Kommunal uppdragsverksamhet avseende kollektivtrafik, m.m.
Betänkande 1995/96:KU34
Konstitutionsutskottets betänkande
1995/96:KU34
Kommunal uppdragsverksamhet avseende kollektivtrafik, m.m.
Innehåll
1995/96 KU34
Sammanfattning
I betänkandet behandlas proposition 1995/96:167 Kommunal uppdragsverksamhet avseende kollektivtrafik, m.m. jämte tre motioner som väckts med anledning av propositionen. Vidare behandlas fyra motioner från den allmänna motionstiden 1995 som rör bl.a. kommunal uppdragsverksamhet.
I propositionen läggs fram förslag till bl.a. en ny lag om försöksverksamhet med rätt för kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom sådan trafik som avses i lagen (1985:449) om rätt att driva viss linjetrafik. Förslaget innebär att kommunala aktiebolag ges rätt att, under vissa förutsättningar, bedriva försök med uppdragsverksamhet i andra kommuner eller landsting inom området för kollektivtrafik. Försöksverksamheten föreslås bedrivas till utgången av år 2002. Vidare föreslås att kommuner och landsting ges möjlighet att anlita en annan kommun för att ombesörja vissa uppgifter och lämna uppdrag till anställd i en annan kommun att besluta på kommunens vägnar.
Utskottet tillstyrker propositionens förslag och avstyrker samtliga motions yrkanden. Till betänkandet har fogats en reservation (m, fp).
Propositionen
I proposition 1995/96:167 yrkas att att riksdagen antar regeringens förslag till
1. lag om försöksverksamhet med rätt för kommunala aktiebolag att bedri- va uppdragsverksamhet inom sådan trafik som avses i lagen (1985:449) om rätt att driva viss linjetrafik,
2. lag om ändring i miljöskyddslagen (1969:387),
3. lag om ändring i renhållningslagen (1979:596),
4. lag om ändring i hälsoskyddslagen (1982:1080),
5. lag om ändring i lagen (1985:426) om kemiska produkter.
Lagförslagen återfinns som bilaga till betänkandet.
Motionerna
Motioner väckta med anledning av propositionen
1995/96:K33 av förste vice talman Anders Björck m.fl. (m), vari yrkas att riksdagen avslår regeringens proposition 1995/96:167, Kommunal uppdragsverksamhet avseende kollektivtrafik, m.m. i enlighet med vad som anförts i motionen.
1995/96:K34 av Mats Odell m.fl. (kds), vari yrkas att riksdagen avslår regeringens förslag om en försöksverksamhet med vidgad kompetens på området för kollektivtrafik.
1995/96:K35 av Birgit Friggebo m.fl. (fp), vari yrkas att riksdagen avslår proposition 1995/96:167 i den del som rör kommunal uppdragsverksamhet avseende kollektivtrafik.
Motioner väckta under den allmänna motionstiden 1995
1994/95:K602 av Hans Stenberg m.fl. (s), vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär en lagändring som innebär att de kommunala trafikföretag som drivs enligt affärsmässiga principer tillåts konkurrera utanför den egna kommunen.
1994/95:K605 av Bo Bernhardsson och Bengt Silfverstrand (båda s), vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att skyndsamt igångsätta arbetet med sikte på en ändrad lagstiftning om kommunal uppdragsverksamhet.
1994/95:K617 av Lars G Linder (s), vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om förändringar i kommunallagen och berörda specialförfattningar för kommunal verksamhet vad avser lokaliseringsprincipen.
1994/95:K625 av Arne Kjörnsberg m.fl. (s), vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär en lagändring som innebär att de kommunala trafikföretag som drivs enligt affärsmässiga principer tillåts konkurrera utanför den egna kommunen.
Utskottet
Kommunal verksamhet
Bakgrund
Kommunal verksamhet har länge omgärdats av ett antal rättsliga grundprinciper. De flesta har vuxit fram genom rättspraxis. En del av dessa har under årens lopp kommit att lagfästas och då framför allt i kommunallagen. De principer som är av särskilt intresse för möjligheterna att vidga kommunernas och landstingens möjligheter att köpa och sälja tjänster över kommun- respektive landstingsgränserna är lokaliserings-, likställighets- och självkostnadsprincipen.
