Kommunala frågor
Betänkande 1993/94:KU9
Konstitutionsutskottets betänkande
1993/94:KU09
Kommunala frågor
Innehåll
1993/94 KU9
Sammanfattning
I betänkandet behandlas 20 motioner från den allmänna motionstiden 1993. Utskottet har med anledning av ett motionsyrkande angående förtroendevaldas rätt till ledighet i samband med utövandet av kommunala uppdrag föreslagit ett tillkännagivande till regeringen. Utskottet har avstyrkt övriga motioner. Till betänkandet har fogats fyra reservationer, tre särskilda yttranden och en meningsyttring.
Motionerna
1992/93:K218 av Martin Nilsson m.fl. (s) vari yrkas
7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om parlamentariska styrelseformer i kommuner och landsting.
1992/93:K602 av Inger Koch (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om översyn av reglerna för antalet ledamöter i kommunfullmäktige.
1992/93:K603 av Rosa Östh och Roland Larsson (c) vari yrkas att riksdagen fastslår att det numera ingår i den kommunala kompetensen att utge kommunal vårdnadsersättning.
1992/93:K604 av Olle Schmidt (fp) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om kommunal uppdragsverksamhet.
1992/93:K605 av Inger Hestvik m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om försök med kommunal uppdragsverksamhet.
1992/93:K609 av Bertil Persson (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om beteckningen stad.
1992/93:K611 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas att riksdagen begär att regeringen tillsätter en utredning med uppgift att lämna förslag till införandet av sanktionsmöjligheter mot kommunerna enligt vad i motionen anförts om brott mot rättighets- och förvaltningslagens bestämmelser.
1992/93:K612 av Harriet Colliander m.fl. (nyd) vari yrkas
1. att riksdagen beslutar komplettera kommunallagen med en bestämmelse som går ut på att ett parti, som erhållit mandat i fullmäktige men som inte är företrätt i styrelsen, har rätt att låta en ledamot eller suppleant som företräder partiet i fullmäktige närvara vid styrelsens sammanträden och delta i överläggningarna och få sin mening antecknad i protokollet,
2. att riksdagen beslutar komplettera kommunallagen med en bestämmelse som går ut på att om det föreligger särskilda skäl får fullmäktige på förslag av parti som erhållit mandat i fullmäktige utse person som inte är förtroendevald att ha närvarorätt i nämnd eller styrelse i kommun och landsting,
3. att riksdagen, om yrkande 1 eller 2 inte omedelbart kan bifallas, som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att reglerna måste ändras i syfte att stärka närvarorätten för partirepresentanter i nämnder och styrelser i kommuner och landsting.
1992/93:K613 av Harriet Colliander m.fl. (nyd) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att det måste skapas förutsättningar för att trappa ned det kommunala partistödet till hälften under en treårsperiod med början 1994,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att utreda förutsättningarna för ett system med fasta belopp för grundstöd som beräknas lika för alla partier i kommunfullmäktige,
3. att riksdagen, om yrkandena 1 och 2 inte bifalls, som sin mening ger regeringen till känna att frågor om kommunalt partistöd måste utredas från rättvise- och demokratisynpunkt.
1992/93:K615 av Sonia Karlsson (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att det inom den parlamentariska kommitténs uppdrag bör göras dels en utvärdering av beställar--utförar-organisationerna i kommunerna vad avser inverkan på det politiska ansvaret samt demokratin, dels en utvärdering av checksystemet och skolpengen vad avser riskerna för ökad segregering.
1992/93:K616 av Kent Carlsson m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om möjlighet för kommunal nämnd att ordna telefonsammanträde.
1992/93:K618 av Ian Wachtmeister m.fl. (nyd) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att utreda förutsättningar för beslutande folkomröstning i kommun och landsting,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att skapa förutsättningar för att en folkomröstning i kommun eller landsting måste äga rum om en viss minoritet i fullmäktige begär det,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att skapa förutsättningar för att en folkomröstning i kommun eller landsting måste äga rum om en viss andel eller visst antal av kommunmedlemmarna begär det,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att det måste skapas klara och enhetliga förfaranderegler för anordnande av folkomröstning i kommun eller landsting,
5. att riksdagen begär att regeringen tillsätter en utredning med uppgift att undersöka förutsättningarna för ett nytt folkomröstningsinstitut i kommun eller landsting vilket syftar till att vitalisera demokratin.
1992/93:K619 av Harriet Colliander m.fl. (nyd) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att utreda förutsättningarna för samt lämna åtgärdsförslag beträffande möjligheten att begränsa och renodla kommunernas verksamhet och att beträffande den därefter återstående verksamheten stoppa bolagiseringar.
1992/93:K622 av Lena Boström (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ändring av kommunallagen.
1992/93:K623 av Lena Boström (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om kommunal upplåning för balansering av driftbudgetar.
1992/93:K624 av Bengt Kindbom (c) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om uppföljning och översyn av kommunaldemokratiska frågor.
1992/93:K625 av Filip Fridolfsson och Rune Backlund (m, c) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om formerna för den kommunala verksamheten.
1992/93:K805 av Bengt Hurtig (v) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att de lagbestämmelser som reglerar rätten till ledighet för politiska förtroendeuppdrag bör ses över i enlighet med vad i motionen anförts.
1992/93:Jo253 av Lennart Brunander m.fl. (c) vari yrkas
6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om utvecklingen av den lokala demokratin.
1992/93:A810 av Inger Hestvik m.fl. (s) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en utredning av demokratifrågorna.
Utskottet
1. Kommunal demokrati
1.1 Motionerna
I motion 1992/93:K615 föreslår Sonia Karlsson (s) att det inom Lokaldemokratikommitténs (C 1992:01) uppdrag bör göras en utvärdering av dels beställar--utförar-organisationerna i kommunerna vad avser inverkan på det politiska ansvaret samt demokratin, dels checksystemet och skolpengen vad avser riskerna för ökad segregering.
Motionären framhåller att den nya kommunallagen medfört förändringar vad gäller organisation, arbetsformer och beslutsprocess i kommuner och landsting. Antalet förtroendeuppdrag har också minskat. En ny organisationsform, beställar--utförar-modellen, har vunnit insteg i flera kommuner. Den innebär bl.a. att man skiljer beställarfunktionen, som är en politisk uppgift, från utförarfunktionen. En risk med denna form är enligt motionären att det politiska ansvaret blir otydligare. Dock har också enligt den nya kommunallagen de förtroendevalda det fulla ansvaret för verksamheten. Beställar--utförar-modellen medför också att kontakten mellan medborgare och politiker minskar.
Inför riksdagsbeslutet våren 1991 om kommunallagen framfördes vissa farhågor i debatten om att demokratin skulle komma att få stå tillbaka för effektivitetskrav. Enligt motionären håller den kommunala demokratin på att monteras ner i många kommuner. Utvecklingen kännetecknas av nedskärningar och färre kommunala jobb, minskat antal beslutsorgan, vilket betyder att färre medborgare är engagerade i beslutande församlingar. Andra kännetecken är införande av beställar--utförar-modeller och olika former av kundvalssystem, t.ex. skolpeng, checkar eller kuponger. Enligt motionären är riskerna för segregation betydande vid införande av skolpeng.
I motion 1992/93:K624 begär Bengt Kindbom (c) att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om uppföljning och översyn av kommunaldemokratiska frågor.
Motionären anför att en tydlig beställarstyrning inom kommunal verksamhet kräver att beställaren och mottagaren av det beställda tillhör separata organisationer med tydligt avgränsade uppgifter. Beställar--utförar-systemet bör enligt motionären utvärderas så att serviceansvaret ger opartiskhet och rättvisa i enlighet med kommunallagens intentioner.
Enligt motionären bör bl.a. lokaliserings- och likställighetsprincipen få genomslag även när den kommunala verksamheten bedrivs i alternativa former. Om det uppstår grund för privat verksamhet, bör denna verksamhet avkommunaliseras för att enhetliga gränser mellan olika verksamheter skall uppnås. Lokaldemokratikommittén bör enligt motionärens mening ges vidgade uppgifter beträffande regelverket kring alternativa verksamheter.
I motion 1992/93:Jo253 yrkande 6 hemställer Lennart Brunander m.fl. (c) att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om utvecklingen av den lokala demokratin.
Enligt motionärernas mening bör den lokala och den regionala demokratin utvecklas, och folkets inflytande i beslutsprocessen måste öka. Det sistnämnda kan bl.a. ske genom delning av stora kommuner och införande av direktvalda länsparlament med ansvar för regionens utveckling.
I motion 1992/93:A810 yrkar Inger Hestvik m.fl. (s) att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en utredning av demokratifrågorna.
Motionärerna menar att medborgarna har börjat oroas över de demokratiska institutionerna och över att insyn och rättssäkerhet begränsas till följd av att verksamheter läggs ut på entreprenad eller privatiseras. Dessa problem visar att det finns ett behov av att utveckla demokratin i vårt land, framför allt för många kvinnor som inte hittar vägar i det demokratiska mönstret.
Martin Nilsson m.fl. (s) begär i motion 1992/93:K218 yrkande 7 ett tillkännagivande om parlamentariska styrelseformer i kommuner och landsting. Motionärerna anser i den här aktuella delen att den lokala självstyrelsen bör decentraliseras, att kommun- och stadsdelsnämnder bör bli vanligare och att det i många fall kan vara befogat att dela kommuner och ge tidigare kommundelar det fulla ansvaret.
1.2 Bakgrund
1.2.1 Lokaldemokratikommittén
I de nu aktuella motionerna berörs vissa frågor om organisatoriska förändringar i kommuner och landsting samt frågor om kommundelningar och kommunala styrelseformer. Samtliga dessa frågor har behandlats av Lokaldemokratikommittén, vars verksamhet beskrivs översiktligt i ett första avsnitt. Därefter behandlas de olika delfrågorna under skilda rubriker.
Lokaldemokratikommittén (C 1992:01), som tillsattes våren 1992, har enligt sina direktiv (dir. 1992:12) i uppgift att överväga olika åtgärder för att stärka den lokala demokratin. Kommittén tillkom som ett direkt resultat av riksdagens önskemål i samband med beslutet med anledning av kommunallagspropositionen (prop. 1990/91:117). Huvudområdena för kommitténs arbete har varit kommunmedlemskapet, de förtroendevaldas ansvar för kommunala beslut (domstolstrots, lagtrots), demokratifrågor, nya verksamhetsformer, vissa frågor om offentlighet och sekretess, internationella frågor med anknytning till kommunal självstyrelse samt uppdragsverksamhet. Den sistnämnda uppgiften baseras på tilläggsdirektiv (dir. 1992:88).
Kommittén har överlämnat sex delbetänkanden: Det kommunala medlemskapet (SOU 1992:72), Kommunal uppdragsverksamhet (SOU 1992:128), Handlingsoffentlighet hos kommunala företag (SOU 1992:134), Sekretesslagen i en fri kommunal nämndorganisation (SOU 1992:140) och Kommunal tjänsteexport och internationellt bistånd (SOU 1993:77). Ytterligare ett delbetänkande om de förtroendevaldas ansvar vid domstolstrots och lagtrots kommer att lämnas. Nyligen har kommittén lämnat sitt slutbetänkande, Lokal demokrati i utveckling (SOU 1993:90). Detta sistnämnda betänkande, som har beröring med flera av de frågor som här behandlas, är för närvarande föremål för remissbehandling. Härutöver har kommittén givit ut sju särskilda rapporter med anknytning till kommitténs arbete.
1.2.2 Organisatoriska förändringar m.m.
Under perioden 1984--1991 genomfördes det s.k. frikommunförsöket. Avsikten med denna försöksverksamhet var att kommuner och landsting genom avsteg från föreskrifter i lagar och andra författningar skulle ges möjlighet att bl.a. bättre anpassa den kommunala organisationen till lokala förhållanden. Enligt lagen (1984:382) om försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorganisation fick de i försöket deltagande kommunerna tillämpa en friare nämndorganisation avseende både de centrala och de lokala nämnderna.
I slutet av år 1990 tillsatte regeringen en särskild utredare med uppgift att utvärdera frikommunförsöket. Utredaren redovisade erfarenheterna av de organisatoriska frågorna i betänkandet Frikommunförsöket -- Erfarenheter av försöken med en friare nämndorganisation (SOU 1991:25). Utredaren ansåg i sammanfattning att erfarenheterna av försöken i huvudsak var goda. Positiva effekter kunde påvisas när det gällde såväl den kommunala verksamhetens form som dess innehåll. Även från kommunaldemokratisk synpunkt ansågs den friare och decentraliserade nämndorganisationen ha varit till fördel. Några avgörande hinder mot en friare nämndorganisation hade inte framkommit.
I kommunallagspropositionen (prop. 1990/91:117) föreslogs i fråga om den kommunala organisationen bl.a. att det bara skulle krävas att det i varje kommun och landsting skulle finnas en styrelse med vissa övergripande uppgifter. På de specialreglerade områdena skulle kommunerna ges en ökad frihet att bestämma vilka nämnder som skulle finnas för att fullgöra uppgifterna och bestämma om deras verksamhetsområden och inbördes förhållanden. Enligt förslaget skulle kravet på en särskild valnämnd och i vissa fall en överförmyndarnämnd kvarstå. Vidare förslogs att lokalorganslagen och lagen om särskilda organ i landstingskommunerna skulle upphävas och att möjligheten att inrätta lokala nämnder skulle skrivas in i kommunallagen.
Motivet för att införa bestämmelserna om en friare nämndorganisation var enligt propositionen (s. 20) att tiden bedömdes som mogen för att ge kommunerna en ökad frihet att bestämma hur nämnderna skulle organiseras. Ställningstagandet byggde enligt propositionen på en stark tilltro till kommunernas och landstingens förmåga att ta ansvar för de samhällsuppgifter som statsmakterna tilldelat dem. En friare nämndorganisation bedömdes även kunna bidra till en bättre helhetssyn på den kommunala verksamheten.
I propositionen behandlades också frågan om miljö- och hälsoskyddsnämndernas ställning (s. 42). I anslutning härtill aviserade regeringen att en särskild utredare skulle tillsättas med uppgift att genomlysa hur miljöskyddsarbetet fungerade i kommunerna och hur det lokala miljöskyddsarbetet kunde förstärkas. Detta arbete har sedermera redovisats i betänkandet Kommunerna och miljöarbetet (SOU 1993:19). Betänkandet, som remissbehandlats, är föremål för vidare beredning i Miljödepartementet.
I propositionen anförde regeringen vidare att den delade Frikommunutredningens mening om att sekretessreglerna i och för sig inte hindrade en friare nämndorganisation men att regeringen avsåg att följa utvecklingen och överväga frågan om sekretesslagens tillämpning ytterligare senare.
Kommunallagspropositionen gav upphov till ett flertal motioner om organisatoriska frågor m.m. I ingen av motionerna framfördes några invändningar mot principen om en friare nämndorganisation. I en motion (s) varnades dock för vissa komplikationer och risker vid övergången till en friare nämndorganisation. I flera motioner (m, c, s, v, mp) togs särskilt upp frågan om miljö- och hälsoskyddsnämndernas samt byggnadsnämndernas organisation och verksamhet. I flera fall yrkades att miljö- och hälsoskyddsnämnderna skulle vara obligatoriska även framgent.
Utskottet anförde (bet. 1990/91:KU38 s. 34 f.) att det delade regeringens uppfattning att något hinder för en friare nämndorganisation inte förelåg. Med anledning av vad som sagts motionsvis om olika risker som en drastiskt nedskuren organisation kunde medföra anförde utskottet bl.a. att det i praktiken alltid skulle komma att finnas nämnder inom olika sakområden vid sidan av kommunstyrelsen. Utskottet utgick från att regeringen skulle följa den nya lagens tillämpning i detta hänseende. Beträffande yrkandena om särregler gällande miljö- och hälsoskyddsnämndernas och byggnadsnämndernas verksamhet bedömde utskottet att det inte fanns anledning att tillskapa några sådana särregler. Beträffande de sekretessfrågor som aktualiserats i vissa motioner instämde utskottet i Lagrådets bedömning att en översyn av sekretesslagen var påkallad. Denna mening föreslogs riksdagen ge regeringen till känna. Utskottet framhöll också (s. 96) att det självfallet ankommer på regeringen att noggrant hålla sig informerad om den nya kommunallagens tillämpning med avseende på den kommunaldemokratiska utvecklingen i kommuner och landsting och, om det skulle visa sig erforderligt, lägga fram förslag till ändringar. Utskottet ansåg emellertid inte att det fanns skäl för riksdagen att lämna särskilda anvisningar om hur en sådan uppföljning skulle gå till. Riksdagen följde utskottet.
I reservationer (c, mp resp. fp) yrkades att en parlamentarisk utredning borde tillsättas för att följa och utvärdera utvecklingen och föreslå nya regler, om utvecklingen skulle leda till oönskade konsekvenser för demokrati och lokalt inflytande. I ett särskilt yttrande (c) anfördes bl.a. att rättsskyddet för den enskilde och frågan om dubbla funktioner för vissa nämnder borde uppmärksammas i samband med organisationsförändringar.
I ett särskilt yttrande (fp) ansågs det nödvändigt att sekretesslagstiftningen ändras så att tolkningen av begreppen myndighet och basenhet inom hälso- och sjukvården klargörs vid tillämpningen av lagstiftningen.
Lokaldemokratikommittén har låtit undersöka erfarenheterna av olika organisatoriska förändringar i ett urval kommuner och landsting, däribland beställar--utförar-modellen. Resultatet har publicerats i rapporten Radikala organisationsförändringar i kommuner och landsting (SOU 1993:73).
Studien ger enligt kommitténs bedömning i det nämnda slutbetänkandet (SOU 1993:90) en väsentligen positiv bild av de hittillsvarande erfarenheterna. En klar majoritet av de berörda förtroendevalda anser sålunda att de positiva erfarenheterna överväger totalt sett. Kommitténs slutsats är att den framväxande organisatoriska mångfalden är positiv och har stor betydelse för strävandena att effektivisera den kommunala verksamheten.
Uppföljning och utvärdering av verksamheten bör dock ägnas särskild uppmärksamhet i det fortsatta arbetet. Det är enligt kommittén ännu för tidigt att ha någon uppfattning om hur nya sätt att organisera och styra påverkar medborgarnas möjligheter till insyn och inflytande i den politiska processen.
När det gäller nya verksamhetsformer, till vilka entreprenader och privatisering hör, har kommittén låtit utföra två studier på området. De har rapporterats i skrifterna Alternativa produktionsformer i kommunal verksamhet (Ds 1993:27), som ger en översiktlig bild av området, och Konsekvenser av valmöjligheter inom skola, barnomsorg, äldreomsorg och primärvård (SOU 1993:47).
