Kommunal samverkan
Betänkande 1996/97:KU20
Konstitutionsutskottets betänkande
1996/97:KU20
Kommunal samverkan
Innehåll
1996/97 KU20
Sammanfattning
I betänkandet behandlas proposition 1996/97:105 om kommunal samverkan samt fyra följdmotioner och en motion från den allmänna motionstiden 1996. I propositionen föreslås bl.a. ändringar i kommunallagen vilka innebär dels att det blir möjligt för kommuner och landsting att samverka med andra kommuner och landsting genom en gemensam nämnd, dels att bestämmelserna om kommunalförbund förenklas och tas in i lagen. Utskottet tillstyrker med vissa ändringar de föreslagna lagtexterna i propositionens förslag. Samtliga motioner avstyrks. Till betänkandet har fogats fem reservationer.
Propositionen
I proposition 1996/97:105 yrkas att riksdagen antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i kommunallagen (1991:900), 2. lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10), 3. lag om ändring i lagen (1978:438) om huvudmannaskap för viss kollektiv persontrafik, 4. lag om ändring i lagen (1992:339) om proportionellt valsätt. Lagförslagen återfinns som bilaga 1 till betänkandet.
Motionerna
Motioner väckta med anledning av propositionen 1996/97:K32 av Christel Anderberg (m) vari yrkas att riksdagen avslår propositionen i enlighet med vad som anförts i motionen. 1996/97:K33 av Lars Tobisson m.fl. (m) vari yrkas att riksdagen beslutar om förändringar av de framförda lagförslagen i syfte att skapa ökad konkurrens i enlighet med vad som anförts i motionen. 1996/97:K34 av Michael Stjernström m.fl. (kd, m, fp) vari yrkas att riksdagen avslår regeringens förslag om en gemensam nämnd. 1996/97:K35 av Birgit Friggebo m.fl. (fp) vari yrkas att riksdagen beslutar om förändringar av de framlagda lagförslagen i syfte att motverka att de ökade samverkansmöjligheterna används till samverkan om näringsverksamhet i enlighet med vad som anförts i motionen.
Motion väckt under den allmänna motionstiden 1996 1996/97:K511 av Kjell Nordström m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en förändring av kommunallagen.
Utskottet
Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås ändringar i kommunallagen (1991:900), plan- och bygglagen (1987:10), lagen (1978:438) om huvudmannaskap för viss kollektivtrafik och lagen (1992:339) om proportionellt valsätt. Vidare föreslås att kommunalförbundslagen (1985:894) skall upphöra att gälla. Förslaget till ändringar i kommunallagen innebär dels att det blir möjligt för kommuner och landsting att samverka med andra kommuner och landsting genom en gemensam nämnd, dels att bestämmelserna om kommunalförbund tas in i lagen. Förslaget om en gemensam nämnd innebär att kommuner och landsting får samverka om kommunala angelägenheter som är gemensamma. Den gemensamma nämnden tillsätts i någon av de samverkande kommunerna eller landstingen och ingår i denna kommuns eller detta landstings organisation. Reglerna om kommunalförbund förenklas och moderniseras. Bland annat föreslås att det skall bli enklare att bilda ett kommunalförbund. Förbundsordningen ges en stärkt roll. En uppgift för kommunalförbundet behöver inte längre vara gemensam för medlemmarna. Kommunalförbund med direktion ges möjlighet att inrätta nämnder. Medlemmarnas styrning och insyn stärks. Lagändringarna föreslås träda i kraft, i fråga om gemensam nämnd den 1 augusti 1997, och i övrigt den 1 januari 1998. Äldre föreskrifter föreslås dock få tillämpas i fråga om kommunalförbund som bildas före den 1 januari 1998, dock längst till och med den 31 december 2002. Äldre bestämmelser skall också gälla i fråga om sådant beställarförbund och kommunalförbund som bildats enligt lagen (1994:566) om lokal försöksverksamhet med finansiell samordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst.
