i omedelbar anslutning till att kommunalt beslut om verksamheten har fattats. Någon rättslig prövning i efterhand är inte möjlig. Adekvata sanktionsmöjligheter vid brott mot kommunallagen saknas också. Därför bör enligt motionärerna kommunallagen ses över så att ytterligare begränsningar av kommunernas möjligheter att bedriva näringsverksamhet och verksamhet i bolagsform bör övervägas och att reglerna för kommunalbesvär ses över i syfte att möjliggöra laglighetsprövning av kommunal verksamhet oavsett när beslut om detta har fattats.
Bakgrund
Inledning Motionerna i detta avsnitt är inriktade på följande sakområden. I motionerna K504 (fp), delvis, N251 (fp) yrkande 2 och Fi613 (m) yrkande 3, delvis, föreslås att nybildande av kommunala företag skall förbjudas i kommunallagen. I motion K504, delvis, Fi613 yrkande 3, delvis, och L212 (fp) yrkande 4 föreslås också att existerande bolag bör avvecklas inom en viss tidsperiod. I motionerna K505 (m) yrkande 1 och N250 (m) yrkande 3, delvis, hemställs att lagstiftningen ändras så att det blir möjligt att pröva lagligheten i verksamhet som bedrivs i bolagsform. I motion N250 (m) yrkande 3, delvis, efterlyses också någon form av sanktionssystem vid ett eventuellt kompetensöverskridande. I motion K505 (m) yrkande 2 föreslås att ett sanktionssystem bör införas för de fall en kommun inte rättar ett upphävt beslut. Enligt motion K523 (mp) bör kommuner som bedriver affärsverksamhet i t.ex. bolagsform fråntas tillståndsgivning och tillsynsansvar, varvid sådana ärenden bör överlämnas till länsstyrelsen eller annan statlig myndighet. De här beskrivna frågorna som behandlas i motionerna tas i det följande upp i den ordning de här nämnts.
Lagregleringen av kommunala företag Kommunala företag regleras i 3 kap. 16-19 §§ kommunallagen. Enligt 16 § får kommuner och landsting efter beslut av fullmäktige lämna över vården av en kommunal angelägenhet, för vars handhavande särskild ordning inte föreskrivits, till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en stiftelse eller en enskild individ. Vården av en angelägenhet som innefattar myndighetsutövning får dock överlämnas endast om det finns stöd för det i lag. I paragrafen erinras om att det i sekretesslagen (1981:100) finns bestämmelser om allmänhetens rätt att ta del av handlingar hos vissa kommunala företag. Bestämmelsen i 16 § innebär att den verksamhet som överlämnas till privaträttsliga organ skall falla inom den kommunala kompetensen. Lagreglerna syftar till att legalisera kommunal företagsbildning som företeelse inom de ramar lagen drar upp, men kommunerna får inte bilda företag i syfte att kringgå reglerna för den kommunala kompetensen eller för att minska insynen i kommunal verksamhet. Till följd av en lagändring 1994 har möjligheterna till insyn i kommunala företag ökat. Enligt 1 kap. 9 § sekretesslagen skall vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att få ta del av allmänna handlingar hos myndigheter i tillämpliga delar också gälla handlingar hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Sådana bolag, föreningar och stiftelser skall vid tillämpningen av sekretesslagen jämställas med myndighet. Kommunala företag kan därför närmast ses som en alternativ driftform för kommunal verksamhet. Enligt 3 kap. 17 § kommunallagen skall fullmäktige, innan en kommun eller ett landsting lämnar över vården av en kommunal angelägenhet till ett aktiebolag där kommunen eller landstinget bestämmer ensam, fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten, utse styrelseledamöter och minst en revisor samt se till att fullmäktige får yttra sig innan sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas. Detsamma gäller när kommunen eller landstinget ensam bildar en stiftelse för en kommunal angelägenhet. Syftet med fullmäktiges fastställande av ändamålet med verksamheten är att minimera riskerna för kompetensöverskridanden. Enligt förarbetena bör detta ske i bolagsordningen för aktiebolag men det är inget uttryckligt krav att detta sker. Kraven på precisering av ändamålsbestämmelsen är enligt förarbetena särskilt stark om verksamheten ligger nära gränsområdena för den kommunala kompetensen. Den rättsliga innebörden av fullmäktiges yttranderätt innan beslut tas i verksamheten som är av principiell betydelse eller annars av större vikt är att aktiebolaget bolagsrättsligt sett kan fatta ett beslut i strid mot fullmäktiges yttrande. Fullmäktige kan då med stöd av 8 kap. 2 § aktiebolagslagen avsätta styrelsen. Aktiebolaget blir bundet av reglerna om yttranderätt genom bestämmelser i bolagsordningen eller genom ägardirektiv som fastställs på bolagsstämma. Innan vården av en kommunal angelägenhet lämnas över till ett bolag eller en förening där kommunen eller landstinget bestämmer tillsammans med någon annan, skall fullmäktige, enligt 18 § första stycket, se till att den juridiska personen blir bunden av de villkor som avses i 17 § i en omfattning som är rimlig med hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt. Detsamma gäller, enligt andra stycket, om kommunen eller landstinget tillsammans med någon annan bildar en stiftelse för en kommunal angelägenhet. Enligt 18 § tredje stycket skall fullmäktige, i fråga om sådana juridiska personer som avses i första och andra styckena och som inte omfattas av 1 kap. 9 § sekretesslagen, verka för att allmänheten skall ha rätt att ta del av handlingar hos företaget enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen. I 3 kap. 18 § regleras vad som skall gälla när en kommun eller ett landsting lämnar över en kommunal angelägenhet till ett bolag eller en förening där kommunen samverkar med andra intressenter. En sådan samverkan måste ligga inom den kommunala kompetensen. Med ?annan? avses en annan kommun, ett landsting eller staten eller en enskild intressent.
Statistiska uppgifter om kommunala företag Enligt regeringens skrivelse 1995/96:194 Utvecklingen inom den kommunala sektorn fanns det vid årsskiftet 1994/95 1 459 kommunala företag i kommunerna samt 120 i landstingen, totalt 1 579. Siffrorna är baserade på Statistiska centralbyråns statistik, i vilken enbart majoritetsägda företag ingår. Enligt en enkätundersökning genomförd 1994 fanns det enligt samma källa ca 800 företag där en kommun eller ett landsting var minoritetsägare. Antalet kommunala företag har under 1970- och början av 1980-talet varit relativt konstant. 1980 fanns det 1 244 majoritetsägda kommunala företag. 1990 uppgick antalet till 1 478. Därefter ökade antalet företag till en hittills högsta nivå 1992, då det fanns 1 641 majoritetsägda kommunala företag. Därefter har antalet minskat något. 1993 fanns det 1 576 företag, 1994 1 579 och den 31 december 1995 1 576 företag. Den dominerande associationsformen bland de kommunala företagen är aktiebolag med drygt 1 000 företag. Till detta kommer drygt 300 stiftelser. De kommunala företagen bedriver verksamhet främst inom olika tekniska verksamheter såsom el- och fjärrvärmeförsörjning, fastighetsförvaltning m.m. De fastighetsförvaltande företagen svarar för nästan hälften av samtliga företag. Tre fjärdedelar av de totalt drygt 46 000 anställda fanns inom områdena kommunikationer, park, fritid och kultur, energi, vatten och avfall samt fastighetsförvaltning. Den ekonomiska omsättningen i de kommunala företagen var 1988 71 miljarder kronor 1991 var den 102 miljarder kronor varefter den steg till 115 miljarder kronor 1993. Efter en nedgång från denna nivå under 1994 steg omsättningen år 1995 till 124 miljarder kronor. De kommunala företagen förvaltar tillgångar på ca 400 miljarder kronor. De har nästan genomgående en låg soliditet, i storleksordningen 5-15 %.