Lokaliseringsprincipen (2 kap. 1 § kommunallagen) innebär att den verksamhet som en kommun eller ett landsting bedriver skall ha en anknytning till det egna geografiska området eller till de egna kommunmedlemmarna. Principen ställer upp vissa hinder både mot att kommuner och landsting säljer tjänster till varandra och mot att de samverkar och erbjuder varandra sin kompetens i fråga om myndighetsutövning. I rättspraxis har lokaliseringsprincipen försetts med viktiga modifikationer som hänger samman med dels befolkningens rörlighet, dels ofullkomligheter i kommunindelningen. Rättspraxis har godtagit att undantag från denna princip skett på så sätt att kommuner och landsting får sälja tillfällig överskottskapacitet på marknaden. Inom vissa sektorer har det i lag tillskapats möjligheter för kommuner och landsting att t.ex. sluta avtal om visst samarbete över kommungränserna. I vissa lagar, t.ex. skollagen (1985:1100) och hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), förutsätts dessutom att sådant samarbete sker.
Likställighetsprincipen (2 kap. 2 § kommunallagen) innebär att det inte är tillåtet för kommunerna och landstingen att särbehandla vissa medlemmar eller grupper av medlemmar annat än på objektiv grund. Principen har stor betydelse när det gäller att fastställa avgifter och taxor.
Enligt självkostnadsprincipen får en kommun eller ett landsting inte ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaden för de tjänster eller nyttigheter som kommunen eller landstinget tillhandahåller (8 kap. 3 b § kommunallagen).
Kommuner och landsting får enligt 2 kap. 7 § kommunallagen driva näringsverksamhet om den drivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna i kommunen eller i landstinget.
Utredningsarbete m.m.
Lokaldemokratikommittén fick genom tilläggsdirektiv (dir. 1992:88) i september 1992 i uppdrag att lämna förslag till utformning av en begränsad försöksverksamhet med kommunal uppdragsverksamhet. I direktiven hänvisades till Konkurrenskommittén som i sitt betänkande Konkurrens inom den kommunala sektorn (SOU 1991:104) föreslagit att kommuner och landsting skall tillåtas att bedriva uppdragsverksamhet i andra kommuner och landsting under förutsättning att motsvarande verksamhet upphandlas i konkurrens i den egna kommunen eller det egna landstinget. Till följd av svårigheter att överblicka konsekvenserna av en lagstiftning med den inriktning som Konkurrenskommittén föreslagit borde enligt direktiven frågan om uppdragsverksamhet övervägas och belysas ytterligare i ljuset av den utveckling som sker och med beaktande av vilka effekter en kommunal uppdragsverksamhet kan ha på marknaden.
Lokaldemokratikommittén lämnade i november 1992 delbetänkandet Kommunal uppdragsverksamhet (SOU 1992:128). I betänkandet föreslog kommittén att en försöksverksamhet skulle ledas av regeringen med en särskild utredare som beredande instans. Kommuner och landsting som var intresserade av att delta i försöksverksamheten skulle hos regeringen få ansöka om tillstånd för sina myndigheter och företag att få bedriva uppdragsverksamhet. Förslaget syftade enligt kommittén till att ge så breda erfarenheter som möjligt av kommunal uppdragsverksamhet. Kommuner, landsting och kommunala företag skulle enligt kommittén bedriva sin uppdragsverksamhet på affärsmässiga grunder. Vid prissättningen av de i uppdragsverksamheten ingående tjänsterna skulle kommunerna, landstingen och företagen inte vara bundna av den kommunala självkostnadsprincipen.
Av propositionen om lokal demokrati (prop. 1993/94:188) framgick att regeringen inte var beredd att lägga fram förslag i dessa delar. Frågorna skulle emellertid komma att beredas vidare.
Regeringen tillsatte i juli 1994 en arbetsgrupp med uppgift att närmare analysera behovet av att ge kommuner och landsting dels vidgade möjligheter att bedriva uppdragsverksamhet åt varandra, dels möjligheter att använda varandras personal för vissa myndighetsuppgifter.
