Kommunala kompetensfrågor m.m.
Betänkande 1997/98:KU13
Konstitutionsutskottets betänkande
1997/98:KU13
Kommunala kompetensfrågor m.m.
Innehåll
1997/98 KU13
Sammanfattning
Utskottet behandlar i detta betänkande 13 motioner, av vilka en väckts under den allmänna motionstiden 1996 och 12 väckts under den allmänna motionstiden 1997. I motionerna behandlas frågor om kommunal näringsverksamhet, kommunala företag och laglighetsprövning av verksamhet som bedrivs i denna form, vidare kommunernas rätt att teckna borgen, partistödets fördelning på grundstöd och mandatbundet stöd samt kommunala servicezoner. Utskottet avstyrker samtliga motioner. Till betänkandet fogas fyra reservationer.
Motionerna
1996/97:K522 av Christel Anderberg (m) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om institutet kommunal borgen, 2. att riksdagen hos regeringen begär en översyn av kommunallagen i enlighet med vad som anförts i motionen. 1997/98:K207 av Michael Stjernström (kd) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om andelen grundstöd i det kommunala partistödet. 1997/98:K501 av Marietta de Pourbaix-Lundin (m) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär en utredning om möjligheten att införa servicezoner i enlighet med vad som anförts i motionen. 1997/98:K503 av förste vice talman Anders Björck m.fl. (m) vari yrkas 1. att riksdagen hos regeringen begär förslag till ändring av möjligheterna till laglighetsprövning i enlighet med vad som anförts i motionen, 2. att riksdagen hos regeringen begär förslag till straffrättsligt sanktionssystem i enlighet med vad som anförts i motionen. 1997/98:K505 av Marietta de Pourbaix-Lundin (m) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär ändring i kommunallagen innebärande att näringsverksamhet inte i någon form får bedrivas av kommuner och landsting i enlighet med vad som anförts i motionen. 1997/98:K510 av förste vice talman Anders Björck m.fl. (m) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär en översyn av kommunallagen i syfte att begränsa den kommunala näringsverksamheten i enlighet med vad som anförts i motionen. 1997/98:K511 av Christel Anderberg (m) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär en utredning för översyn av kommunallagens regler för laglighetsprövning i enlighet med vad som anförts i motionen. 1997/98:K515 av Inga Berggren m.fl. (m, c, fp, kd) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av att se över reglerna för kommunal näringsverksamhet. 1997/98:K520 av Michael Stjernström (kd) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en restriktiv syn på kommunal näringsverksamhet, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en översyn av kommunallagen beträffande kommunala bolag, 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en uppföljning och kartläggning av kommunala bolag. 1997/98:K529 av Birgit Friggebo m.fl. (fp) vari yrkas 1. att riksdagen hos regeringen begär en översyn av kommunallagen i syfte att hindra tillkomsten av nya kommunala bolag och främja avvecklingen av befintliga. 1997/98:Fi801 av Gullan Lindblad och Göthe Knutson (m) vari yrkas 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att kommunallagen bör förtydligas vad gäller reglerna för vad som är tillåten och otillåten kommunal verksamhet. 1997/98:N271 av Karin Falkmer m.fl. (m) vari yrkas 2. att riksdagen hos regeringen begär förslag till ändringar i kommunallagen i enlighet med vad som anförts i motionen (reglerna för kommunernas näringsverksamhet), 7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en utredning om att begränsa möjligheterna för kommuner att bedriva näringsverksamhet. 1997/98:N274 av Alf Svensson m.fl. (kd) vari yrkas 3. att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring i kommunallagen i enlighet med vad som anförts i motionen att den kommunala kompetensen preciseras och skärps.
Utskottet
Kommunal näringsverksamhet, kommunala företag m.m.
Motionerna I motion 1997/98:K503 föreslår Anders Björck m.fl. (m) att riksdagen hos regeringen begär förslag till dels ändring av möjligheterna till laglighetsprövning av kommunal verksamhet som bedrivs i företagsform (yrkande 1), dels ett straffrättsligt sanktionssystem för de fall där kommunen inte rättar ett upphävt beslut som fattats inom ett kommunalt företag (yrkande 2). Enligt motionärerna bör det vara möjligt för kommunmedlemmarna att låta pröva om verksamheten inom kommunala företag följer kommunallagens regler om kompetensenlig verksamhet. Laglighetsprövning bör kunna ske oavsett om verksamheten startas eller när ett beslut fattas. I motion 1997/98:K505 begär Marietta de Pourbaix-Lundin (m) att kommunallagen ändras så att näringsverksamhet inte får bedrivas i någon form av kommuner och landsting. Enligt motionären överträder kommunerna ofta kommunallagens bestämmelser om villkoren för näringsverksamhet. Kommunala företag konkurrerar också i många fall ut det privata näringslivet genom underprissättning. I motion 1997/98:K510 begär Anders Björck m.fl. (m) en översyn av kommunallagen i syfte att begränsa den kommunala näringsverksamheten. Enligt motionärerna snedvrids konkurrensen till de privata företagens nackdel som en följd av de speciella förutsättningar som gäller för kommunala bolag vad gäller finansiering och risktagande. Det finns också brister när det gäller medborgarnas insyn i de kommunala företagen. Kommunerna bör enligt motionärerna ägna sig åt sina kärnuppgifter. De verksamheter som bedrivs i bolagsform bör privatiseras eller avvecklas. I motion 1997/98:K511 föreslår Christel Anderberg (m) att kommunallagens regler för laglighetsprövning ses över när det gäller kommunal näringsverksamhet som bedrivs i företagsform. Enligt motionären bör det införas en möjlighet att överklaga inte bara kommunala beslut utan också kommunala verksamheter. Alternativt kan man tänka sig en kompletterande regel enligt vilken besvärstiden räknas inte bara från beslutsdatum utan också från den dag då de negativa effekterna av ett beslut eller en verksamhet visar sig för någon kommunmedlem eller någon annan fysisk eller juridisk person som berörs av den. I motion 1997/98:K515 föreslår Inga Berggren m.fl. (m, c, fp, kd) att reglerna för kommunal näringsverksamhet ses över. Utgångspunkterna för en sådan översyn bör enligt motionärerna vara att kommersiellt företagande är främmande för kommunerna, att de nuvarande reglerna inte sätter tillräckligt tydliga ramar för kommunal verksamhet och att sådan verksamhet alltid skall vara knuten till ett intresse inom kommunen. I motion 1997/98:K520 pläderar Michael Stjernström (kd) för en restriktiv syn på kommunal näringsverksamhet med innebörd att sådan verksamhet som drivs i bolagsform bör undvikas i görligaste mån (yrkande 1). I motionen förordas också en översyn av kommunallagen beträffande kommunala bolag. Översynen bör avse skattemässiga konsekvenser av koncernbildningar och insynsregler (yrkande 2). Det föreslås också att regeringen bör ta initiativ till en uppföljning och kartläggning av hur kommuner och landsting följer kommunallagens anda i fråga om kommunala bolag med avseende på bl.a. konkurrensförhållanden och insynsmöjligheter (yrkande 3). I motion 1997/98:K529 hemställer Birgit Friggebo m.fl. (fp) att riksdagen hos regeringen begär en översyn av kommunallagen i syfte att hindra tillkomsten av nya kommunala bolag och främja avvecklingen av befintliga (yrkande 1). I motionen anförs bl.a. att den kommunala kompetensen inte är tydligt avgränsad och att det därför finns utrymme för en ganska vildvuxen kommunal näringsverksamhet. Kommunala bolag skapar enligt motionärerna problem framför allt beträffande demokratin (insynsmöjligheterna, besvärsrätten), ekonomin (dåligt affärsmässigt utbyte) och konkurrensen gentemot privata företag (underprissättning och ägartillskott). I motion 1997/98:Fi801 begär Gullan Lindblad och Göthe Knutson, båda (m), ett förtydligande av kommunallagen vad gäller reglerna för vad som är tillåten och otillåten verksamhet (yrkande 3). Enligt motionärerna bör kommunernas och landstingens möjligheter att bedriva näringsverksamhet kraftigt begränsas. Vidare bör enligt motionärerna krav ställas på att den kommunala verksamheten utsätts för konkurrens så att tjänster kan erbjudas den öppna marknaden. I motion 1997/98:N271 begär Karin Falkmer m.fl. (m) att kommunallagen ändras vad gäller reglerna för näringsverksamhet och möjligheterna att överklaga beslut inom ramen för kommunala företag (yrkande 2). I motionen föreslås också att frågan om att begränsa möjligheterna för kommuner och landsting att bedriva näringsverksamhet bör utredas (yrkande 7). I motion 1997/98:N274 hemställer Alf Svensson m.fl. (kd) att kommunallagen ändras så att den kommunala kompetensen preciseras och skärps (yrkande 3). Yrkandet ställs i samband med en genomgång i motionen av konkurrensvillkoren för kommunala bolag avseende bl.a. underprissättning.