Tidigare behandling i riksdagen m.m. När bestämmelserna om kommunala företag fick sin utformning vid kommunallagsrevisionen 1991, uttalade utskottet (bet. 1990/91:KU38) att utskottet inte funnit skäl att införa regler som allmänt förbjuder eller begränsar kommunala hel- eller delägda företag. Enligt utskottet rådde det en bred enighet om att den kommunala verksamheten i största möjliga utsträckning bör ske i nämndform. Enligt kommentaren till kommunallagen (Paulsson m.fl., a.a.) får uttalandet närmast ses som en rikspolitisk rekommendation till kommuner och landsting att iaktta återhållsamhet med företagsbildningar. Lagen i sig ger inte nämndformen uttryckligt företräde, varför utrymmet för att bilda företag får anses ganska stort. Utskottet behandlade i ett betänkande 1994 (bet. 1993/94:KU9) motioner med yrkanden om att bolagisering av kommunal verksamhet bör undvikas. Utskottet erinrade i sin bedömning om att kommuner och landsting inte får bilda bolag i syfte att kringgå reglerna om den kommunala kompetensen eller för att minska den demokratiska insynen i och kontrollen av verksamheten. Utgångspunkten för organisatoriska överväganden borde enligt utskottets mening vara verksamhetens speciella förutsättningar och den samlade kommunala nyttan. I det senaste betänkandet (bet. 1995/96:KU9) där KU behandlat kommunala frågor uttalar utskottet att vad öppenhet och insyn beträffar är de kommunala bolagen numera jämställda med verksamhet bedriven i nämndform. Kommunal verksamhet skall i första hand bedrivas i nämndform men ibland kan det finnas skäl som talar för bolagsform. Kommunala förnyelsekommittén (dir. 1994:151) har i sitt slutbetänkande (SOU 1996:169) behandlat vissa frågor med anknytning till offentlighetsprincipen i kommunala företag. Kommittén konstaterar att de regler om handlingars offentlighet i kommunla företag som infördes den 1 januari 1995 endast gällt en kort tid och att det därför inte är möjligt att dra några generella slutsatser om utfallet. Av en studie som kommittén genomfört framgår bl.a. att övergången till ett delvis offentligrättsligt system har medfört osäkerhet om vilka av företagens handlingar som omfattas av reglerna om offentlighet och vem i företagen som skall fatta beslut i frågor om utlämnande av handlingar. Kommittén anser inte att det finns anledning att föreslå någon lagändring rörande offentlighetsprincipen vad gäller kommunala företag utan anser att de problem som finns kan åtgärdas med utbildnings- och informationsinsatser. I ett delbetänkande (SOU 1996:67) Medborgerlig insyn i kommunala entreprenader har kommittén särskilt behandlat frågan om insynen i delägda kommunala företag m.fl. som övertagit vården av en kommunal angelägenhet. Kommittén föreslår bl.a. att kommuner och landsting åläggs att i avtal med delägda kommunala företag, privata företag och andra juridiska personer tillförsäkra allmänheten en rätt till insyn i verksamheten.
Laglighetsprövning och sanktionssystem Bestämmelser om kommunalbesvär infördes redan i 1862 års kommunallagstiftning. I en strävan att ta bort begreppet besvär ur författningsmaterian infördes begreppet laglighetsprövning vid kommunallagsrevisionen 1991. Laglighetsprövning regleras i 10 kap. kommunallagen. Kännetecknande för laglighetsprövningen är bl.a. att de beslut som överklagas endast kan angripas på de grunder som anges i kommunallagen och att prövningen är begränsad till lagligheten av ett beslut. Laglighetsprövningen skiljer sig därvidlag från förvaltningsbesvär, som kan avse både laglighets- och lämplighetsfrågor. Förvaltningsbesvär används i allmänhet beträffande beslut som har karaktär av myndighetsutövning. Enligt 10 kap. 1 § kommunallagen har varje medlem av en kommun eller ett landsting rätt att få lagligheten av kommunens eller landstingets beslut prövad genom att överklaga dem hos kammarrätten. Enligt 2 § får följande beslut överklagas: beslut av fullmäktige, beslut av en nämnd eller ett partssammansatt organ, om beslutet inte är av rent förberedande eller rent verkställande art, samt de beslut revisorerna fattar om sin förvaltning i enlighet med 9 kap. 13 § kommunallagen. Beslut fattade av kommunala företag ingår följaktligen inte bland dem som kan överklagas. Om det i lag eller annan författning finns särskilda föreskrifter om överklagande, gäller inte föreskrifterna i 10 kap. kommunallagen. Sådana bestämmelser finns bl.a. i plan- och bygglagen (SFS 1987:10) och vallagen (SFS 1972:620). Ett överklagat beslut skall enligt 10 kap. 8 § kommunallagen upphävas, om det inte har tillkommit i laga ordning, om beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen eller landstinget, om det organ som har fattat beslutet har överskridit sina befogenheter eller om beslutet strider mot lag eller annan författning. Något annat beslut får inte sättas i det överklagade beslutets ställe. I det här aktuella sammanhanget bör framhållas att den andra prövningsgrunden, om beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen eller landstinget, avser fall då gränserna för den kommunala kompetensen överskridits. När det gäller sanktioner vid fall av s.k. domstolstrots och lagtrots har Kommunalansvarsutredningen i sitt betänkande (SOU 1989:64) bl.a. föreslagit att ett ekonomiskt sanktionssystem, kommunalbot, skulle inrättas. Kommunalboten skulle vara riktad direkt mot vederbörande kommun eller landsting. Flertalet av de remissinstanser som yttrade sig över förslaget tog visserligen avstånd från förslaget men uttalade ändå att det fanns ett klart behov av mera verkningsfulla sanktionsregler. I Lokaldemokratikommitténs uppgifter (dir. 1992:12) ingick att slutföra arbetet med hur ett sanktionssystem borde utformas. Kommittén föreslog i delbetänkandet Förtroendevaldas ansvar vid domstolstrots och lagtrots (SOU 1993:109) att kommuner och landsting skulle åläggas att vidta åtgärder mot domstolstrots och lagtrots, bl.a. genom att granskning av lagligheten i verksamheten inom nämnderna skulle bli en obligatorisk uppgift för revisorerna. I betänkandet föreslogs även att nämnderna skulle få rätt enligt kommunallagen att vägra verkställa beslut av fullmäktige som överklagats eller uppenbart är olagliga. Förslaget innefattade också ett ökat personligt ansvar för de förtroendevalda båda vid domstolstrots och lagtrots. För vissa former av domstolstrots i samband med laglighetsprövning föreslogs ett personligt vitesansvar. I departementspromemorian Kommunalt domstolstrots och lagtrots (Ds 1995:27) föreslås att det införs ett personligt vitesansvar i mål om laglighetsprövning dels vid trots mot verkställighetsförbud, dels vid utebliven eller otillräcklig rättelse av upphävda beslut som tidigare verkställts. Promemorian bereds för närvarande i Regeringskansliet. Utskottet har tidigare, betänkande 1993/94:KU40 och betänkande 1995/96:KU9, avstyrkt motioner med ungefär samma innehåll som de nu aktuella med hänvisning till att beredning av frågorna pågår i Regeringskansliet.
Ansvar för tillståndsgivning och tillsyn av kommunal affärsverksamhet I motion K523 aktualiseras frågan om ansvaret för tillståndsgivning och tillsyn av kommunal affärsverksamhet. Enligt motionären bör detta ansvar överföras till statlig myndighet för att jäv skall undvikas i situationer då tillstånd enligt miljölagstiftningen och befogenhet att utöva tillsyn över verksamheten skall ges. Prövning av tillstånd eller anmälan avseende miljöfarlig verksamhet regleras i miljöskyddsförordningen (1986:364) enligt vilken Koncessionsnämnden för miljöskydd prövar tillståndsfrågor avseende s.k. A-ärenden medan tillståndsfrågor avseende s.k. B-ärenden prövas av länsstyrelsen (5 §). Anmälan enligt 19 § skall, i vad avser s.k. C-ärenden, ske till den ansvariga kommunala nämnden och, om verksamheten gäller A- eller B-ärenden, till länsstyrelsen. Ärendebeteckningen A - C emanerar från den lista över verksamheter som finns i bilaga till förordningen. Endast i frågor som gäller kategorierna A och B sker en faktisk prövning av tillstånd att uppföra viss anläggning eller bedriva viss verksamhet. Den kommunala nämndens funktion vad avser anmälningar enligt miljöskyddslagen (1969:387) är att ta emot dessa anmälningar och vidarebefordra handlingarna till länsstyrelsen. I kommunallagen finns bestämmelser, i 3 kap. 5 §, som hindrar att en och samma nämnd både bedriver viss verksamhet och har tillsyn över den. Enligt paragrafens första stycke får en nämnd inte bestämma om rättigheter och skyldigheter för kommunen eller landstinget i ett ärende där nämnden företräder kommunen eller landstinget som part. Enligt andra stycket får en nämnd inte heller utöva i lag eller annan författning föreskriven tillsyn över sådan verksamhet som nämnden själv bedriver. Enligt förarbetena (prop. 1990/91:117) kan den nämnd som utövar tillsyn över miljöfarlig verksamhet inte också ha ansvar för ett reningsverk eller en sopförbränningsanläggning. Fastighetsförvaltning och ansvar för brandtillsyn är enligt propositionen ett annat exempel på oförenliga uppgifter. Däremot hindrar givetvis inte föreskriften enligt propositionen att varje nämnd har ett allmänt tillsynsansvar inom sitt verksamhetsområde. Enligt kommunallagskommentaren (Paulsson m.fl., a.a.) är bestämmelsen utformad på ett sätt som kan leda till tolkningssvårigheter som inte har behandlats i förarbetena. Bestämmelsen i kommunallagen om förbud för en nämnd att både bedriva viss verksamhet och att utöva tillsyn över den är en konsekvens av den nya ordningen med en fri nämndorganisation som infördes i 1991 års kommunallag. Tidigare måste vissa nämnder finnas, bl.a. en särskild miljö- och hälsoskyddsnämnd. Förändringen har medfört att flera kommuner i dag saknar en fristående miljönämnd och/eller miljökontor. Den praktiska konsekvensen av förbudet mot att låta en nämnd bedriva en verksamhet och utöva tillsyn över samma verksamhet är att tillsynsuppgiften överlämnas till en annan kommunal nämnd, eventuellt till kommunstyrelsen. Den nämnda regleringen i kommunallagen gäller inte förvaltningsnivån. Samma förvaltning kan alltså ansvara för både drift och tillsyn över miljöfarlig verksamhet. I Miljöbalksutredningens huvudbetänkande (SOU 1996:103) föreslås när det gäller bestämmelser om fördelningen av tillsynsansvaret att det skall framgå av lagtexten att tillsynen utövas av statliga myndigheter och kommunerna i enlighet med vad regeringen bestämmer. Utredningen föreslår att alla kommuner skall ha en tillsyn motsvarande den som de har i dag. Det föreslås vidare att en myndighet får återkalla överlåtelsen av tillsynen till en kommun, om det visar sig att kommunen inte fullgör sina tillsynsuppgifter på ett nöjaktigt sätt eller om t.ex. organisatoriska förändringar inom kommunen gör det olämpligt att tillsynsansvaret ligger på kommunen. Viss tillsyn skall enligt utredningen alltid ligga på staten. Ansvaret för tillsyn och drift av samma verksamhet skall enligt utredningens förslag som princip skiljas åt både på nämnd- och förvaltningsnivå. Det blir enligt utredningen en uppgift för länsstyrelsen att beakta kommunens interna ansvarsfördelning vid förhandling om kommunens övertagande av ett s.k. tillsynspaket innehållande kommunala anläggningar. Utredningen avser att återkomma senare med förslag till lagreglering av dessa principer. Beredningen av Miljöbalksutredningens principförslag pågår i Regeringskan- sliet. Arbetet är inriktat på att överlämna en lagrådsremiss under våren 1997.