Utredningen Regeringen bemyndigade den 22 december 1994 chefen för Civildepartementet att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppgift att göra en samlad utvärdering av de reformer och omfattande förändringar som har skett i kommunernas och landstingens organisation och verksamhetsformer samt föreslå åtgärder som utvecklar och stärker medborgarnas inflytande över det fortsatta förnyelsearbetet (dir. 1994:151). Kommittén, som tillkallades av chefen för Finansdepartementet, antog namnet Kommunala förnyelsekommittén (Fi 1995:02). Regeringen beslutade den 17 augusti 1995 att ge kommittén tilläggsdirektiv (dir. 1995:113) enligt vilka kommittén skulle göra en översyn av kommunalförbundslagen (1985:894). Översynen skulle även innefatta förslag till andra former för kommunal samverkan. Kommittén lämnade i september 1996 delbetänkandet Kommunalförbund och gemensam nämnd - två former för kommunal samverkan (SOU 1996:137). Betänkandet har remissbehandlats.
Kommunal samverkan
Bakgrund På förslag av regeringen har riksdagen under senare år beslutat om olika former för kommunal samverkan. En försöksverksamhet med medborgarkontor inleddes den 1 juli 1994. Med stöd av en lag om försöksverksamhet på detta område (1994:686) kan en kommun träffa avtal, s.k. samverkansavtal, med en statlig myndighet, en allmän försäkringskassa eller ett landsting om att åt dessa utföra sådana förvaltningsuppgifter som inte innebär myndighetsutövning. I proposition 1996/97:90 föreslår regeringen att lagen ersätts med en lag om försöksverksamhet med samtjänst vid medborgarkontor. Förslaget innebär bl.a. att den pågående försöksverksamheten utvidgas genom en möjlighet även för statliga myndigheter, en allmän försäkringskassa och ett landsting att inom ramen för försöksverksamheten träffa samtjänstavtal om att också få utföra sådana förvaltningsuppgifter för varandras räkning eller för en kommuns räkning. Genom beslut av riksdagen våren 1996 (prop. 1995/96:167, bet. KU34) fick kommunala aktiebolag rätt att under vissa förutsättningar bedriva försök med uppdragsverksamhet i andra kommuner eller landsting inom området för kollektivtrafik. Dessutom gavs kommuner och landsting möjlighet att anlita en annan kommun för att ombesörja vissa uppgifter och lämna uppdrag till anställd i en annan kommun att besluta på kommunens vägnar. En försöksverksamhet med gemensam nämnd för flera landsting för sjukvårdssamverkan beslöts hösten 1995 (prop. 1995/96:59, bet. KU10). I nu aktuell proposition föreslås bl.a. att det skall bli möjligt för kommuner och landsting att samverka med andra kommuner och landsting genom en gemensam nämnd och att det skall bli enklare att bilda kommunalförbund.
Motionen I motion 1996/97:K32 av Christel Anderberg (m) hemställs att riksdagen avslår propositionen i enlighet med vad som anförts i motionen. Det är enligt motionären ett stort problem att åtskilliga kommunala företag på senare år har börjat sälja sina varor och tjänster på marknader som tidigare varit förbehållna privata företag. Detta är av flera skäl ägnat att inge oro. Kommuner och privata företag konkurrerar inte på lika villkor. Näringsverksamhet innefattar alltid ett risktagande, och det är betänkligt att det är skattebetalarna som skall tillhandahålla riskkapitalet genom den kommunala beskattningsrätten. Till grund för propositionen ligger ett delbetänkande från Kommunala förnyelsekommittén. Konkurrensverket är i sitt remissyttrande över betänkandet mycket kritiskt mot kommitténs förslag och avstyrker detsamma. Verket anför bl.a. att förslagen är generellt hållna och ger mycket vida ramar för kommuner att gemensamt bedriva verksamheter och att bedriva uppdragsverksamheter åt varandra. Utvecklingen under 1900-talet, med ett ökat inslag av kommunala aktörer som bedriver näringsverksamhet på konkurrensmarknader, har enligt verket medfört ökade konkurrensproblem, och risken är stor att dessa problem ökar om de nu föreliggande förslagen genomförs. Enligt motionären bör propositionen avslås bl.a. på grund av de konkurrensproblem som Konkurrensverket beskriver.
Utskottets bedömning Den kommunala utvecklingen, inte minst på det ekonomiska området, har framkallat ett behov av ökad kommunal samverkan. Som utskottet ovan redovisat har också reformverksamheten på detta område varit intensiv. Utskottet och riksdagen har i allt väsentligt ställt sig bakom regeringens förslag om nya former för kommunal samverkan. Utskottet delar regeringens uppfattning att det är viktigt att kommuner och landsting har tillgång till enkla och smidiga former för samverkan med varandra. Utskottet anser också att det är viktigt att principfrågor som rör t.ex. kommunal självstyrelse och kommunal demokrati belyses ordentligt. Regeringen bör, enligt utskottet, noga följa utvecklingen av verksamhet med kommunal samverkan med avseende på frågor om demokrati och service samt dess förenlighet med de kommunala kompetensreglerna. Utskottet delar inte de uppfattningar om ökande konkurrensproblem på det kommunala området som framförs i motion K32. Motionen avstyrks.