Bakgrund
Den kommunala kompetensen vad avser näringsverksamhet I huvudsak styrs kommunernas och landstingens kompetens i näringslivsfrågor av den allmänna kompetensregeln i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900). Enligt denna får kommuner och landsting själva ta hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Vid sidan av denna regel har vissa speciella principer utvecklats som styr vad som är tillåtligt beträffande kommunernas och landstingens näringspolitiska engagemang. På den grunden har särskilda regler om kommunernas och landstingens förhållande till näringslivet tagits in i kapitlet om befogenheterna. De allmänna bestämmelserna om kommunernas och landstingens näringsverksamhet återfinns i 2 kap. 7 och 8 §§ kommunallagen. Enligt 7 § får kommuner och landsting bedriva näringsverksamhet, om den drivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna i kommunen eller landstinget. Vidare får kommuner och landsting enligt 8 § genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kommunen eller landstinget. Individuellt stöd till enskilda näringsidkare får lämnas bara om det finns synnerliga skäl för det. Enligt kommunallagskommentaren (Paulsson m.fl.: Den nya kommunallagen) har kommunerna en oomtvistad rätt att vara verksamma på en rad områden som vanligen ses som en del av näringslivet, t.ex. bostadsföretag, el-, gas- och värmeverk, renhållningsverk och trafikföretag. Sådana verksamheter är att anse som sedvanlig kommunal affärsverksamhet. Den del av näringslivet, som av tradition är förbehållet den enskilda företagsamheten, brukar kallas det egentliga näringslivet. När det gäller de nyss redovisade bestämmelserna i 2 kap. 7 § kommunallagen är allmänintresset utgångspunkten för bedömningen av det tillåtna, dvs. att en verksamhet eller en anläggning är avsedd för medlemmarna i kommunen eller landstinget. I praktiken finns det inget hinder för att även andra än dessa utnyttjar anläggningarna eller tjänsterna. Bestämmelsen om att verksamheten skall drivas utan vinstsyfte är ett uttryck för den kommunalrättsliga principen om förbud mot spekulativa företag. Principen innebär att en kommun eller ett landsting inte får bedriva en verksamhet som huvudsakligen syftar till att ge ekonomisk vinst. Något absolut förbud mot vinst i en verksamhet finns dock inte. I vilken utsträckning verksamheten får ge överskott och hur detta skall användas får bedömas med tillämpning av självkostnadsprincipen, som finns inskriven i 8 kap. 3 b § kommunallagen. Som framgår av 2 kap. 8 § första stycket får kommuner och landsting i princip endast vidta åtgärder som allmänt främjar näringslivet i kommunen eller landstinget. Sådana åtgärder är bl.a. att tillhandahålla mark och teknisk service till företagen. Inget hindrar att en generell lågprislinje tillämpas vid upplåtelse av mark eller elkraft, men individuella prisförmåner får inte förekomma. Generellt sett är det inte en uppgift för kommunerna eller landstingen att tillhandahålla näringslivet lokaler. De får emellertid tillgodose hantverkets och den mindre industrins behov av lokaler under förutsättning att verksamheten inriktas på detta företagarkollektiv i allmänhet. Utanför kompetensen faller individuellt anpassad lokalhållning åt enstaka industriföretag. I förarbetena till 1991 års kommunallag anförs att de kommunala åtgärderna på näringslivsområdet bör koncentreras till de allmänt näringslivsfrämjande åtgärderna, medan individuellt inriktat stöd får förekomma endast i undantagsfall. Detta framgår av 8 § andra stycket enligt vilket det krävs synnerliga skäl för ett sådant stöd. Riksdagen antog våren 1996 ett förslag till en ny lag om försöksverksamhet med rätt för kommunala aktiebolag att bedriva viss uppdragsverksamhet inom kollektivtrafikområdet (bet. 1995/96:KU34). Enligt lagen (1996:637) om försöksverksamhet med rätt för kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom sådan trafik som avses i lagen (1985:449) om rätt att driva viss linjetrafik får kommunala aktiebolag under vissa förutsättningar bedriva försök med uppdragsverksamhet i andra kommuner inom området kollektivtrafik. Försöksverksamheten får bedrivas till utgången av år 2002. Vid sin behandling av kommunala kompetensfrågor våren 1997 gav konstitutionsutskottet till känna att regeringen snarast borde lägga fram ett förslag för riksdagen avseende en vidgning av denna försöksverksamhet till att även omfatta annan kommunal verksamhet (bet. 1996/97:KU12 s. 9). Mot beslutet reserverade sig representanterna för Moderata samlingspartiet, Folkpartiet liberalerna och Miljöpartiet. Riksdagen biföll utskottets hemställan. Med anledning härav beslöt regeringen den 21 augusti 1997 tillkalla en särskild utredare för att utarbeta förslag om en utvidgning av den nämnda försöksverksamheten. Enligt direktiven (dir. 1997:96) skall utredaren föreslå inom vilket eller vilka områden och på vilket sätt den pågående försöksverksamheten kan utvidgas. Uppdraget skall redovisas senast den 15 januari 1998. Enligt vad utskottet erfarit kan redovisningens överlämnande komma att senareläggas något. Kommunala företag, som producerar och handlar med el eller bedriver nätverksamhet har, genom lagen (1994:618) om handel med el, möjlighet att gå utanför kommungränserna i sin verksamhet. Denna bestämmelse löser komunerna från kravet på att verksamheten i ett kommunalt företag skall försiggå inom kommunens geografiska område i enlighet med lokaliseringsprincipen (2 kap. 1 § kommunallagen). I betänkandet Konkurrens i balans - åtgärder för en ökad konkurrens- neutralitet vid offentlig prissättning m.m. (SOU 1995:105) föreslogs en särskild lagstiftning med krav på att offentlig näringsverksamhet under vissa förutsättningar skall redovisas skild från annan verksamhet, vidare att priset skall baseras på en kostnadskalkyl som täcker alla typer av kostnader och att prissättningen inte får medföra en från allmän synpunkt otillbörlig prissättning. En tillsynsmyndighet skulle enligt förslaget inrättas för tillämpning av lagen. Remissbehandlingen av förslaget visade att åsikterna gick starkt isär beträffande vilka åtgärder som kan behövas för att skapa konkurrens på lika villkor. I budgetpropositionen för 1998 (prop. 1997/98:1) redovisas under utgiftsområde 24 Näringsliv (s. 55) att regeringen avser att inrätta ett råd för frågor om konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor. I rådet skall ingå representanter för offentlig och privat verksamhet. Rådets uppgift skall vara att söka undanröja konkurrenskonflikter mellan privat och offentlig verksamhet. Verksamheten skall syfta till att ge vägledning för framtiden om hur konkurrenssnedvridande förfaranden kan undvikas. Rådet skall samråda med bl.a. Konkurrensverket och Nämnden för offentlig upphandling. Enligt vad utskottet erfarit kommer regeringen att under december 1997 besluta om direktiv för rådet. Inrikesminister Jörgen Andersson besvarade i riksdagen den 8 oktober 1997 en skriftlig fråga (1997/98:35) om kommunal näringsverksamhet. I svaret redogjorde inrikesministern för kommunallagens bestämmelser om kommunal näringsverksamhet samt redogjorde för de planer om att inrätta ett sådant råd för frågor om lika konkurrens som redovisats i budgetpropositionen. Med hänvisning till vad han anfört fann inrikesministern för närvarande inga skäl att vidta några ytterligare åtgärder.