Arbetsgruppen lämnade i mars 1995 en slutrapport, Kommunal uppdragsverksamhet och kommunal samverkan om myndighetsutövning (Ds 1995:13). Arbetsgruppen behandlade områdena kollektivtrafik och kommunalteknik samt det sociala området. Arbetsgruppens bedömning var att behovet av vidgade möjligheter att bedriva uppdragsverksamhet är störst inom kollektivtrafikområdet och att vidgade möjligheter inom detta område kan ge värdefulla erfarenheter som kan ligga till grund för fortsatta överväganden av behovet och utformningen av en vidgad kompetens inom andra områden. Arbetsgruppen föreslog därför att kommuner och landsting skall få bedriva kollektivtrafik utanför sina geografiska områden. När det gäller det kommunaltekniska området (till vilket hör bl.a. gatukontorets skötsel av vägnät, drift och underhåll av el-, vatten- och avloppsnäten samt renhållning) gjorde arbetsgruppen bedömningen att de möjligheter som enligt rättspraxis för närvarande finns att sälja tillfällig överskottskapacitet är tillräckliga. Beträffande det sociala området konstaterade arbetsgruppen att Socialtjänstkommittén i sitt huvudbetänkande (SOU 1994:139) lämnat ett förslag till en ny socialtjänstlag och där föreslagit en bestämmelse som enligt kommittén skall öka möjligheterna för en kommun att överlämna arbetsuppgifter till en annan kommun.
Arbetsgruppen anförde att det från kommunalt håll hävdats att det finns ett behov av att kunna ta vara på och använda den kompetens som finns i andra kommuner. Många kommuner ser stora ekonomiska svårigheter när det gäller att kunna täcka alla specialområden där ärendefrekvensen är låg. En utgångspunkt för arbetsgruppen har varit att finna en modell som bygger på att varje kommun eller landsting behåller det politiska och rättsliga ansvaret för den verksamhet de enligt lag har att sköta även om de anlitar en person som är anställd i en annan kommun respektive inom annat landsting. Arbetsgruppen föreslog en ändring i kommunallagen innebärande att en nämnd skall, efter överenskommelse med en annan kommun eller ett annat landsting, få uppdra åt en anställd i den kommunen eller i det landstinget att fatta beslut på nämndens vägnar.
Kommunal uppdragsverksamhet inom lokal och regional kollektivtrafik
Propositionen
Allmänt
Den lokala och regionala kollektiva persontrafiken med buss i Sverige bedrivs i dag med ca 7 000 bussar fördelade på totalt ca 350 privata och kommunala företag. År 1993 uppgick kostnaderna för denna trafik inklusive lokal och regional spårtrafik till ca 13,6 miljarder kronor. Kostnaderna uppgick 1994 till ca 14,5 miljarder kronor. Självfinansieringsgraden - i huvudsak biljettintäkter - uppgick 1993 till ca 47 %. Resten utgjordes av bidrag från kommuner, landsting och staten. Självfinansieringsgraden har under senare år ökat beroende bl.a. på ikraftträdandet av lagen (1991:1528) om offentlig upphandling och på höjda taxor för kollektivtrafiken.
Marknaden domineras i dag, förutom av de kommunala bussföretagen, av Swebus AB och Linjebuss AB. De kommunala bussföretagen (27 stycken) hade 1994 sammanlagt ca 39 % av marknaden för bussar för lokal och regional kollektivtrafik varav Storstockholms Lokaltrafik (SL) ca 14 %. Swebus AB hade ca 29 % och Linjebuss AB ca 16 % av marknaden. Övriga 16 % delades av övriga i huvudsak privata mindre bussföretag.
Sedan år 1989 har Swebus AB och Linjebuss AB stärkt sina marknadspositioner genom att dels vinna kommunala anbudstävlingar, dels köpa upp kommunala bussföretag. Linjebuss AB har under åren 1989-1994 ökat sin marknadsandel från ca 5 till ca 16 %. De kommunala företagen inkl. SL har under motsvarande period tappat marknadsandelar från ca 51 till ca 39 %. De privata mindre företagens marknadsandelar har legat i stort sett stilla.
En stor del av kollektivtrafiken upphandlas i dag i konkurrens. Bussföretagen har dock sinsemellan inte samma förutsättningar att agera på en konkurrensutsatt marknad. De kommunala företagen är till skillnad mot de övriga, av hänsyn till den kommunalrättsliga lokaliseringsprincipen, förhindrade att erbjuda sina tjänster utanför sitt eget geografiska område. En annan skillnad mot privat företagsverksamhet är att de kommunala företagen inte får ha som syfte att bedriva sin verksamhet med vinst.