Gemensam nämnd
Propositionen
Allmänt När det gäller reglering av gemensam nämnd finns det till skillnad från vad som gäller kommunalförbund en relativt begränsad praktisk erfarenhet att bygga på. Regeringen har kunnat konstatera att endast ett försök har inletts enligt lagen (1995:1285) om försöksverksamhet med gemensam nämnd för flera landsting. Försöket har dessutom varit i gång endast i ett halvt år. Den försökslag som nu finns gäller bara landsting. Det finns ett starkt önskemål från kommunerna att permanent få möjligheten till en sådan samverkan som gemensam nämnd innebär. Regeringen ser inga hinder mot att redan nu lägga fram förslag till permanent reglering av gemensam nämnd. Det finns i princip tre vägar att reglera detta. En väg är att bygga ut den nu gällande försökslagen till en generell lag om gemensam nämnd. En annan väg är att göra ändringarna i speciallagstiftningen. En tredje väg är att föra in reglerna i kommunallagen. Regeringen har stannat för att föreslå att bestämmelserna tas in i kommunallagen. Genom detta markeras att den gemensamma nämnden i huvudsak skall ses som vilken kommunal nämnd som helst. En permanent ordning kan också på ett annat sätt än en tidsbegränsad försöksverksamhet locka fler kommuner och landsting att inleda ett samarbete. Enligt regeringen skall en gemensam nämnd vid tillämpningen av kommunallagen behandlas som övriga nämnder om inget annat sägs. Förslaget finns intaget i 3 kap. 3 b § kommunallagen.
Samverkan i gemensam nämnd Lokaliseringsprincipen innebär att kommuners och landstings möjligheter att samarbeta och utnyttja resurser på ett effektivt sätt i vissa fall är begränsade. Mot detta skall ställas det faktum att minskade ekonomiska ramar har skapat behov av ökad flexibilitet och samverkan under de senaste åren. Regeringen anser att det är viktigt att kommuner och landsting har tillgång till enkla och smidiga former för samverkan. Om kommuner och landsting får möjligheten att tillsätta en gemensam nämnd skulle det ge dem en ny möjlighet att samarbeta inte bara över de geografiska gränserna utan även över huvudmannaskapsgränserna. Härigenom ges de en möjlighet att samordna förvaltningen i sina områden. En av utgångspunkterna för regleringen av samverkan i gemensam nämnd bör vara att kommuner och landsting skall ha en möjlighet att under så stor frihet som möjligt välja enkla och ändamålsenliga lösningar. Detta utan att man ger efter på de krav som ställs i offentligrättsligt hänseende. Därför bör den gemensamma nämnden ses som vilken kommunal nämnd som helst och de nu gällande reglerna om nämnder i kommunallagen så långt det är möjligt tillämpas samt nya särregler tillskapas endast när det finns ett verkligt behov av det. Det är också viktigt att medborgarnas insyn och möjlighet att följa och påverka verksamheten i de samverkande kommunerna och landstingen inte försämras. Regeringen föreslår att den gemensamma nämnden skall ingå i endast en av de samverkande kommunernas eller landstingens organisation. En annan ordning skulle göra nämndens ställning oklar. Kommunallagens regler om nämnder kommer därmed att, med vissa kompletteringar, kunna tillämpas i stort sett fullt ut. Den gemensamma nämnden skall vara en myndighet liksom övriga nämnder. Inrättandet av en gemensam nämnd innebär inte att en ny juridisk person tillskapas. Detta är en väsentlig skillnad i förhållande till vad som gäller för kommunalförbund. Den gemensamma nämnden blir i stället att se som en företrädare för alla de samverkande huvudmännen. En gemensam nämnd kan inte fatta beslut, ingå avtal eller anställa personal i eget namn. Beslut fattas formellt av den kommunen eller det landstinget som tillsatt nämnden. Avtal träffas dock på samtliga huvudmäns vägnar, och personalen måste formellt vara anställd av någon av huvudmännen. Nämnden ansvarar gentemot respektive huvudman för den verksamhet och de uppgifter som denna lägger på nämnden. En gemensam nämnd företräder samtliga huvudmän och ingår avtal för deras räkning. Det är alltså de samverkande kommunerna och landstingen som gentemot externa avtalsparter är ansvariga för att avtal följs m.m. Om någon