Lagregleringen av kommunala företag Kommunala företag regleras i 3 kap. 16-19 §§ kommunallagen. Enligt 16 § får kommuner och landsting efter beslut av fullmäktige lämna över vården av en kommunal angelägenhet, för vars handhavande särskild ordning inte föreskrivits, till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en stiftelse eller en enskild individ. Vården av en angelägenhet som innefattar myndighetsutövning får dock överlämnas endast om det finns stöd för det i lag. I paragrafen erinras om att det i sekretesslagen (1981:100) finns bestämmelser om allmänhetens rätt att ta del av handlingar hos vissa kommunala företag. Bestämmelsen i 16 § innebär att den verksamhet som överlämnas till privaträttsliga organ skall falla inom den kommunala kompetensen. Lagreglerna syftar till att legalisera kommunal företagsbildning som företeelse inom de ramar lagen drar upp, men kommunerna får inte bilda företag i syfte att gå runt reglerna för den kommunala kompetensen eller för att minska insynen i kommunal verksamhet. Till följd av en lagändring 1994 har möjligheterna till insyn i kommunala företag ökat. Enligt 1 kap. 9 § sekretesslagen skall vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att få ta del av allmänna handlingar hos myndigheter i tillämpliga delar också gälla handlingar hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Sådana bolag, föreningar och stiftelser skall vid tillämpningen av sekretesslagen jämställas med myndighet. Kommunala företag kan därför närmast ses som en alternativ driftform för kommunal verksamhet. Enligt 3 kap. 17 § kommunallagen skall fullmäktige, innan en kommun eller ett landsting lämnar över vården av en kommunal angelägenhet till ett aktiebolag där kommunen eller landstinget bestämmer ensam, fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten, utse styrelseledamöter och minst en revisor samt se till att fullmäktige får yttra sig innan sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas. Detsamma gäller när kommunen eller landstinget ensam bildar en stiftelse för en kommunal angelägenhet. Syftet med fullmäktiges fastställande av ändamålet med verksamheten är att minimera riskerna för kompetensöverskridanden. Enligt förarbetena bör detta ske i bolagsordningen för aktiebolag men det är inget uttryckligt krav att detta sker. Kraven på precisering av ändamålsbestämmelsen är enligt förarbetena särskilt stark om verksamheten ligger nära gränsområdena för den kommunala kompetensen. Den rättsliga innebörden av fullmäktiges yttranderätt innan beslut tas i verksamheten som är av principiell betydelse eller annars av större vikt är att aktiebolaget bolagsrättsligt sett kan fatta ett beslut i strid mot fullmäktiges yttrande. Fullmäktige kan då med stöd av 8 kap. 2 § aktiebolagslagen avsätta styrelsen. Aktiebolaget blir bundet av reglerna om yttranderätt genom bestämmelser i bolagsordningen eller genom ägardirektiv som fastställs på bolagsstämma. Innan vården av en kommunal angelägenhet lämnas över till ett bolag eller en förening där kommunen eller landstinget bestämmer tillsammans med någon annan, skall fullmäktige, enligt 18 § första stycket, se till att den juridiska personen blir bunden av de villkor som avses i 17 § i en omfattning som är rimlig med hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt. Detsamma gäller, enligt andra stycket, om kommunen eller landstinget tillsammans med någon annan bildar en stiftelse för en kommunal angelägenhet. Enligt 18 § tredje stycket skall fullmäktige, i fråga om sådana juridiska personer som avses i första och andra styckena och som inte omfattas av 1 kap. 9 § sekretesslagen, verka för att allmänheten skall ha rätt att ta del av handlingar hos företaget enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen. I 3 kap. 18 § regleras vad som skall gälla när en kommun eller ett landsting lämnar över en kommunal angelägenhet till ett bolag eller en förening där kommunen samverkar med andra intressenter. En sådan samverkan måste ligga inom den kommunala kompetensen. Med ?annan? avses en annan kommun, ett landsting eller staten eller en enskild intressent.
Statistiska uppgifter om kommunala företag Enligt regeringens skrivelse 1996/97:118 Utvecklingen inom den kommunala sektorn fanns det vid årsskiftet 1995/96 1 450 kommunala företag i kommunerna samt 126 i landstingen, totalt 1 576. Siffrorna är baserade på Statistiska centralbyråns statistik, i vilken enbart majoritetsägda företag ingår. Enligt en enkätundersökning genomförd 1994 fanns det ca 800 företag där en kommun eller ett landsting var minoritetsägare. Antalet kommunala företag har under 1970-talet och början av 1980-talet varit relativt konstant. 1980 fanns det 1 244 majoritetsägda kommunala företag. 1990 uppgick antalet till 1 478. Därefter ökade antalet företag till en hittills högsta nivå 1992, då det fanns 1 641 majoritetsägda kommunala företag. Därefter har antalet minskat något. 1993 fanns det 1 576 företag, 1994 1 579 och den 31 december 1995 1 576 företag. Den dominerande associationsformen bland de kommunala företagen är aktiebolag med drygt 1 000 företag. Till detta kommer drygt 300 stiftelser. De kommunala företagen bedriver verksamhet främst inom olika tekniska verksamheter såsom el- och fjärrvärmeförsörjning, fastighetsförvaltning m.m. De fastighetsförvaltande företagen svarar för nästan hälften av samtliga företag. Tre fjärdedelar av de totalt drygt 46 000 anställda fanns inom områdena kommunikationer, park, fritid och kultur, energi, vatten och avfall samt fastighetsförvaltning. Den ekonomiska omsättningen i de kommunala företagen var 1988 71 miljarder kronor 1991 var den 102 miljarder kronor varefter den steg till 115 miljarder kronor 1993. Efter en nedgång från denna nivå under 1994 steg omsättningen år 1995 till 124 miljarder kronor. De kommunala företagen förvaltar tillgångar på ca 400 miljarder kronor. De har nästan genomgående en låg soliditet, i storleksordningen 5-15 %.
Tidigare behandling i riksdagen m.m. av frågan om kommunala företag När bestämmelserna om kommunala företag fick sin utformning vid kommunallagsrevisionen 1991, uttalade utskottet (bet. 1990/91:KU38) att utskottet inte funnit skäl att det införs regler som allmänt förbjuder eller begränsar kommunala hel- eller delägda företag. Enligt utskottet rådde det en bred enighet om att den kommunala verksamheten i största möjliga utsträckning bör ske i nämndform. Enligt kommentaren till kommunallagen (Paulsson m.fl., a.a.) får uttalandet närmast ses som en rikspolitisk rekommendation till kommuner och landsting att iaktta återhållsamhet med företagsbildningar. Lagen i sig ger inte nämndformen uttryckligt företräde, varför utrymmet för att bilda företag får anses ganska stort. Utskottet behandlade i ett betänkande 1994 (bet. 1993/94:KU9) motioner med yrkanden om att bolagisering av kommunal verksamhet bör undvikas. Utskottet erinrade i sin bedömning om att kommuner och landsting inte får bilda bolag i syfte att kringgå reglerna om den kommunala kompetensen eller för att minska den demokratiska insynen i och kontrollen av verksamheten. Utgångspunkten för organisatoriska överväganden borde enligt utskottets mening vara verksamhetens speciella förutsättningar och den samlade kommunala nyttan. I betänkandet 1995/96:KU9 uttalade utskottet att vad öppenhet och insyn beträffar är de kommunala bolagen numera jämställda med verksamhet bedriven i nämndform. Kommunal verksamhet skall i första hand bedrivas i nämndform men ibland kan det finnas skäl som talar för bolagsform. I sitt betänkande om kommunala kompetensfrågor våren 1997 (bet. 1996/97:KU12) har utskottet vid behandlingen av motioner som väckts under den allmänna motionstiden 1996 bl.a. uttalat att det inte finns skäl att i kommunallagen införa några inskränkningar i rätten att bilda bolag eller att tvinga kommuner att avveckla kommunala bolag. Mot beslutet reserverade sig representanterna för Moderata samlingspartiet, Folkpartiet liberalerna och Miljöpartiet. Kommunala förnyelsekommittén (dir. 1994:151) har i sitt slutbetänkande (SOU 1996:169) behandlat vissa frågor med anknytning till offentlighetsprincipen i kommunala företag. Kommittén konstaterar att de regler om handlingars offentlighet i kommunala företag som infördes den 1 januari 1995 endast gällt en kort tid och att det därför inte är möjligt att dra några generella slutsatser om utfallet. Av en studie som kommittén genomfört framgår bl.a. att övergången till ett delvis offentligrättsligt system har medfört osäkerhet om vilka av företagens handlingar som omfattas av reglerna om offentlighet och vem i företagen som skall fatta beslut i frågor om utlämnande av handlingar. Kommittén anser inte att det finns anledning föreslå någon lagändring rörande offentlighetsprincipen vad gäller kommunala företag utan anser att de problem som finns kan åtgärdas med utbildnings- och informationsinsatser. I ett delbetänkande (SOU 1996:67) Medborgerlig insyn i kommunala entreprenader har kommittén särskilt behandlat frågan om insynen i delägda kommunala företag m.fl. som övertagit vården av en kommunal angelägenhet. Kommittén föreslår bl.a. att kommuner och landsting åläggs att i avtal med delägda kommunala företag, privata företag och andra juridiska personer tillförsäkra allmänheten en rätt till insyn i verksamheten. Förslaget bereds för närvarande i Inrikesdepartementet.