Gemensamt för de flesta av de nya produktionsformerna är enligt vad kommittén anför i slutbetänkandet ökad affärsmässighet och olika inslag av konkurrens. Som fördelar nämns att verksamheten bedrivs på ett nytt och annorlunda sätt, vilket stimulerar kreativitet och uppfinningsrikedom. Effektiviteten och kostnadsmedvetandet ökar. Som generella problem nämns bristen på tillförlitliga system för uppföljning och utvärdering inklusive kvalitetsmätningar.
När det gäller risker för segregation inom kundvalssystemet är det framför allt det fria skolvalet och skolpengen som är av intresse. Det framgår av såväl internationella som svenska studier som kommittén tagit del av att det finns tendenser till oönskade effekter i form av tecken på ökad segregation.
Kommittén anser att det inom de nya verksamhetsformerna finns ett behov av att utveckla systemen för budget och redovisning resp. för uppföljning och utvärdering. Ersättningssystemen bör enligt kommittén konstrueras så att de stimulerar till en fri etablering. Kommuner och landsting bör publicera information om den verksamhet olika serviceproducenter bedriver med avseende på inriktning, resultat, kvalitet och priser.
När det gäller de problem med sekretessfrågorna i en friare nämndorganisation, som riksdagen särskilt uppmärksammade vid beslutet med anledning av kommunallagspropositionen, har Lokaldemokratikommittén behandlat dessa i betänkandet Sekretesslagen i en fri kommunal nämndorganisation (SOU 1992:140). I betänkandet föreslås att kommunal fritidsverksamhet för barn och ungdomar i sekretesshänseende skall jämställas med socialtjänst. Genom ett tillägg till 7 kap. 4 § tredje stycket sekretesslagen klargörs att uppgifter inom fritidsverksamheten och socialtjänsten omfattas av samma sekretess och att de således fritt kan lämnas mellan fritidsverksamheten och socialtjänsten. Kommittén föreslår vidare ett tillägg till 7 kap. 4 § sekretesslagen av innebörd att uppgifter inom socialtjänsten med undantag av uppgifter som lämnas inom den kommunala familjerådgivningen skall kunna lämnas till andra kommunala myndigheter inom samma kommun, varvid den stränga socialsekretessen inte skall gälla. Uppgifter får lämnas ut om det inte kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Slutligen föreslås genom ett tillägg till 14 kap. 2 § sekretesslagen att det skall vara möjligt att lämna uppgifter mellan myndigheter som befinner sig inom samma sekretessområde. Uppgifterna kan lämnas ut om den mottagande myndigheten behöver dessa för att den enskilde skall få nödvändig vård, behandling eller annat stöd i situationer då t.ex. socialtjänsten är uppdelad på två eller flera nämnder. Betänkandet, som remissbehandlats, är föremål för fortsatt beredning i Civildepartementet.
1.2.3 Kommundelningar
Den kommunala indelningen regleras i lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting, indelningslagen, som tillkom genom riksdagens beslut i maj 1979 (prop. 1978/79:157, bet. KU 1978/79:40, rskr. 363).
De kriterier som skall vara uppfyllda för att en större indelningsändring skall få komma till stånd finns i indelningslagens 1 kap. 1 §. Enligt denna skall ändring kunna antas medföra bestående fördel för en kommun eller en del av en kommun eller andra fördelar från allmän synpunkt. Faktorer som enligt förarbetena till indelningslagen bör vägas in vid bedömningen är befolkningsutveckling, näringsgeografiska förhållanden som tätortsstruktur, avstånd, arbetsmarknad, sysselsättning, bostäder och kollektivtrafik samt kommunal service och den kommunala ekonomin. Även kommunaldemokratiska aspekter bör vägas in. Enligt propositionen är det inte tillräckligt med enbart fördelar av kommunaldemokratiskt slag. För att en ny kommunindelning skall komma till stånd måste den nya kommunen också uppfylla rimliga krav enligt de tidigare nämnda kriterierna avseende befolkning, näringsgeografiska förhållanden och ekonomi.
Frågan om kommundelningar togs upp i flera motioner i riksdagen under 1990/91 års riksmöte. I samtliga motioner argumenterades för att statsmakterna inte borde lägga hinder i vägen för delning av kommuner, där invånarna själva önskade detta. Utskottet framhöll (bet. 1990/91:KU38) i samband med behandlingen av propositionen (prop. 1990/91:117) om ny kommunallag att utskottet liksom tidigare (bet. 1990/91:KU3) ansåg att demokratiska skäl kunde motivera att en kommun delas men att de kommunala demokratifrågorna borde lösas på annat sätt än genom ytterligare kommundelningar. Enligt utskottet hade det inte framkommit något som givit utskottet anledning att frångå denna ståndpunkt, som godtagits av riksdagen, varför motionerna avstyrktes.
I en reservation (m, fp, c) anfördes att regeringen enligt reservanternas mening varit alltför restriktiv i sin syn på kommundelningar och att den därför borde inta en mer positiv hållning till en kommundelning som begärts av kommuninvånarna själva. Som princip borde gälla att regeringen tillåter en sådan delning. Erfarenheterna av de delningar som hittils genomförts var enligt reservanterna positiva. Riksdagen följde utskottet.
I regeringsdeklarationen efter 1991 års val förklarade den nytillträdda regeringen att den såg positivt på kommundelningar. Detta förhållningssätt avspeglas i direktiven (dir. 1992:12) till Lokaldemokratikommittén. I direktiven sägs att ett sätt att stärka den lokala demokratin är att dela kommuner där det finns ett starkt önskemål hos befolkningen om delning och där det finns förutsättningar, inte minst ekonomiska, för detta.
Kommittén bör enligt direktiven studera erfarenheterna av de hittills genomförda kommundelningarna. I anslutning till detta bör kommittén även analysera gällande regler och former för kommundelningar och eventuellt föreslå ändringar som kan underlätta framtida kommundelningar.
Kommittén har studerat erfarenheterna av de hittills genomförda delningarna, totalt åtta (SOU 1993:90). Delningarna har genomförts under perioden 1980--1992 med tyngdpunkten på perioden 1980--1983, då sju av de åtta delningarna genomfördes.
I en rapport till kommittén, utarbetad vid Umeå universitet, hävdar författarna att i samtliga genomförda delningar har demokratin och medborgaropinionen spelat den viktigaste rollen. Eventuella negativa effekter för den kommunala ekonomin har hittills åtminstone delvis kunnat dämpas. I dag upplevs de ekonomiska frågorna som alltmer påträngande. Inför kommande delningar bör framför allt de ekonomiska aspekterna utredas ordentligt, menar författarna.
De hittills genomförda kommundelningarna har enligt kommittén främst varit ett korrektionsmedel för att rätta till ett antal mindre lyckade kommunsammanslagningar i början av 1970-talet. Med mindre lyckade avser kommittén att de inte accepterades av befolkningen i de sammanslagna kommunerna.
Kommitténs bedömning är att det är svårt för att inte säga ogörligt att med bestämdhet uttala sig om de kommundelningar som genomförts sedan 1980 medfört de bestående fördelar från kommunalekonomisk och kommunaldemokratisk synpunkt som de förväntades göra. Den viktigaste orsaken till detta är enligt kommittén att det inte gjorts någon djupgående och kontinuerlig uppföljning av de delade kommunerna.
En slutsats som kommittén dock anser sig kunna dra är att de nya småkommunerna inte har sämre ekonomiska förutsättningar än flertalet andra jämförbara kommuner.
Kommittén anser inte att det finns något behov av att reformera den nuvarande lagstiftningen. Den har fungerat bra med hänsyn till att i de fall, där förutsättningar har funnits för en delning, har delningar kommit till stånd. Eventuella inskränkningar i regeringens skönsmässiga prövning och ett införande av t.ex. obligatorisk delning under vissa förutsättningar skulle enligt kommittén få negativa effekter.
Kommittén föreslår att möjligheten för regeringen att förordna om nyval till fullmäktige i samband med en delning återinförs. En sådan ändring skulle medföra ett snabbare genomslag av en beslutad delning. För den händelse riksdagen beslutar om längre mandatperioder än de nuvarande treåriga blir detta behov mer framträdande.
1.2.4 Kommunala styrelseformer
I regeringsformens inledningskapitel anges att det i riket finns primärkommuner och landstingskommuner och att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar (1 kap. 7 §). Bestämmelser om kommuner och landsting finns i kommunallagen (1991:900).
Kommunal självstyrelse kan definieras som en princip att kommunen själv skall bestämma över sina angelägenheter. Enligt 2 kap. 1 § kommunallagen får kommuner och landsting själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte skall handhas av enbart staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Inget hindrar staten från att genom lag ålägga kommunerna eller landstingen att svara för vissa uppgifter och också i den lagen ge direktiv för hur dessa skall skötas. Den större delen av den kommunala verksamheten är reglerad genom sådana speciallagar.
Det viktigaste organet i den representativa lokala demokratin är fullmäktigeförsamlingen. Medborgarinflytandet över den kommunala verksamheten skall i första hand göras gällande genom utslaget i de allmänna valen. Genom proportionalitetsprincipen återverkar detta sedan på valet av styrelsen och övriga nämnder. Enligt 6 kap. 12 och 13 §§ kommunallagen väljs ledamöter och ersättare i styrelsen och andra nämnder för viss tid. För styrelsen är mandattiden bestämd till tre år medan fullmäktige, vad gäller andra nämnder än överförmyndarnämnd, fritt kan bestämma mandattiden.
Frågor om styrelseformer i kommuner och landsting behandlades av Utredningen om den kommunala demokratin bl.a. i betänkandet Kommunalt samlingsstyre eller majoritetsstyre? (SOU 1972:32). I betänkandet hänvisade utredningen till att det i debatten om den kommunala demokratin bl.a. framkommit förslag om att införa s.k. kommunal parlamentarism. Därmed hade enligt betänkandet oftast avsetts att bestämmelsen i den då gällande kommunallagen om rätt för minoritet att tvinga fram proportionella val skulle slopas. Därigenom skulle majoriteten i de beslutande församlingarna ges möjlighet att besätta samtliga poster i de kommunala nämnderna.
Lokaldemokratikommittén, vars allmänna uppgifter redovisats ovan, har enligt direktiven också haft möjlighet att i övrigt föreslå åtgärder för den lokala demokratins vidareutveckling. I ett nyligen avlämnat slutbetänkande, Lokal demokrati i utveckling (SOU 1993:90), behandlas bl.a. frågan om styrelseformerna i kommuner och landsting.
I betänkandet anges att termen parlamentarism används för att beskriva ett politiskt system där en regering har parlamentets förtroende eller i vart fall tolereras av detta. Om regeringen förlorar parlamentets förtroende och lider nederlag i en central fråga, har regeringen att avgå eller utlysa nyval. Mot bakgrund av utformningen av nu gällande lagstiftning på det kommunala området är det därför, framhåller kommittén, något oegentligt att använda begreppet kommunal parlamentarism, eftersom parlamentarism som princip förutsätter att parlamentet är suveränt och kan utkräva ansvar av regeringen, och fullmäktige i dag saknar den suveränitet som riksdagen besitter. I det tidigare nämnda betänkandet (SOU 1972:32) föreslog Kommunaldemokratiutredningen såsom ett lämpligare begrepp kommunalt majoritetsstyre.
Lokaldemokratikommittén behandlar i sitt tidigare nämnda slutbetänkande (SOU 1993:90) frågan om styrelseformerna i kommuner och landsting. Kommittén har som utgångspunkt för sitt arbete haft en skrivelse till regeringen från Stockholms kommun, som begärt att regeringen skall vidta åtgärder för att underlätta för en nybildad majoritet att ändra på sammansättningen av nämnderna under pågående mandatperiod.
Kommittén föreslår att det i kommunallagen skall införas en möjlighet att välja nämnder i kommuner och landsting tills vidare och att reglerna om viss tid tas bort. Kommittén föreslår också att fullmäktige skall få möjlighet att entlediga samtliga ledamöter och ersättare i nämnderna. Initiativet till entledigande bör enligt förslaget ligga på kommun- eller landstingsstyrelsen. Den rätt som finns i dag för fullmäktige att efter ett val ändra antalet ledamöter i en nämnd utan föregående beredning skall enligt förslaget gälla under hela mandatperioden.
1.3 Utskottets bedömning
1.3.1 Organisatoriska förändringar m.m.
Utskottet uttalade i samband med behandlingen av kommunallagspropositionen (bet. 1990/91:KU38) att regeringen borde följa den nya lagens tillämpning vad avser antalet nämnder m.m. och den kommunaldemokratiska utvecklingen. Utskottet konstaterar att en sådan uppföljning kommit till stånd genom Lokaldemokratikommitténs arbete. De frågor som har aktualiserats i motionerna K615, K624 och A810, yrkande 1, har behandlats i kommitténs slutbetänkande (SOU 1993:90). Mot denna bakgrund avstyrks motionerna K615, K624 och A810, yrkande 1.
1.3.2 Kommundelningar
Utskottet erinrar om sitt uttalande vid behandlingen av kommunallagspropositionen (bet. 1990/91:KU38) att demokratiska skäl kunde motivera att en kommun delas men att de kommunala demokratifrågorna borde lösas på annat sätt än genom ytterligare delningar av kommuner.
Utskottet konstaterar att Lokaldemokratikommittén, som utrett frågan om kommundelningar, inte med bestämdhet kunnat uttala sig generellt om utfallet av de delningar som genomförts sedan 1980 men dock funnit att de nybildade, mindre kommunernas ekonomiska förutsättningar inte varit sämre än i flertalet jämförbara kommuner. Kommittén menar också att den nuvarande lagstiftningen fungerat bra och att det därför inte finns något behov av ändringar av denna.
Med hänvisning till detta och den fortsatta beredningen av Lokaldemokratikommitténs betänkande avstyrks motion Jo253, yrkande 6.
1.3.3 Kommunala styrelseformer
Utskottet konstaterar att Lokaldemokratikommittén behandlat frågan om kommunala styrelseformer, främst med inriktning på att lösa problemet med förfarandet vid upplösning av majoritetskoalitioner i kommuner och landsting. Kommittén föreslår vissa ändringar i kommunallagen, som avses underlätta hanteringen av sådana situationer.
Med hänvisning till detta och den fortsatta handläggningen av kommitténs förslag finner utskottet ingen anledning för riksdagen att vidta någon åtgärd med anledning av yrkandet i motionen. Motion K218, yrkande 7, avstyrks därför.
2. Kommunala folkomröstningar
2.1 Motionen
I motion 1992/93:K618 yrkar Ian Wachtmeister m.fl. (nyd) att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att utreda förutsättningar för beslutande folkomröstning i kommuner och landsting (yrkande 1). I motionen yrkas vidare att förutsättningar skapas för att en folkomröstning måste komma till stånd om en viss minoritet i fullmäktige begär det (yrkande 2) eller om en viss andel eller visst antal av kommunmedlemmarna begär det (yrkande 3). Det yrkas också att klara och enhetliga förfaranderegler för anordnande av kommual folkomröstning tillskapas (yrkande 4). Slutligen yrkas att en utredning tillsätts med uppgift att undersöka förutsättningarna för ett nytt folkomröstninginstitut i kommuner och landsting syftande till att vitalisera demokratin (yrkande 5).
Motionärerna delar inte den dåvarande regeringens och utskottsmajoritetens restriktiva uppfattning i fråga om beslutande folkomröstningar, minoritets- och medborgarinitiativ samt förfaranderegler för folkomröstningar i kommuner och landsting som den framkom vid behandlingen av propositionen (prop. 1990/91:117) Ny kommunallag.
Motionärerna anför att frågan om att vitalisera demokratin har blivit alltmer angelägen. Därför bör bindande beslut kunna fattas genom folkomröstning; dock kan en begränsning av vilka frågor som skall kunna bli föremål för en sådan omröstning vara lämplig. Vidare skall folkomröstning kunna hållas på initiativ av en minoritet av fullmäktige eller efter förslag av en viss andel av kommunmedlemmarna. Det måste också finnas klara och enhetliga förfaranderegler för genomförandet.
2.2 Bakgrund
Kommunala folkomröstningar, opinionsundersökningar m.m. regleras i 5 kap. 34--35 §§ kommunallagen. Fullmäktige får enligt 34 § besluta att det som ett led i beredningen av ett ärende som fullmäktige skall handlägga skall inhämta synpunkter från kommunmedlemmarna. Detta kan ske genom folkomröstning, opinionsundersökning eller något liknande förfarande. Därvid får valnämnden i kommunen anlitas om det inte hindrar nämndens arbete. Enligt 35 § har en kommun rätt att få ersättning för de kostnader som föranleds av att landstinget anlitar valnämnden.
De nuvarande bestämmelserna har överförts med endast små språkliga justeringar från 1977 års kommunallag. Den enda ändringen i sak är att landstingen inte längre behöver tillstånd av fullmäktige i kommunen för att få anlita valnämnden.
Kommunaldemokratiutredningen lämnade i sitt huvudbetänkande Kommunal demokrati (SOU 1975:41) ett förslag som låg till grund för införandet av kommunala folkomröstningar i 1977 års kommunallag. Kommittén föreslog ett tillägg i kommunallagen med innebörd att fullmäktige skulle få besluta att som ett led i beredningen av ett ärende kunna inhämta synpunkter från medlemmarna. Detta skulle enligt kommittén inte uppfattas som ett införande av något särskilt lagreglerat folkomröstningsinstitut, eftersom hållfasta grunder för detta saknades. Med tillägget i kommunallagen klarlades det tidigare oklara rättsläget. Kommittén betonade att den föreslagna ordningen avsåg ett beredningsförfarande som skulle tillämpas endast i sällsynta fall.
Såväl regeringen (prop. 1975/76:187) som riksdagen (bet. 1975/76:KU25) delade kommitténs principiella uppfattning och beslöt i enlighet med förslaget (rskr. 1976/77:148).
I 1988 års kommunallagskommittés betänkande Ny kommunallag (SOU 1990:24) avvisades tanken på en utvidgning av folkomröstningsförfarandet. Som skäl anfördes risken för en urholkning av den representativa demokratin. Man ställde sig inte heller bakom införandet av särskilda förfaranderegler med hänvisning bl.a. till att riksdagen i slutet av 1989 avvisat förslag med detta innehåll.
I propositionen om ny kommunallag (prop. 1990/91:117) gav regeringen samma motivering till förslaget om att de äldre reglerna skulle behållas utan utvidgning och att särskilda förfaranderegler inte skulle införas. Det framhölls att regeringen inte var beredd att införa någon form av beslutande folkomröstningar eller minoritets- eller medborgarinitiativ. Det skulle enligt regeringens mening innebära en icke önskvärd urholkning av den representativa demokratin.
Vid utskottets behandling av kommunallagspropositionen (bet. 1990/91:KU38) togs även upp ett antal motioner om bl.a. utvidgning av det kommunala folkomröstningsinstitutet och förfaranderegler. Med hänvisning till att utskottet tidigare avstyrkt motioner av liknande slag vid flera tillfällen, att riksdagen följt utskottets uppfattning och att det inte kommit fram något som gav utskottet anledning att frångå sina tidigare ställningstaganden avstyrktes motionerna. Riksdagen följde utskottet.