Utskottets bedömning Utskottet behandlar först frågorna om införande av ett förbud i kommunallagen mot nybildande av kommunala företag samt en eventuell obligatorisk avveckling av kommunala företag inom en viss tidsperiod. Dessa frågor behandlas i motionerna K504 (fp), N251 (fp) yrkande 2, Fi613 (m) yrkande 3 samt L212 (fp) yrkande 4. Utskottet konstaterar att det från formell synpunkt står kommuner och landsting fritt att inom de ramar som kommunallagen anger välja om en verksamhet skall bedrivas i förvaltningsform eller i bolagsform. Utskottet erinrar vidare om att utskottet vid olika tillfällen har uttalat sig om lämpligheten att bedriva verksamheten i viss form. Därvid har utskottet uttalat dels att det inte finns skäl till att det införs regler som förbjuder eller begränsar kommunala företag, dels att den kommunala verksamheten bör bedrivas i nämndform i största möjliga utsträckning, dock att det också kan finnas skäl som talar för bolagsformen. Utskottet har också uttalat att verksamhetens speciella förutsättningar och den samlade kommunala nyttan bör vara utgångspunkter för organisatoriska överväganden. Utskottet konstaterar också att antalet kommunala företag, där en kommun eller ett landsting är majoritetsägare, under senare år varit i stort sett oförändrat. Utskottet vill vidare peka på att de kommunala företagen främst bedriver teknisk verksamhet såsom el- och fjärrvärmeförsörjning samt fastighetsförvaltning m.m., verksamheter som räknas som sedvanlig kommunal affärsverksamhet. Utskottet finner sammanfattningsvis att det inte finns skäl att föreslå sådana ändringar i kommunallagen om inskränkningar i rätten att bilda bolag respektive skyldighet att avveckla kommunala bolag som föreslås i de här aktuella motionerna. Motionerna K504, N251 yrkande 2, Fi613 yrkande 3 samt L212 yrkande 4 bör därför avslås. När det gäller frågan om möjligheten till domstolsprövning av sådana beslut som fattas inom verksamhet som bedrivs i bolagsform, vilket förespråkas i motionerna K505 (m) yrkande 1 och N250 (m) yrkande 3, delvis, vill utskottet anföra följande. Beslut som fattas i kommunala företag ingår inte i de beslut som enligt 10 kap. 2 § kommunallagen är möjliga att överklaga. Bedömningen av huruvida en verksamhet i ett kommunalt företag ligger inom ramen för den kommunala kompetensen är primärt en uppgift för styrelsen. Härutöver sker en politisk prövning av ägaren, kommunen eller landstinget, som genom de av fullmäktige valda ombuden vid bolagsstämma kan ge styrelsen direktiv om att t.ex. ändra inriktningen av verksamheten om den inte uppfyller vissa formella krav. Enligt utskottets mening fungerar den här beskrivna ordningen i de allra flesta fall på ett tillfredsställande sätt. Denna ordning stämmer enligt utskottets bedömning helt överens med bolagsformens principer vad gäller styrning av verksamheten och ansvarsfördelningen. En laglighetsprövningsmöjlighet av det slag som förespråkas i de här aktuella motionerna strider mot de nyss nämnda, grundläggande villkoren för en verksamhet som bedrivs i bolagsform och bör därför inte införas. Motionerna K505 yrkande 1 och N250 yrkande 3, delvis, avstyrks. Med hänsyn till vad utskottet här anfört finns det inget skäl att ta upp en sakdiskussion om ett införande av ett sanktionssystem ägnat att motverka kompetensöverskridanden inom kommunala företag, som föreslås i motion N250 yrkande 3, delvis, eller införande av ett sanktionssystem för de fall en kommun inte rättar ett upphävt beslut, som föreslås i motion K505 yrkande 2, varför motionerna i dessa delar avstyrks. I motion K523 (mp) föreslås att kommuner som bedriver affärsverksamhet i t.ex. bolagsform fråntas tillståndsgivning och tillsynsansvar för denna verksamhet. Enligt motionen bör sådana ärenden överlämnas till länsstyrelse eller annan statlig myndighet. Utskottet har i det föregående redovisat hur ansvaret enligt miljöskyddsförordningen (1989:364) är fördelat mellan kommunerna, länsstyrelserna och Koncessionsnämnden för miljöskydd i fråga om handläggningen av ärenden som avser miljöfarlig verksamhet. Det framgår också av redovisningen att kommunernas uppgifter inte omfattar tillståndsprövning avseende miljöfarlig verksamhet, utan denna tillkommer länsstyrelserna och Koncessionsnämnden för miljöskydd. Utskottet konstaterar när det gäller tillsyn av miljöfarlig verksamhet att bestämmelsen i 3 kap. 5 § kommunallagen hindrar en kommunal nämnd från att både bedriva viss verksamhet och ha tillsyn över den. Ett sådant hinder föreligger inte på förvaltningsnivå. Problemet med denna dubbelroll har uppmärksammats av Miljöbalksutredningen, som i sitt huvudbetänkande (SOU 1996:103) föreslagit dels att ansvaret för drift och tillsyn av samma verksamhet som princip skall skiljas åt, dels att länsstyrelserna skall ta hänsyn till den interna ansvarsfördelningen då kommunens tillsynsuppgifter bestäms. Utskottet finner mot den här redovisade bakgrunden ingen anledning att föreslå åtgärder av det slag som föreslås i motionen. Motion K523 avstyrks därför.