Laglighetsprövning och sanktionssystem Bestämmelser om kommunalbesvär infördes redan i 1862 års kommunallagstiftning. I en strävan att ta bort begreppet besvär ur författningsmaterian infördes begreppet laglighetsprövning vid kommunallagsrevisionen 1991. Laglighetsprövning regleras i 10 kap. kommunallagen. Kännetecknande för laglighetsprövningen är bl.a. att de beslut som överklagas endast kan angripas på de grunder som anges i kommunallagen och att prövningen är begränsad till lagligheten av ett beslut. Laglighetsprövningen skiljer sig därvidlag från förvaltningsbesvär, som kan avse både laglighets- och lämplighetsfrågor. Förvaltningsbesvär används i allmänhet beträffande beslut som har karaktär av myndighetsutövning. Enligt 10 kap. 1 § kommunallagen har varje medlem av en kommun eller ett landsting rätt att få lagligheten av kommunens eller landstingets beslut prövad genom att överklaga dem hos kammarrätten. Enligt 2 § får följande beslut överklagas: beslut av fullmäktige, beslut av en nämnd eller ett partssammansatt organ, om beslutet inte är av rent förberedande eller rent verkställande art, samt de beslut revisorerna fattar om sin förvaltning i enlighet med 9 kap. 13 § kommunallagen. Beslut fattade av kommunala företag ingår följaktligen inte bland dem som kan överklagas. Om det i lag eller annan författning finns särskilda föreskrifter om överklagande, gäller inte föreskrifterna i 10 kap. kommunallagen. Sådana bestämmelser finns bl.a. i plan- och bygglagen (SFS 1987:10) och vallagen (SFS 1972:620). Ett överklagat beslut skall enligt 10 kap. 8 § kommunallagen upphävas, om det inte har tillkommit i laga ordning, om beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen eller landstinget, om det organ som har fattat beslutet har överskridit sina befogenheter eller om beslutet strider mot lag eller annan författning. Något annat beslut får inte sättas i det överklagade beslutets ställe. I det här aktuella sammanhanget bör framhållas att den andra prövningsgrunden, om beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen eller landstinget, avser fall då gränserna för den kommunala kompetensen överskridits. När det gäller sanktioner vid fall av s.k. domstolstrots och lagtrots har Kommunalansvarsutredningen i sitt betänkande (SOU 1989:64) bl.a. föreslagit att ett ekonomiskt sanktionssystem, kommunalbot, skulle inrättas. Kommunalboten skulle vara riktat direkt mot vederbörande kommun eller landsting. Flertalet av de remissinstanser som yttrade sig över förslaget tog visserligen avstånd från förslaget men uttalade ändå att det fanns ett klart behov av mera verkningsfulla sanktionsregler. I Lokaldemokratikommitténs uppgifter (dir. 1992:12) ingick att slutföra arbetet med hur ett sanktionssystem borde utformas. Kommittén föreslog i delbetänkandet Förtroendevaldas ansvar vid domstolstrots och lagtrots (SOU 1993:109) att kommuner och landsting skulle åläggas att vidta åtgärder mot domstolstrots och lagtrots, bl.a. genom att granskning av lagligheten i verksamheten inom nämnderna skulle bli en obligatorisk uppgift för revisorerna. I betänkandet föreslogs även att nämnderna skulle få rätt enligt kommunallagen att vägra verkställa beslut av fullmäktige som överklagats eller uppenbart är olagliga. Förslaget innefattade också ett ökat personligt ansvar för de förtroendevalda båda vid domstolstrots och lagtrots. För vissa former av domstolstrots i samband med laglighetsprövning föreslogs ett personligt vitesansvar. I departementspromemorian Kommunalt domstolstrots och lagtrots (Ds 1995:27) föreslås att det införs ett personligt vitesansvar i mål om laglighetsprövning dels vid trots mot verkställighetsförbud, dels vid utebliven eller otillräcklig rättelse av upphävda beslut som tidigare verkställts. Promemorian bereds för närvarande i Regeringskansliet. Konstitutionsutskottet har tidigare, (bet. 1993/94:KU40 och bet. 1995/96:KU9) avstyrkt motioner med ungefär samma innehåll som de nu aktuella med hänvisning till att beredning av frågorna pågår i Regeringskansliet. I betänkandet 1996/97:KU12 avstyrktes motionsförslag om att införa en möjlighet till domstolsprövning av sådana beslut som fattas inom kommunal verksamhet som bedrivs i bolagsform. Mot beslutet reserverade sig representanterna för Moderata samlingspartiet, Folkpartiet liberalerna och Miljöpartiet. Med hänsyn till vad utskottet anfört om domstolsprövning av kommunala bolagsbeslut fann utskottet inget skäl att ta upp en sakdiskussion om ett införande av ett sanktionssystem ägnat att motverka kompetensöverskridanden inom kommunala företag eller införande av ett sanktionssystem för de fall en kommun inte rättar ett upphävt beslut. Laglighetsprövning av kommunal verksamhet med särskilt avseende på kommunala bolag har i riksdagen under 1997 också behandlats i en interpellation (1996/97:209) och i en skriftlig fråga (1997/98:65). I det skriftliga svaret på frågan sade sig inrikesminister Jörgen Andersson dela konstitutionsutskottets uppfattning att det inte bör införas en möjlighet att laglighetspröva beslut i kommunala bolag. Någon anledning att vidta ytterligare åtgärder fanns det inte heller enligt inrikesministern.