I en reservation (m, fp, c) anfördes bl.a. att det förelåg ett behov av att införa särskilda förfaranderegler för kommunala folkomröstningar, bl.a. avseende vad som skall fordras för att utlösa en folkomröstning samt kommunens skyldighet att informera kommuninvånarna om alternativen.
Lokaldemokratikommittén, som tillsattes våren 1992, fick enligt sina direktiv (dir. 1992:12) i uppdrag att inom ramen för sin huvuduppgift -- att överväga olika åtgärder för att stärka den lokala demokratin och de enskilda kommunmedlemmarnas inflytande -- bl.a. se över reglerna för kommunala folkomröstningar och överväga en vidgad användning av det kommunala folkomröstningsinstitutet.
Kommittén har i sitt slutbetänkande Lokal demokrati i utveckling (SOU 1993:90) föreslagit vissa ändringar beträffande regleringen av folkomröstningar m.m. Det gäller införande av s.k. folkinitiativ och särskilda förfaranderegler.
Kommittén har låtit genomföra en studie av det kommunala folkomröstningsinstitutets användning sedan införandet i kommunallagen 1977. Resultatet av studien har redovisats i rapporten Att inhämta synpunkter från medborgarna -- Det kommunala omröstningsinstitutet i tillämpning (SOU 1993:72).
Av rapporten framgår att under perioden 1978--1992 har hållits 25 omröstningar, av vilka 20 varit folkomröstningar och fem opinionsundersökningar. 14 av omröstningarna har gällt indelningsärenden. Av de övriga har fyra gällt vägsträckningar eller vägbyggen och två kollektivtrafikfrågor. Det stora flertalet av de förslag till omröstningar som väckts i fullmäktige har avvisats av majoriteten, vilket skett i 80 fall.
Av de folkomröstningar som hittills hållits har i två fall av tre deltagandet varit högre än 60 %. I opinionsundersökningarna som baserats på ett urval kommunmedlemmar har ca 85 % medverkat. Folkomröstningarna har i flera fall fått draghjälp av samtidigt anordnade allmänna val eller allmän folkomröstning, t.ex. 1980 då kärnkraftsomröstningen ägde rum.
Enligt rapporten har omröstningsinstitutet i stor utsträckning varit ett instrument som utnyttjats av små partier för att utmana majoriteten, vilket delvis förklarar varför så få förslag om folkomröstning vunnit bifall.
I sitt betänkande (SOU 1993:90) föreslår Lokaldemokratikommittén ett införande av förfaranderegler för kommunala folkomröstningar. Till grund för förslaget ligger dels att kommittén förordar en utökad användning av kommunala folkomröstningar, dels att flera partier motionerade i ärendet i samband med riksdagens behandling av kommunallagspropositionen.
Förslaget innebär att bestämmelserna om kommunala folkomröstningar delas upp på grundläggande bestämmelser, som anges i kommunallagen, och övriga bestämmelser som regleras i en ny lag om kommunala folkomröstningar. I 5 kap. 23 § kommunallagen föreslås bl.a. ingå en bestämmelse om s.k. folkinitiativ innebärande att om minst 10 % av de röstberättigade kommuninvånarna väcker förslag om en lokal folkomröstning i ett visst ärende, skall fullmäktige vara skyldigt att ta upp frågan till behandling. Beslut om att hålla folkomröstning skall som nu vara förbehållet en majoritet av fullmäktiges ledamöter. Mot kommitténs beslut i denna del reserverade sig en ledamot (s) med motiveringen att både beslutande folkomröstning och folkinitiativ skulle innebära en stor risk för urholkning av den representativa demokratin.
2.3 Utskottets bedömning
Utskottet ställde sig vid behandlingen av kommunallagspropositionen (bet. 1990/91:KU38) avvisande till motionsförslag om en utvidgning av det kommunala folkomröstningsinstitutet och om införande av förfaranderegler med hänvisning till tidigare ställningstaganden (KU 1980/81:2, KU 1983/84:32, KU 1986/87:21, 1989/90:KU3 och 1990/91:KU3).
Som framgått av redovisningen ovan har Lokaldemokratikommittén föreslagit införande av dels s.k. folkinitiativ, dels särskilda förfaranderegler.
Med hänvisning till detta och i avvaktan på den fortsatta handläggningen av Lokaldemokratikommitténs betänkande avstyrks motion K618.
3. Kommunalt partistöd
3.1 Motionen
I motion 1992/93:K613 yrkar Harriet Colliander m.fl. (nyd) att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som anförts i motionen om att dels skapa förutsättningar för att trappa ned det kommunala partistödet till hälften under en treårsperiod med början 1994 (yrkande 1), dels utreda förutsättningarna för ett system med fasta belopp för grundstöd som beräknas lika för alla partier i fullmäktige (yrkande 2), och dels, om de nämnda yrkandena inte bifalls, att frågor om kommunalt partistöd måste utredas från rättvise- och demokratisynpunkt (yrkande 3).
Enligt motionärerna bör såväl det statliga som det kommunala partistödet trappas ned till hälften av nuvarande nivå under en treårsperiod.
Enligt motionärerna tillämpas de nuvarande reglerna för partistödet i kommunerna inte rättvist med påföljd att de större partierna gynnas på de mindre partiernas bekostnad. En sådan snedfördelning innebär ytterst en fara för demokratin. En bättre och rättvisare metod är att införa ett system med fasta belopp för grundstöd lika för alla partier, anser motionärerna.
3.2 Bakgrund
Det kommunala partistödet regleras i 2 kap. 9--10 §§ kommunallagen. Enligt 9 § får kommuner och landsting ge ekonomiskt bidrag och annat stöd (partistöd) till de politiska partier som är representerade i fullmäktige. Partistöd får också ges till ett parti som har upphört att vara representerat i fullmäktige, dock endast under ett år efter det att representationen upphörde. Enligt 10 § skall fullmäktige besluta om partistödets omfattning och formerna för det. Stödet får inte utformas så att det otillbörligt gynnar eller missgynnar ett parti. Om en politisk sekreterare har anställts för ett parti skall detta beaktas när stödet bestäms.
Dessa bestämmelser är nya i kommunallagen. Tidigare fanns regler om kommunalt partistöd i lagen (1969:596) om kommunalt partistöd, vilken upphörde att gälla samtidigt som den nya kommunallagen trädde i kraft, den 1 januari 1992. Genom lagändringen fick kommunerna och landstingen ökad frihet att utforma stödet till de politiska partierna.
Förtroendeuppdragsutredningen föreslog i sitt betänkande Kommunalt stöd till de politiska partierna (SOU 1988:47) införande av ett generellt partigruppsstöd avsett att täcka alla former av politiskt biträde till de förtroendevalda och andra former av stöd till partierna. Det föreslogs vidare att partigruppsstödet skulle bestå av dels ett grundstöd, dels ett mandatbundet stöd, medan det kommunala partistödet även fortsättningsvis skulle vara helt igenom mandatbundet.
Betänkandet låg till grund för överläggningar mellan riksdagspartierna. Dessa överläggningar ledde inte till några förslag till ändringar (dir. 1991:46). I samband med behandlingen våren 1991 av förslaget till ny kommunallag begärde riksdagen hos regeringen en översyn av lagstiftningen om det kommunala partistödet. I sitt betänkande (bet. 1990/91:KU38) anförde utskottet att det fortsatta beredningsarbetet borde bedrivas i form av en parlamentarisk utredning och att beredningsarbetet borde bedrivas skyndsamt så att riksdagen skulle kunna fatta beslut i frågan under hösten 1991. I anledning härav tillsatte regeringen Partistödsutredningen, vars betänkande Kommunalt partistöd (SOU 1991:80) lämnades i oktober 1991.
Partistödsutredningens förslag innebar i huvudsak att reglerna om partistöd gavs en friare utformning, vilket skulle göra det möjligt att dela upp stödet i ett grundstöd och ett mandatbundet stöd. Kommunerna skulle själva bestämma om storleksrelationen mellan de två stödformerna. I lagförslaget angavs att stödet inte fick utformas så att det otillbörligt gynnar eller missgynnar ett parti.
Regeringens proposition (prop. 1991/92:66) Kommunalt partistöd avvek i sak inte från Partistödsutredningens förslag. Beträffande kommunernas och landstingens frihet att besluta om utformningen av partistödet framhölls i propositionen nödvändigheten av en viss restriktivitet. Regeln om att stödet inte får utformas så att det otillbörligt gynnar eller missgynnar ett visst parti innebär att det i allmänhet inte kan vara tillräckligt med ett stöd som enbart fördelas per mandat.
I specialmotiveringen anges att det inte i sig kan uppfattas som otillbörligt missgynnande, om stödet till ett litet parti sätts till en lägre nivå. Däremot bör enligt propositionen inget parti som är företrätt i fullmäktige kunna uteslutas när det gäller grundstöd och självfallet inte heller när det gäller mandatbundet stöd.
Utskottet (bet. 1991/92:KU18) stödde i allt väsentligt förslagen i propositionen. I fråga om stödets utformning framhöll utskottet att de allra minsta partierna får anses ha ett mindre behov av grundstöd än de största, t.ex. beträffande behovet av lokaler och kontorsutrustning, varför det kan vara berättigat att sätta grundstödet till en lägre nivå för de minsta partierna. Riksdagen följde utskottet.
I en meningsyttring (v) anfördes bl.a. att idén om reducering av grundstöd för enstaka partier och argumenteringen för en sådan möjlighet borde ha avvisats av utskottet och att en reducering av grundstödet för små partier var ett både inkonsekvent och oriktigt avsteg från likställighetsprincipen.
Riksdagen har tidigare, senast med anledning av motion 1991/92:K808, behandlat frågan om sänkning av partistödsbeloppet. I den nämnda motionen begärde Ian Wachtmeister m.fl. (nyd) bl.a. förslag till ändring i kommunallagen så att en sänkning av partistödet kunde ske under budgetåren 1992/93--1994/95 till 80, 60 resp. 50 % av 1991/92 års budgeterade belopp (yrkande 2).
Utskottet anförde (1992/93:KU4) att enligt förarbetena till nu gällande regler om partistödet borde den kommunala kompetensen att besluta om partistöd ges en friare utformning. Att införa sådana bestämmelser som yrkades i motionen skulle enligt utskottet innebära en inskränkning i kommunernas kompetens, varför motionen avstyrktes. Riksdagen följde utskottet.
I en reservation (nyd) anfördes bl.a. att en sänkning borde göras av det kommunala partistödet och att ett stöd borde utgå även till partier som vid tre på varandra följande opinionsmätningar i kommunen erhållit 1 %.
Någon systematisk uppföljning av de nya bestämmelserna har inte gjorts.
På uppdrag av Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, ESO (B 1981:03) utreder Statskontoret partistödet i syfte att ge en samlad bild av den offentliga finansieringen av partiernas verksamhet. Bland de frågor som utreds är vilken betydelse stödet har för finansieringen av partiernas verksamhet, vilka alternativ som finns till offentlig finansiering samt eventuella samband mellan storleken på partistödet och bl.a. valdeltagande, medlemsantal och aktiviteter. Resultatet av studien beräknas föreligga vid kommande årsskifte.
3.3 Utskottets bedömning
Som framgått av redovisningen ovan har de nya reglerna för det kommunala partistödet varit i bruk under en kort tid. Grundläggande för de ändringar som genomfördes den 1 januari 1992 var en friare utformning av reglerna som bl.a. medgav att kommunerna får utge ett särskilt grundstöd vid sidan av det mandatbundna stödet. Fördelningen av stödet får inte otillbörligt gynna eller missgynna ett visst parti. Utskottet har (bet. 1991/92:KU18) i allt väsentligt ställt sig bakom förslaget.
Vad gäller frågan om en sänkning av partistödsbeloppen har utskottet uttalat (bet. 1992/93:KU4) att bestämmelser med detta syfte skulle innebära en inskränkning i kommunernas kompetens och på denna grund avvisat förslag om sänkning av beloppen.
Som nämnts pågår för närvarande ett utredningsarbete vid Statskontoret med syftet att ge en samlad bild av den offentliga finansieringen av partiernas verksamhet. Detta arbete avses avslutas inom kort.
Med hänvisning till vad som här anförts och i avvaktan på det pågående utredningsarbetet avstyrks motion K613.
4. Frågor om kommunernas kompetens m.m.
4.1 Motionerna
I motion 1992/93:K603 begär Rosa Östh och Roland Larsson (c) att riksdagen med hänvisning till vad i motionen anförts fastslår att det numera ingår i den kommunala kompetensen att utge kommunal vårdnadsersättning.
Motionärerna framhåller att stora förändringar skett beträffande den kommunala verksamheten. Bl.a. har det riktade statsbidraget till barnomsorgen inordnats i ett system med generellt statsbidrag fr.o.m. 1993. En ny lagstiftning om småbarnsföräldrars rätt till barnomsorg, som aviserats i budgetpropositionen (prop. 1992/93:100), bör enligt motionärerna omfatta alla, även de föräldrar som själva ordnar sin barnomsorg. Den utökade kompetens som kommunerna fått genom 1991 års kommunallag inrymmer enligt motionärernas mening rätten att utge kommunal vårdnadsersättning. Dock behövs det ett klarläggande från riksdagen i denna fråga.
Olle Schmidt (fp) yrkar i motion 1992/93:K604 att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om kommunal uppdragsverksamhet, innebärande att ett förslag om en försöksverksamhet i Lokaldemokratikommitténs betänkande Kommunal uppdragsverksamhet (SOU 1992:128) bör avvisas. Uppdragsverksamhet innebär att kommuner och landsting på affärsmässig grund säljer tjänster till t.ex. andra kommuner eller landsting eller privata företag.
Motionären anför att kommuner och landsting har hårda krav på sig när det gäller att effektivisera och rationalisera sina verksamheter. De har helt andra möjligheter än förr att klara sina åtaganden till följd av avreglering, avmonopolisering, minskat antal styrande regler och ökande konkurrens. Nya marknader öppnar sig när EES-avtalet börjar gälla, vilket medför stora möjligheter för kommuner och landsting att sänka sina kostnader i samband med upphandlingar. Härtill kommer nya bestämmelser för offentlig upphandling och ett förslag utarbetat av en arbetsgrupp inom Näringsdepartementet med förslag om ytterligare ökad konkurrens vid upphandling (Ds 1992:21).
Enligt motionären ligger förslaget om att låta kommunerna bedriva verksamhet utanför sina egna gränser inte i linje med regeringens övriga förslag på området. Kommunerna skulle kunna tillskansa sig otillbörliga konkurrensfördelar framför privata företag, vilket enligt motionären utgör den starkaste invändningen mot förslaget. Dessutom skulle sambandet mellan invånarna i kommunen och den verksamhet kommunen utför bli oklar. En utveckling mot kommunal uppdragsverksamhet riskerar enligt motionärens mening att ytterligare stärka de kommunala bolagens ställning, vilket vore till nackdel för den fria konkurrensen och demokratin. Både lokaliseringsprincipen och självkostnadsprincipen måste enligt motionären också hävdas.
Inger Hestvik m.fl. (s) yrkar i motion 1992/93:K605 att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om kommunal uppdragsverksamhet, innebärande att en försöksverksamhet bör genomföras.
Motionärerna anför att konkurrens skapas mellan olika resultatenheter då kommuner och landsting inför beställar--utförar-enheter, vilket ger möjligheter att lägga ut beställningarna på egna utförarenheter eller på externa entreprenörer. Konkurrensen pressar kostnader och skapar nya marknader för privata företag, vilket enligt motionärerna är i huvudsak positivt. Ytterligare möjligheter för externa konkurrenter att bryta sig in på kommunala marknader öppnas genom lagändringar som föreslagits i propositionen om ökad konkurrens i kommunal verksamhet (prop. 1992/93:43).
När kommunal och landstingskommunal verksamhet utsätts för konkurrens är det enligt motionärerna rimligt att de själva skall ha möjlighet att konkurrera på lika villkor, vilket gällande lagstiftning inte medger. Lokaldemokratikommitténs förslag ger dock inte kommuner och landsting tillräckliga möjligheter att konkurrera på lika villkor med andra entreprenörer, anser motionärerna.
Skäl för att konkurrens på lika villkor bör möjliggöras är att de kommunala tjänste- och serviceproducenterna bör kunna utnyttja marknaden för att sänka sina styckkostnader och därmed bli konkurrenskraftiga, vilket skulle ge tydliga signaler om deras effektivitet.
Motionärerna föreslår att försöksverksamhet med kommunal uppdragsverksamhet utanför det egna området bör genomföras. Den skall bedrivas på affärsmässiga grunder med förbud mot underprissättning och med krav på särredovisning. Försöket som skall vara tre år skall ledas av regeringen och vara öppet för alla kommuner och landsting.
4.2 Bakgrund
4.2.1 Kommunal vårdnadsersättning
Frågan huruvida kommunal vårdnadsersättning är förenlig med den kommunala kompetensen har vid olika tillfällen prövats genom kommunalbesvär, varvid domstolarna hittills ansett detta ej vara fallet. De rättsfall som här är av intresse är främst RÅ 1981 Ab 290, RÅ 1985 2:79, RÅ 1991 ref. 19 och RÅ 1991 ref. 61.
Regeringsrätten har angett (RÅ 1991 ref. 19) att en allmänt vedertagen grundsats när det gäller den kommunala kompetensen är att en kommun inte utan stöd i lag eller författning får lämna understöd till enskilda personer. Bidrag som t.ex. vårdnadsersättning eller barnbidrag får således inte enligt Regeringsrätten lämnas av en kommun utan stöd i speciallagstiftning (prop. 1948:140 s. 73 f., KU 1948:24 s. 24 f.). Någon sådan lagstiftning finns enligt Regeringsrätten inte vad avser generella kommunala bidrag till barnfamiljer. Det har också slagits fast att kommunal vårdnadsersättning inte är förenlig med de kommunla kompetensbestämmelserna (RÅ 1981 Ab 290 resp. RÅ 1985 2:79). I det senast behandlade målet inom det aktuella området (RÅ 1991 ref. 61) har Regeringsrätten fastställt kammarrättens dom, enligt vilken en socialnämnd ansetts överskrida sin befogenhet genom att besluta om ekonomisk hjälp till småbarnsföräldrar utan individuell behovsprövning. Något rättsfall efter ikraftträdandet av 1991 års kommunallag finns inte.
Utskottet har vid flera tidigare tillfällen behandlat motioner med samma innehåll som den nu aktuella (bet. KU 1982/83:21, KU 1984/85:6, KU 1985/86:15, 1989/90:KU3, 1990/91:KU3). Utskottet har därvid avvisat framförda förslag om ändringar i lagstiftningen som skulle möjliggöra införande av kommunal vårdnadsersättning.