Allmännyttiga bostadsföretag
Motionerna I motion 1996/97:K517 hemställer Lena Larsson (s) att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av att underlätta möjligheterna till samgående mellan bostadsföretag i olika kommuner. Enligt motionären kan ett sätt för de kommunala bostadsföretagen att möta problem som har samband med skilda marknadsförutsättningar vara att rationalisera drift och förvaltning genom att fusionera företagen till mer funktionella och slagkraftiga enheter. Det är därvid enligt motionären naturligt att ompröva principen att ett kommunalt bostadsföretag endast får arbeta inom den egna kommunens gränser. Den s.k. lokaliseringsprincipen i kommunallagen lägger hinder i vägen för ett förvärv av ett bostadsföretag som ägs av en annan kommun. Ett samgående av olika bostadsföretag kan förbättra den enskilda kommunens ekonomi, ge samordningsfördelar och rationaliseringseffekter i de enskilda företagen och skapa en utvecklingsmöjlighet för företagen. Lokaliseringsprincipen bör därför enligt motionären upphävas eller ändras för att underlätta möjligheten till samgående mellan bostadsföretag i olika kommuner. Motionären framhåller också att det är möjligt för en kommun att bedriva viss verksamhet på annan kommuns område om det föreligger ett särskilt behov. Kommuner kan t.ex. gemensamt äga bolag för energiförsörjning, energiproduktion eller bostadsförsörjning. I motion 1996/97:K533 hemställer Michael Stjernström (kd) att riksdagen hos regeringen begär en översyn av de lagar och författningar som reglerar de allmännyttiga bostadsföretagen. Motionären anför att de allmännyttiga bostadsföretagen inte omfattas av den kommunala självkostnadsprincipen beroende på att hyressättningen i kommunala bostadsföretag regleras i hyreslagen (12 kap. 55 § jordabalken) efter förhandling med tillämpning av bruksvärdesprincipen. Vid prövning enligt 55 § första stycket hyreslagen skall främst beaktas hyran för lägenheter som ägs och förvaltas av allmännyttiga bostadsföretag. De relativt stora vinster som många allmännyttiga bostadsföretag numera anser sig ha rätt att ta ut måste enligt motionären strida mot bestämmelserna i 2 kap. 7 § kommunallagen, enligt vilka kommuner och landsting får bedriva näringsverksamhet om den drivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna i kommunen eller landstinget. Motionären ifrågasätter om allmännyttiga bostadsföretags utdelning av vinstmedel till ägarna är förenligt med bestämmelserna i kommunallagen. Eftersom flera principer står emot varandra bör enligt motionären en utredning göras om vilka regler som gäller för de allmännyttiga bostadsföretagen. I en sådan utredning bör även ingå frågan om möjligheten att överklaga beslut fattade av styrelsen för allmännyttiga bostadsföretag. I motion 1996/97:Bo234 hemställer Anita Johansson m.fl. (s) att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om samägande av fastigheter och samordning av fastighetsförvaltning över kommungränserna (yrkande 5). Enligt motionärerna har förutsättningarna för de allmännyttiga bostadsföretagen förändrats radikalt de senaste åren, bl.a. genom att en rad särregler har slopats. Under senare år har också allmännyttiga bostadsföretag sålt ut bostäder bl.a. på grund av dålig ekonomi i företagen och/eller kommunen. I den allvarliga situation som råder för de allmännyttiga bostadsföretagen bör staten och kommunerna ta ett gemensamt ansvar för allmännyttans överlevnad, anser motionärerna. Ett sätt skulle kunna vara att skapa förutsättningar för kommunerna att äga fastigheter och bedriva fastighetsförvaltning över kommungränserna.
Bakgrund
Inledning I de här aktuella motionerna behandlas problem av två slag. Dels gäller det frågan om en översyn av lagstiftningen angående allmännyttiga bostadsföretag inklusive möjligheten att överklaga beslut fattade av styrelsen för allmännyttiga bostadsföretag (motion K533). Dels gäller det frågan om ändring av lagstiftningen för att underlätta samgående mellan allmännyttiga bostadsföretag i olika kommuner respektive gemensam fastighetsförvaltning över kommungränserna (motionerna K517 och Bo234 yrkande 5).
Kommunernas roll och befogenheter inom bostadspolitiken m.m. Förutsättningen för att ett företag skall kunna godkännas som allmännyttigt har sedan 1940-talet funnits i författningar om statligt reglerade bostadslån. Huvudvillkoren har varit att företaget drivs utan enskilt vinstsyfte och att kommunen kontrollerar företaget genom att tillsätta i vart fall majoriteten av dess styrelse. Prövningen av om ett företag uppfyller dessa villkor görs numera av länsstyrelserna. Termen allmännyttiga bostadsföretag används i dag i äldre bostadsfinansieringsförfattningar och i hyreslagstiftningen. Under första delen av 1990-talet har villkoren för kommunernas bostadspolitiska ansvar förändrats kraftigt. Förändringarna har berört både de ekonomiska villkoren för boende och byggande och det regelverk som styr kommunernas bostadspolitiska ansvar och styrmedel. Ändringarna i regelverket har framför allt inneburit att merparten av den speciallagstiftning som reglerade den kommunala bostadspolitiken har avvecklats. Våren 1993 antog riksdagen regeringens förslag (prop. 1992/93:242) till en minskad reglering av kommunernas ansvar för boendefrågor (1992/93:BoU19). Det kommunala ansvaret för bostadspolitiken baseras efter den 1 juli 1993 i allt väsentligt på de tre ramlagarna kommunallagen (1991:900), socialtjänstlagen (1980:620) och plan- och bygglagen (1987:10). Sedan bostadsförsörjningslagen upphävts baseras det kommunala engagemanget i bostadspolitiska frågor huvudsakligen på kommunernas allmänna kompetens enligt kommunallagen, varvid gränserna för kommunernas befogenheter markeras av lokaliseringsprincipen (2 kap. 1 §), likställighetsprincipen (2 kap. 2 §) och självkostnadsprincipen (8 kap. 3 b §). Enligt 2 kap. 1 § kommunallagen får kommuner och landsting själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan (lokaliseringsprincipen). Denna princip innebär att en kommunal åtgärd måste vara knuten till kommunens eget område eller dess invånare för att den skall anses laglig. Principen är dock försedd med viktiga undantag, t.ex. att en kommun får engagera sig i anordningar som närmast används av andra än de egna kommunmedlemmarna. Enligt 2 kap. 2 § kommunallagen skall kommuner och landsting behandla sina medlemmar lika om det inte finns sakliga skäl för något annat (likställighetsprincipen). Innebörden av likställighetsprincipen är att särbehandling av enskilda eller grupper av kommunmedlemmar inte får ske på annat än objektiv grund. Ett beslut om särbehandling kräver rationella hänsyn eller sakliga överväganden och frånvaro av godtycke. I fråga om boendet finns ett undantag från likställighetsprincipen genom lagen (1993:406) om kommunalt stöd till boendet, enligt vilken kommunalt stöd får utgå till enskilda hushåll. Denna lag utgör i dag den enda speciallagstiftning som reglerar kommunernas befogenheter på det bostadspolitiska området. Enligt 8 kap. 3 a § kommunallagen får kommuner och landsting ta ut avgifter för tjänster och nyttigheter som de tillhandahåller. För sådana tjänster eller nyttigheter som de är skyldiga att tillhandahålla får de ta ut avgifter bara om det är särskilt föreskrivet. Enligt 8 kap. 3 b § kommunallagen får kommuner och landsting inte ta ut högre avgifter än vad som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kommunen eller landstinget tillhandahåller (självkostnaden). Den här aktuella lagstiftningen tillkom våren 1994 med anledning av proposition 1993/94:188 om lokal demokrati (bet. 1993/94:KU40). Av propositionen framgår bl.a. att en viss reglering ansågs nödvändig för att skydda kommunmedlemmarna mot risken för monopolprissättning. I samband med att bostadsförsörjningslagen (1947:523) upphävdes uttalade både regeringen och riksdagen att avregleringen inte innebar någon förändring av kommunernas grundläggande ansvar för bostadsförsörjningen. Bostadsutskottet uttalade sålunda att kommunallagen ger kommunerna en omfattande kompetens på bostadsförsörjningsområdet (bet.1992/93:BoU19). Utskottet fann bl.a. att kommunallagen inte hindrar kommunerna att t.ex. skapa och driva bostadsföretag samt stödja de egna företagen på olika sätt. Enligt Bostadspolitiska kommittén har hittillsvarande rättspraxis bekräftat den kommunala kompetensen på området (SOU 1996:156 s. 230). Kommunerna är genom sina bostadsföretag ägare till en stor del av landets fastighetsbestånd. Enligt Bostadspolitiska kommittén ägs 22 % av alla bostäder av kommunala företag, och på hyresmarknaden är andelen ca 50 %. Ungefär vart femte hushåll bor hos ett kommunalt bostadsföretag. Närmare 90 % av de allmännyttiga bostadsföretagen är helägda kommunala bostadsföretag eller kommunala bostadsstiftelser. Inom hyressättningssystemet har de kommunala bostadsföretagen en lagfäst roll som hyresledare och som referenspunkt vid bruksvärdesprövningar. Enligt 12 kap. 55 § jordabalken (?hyreslagen?) skall vid prövning av hyrans storlek främst beaktas hyran för lägenheter i hus som ägs och förvaltas av allmännyttiga bostadsföretag. Enligt Bostadspolitiska kommittén arbetar de kommunala bostadsföretagen under mycket olika villkor. Flertalet företag är ekonomiskt stabila samtidigt som det finns ett antal företag med en ekonomiskt osäker situation på grund av bl.a. låg soliditet och vakanser i bostadsbeståndet. Under senare år har de kommunala bostadsföretagen tydligare trätt fram som affärsdrivande bolag med samma behov som andra bostadsföretag att följa efterfrågan och agera marknadsmässigt. Flera kommuner har utnyttjat möjligheten att ställa upp avkastnings- och soliditetsmål för sina bolag inom ramen för självkostnadsprincipen. Företagen omfattas fortfarande av vissa särregler genom de nämnda bestämmelserna i kommunallagen och sin roll i hyressättningssystemet. Riksdagen har nyligen godkänt vad regeringen förordat om möjligheterna till breddat ägande av allmännyttiga bostadsföretag (prop. 1996/97:38, bet. BoU7, rskr. 92). Innebörden av detta är att ägandet i ett allmännyttigt bostadsföretag kan breddas till att omfatta även andra ägare än kommunen utan att företagets ställning som allmännyttigt förloras eller villkoren för räntestöd förändras. Regeringen har den 19 december 1996 beslutat tillkalla en särskild utredare med uppgift att se över de förutsättningar och villkor som gäller för att ett företag skall ha ställning som allmännyttigt bostadsföretag (dir. 1996:116). I utredarens uppgifter ingår att överväga om de kommunala bostadsföretagen i sin verksamhet skall undantas från den geografiska begränsning som följer av den kommunala lokaliseringsprincipen. Utredaren skall överväga om möjligheterna att bilda ändamålsenliga och rationellt sammansatta bostadsföretag bör vidgas genom att ett kommunalt bostadsföretag tillåts verka även utanför den egna kommunens område. En motsvarande möjlighet har nyligen öppnats genom lagen (1994:618) om handel med el, enligt vilken kommunala företag som producerar och handlar med el eller bedriver nätverksamhet har möjlighet att gå utanför kommungränserna. Uppdraget skall redovisas till regeringen senast den 1 april 1997.