Utskottets bedömning Utskottet behandlar i denna del först frågor som gäller kommunal näringsverksamhet. I motionerna 1997/98:K505 (m), K510 (m), K515 (m, c, fp, kd), Fi801 yrkande 3 (m), N271 yrkandena 2 delvis och 7 (m) samt N274 yrkande 3 (kd) begärs en översyn av kommunallagens bestämmelser om kommunal näringsverksamhet. Kraven i motionerna sträcker sig från en precisering eller ett förtydligande av kommunallagens regler om näringsverksamhet till ett fullständigt förbud för kommunerna att bedriva näringsverksamhet. Utskottet hänvisar vad gäller kommunallagens bestämmelser om näringsverksamhet, förarbetena till gällande lagstiftning på området och praxisbildning till vad utskottet anfört dels i det föregående i detta betänkande, dels till de bedömningar som gjordes i betänkandet Kommunala kompetensfrågor (bet. 1996/97:KU12) våren 1997. Utskottet konstaterade i detta sammanhang sammanfattningsvis att kommunallagens regler om den kommunala kompetensen beträffande näringsverksamhet framstår som tillräckliga. Några ytterligare preciseringar av dessa regler såg utskottet inget behov av. Frågan om en kommun eller ett landsting överskrider sin kompetens på det aktuella området borde enligt utskottets mening avgöras av förvaltningsdomstolarna på grundval av de regler och den praxis som finns på området. Utskottet finner ingen anledning att ändra på dessa ståndpunkter. Någon översyn av kommunallagens regler om näringsverksamhet behövs enligt utskottets mening inte. Motionerna 1997/98:K505, K510, K515, Fi801 yrkande 3, N271 yrkandena 2 delvis och 7 samt N274 yrkande 3 avstyrks. Utskottet övergår därefter till att behandla frågor om kommunala företag. I motionerna 1997/98:K520 yrkande 2 (kd) och K529 yrkande 1 (fp) begärs en översyn av kommunallagens regler om kommunala företag. I kd-motionen föreslås en översyn beträffande skattemässiga konsekvenser av koncernbildningar respektive reglerna om insyn i kommunala företag. I fp-motionen föreslås en översyn syftande till att dels hindra uppkomsten av nya bolag, dels främja avvecklingen av befintliga bolag. I sitt betänkande om kommunala kompetensfrågor våren 1997 (bet. 1996/97:KU12) konstaterade utskottet att det från formell synpunkt i allmänhet står kommuner och landsting fritt att välja om en verksamhet skall bedrivas i förvaltningsform eller i bolagsform. Utskottet erinrade vidare om att utskottet vid olika tillfällen har uttalat sig om lämpligheten att bedriva verksamheten i viss form. Därvid har utskottet uttalat dels att det inte finns skäl till att det införs regler som förbjuder eller begränsar kommunala företag, dels att den kommunala verksamheten bör bedrivas i nämndform i största möjliga utsträckning, dock att det också kan finnas skäl som talar för bolagsformen. Utskottet har också uttalat att verksamhetens speciella förutsättningar och den samlade kommunala nyttan bör vara utgångspunkter för organisatoriska överväganden. Utskottet konstaterade också att antalet kommunala företag, där en kommun eller ett landsting är majoritetsägare, under senare år varit i stort sett oförändrat. Utskottet pekade vidare på att de kommunala företagen främst bedriver teknisk verksamhet såsom el- och fjärrvärmeförsörjning samt fastighetsförvaltning m.m., verksamheter som räknas som sedvanlig kommunal affärsverksamhet. Utskottet finner liksom våren 1997 sammanfattningsvis att det inte finns skäl att föreslå sådana ändringar i kommunallagen om inskränkningar i rätten att bilda bolag respektive främjande av en avveckling av kommunala bolag som föreslås i motion K529 yrkande 1. Motionen avstyrks. Utskottet ser inte något behov av en översyn av reglerna för koncernbildningar eller insynsmöjligheter i kommunala företag. Motion K520 yrkande 2 avstyrks. I motion K520 yrkande 1 pläderas för en restriktiv syn på näringsverksamhet som bedrivs i bolagsform. Vidare föreslås i yrkande 3 i samma motion en uppföljning av kommunala bolag avseende konkurrensförhållanden och insynsmöjligheter. Motionen avstyrks även i dessa avseenden. Utskottet övergår nu till att behandla frågor avseende laglighetsprövning av kommunal verksamhet som bedrivs i företagsform. I motion 1997/98:K503 yrkande 1 (m) begärs förslag till ändring av möjligheterna till laglighetsprövning av kommunal verksamhet som bedrivs i företagsform. Liknande förslag framförs i motionerna 1997/98:K511 (m) och N271 yrkande 2 delvis (m). I motion 1997/98:K503 yrkande 2 (m) föreslås imförande av ett straffrättsligt sanktionssystem för de fall där kommuner inte rättar ett upphävt beslut som fattats inom ett kommunalt bolag. Utskottet behandlade i sitt förra betänkande om kommunala kompetensfrågor (bet. 1996/97:KU12) också frågor av det här aktuella slaget. Härvid uttalade utskottet att beslut som fattas i kommunala företag inte ingår i de beslut som enligt 10 kap. 2 § kommunallagen är möjliga att överklaga. Bedömningen av huruvida en verksamhet i ett kommunalt företag ligger inom ramen för den kommunala kompetensen är primärt en uppgift för styrelsen. Härutöver sker en politisk prövning av ägaren, kommunen eller landstinget, som genom de av fullmäktige valda ombuden vid bolagsstämma kan ge styrelsen direktiv om att t.ex. ändra inriktningen av verksamheten, om den inte uppfyller vissa formella krav. Utskottet anförde vidare att den beskrivna ordningen i de allra flesta fall fungerar på ett tillfredsställande sätt, en ordning som stämmer helt överens med bolagsformens principer vad gäller styrning av verksamheten och ansvarsfördelningen. En möjlighet till laglighetsprövning ansågs strida mot de nyss nämnda, grundläggande villkoren för en verksamhet som bedrivs i bolagsform. Utskottet finner inget skäl att ändra sin uppfattning i de här aktuella frågorna. Med hänvisning till vad utskottet anfört avstyrks motionerna K503 yrkande 1, K511 och N271 yrkande 2 delvis. Med hänsyn till vad utskottet här anfört finns det inget skäl att ta upp en sakdiskussion om ett införande av ett sanktionssystem för de fall en kommun inte rättar ett upphävt beslut, som föreslås i motion K503 yrkande 2. Motionen avstyrks.
Kommunal borgen
Motionen I motion 1996/97:K522 yrkande 1 begär Christel Anderberg (m) att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om institutet kommunal borgen. I yrkande 2 föreslås att kommunallagen bör bli föremål för en översyn i vad avser kommunernas möjlighet att teckna borgen. Denna möjlighet bör enligt motionären helt tas bort eller inskränkas till sådan borgen som avser upplåning till de obligatoriska uppgifterna. I motionen framhålls att finansieringen av verksamheten i kommunala bolag ofta garanteras med kommunal borgen, varigenom bolaget får lägre kapitalkostnader än en privat konkurrent. De kommunala borgensåtagandena översteg år 1992 kommunernas eget kapital med över 30 %. Den allvarligaste företeelsen i sammanhanget är enligt motionären solidarisk kommunal proprieborgen, som innebär att en kommun kan tvingas beskatta de egna invånarna för att betala skulder som uppstått i en annan kommun. Mot denna bakgrund och även med hänsyn till EU:s regler om statsstöd bör reglerna för det kommunala borgensinstitutet ses över.
Bakgrund Frågor om kommunal borgen regleras inte explicit i kommunallagen. Kommunernas och landstingens kompetens att ikläda sig förpliktelser genom att teckna borgen såsom för egen skuld får primärt anses vila på bestämmelsen om den allmänna kommunala kompetensen i 1 kap. 1 § kommunallagen, som redovisats i det föregående. Andra bestämmelser i kommunallagen som direkt eller indirekt kan anses tillämpliga i det här aktuella avseendet är 1 kap. 7 § kommunallagen om kommunernas rätt att bedriva näringsverksamhet samt 8 kap. 1 och 2 §§. Enligt 8 kap. 1 § kommunallagen skall kommunerna och landstingen ha en god hushållning i sin verksamhet. Enligt 8 kap. 2 § skall kommuner och landsting förvalta sina medel så att god avkastning och betryggande säkerhet kan tillgodoses. Regeringsrätten (RÅ 1994 Ref 65) har i ett mål avseende s.k. solidarisk borgen som åberopas i motion K522 yrkande 1 gjort sin bedömning på den här angivna kommunalrättsliga grunden. Det nämnda rättsfallet avsåg ett beslut i kommunfullmäktige om att kommunen skulle ingå som medlem i Kommuninvest ekonomisk förening på de villkor som anges i föreningens stadgar. I beslutet ingick att kommunen skulle teckna solidarisk borgen såsom för egen skuld tillsammans med övriga medlemmar i Kommuninvest för de förpliktelser som Kommuninvest i Sverige AB åtar sig i sin verksamhet. Av 3 § i föreningens stadgar framgår att föreningens ändamål är att främja medlemmarnas finansiella intressen. Detta sker genom den finansiella servicen till medlemmarna och till medlemmarna närstående juridiska personer som utförs av Kommuninvest i Sverige AB som är ett av föreningen ägt kreditaktiebolag. För detta bolags verksamhet svarar medlemmarna solidariskt såsom för egen skuld. Såsom medlemmarna närstående juridiska personer avses enbart av medlemmarna majoritetsägda bolag och stiftelser med ändamål inom det kommunala kompetensområdet. Av 7 § framgår att om borgensansvar infrias av medlem, äger denne regressivt utkräva ersättning av övriga medlemmar i enlighet med vid var tid gällande avtal mellan medlemmarna. Fullmäktiges beslut överklagades hos Kammarrätten i Stockholm som (1993-10- 25) bedömde att det överklagade beslutet inte hänförde sig till något som inte var en angelägenhet för kommunen. Kammarrätten fann inte heller att fullmäktige överskridit sina befogenheter eller att beslutet stred mot lag eller annan författning. Regeringsrätten (1994-10-04) anförde bl.a. att det var en kommunal angelägenhet att tillgodose syftet med kommunens beslut, att kunna minska kommunens räntekostnader. Regeringsrätten ansåg att engagemanget i föreningen skulle komma att ha en sådan anknytning till kommunens område och dess medlemmar att det överklagade beslutet inte kunde anses stå i strid med lokaliseringsprincipen. Risktagandet som var förknippat med borgensåtagandet var begränsat och utgjorde enligt Regeringsrättens mening inte skäl för att upphäva det överklagade beslutet. Ett av regeringsråden hade skiljaktig mening.