Vid behandlingen av ytterligare två motioner med samma krav vid riksmötet 1990/91 (bet. 1990/91:KU38) vidhöll utskottet sin tidigare uppfattning och avstyrkte motionerna. Utskottet erinrade då om att det i proposition 1990/91:117 Ny kommunallag redovisade och av utskottet tillstyrkta förslaget om ett lagfästande av vissa av de grundläggande kompetensprinciperna på det kommunala området inte syftat till någon förändring av gällande rättsläge. I en reservation (m och c) framhölls att det var angeläget att de hinder som synes föreligga i fråga om en kommuns rätt att utge vårdnadsersättning genom lagstiftning blir undanröjda. Riksdagen följde utskottet.
I ett särskilt yttrande (fp) anfördes bl.a. att enligt partiets mening måste daghemsutbyggnaden fortsätta tills full behovstäckning föreligger. Bl.a. borde hinder för statsbidrag till privata daghem undanröjas. Kommunala vårdnadsersättningar fick inte ersätta de dagshemsplatser som efterfrågades. Lön till dagbarnvårdare som mot fastställd daghemsavgift också tar hand om egna barn skulle enligt det särskilda yttrandet vara möjlig med stöd av statsbidrag för kommuner som så önskade.
Vid behandlingen av en motion [1991/92:K605 (c)] om kommunal vårdnadsersättning erinrade utskottet (bet. 1992/93:KU4) om att statsbidraget till barnomsorgen fr.o.m. 1993 skulle komma att ingå i det generella bidragssystemet och att regeringen uttalat att det fanns behov av en vidgad lagreglering av kommunernas ansvar på barnomsorgsområdet för att bl.a. säkerställa ett tillräckligt stöd för enskilda alternativ. Utskottet hänvisade också till regeringens proposition om ökad konkurrens i kommunal verksamhet, enligt vilken kommunen får sluta avtal med annan om att utföra kommunens uppgifter inom socialtjänsten. Utskottet förutsatte att frågan om kommunernas kompetens i fråga om bl.a. enskilda alternativ i barnomsorgen blir en del i regeringens vidare beredning och avstyrkte motionen med hänvisning till det anförda. I en reservation (s) anfördes att familjepolitiken skall göra det möjligt att förena och underlätta föräldraskap och förvärvsarbete. Genom arbete, barnomsorg, föräldraförsäkring och barnbidrag skapas enligt reservanterna förutsättningar för detta, varvid samtidigt jämställdhet främjas. Enligt reservanterna bör vårdnadsbidrag inte införas och då inte heller i kommunerna. Riksdagen följde utskottet.
I regeringens proposition (prop. 1993/94:11) om utvidgad lagreglering på barnomsorgsområdet m.m. redovisas regeringens familjepolitik för valfrihet och jämställdhet. Kommunens skyldighet att tillhandahålla barnomsorg för barn i åldrarna 1 t.o.m. 12 år skärps genom förslag i propositionen till ändringar i socialtjänstlagen (1980:620). Kommunen föreslås också bli skyldig att ge bidrag till enskilda förskolor och fritidshem med ett belopp som inte oskäligt avviker från kommunens kostnad per barn i den egna verksamheten. I propositionen aviseras att förslag senare kommer att läggas fram om ett vårdnadsbidrag för de barn som fyllt ett men inte tre år. Bidraget skall uppgå till 2 000 kr per barn och månad. Samtidigt skall en skattemässig avdragsrätt för styrkta barnomsorgskostnader upp till ett visst högsta belopp införas. Förslag kommer senare också att läggas fram om att rätten til tjänstledighet för vård av barn förlängs från dagens 18 månader till tre år. Frågan om ett särskilt kommunalt vårdnadsbidrag tas inte upp i propositionen.
En särskild arbetsgrupp för vårdnadsbidrag inom Socialdepartementet har lämnat förslag till en lagreglering av ett beskattat vårdnadsbidrag och en avdragsrätt för barnomsorgskostnader i rapporten Vårdnadsbidrag m.m. Teknisk utformning och konsekvenser (Ds 1993:70).
4.2.2 Kommunal uppdragsverksamhet
Det förslag av Lokaldemokratikommittén som åberopas i motionerna 1992/93:K604 och 605 ges i betänkandet Kommunal uppdragsverksamhet (SOU 1992:128). Det grundar sig på tilläggsdirektiv (dir. 1992:28) givna i september 1992.
I tilläggsdirektiven hänvisas till Konkurrenskommittén, som i sitt betänkande Konkurrens inom den kommunala sektorn (SOU 1991:104) föreslagit att kommuner och landsting skall tillåtas att bedriva uppdragsverksamhet i andra kommuner och landsting under förutsättning att motsvarande verksamhet upphandlas i konkurrens i den egna kommunen eller landstinget. Till följd av svårigheter att överblicka konsekvenserna av en lagstiftning med den inriktning som Konkurrenskommittén föreslagit borde enligt direktiven frågan om uppdragsverksamheten ytterligare övervägas och belysas i ljuset av den utveckling som sker och med beaktande av effekterna på marknaden.
Kommitténs uppdrag i denna del begränsas enligt direktiven till att initiera en tidsbegränsad försöksverksamhet. Kommittén bör särskilt lämna förslag om vilka krav på bl.a. särredovisning och uppföljning som bör ställas på kommuner och landsting för att de skall få bedriva försöksverksamhet. Kommittén bör särskilt notera inom vilka områden en fösöksverksamhet är mindre lämplig.
I Lokaldemokratikommitténs betänkande (SOU 1992:128) föreslås att en försöksverksamhet med uppdragsverksamhet bör genomföras under ledning av regeringen och med en särskild utredare som beredande instans. Kommuner och landsting som är intresserade av att delta i försöksverksamheten föreslås att hos regeringen få ansöka om tillstånd för sina myndigheter och företag att få bedriva uppdragsverksamhet. Försöket föreslås pågå under en treårsperiod.
Förslaget syftar enligt kommittén till att ge så breda erfarenheter som möjligt av kommunal uppdragsverksamhet. Dessa erfarenheter skall ligga till grund för en senare bedömning av om den kommunala kompetensen permanent skall utvidgas så att kommuner och landsting generellt skall medges rätt att sälja tjänster till andra.
Kommittén föreslår att all kompetensenlig verksamhet tills vidare får ingå i uppdragsverksamheten och att de deltagande kommunerna, landstingen och deras företag får sälja sina tjänster till både offentliga och privata köpare.
Som villkor för deltagande i försöksverksamheten anges i förslaget att uppdragsverksamheten skall bedrivas på affärsmässiga grunder. Vid prissättningen behöver den kommunala självkostnadsprincipen inte tillämpas. Verksamheten skall inte bedrivas så att den fria konkurrensen hämmas. Det hänvisas till det förslag till ny lag om offentlig upphandling (prop. 1992/93:88) samt ny konkurrenslag (prop. 1992/93:56) som förelagts riksdagen hösten 1992 som lämplig grund för verksamheten i detta hänseende. Uppdragsverksamheten skall särredovisas i den kommunala redovisningen.
Betänkandet har remissbehandlats. Av de 52 instanser som har yttrat sig har 40 tillstyrkt och 12 avstyrkt eller förordat ytterligare utredning. Bland de positiva instanserna finns flera statliga myndigheter såsom Socialstyrelsen, Statskontoret, Riksrevisionsverket, Riksskatteverket, Statens skolverk och samtliga tillfrågade länsstyrelser. Samtliga tillfrågade kommuner och landsting samt de båda kommunförbunden har också ställt sig positiva liksom LO, TCO och SACO. Bland de instanser som avstyrkt eller förordat ytterligare utredning finns kammarrätterna i Göteborg och Sundsvall, Marknadsdomstolen och Konkurrensverket och olika näringslivsorganisationer, bl.a. SAF, Sveriges Industriförbund, Företagarnas Riksorganisation och Grossistförbundet Svensk Handel.
De instanser som avstyrkt förslaget menar allmänt att kommuner och landsting inte bör bedriva affärsverksamhet på externa marknader. En annan framträdande invändning är att en sådan verksamhet till sina verkningar skulle bli konkurrenssnedvridande, eftersom det finns en risk för att verksamheten kan komma att subventioneras med skattemedel. Dessutom anser man att den kommunala redovisningen har brister och att kravet på särredovisning därför inte skulle vara verkningsfullt.
Betänkandet och remissvaren är föremål för vidare handläggning i Civildepartementet. Eventuellt kommer ärendet att behandlas tillsammans med Avgiftsgruppens (C 1992:A) förslag Avgifter inom kommunal verksamhet -- Förslag till modifiering av självkostnadsprincipen (Ds 1993:16), som har remissbehandlats.
4.3 Utskottets bedömning
4.3.1 Vårdnadsersättning
Med hänvisning till vad som redovisats ovan får utskottet anföra följande.
Med införandet av det generella statsbidragssystemet från årsskiftet 1992/93 och med ett genomförande av det föreliggande förslaget i regeringens proposition 1993/94:11 vad gäller bl.a. kommunernas skyldighet att ge bidrag till enskilda förskolor och fritidshem har viktiga steg tagits för att garantera mångfald och valfrihet inom barnomsorgen. Ett ytterligare steg tas med genomförandet av det av regeringen aviserade statliga vårdnadsbidraget för barn mellan ett och tre års ålder.
Mot denna bakgrund är det utskottets mening att frågan om den kommunala kompetensen i fråga om vårdnadsbidrag bör anstå till dess regeringen för riksdagen presenterat det aviserade statliga vårdnadsbidraget. Motion K603 avstyrks därför.
4.3.2 Uppdragsverksamhet m.m.
Mot bakgrund av pågående handläggning av Lokaldemokratikommitténs betänkande Kommunal uppdragsverksamhet (SOU 1992:128) avstyrks motionerna K604 och K605.
5. Formerna för kommunal verksamhet m.m.
5.1 Motionerna
I motion 1992/93:K619 hemställer Harriet Colliander m.fl. (nyd) att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att utreda förutsättningarna för samt lämna åtgärdsförslag beträffande möjligheten att begränsa och renodla kommunernas verksamhet (yrkande 1) och att beträffande den därefter återstående verksamheten stoppa bolagiseringar (yrkande 2).
Motionärerna anser att kommunernas verksamhet skall begränsas och renodlas, varvid endast traditionell samhällelig basverksamhet skall bedrivas av kommunerna, medan all övrig verksamhet skall tas bort från kommunernas ansvarsområde genom rationalisering och privatisering. Den återstående verksamheten skall inte bedrivas i bolagsform.
I motion 1992/92:K625 begär Filip Fridolfsson och Rune Backlund (m, c) att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om formerna för den kommunala verksamheten, innebärande att bolagisering bör undvikas.
Motionärerna anför att det finns anledning att uppmärksamma vilka former för offentlig verksamhet som i dag står till buds, när staten och kommunerna söker nya former för att bedriva sin verksamhet, och hur valet av form påverkar verksamheten.
Motionärerna konstaterar vidare att många kommuner bedriver en allt större del av sin verksamhet i aktiebolagsform, där motiven sägs vara att öka effektiviteten. En konsekvens är emellertid att verksamheten dras undan de rättsliga regler som gäller för kommunal förvaltning i fråga om överklagningsmöjligheter, handlingsoffentlighet samt tillsyn av styrelsen och de anställda.
Det ligger enligt motionärerna en motsättning i att bedriva kommunal verksamhet i aktiebolagsform. Aktiebolag är skapade för affärsvärlden, där affärsintresset styr, medan den kommunala verksamheten syftar till att ge kommuninvånarna allmännyttiga tjänster utan vinstsyfte. Mot denna bakgrund bör bolagisering av kommunal verksamhet undvikas. Verksamheter som är bättre ägnade att drivas enligt andra regler än de som gäller för offentlig verksamhet bör avvecklas eller avyttras.
5.2 Bakgrund
5.2.1 Begränsning och renodling av kommunal verksamhet
Frågan om begränsning och renodling av kommunal verksamhet, som tas upp i motion 1992/93:K619, har samband med grunderna för den kommunala självstyrelsen och sättet på vilket denna är reglerad i grundlagen och kommunallagen.
I 1 kap. 1 § andra stycket regeringsformen sägs bl.a. att folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. Det anses innebära att det skall finnas en självständig och inom vissa ramar fri bestämmanderätt för kommunerna (Paulsson, I. m.fl., Den nya kommunallagen. Kommentarer och praxis, 1993, s. 21). Enligt 2 kap. 1 § kommunallagen, som grundar kommunernas allmänna kompetens, får kommuner och landsting själva ta hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller dess medlemmar och som inte skall handhas av enbart staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan.
I förarbetena till 1974 års regeringsform (prop. 1973:90) redovisas grunderna för och innebörden av den kommunala självstyrelsen. I propositionen uttalas bl.a. att arbets- och uppgiftsfördelningen mellan staten och kommunerna måste kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen. Exempel på ändringar i detta hänseende är att polisväsendet överförts från kommunerna till staten, att mentalsjukvårdens huvudmannaskap gått från staten till landstingen och att ansvaret för gymnasieskolan övergått från staten till kommunerna. Enligt propositionen bör därför iakttas återhållsamhet när det gäller att i grundlagen ange den kommunala självstyrelsen.
Kärnan i den kommunala självbestämmanderätten utgörs enligt propositionen av den initiativrätt som kommunerna har i den oreglerade (fria) sektorn beträffande sina egna angelägenheter. Kommunal självstyrelse kan enligt propositionen "anses belysande när det gäller att ge uttryck åt principen om en självständig och inom vissa ramar fri bestämmanderätt för kommunerna".
I propositionen utgår man således från den inom kommunalrätten gängse uppdelningen mellan den fria sektorn och den specialreglerade. Den fria sektorn har sin grund i stadgandet i 1 kap. 1 § kommunallagen, enligt vilket kommuner och landsting på den kommunala självstyrelsens grund sköter de angelägenheter som anges i kommunallagen eller andra föreskrifter. Med denna paragraf skrevs principen om kommunal självstyrelse in också i kommunallagstiftningen med tillkomsten av 1991 års kommunallag. I propositionen (prop. 1990/91:117) Ny kommunallag framhålls att det här gäller en princip för relationen mellan staten och den kommunala nivån och att principen gäller för all kommunal verksamhet. Graden av självstyrelse avgörs ytterst av formen för samverkan mellan staten och kommunerna.
Den exakta uppgiftsfördelningen mellan staten och kommunerna är inte grundlagsreglerad, men huvudregeln är att kommunernas befogenheter respektive deras åligganden enligt 8 kap. 5 § regeringsformen skall bestämmas genom lag. Bestämmelsen uttrycker kravet på riksdagens medverkan, när det gäller att bestämma om handlingsutrymme respektive uppgifter för kommuner och landsting.
En annan möjlig innebörd av det kommunala självbestämmandets omfattning är att det är den obligatoriska, specialreglerade verksamheten, t.ex. skola, socialtjänst och miljö- och hälsoskydd, som utgör ett slags "kärnverksamhet". Ur detta kan man härleda kärnan också i det kommunala självbestämmandet.
I 2 kap. 4 § kommunallagen erinras om att det finns särskilda föreskrifter om kommunernas och landstingens skyldigheter på vissa områden. Med detta avses dels de s.k. smålagarna, dels speciallagar på vissa områden.
Smålagarna innehåller regler som på vissa områden vidgar befogenheterna, t.ex. lagen (1947:523) om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande m.m., lagen (1986:753) om kommunal tjänsteexport och lagen (1989:977) om kommunalt stöd till ungdomsorganisationer.
Flertalet av de uppgifter som regleras i speciallagar är obligatoriska för kommuner och landsting, t.ex. skolväsendet, socialtjänsten, hälso- och sjukvården, vissa uppgifter inom miljöskyddet, plan- och byggnadsväsendet samt räddningstjänsten och civilförsvaret. Den obligatoriska verksamheten utgör ekonomiskt sett den helt dominerande delen av den kommunala verksamheten.
5.2.2 Kommunala företag
Frågan om kommunala företag tas upp i de två nu aktuella motionerna.
De kommunala företagen regleras i 3 kap. 16--18 §§ kommunallagen. Enligt 16 § får kommuner och landsting genom beslut av fullmäktige lämna över vården av en kommunal angelägenhet, för vars handhavande särskild ordning inte föreskrivits, till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening eller en stiftelse. Vården av en angelägenhet som innefattar myndighetsutövning får dock enligt 11 kap. 6 § regeringsformen överlämnas endast om det finns stöd för det i lag.
Enligt 17 § skall fullmäktige, innan en kommun eller ett landsting lämnar över vården av en kommunal angelägenhet till ett aktiebolag där kommunen eller landstinget bestämmer ensam, fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten, utse styrelseledamöter och minst en revisor, se till att fullmäktige får yttra sig innan sådana beslut fattas i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. Fullmäktige skall också besluta om att allmänheten har rätt att ta del av handlingar hos företaget enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen (1980:100). Detsamma gäller när kommunen eller landstinget ensam bildar en stiftelse för en kommunal angelägenhet.
Delägarskap regleras i 18 §. Enligt denna skall fullmäktige, innan vården av en kommunal angelägenhet lämnas över till ett bolag eller en förening där kommunen eller landstinget bestämmer tillsammans med någon annan, se till att den juridiska personen blir bunden av de villkor som avses i 17 § i en omfattning som är rimlig med hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt. Samma villkor gäller vid stiftelsebildning.
I 1977 års kommunallag fanns endast bestämmelser som gjorde proportionellt val av ett kommunalt företags styrelse möjligt. Även möjligheten att överlämna en interpellation för besvarande till ledamot i vissa kommunala företags styrelser angavs i lagen. I övrigt fanns endast rekommendationer i förarbetena vad gäller krav på insyn och inflytande i de egna företagen.
En lagstiftning utreddes av Kommunalföretagskommittén (SOU 1982:13) och stat-kommunberedningen (Ds C 1985:13).
I den nuvarande kommunallagen har de kommunala företagen fått sin reglering. Skälet till lagstiftningen är bl.a. att såväl antalet företag som deras omsättning har ökat under senare år. Lagstiftningen syftar bl.a. till att tillgodose krav på insyn i de kommunala företagen. Lagtexten fick sin slutliga utformning i konstitutionsutskottet (bet. 1990/91:KU38) sedan Lagrådet granskat förslaget i regeringens proposition (1990/91:117) Ny kommunallag i vissa delar.
Utskottet anförde att man inte fann skäl att införa regler som allmänt förbjuder eller begränsar kommunala hel- eller delägda företag. Dock råder enligt utskottet en bred enighet om att den kommunala verksamheten i största möjliga utsträckning bör ske i nämndform (s. 14, 44).
I en reservation (fp) anfördes att kommunal verksamhet som drivs i privaträttsliga former måste bedrivas med yttersta restriktivitet och under så stor laglig och medborgerlig kontroll som möjligt. Det bedömdes som en allvarlig brist i det föreliggande förslaget till ny kommunallag att det saknades en huvudregel enligt vilken offentlig verksamhet i kommunal regi skall bedrivas i nämndform.