Efter den 1 januari 1994, när lagen (1991:1528) om offentlig upphandling trädde i kraft, kan kommunerna och landstingen inte anlita sina egna företag direkt utan upphandling för att bedriva kollektivtrafik. Detta förhållande har lett till att när de kommunala bussföretagen förlorar i en anbudstävling som trafikhuvudmannen, kommunen eller landstinget anordnat har de inte någon rättslig möjlighet att kompensera sig genom att söka sig till andra marknader.
Regeringen gör bedömningen att kollektivtrafiken i dag agerar på en konkurrensmarknad. De största aktörerna blir dock allt större. Det finns en uppenbar risk för att de kommunala trafikföretag som i dag finns kvar på marknaden och som även framöver skulle kunna utgöra reella konkurrenter antingen köps upp eller tvingas samarbeta med varandra i större bolag för att på så sätt öka möjligheterna att stanna kvar på marknaden. De kommunala företagens framtida möjligheter att agera har förändrats i och med ikraftträdandet av lagen om offentlig upphandling. Med hänsyn till hur marknadssituationen hittills förändrats finns det dock en risk för att branschen inom en snar framtid kan komma att karakteriseras av bristande konkurrens. De kommunala bolagen bör enligt regeringen tillåtas att delta i upphandlingar som anordnas av andra kommuner och landsting.
Den kommunala verksamheten har som främsta mål att tillgodose de egna medlemmarnas behov. Detta mål bör inte förändras även om de kommunala bolagen ges vidgade möjligheter att sälja trafiktjänster till andra kommuner och landsting. Den verksamhet man åtar sig att utföra åt andra måste vara kompetensenlig i den egna kommunen eller i det egna landstinget. Det handlar om att sälja tjänster som i sig är kommunala angelägenheter i den säljande kommunen.
Försöksverksamhet
Enligt regeringens mening finns det skäl att vidga den kommunala kompetensen på området för kollektivtrafik på försöksbasis under en period om drygt sex år. Förslaget om försöksverksamhet syftar till att ge erfarenhet av kommunal uppdragsverksamhet. Regeringen avser att efter tre år göra en uppföljning av hur försöket har utfallit. Denna uppföljning får sedan ligga till grund för en bedömning av om den kommunala kompetensen permanent skall utvidgas på området för kollektivtrafik.
För deltagande i försöksverksamheten krävs enligt regeringens förslag att uppdragsverksamheten bedrivs av ett kommunalt aktiebolag, särredovisas, kalkyleras, bedrivs affärsmässigt och inte stöds på ett sätt som hämmar konkurrensen. Av bolagets redovisning skall framgå vilka borgensförbindelser och övriga ansvarsförbindelser som kommunen eller landstinget ingått för bolaget. Kommunal uppdragsverksamhet bör enligt regeringen inte stödjas - vare sig ekonomiskt eller på annat sätt - så att den fria konkurrensen hämmas. De villkor som ställs upp skall enligt regeringen syfta till att åstadkomma så lika villkor för konkurrens som möjligt och förhindra att ett företag expanderar sin verksamhet över kommungränserna på ett sådant sätt att det leder till icke önskvärda negativa effekter på marknaden eller för de egna skattebetalarna.
Regeringen anser att flera skäl talar för att den kommunala trafikverksamhet som skall konkurrera på marknaden endast skall få göra det om verksamheten drivs i bolagsform. Verksamheten skall vara rättsligt och organisatoriskt skild från annan kommunal verksamhet. Ett skäl för detta är att en sådan ordning får till följd att trafikverksamheten enligt lagen om offentlig upphandling måste upphandlas. Kommunerna och landstingen får då inte automatiskt köpa direkt från sina egna företag. De egna företagen och de privata konkurrenterna ges därigenom likvärdiga spelregler.