Utskottets bedömning Utskottet konstaterar att den typ av s.k. solidarisk borgen, som motionären kritiserar, har varit föremål för rättslig prövning i högsta instans, varvid Regeringsrätten har funnit att kommunen genom sitt beslut att ansluta sig till ett kreditföretag som tillämpar solidarisk borgen inte överskridit sina befogenheter. Enligt Regeringsrätten stred beslutet inte heller mot lag eller annan författning. Frågan om kommunerna skall få behålla sin rätt att teckna borgen för olika ändamål eller om denna rätt som motionären vill skall inskränkas eller eventuellt avskaffas är enligt utskottets mening en lämplighetsfråga. Utskottet anser att fördelarna med nuvarande regler är klart större än nackdelarna och finner därför ingen anledning att föreslå ändringar med den inriktning som föreslås i motionen. Motion 1996/97:K522 avstyrks.
Kommunalt partistöd
Motionen I motion 1997/98:K207 hemställer Michael Stjernström (kd) att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om andelen grundstöd i det kommunala partistödet. Enligt motionären är det, med hänsyn till de hittillsvarande erfarenheterna av de nya bestämmelserna i kommunallagen, nödvändigt att precisera hur stor del av det totala partistödet som måste vara grundstöd. Enligt motionärens mening bör 50 % av det totala partistödet erhållas som grundstöd.
Bakgrund Reglerna om kommunalt partistöd återfinns i 2 kap. 9-10 §§ kommunallagen. Enligt 9 § får kommuner och landsting ge ekonomiskt bidrag och annat stöd (partistöd) till de politiska partier som är representerade i fullmäktige. Partistöd får också ges till ett parti som har upphört att vara representerat i fullmäktige, dock endast under ett år från det att representationen upphörde. Enligt 10 § skall fullmäktige besluta om partistödets omfattning och formerna för detta. Stödet får dock inte utformas så att det otillbörligt gynnar eller missgynnar ett parti. Dessa bestämmelser trädde i kraft den 1 januari 1992. De tidigare bestämmelserna om kommunalt partistöd innebar att stödet skulle fördelas strikt proportionellt med en lika stor summa per mandat för de partier som var representerade i fullmäktige. De dåvarande bestämmelserna medgav följaktligen inte en uppdelning av partistödet på grundstöd och mandatbundet stöd, vilket däremot de nya bestämmelserna medger. I proposition 1991/92:66 om kommunalt partistöd framhölls nödvändigheten av en viss restriktivitet när det gäller kommunernas och landstingens frihet att utforma partistödet. Regeln om att stödet inte får utformas så att det otillbörligt gynnar eller missgynnar ett visst parti innebär enligt propositionen att det i regel inte är tillräckligt med ett stöd som enbart fördelas per mandat. I specialmotiveringen uttalas att det inte i sig kan uppfattas som ett otillbörligt missgynnande, om stödet till ett litet parti sätts till en lägre nivå. Däremot bör enligt propositionen inget parti som är representerat i fullmäktige kunna uteslutas när det gäller grundstöd och självfallet inte heller när det gäller mandatbundet stöd. Konstitutionsutskottet tillstyrkte propositionens förslag (bet. 1991/92:KU18). Statskontoret har på uppdrag av Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) utrett partistödet i syfte att ge en bild av den offentliga finansieringen av partiernas verksamhet (Ds 1994:31). I promemorian framhålls bl.a. att den nuvarande regleringen av stödet till partier i kommuner och landsting uppvisar brister. Enligt utredningen harmonierar inte tidigare fastställda principer som omgärdar lagstiftningen med nuvarande tillämpning. De principer som avses är dels att bidragen bör stå i relation till partiernas styrka, dels att bidragen bör beräknas schematiskt och fördelas enligt fastlagda regler som inte tillåter någon skönsmässig prövning. Den hittillsvarande tillämpningen visar enligt utredningen att proportionaliteten i stödet kan variera avsevärt. Regeringsrätten (RR) har i tre fall prövat om kommunala beslut om partistöd varit förenliga med kommunallagens bestämmelser om partistödets fördelning på partier representerade i fullmäktige. I ett fall (RÅ 1994 Ref 104 III) gällde beslutet att 40 % av partistödet utgick som grundstöd medan 60 % fördelades mellan partierna i förhållande till erhållna mandat. I ett annat fall (RÅ 1994 Ref 104 II) hade grundstödet differentierats så att partier med 1-3 mandat erhållit 50 000 kr, partier med 4-6 mandat erhållit 100 000 kr, partier med 7-9 mandat erhållit 150 000 kr och partier med 10 eller fler mandat erhållit 200 000 kr. Resterande del av anslaget fördelades mellan partierna proportionellt mot antalet mandat. I båda fallen ansåg RR att de av fullmäktige antagna reglerna för partistöd inte otillbörligt gynnat eller missgynnat något parti i den mening som avses i 2 kap. 10 § första stycket kommunallagen. I ett tredje fall (RÅ 1994 Ref 104 III) hade partistödet satts till 30 330 kr per mandat utan någon särskild uppdelning på grundstöd respektive mandatbundet stöd. RR fann att det av fullmäktige beslutade stödet utformats så att det otillbörligt gynnat vissa partier och missgynnat andra, varför det ansågs strida mot 2 kap. 10 § första stycket kommunallagen. I propositionen om lokal demokrati (prop. 1993/94:188) anförde regeringen att det fanns skäl att följa upp hur partistödsreglerna i kommunallagen har tillämpats och att analysera om tillämpningen står i överensstämmelse med intentionerna bakom de nya reglerna om kommunalt partistöd. Regeringen hade mot denna bakgrund för avsikt att tillkalla en utredning med uppgift att göra en totalöversyn över de förtroendevaldas arbetsförutsättningar. Regeringen beslutade i augusti 1994 direktiv till en kommitté med uppgift att utreda vissa frågor, bl.a. utformningen av reglerna om stöd till de politiska partierna (dir. 1994:86). Direktiven återkallades dock av den nuvarande regeringen som beslutade att vissa av de frågor som kommittén skulle ha tagit upp, dock inte frågan om partistöd, genom tilläggsdirektiv (dir. 1995: 113) skulle läggas på Kommunala förnyelsekommittén (dir. 1994:151). I sitt betänkande 1995/96:KU9 uttalade konstitutionsutskottet att det inte framkommit några skäl för en ändring av nuvarande reglering av partistödet.
Utskottets bedömning Utskottet konstaterar att de nuvarande reglerna för det kommunala partistödet varit i funktion i knappt sex år. Som framgår av redovisningen av de fall som prövats i Regeringsrätten finns det betydande variationer kommunerna emellan, när det gäller fördelningen mellan grundstöd och partibundet stöd. Genom förvaltningsdomstolarnas prövning av dessa och andra liknande fall har kommunerna och landstingen fått viss ledning i fråga om var gränserna går för otillbörligt gynnande eller missgynnande, då partistödet fördelas mellan partierna. Enligt utskottets mening är det värdefullt att lagstiftningen ger kommunerna och landstingen en frihet att anpassa partistödet till lokala förhållanden och önskemål inom de allmänna ramar som kommunallagens regler och rättspraxis anger. Utskottet anser att det inte finns skäl att nu vidta några ändringar i lagstiftningen. I stället bör 1998 års val och utfallet av kommunernas beslut vad gäller partistödet avvaktas, innan någon ny bedömning görs beträffande behovet av regeländringar. Med detta får motion 1997/98:K207 anses besvarad. Motionen avstyrks.
Kommunala servicezoner
Motionen I motion 1997/98:K501 hemställer Marietta de Pourbaix-Lundin (m) att riksdagen hos regeringen begär en utredning om möjligheterna till kommunala beslut om servicezoner. Enligt motionären lägger bl.a. kommunernas fysiska planering praktiska hinder i vägen för bosättning i vissa kommundelar, t.ex. storstadskommunernas glesbygder. Ett sätt att lösa dessa problem är enligt motionären att man delar in kommunen i servicezoner, där man anger vilka åtaganden som kommunen tagit på sig och vilken service den enskilde kan få.