utomstående vill rikta civilrättsliga krav på grund av ett avtal som ingåtts mellan honom och de samverkande kommunerna eller landstingen är det dessa, och inte den gemensamma nämnden, som är motparter. En viktig fråga är vilka verksamheter som bör kunna bli föremål för samverkan inom ramen för en gemensam nämnd. Syftet med att införa en generell möjlighet att bilda gemensamma nämnder är att ge kommunerna och landstingen en enkel och ändamålsenlig offentligrättslig samarbetsform som inte innebär att det bildas en ny egen juridisk person. Eftersom detta behov finns inom alla kommunala verksamheter är det mest naturliga att samarbetet skall kunna komma till stånd inom alla verksamheter. Konkurrensverket avstyrker som enda instans förslaget och anger att risken är påtaglig att konkurrensproblem med anknytning till kommunal sektor förstärks om förslaget genomförs. Förslaget medför ytterligare undantag från den s.k. lokaliseringsprincipen och frågor när kommuner och landsting får bedriva s.k. extern uppdragsverksamhet. Med hänsyn till de konkurrensproblem som kan uppstå bör enligt verket endast obligatorisk verksamhet kunna vara sådan som kan bli föremål för samverkan i en gemensam nämnd. Regeringen ser inte att de skäl som framförts mot att samarbete skall komma till stånd inom alla verksamheter - framför allt konkurrensmässiga skäl - utgör avgörande hinder mot detta. Redan i dag är samarbete genom bildande av kommunalförbund möjligt inom alla verksamheter för kommuner och landsting. Möjligheterna att utnyttja en gemensam nämnd bör enligt regeringen bli vida, och tillämpningen bör kunna tillåtas att variera utifrån behoven. Samarbete i en gemensam nämnd bör därför vara möjligt på alla områden. För den gemensamma nämnden skall det utfärdas ett reglemente. Reglementet skall antas av samtliga fullmäktige i de samverkande kommunerna eller landstingen. Förslaget genomförs genom ett tillägg till 6 kap. 32 § kommunallagen. Den gemensamma nämndens behörighet och befogenhet skall närmare preciseras i en överenskommelse mellan de samverkande kommunerna eller landstingen. Förslaget finns intaget i 3 kap. 3 c § kommunallagen. Ordföranden, vice ordföranden och anställda som arbetar för den gemensamma nämnden skall vara skyldiga att på begäran från fullmäktige i någon av de samverkande kommunerna eller landstingen lämna upplysningar vid dess fullmäktigesammanträden. Förslaget genomförs genom tillägg till 5 kap. 22 § kommunallagen. Ledamöterna i de samverkande kommunernas eller landstingens fullmäktige skall också ha en möjlighet att interpellera och ställa frågor om den gemensamma nämndens handläggning av ärenden. Förslagen genomförs genom tillägg till 5 kap. 52 och 54 §§ kommunallagen. Den gemensamma nämndens protokoll skall anslås på samtliga samverkande kommuners och landstings anslagstavlor. Förslaget genomförs som tillägg till 6 kap. 30 § kommunallagen. Ledamöterna och ersättarna i den gemensamma nämnden skall väljas av de samverkande kommunerna och landstingen. Var och en av de samverkande parterna skall välja minst en ledamot och en ersättare. Antalet ersättare skall vara lika stort som antalet ledamöter. Förslaget genomförs genom tillägg till 6 kap. 9 § kommunallagen. Eftersom bara den som är valbar i den egna kommunen eller landstinget är valbar till ledamot och ersättare i den gemensamma nämnden finns enligt regeringen inget behov av ytterligare reglering i kommunallagen av valbarheten. De förtroendevalda har rätt till ekonomiska förmåner av den kommun eller det landsting som har valt dem. Förslaget finns intaget i 4 kap. 15 a § kommunallagen. De samverkande huvudmännen skall var och en revidera nämndens verksamhet. Förslaget genomförs genom ett tillägg till 9 kap. 2 § kommunallagen. De olika huvudmännen skall var och en besluta om ansvarsfrihet såvitt avser de ledamöter och ersättare som de valt. Förslaget genomförs genom tillägg till 9 kap. 16 § kommunallagen. Medlemmarna i de olika samverkande kommunerna och landstingen kan begära att lagligheteten av gemensam nämnds beslut prövas av domstol. Förslaget genomförs genom tillägg till 10 kap. 1, 7, 11 och 14 §§ kommunallagen. Tidsfristen