Utskottets bedömning Utskottet behandlar först de frågor som tas upp i motion K533 (kd) om en översyn av lagstiftningen angående allmännyttiga bostadsföretag samt möjligheten att överklaga beslut som fattats av styrelsen för allmännyttiga bostadsföretag. I motion K533 ifrågasätts om allmännyttiga bostadsföretags utdelning av vinstmedel är förenlig med kommunallagens bestämmelser om näringsverksamhet (2 kap. 7 §), enligt vilken kommuner får bedriva näringsverksamhet om den bl.a. bedrivs utan vinstsyfte. Som redovisats i det föregående avsnittet Kommunal näringsverksamhet finns det inget absolut förbud mot vinst i en kommunal näringsverksamhet. I vilken utsträckning en sådan verksamhet får ge överskott och hur detta skall användas får bedömas med tillämpning av självkostnadsprincipen, som finns inskriven i 8 kap. 3 § kommunallagen. När det gäller frågan om möjligheten att överklaga ett beslut som fattats av styrelsen i ett allmännyttigt bostadsföretag, hänvisar utskottet till vad som anförts om laglighetsprövning i avsnittet Kommunala företag. Utskottet anför i detta sammanhang bl.a. att en laglighetsprövning av det här aktuella slaget strider mot grunderna för en verksamhet som bedrivs i bolagsform och därför inte bör införas. Med hänvisning till vad utskottet här anfört avstyrks motion K533. Utskottet behandlar därefter frågan om ändring av lagstiftningen för att underlätta samgående mellan allmännyttiga bostadsföretag i olika kommuner respektive gemensam fastighetsförvaltning över kommungränserna, som aktualiseras i motionerna K517 (s) och Bo234 (s) yrkande 5. Som framgått av bakgrundsredovisningen ovan pågår ett utredningsarbete (dir. 1996:116) med bl.a. uppgiften att överväga om de kommunala bostadsföretagen i sin verksamhet skall undantas från den geografiska begränsning som följer av lokaliseringsprincipen (2 kap. 1 § kommunallagen). Utredningen skall enligt direktiven överväga om möjligheten att bilda ändamålsenliga och rationellt sammansatta bostadsföretag bör vidgas genom att ett kommunalt bostadsföretag tillåts verka även utanför den egna kommunens område. Uppdraget skall redovisas senast den 1 april 1997. Med hänvisning till detta får motionerna K517 och Bo234 yrkande 5 anses besvarade, varför de avstyrks.
Kommunala avgifter
Motionerna I motion 1996/97:K211 hemställer Margit Gennser (m) att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om dels tillämpning av självkostnadsprincipen vad gäller taxor som har samband med myndighetsutövning (yrkande 2), dels att förbud mot inkomstrelaterade och progressiva taxor bör införas i kommunallagen (yrkande 3). I motionen redovisas bl.a. likställighets- och självkostnadsprincipens tillämpning på kommunala avgifter, särskilt sådana som avser hemtjänsten inom socialtjänstens område. Enligt motionen har under senare år många kommuner övergått till helt inkomstrelaterade taxor för hemtjänsten både när det gäller servicedelen och omvårdnadsdelen. Detta har enligt motionären skapat betydande missnöje hos de personer som har högre inkomster och som måste betala avgifter relaterade till inkomsten oberoende av hur mycket eller litet hjälp de får. Motionären anser att självkostnadsprincipen i det här aktuella sammanhanget bör få en klar utformning. I motionen föreslås också att regler bör införas i kommunallagen om att progressiva avgifter relaterade till inkomster inte skall vara tillåtna, eftersom sådana avgifter strider mot logiken i de statliga skatte- och bidragssystemen. I motion 1996/97:K520 hemställer Tomas Högström (m) med ungefär samma argument som anförs i motion K211 att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om kommunala avgiftssystem. I motionen föreslås att regeringen återkommer med förslag till riksdagen som innebär att kommunerna dels förbjuds tillämpa inkomstrelaterade avgiftssystem, dels är skyldiga att ta ut avgift för barn- och äldreomsorg. I motionen anförs bl.a. att många kommuner i samband med det kommunala skattestoppet valde att skärpa progressiviteten i sina avgiftssystem och att kommunerna via sina inkomstutjämnande taxesystem har övertagit delar av statens roll som inkomstutjämnare. De inkomstrelaterade avgiftssystemen skapar också marginaleffekter som strider mot skattereformen och dessutom är de tveksamma utifrån likställighetsprincipen. Systemet med avgiftsbefrielse innebär att barn- och äldreomsorg de facto svarar för kostnader som annars skulle belasta socialbidragskontot.
Bakgrund
Inledning I de här aktuella motionerna aktualiseras tre problemställningar. Motion K211 yrkande 2 berör frågan om en klarare utformning av självkostnadsprincipen vad avser kommunala avgifter. I motionerna K211 yrkande 3 och K520, delvis, aktualiseras frågan om förbud mot inkomstrelaterade avgifter. I den sistnämnda motionen (delvis) förespråkas en skyldighet för kommunerna att ta ut avgifter för barn- och äldreomsorg.