Bakgrund De viktigaste instrumenten för kommunernas fysiska planering är naturresurslagen (1987:12) och plan- och bygglagen, PBL (1987:10). Naturresurslagen anger grunderna för hushållning med mark och vatten och den fysiska miljön i övrigt grundat på ekologiska, sociala och samhällsekonomiska aspekter. PBL reglerar kommunernas planering och byggande. Den syftar till att i anknytning till samhällsplaneringen i övrigt skapa goda förutsättningar för arbets-, bostads- och fritidsmiljöer. De viktigaste planformerna är översiktsplan, detaljplaner och områdesbestämmelser. Översiktsplanen anger i stora drag kommunens användning av mark och vatten i olika delar av kommunen. Detaljplaner innehåller rättsligt bindande reglering av markanvändning och bebyggelse inom begränsade delar av kommunen. Områdesbestämmelser med rättsligt bindande verkan får antas för begränsade områden som inte omfattas av detaljplan för att säkerställa översiktsplanens syfte och riksintressena i PBL. Genom ändringar i PBL, som trädde i kraft den 1 januari 1996 (prop. 1994/95:230, 1995/96:BoU1) stärktes översiktsplaneringen i olika hänseenden. Ökade krav ställs på miljökonsekvensbeskrivningar och förstärkt medborgarinflytande i både översikts- och detaljplaneringen. Varje kommun skall enligt bestämmelserna i 4 kap. PBL upprätta en översiktsplan för hela kommunen. I planen anges var bostadsområden, arbetsplatser, vägar, parker, skolor etc. avses lokaliseras. Översiktsplanen utarbetas under offentlig insyn och debatt under ledning av byggnadsnämnden (eller motsvarande) och kommunstyrelsen och antas av fullmäktige. Fullmäktiges beslut kan laglighetsprövas (överklagas). Detaljplaner innehåller enligt bestämmelserna i 5 kap. PBL preciserade och rättsligt bindande bestämmelser för byggnation i olika delar av kommunen. I planen skall obligatoriskt redovisas och gränsmarkeras bl.a. allmänna platser, mark för bl.a. bebyggelse, idrotts- och friluftsanläggningar, anläggningar för trafik, va, energi etc. I detaljplanerna får kommunerna också redovisa bestämmelser om omfattningen av byggandet och byggnaders användning. Kommunmedlemmar kan överklaga beslut av fullmäktige eller byggnadsnämnden (motsvarande) att inte anta ett detaljplaneförslag men inte beslut om att anta ett sådant förslag. Skälet till denna ordning är främst att beslut om en detaljplan föregåtts av ett omfattande och brett samrådsförfarande. Andra beslut enligt PBL får överklagas genom förvaltningsbesvär hos länsstyrelsen enligt grunderna i 13 kap. 2-3 §§ PBL. Länsstyrelsens beslut kan överklagas hos regeringen eller ev. kammarrätten. Den fysiska planeringen ligger, tillsammans med annan kommunövergripande information, till grund för den mera detaljerade planeringen inom kommunernas olika verksamhetsområden. Vid planeringen inom t.ex. skolan bestäms lokaliseringen och dimensioneringen av skolor och skollokaler på basis av olika plandokument, befolkningsstatistik, politiska dokument/program etc. På likartat sätt växer planeringen fram på andra verksamhetsområden. Den samlade informationen i olika övergripande plan- och planeringsdokument torde, tillsammans med detaljplaner för de olika verksamhetsområdena, ge en relativt klar bild av såväl existerande som planerat serviceutbud i de olika kommundelarna, till ledning för dem som t.ex. planerar att bosätta sig i ett visst område i en kommun. Flera faktorer bestämmer den kommunala servicens geografiska fördelning, däribland vilket behov som föreligger, vilka resurser kommunen är beredd att satsa och i vilken takt detta skall ske, vid överväganden om en rättvis fördelning av servicen. Beträffande de sistnämnda övervägandena spelar bestämmelserna i 2 kap. 10 § kommunallagen om kommunmedlemmarnas lika behandling (likställighetsprincipen) en viktig roll. Enligt kommunallagskommentaren (Paulsson m.fl., 1993) innefattar lokaliseringsprincipen inte något absolut förbud mot att en kommun vid ett visst tillfälle tillhandahåller anläggningar eller tjänster som bara kommer vissa kommunmedlemmar till godo. Grundprincipen är dock att kommunen senare bereder även andra medlemmar tillgång till samma nyttigheter. Enligt förarbetena till 1991 års kommunallag är det ofrånkomligt att det i en starkt decentraliserad organisation kan uppstå variationer i fråga om servicenivå mellan olika kommundelar. Enligt kommentaren bör system som innebär ökad valfrihet för kommunmedlemmarna att välja servicenivå vara rättsligen tillåtna så länge de inte strider mot likställighetsprincipen. Exempel på val av servicenivå finns bl.a. inom barnomsorgen, där man på sina håll låter föräldrarna välja i vilken omfattning under en dag eller en vecka barnet eller barnen skall vistas i barnomsorgen och betalar i proportion till detta.
Utskottets bedömning Utskottet finner att den information motionären efterlyser om servicenivåer i olika kommundelar i de allra flesta fall är tillgänglig i en kommuns olika plandokument. Att all relevant information finns sammanställd i ett dokument torde dock vara mindre vanligt. Enligt utskottets mening är det naturligt att servicenivån åtminstone på kort sikt varierar i olika kommundelar. Att kommunen deklarerat att man inte avser bygga ut servicen i ett visst område är inte detsamma som att kommunen därmed kan vägra att tillhandahålla viss service, om t.ex. permanentboendet ökat påtagligt i ett område avsett för fritidsbebyggelse. För att tillgodose motionärens önskemål om att göra det möjligt för kommunerna att mera påtagligt och varaktigt differentiera servicen inom en kommuns geografiska område krävs att likställighetsprincipen enligt 2 kap. 10 § kommunallagen frångås. Utskottet är inte berett att föreslå en sådan ändring. Motion K501 avstyrks.
Hemställan
Utskottet hemställer 1. beträffande kommunal näringsverksamhet att riksdagen avslår motionerna 1997/98:K505, 1997/98:K510, 1997/98:K515, 1997/98:Fi801 yrkande 3, 1997/98:N271 yrkandena 2 delvis och 7 samt 1997/98:N274 yrkande 3, res. 1 (m, fp, mp) 2. beträffande kommunala företag att riksdagen avslår motionerna 1997/98:K520 och 1997/98:K529 yrkande 1, res. 2 (m, fp) 3. beträffande laglighetsprövning av viss kommunal verksamhet m.m. att riksdagen avslår motionerna 1997/98:K503, 1997/98:K511 och 1997/98:N271 yrkande 2 delvis, res. 3 (m) 4. beträffande kommunernas rätt att teckna borgen att riksdagen avslår motion 1996/97:K522, res. 4 (m) 5. beträffande kommunalt partistöd att riksdagen avslår motion 1997/98:K207, 6. beträffande kommunala servicezoner att riksdagen avslår motion 1997/98:K501.
Stockholm den 2 december 1997
På konstitutionsutskottets vägnar
Birgit Friggebo
I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Kurt Ove Johansson (s), Axel Andersson (s), Widar Andersson (s), Birger Hagård (m), Birgitta Hambraeus (c), Pär-Axel Sahlberg (s), Jerry Martinger (m), Mats Berglind (s), Frank Lassen (s), Inger René (m), Peter Eriksson (mp), Bo Könberg (fp), Nikos Papadopoulos (s) och Nils Fredrik Aurelius (m).