för överklagande av den gemensamma nämndens beslut räknas från det att tillkännagivandet att protokoll över beslutet justerats har anslagits på anslagstavlorna i samtliga samverkande kommuner och landsting. Förslaget genomförs som tillägg till 10 kap. 6 § kommunallagen. Någon ytterligare reglering behövs inte när det gäller förvaltningsbesvär eftersom talan mot beslut av en gemensam nämnd i ett förvaltningsärende liksom i dag får föras av den som beslutet går emot. Den gemensamma nämnden är den enskildes motpart vid en domstolsprövning. Budgeten för den gemensamma nämnden upprättas efter samråd med övriga samverkande kommuner och landsting av den kommun eller det landsting som tillsatt den gemensamma nämnden. Förslaget genomförs genom tillägg till 8 kap. 4 § kommunallagen. Reglerna om ett partssammansatt organ skall tillämpas på den gemensamma nämnden. Organet kan handlägga ärenden som rör förhållanden mellan någon av eller samtliga huvudmän som arbetsgivare och anställda inom nämndens område. Förslaget genomförs genom tillägg till 7 kap. 1 § kommunallagen. Personalföreträdare i de samverkande kommunerna och landstingen har rätt att närvara vid den gemensamma nämndens sammanträden i samma utsträckning som i övriga nämnder i sina respektive kommuner och landsting. Förslaget genomförs genom ett tillägg till 7 kap. 8 § kommunallagen. En gemensam nämnd får uppdra åt en anställd i någon av de samverkande kommunerna eller landstingen att besluta på nämndens vägnar i ett visst ärende eller en grupp av ärenden. Förslaget genomförs genom ett tillägg till 6 kap. 33 § kommunallagen. Arkivlagens (1990:782) bestämmelser är tillämpliga på den gemensamma nämnden. Ytterligare reglering behövs därför inte. Datalagstiftningen utgör inte hinder mot den föreslagna lagstiftningen. Nuvarande reglering av offentlighet hos kommunala myndigheter och regleringen i sekretesslagen (1980:100) blir tillämpliga på den gemensamma nämnden. Ytterligare reglering behövs därför inte. Samverkande parter kan i överenskommelsen och reglementet reglera frågan om förtroendenämnd. Sådana uppgifter som ankommer på kommun- eller landstingsstyrelse enligt lagen (1994:1720) om civilt försvar får inte fullgöras av en gemensam nämnd. Förslaget finns intaget i 3 kap. 3 a § kommunallagen. Lagen (1995:1285) om försöksverksamhet med gemensam nämnd för flera landsting ändras inte.
Motionerna I motion 1996/97:K33 av Lars Tobisson m.fl. (m) begärs att riksdagen beslutar om förändringar av de framförda lagförslagen i syfte att skapa ökad konkurrens i enlighet med vad som anförts i motionen. Motionärerna föreslår att lagförslagen ändras så att kommunal samverkan i gemensam nämnd eller kommunalförbund skall få gälla tjänsteproduktion i egen regi endast om den föregåtts av konkurrensupphandling. Gemensam nämnd eller kommunalförbund skall därför i första hand förekomma för samverkan beträffande just upphandling samt i tillämpbara fall myndighetsutövning. Om en möjlighet däremot införs som ger kommuner oinskränkt rätt att samverka beträffande tjänsteproduktion kommer detta sannolikt att på många håll innebära ökad energiproduktion utan föregående upphandling. Detta skulle enligt motionärerna få negativa samhällsekonomiska verkningar och bl.a. leda till minskat antal företag på tjänstesektorn, vilket i sin tur leder till att färre arbeten skapas. Konkurrensverket har i sitt avstyrkande remissvar över förnyelsekommitténs förslag pekat på utvecklingen under senare tid där flera kommunala aktörer bedriver näringsverksamhet på konkurrensmarknader. Dessa problem kommer enligt verket att förstärkas om förslaget genomförs. Effekten blir enligt verket att de vinster som anses vara förenade med den föreslagna samverkan går förlorade. I och med att den föreslagna samverkan bl.a. berör tekniska verksamheter och tjänster som i dag tillhandahålls på fungerande konkurrensmarknader blir situationen särskilt betänklig om följden blir att egenenergiproduktion gynnas på konkurrensupphandlingens bekostnad. Om kommunal extern uppdragsverksamhet får ske i ökad utsträckning kan följden bli att privata företag slås ut, då dessa har andra