Lagreglerna syftar till att legalisera kommunal företagsbildning inom lagens ramar, men kommunerna får inte bilda företag i syfte att bakvägen gå runt den kommunala kompetensen eller för att minska insynen i verksamheten.
Enligt kommunallagskommentaren (Paulsson m.fl., a.a., s. 145) får utskottets ovan refererade uttalande (bet. 1990/91:KU38) närmast ses som en rikspolitisk rekommendation till kommuner och landsting att iaktta återhållsamhet med företagsbildningar. Lagen i sig ger inte nämndformen uttryckligen företräde, varför utrymmet för företagsbildning inom lagens ram är ganska stort.
Lokaldemokratikommittén har i sitt betänkande Lokal demokrati i utveckling (SOU 1993:90) behandlat frågan om kommunala företag. I betänkandet redovisas en studie Kommunala verksamheter i egen förvaltning och i kommunala aktiebolag (SOU 1993:48), som Statskontoret genomfört på kommitténs uppdrag. I studien jämförs verksamhet i bolagsform med verksamhet i egen regi. Studien visar bl.a. att organisationsformen inte är avgörande för om verksamheten bedrivs effektivt. Förvaltningsformen resultat- eller balansenhet ger i princip samma förutsättningar som bolagsformen. Enligt studien bör en verksamhets speciella förutsättningar och den samlade kommunala nyttan vara utgångspunkten för organisatoriska överväganden.
I rapporten föreslås att kommuner och landsting i syfte att förbättra styrningen av sina företag ser över bolagsordningar och ägardirektiv m.m. och att de kommunala företagen bör bli föremål för regelbunden verksamhetsrevision. Kommittén ställer sig bakom dessa förslag. Utan att lämna något konkret förslag till ändring föreslår kommittén att kommunallagen förtydligas vad gäller verksamhetsrevisionen.
I samband med behandlingen av kommunallagspropositionen (prop. 1990/91:117) gav utskottet (bet. 1990/91:KU38 s. 46) som sin mening regeringen till känna att en översyn av insynen i kommunala företag var påkallad.
En översyn av det slag som riksdagen begärde har kommit till stånd genom Lokaldemokratikommitténs arbete. I delbetänkandet Handlingsoffentlighet hos kommunala företag (SOU 1992:134) har kommittén lämnat förslag till förändringar i bl.a. sekretesslagstiftningen.
Efter remiss till Lagrådet (protokoll 1993-09-21) har regeringen beslutat om propositionen (prop. 1993/94:48) Handlingsoffentlighet hos kommunala företag. Denna har nyligen överlämnats till riksdagen. Propositionen behandlas i ett kommande betänkande (bet. 1993/94:KU13).
5.3 Utskottets bedömning
Som framgått av det ovan anförda finns det inte någon självklar avgränsning av vad som kan anses vara kommunal verksamhet i genuin mening och vad som kan anses ligga utanför denna. Enligt förarbetena till regeringsformen är det den oreglerade sektorn som utgör kärnan i det kommunala självbestämmandet. På vissa områden, som från resurssynpunkt är dominerande, har kommunerna obligatoriska uppgifter reglerade i speciallagar. På andra områden finns viss befogenhetsutvidgande lagstiftning i form av s.k. smålagar.
En begränsning av den kommunala verksamheten skulle mot denna bakgrund kräva en lagstiftning som upphäver kommunernas och landstingens allmänna kompetens enligt 2 kap. 1 och 6 §§ kommunallagen. Det skulle innebära att kommunernas fria verksamhet skulle förbjudas i lag, vilket enligt utskottets mening uppenbart strider mot lagstiftningens anda. Ett sådant ingrepp vore enligt utskottets mening en allvarlig inskränkning i det kommunala självbestämmandet.
Utskottet har tidigare uttalat dels att den kommunala verksamheten i största möjliga utsträckning bör ske i nämndform, dels att det inte finns skäl att införa regler som allmänt förbjuder eller begränsar kommunala företag. Utskottet erinrar också om att kommunerna inte får bilda företag i syfte att gå runt den kommunala kompetensen eller för att minska den demokratiska insynen i och kontrollen av verksamheten. Utskottet delar också uppfattningen att utgångspunkten för organisatoriska överväganden bör vara verksamhetens speciella förutsättningar och den samlade kommunala nyttan.
Med hänvisning till detta avstyrks motionerna K619 och K625.
6. Sanktionsmöjligheter mot kommuner och landsting
6.1 Motionen
I motion 1992/93:K611 av Gudrun Schyman m.fl. (v) yrkas att riksdagen begär att regeringen tillsätter en utredning med uppgift att lämna förslag till införande av sanktionsmöjligheter mot kommunerna enligt vad i motionen anförts om brott mot rättighetslagstiftningens och förvaltningslagens bestämmelser.
Motionärerna anför att det är relativt vanligt att landsting och kommuner bryter mot omsorgslagen, när det t.ex. gäller förståndshandikappades rätt till eget boende. De menar också att det inom handikapprörelsen finns en oro för att privatiseringar av offentliga verksamheter och decentralisering av beslutsfattande kan medföra en risk för att rättssäkerheten och den enskildes integritet hotas. Enligt motionärerna bör dessa problem analyseras. Åtgärder som förespråkas är skärpt tillsynsskyldighet och ökat rättsligt stöd samt sanktionsmöjligheter mot kommuner och landsting som inte lever upp till sina skyldigheter.
6.2 Bakgrund
Under senare år har det förekommit att kommuner har vidhållit beslut som förklarats olagliga i domstol eller också har de fattat nya beslut med liknande innehåll, s.k. domstolstrots. Det har även förekommit att kommunala organ har verkställt beslut, trots att en förvaltningsdomstol har meddelat förbud mot verkställigheten i samband med att beslutet överklagats.
Det finns också exempel på att ansvariga huvudmän underlåtit att inom rimlig tid verkställa förvaltningsdomar i mål avseende bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen (1980:620) och särskilda omsorger enligt 4 § lagen (1985:568) om särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda m.fl.
Ytterligare finns det en del uppmärksammade fall där kommuner medvetet har satt sig över tvingande lagregler av offentligrättslig karaktär, s.k. lagtrots.
För närvarande saknas verkningsfulla sanktioner eller påföljder mot domstolstrots, lagtrots och liknande.
Kommunalansvarsutredningen (C 1986:02) har utrett frågan om hur man kan lösa de beskrivna problemen. Utredningen föreslog i sitt betänkande Kommunalbot (SOU 1989:64) ett ekonomiskt sanktionssystem som direkt avsågs riktas mot vederbörande kommun eller landsting. Flertalet remissinstanser som yttrade sig över förslaget (Ds 1990:62) tog avstånd från just den lösning utredningen föreslog men menade att det finns ett klart behov av mera verkningsfulla sanktionsregler.
Dessa frågor togs också upp i ett antal motioner (m, fp) vid riksdagens behandling av propositionen om en ny kommunallag (prop. 1990/91:117). I motionerna efterlystes regler om personligt straffansvar för kommunalt förtroendevalda i fall av domstolstrots eller lagtrots.
Utskottet anförde (bet. KU 1990/91:KU38) bl.a. att det är angeläget att frågorna fick sin lösning snarast. Utskottet förordade att regeringen på lämpligt sätt beredde dessa frågor, vilket riksdagen som sin mening gav regeringen till känna. Riksdagen följde utskottet.
Lokaldemokratikommittén, som tillsattes våren 1992, har enligt sina direktiv (dir. 1992:12) haft i uppdrag att slutföra arbetet med frågan om hur ett sanktionssystem bör utformas som gör det möjligt att komma till rätta med överträdelser av det aktuella slaget.
Kommittén bör enligt sina direktiv överväga möjligheten att införa ett personligt ansvar, som inte nödvändigtvis behöver ha formen av ett straffansvar. I direktiven hänvisas till Svenska Kommunförbundets yttrande över Kommunalansvarsutredningens betänkande (SOU 1989:64) där förbundet föreslagit ett personligt vitesansvar.
I den mån kommittén stannar för ett system med personligt ansvar, bör den enligt direktiven överväga i vad mån kretsen av ansvariga bör begränsas och även möjligheten att ge kommun- eller landstingsstyrelsen rätt att vägra verkställighet av uppenbart olagliga fullmäktigebeslut. Kommittén förväntas lägga fram sina överväganden och förslag i ett delbetänkande under november 1993.
6.3 Utskottets bedömning
Som framgått av det ovan anförda pågår ett utredningarbete inom Lokaldemokratikommittén med inriktning på de frågor som tas upp i motionen. Ett förslag avseende åtgärder mot domstolstrots och lagtrots kommer att läggas fram inom kort. Mot denna bakgrund avstyrks motion K611.
7. Benämningen stad
7.1 Motionen
I motion 1992/93:K609 begär Bertil Persson (m) att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att en stad bör kallas en stad också i officiella sammanhang.
7.2 Bakgrund
1969 års riksdagsbeslut om införande av enhetlig kommunbeteckning (prop. 1969:63, bet. KU44) innebar att de dittillsvarande beteckningarna på de borgerliga primärkommunerna -- landskommun, köping och stad -- mönstrades ut ur kommunallagarna och ersattes av den enhetliga beteckningen kommun. I utskottsbetänkandet underströks att ändringen inte innebar att de tidigare begreppen skulle förvinna i den mån de har betydelse utöver sin administrativa innebörd. Detta gällde framför allt stadsbegreppet. Enligt utskottet var det sålunda sannolikt att beteckningen stad även i fortsättningen skulle komma att begagnas för de dåvarande stadskommunernas tätbebyggelsekärna och troligen dessutom tillämpas även för andra tätorter av större omfattning. Utskottet delade också departementschefens uppfattning att några särskilda föreskrifter om användandet av beteckningen stad inte behövdes, utan att en fri språkutveckling borde få vara avgörande härvidlag. Utskottets förslag var inte enhälligt. I en reservation framhöll således ledamöter från flera partier att förslaget var alltför långtgående och att de enskilda kommunerna -- med tillgodoseende av det berättigade kravet på ett enhetligt kommunbegrepp -- borde lämnas "viss frihet att framträda under hävdvunna beteckningar".
I Kommunallagsgruppens (C 1986:A) slutbetänkande Ny lag om kommuner och landsting (Ds 1988:52) anfördes att det som hittills borde stå öppet för kommunerna att använda ordet stad i de fall där det saknar kommunalrättslig betydelse. Gruppen fann ingen anledning att lämna förslag om att lagfästa begreppet stad. Varken i Kommunallagskommitténs betänkande Ny kommunallag (SOU 1990:24) eller i propositionen (1990/91:117) Ny kommunallag redovisades några överväganden i denna fråga.
Vid behandlingen av kommunallagspropositionen tog konstitutionsutskottet (bet. 1990/91:KU38) upp några motioner med anknytning till begreppet stad. I en motion (m) yrkades att en lagändring borde komma till stånd som gjorde det möjligt för en kommun som så önskade att bruka uttrycket stad även som kommunalrättsligt och administrativt begrepp. Utskottet erinrade om att det inte finns något hinder i detta hänseende i de fall det inte har någon kommunalrättslig betydelse och avstyrkte motionen. I en reservation (m, fp) anfördes att det var motiverat att genom en lagändring göra det möjligt för kommuner att använda uttrycket stad som kommunalrättsligt och administrativt begrepp.
I två motioner (m) yrkades att benämningen stadsfullmäktige skulle godkännas som benämning på fullmäktige i kommuner som valt benämningen stad. Utskottet hänvisade till tidigare avslag på motionsyrkanden av samma innehåll, där utskottet åberopat intresset för ett enhetligt kommunbegrepp i rättsligt hänseende, och avstyrkte motionerna. I en reservation (m, fp) anfördes bl.a. att det inte kunde anses rimligt att en kommun, som beslutat sig för att använda beteckningen stad, inte får använda sig av benämningen stadsfullmäktige som beteckning på kommunfullmäktige, varför kommunallagen borde ändras så att detta blev möjligt.
Lokaldemokratikommittén fick enligt sina direktiv (dir. 1992:12) i uppgift att överväga möjligheten för en kommun som så önskar att använda sig av beteckningen stad även som kommunalrättsligt uttryck.
Kommittén anför i sitt slutbetänkande Lokal demokrati i utveckling (SOU 1993:90) sammanfattningsvis att ingen ändring av lagstiftningen på området bör göras. De kommuner som inom sig rymmer en tidigare stad har full rätt att kalla sig stad så länge detta inte sker i kommunalrättsligt sammanhang. Stadsbegreppet hade i stort sett förlorat all rättslig betydelse då den gemensamma kommunbeteckningen infördes. I dag torde inga rättsliga skillnader mellan dessa kommuner och övriga finnas kvar. Att återinföra ordet stad i kommunalrättsliga sammanhang ter sig något märkligt enligt kommitténs mening. Inte heller när det gäller beteckningarna stadsfullmäktige och stadsstyrelse finns det enligt kommittén några skäl att återinföra de äldre beteckningarna, vilkas ställning i det allmänna språkbruket torde ha utmönstrats helt till skillnad från ordet stad.
Kommittén fäster även uppmärksamheten på att bestämmelsen i 10 kap. 9 § kommunallagen om att beslut som överklagats genom kommunalbesvär inte behöver upphävas, om ett fel har saknat betydelse för ärendets utgång. En enligt kommittén rimlig tolkning av detta är att beslut som fattats av "stadsfullmäktige" inte upphävs enbart på denna grund. Andra lagliga möjligheter att ingripa mot en kommun som inför beteckningen stad respektive stadsfullmäktige torde enligt kommittén saknas.
7.3 Utskottets bedömning
Som framgått av redovisningen ovan har utskottet tidigare uttalat att det inte finns något hinder för en kommun som så önskar att använda uttrycket stad i de fall där det inte har någon kommunalrättslig betydelse. Lokaldemokratikommittén har fäst uppmärksamheten på att ett beslut som fattats av "stadsfullmäktige" inte torde upphävas enbart på denna formella grund. I sammanhanget finner utskottet dock skäl att erinra om sina tidigare principiella uttalanden om intresset för att ett enhetligt kommunbegrepp i rättsligt hänseende upprätthålls.
Med hänvisning till detta får enligt utskottets mening motionärens önskemål anses tillgodosett. Motion K609 avstyrks.
8. De förtroendevaldas arbetsförutsättningar
8.1 Motionerna
I motion 1992/93:K612 yrkar Harriet Colliander m.fl. (nyd) att riksdagen beslutar komplettera kommunallagen med bestämmelser om att ett parti, som erhållit mandat i fullmäktige men som inte är företrätt i styrelsen, har rätt att låta en ledamot eller suppleant som företräder partiet i fullmäktige närvara vid styrelsens sammanträden och delta i överläggningarna och få sin mening antecknad till protokollet (yrkande 1). I motionen yrkas också att fullmäktige, om det föreligger särskilda skäl, på förslag av ett parti som har erhållit mandat i fullmäktige får utse person som inte är förtroendevald att ha rätt att närvara i nämnd eller styrelse i kommun och landsting (yrkande 2). I motionen yrkas vidare att, om de förut nämnda yrkandena inte bifalls, riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att reglerna måste ändras i syfte att stärka närvarorätten för partirepresentanter i nämnder och styrelser i kommuner och landsting (yrkande 3).
Motionärerna erinrar om att de små partiernas rätt till närvaro i kommunala organ diskuterades vid tillkomsten av kommunallagen och att vid beslutet principen om valutslagets betydelse för ett partis ställning och inflytande fick försteg framför minoritetsintresset. Dock underströks vikten av att de mindre partiernas intressen av information och insyn skulle tillgodoses.
Frågan om vem som har rätt att inneha en observatörspost i styrelsen och övriga nämnder har enligt motionärerna aktualiserats i en del kommuner under senare tid. En fråga har därvid varit om endast en förtroendevald får inneha en observatörspost eller om även en annan person kan komma i fråga. En annan fråga har varit att vissa kommuner inte spontant velat medverka till att skapa insynsplatser eller medge fullständiga rättigheter enligt närvarorättsbestämmelsen enligt 4 kap. 23 § kommunallagen. Motionärerna menar också att den närvarorätt för utomstående som regleras i 6 kap. 19 § kommunallagen får anses vara ett bräckligt stöd för ett fungerande observatörskap.
I motion 1992/93:K805 begär Bengt Hurtig (v) att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att de lagbestämmelser som reglerar rätten till ledighet för politiska förtroendeuppdrag bör ses över.
Motionären anför att det inte i rätten till ledighet för kommunala förtroendeuppdrag enligt 4 kap. 11 § kommunallagen finns något direkt stöd för att en förtroendevald med skifttjänstgöring har rätt till ledighet för påföljande nattskift. Reglernas utformning innebär att den stora grupp på arbetsmarknaden som har skiftarbete är utlämnad till sin arbetsgivares godtycke, om vederbörande vill ta på sig ett kommunalt uppdrag.
Enligt motionären är det också en allvarligt brist att det inte finns någon lagstiftning som reglerar rätt till ledighet för uppdrag som nämndeman i t.ex. tingsrätt eller länsrätt. Statligt och kommunalt anställda har i allmänhet rätt till sådan ledighet enligt kollektivavtal men i normalfallet inte privatanställda, vilket går ut över representativiteten.
Behövlig ledighet för politiska förtroendeuppdrag även för skiftarbetande måste enligt motionären garanteras i lag, liksom nämndemännens rätt till ledighet för uppdrag.
8.2 Bakgrund
8.2.1 Närvarorätt
Enligt 4 kap. 23 § kommunallagen får fullmäktige besluta att en förtroendevald som inte är ledamot eller ersättare i en viss nämnd skall få närvara vid nämndens sammanträden och delta i överläggningarna men inte i besluten. Beslutet får även innefatta att den förtroendevalde skall ha rätt att få sin mening antecknad till protokollet.
Enligt 6 kap. 19 § kommunallagen får en nämnd kalla en ledamot eller en ersättare i fullmäktige, en annan nämnd eller beredning, en anställd hos kommunen eller landstinget eller en särskild sakkunnig att närvara vid ett sammanträde med nämnden för att lämna upplysningar. Den som har kallats till ett sammanträde får, om nämnden beslutar det, delta i överläggningarna men inte i besluten.
Liknande bestämmelser fanns i 1977 års kommunallag (3 kap. 15 § respektive 3 kap. 7 §). Skillnaden i fråga om syftet är att den förstnämnda bestämmelsen avser de förtroendevaldas intresse av att få och lämna upplysningar, medan den sistnämnda syftar till att tillgodose nämndernas intresse av att få information (prop. 1975/76:187 s. 482).
I Kommunallagskommitténs betänkande föreslogs även en bestämmelse som innebar en obligatorisk rätt för företrädare för mindre partier, med vilket förstås partier med mandat i fullmäktige men utan representation i styrelsen, att vara närvarande vid sammanträden med styrelsen, delta i överläggningarna men inte i besluten och få sin mening antecknad till protokollet.