Reservationer
1. Kommunal näringsverksamhet (mom. 1) Birgit Friggebo (fp), Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m), Inger René (m), Peter Eriksson (mp), Bo Könberg (fp) och Nils Fredrik Aurelius (m) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 11 börjar med ?Utskottet hänvisar? och på s. 12 slutar med ?N274 yrkande 3 avstyrks.? bort ha följande lydelse: Utskottet instämmer i den problembeskrivning vad gäller kommunal näringsverksamhet som lämnas i de nämnda motionerna. Det är enligt utskottets mening högst otillfredsställande att kommuner och landsting under senare år utökat sin näringsverksamhet till områden som inte kan anses ligga inom deras formella kompetens och naturliga verksamhetsområden. En konsekvens av denna utveckling är att konkurrensen mellan privata företag och kommunala företag som uppträder på samma marknad snedvrids till de privata företagens nackdel. En grund för denna snedvridning är att kommunernas och landstingens risktagande är lågt eller obefintligt till följd av möjligheten att balansera eventuella underskott i verksamheten med skattemedel. Härtill kommer att en kommunal borgen ger kommunala företag lägre kapitalkostnader än de privata konkurrenterna. En verksamhet som i många fall erhåller kapitaltillskott från ägaren och garanteras täckning av förluster med kommunala medel kan enligt utskottets mening inte förväntas vara effektiv. Det medför att kommunala medel riskerar att användas på ett för skattebetalarna otillfredsställande sätt. Lagregleringen av den kommunala kompetensen kan, som framgår av vad som redovisats i det föregående, framstå som relativt klar och tydlig. Enligt utskottets mening räcker regelverket dock inte till för att hindra att kommuner och landsting ger sig in på affärsmässig verksamhet, som inte ligger inom vad som kan anses vara en naturlig kommunal uppgift. Konsekvenserna av detta är starkt negativa för såväl privata företag, som konkurrerar med kommunala företag, som för kommunmedlemmarna. Mot denna bakgrund bör riksdagen hos regeringen hemställa om förslag till sådana ändringar i kommunallagen som syftar till att minska omfattningen av näringsverksamheten i kommuner och landsting. Detta bör riksdagen, med bifall till motionerna 1997/98:K505, 1997/98:K510, 1997/98:K515, 1997/98:Fi801 yrkande 3, 1997/98:N271 yrkandena 2 delvis och 7 samt 1997/98:N274 yrkande 3, som sin mening ge regeringen till känna. dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse: 1. beträffande kommunal näringsverksamhet att riksdagen med bifall till motionerna 1997/98:K505, 1997/98:K510, 1997/98:K515, 1997/98:Fi801 yrkande 3, 1997/98:N271 yrkandena 2 delvis och 7 samt 1997/98:N274 yrkande 3 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
2. Kommunala företag (mom. 2) Birgit Friggebo (fp), Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m), Inger René (m), Bo Könberg (fp) och Nils Fredrik Aurelius (m) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 12 börjar med ?I motionerna 1997/98:K520 yrkande 2? och slutar med ?Motionen avstyrks även i dessa avseenden.? bort ha följande lydelse: I motion 1997/98:K529 yrkande 1 (fp) föreslås en översyn av kommunallagen i syfte att hindra tillkomsten av nya bolag och främja avvecklingen av befintliga. Utskottet delar motionärernas uppfattning att kommunala bolag skapar problem beträffande demokratin, ekonomin och konkurrensen gentemot privata företag. Utskottet vill särskilt fästa uppmärksamheten på att ett stort inslag av bolag i den kommunala verksamheten gör det svårare för kommunmedlemmarna att överblicka hela verksamheten, vilket är en klar nackdel från demokrati- och insynssynpunkt. Enligt utskottets mening är det angeläget att åtgärder vidtas med den inriktning som föreslås i motion K529 yrkande 1. Detta bör riksdagen med bifall till motionen som sin mening ge regeringen till känna. Med hänvisning till vad utskottet här förordar finns det ingen anledning att gå in på de frågor som aktualiseras i motion 1997/98:K520. Motionen avstyrks. dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse: 2. beträffande kommunala företag att riksdagen med bifall till motion 1997/98:K529 yrkande 1 och med avslag på motion 1997/98:K520 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
3. Laglighetsprövning av viss kommunal verksamhet m.m. (mom. 3) Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m), Inger René (m) och Nils Fredrik Aurelius (m) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 13 börjar med ?Utskottet behandlade? och slutar med ?Motionen avstyrks.? bort ha följande lydelse: Som motionärerna framhåller är det inte möjligt att överklaga beslut som fattas av ett kommunalt bolag. Utskottet konstaterar att laglighetsprövning beträffande verksamhetens kompetensenlighet endast kan ske i direkt anslutning till kommunens, t.ex. fullmäktiges, beslut om att en verksamhet skall bedrivas på visst sätt. Denna ordning är enligt utskottets mening inte tillfredsställande, varför reglerna i kommunallagen för laglighetsprövning bör ändras så att det blir möjligt för förvaltningsdomstolarna att pröva kompetensenligheten i den verksamhet som ett kommunalt företag bedriver. Detta bör riksdagen, med bifall till motionerna 1997/98:K503 yrkande 1, 1997/98:K511 och 1997/98:N271 yrkande 2 delvis, som sin mening ge regeringen till känna. Beträffande motion K503 yrkande 2, enligt vilket ett straffrättsligt sanktionssystem bör införas för de fall en kommun inte rättar ett av en förvaltningsdomstol upphävt beslut, anser utskottet, som delar motionärernas uppfattning i sak, att frågan om ett sanktionssystem med det innehåll som beskrivits i motionerna hänger intimt samman med den nyss behandlade frågan om möjligheten att pröva om en verksamhet i ett kommunalt företag är kompetensenlig. Förutsatt att en lagändring med detta innehåll kommer till stånd, blir det logiskt att också införa ett sanktionssystem av det slag som motionärerna förespråkar. Som utskottet redovisat i det föregående pågår beredning i regeringskansliet av ett förslag om införande av ett personligt vitesansvar vid bl.a. utebliven eller otillräcklig rättelse av upphävda beslut inom kommunal verksamhet. Enligt utskottets mening bör riksdagen, med anledning av motion 1997/98:K503 yrkande 2, som sin mening ge regeringen till känna att regeringen snarast bör lägga fram ett förslag till lagreglering i överensstämmelse med det nämnda utredningsförslaget om personligt vitesansvar i vissa fall. dels att utskottets hemställan under 3 bort ha följande lydelse: 3. beträffande laglighetsprövning av viss kommunal verksamhet m.m. att riksdagen med bifall till motionerna 1997/98:K503 yrkande 1, 1997/98:K511 och 1997/98:N271 yrkande 2 delvis och med anledning av motion 1997/98:K503 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
4. Kommunernas rätt att teckna borgen (mom. 4) Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m), Inger René (m) och Nils Fredrik Aurelius (m) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 15 börjar med ?Utskottet konstaterar? och slutar med ?Motion 1996/97:K522 avstyrks.? bort ha följande lydelse: Som framgår av motion 1996/97:K522 utgör kommunernas borgensåtaganden ett problem. Problemet är mest framträdande beträffande s.k. solidarisk borgen, som innebär att en kommuns invånare kan bli tvungna att med skattemedel betala en annan kommuns skulder. Det framgår även att kommunernas borgensåtaganden gentemot kommunala bolag är felaktigt från principiell synpunkt, bl.a. därför att dessa bolag därigenom får en orättmätig kostnadsfördel i förhållande till privata företag som konkurrerar på samma marknad. Enligt utskottets mening bör därför kommunallagen ses över vad gäller kommunernas möjlighet att teckna borgen. Möjligheten att teckna borgen bör antingen tas bort helt eller inskränkas till att avse endast upplåning med anknytning till kommunernas obligatoriska uppgifter. Detta bör riksdagen med bifall till motion 1996/97:K522 som sin mening ge regeringen till känna. dels att utskottets hemställan under 4 bort ha följande lydelse: 4. beträffande kommunernas rätt att teckna borgen att riksdagen med bifall till motion 1996/97:K522 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Innehållsförteckning
Sammanfattning........................................1 Motionerna............................................1 Utskottet.............................................3 Kommunal näringsverksamhet, kommunala företag m.m...3 Motionerna........................................3 Bakgrund..........................................4 Den kommunala kompetensen vad avser näringsverksamhet4 Lagregleringen av kommunala företag.............7 Statistiska uppgifter om kommunala företag......8 Tidigare behandling i riksdagen m.m. av frågan om kommunala företag9 Laglighetsprövning och sanktionssystem.........10 Utskottets bedömning.............................11 Kommunal borgen....................................13 Motionen.........................................13 Bakgrund.........................................14 Utskottets bedömning.............................15 Kommunalt partistöd................................15 Motionen.........................................15 Bakgrund.........................................15 Utskottets bedömning.............................17 Kommunala servicezoner.............................17 Motionen.........................................17 Bakgrund.........................................17 Utskottets bedömning.............................19 Hemställan.........................................19 Reservationer........................................20 1. Kommunal näringsverksamhet (mom. 1).............20 2. Kommunala företag (mom. 2)......................21 3. Laglighetsprövning av viss kommunal verksamhet m.m. (mom. 3)22 4. Kommunernas rätt att teckna borgen (mom. 4).....23