förutsättningar att finansiera sin verksamhet och erhålla riskkapital. Denna negativa utveckling påskyndas om en icke konkurrensutsatt verksamhet får ekonomiskt stödja en konkurrensutsatt verksamhet inom samma organisation. En sådan subvention kan leda till en prissättning som inte täcker verksamhetens kostnader och leder obevekligt till ett otillbörligt gynnande av den kommunala verksamheten i egen regi. När det nu läggs fram förslag som möjliggör en vidgad kommunal samverkan bör sålunda sådana begränsningar vidtas som leder till att de ovan redovisade konkurrensfrågorna bemästras och att den nya samverkansformen i stället kan stimulera konkurrensutsättning. Det torde enligt motionärerna bäst kunna ske genom en bestämmelse som hindrar tjänsteproduktion i egenregi genom gemensam nämnd eller kommunalförbund om inte denna föregåtts av konkurrensupphandling. Därvid bör också klargöras tillämpningen av lagen om offentlig upphandling i anslutning till bildande av kommunalförbund och gemensam nämnd samt kommuners och landstings eventuella beställningar av varor och tjänster från dessa organ. Det torde ankomma på utskottet att utforma erforderlig lagtext. I motion 1996/97:K34 av Michael Stjernström m.fl. (kd, m, fp) yrkas att riksdagen avslår regeringens förslag om en gemensam nämnd. Under senare år har kommunernas verksamhet enligt motionärerna förändrats på flera punkter. Den ökade konkurrensen har minskat kommunernas kostnader och höjt kvaliteten på kommunal verksamhet. En annan trend inom kommunal verksamhet är dock att många kommuner har börjat sälja tjänster och varor på marknader som förr var förbehållna de privata företagen. Kommuner och privata företag konkurrerar inte på lika villkor. Kommunerna har konkurrensfördelar framför privata företag, främst tillgången till skattemedel. Den kommunala näringsverksamheten kan därför skada den privata. Kommunerna har en helt annan roll än de privata företagen. De har naturliga uppgifter i att lösa sina medlemmars gemensamma problem t.ex. tillhandahålla vård åt sjuka, omsorg åt gamla och unga, utbildning åt barn osv. I kommunallagen finns ett par allmänt hållna ramar för sådan verksamhet. Den s.k. lokaliseringsprincipen anger att en kommun bara får engagera sig i det som har ett allmänt intresse för kommunen och dess medlemmar. Den får i huvudsak agera bara inom sitt geografiska område. Den s.k. näringsprincipen anger att en kommun får driva näringsverksamhet bara om det sker utan att syfta till vinst och för att förse kommunmedlemmarna med allmännyttiga tjänster. Under senare tid har påtalats att dessa gränser är oklara och att de ofta överskrids. De förslag som regeringen lägger fram i propositionen fördunklar ytterligare ramarna för kommunalt företagande. Om de genomförs kommer de konkurrensproblem som är förknippade med kommunal näringsverksamhet att öka. Såväl förslaget om en gemensam nämnd som förslaget om vidgade ramar för kommunalförbund är allmänt hållna. De innebär i praktiken stora undantag från lokaliseringsprincipen som därmed är så urholkad att det är tveksamt om den i framtiden får någon betydelse. Förslagen öppnar också för kommunerna att fritt utföra uppdrag åt varandra. Detta kommer att öka det kommunala företagandet på områden där det i dag finns en fungerande konkurrens. Det är rimligt att kommunerna får samverka när det gäller myndighetsutövning. Men samverkan bör inte utsträckas till konkurrensutsatt verksamhet. Lokaliseringsprincipen får inte urholkas. I motion 1996/97:K35 av Birgit Friggebo m.fl. begärs att riksdagen beslutar om förändringar av de framlagda lagförslagen i syfte att motverka att de ökade samverkansmöjligheterna används till samverkan om näringsverksamhet i enlighet med vad som anförts i motionen. Kommuner och landsting samverkar redan i dag i stor utsträckning inom både de frivilliga och obligatoriska verksamheterna, bland annat genom olika former av samarbetsavtal, gemensamma bolag eller kommunalförbund. Folkpartiet delar i huvudsak regeringens syn att gemensamma nämnder kan erbjuda en smidigare och framför allt för insyn mer öppen lösning för samverkan. Fördelarna med samverkan är att