I regeringens proposition (prop. 1990/91:117) konstaterades att en avvägning måste göras mellan å ena sidan principen om valutslagets betydelse för ett partis ställning och inflytande samt å andra sidan det från demokratisk synpunkt angelägna i att de mindre partierna ges rimliga möjligheter att agera och att de får både en god information om verksamheten och insyn i den beredningsprocess som föregår fullmäktiges handläggning av ärendena. Regeringens slutsats blev att den förstnämnda principen måste ges företräde framför minoritetsintresset. Till detta kom också vikten av att upprätthålla fullmäktiges rätt att bestämma om organisationen och arbetsformerna i den egna kommunen eller landstinget. Regeringen ansåg att de mindre partiernas intressen borde tillgodoses på frivillighetens väg efter fullmäktiges egen bedömning av förhållandena i varje kommun eller landsting.
Utskottet (bet. 1990/91:KU38) fann inte anledning att frångå regeringens bedömning att valutslaget borde ha företräde framför minoritetsintresset. Utskottet ville dock, i likhet med vad som skett i propositionen, starkt understryka vikten av att de mindre partiernas intressen av information och insyn tillgodosågs och hänvisade i denna del till de överväganden i sak som redovisats i propositionen.
I en reservation (m) anfördes att det inte borde finnas möjlighet att tillerkänna förtroendevalda av aktuellt slag yttranderätt och rätt att få sin mening antecknad till protokollet och att de i propositionen föreslagna bestämmelserna härom i 4 kap. 23 § kommunallagen borde utgå.
I reservation (v och mp) anfördes att en komplettering av propositionens förslag i denna del borde ske med Kommunallagskommitténs förslag om observatörsplats i styrelsen för de mindre partierna. I en reservation (c) ansågs det mindre lämpligt att bestämmelserna i 4 kap. 23 § kommunallagen utnyttjades för att inrätta insynsplatser i styrelsen för mindre partier, och i stället förordades att bestämmelser särskilt avsedda för sådana partier skulle tas in i en ny paragraf. Representanterna skulle dock inte ha rätt att delta i överläggningarna eller få sin mening antecknad till protokollet. Riksdagen följde utskottet.
Utskottet behandlade vid 1992/93 års riksmöte en motion (1991/92:K615, nyd) med förslag om en utredning av representationen i kommunala nämnder och styrelser i syfte att utöka minoriteters delaktighet och förhindra manipulationer med valutslagen.
Utskottet (bet. 1992/93:KU4) hänvisade till möjligheten för fullmäktige att medge närvarorätt vid nämndsammanträde som finns enligt 4 kap. 23 § kommunallagen och avstyrkte motionen. I reservation (nyd) anfördes bl.a. att regeringen i tilläggsdirektiv borde ge Lokaldemokratikommittén i uppgift att särskilt utreda frågan om representationen i kommunala nämnder och styrelser.
Lokaldemokratikommittén har inte behandlat frågan om de mindre partiernas representation i nämnderna i sitt slutbetänkande Lokaldemokrati i utveckling (SOU 1993:90).
I motion K612 behandlas även frågan om fullmäktiges rätt att utse person som inte är förtroendevald att närvara i nämnd eller styrelse (yrkande 2). Av förarbetena till såväl 1977 års kommunallag (prop. 1975/76:187 s. 481) som den nu gällande (prop. 1990/91:117 s. 76) framgår att närvarorätten uteslutande gäller förtroendevalda, dvs. ledamöter eller ersättare i fullmäktige, styrelsen, övriga nämnder och beredningar. Ett undantag är att förtroendevalda revisorer inte tillerkänns närvarorätt.
8.2.2 Rätt till ledighet
Rätten till ledighet för kommunala förtroendeuppdrag regleras i 4 kap. 11 § kommunallagen. Enligt denna paragraf har förtroendevalda rätt till den ledighet från sina anställningar som behövs för uppdragen. Denna bestämmelse innebar inte någon förändring i sak av de i 1977 års kommunallag införda bestämmelserna om ledighet för kommunala förtroendeuppdrag.
Med förtroendevalda avses enligt 4 kap. 1 § kommunallagen ledamöter och ersättare i fullmäktige, nämnder och fullmäktigeberedningar samt revisorer och revisorsersättare.
I förarbetena till bestämmelserna i 1977 års kommunallag (prop. 1975/76:187) framhöll föredraganden, som var av den uppfattningen att trygghet för de förtroendevalda borde kunna åstadkommas utan detaljregler, bl.a. följande (s. 230 f.):
Den bestämmelse om rätt till ledighet som föreslås anvisar inte lösningar på diverse praktiska problem som kan uppkomma. Ett sådant är den ekonomiska ersättningen, ett annat hur ersättare skall kunna ordnas på arbetsplatsen. Jag anser emellertid att kostnader som uppstår för den förtroendevalde genom uppdraget i princip bör betalas av kommunen resp. landstingskommunen. Frågan om ersättare på arbetsplatsen bör däremot ordnas av arbetsgivaren. Jag förutsätter vidare att den förtroendevaldes situation på arbetsplatsen inte skall försämras på grund av förtroendeuppdraget. Frågor som rör den förtroendevaldes anställningsvillkor, arbetsförhållanden, ersättare m.m. bör enligt min mening regleras avtalsvägen efter behov.
I detta sammanhang vill jag även betona betydelsen av att kommunerna och landstingskommunerna har en sammanträdesplanering som ger arbetsgivarna och arbetstagarna tillfälle att planera behovet av ledighet och vikarier.
Jag avser att följa utvecklingen på detta område i framtiden. Om erfarenheterna visar att mera detaljerade lagregler skulle vara att föredra ämnar jag återkomma till frågan.
Nämndemän väljs av kommun- och landstingsfullmäktige. Regler om ersättning till nämndemän finns i förordningen (1982:814) om ersättning till nämndemän och vissa andra uppdragstagare inom domstolsväsendet m.m.
Riksdagen har vid upprepade tillfällen uttalat vikten av att lekmannamedverkan i dömandet utövas av så många yrkeskategorier som möjligt. Även frågan om uppdragets karaktär av politiskt uppdrag har varit föremål för riksdagens ställningstaganden i olika sammanhang. Riksdagen har bl.a. uttalat (JuU 1975/76:18) att även om valkorporationen är politiskt sammansatt följer därav inte att nämndemannauppdraget kan uppfattas som förenat med något politiskt ansvar på samma sätt som är fallet beträffande andra politiska uppdrag.
Principen för ersättning till nämndemän lades fast år 1985 (JuU 1984/85:25). Justitieutskottet uttalade då att utskottet under många år ansett det nödvändigt att få till stånd en mer allsidig sammansättning av nämndemannakåren och i detta syfte framhållit att en höjning av arvodena måste ske. Här bakom låg bl.a. intresset att komma till rätta med det otillfredsställande förhållandet att sådana yrkesarbetande -- bl.a. industriarbetare -- som får vidkännas fullt löneavdrag vid tjänstgöring i rätten är underrepresenterade i nämndemannakåren.
Justitieutskottet fann i betänkandet 1990/91:JuU27 med anledning av ett motionsyrkande att en översyn av ersättningsnormerna för nämndemännen borde ske. Som en utgångspunkt för denna översyn borde enligt utskottet ligga förslaget i proposition 1990/91:117 om en ny kommunallag att de förtroendevalda skulle få rätt till ersättning för den arbetsinkomst samt de pensions- och semesterförmåner som de förlorar när de fullgör sina uppdrag.
Regeringen gav i november 1991 Domstolsverket i uppdrag att se över normerna för ersättning till nämndemän. I maj 1992 överlämnade Domstolsverket rapporten 1992:4 Rekrytering av nämndemän -- Förslag till nya ersättningsnormer. Enligt rapporten är det sättet att utse nämndemän som är den utslagsgivande faktorn när det gäller rekryteringen. Ersättningsnormernas betydelse för rekryteringen har enligt rapporten ökat i takt med det stigande missnöjet med ersättningarnas storlek. Dagens ersättningsmodell med arvode och tilläggsbelopp är enligt Domstolsverket otidsenlig. I rapporten föreslås ett nytt ersättningssystem efter mönster av de nya ersättningsreglerna för förtroendevalda enligt kommunallagen, vilket innebär en kombination av ersättning för nedlagt arbete och ersättning för inkomstbortfall.
Av 1993 års budgetproposition, bilaga 3, s. 126, framgår att Domstolsverkets förslag skulle leda till merkostnader på 15,7 miljoner kronor. Justitieministern anför att hon har förståelse för önskemålen att höja ersättningen till nämndemännen men föreslår med hänsyn till det statsfinansiella läget ingen ändring i gällande bestämmelser. Justitieutskottet (bet. 1992/93:JuU26) delade justitieministerns uppfattning och tvingades med beklagande konstatera att det saknas ekonomiskt utrymme för ens en försiktig höjning av nämndemännens ersättning och avstyrkte de motioner i vilka förslag framförts om höjda ersättningnivåer.
I en reservation anförde de socialdemokratiska ledamöterna att det är angeläget att ersättningen till nämndemännen snarast förbättras. Enligt reservanterna borde ersättningen höjas till 800 kr per dag från den 1 juli 1993. Enligt en annan reservation av de socialdemokratiska ledamöterna beräknas en sådan höjning uppgå till ca 2 miljoner kronor och detta belopp föreslås bli anvisat utöver av regeringen föreslaget belopp.
Regeringen har i april 1993 tillsatt en utredning, Domstolarnas ställning inför 2000-talet (dir. 1993:47). Enligt direktiven skall utredningen kartlägga behovet av att stärka domarnas ställning. Utredningen skall bl.a. belysa frågan om möjligheten att utse nämndemän på annat sätt än genom direkta val av politiska församlingar. Utredningen skall redovisas före den 1 juli 1994.
Konstitutionsutskottet har tidigare i samband med behandlingen av proposition 1990/91:117 Ny kommunallag avstyrkt motioner med liknande innehåll som den nu aktuella (bet. 1990/91:KU38). Efter att ha erinrat om departementschefens uttalande i proposition 1975/76:187 (se ovan) ansåg utskottet att det självfallet är av vikt att de förtroendevalda inte hindras från att åta sig kommunalt förtroendeuppdrag på grund av sin arbetssituation. Utskottet ansåg det emellertid inte i ärendet klarlagt att den i motionen begärda lagstiftningen var påkallad. Utskottet utgick från att regeringen följer tillämpningen av den här aktuella bestämmelsen och behovet av eventuella lagstiftningsåtgärder på området. I reservation (v) ansågs kompletterande lagstiftning nödvändig. Riksdagen följde utskottet.
Vid sin behandling av en liknande motion (v) vid förra riksmötet fann utskottet (bet. 1992/93:KU4) det inte klarlagt att det finns något behov av en översyn av de aktuella ledighetsreglerna avseende förtroendeuppdrag i kommunerna och som nämndeman. Utskottet pekade på att riksdagen uppmärksammat vikten av en allsidig sammansättning av nämndemannakåren och framhöll ånyo att det självfallet är av vikt att förtroendevalda inte hindras från att åta sig kommunala förtroendeuppdrag på grund av sin arbetssituation. Utskottet utgick från att regeringen även fortsättningvis följer behovet av eventuella lagstiftningsåtgärder på området och avstyrkte motion K603. I en meningsyttring (v) anfördes att de aktuella lagbestämmelserna borde bli föremål för en översyn. Riksdagen följde utskottet.
8.3 Utskottets bedömning
8.3.1 Närvarorätt
Utskottet erinrar om sina tidigare uttalanden om att valutslaget bör ha företräde framför minoritetsintresset när det gäller partiernas representation i nämnderna och att det finns en möjlighet för fullmäktige att enligt 4 kap. 23 § kommunallagen medge närvarorätt för partier som inte av egen kraft kan erhålla representation i nämnderna. Utskottet är liksom tidigare inte berett att medverka till att bestämmelsen blir tvingande för kommunerna. Slutligen erinrar utskottet om att närvarorätten enligt kommunallagstiftningen endast gäller för förtroendevalda, dvs. ledamöter och ersättare i fullmäktige, styrelsen, övriga nämnder och beredningar. Förtroendevalda revisorer har dock inte närvarorätt.
Med hänvisning till vad som här anförts avstyrks motion K612.
8.3.2 Rätt till ledighet
Utskottet erinrar om sitt tidigare uttalande om vikten av en allsidig sammansättning av nämndemannakåren och att de förtroendevalda inte hindras från att åta sig kommunala uppdrag på grund av sin arbetssituation. Utskottet utgår från att regeringen följer behovet av eventuella lagstiftningsåtgärder i fråga om regler för ledighet i samband med utövandet av kommunala uppdrag. Utskottet konstaterar vidare att vissa kategorier bland befolkningen av praktiska skäl har svårigheter att ta på sig förtroendeuppdrag, såväl kommunala uppdrag som uppdrag som nämndeman.
Utskottet finner, när det gäller frågan om förtroendevalda med skiftarbete, att problemet med rätt till ledighet kvarstår olöst. Det framgår inte av förarbetena till vare sig 1977 års kommunallag eller 1991 års kommunallag hur det nämnda problemet kan lösas.
Mot denna bakgrund bör regeringen enligt utskottets mening på lämpligt sätt se över reglerna om de förtroendevaldas rätt till ledighet från sina anställningar som behövs för uppdragen. Reglerna återfinns i 4 kap. 11 § kommunallagen. Riksdagen bör som sin mening ge regeringen till känna vad utskottet, med anledning av motionen i denna del, anfört.
Vad gäller frågan om nämndemännens arbetsvillkor arbetar som framgått ovan en statlig utredning med frågan om nämndemännens ställning, bl.a. avseende möjligheten att utse nämndemän på annat sätt än genom val av politiska församlingar. I det föregående har också redovisats att det sätt på vilket nämndemännen utses bedömts ha en avgörande betydelse för rekryteringen. Ett annat sätt att utse nämndemän än det nuvarande kan enligt utskottets mening komma att bidra till att minska en del av de redovisade problemen. Med hänvisning till detta och i avvaktan på det pågående utredningsarbetet avstyrker utskottet motion K805 i denna del.
9. Jävsregler för förtroendevalda revisorer
9.1 Motionen
I motion 1992/93:K622 hemställer Lena Boström (s) att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en ändring av kommunallagen med innebörd att jävsreglerna för förtroendevalda revisorer förstärks.
Motionären erinrar om att den nya kommunallagen övertagit förvaltningslagens jävsregler när det gäller förtroendevalda i nämnderna och anställda i kommunerna. Detta gäller emellertid inte för de förtroendevalda revisorerna. Reglerna om revisionsjäv i kommunallagen avser endast att hindra att någon redovisningsskyldig eller dennes anhöriga deltar i revision av verksamhet där de själva är redovisningsskyldiga.
Vid införandet av alternativa driftformer i kommunerna medför rollbyten från anställd och redovisningsskyldig till entreprenör en markant förändring i ekonomiska relationer mellan kommunen och en enskild person. Särskilda krav ställs därvid på de förtroendevalda och anställda i fråga om ett opartiskt och objektivt förhållningssätt till företrädare för alternativa driftformer utanför kommunen.
Enligt motionären är en förstärkning av jävsreglerna nödvändig. Det kan ske genom att ett särskilt stadgande för revisorer införs i 9 kap. kommunallagen eller att reglerna i 6 kap. samma lag görs tillämpliga på förtroendevalda revisorer.
9.2 Bakgrund
I 6 kap. 24--27 §§ kommunallagen regleras jäv för förtroendevalda, utom revisorerna, och anställda i kommuner och landsting. För fullmäktige gäller jävsreglerna i 5 kap. 20 §. Enligt 6 kap. 24 § kommunallagen får den som är jävig i ett ärende hos en nämnd inte delta eller närvara vid handläggningen av ett ärende. Enligt 25 § 1 är en förtroendevald eller en anställd hos kommunen eller landstinget jävig om saken angår honom själv eller hans make, sambo, förälder, barn eller syskon eller någon annan närstående eller om ärendets utgång kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada för honom själv eller någon närstående. Andra grunder för jäv är om en förtroendevald eller anställd eller någon närstående är ställföreträdare för den som saken angår eller för någon som kan vänta synnerlig nytta eller skada av ärendets utgång (2), om vederbörande fört talan som ombud eller mot ersättning biträtt någon i saken (3) eller om det i övrigt finns någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till hans opartiskhet i ärendet (4).
Enligt 6 kap. 26 § bortses från jäv när frågan om opartiskhet uppenbarligen saknar betydelse.
Enligt 6 kap. 27 § skall, om ett ärende hos en nämnd berör ett aktiebolag där kommunen eller landstinget äger minst hälften av aktierna eller en stiftelse där kommunen eller landstinget utser minst hälften av styrelseledamöterna, jäv enligt 25 § 2 eller 4 inte anses föreligga enbart på grund av att den som handlägger ärendet är ställföreträdare för bolaget eller stiftelsen eller på något annat sätt är knuten dit. Jäv enligt 25 § 4 skall inte heller anses föreligga enbart på grund av att den som handlägger ett ärende hos en nämnd tidigare har deltagit i handläggningen av ärendet hos en annan nämnd.
När det gäller fullmäktige får en ledamot enligt 5 kap. 20 § kommunallagen inte delta i handläggningen av ett ärende som personligen berör ledamoten själv, ledamotens make, sambo föräldrar, barn eller syskon eller någon annan närstående.
Före tillkomsten av 1991 års kommunallag tillämpades två olika jävsregler i den kommunala förvaltningen, dels förvaltningslagens regler, dels en mera inskränkt jävsregel i kommunallagen (3 kap. 9 § andra stycket i 1977 års kommunallag). I förarbetena till den nya förvaltningslagen utgick man från att reglerna om jäv i förvaltningslagen skulle ersätta jävsregeln i kommunallagen och göras generellt tillämpliga i all ärendehantering hos kommunala myndigheter (prop. 1985/86:80, bet. 1985/86:KU21). På riksdagens initiativ (bet. 1986/87:KU11) gjordes dock ytterligare överväganden i frågan. På denna grund lät Civildepartementet utarbeta en promemoria Jäv i kommuner (Ds C 1987:12). Även kommunallagsgruppen (betänkandet Ds C 1988:52) och 1988 års kommunallagskommitté (betänkandet SOU 1990:24) har behandlat frågan.
De olika utredningarna har funnit att det finns starka principiella skäl som talar för en strängare och i grunden enhetlig jävsregel för all kommunal förvaltning.
Förslagen i propositionen (prop. 1990/91:117) om ny kommunallag innebar i korthet att förvaltningslagens regler om sakägarjäv, intressejäv, ställföreträdarjäv, ombudsjäv och delikatessjäv görs tillämpliga i hela den kommunala förvaltningen. Enligt förslaget skall dock vissa särregler finnas vid dubbla engagemang i nämnder och kommunala företag samt då ärenden först handläggs i en nämnd och sedan i en annan nämnd. Förslaget föranledde inga erinringar från Lagrådet. Utskottet (bet. 1990/91:KU38 s. 65) tillstyrkte också förslaget.