Lagreglering m.m. Enligt 2 kap. 2 § kommunallagen skall kommunmedlemmar behandlas lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat. Detta är den s.k. likställighetsprincipen, vilken innebär att särbehandling av enskilda eller grupper av kommunmedlemmar inte får ske på annat än objektiv grund. Likställighetsprincipen kräver beträffande myndighetsutövande uppgifter en objektiv och rättvis behandling av alla kommunmedlemmar, oavsett hur den kommunala verksamheten är organiserad. Kravet på objektiv och rättvis behandling av kommunmedlemmarna kan dock enligt kommunallagskommentaren (Paulsson m.fl., a.a.) vara olika inom olika verksamhetsområden. Sålunda ger likställighetsprincipen inte utrymme för någon inkomstomfördelande verksamhet. Emellertid har i några speciallagar, t.ex. socialtjänstlagen (1980:620) gjorts undantag från likställighetsprincipen i detta avseende. I fråga om kommunala avgifter innebär likställighetsprincipen att avgifter inte utan särskilt författningsstöd får bestämmas till olika belopp beroende på konsumenternas betalningsförmåga (Regeringsrättens årsbok, RÅ, 1968 ref. 30). Enligt kommunallagskommentaren får avgiftsdifferentiering för ekonomiskt mera betydande prestationer inte heller ske så att exempelvis betalningssvaga grupper får särskilda förmåner. Något hinder för differentiering av inträdesavgifter för t.ex. barn och pensionärer till kommunala anläggningar finns emellertid inte. Det finns inte heller något hinder mot att differentiera avgifter med hänsyn till kostnadsskillnader mellan olika prestationer. Kvantitetsrabatter och andra affärsmässigt betingade förmåner är också tillåtna (se t.ex. RÅ 1956 I 73). Kommuner och landsting är inte alltid tvungna att differentiera avgifter mellan olika prestationer. De anses ha viss befogenhet att fastställa schablontaxor (se t.ex. RÅ 1977 Ab 57). Enligt proposition 1993/94:188 Lokal demokrati kan likställighetsprincipen i fråga om de kommunala avgifternas fördelning allmänt sägas innebära att lika avgift skall utgå för lika prestation, av vilket följer att likställighetsprincipen inte medger en inkomstomfördelande verksamhet. Annat kan dock följa av speciallagstiftning, t.ex. den nämnda socialtjänstlagen. Som exempel på tillåten differentiering av avgifter nämns i propositionen lägre avgifter inom barnomsorgen för deltidsplatser på eftermiddagar om det finns viss överkapacitet då, vidare differentierade avgifter för lokalupplåtelser eller tillträde till kommunala anläggningar samt billigare kollektivtrafik under lågsäsong eller lågtrafik (s. 86 f.). Kommunala avgifter regleras i 8 kap. 3 a och 3 b §§ kommunallagen. Enligt 3 a § får kommuner och landsting ta ut avgifter för tjänster och nyttigheter som de tillhandahåller. För sådana tjänster och nyttigheter som de är skyldiga att tillhandahålla får de ta ut avgifter bara om det är särskilt föreskrivet. Enligt 3 b § får kommuner och landsting inte ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som de tillhandahåller (självkostnaden). Självkostnadsprincipen i kommunallagen gäller, om det inte finns några bestämmelser om grunderna för avgiftssättningen i en speciallag. Finns sådana särskilda bestämmelser i speciallagstiftning, gäller de reglerna i stället för den allmänna självkostnadsprincipen. Så är t.ex. fallet med avgifter för sociala tjänster, som regleras i socialtjänstlagen (1980:620). Enligt 35 § första stycket socialtjänstlagen (1980:620) får kommunen ta ut skäliga avgifter enligt grunder som kommunen bestämmer för plats inom barnomsorg, färdtjänst, familjerådgivning, hjälp i hemmet, service och omvårdnad, sådant boende som har anknytning till omsorg om äldre människor respektive människor med funktionshinder eller annan liknande social tjänst. Avgifterna får dock inte överstiga kommunens självkostnader. Avgifter för hjälp i hemmet, service och omvårdnad samt boende får enligt 35 § tredje stycket inte, tillsammans med avgifter som avses i 26 § tredje stycket hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), uppgå till så stort belopp att den enskilde inte får behålla tillräckliga medel för sina personliga behov.
Utskottets bedömning Utskottet behandlar först frågan om utformningen av självkostnadsprincipen vad avser kommunala avgifter och det eventuella behovet av en klarare utformning av denna princip enligt vad som förespråkas i motion K211 (m) yrkande 2. Utskottet har i det föregående redovisat innebörden av likställighetsprincipen (2 kap. 2 § kommunallagen) och självkostnadsprincipen (8 kap. 3 b § kommunallagen) med särskilt avseende på deras verkningar på principerna för avgifter i kommunal verksamhet. Enligt utskottets mening är utformningen av självkostnadsprincipen och de tillhörande författningskommentarerna samt rättspraxis på området så klara att några större tolknings- eller tillämpningsproblem inte skall behöva uppstå i det här aktuella avseendet. Utskottet finner anledning att i sammanhanget framhålla att om särskilda bestämmelser om avgifter finns i speciallagstiftning, gäller dessa regler i stället för självkostnadsprincipen. Så är fallet med 35 § första stycket socialtjänstlagen (1980:620) när det gäller avgifter inom området sociala tjänster som barn- och äldreomsorg. Av förarbetena till socialtjänstlagen (prop. 1979/80:1 A del 1) framgår att kommunerna enligt praxis har rätt att ta ut differentierade avgifter, dvs. avgifter grundade på hjälptagarens ekonomiska villkor, för sociala tjänster av servicekaraktär, t.ex. social hemhjälp och färdtjänst. Enligt propositionen har någon annan regel om principerna för individuellt bestämda avgifter än att de skall vara skäliga inte ansetts böra ges (s. 547). Med hänvisning till vad utskottet här anfört avstyrks motion K211 yrkande 2. I motionerna K211 (m) yrkande 3 och K520 (m), delvis, föreslås att kommunerna förbjuds att tillämpa inkomstrelaterade avgiftssystem. I motion K520, delvis, föreslås att kommunerna skall vara skyldiga att ta ut avgifter för barn- och äldreomsorg. Från de kommunalrättsliga utgångspunkter som utskottet har att bedöma förslagen i de här aktuella motionerna finner utskottet att det saknas grund för att införa ett förbud mot inkomstrelaterade avgiftssystem eller en skyldighet för kommuner att ta ut avgifter för vissa sociala tjänster. Utskottet konstaterar att även i dessa hänseenden är bestämmelserna i socialtjänstlagen (1980:620) överordnade kommunalrätten. Enligt 35 § socialtjänstlagen får kommunerna ta ut skäliga avgifter enligt grunder som kommunen bestämmer. Som framgått ovan är kommunerna i sin fulla rätt att ta ut differentierade avgifter relaterade till de hjälpbehövandes ekonomiska villkor, förutsatt att avgifterna är skäliga. Med hänvisning till vad utskottet här anfört avstyrks motionerna K211 yrkande 3 och K520.
Bojkott av vissa företag
Motionen I motion 1996/97:K503 begär Barbro Johansson och Elisa Abascal Reyes, båda (mp), att riksdagen beslutar om lagstiftning för kommuner och landsting som ger dem möjlighet att bojkotta företag som bryter mot de regler som satts upp av FN och dess underorganisationer. Enligt motionärerna bör kommuner och landsting verka för att de produkter som finns tillgängliga på marknaden skall vara förenliga med ett ekologiskt uthålligt och socialt solidariskt samhälle, och därför är det varken logiskt eller moraliskt riktigt att de inte kan bojkotta denna typ av företag, t.ex. Nestlé vars marknadsföring av bröstmjölksersättning i u-länderna strider mot WHO:s barnmatskod.
Bakgrund Enligt 2 kap. 1 § kommunallagen får kommuner och landsting själva ta hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Som exempel på angelägenheter som är förbehållna staten kan nämnas den svenska utrikes- och biståndspolitiken. Ansvaret för Sveriges internationella relationer vilar på regeringen och riksdagen. Regeringen kan t.ex. föreslå och riksdagen besluta om bojkottåtgärder från kommuners sida. Enligt Förenta nationernas stadga kan FN:s säkerhetsråd under vissa förhållanden anta resolutioner om sanktioner av icke militär karaktär, dvs. sådana sanktioner som inte innebär bruk av vapenmakt och som är nödvändiga för att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet. Sådana resolutioner kan antas i form av bindande beslut eller rekommendationer. En stat som är medlem i FN är enligt organisationens stadga skyldig att godta och verkställa säkerhetsrådets bindande beslut om sådana sanktioner. En rekommendation av rådet är däremot endast en uppmaning till FN:s medlemsstater. För att möjliggöra snabba åtgärder, då sådana påkallas med anledning av ett beslut eller en rekommendation som har meddelats av FN:s säkerhetsråd, antog riksdagen år 1971 en lag (1971:176) om vissa internationella sanktioner. Lagen är en s.k. fullmaktslag som formellt är i kraft men som i huvudsak endast kan tillämpas för att fullfölja säkerhetsrådets beslut eller rekommendationer. Det ankommer på regeringen att föreskriva att lagen skall tillämpas. Enligt 1 § får regeringen, i den mån det påkallas med anledning av beslut som fattats eller rekommendation som antagits av FN:s säkerhetsråd, förordna att vissa i lagen närmare angivna åtgärder skall vidtas mot stat eller område som gjorts till föremål för icke militära sanktioner. Regeringens förordnande att tillämpa lagen skall underställas riksdagens prövning inom en månad från förordnandet. Fram till 1993 gällde lagen (1985:1052) om rätt för kommuner och landstingskommuner att vidta bojkottåtgärder mot Sydafrika. Enligt lagen fick kommuner och landsting vid upphandling genom bojkott av varor och tjänster med sydafrikanskt ursprung vidta sådana solidaritetsaktioner som riktade sig mot apartheidpolitiken i Sydafrika. Lagen, som var en s.k. befogenhetsutvidgande lag, upphävdes den 1 december 1993. Bestämmelser i dessa lagar har tillkommit efter hand när de gränser för den kommunala kompetensen som har dragits upp i kommunallagen och i rättspraxis i vissa avseenden kommit att framstå som alltför snäva. Dessa lagar innebär avsteg från de allmänna kompetensbestämmelserna och de kommunalrättsliga grundprinciperna. Lagen (1992:1528) om offentlig upphandling trädde i kraft den 1 januari 1994. Lagen innehåller allmänna bestämmelser om offentlig upphandling och särskilda bestämmelser om offentlig upphandling av t.ex. varor. Upphandling skall enligt 1 kap. 4 § göras med utnyttjande av de konkurrensmöjligheter som finns och även i övrigt genomföras affärsmässigt. Anbudsgivare, anbudssökande och anbud skall behandlas utan ovidkommande hänsyn. Vid konstitutionsutskottets behandling av frågan om bojkottåtgärder våren 1996 uttalade utskottet att någon generell lagstiftning som överlämnar åt kommunerna att avgöra vilka bojkottåtgärder som skall införas inte bör införas (bet. 1995/96:KU9).