den möjliggör ett mer flexibelt och effektivt resursutnyttjande. Enligt motionärerna finns det andra fördelar med förslaget än de ekonomiskt rationella. Möjligheten att bilda gemensamma nämnder underlättar för små kommuner att samarbeta och minskar därmed motiven till kommunsammanslagningar och - omvänt - underlättar kommundelningar. Avståndet mellan politiker och medborgare ökar. För att vända denna utveckling krävs fler förtroendevalda i Sverige. Uppdragen bör bli fler, de bör spridas och nya människor bör regelbundet få möjligheten att ta på sig ett politiskt uppdrag. Detta kan bäst åstadkommas om antalet kommuner ökar. En annan fördel med förslaget om gemensamma nämnder är enligt motionärerna att de gör de kommunala bolagen överflödiga. Folkpartiet liberalerna har tidigare i motioner till riksdagen krävt att de kommunala bolagen successivt avvecklas. När kommunala angelägenheter försvinner in i aktiebolagen försvinner också en betydande del av den insyn och offentlighet som är ett grundläggande drag i den svenska demokratin. Sekretesslagen ger stora möjligheter till hemlighetsmakeri med hänvisning till affärshemligheter. Eftersom i princip allt som avhandlas i ett bolag har betydelse för dess konkurrenssituation kan det mesta hemligstämplas med hänvisning till affärssekretessen. Motionärerna anser att ett lagförslag om gemensamma nämnder måste kopplas till ett förslag om en successiv avveckling av de kommunala bolagen. Att så inte skett i propositionen är en allvarlig brist. Motionärerna vill också förhindra att kommunala bolag, som i dag ägnar sig åt affärsdrivande verksamheter som t.ex. städning eller restaurangservice, bara glider över till den nya samverkansformen. Det krävs tydligare avgränsningar för att förhindra att kommunerna ägnar sig åt affärsdrivande verksamheter av det slag som nyss nämnts. Folkpartiet har tidigare krävt en ändring i kommunallagen som mer strikt definierar den kommunala kompetensen. Huvudregeln bör vara att kommuner inte har rätt att bedriva näringsverksamhet. Detta bör ske genom en ändring av 2 kap. 7 § kommunallagen. I motion 1996/97:K511 av Kjell Nordström m.fl. (s) begärs ett tillkännagivande om vad som i motionen anförts om en förändring av kommunallagen. I framtiden torde fler och fler kommuner samverka inom olika områden. För att underlätta ett sådant samarbete borde, enligt motionärerna, kommunallagen ändras så att kommunerna ges möjlighet att ha gemensamma nämnder för vissa frågor.
Utskottets bedömning Utskottet delar regeringens uppfattning att det är viktigt att kommuner och landsting har tillgång till enkla och smidiga former för samverkan. Genom förslaget om gemensam nämnd kan samarbete komma till stånd inom alla kommunala verksamheter. Utskottet delar således inte de uppfattningar om begränsningar av de gemensamma nämndernas verksamheter som framförs i flera av motionerna. Utskottet tillstyrker således regeringens förslag i denna del med de ändringar av lagtexten som redovisas nedan. Motion K511 får anses tillgodosedd och avstyrks. Även motionerna K33, K34 och K35 avstyrks. När det gäller lagtextens utformning vill utskottet anföra följande. Av 3 kap. 3 § kommunallagen framgår att fullmäktige i kommun och landsting skall tillsätta de nämnder som utöver styrelsen behövs för att fullgöra kommunens och landstingets uppgifter enligt särskilda författningar och för verksamheten i övrigt. Det är sådana uppgifter som enligt regeringens förslag skall kunna utföras genom en gemensam nämnd. Utskottet anser därför att 3 kap. 3 a § första stycket blir tydligare genom en direkt hänvisning till 3 kap. 3 §. (Se utskottets förslag, bilaga 2.) Enligt regeringen skall ledamöterna i de samverkande kommunerna eller landstingens fullmäktige ha en möjlighet att interpellera och ställa frågor om den gemensamma nämndens handläggning av ärenden. Regeringen föreslår ett tillägg till 5 kap. 52 § kommunallagen enligt vilket ledamöter i fullmäktige i kommuner eller landsting som bildat en gemensam nämnd får ställa interpellationer om nämndens handläggning. Regeringen föreslår även ett nytt andra stycke till 5 kap. 54 § kommunallagen i avsikt att