Det grundläggande syftet med att införa de nya jävsreglerna har varit att öka förtroendet för den kommunala förvaltningen och skapa garantier för en större objektivitet och opartiskhet (Paulsson m.fl., a.a., s. 246).
Jävsreglerna gäller i fråga om all ärendehandläggning, alltså inte bara sådana ärenden som innefattar myndighetsutövning. Även verkställighet av beslut torde ingå om det inte gäller rent expeditionella åtgärder. Reglerna enligt 6 kap. 25 § kommunallagen gäller för förtroendevalda och anställda.
I kommunallagspropositionen (prop. 1990/91:117 s. 98 f.) togs frågan om s.k. dubbla engagemang upp. Där konstateras att jävsreglerna inte får vara så inskränkande att de verkar hindrande för personer som är engagerade i andra verksamheter att åta sig ett kommunalt förtroendeuppdrag. Vissa undantag har därför införts beträffande tillämpningen av ställföreträdar- och delikatessjäv vid dubbla engagemang i nämnder och kommunala företag respektive föreningslivet. Jävsreglerna behandlar även fall där en förtroendevald är engagerad i flera nämnder, i vilka fall delikatessjävet inte gäller. Revisionsjäv regleras i 9 kap. 4--5 §§ kommunallagen. Enligt 4 § får den som är redovisningsskyldig till kommunen eller landstinget inte vara revisor eller revisorsersättare för granskning av verksamhet som omfattas av redovisningsskyldigheten (1). Den redovisningsskyldige får inte heller delta i val av revisor eller revisorsersättare som skall granska sådan verksamhet (2) eller delta i handläggningen av ärenden om ansvarsfrihet för verksamheten (3). Det som står i första stycket skall tillämpas även på make, sambo, föräldrar, barn eller syskon eller annan närstående till den redovisningsskyldige.
Enligt 5 § får enskilda förtroendevalda mot vilka anmärkning kan riktas enligt 9 kap. 15 § andra stycket kommunallagen delta i fullmäktiges överläggningar, när revisionsberättelsen över den verksamhet som de har ansvar för behandlas. Ordföranden och vice ordföranden i en nämnd får också delta i fullmäktiges överläggning när verksamheten inom den egna nämnden behandlas. Det som sägs i 5 § gäller även om de förtroendevalda inte är ledamöter i fullmäktige.
Bestämmelserna motsvarar i huvudsak 5 kap. 2 § i 1977 års kommunallag. En nyhet i sak är att enskilda förtroendevalda getts rätt enligt 9 kap. 5 § kommunallagen att delta i fullmäktiges överläggning när revisionsberättelsen behandlas. Det hänger samman med att också enskilda förtroendevalda nu kan ha revisionsansvar. De har getts närvarorätt för att de skall kunna försvara och förklara sitt handlande för fullmäktige.
Bestämmelserna innebär att det finns särskilda jävs- och obehörighetsregler för skilda situationer som har samband med revisionen och som beror på revisionens speciella funktion i kommunala sammanhang (se ovan). Jävs- och obehörighetsreglerna utgår från begreppet redovisningsskyldighet, som infördes i kommunallagstiftningen år 1901. Begreppet avser både förtroendevalda och anställda som i sin befattning är redovisningsskyldiga till kommunen eller beslutar med stöd av delegering.
Att jäv för de förtroendevalda revisorerna regleras i särskild ordning hänger samman med att uppdraget som revisor är en särskild form av kommunalt förtroendeuppdrag. Revisorernas funktion är att vara fullmäktiges instrument för att granska den kommunala verksamheten. Det anses att revisorernas roll som lekmannagranskare och deras goda kännedom om verksamheten och dess speciella villkor utgör ett viktigt demokratiskt inslag i den kommunala självstyrelsen (Paulsson, I. m.fl., a.a., s. 296).
Bestämmelserna om revision moderniserades i 1977 års kommunallag med hänsyn till revisionens ökade betydelse som kontrollinstrument. Vid den senaste kommunallagsrevisionen 1991 infördes i sak främst den förändringen att revisionsansvar numera också kan avkrävas en enskild förtroendevald, vilket hänger samman med bestämningen av kretsen av revisionsansvariga.
I kommunallagspropositionen (prop. 1990/91:117 s. 129 f.) anfördes bl.a. att den då gällande ordningen med kollektivt revisionsansvar inte var tillfredsställande. I propositionen hänvisas till fall där en nämnd inte beviljats ansvarsfrihet trots att felaktigheten begåtts av en enskild förtroendevald utan nämndens vetskap. Därför finns ett behov att komplettera det kollektiva ansvaret med ett individuellt ansvar. De anställda bör inte omfattas av revisionsansvar, eftersom de är underställda nämnderna och inte har något direkt ansvar mot fullmäktige. Motsvarande förhållanden gäller förvaltningscheferna, som inte heller bör omfattas av revisionsansvar.
Vid sin behandling av kommunallagspropositionen hade utskottet (bet. 1990/91:KU38 s. 80) inga erinringar mot förslaget vad gäller jävsbestämmelserna för revisorer. Dock föreslog utskottet ett tillägg till 9 kap. 7 § med innebörd att granskningsarbetet skall ske i den omfattning som följer av god revisionssed. Utskottet framhöll att god revisionssed inte är något en gång för alltid fastslaget begrepp utan det förändras över tiden. Det är enligt utskottet väsentligt att det tillämpas på ett sätt som tar hänsyn till den kommunala sektorns särart, bl.a. att kommunal revision utövas av förtroendevalda revisorer och under offentlig insyn. Riksdagen följde utskottet.
9.3 Utskottets bedömning
Som framgått av redovisningen ovan har nya och enhetliga regler om jäv för förtroendevalda införts i 1991 års kommunallag. Syftet med detta har varit att öka förtroendet för den kommunala förvaltningen och skapa garantier för en större objektivitet och opartiskhet. De särskilda reglerna om jäv för revisorer infördes redan vid den förra kommunallagsrevisionen 1977. Att det finns särskilda jävsregler för revisorerna grundar sig på att uppdraget som revisor är en särskild form av förtroendeuppdrag, där lekmannakaraktären och kravet på en god kännedom om verksamheten är framträdande.
Mot denna bakgrund finner utskottet inget motiv för att ändra reglerna för revisionsjäv i riktning mot en högre grad av överensstämmelse med de allmänna jävsreglerna för förtroendevalda, varför motion K622 avstyrks.
10. Antalet ledamöter i fullmäktige
10.1 Motionen
Inger Koch (m) yrkar i motion 1992/93:K602 att en översyn av reglerna för antalet ledamöter i kommunfullmäktige kommer till stånd.
Motionären anser att reglerna för minsta antal ledamöter i fullmäktige, som regleras i 5 kap. 1 § kommunallagen, är stelbenta och dåligt anpassade till verksamheten i dagens kommuner. Minimiantalet varierar mellan 31 i de minsta kommunerna och 101 i Stockholms kommun och landsting med mer än 300 000 röstberättigade.
I tidigare diskussioner om att förenkla bestämmelsen har föreslagits att det skulle vara fritt för fullmäktige att utöver ett lägsta antal besluta om hur många ledamöter som skall väljas. De nuvarande reglerna har dock behållits med hänsyn till intresset att garantera en bred folklig förankring för fullmäktige och att förbättra de mindre partiernas insyn och arbetsförhållanden i övrigt. Dessa intressen bör kunna tillgodoses på annat sätt än genom detaljerade regler om antalet fullmäktigeledamöter, anser motionären. Lokaldemokratikommittén, som bl.a. har till uppgift att följa upp den nya kommunallagen, bör enligt motionären kunna ta upp frågan.
10.2 Bakgrund
Frågan om minsta antal ledamöter i fullmäktige regleras i 5 kap. 1--4 §§ kommunallagen. Enligt 1 § skall antalet ledamöter bestämmas till ett visst udda tal mellan 31 och 101, som är relaterat till antalet röstberättigade i kommunen eller landstinget. Det minsta antalet ledamöter för en kommun eller ett landsting anges inom olika intervaller. Som exempel kan nämnas att en kommun med högst 12 000 röstberättigade invånare skall ha minst 31 fullmäktigeledamöter. Samma antal gäller för ett landsting med högst 140 000 röstberättigade. I kommuner med mellan 12 000 och 24 000 röstberättigade skall minsta antalet ledamöter vara 41. Över denna gräns anges intervallerna 51 respektive 61 ledamöter för kommuner och 51 respektive 71 ledamöter för landsting. I Stockholms kommun och i landsting med över 300 000 röstberättigade invånare skall antalet ledamöter bestämmas till minst 101. Syftet med regleringen är att garantera en bred medborgerlig förankring.
Fullmäktige bestämmer genom majoritetsbeslut antalet fullmäktige. Endast om antalet röstberättigade i kommunen eller landstinget ökat och passerat en intervallgräns behöver fullmäktige fatta beslut om fullmäktiges antal inför ett förestående val.
Vid skilda tillfällen har det föreslagits att latitudsystemet skall ersättas med en fast minimigräns, t.ex. minst 31 ledamöter (SOU 1974:99, SOU 1985:29). Någon ändring har dock inte genomförts bl.a. med det motivet att en fast minimigräns skulle kunna utnyttjas som en form av småpartispärr och därmed motverka de kommunaldemokratiska intressena (SOU 1990:24, prop. 1990/91:117). Någon maximigräns finns inte i kommunallagen.
Den senaste kommunallagsrevisionen ledde inte till några förändringar av bestämmelserna om antalet fullmäktige. Däremot infördes en grundläggande regel om att det skall finnas ersättare för ledamöterna.
I en motion (s, m, fp, c) i anledning av kommunallagspropositionen yrkades att kommuner och landsting bör ges större frihet att själva fastställa antalet ledamöter än vad förslaget i propositionen innebar. Bl.a. föreslogs att antalet ledamöter i landstingsfullmäktige skulle sättas till lägst 51 och över denna gräns bestämmas fritt.
Utskottet delade bedömningen i propositionen att de gällande reglerna borde behållas av demokratiska skäl och avstyrkte motionen i denna del (bet. 1990/91:KU38).
Lokaldemokratikommittén har i sitt slutbetänkande (SOU 1993:90) tagit upp frågan om antalet ledamöter i fullmäktige. Kommittén konstaterar att i frågan om regleringen av antalet ledamöter i fullmäktige står den kommunala självstyrelsen mot riksdagens yttersta ansvar att värna och främja den demokratiska utvecklingen i landet som helhet liksom i kommunerna.
Det gängse försvaret för att bibehålla latitudsystemet går i huvudsak efter två linjer. Den ena innebär att fullmäktige skall återspegla väljaropinionen, dvs. att relationen mellan väljarnas partipreferenser och fullmäktiges sammansättning så långt möjligt bör överensstämma. Den andra innebär att en regel om ett lägsta antal ledamöter skulle kunna fungera som en reell minoritetsspärr, om även större kommuner skulle välja minimiantalet. Kommittén menar att dessa argument väger så tungt att någon ändring i bestämmelserna inte bör göras.
Kommittén pekar också på att systemet möjliggör en mer flexibel tillämpning än vad som verkar vara brukligt i en del kommuner och landsting. Enligt kommittén kan en ökning från exempelvis 31 till 41 ledamöter te sig som ett stort steg, men en sådan ökning sker endast om kommunen legat på minimiantalet och förflyttar sig till nästa minimigräns. I det aktuella fallet skulle man kunna tänka sig att kommunen lagt sig på en nivå mellan de båda gränserna. En mer flexibel tillämpning av kommunallagens regler skulle enligt kommittén undanröja en stor del av de problem kommuner och landsting anser sig ha i detta hänseende.
10.3 Utskottets bedömning
Utskottet erinrar om sitt tidigare uttalande att de gällande reglerna om antalet ledamöter i fullmäktige bör behållas av demokratiska skäl. Utskottet hänvisar till Lokaldemokratikommitténs bedömningar, enligt vilka en allmän regel om ett lägsta antal ledamöter skulle kunna fungera som en reell spärr för de mindre partierna. Enligt kommittén skulle en mer flexibel tillämpning av bestämmelserna kunna undanröja en stor del av de föregivna problemen.
Mot denna bakgrund och i avvaktan på den fortsatta beredningen av Lokaldemokratikommitténs betänkande avslås motion K602.
11. Telefonsammanträden i kommunal nämnd
11.1 Motionen
I motion 1992/93:K616 yrkar Kent Carlsson m.fl. (s) att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om möjlighet för kommunal nämnd att ordna telefonsammanträden.
Motionärerna erinrar om att det i och för sig inte finns något uttryckligt förbud för en kommunal nämnd att sammanträda per telefon men att det på olika sätt framgått att det i praktiken är förbjudet. I kommunallagspropositionen (prop. 1990/91:117) rekommenderades att brådskande ärenden bör avgöras av ordföranden eller speciellt utsedd ledamot.
Med hänvisning till att tekniken har öppnat nya möjligheter till effektiviseringar i beslutsfattandet finner motionärerna denna inställning märklig. Den enda typ av ärenden som inte bör behandlas vid telefonsammanträden är de som är sekretessbelagda, t.ex. personliga fall i en socialnämnd.
Telefonsammanträden är enligt motionärerna från demokratisk synpunkt att föredra framför beslut av ordföranden eller särskilt utsedd ledamot. Sådana sammanträden kan verka stimulerande för demokratin i kommuner med långa avstånd. De kan också bidra till att något minska kommunens kostnader. Bildtelefontekniken medger enligt motionärerna andra former för sammanträden.
11.2 Bakgrund
Utskottet behandlade år 1983 (bet. KU 1982/83:21) en liknande motion. Utskottet konstaterade då att något uttryckligt förbud mot telefonsammanträde inte fanns i kommunallagen men att sådana sammanträden inte stod i överensstämmelse med gällande reglering. Utskottet ansåg att man av såväl principiella som praktiska skäl borde stå fast vid den ståndpunkten, varför motionen avstyrktes. Riksdagen följde utskottet.
Utskottet behandlade år 1986 en motion med samma innehåll. Utskottet upprepade i sak vad man anfört vid det förra tillfället (bet. KU 1985/86:15) och avstyrkte motionen med hänvisning till den pågående beredningen av Demokratiberedningens betänkande Principer för ny kommunallag (SOU 1985:29), i vilket beredningen ställt sig positiv till att telefonsammanträden i vissa fall borde kunna komma till stånd.
Kommunallagsgruppen avvisade i sitt betänkande Ny lag om kommuner och landsting (Ds 1988:52) idén om att tillåta telefonsammanträden. Med hänvisning till möjligheten att delegera brådskande ärenden, som ingick i förslaget i övrigt, slog utredningen fast att det inte fanns något större behov av telefonsammanträden och lämnade därför inte något förslag om nya regler om detta. 1988 års kommunallagskommitté gjorde samma bedömning i sitt betänkande Ny kommunallag (SOU 1990:24).
I kommunallagspropositionen (prop. 1990/91:117) anförde regeringen bl.a. att modern teknik i och för sig medger telefonsammanträden i en utsträckning som inte var möjligt tidigare. Det hade hävdats att det skulle vara en fördel om man fick använda sådana sammanträden i situationer då man inte kan sammankalla sammanträden. Inte minst gällde det i till ytan stora kommuner men kanske framför allt i många landsting.
Regeringen menade dock att det fanns andra aspekter på saken som framkallar tveksamhet. En är rättssäkerhetsaspekten, där det framstår som svårt att i lag ange vilka ärendetyper som kan komma i fråga. En annan gäller om nämnden måste vara enig om beslutet om att tillgripa telefonsammanträde. Andra problem är hur sammanträdet skall dokumenteras och vissa frågor om sekretessen.
Med hänvisning till möjligheten att till ordföranden eller annan ledamot delegera brådskande ärenden enligt 6 kap. 36 § i förslaget till ny kommunallag ansåg regeringen att behovet av telefonsammanträden minskar och föreslog därför inga bestämmelser om telefonsammanträden.
Utskottet tog inte upp frågan om telefonsammanträden vid behandlingen av kommunallagspropositionen (bet. 1990/91:KU38).
11.3 Utskottets bedömning
Som framgått av redogörelsen ovan har frågan om telefonsammanträden prövats i samband med arbetet med den nya kommunallagen. Utskottet instämmer i de bedömningar som regeringen gjorde i kommunallagspropositionen, där bl.a. problem med anknytning till rättssäkerheten, dokumentationen och vissa frågor om sekretess framhölls. Utskottet vill också framhålla att telefonsammanträden kan ha vissa inslag som är tveksamma från demokratisynpunkt.
Med hänvisning till detta avslås motion K616.
12. Kommunal upplåning m.m.
12.1 Motionen
I motion 1992/93:K623 begär Lena Boström (s) att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att förbjuda kommunal upplåning för balansering av driftbudgetar, vilket innebär ett återinförande av det tidigare kravet på balanserad budget och reglering av uppkomna underskott.
Motionären konstaterar att rekommendationen i 1977 års kommunallag om skydd av kommunens förmögenhet har försvunnit med 1991 års kommunallag. Uttalanden i förarbetena till den nya kommunallagen anger att lån till driftändamål inte längre är förbjudna.
Enligt motionären har under de senaste åren kunnat observeras att underbalanserade budgetar i kommunerna har ökat i antal. Lån till driftändamål innebär alltid enligt motionären att betalningen skjuts upp till senare års skattebetalare. Med dagens kunskap om konsekvenserna av åttiotalets låneekonomi finns anledning att aktualisera frågan om kommunal upplåning och därvid utreda införandet av förbud mot lån till driftändamål.
12.2 Bakgrund
Bestämmelserna om kommunernas ekonomiska förvaltning förändrades i betydande omfattning då 1977 års kommunallag ersattes av 1991 års kommunallag. De viktigaste förändringarna är följande.
Den tidigare regeln om förmögenhetsskydd har ersatts med en allmän bestämmelse om att kommuner och landsting skall ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet (8 kap. 1 §).
Kommunerna och landstingen skall förvalta sina medel på ett sådant sätt att krav på god avkastning och betryggande säkerhet kan tillgodoses (8 kap. 2 §).
Det tidigare kravet att budgeten skall vara balanserad har tagits bort. Av budgeten skall framgå hur den ekonomiska ställningen beräknas vara vid budgetårets slut. Nytt är kravet på verksamhetsplan och treårig ekonomisk planering. (8 kap. 5 §).
Den tidigare bestämmelsen om medelsanvisning har ersatts med en bestämmelse om att fullmäktige i samband med beslut om en utgift under löpande budgetår alltid skall ange hur utgiften skall finansieras (8 kap. 12 §).
Bestämmelserna om reservationsanslag respektive rätt att bilda fonder, ta upp lån och ingå borgen samt om fondmedels användande har tagits bort.