För att se till att konkurrensneutralitet råder och att kommuner och landsting inte med skattemedel subventionerar en verksamhet som bedrivs åt annan, bör det säkerställas att den verksamhet som bedrivs åt en annan ges en sådan utformning att det går att utläsa resultat samt de kostnader och intäkter som hänför sig till uppdragsverksamheten. Uppdragsverksamheten skall därför särredovisas i bolagets räkenskaper. En särredovisning torde även behövas för att kunna upprätta och följa upp de ekonomiska kalkyler som skall göras. Genom särredovisning av uppdragsverksamheten säkerställs medborgarnas insynsmöjligheter i verksamheten. Dessutom skall borgensförbindelser och övriga ansvarsförbindelser till företaget redovisas. Regeringen har inte varit beredd att lägga fram förslag som förbjuder kommunal borgen. Däremot anser regeringen det vara rimligt att kommunen eller landstinget tar ut en borgensavgift av bolaget.
Regeringen föreslår en lag om försöksverksamhet med rätt för kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom sådan trafik som avses i lagen (1985:449) om rätt att driva viss linjetrafik. Lagen föreslås träda i kraft den 1 juli 1996 och gälla till utgången av år 2002.
Motionerna
I motion K33 yrkar Anders Björck m.fl. (m) att riksdagen avslår propositionen. Motionärerna anför bl.a.: Den kommunala näringsverksamheten inger oro. För det första är näringsverksamhet ingen naturlig kommunal uppgift, utan i princip oförenlig med kommunal verksamhet. För det andra snedvrider offentlig näringsverksamhet konkurrensen. Ytterst beror detta på att offentliga aktörer har tillgång till skattemedel. Propositionens förslag om försöksverksamhet med kommunal uppdragsverksamhet innebär en utvidgning av den kommunala kompetensen inom den s.k. kollektivtrafiken och går därför i fel riktning. Det utgår dessutom från den felaktiga tanken att konkurrensen inom olika sektorer av näringslivet förbättras om kommunerna eller andra offentliga organ kliver in på arenan. I stället snedvrider och försvagar detta konkurrensen.
I motion K34 yrkar Mats Odell m.fl. (kds) att riksdagen avslår regeringens förslag om en försöksverksamhet med vidgad kompetens på området för kollektivtrafik. Enligt motionärernas synsätt bör konkurrensutsatt näringsverksamhet i princip bedrivas av privata intressenter. En i sammanhanget relevant begränsning är att kommuner och landsting bara får driva sådan näringsverksamhet som drivs utan vinstsyfte och som går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna i den egna kommunen eller i det egna landstinget.
Även i motion K35 av Birgit Friggebo m.fl. (fp) yrkas att riksdagen avslår propositionen i den del som rör kommunal uppdragsverksamhet avseende kollektivtrafik. Motionärerna tror inte att en marknad gynnas av att kommunalägda företag agerar på den. Det är inte en central uppgift att vidga kommunal bolagsverksamhet på bekostnad av privat serviceföretagande. Lokaliseringsprincipen hindrar kommunen att bedriva verksamhet utanför kommungränsen, och självkostnadsprincipen innebär att kommuner inte får driva näringsverksamhet i vinstsyfte. Regeringens förslag innebär avsteg från dessa två principer. Kommuner och företag varken kan eller bör jämföras. De kommunala organisationerna är skapade för beslut om gemensamma angelägenheter och beslutsprocessen kännetecknas av lång handläggningstid, stor öppenhet och demokratisk debatt. Företag och deras verksamhet karakteriseras av snabba beslut, liten insyn, risktaganden och vinstmaximering. Därför skall, enligt motionärerna, dessa olika verksamheter i största möjliga utsträckning verka var för sig och styras av olika regler och lagar. Det föreligger inte likvärdiga konkurrensvillkor när det kommunala alternativet finansieras med hjälp av skattemedel och det privata alternativet finansierar sin verksamhet genom kapital från frivilliga aktieägare.
I motion K602 yrkar Hans Stenberg m.fl. (s) och i motion K625 yrkar Arne Kjörnsberg m.fl. (s) att riksdagen hos regeringen begär en lagändring som innebär att de kommunala trafikföretag som drivs enligt affärsmässiga principer tillåts konkurrera utanför den egna kommunen. Kommunala företag som bedriver sin verksamhet på helt affärsmässiga grunder bör enligt motionärerna ha möjlighet att lägga anbud på verksamheter även utanför den egna kommunen, under förutsättning att den aktuella verksamheten är konkurrensutsatt i den egna kommunen.