Utskottets bedömning Utskottet finner ingen anledning att ändra sitt tidigare ställningstagande, varför motion K503 avstyrks.
Hemställan
Utskottet hemställer 1. beträffande gränserna för den kommunala kompetensen beträffande näringsverksamhet att riksdagen avslår motionerna 1996/97:K508 yrkandena 1 och 2, 1996/97:K532, 1996/97:Fi801 yrkande 3 och 1996/97:N256 yrkande 3, res. 1 (m, fp, mp) 2. beträffande utvidgning av försöksverksamhet med kommunal näringsverksamhet att riksdagen med anledning av motionerna 1996/97:K510 och 1996/97:K518 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, res. 2 (m, fp, mp)
3. beträffande undanröjande av hinder för näringslivsstöd i vissa fall att riksdagen avslår motion 1996/97:K512, 4. beträffande förbud mot nybildande av kommunala företag m.m. att riksdagen avslår motionerna 1996/97:K504, 1996/97:N251 yrkande 2, 1996/97:Fi613 yrkande 3 och 1996/97:L212 yrkande 4, res. 3 (m, fp, mp) 5. beträffande domstolsprövning av beslut som fattas inom kommunala bolag m m. att riksdagen avslår motionerna 1996/97:K505 yrkandena 1 och 2 och 1996/97:N250 yrkande 3, res. 4 (m, fp) - motiv. 6. beträffande fråntagande av tillståndsgivning och tillsynsansvar från kommuner att riksdagen avslår motion 1996/97:K523, 7. beträffande översyn av lagstiftningen beträffande allmännyttiga bostadsföretag m.m. att riksdagen avslår motionerna 1996/97:K517, 1996/97:K533 och 1996/97:Bo234 yrkande 5, res. 5 (m, fp) - motiv. 8. beträffande utformningen av självkostnadsprincipen vad avser kommunala avgifter m.m. att riksdagen avslår motion 1996/97:K211 yrkande 2, res. 6 (m) 9. beträffande förbud för kommuner att tillämpa inkomstrelaterade avgifter i vissa fall m.m. att riksdagen avslår motionerna 1996/97:K211 yrkande 3 och 1996/97:K520, res. 7 (m) 10. beträffande bojkott av vissa företag att riksdagen avslår motion 1996/97:K503. res. 8 (mp) Stockholm den 4 mars 1997 På konstitutionsutskottets vägnar
Birgit Friggebo
I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Kurt Ove Johansson (s), Catarina Rönnung (s), Axel Andersson (s), Birger Hagård (m), Barbro Hietala Nordlund (s), Birgitta Hambraeus (c), Pär-Axel Sahlberg (s), Jerry Martinger (m), Mats Berglind (s), Kenneth Kvist (v), Frank Lassen (s), Inger René (m), Peter Eriksson (mp), Håkan Holmberg (fp), Nikos Papadopoulos (s) och Nils Fredrik Aurelius (m).
Reservationer
1. Gränserna för den kommunala kompetensen beträffande näringsverksamhet (mom. 1) Birgit Friggebo (fp), Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m), Inger René (m), Peter Eriksson (mp), Håkan Holmberg (fp) och Nils Fredrik Aurelius (m) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 8 börjar med ?Som framgått av? och slutar ?yrkande 3 avstyrks? bort ha följande lydelse: Utskottet instämmer i den problembeskrivning vad gäller kommunal näringsverksamhet som lämnas i motionerna K508 (m) och K532 (m, c, fp, kd) samt Fi801 (fp) yrkande 3 och N256 (kd) yrkande 3. Det är enligt utskottets mening högst otillfredsställande att kommuner och landsting under senare år utökat sin näringsverksamhet till områden som inte kan anses ligga inom deras formella kompetens och naturliga verksamhetsområden. En konsekvens av denna utveckling är att konkurrensen mellan privata företag och kommunala företag som uppträder på samma marknad snedvrids till de privata företagens nackdel. En grund för denna snedvridning är att kommunernas och landstingens risktagande är lågt eller obefintligt till följd av möjligheten att balansera eventuella underskott i verksamheten med skattemedel. Härtill kommer att en kommunal borgen ger kommunala företag lägre kapitalkostnader än de privata konkurrenterna. En verksamhet som i många fall erhåller kapitaltillskott från ägaren och garanteras täckning av förluster med kommunala medel kan enligt utskottets mening inte förväntas vara effektiv. Det medför att kommunala medel riskerar att användas på ett för skattebetalarna otillfredsställande sätt. Lagregleringen av den kommunala kompetensen kan, som framgår av vad som redovisats i det föregående, framstå som relativt klar och tydlig. Enligt utskottets mening räcker regelverket dock inte till för att hindra att kommuner och landsting ger sig in på affärsmässig verksamhet, som inte ligger inom vad som kan anses vara en naturlig kommunal uppgift. Konsekvenserna av detta är starkt negativa för såväl privata företag, som konkurrerar med kommunala företag, som för kommunmedlemmarna. Mot denna bakgrund bör riksdagen hos regeringen hemställa om förslag till sådana ändringar i kommunallagen som syftar till att minska omfattningen av näringsverksamheten i kommuner och landsting. Detta bör riksdagen, med bifall till motionerna K508, K532 och Fi801 yrkande 3 samt med anledning av motion N256 yrkande 3, som sin mening ge regeringen till känna. dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse: 1. beträffande gränserna för den kommunala kompetensen beträffande näringsverksamhet att riksdagen med bifall till motionerna 1996/97:K508, 1996/97:K532 och 1996/97:Fi801 yrkande 3 samt med anledning av motion 1996/97: N256 yrkande 3 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
2. Utvidgning av försöksverksamhet med kommunal näringsverksamhet (mom. 2) Birgit Friggebo (fp), Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m), Inger René (m), Peter Eriksson (mp), Håkan Holmberg (fp) och Nils Fredrik Aurelius (m) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 9 börjar med ?Enligt utskottets mening? och slutar med ?ge regeringen till känna? bort ha följande lydelse: Motionerna K510 och K518, som syftar till att vidga den kommunala kompetensen på näringsområdet, avstyrks. dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse: 2. beträffande utvidgning av försöksverksamhet med kommunal näringsverksamhet att riksdagen avslår motionerna 1996/97:K510 och 1996/97:K518.
3. Förbud mot nybildande av kommunala företag m.m. (mom. 4) Birgit Friggebo (fp), Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m), Inger René (m), Peter Eriksson (mp), Håkan Holmberg (fp) och Nils Fredrik Aurelius (m) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 18 börjar med ?Utskottet konstaterar? och slutar med ?bör därför avslås? bort ha följande lydelse: I motion Fi613 (m) yrkande 3 föreslås att nybildande av kommunala företag skall förbjudas i kommunallagen och att befintliga företag antingen avvecklas inom en femårsperiod eller återförs till förvaltningsform. Liknande förslag ställs i fp-motionerna K504, N251 yrkande 2 och L212 yrkande 4. Enligt motion Fi613 yrkande 3 är kommunala bolag onödiga i den meningen att skillnaderna i fråga om insyn och offentlighet mellan kommunala företag och verksamhet i förvaltningsform är mycket små. Kommunala bolag innebär också en risk för snedvridning av konkurrensen gentemot lokala småföretag. Enligt motionärerna har kommunala företag under senare år ägnat sig åt avancerad skatteplanering i syfte att undgå beskattning. Enligt motion K504 utgör de kommunala bolagen ett hot mot demokratin, kommunernas ekonomi och den fria konkurrensen. Vidare bedöms möjligheterna till insyn i verksamheten som otillräckliga. Besvärsrätten gäller inte för beslut som fattas i ett kommunalt företag. Utskottet, som delar de uppfattningar och bedömningar som framförs i de nämnda motionerna, vill särskilt fästa uppmärksamheten på att ett stort inslag av bolag i den kommunala verksamheten gör det svårare för kommunmedlemmarna att överblicka hela verksamheten, vilket är en klar nackdel från demokrati- och insynssynpunkt. Mot den här angivna bakgrunden är det enligt utskottets mening angeläget att antalet kommunala bolag drastiskt minskas. Detta motiverar att det införs ett uttryckligt förbud i kommunallagen mot att bilda kommunala bolag och en regel som sätter en tidsgräns vid vilken alla kommunala bolag skall vara avvecklade. Detta bör riksdagen, med bifall till motionerna 1996/97:Fi613 yrkande 3, 1996/97:K504, 1996/97:N251 yrkande 2 och 1996/97:L212 yrkande 4 som sin mening ge regeringen till känna. dels att utskottets hemställan under 4 bort ha följande lydelse: 4. beträffande förbud mot nybildande av kommunala företag m.m. att riksdagen med bifall till motionerna 1996/97:Fi613 yrkande 3, 1996/97:K504, 1996/97:N251 yrkande 2 och 1996/97:L212 yrkande 4 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
4. Domstolsprövning av beslut som fattas inom kommunala bolag m m. (mom. 5 motiveringen) Birgit Friggebo (fp), Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m), Inger René (m), Håkan Holmberg (fp) och Nils Fredrik Aurelius (m) anser att den del av utskottets yttrande som på s. 18 börjar med ?Enligt utskottets mening? och slutar med ?därför inte införas? bort ha följande lydelse: Utskottet delar motionärernas mening att det är otillfredsställande att beslut som fattas i kommunala bolag inte kan prövas av domstol. Detta är emellertid enligt utskottets mening mera ett tecken på det olämpliga i att bedriva kommunal verksamhet i bolagsform än att det finns brister i reglerna för kommunala bolag. Som föreslås i motionerna Fi613 yrkande 3, K504, N251 yrkande 2 och L212 yrkande 4 bör i kommunallagen införas ett förbud mot nybildande av kommunala företag, och befintliga företag bör avvecklas inom en viss tidsperiod. Om dessa förslag genomförs, finns det inget behov av att införa bestämmelser om domstolsprövning av beslut som fattas i kommunala bolag.