Bestämmelserna om räkenskapsföring och redovisning har skärpts i 1991 års kommunallag. Bl.a. finns bestämmelser om årsredovisningens innehåll, där krav ställs på s.k. koncernredovisning (8 kap. 17 §), att redovisningen skall upprättas med iakttagande av god revisionssed (8 kap. 18 §) och att den skall godkännas av fullmäktige (8 kap. 20 §). Dessutom har allmänhetens möjligheter att ta del av årsredovisningen förbättrats genom bestämmelserna i 8 kap. 21 och 22 §§.
I motionen tas bl.a. upp de tidigare kraven på förmögenhetsskydd och budgetbalans samt frågan om att ta upp lån för driftändamål.
Lagregleringen av förmögenhetsskyddet skedde vid 1953 års kommunallagsreform och byggde på Kommunallagskommitténs förslag (SOU 1952:14). Denna regel fördes i sak oförändrad över till 1977 års kommunallag. Innebörden i regeln om förmögenhetsskyddet var i korthet att en kommuns fasta och lösa egendom borde förvaltas så att kommunens förmögenhet inte minskade.
Enligt kommunallagspropositionen (prop. 1990/91:117 s. 109) tog regeln närmast sikte på att skydda den nominella förmögenheten, inte den reala. Den ansågs inte ha inneburit något absolut förbud att ta i anspråk medel ur kapitalfonder för driftändamål eller för att ta upp lån för sådana ändamål.
Regeringen menade att även om regeln om förmögenhetsskyddet bidragit till en god hushållning av kommunernas resurser och till stadga och stabilitet i deras ekonomi, så finns det tillfällen då kommunerna kan behöva använda sina ekonomiska resurser på ett friare sätt än vad som följer av bestämmelsen om förmögenhetsskyddet. Den hade av många upplevts som alltför stelbent och ansetts vara ett hinder för ökad rationalitet i den kommunala ekonomiska politiken. Enligt regeringen hörde den till ett föråldrat ekonomiskt synsätt och borde därför inte föras över till den nya lagen.
I stället för förmögenhetsskyddsbestämmelsen borde enligt regeringens mening införas en regel som allmänt anger att kommuner och landsting skall ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet.
Regeringen anförde också (s. 111) att det normalt sett inte kan anses vara god ekonomisk hushållning att finansiera löpande driftskostnader med olika former av lån. En god ekonomisk hushållning bör vara att de löpande intäkterna skall täcka de löpande kostnaderna.
Som nämnts innehöll 1977 års kommunallag kravet att budgeten skulle vara balanserad. Enligt regeringens mening (s. 115) kan man inte bortse från att detta krav har bidragit till en god ordning som gett stadga och stabilitet i kommunernas och landstingens ekonomi. Samtidigt kan det finnas ett behov av att kunna anpassa finansieringen av verksamheten till de ekonomiska förhållanden som råder under olika år. Det kan innebära att en kommun under ett år anser det fördelaktigt att hålla nere skattefinansieringen och i stället använda sig av ekonomiska reserver eller ökad upplåning.
Regeringen framhöll också att det inte behövt föreligga någon balans i verklig mening enligt de förutvarande bestämmelserna. En möjlighet att formellt uppfylla kravet på budgetbalans var att utnyttja s.k. budgetregleringsposter av olika slag. En annan möjlighet var att balansera budgeten med förskott. Ytterligare möjligheter var avsättning till eller disposition av fonder.
Slopandet av kravet på budgetbalans får inte innebära att kommunerna och landstingen undergräver sin ekonomi genom en konsekvent underbalansering av budgetarna. Ett sådant handlande är enligt regeringens mening inte förenligt med god ekonomisk hushållning (s. 116).
Den treåriga plan för ekonomin som regeringen föreslog som ersättning för kravet på budgetbalans bör enligt propositionen (s. 117) bidra till att intresset inriktas på en kommuns eller ett landstings verkliga ekonomiska utveckling och därigenom ge upphov till en öppen politisk diskussion om den kommunala ekonomin. Planen bör ge politikerna underlag för att ta ställning till vilka verksamhetsförändringar som måste vidtas, och den bör kunna tjäna som underlag för revisorernas bedömning av hur nämnderna uppfyller sina åligganden.
Utskottet tog vid sin behandling i denna del (bet. 1990/91:KU38) inte upp några av de frågor som behandlas här.
Kommuners resultat beskrivs genom resultaträkningen på tre olika nivåer. Resultat 1 beskriver verksamhetens nettokostnader. Resultat 2 visar vad som återstår av skatteintäkter och generella bidrag när verksamheten och finansnettot har betalts. I resultat 3 har även avskrivningar, pensionsskuldens förändring samt extraordinära intäkter och kostnader beaktats. Resultat 3 visar med andra ord förändringen av eget kapitel.
Enligt Svenska Kommunförbundets finansavdelning bör kommunernas skatteintäkter och generella statsbidrag täcka verksamhetens nettokostnader och räntenettot. Tumregelsmässigt bör det finnas kvar ca 7 % av skatter och generella bidrag för att kommunernas ekonomi inte långsiktigt skall försämras. Dessa återstående medel avses täcka förslitningen av det använda kapitalet, s.k. avskrivningar och pensionsskuldens förändring. Kommuner som har ett negativt resultat måste finansiera alla sina investeringar och en del av sina löpande utgifter med lån eller försäljning av anläggningstillgångar.
Enligt samma källa har under de senaste fem åren sammanlagt 56 kommuner -- ca 20 % -- haft ett negativt resultat 2. De flesta fallen, 31, avser år 1990. Sedan dess har antalet minskat från 21 år 1991 till 4 år 1992. De allra flesta kommunerna kunde därmed skattefinansiera en stor del av nyinvesteringarna.
12.3 Utskottets bedömning
Utskottet instämmer i allt väsentligt i regeringens bedömningar i kommunallagspropositionen vad gäller de förändringar i fråga om kommunernas ekonomiska förvaltning som där föreslogs. Utskottet finner anledning att här fästa uppmärksamheten på vad som i propositionen anfördes om att en god ekonomisk hushållning bör vara att de löpande intäkterna skall täcka de löpande kostnaderna samt att de förutvarande bestämmelserna om krav på budgetbalans inte nödvändigtvis medförde balans i egentlig mening i de kommunala budgetarna. Utskottet instämmmer i uttalandet i propositionen att slopandet av kravet på budgetbalans inte får innebära att kommunerna och landstingen undergräver sin ekonomi genom att konsekvent underbalansera sina budgetar. De uppgifter som utskottet tagit in från Svenska Kommunförbundet tyder inte på att utvecklingen skulle gå åt det hållet. Utskottet utgår från att regeringen följer utvecklingen på området och vid behov vidtar åtgärder.
Med hänvisning till vad utskottet här anfört och med hänsyn till den korta tid som förflutit sedan de nya bestämmelserna trädde i kraft avstyrks motion K623.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande kommunal demokrati
att riksdagen avslår motionerna 1992/93:K615, 1992/93:K624, 1992/93:A810 yrkande 1, 1992/93:Jo253 yrkande 6 och 1992/93:K218 yrkande 7,
2. beträffande kommunala folkomröstningar
att riksdagen avslår motion 1992/93:K618,
3. beträffande kommunalt partistöd
att riksdagen avslår motion 1992/93:K613, res. 1 (nyd)
4. beträffande kommunal vårdnadsersättning
att riksdagen avslår motion 1992/93:K603,
5. beträffande kommunal uppdragsverksamhet
att riksdagen avslår motionerna 1992/93:K604 och 1992/93:K605,
6. beträffande formerna för kommunal verksamhet m.m.
att riksdagen avslår motionerna 1992/93:K619 och 1992/93:K625,
7. beträffande sanktionsmöjligheter mot kommuner och landsting
att riksdagen avslår motion 1992/93:K611,
8. beträffande benämningen stad
att riksdagen avslår motion 1992/93:K609,
9. beträffande närvarorätt
att riksdagen avslår motion 1992/93:K612, res. 2 (nyd)
10. beträffande rätt till ledighet
dels att riksdagen med anledning av motion 1992/93:K805 i den del som berör ledighetsregler som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
dels att riksdagen avslår motion 1992/93:K805 i den del som berör nämndemännens arbetsvillkor,
11. beträffande jävsregler för förtroendevalda revisorer
att riksdagen avslår motion 1992/93:K622,
12. beträffande antalet ledamöter i fullmäktige
att riksdagen avslår motion 1992/93:K602,
13. beträffande telefonsammanträden i kommunal nämnd
att riksdagen avslår motion 1992/93:K616, res. 3 (nyd)
14. beträffande kommunal upplåning m.m.
att riksdagen avslår motion 1992/93:K623. res. 4 (nyd)
Stockholm den 11 november 1993
På konstitutionsutskottets vägnar
Thage G Peterson
I beslutet har deltagit: Thage G Peterson (s), Bertil Fiskesjö (c), Birger Hagård (m), Catarina Rönnung (s), Ylva Annerstedt (fp), Kurt Ove Johansson (s), Ingvar Johnsson (s), Inger René (m), Hans Göran Franck (s), Ingvar Svensson (kds), Harriet Colliander (nyd), Torgny Larsson (s), Henrik S Järrel (m), Lisbeth Staaf-Igelström (s) och Ola Karlsson (m).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Bengt Hurtig (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Reservationer
1. Kommunalt partistöd (mom. 3)
Harriet Colliander (nyd) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 19 börjar med "Som framgått" och slutar med "avslutas inom kort" bort ha följande lydelse:
Utskottet delar motionärens uppfattning att det kommunala partistödets omfattning successivt bör reduceras samtidigt som en rättvis fördelning av beloppen mellan partierna säkerställs. Vidare bör enligt utskottets mening ett system med fast belopp för grundstöd som beräknas lika för alla partier i fullmäktige utredas.
dels att utskottets hemställan under mom. 3 bort ha följande lydelse:
3. beträffande kommunalt partistöd att riksdagen med anledning av motion 1992/93:K613 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
2. Närvarorätt (mom. 9)
Harriet Colliander (nyd) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 38 börjar med "Utskottet erinrar" och på s. 39 slutar med "inte närvarorätt" bort ha följande lydelse:
Utskottet anser, mot bakgrund av den ökade organisatoriska friheten som kommunallagen inneburit för kommuner och landsting att det är av betydelse att frågan om representation i kommunala nämnder och styrelser utreds. Utskottet vill framhålla att det är av stor vikt att minoriteterna ges möjlighet till inflytande och insyn, så att deras delaktighet inte begränsas och valutslagen inte blir föremål för manipulationer. I en sådan utredning bör behandlas frågan om rätten för ett parti att låta en ledamot eller suppleant som sitter i fullmäktige men inte i styrelsen närvara vid styrelsens sammanträden och delta i överläggningarna och få sin mening antecknad till protokollet. Även frågan om rätten för en person som inte är förtroendevald att närvara i en kommunal nämnd bör behandlas. Under alla förhållanden bör reglerna ändras så att närvarorätten stärks för partirepresentanter i kommunala nämnder och styrelser.
dels att utskottets hemställan under mom. 9 bort haft följande lydelse:
9. beträffande närvarorätt att riksdagen med anledning av motion 1992/93:K612 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
3. Telefonsammanträden i kommunal nämnd (mom. 13)
Harriet Colliander (nyd) anser dels att den del av utskottets yttrande på s. 47 som börjar med "Som framgått" och slutar "från demokratisynpunkt" bort ha följande lydelse:
Utskottet delar motionärens uppfattning att tekniken öppnat nya möjligheter till effektiviseringar i beslutsfattandet. I likhet med motionären anser utskottet att telefonsammanträden kan verka stimulerande på demokratin i kommuner med stora geografiska avstånd och samtidigt bidra till minskade sammanträdeskostnader. Mot denna bakgrund bör reglerna ändras så att det blir möjligt att genomföra telefonsammanträden i kommunala nämmnder. Dock bör ärenden av typ myndighetsutövning mot enskild inte behandlas vid sådana sammanträden.
dels att utskottets hemställan under mom. 13 bort ha följande lydelse:
13. beträffande telefonsammanträden i kommunal nämnd att riksdagen med anledning av motion 1992/93:K616 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
4. Kommunal upplåning m.m. (mom. 14)
Harriet Colliander (nyd) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 50 börjar med "Utskottet instämmer" och slutar med "vidtar åtgärder" bort ha följande lydelse:
Utskottet instämmer i motionärens bedömning att underbalanserade kommunala budgetar har ökat i antal under senare år, delvis som en följd av den allmänt försämrade samhällsekonomin. Mot denna bakgrund finns det enligt utskottets mening skäl för regeringen att mera systematiskt följa upp utfallet av de kommunala budgetarna och vid behov överväga en återgång till den gamla ordningen med krav på balanserad budget och principiellt förbud mot lånefinansierad konsumtion.
dels att utskottets hemställan under mom. 14 bort ha följande lydelse:
14. beträffande kommunal upplåning m.m. att riksdagen med anledning av motion 1992/93:K623 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Särskilda yttranden
1. Kommunala folkomröstningar
Thage G Peterson, Catarina Rönnung, Kurt Ove Johansson, Ingvar Johnsson, Hans Göran Franck, Torgny Larsson och Lisbeth Staaf-Igelström, alla (s) anför:
Riksdagen har vid flera tillfällen sedan 1980 avstyrkt motioner om att vidga folkomröstninginstitutet. En bedömning har därvid varit att både beslutande folkomröstningar och möjlighet till folkinitiativ skulle innebära en stor risk för urholkning av den representativa demokratin. Det finns skäl att erinra om detta även i dag. De politiska partiernas roll i och värde för det svenska politiska systemet kan inte nog betonas. Genom partiväsendet förverkligas folkstyrelsen bäst.
Enligt det förslag om folkinitiativ som Lokaldemokratikommittén lagt är det fullmäktige som slutligt bestämmer om det skall bli en folkomröstning eller inte, men fullmäktige tvingas dock behandla frågan om en minoritet bland befolkningen så önskar. En sådan formalisering är enligt vår mening onödig. Fullmäktiges politiska partier skall hålla sig så informerade om olika viljeyttringar att de om de gillar dem kan kanalisera in dem i det ordinarie arbetet.
Konsekvenserna av att utvidga möjligheterna till initiativ i folkomröstningar kan bli att sammanhållningen och samlade lösningar försvåras. Vi kan för vår del inte se att några av de vinster som kan finnas med en utvidgning av det kommunala folkomröstningsinstitutet uppväger de nackdelar vi ovan anfört.
2. Kommunala folkomröstningar
Harriet Colliander (nyd) anför:
Lokaldemokratikommittén har tagit upp två av de förslag som framförts i motion K618, s.k. folkinitiativ och införande av förfaranderegler. Det innebär att det finns skäl för regeringen att utreda förutsättningarna för beslutande folkomröstning i kommuner och landsting, att skapa förutsättningar för att en folkomröstning måste komma till stånd om en viss minoritet av fullmäktige begär det samt att tillsätta en utredning med uppgift att undersöka förutsättningarna för ett nytt folkomröstningsinstitut i kommuner och landsting syftande till att vitalisera demokratin. Vad gäller bindande beslut kan en begränsning av vilka frågor som skall kunna bli föremål för en sådan omröstning vara lämplig.
3. Kommunal vårdnadsersättning
Thage G Peterson, Catarina Rönnung, Kurt Ove Johansson, Ingvar Johnsson, Hans Göran Franck, Torgny Larsson och Lisbeth Staaf-Igelström (alla s) anför:
Vi anser att familjepolitiken skall göra det möjligt att förena och underlätta föräldraskap och förvärvsarbete. Genom arbete, barnomsorg, föräldraförsäkring och barnbidrag skapas förutsättningar för detta. Samtidigt främjas också jämställdhet. Mot den bakgrunden bör vårdnadsbidrag inte införas, vare sig statligt eller kommunalt.
Meningsyttring av suppleant
Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet, eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i utskottet.
Bengt Hurtig (v) anför:
Kommunal vårdnadsersättning
Mot bakgrund av vad som redovisats i betänkandet, 4.2.1, framstår behovet av ett särskilt kommunalt vårdnadsbidrag som begränsat, särskilt med beaktande av att kraven på kommunerna att tillhandahålla barnomsorg till barn mellan ett och tolv års ålder skärps genom förslagen i proposition 1993/94:11. Ett införande av ett kommunalt vårdnadsbidrag kan komma att bli en förevändning för kommunerna att inte inrätta daghemsplatser och andra former av barnomsorg i den omfattning som motsvarar efterfrågan.
Innehållsförteckning
Sammanfattning 1 Motionerna 1 Utskottet 4 1. Kommunal demokrati 4 1.1 Motionerna 4 1.2 Bakgrund 5 1.3 Utskottets bedömning 12 2. Kommunala folkomröstningar 13 2.1 Motionen 13 2.2 Bakgrund 14 2.3 Utskottets bedömning 16 3. Kommunalt partistöd 16 3.1 Motionen 16 3.2 Bakgrund 17 3.3 Utskottets bedömning 19 4. Frågor om kommunernas kompetens m.m. 19 4.1 Motionerna 19 4.2 Bakgrund 21 4.3 Utskottets bedömning 24 5. Formerna för kommunal verksamhet m.m. 25 5.1 Motionerna 25 5.2 Bakgrund 25 5.3 Utskottets bedömning 29 6. Sanktionsmöjligheter mot kommuner och landsting 30 6.1 Motionen 30 6.2 Bakgrund 30 6.3 Utskottets bedömning 31 7. Benämningen stad 31 7.1 Motionen 31 7.2 Bakgrund 31 7.3 Utskottets bedömning 33 8. De förtroendevaldas arbetsförutsättningar 33 8.1 Motionerna 33 8.2 Bakgrund 34 8.3 Utskottets bedömning 38 9. Jävsregler för förtroendevalda revisorer 39 9.1 Motionen 39 9.2 Bakgrund 40 9.3 Utskottets bedömning 43 10. Antalet ledamöter i fullmäktige 43 10.1 Motionen 43 10.2 Bakgrund 44 10.3 Utskottets bedömning 45 11. Telefonsammanträden i kommunal nämnd 45 11.1 Motionen 45 11.2 Bakgrund 46 11.3 Utskottets bedömning 47 12. Kommunal upplåning m.m. 47 12.1 Motionen 47 12.2 Bakgrund 47 12.3 Utskottets bedömning 50 Hemställan 50 Reservationer 51 1. Kommunalt partistöd [mom. 3 (nyd)] 51 2. Närvarorätt [mom. 9 (nyd)] 52 3. Telefonsammanträden i kommunal nämnd [mom. 13 (nyd)] 52 4. Kommunal upplåning m.m. [mom. 14 (nyd)] 53 Särskilda yttranden 53 1. Kommunala folkomröstningar (s) 53 2. Kommunala folkomröstningar (nyd) 54 3. Kommunal vårdnadsersättning (s) 54 Meningsyttring av suppleant 54 Kommunal vårdnadsersättning 54