I motion K605 yrkar Bo Bernhardsson och Bengt Silfverstrand (s) att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att skyndsamt igångsätta arbetet med sikte på en ändrad lagstiftning om kommunal uppdragsverksamhet. Som praxis utvecklats finns det ingen riktigt tydlig gräns mellan den kommunala sektorn och näringslivet. Kommunerna driver således affärsverksamhet på t.ex. områdena kommunikationer, energi, bostadsförsörjning, vatten och avlopp och renhållning. Kraven på ett effektivt resursutnyttjande inom kommunsektorn har kraftfullt strukits under som ett resultat av såväl den allmänna ekonomiska utvecklingen som av statliga beslut som rör kommunsektorn. För att en effektiv hushållning med skattemedel skall bli möjlig är det förstås nödvändigt att fullt ut utnyttja kapitalinvesteringar och överkapacitet i den kommunala sektorn. Det kräver ökade möjligheter att bedriva interkommunal verksamhet på t.ex. nämnda områden.
I motion K617 yrkar Lars G Linder (s) att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om förändringar i kommunallagen och berörda specialförfattningar för kommunal verksamhet vad avser lokaliseringsprincipen. Kommunallagen och berörda specialförfattningar inom det kommunala kompetensområdet bör enligt motionären ändras så att mellankommunalt samarbete också kan ske genom att en kommun formellt ansvarar för verksamhet som säljs till annan kommun.
Utskottets bedömning
En stor del av kollektivtrafiken upphandlas i dag i konkurrens. De kommunala företagen är till skillnad från de övriga, av hänsyn till den kommunalrättsliga lokaliseringsprincipen, förhindrade att erbjuda sina tjänster utanför sitt geografiska område. En annan skillnad är att de kommunala företagen inte får ha som syfte att bedriva sin verksamhet med vinst. I likhet med regeringen anser utskottet att de kommunala bolagen, när det gäller kollektivtrafiken, bör tillåtas att delta i upphandlingar som anordnas av andra kommuner och landsting. Kommunala aktiebolag bör ges rätt att under vissa förutsättningar bedriva uppdragsverksamhet i andra kommuner eller landsting inom sådan trafik som avses i lagen (1985:449) om rätt att driva viss linjetrafik. Förslaget om vidgad kommunal kompetens bör i enlighet med vad som anförs i propositionen införas på försöksbasis. Uppföljningen av hur försöket utfallit skall sedan ligga till grund för en bedömning av om den kommunala kompetensen permanent skall utvidgas på området för kollektivtrafik. Mot bakgrund av det anförda tillstyrker utskottet propositionens förslag i denna del och avstyrker motionerna 1995/96:K33, 1995/96:K34 och 1995/96:K35. Motionerna 1994/95:K602, 1994/95:K605, 1994/95:K617 och 1994/95: K625 får anses tillgodosedda och avstyrks.
Kommunal samverkan om myndighetsutövning
Propositionen
En stor del av den kommunala verksamheten innefattar myndighetsutövning. Myndighetsutövning kan vara av skiftande karaktär och svårighetsgrad. Den frekvens med vilken olika ärenden hanteras skiftar också mycket från kommun till kommun och från tid till annan. Många kommuner har av ekonomiska och praktiska skäl svårt att täcka alla specialområden med egen expertis och man har bl.a. av detta skäl hävdat att det finns ett behov av att använda den kompetens som finns i andra kommuner. När det gäller myndighetsutövning måste varje kommun och landsting bygga upp en egen kompetens och avsätta egna resurser för att hantera vissa frågor. Många gånger torde det mest rationella alternativet vara att kunna nyttja befintlig kunskap hos t.ex. grannkommunen.
Enligt den s.k. lokaliseringsprincipen får kommuner och landsting själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan.
Kommuner får, enligt 3 kap. 16 § kommunallagen, efter beslut av fullmäktige lämna över vården av en kommunal angelägenhet till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening, en stiftelse eller en enskild individ. Dock får vården av en kommunal angelägenhet som innefattar myndighetsutövning, enligt 11 kap. 6 § regeringsformen, överlämnas endast om det finns stöd för det i lag.