5. Översyn av lagstiftningen beträffande allmännyttiga bostadsföretag m.m. (mom. 7 motiveringen) Birgit Friggebo (fp), Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m), Inger René (m), Håkan Holmberg (fp) och Nils Fredrik Aurelius (m) anser att den del av utskottets yttrande som på s. 25 börjar med ?Som framgått av? och slutar med ?varför de avstyrks? bort ha följande lydelse: Enligt utskottets mening finns det inget rimligt skäl att genom regeländringar av det slag som föreslås i motionerna öppna möjligheten för att etablera nya former av ägande och annan samverkan över kommungränserna. Ett sådant förfarande skulle sannolikt kunna göra situationen än värre för allmännyttiga bostadsföretag som befinner sig i eller riskerar hamna i en ekonomisk kris. Den särskilde utredarens arbete, som syftar till ändringar av det beskrivna slaget, bör enligt utskottets mening snarast avslutas, och uppdraget bör återkallas av regeringen. Motionerna 1996/97:K517 och 1996/97:Bo234 yrkande 5 avstyrks.
6. Utformningen av självkostnadsprincipen vad avser kommunala avgifter m.m. (mom. 8) Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m), Inger René (m) och Nils Fredrik Aurelius (m) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 26 börjar med ?Utskottet behandlar? och slutar med ?motion K211 yrkande 2? bort ha följande lydelse: I motion K211 (m) yrkande 2 föreslås att självkostnadsprincipen i kommunallagen ges en klarare utformning vad avser taxor som har samband med myndighetsutövning. I motionen anförs bl.a. att när det gäller omsorgsavgifter är det särskilt komplicerat att fastställa kommunens självkostnad. Komplikationerna hänger bl.a. samman med att det är svårt att separera tjänsterna på ett korrekt sätt och att kommunerna i sina beräkningar inte kan särskilja sam- och särkostnader och fasta och rörliga kostnader. Av detta följer att självkostnaderna inom service och omsorg utgör endast mycket grova uppskattningar. Socialtjänstlagen (1980:620) ger enligt motionen ingen ledning när det gäller att korrekt fastställa självkostnader. Utskottet instämmer i motionens problembeskrivning och finner förslaget om en klarare utformning av självkostnadsprincipen vad avser sociala tjänster väl motiverat. Detta bör riksdagen, med bifall till motion K211 yrkande 2, som sin mening ge regeringen till känna. dels att utskottets hemställan under 8 bort ha följande lydelse: 8. beträffande utformningen av självkostnadsprincipen vad avser kommunala avgifter m.m. att riksdagen med bifall till motion 1996/97:K211 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
7. Förbud för kommuner att tillämpa inkomstrelaterade avgifter i vissa fall m.m. (mom. 9) Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m), Inger René (m) och Nils Fredrik Aurelius (m) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 26 börjar med ?Från de kommunalrättsliga? och på s. 27 slutar med ?K211 yrkande 3 och K520? bort ha följande lydelse: I motion K211 yrkande 3 anförs bl.a. att den skattefinansierade äldreomsorgen trängt ut annan verksamhet på området vilket gjort det möjligt att ta ut avgifter som egentligen borde rubriceras som skatter. Avgifterna tas i vissa fall ut efter en progressiv skala. Progressiva avgifter bör enligt motionen inte tillåtas när de relateras till inkomster. Regler härom bör införas i kommunallagen. Liknande synpunkter anförs i motion K520, delvis. I den sistnämnda motionen (delvis) anförs också att systemet med avgiftsbefrielse inom barn- och äldreomsorg innebär en omfattande subventionering av kommunernas sociala verksamhet. Utskottet, som instämmer i vad som anförs i motionerna, anser att riksdagen, med bifall till motionerna K211 yrkande 3 och K520, delvis, som sin mening bör ge regeringen till känna att regeringen bör utarbeta förslag till sådana ändringar i lagstiftningen att inkomstrelaterade avgiftssystem inom området sociala tjänster inte skall vara tillåtna och att kommunerna skall vara skyldiga att ta ut avgifter inom barn- och äldreomsorgen. dels att utskottets hemställan under 9 bort ha följande lydelse: 9. beträffande förbud för kommuner att tillämpa inkomstrelaterade avgifter i vissa fall m.m. att riksdagen med bifall till motionerna 1996/97:K211 yrkande 3 och 1996/97:K520 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
8. Bojkott av vissa företag (mom. 10) Peter Eriksson (mp) anser dels att den del av utskottets yttrande på s. 28 som har rubriken ?Utskottets bedömning? bort ha följande lydelse: Enligt utskottets mening bör det vara möjligt för kommuner och landsting att bojkotta företag som bryter mot regler som satts upp av FN och dess underorgan, t.ex. WHO. Mot denna bakgrund föreslår utskottet att riksdagen, med bifall till motion 1996/97:K503, som sin mening ger regeringen till känna att regeringen bör utarbeta ett förslag som möjliggör bojkotter av här beskrivet slag. dels att utskottets hemställan under 10 bort ha följande lydelse: 10. beträffande bojkott av vissa företag att riksdagen med bifall till motion 1996/97:K503 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Innehållsförteckning
Sammanfattning........................................1 Motionerna............................................1 Utskottet.............................................3 Kommunal näringsverksamhet m.m. 3 Motionerna 3 Bakgrund 5 Inledning 5 Precisering av den kommunala kompetensen vad avser näringsverksamhet 6 Utvidgning av den kommunala kompetensen 7 Utskottets bedömning 7 Kommunala företag 10 Motionerna 10 Bakgrund 12 Inledning 12 Lagregleringen av kommunala företag 12 Statistiska uppgifter om kommunala företag 13 Tidigare behandling i riksdagen m.m. 14 Laglighetsprövning och sanktionssystem 15 Ansvar för tillståndsgivning och tillsyn av kommunal affärsverksamhet 16 Utskottets bedömning 17 Allmännyttiga bostadsföretag 19 Motionerna 19 Bakgrund 20 Inledning 20 Kommunernas roll och befogenheter inom bostadspolitiken m.m. 21 Utskottets bedömning 23 Kommunala avgifter 24 Motionerna 24 Bakgrund 24 Inledning 24 Lagreglering m.m. 25 Utskottets bedömning 26 Bojkott av vissa företag 27 Motionen 27 Bakgrund 27 Utskottets bedömning 28 Hemställan 28 Reservationer........................................30 1. Gränserna för den kommunala kompetensen beträffande näringsverksamhet (mom. 1) 30 2. Utvidgning av försöksverksamhet med kommunal näringsverksamhet (mom. 2) 31 3. Förbud mot nybildande av kommunala företag m.m. (mom. 4) 31 4. Domstolsprövning av beslut som fattas inom kommunala bolag m.m. (mom. 5 motiveringen) 32 5. Översyn av lagstiftningen beträffande allmännyttiga bostadsföretag m.m. (mom. 7 motiveringen) 32 6. Utformningen av självkostnadsprincipen vad avser kommunala avgifter m.m. (mom. 8) 33 7. Förbud för kommuner att tillämpa inkomstrelaterade avgifter i vissa fall m.m. (mom. 9) 33 8. Bojkott av vissa företag (mom. 10) 34