En kommunal nämnd är, oavsett om det är fråga om myndighetsutövning eller inte, förhindrad att uppdra åt någon utanför den kommunala organisationen att besluta på nämndens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. I kommunallagen ställs ett krav på att personen skall vara anställd av kommunen (6 kap. 33 §).
I propositionen föreslår regeringen att kommuner ges möjlighet att lämna uppdrag till anställd i en annan kommun för att besluta på kommunens vägnar. Frågan om delegering skall enligt regeringen regleras i speciallag. En utgångspunkt för förslaget är att varje enskild kommun skall behålla det politiska och rättsliga ansvaret för den verksamhet de enligt lag har att sköta även om den anlitar en person som är anställd i en annan kommun. Det handlar således inte om att flytta över det lagstadgade ansvaret från t.ex. en kommun till en annan. Syftet är i stället att anställda i andra kommuner vid behov skall kunna handlägga vissa ärenden eller ärendetyper och fatta de nödvändiga besluten i den delegerande kommunens namn. Regeringen har inte bedömt att det skulle finnas något särskilt behov av att kunna delegera till andra personer utanför kommunen än kommunalt anställda. En kommunalt anställd person har god kännedom inte bara om de specialbestämmelser som gäller för det område som vederbörande arbetar inom utan har också kunskap om de regler som gäller för kommunal verksamhet i övrigt.
I 6 kap. 35 § kommunallagen finns krav på anmälan av de av delegaten fattade besluten till den delegerande nämnden. Detta krav bör enligt regeringen även gälla när nämnden delegerar till anställd i annan kommun. En ändring av delegeringsreglerna medför också att jävsreglerna i 6 kap. 24-27 §§ behöver göras tillämpliga på delegat från annan kommun.
Regeringen anser att möjlighet även bör tillskapas för kommuner att, utan att delegera själva beslutsfattandet, anlita en annan kommun för utförande av vissa kommunala uppgifter. Det kan röra sig om tillsyn, utredningsarbete m.m. Denna form ger främst mindre kommuner med ett begränsat antal ärenden möjlighet att anlita en annan kommun främst för tillsynsuppgifter och mera komplicerade tillståndsutredningar eller andra liknande utredningar. Det skall dock enligt regeringen röra sig om sådana områden där det är fråga om myndighetsutövning.
Regeringen anser att områdena för miljö- och hälsoskydd och renhållning framstår som lämpliga för reglering och föreslår därför ändringar i miljöskyddslagen (1969:387), renhållningslagen (1979:596), hälsoskyddslagen (1982:1080) och lagen (1985:426) om kemiska produkter. Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 1996.
Utskottets bedömning
Utskottet tillstyrker regeringens förslag i denna del.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande kommunal uppdragsverksamhet avseende kollektivtrafik
att riksdagen med bifall till propositionen och med avslag på motionerna 1995/96:K33, 1995/96:K34, 1995/96:K35, 1994/95:K602, 1994/95:K605, 1994/95:K617 och 1994/95:K625 antar regeringens förslag till lag om försöksverksamhet med rätt för kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom sådan trafik som avses i lagen (1985:449) om rätt att driva viss linjetrafik,
res. (m, fp)
2. beträffande övriga lagförslag
att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i miljöskyddslagen (1969:387), lag om ändring i renhållningslagen (1979:596), lag om ändring i hälsoskyddslagen (1982:1080) samt lag om ändring i lagen (1985:426) om kemiska produkter.
Stockholm den 25 april 1996
På konstitutionsutskottets vägnar
Birgit Friggebo
I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Kurt Ove Johansson (s), Catarina Rönnung (s), Axel Andersson (s), Tone Tingsgård (s), Birgitta Hambraeus (c), Barbro Hietala Nordlund (s), Jerry Martinger (m), Kenneth Kvist (v), Mats Berglind (s), Inger René (m), Peter Eriksson (mp), Håkan Holmberg (fp), Nils- Göran Holmqvist (s), Nils Fredrik Aurelius (m) och Barbro Andersson (s).
Reservation
Kommunal uppdragsverksamhet avseende kollektivtrafik (mom. 1)
Birgit Friggebo (fp), Jerry Martinger (m), Inger René (m), Håkan Holmberg (fp) och Nils Fredrik Aurelius (m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 8 börjar med En stor del och på s. 9 slutar med och avstyrks. bort ha följande lydelse:
För näringsverksamhet finns en särskild regel (2 kap. 7 § kommunallagen) som tillåter kommunen att driva sådan bara om den drivs utan vinstsyfte och syftar till att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna. All annan näringsverksamhet ligger utanför den kommunala kompetensen och strider mot kommunallagen, dock med undantag för sådan näringsverksamhet som kommunerna enligt speciallagstiftning kan ha rätt att driva. Kommunernas kompetens inom detta område är sålunda starkt beskuren. Affärsverksamhet har av tradition ansetts främmande för kommunerna, som är skyldiga att varsamt förvalta medlemmarnas tillgångar.
Kommuner och företag varken kan eller bör jämföras. De kommunala organisationerna är skapade för beslut om gemensamma angelägenheter. Beslutsprocessen kännetecknas av lång handläggningstid, stor öppenhet och demokratisk debatt. Företag och deras affärsverksamhet karakteriseras av snabba beslut, liten insyn, risktagande och vinstmaximering. Därför skall dessa olika verksamheter i största möjliga utsträckning verka var för sig och styras av olika regler och lagar.
Den ökade kommunala näringsverksamheten inger oro. För det första är näringsverksamhet ingen naturlig kommunal uppgift, utan i princip oförenlig med kommunal verksamhet. Ett ökat kommunalt engagemang på detta område kan dessutom dra till sig resurser som borde användas för den kommunala kärnverksamheten, t.ex. utbildning och omsorg. För det andra snedvrider offentlig näringsverksamhet konkurrensen. Ytterst beror detta på att offentliga aktörer har tillgång till skattemedel. Eftersom affärsverksamhet i grunden är främmande för kommunerna finns det all anledning att befara att andra hänsyn än de affärsmässiga kommer att styra bolagens sätt att bedriva verksamheten. Den av regeringen föreslagna försöksverksamheten bryter nu definitivt igenom de grundläggande reglerna om den kommunala kompetensen i kommunallagen. Detta principiella genombrott kan få oöverstigliga konsekvenser för framtiden.
dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse:
1. beträffande kommunal uppdragsverksamhet avseende kollektivtrafik
att riksdagen med anledning av motionerna 1995/96:K33, 1995/96: K34 och 1995/96:K35 avslår proposition 1995/96:167 samt motionerna 1994/95:K602, 1994/95:K605, 1994/95:K617 och 1994/95:K625,
1. Förslag till lag om försöksverksamhet med rätt för kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom sådan trafik som avses i lagen (1985:449) om rätt att driva viss linjetrafik
2. Förslag till lag om ändring i miljöskyddslagen (1969:387)
Härigenom föreskrivs att det i miljöskyddslagen (1969:387) skall införas en ny bestämmelse, 39 b §, av följande lydelse.
3. Förslag till lag om ändring i renhållningslagen (1979:596)
Härigenom föreskrivs att det i renhållningslagen (1979:596) skall införas en ny bestämmelse, 21 a §, av följande lydelse.
4. Förslag till lag om ändring i hälsoskyddslagen (1982:1080)
Härigenom föreskrivs att det i hälsoskyddslagen (1982:1080) skall införas en ny bestämmelse, 2 a §, av följande lydelse.
5. Förslag till lag om ändring i lagen (1985:426) om kemiska produkter
Härigenom föreskrivs att det i lagen (1985:426) om kemiska produkter skall införas en ny bestämmelse, 14 a §, av följande lydelse.
Innehållsförteckning
Sammanfattning 1 Propositionen 1 Motionerna 2 Utskottet 2 Hemställan 10 Reservation 11 Kommunal uppdragsverksamhet avseende kollektivtrafik (mom. 1) 11 Bilaga 1. Förslag till lag om försöksverksamhet med rätt för kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom sådan trafik som avses i lagen (1985:449) om rätt att driva viss linjetrafik 13 2. Förslag till lag om ändring i miljöskyddslagen (1969:387) 14 3. Förslag till lag om ändring i renhållningslagen (1979:596) 15 4. Förslag till lag om ändring i hälsoskyddslagen (1982:1080) 16 5. Förslag till lag om ändring i lagen (1985:426) om kemiska produkter 17