reglera möjligheten att ställa frågor. Genom den hänvisning som redan finns i 54 § andra stycket, att 49 och 51-53 §§ skall tillämpas när frågor skall ställas, behövs enligt utskottet inte någon ytterligare reglering. Utskottet avstyrker därför regeringens förslag till ändring i 5 kap. 54 § kommunallagen. Enligt regeringens förslag i 9 kap. 2 § andra stycket kommunallagen skall en gemensam nämnd granskas av revisorerna i var och en av de samverkande kommunerna eller landstingen. Utskottet tillstyrker detta förslag. Regeringen har emellertid också uttalat att de samverkande kommunerna eller landstingen var och en skall revidera ?sin? del av nämndens verksamhet. Enligt utskottet skall revisorerna granska hela nämndens verksamhet, vilket enligt utskottet också överensstämmer med den av regeringen föreslagna utformningen av 9 kap. 2 § andra stycket kommunallagen. Enligt regeringens förslag till 9 kap. 16 § tredje stycket kommunallagen skall frågan om ansvarsfrihet för en förtroendevald i en gemensam nämnd prövas av fullmäktige i den kommun eller det landsting som har valt honom eller henne. Den gemensamma nämnden är ansvarig gentemot de olika huvudmännen för skötseln av de uppgifter som den fått. Revisionen av den gemensamma nämnden är en fråga för samtliga huvudmän. Enligt utskottet bör huvudmännen pröva frågan om ansvarsfrihet för hela den gemensamma nämnden och inte bara för deras egna förtroendevalda. Fullmäktige i de olika samverkande kommunerna och landstingen skall alltså enligt utskottet ta ställning till hur hela nämnden har skött sina uppdrag. När det gäller återkallelse av uppdrag som förtroendevald kan emellertid den frågan endast prövas av fullmäktige som valt personen i fråga. Utskottet föreslår därför att det föreslagna tillägget till 9 kap. 16 § ändras så att frågan om ansvarsfrihet för en gemensam nämnd skall prövas av var och en av de samverkande kommunerna eller landstingen. (Se utskottets förslag, bilaga 2.)
Förenklade regler om kommunalförbund
Propositionen
Allmänt Regeringen anser att kommunalförbundet som offentligrättslig samverkansform är värdefullt. Intresset för kommunalförbundet som samverkansform har ökat. Det har dock länge funnits ett behov av att anpassa reglerna till de nya behov och förutsättningar som uppkommit sedan kommunalförbundslagen tillkom år 1985. Regeringen anser därför att det finns anledning att föreslå att reglerna ändras på ett antal viktiga punkter. Kommunalförbundsinstitutet bör reformeras och göras mer attraktivt som form för samarbete. För det första finns det enligt regeringen goda skäl för att minska antalet regler och föra in regleringen av kommunalförbunden i kommunallagen. Genom detta markeras att kommunalförbundet är en kommunal samverkansform som i stor utsträckning arbetar efter kommunallagens grundregler. För det andra finns skäl att förenkla reglerna och göra dem mer flexibla. På så sätt ökar möjligheterna att organisera förbundet och ge det arbetsformer som är avpassade till medlemmarnas och verksamhetens behov. Kommunalförbundet skall kunna användas såväl när antalet samverkande kommuner är litet som när det är stort. När det gäller frågan hur kommunalförbunden skall regleras finns i princip två vägar att gå. Antingen tas bestämmelserna in i en separat lag som i dag eller så tas de in i kommunallagen. Regeringen gör den bedömningen att reglerna om kommunalförbund bör tas in i kommunallagen. Av regeringens förslag till 3 kap. 21 § kommunallagen följer att lagen skall gälla i tillämpliga delar även för kommunalförbund. Detta gäller i stor utsträckning redan i dag genom de hänvisningar som görs i kommunalförbundslagen till kommunallagen. Uttrycket ?tillämpliga delar? antyder att kommunallagens alla bestämmelser inte går att direkt tillämpa på kommunalförbund. Tillämpningsområdet får i viss mån avgöras från fall till fall. De närmare tillämpningsfrågorna får precis som i dag lösas i rättspraxis. I vissa fall är det dock uppenbart att bestämmelserna i kommunallagen inte kan tillämpas på kommunalförbund. Så är t.ex. fallet med bestämmelserna om kommunindelning. Andra bestämmelser i kommunallagen undantas dessutom uttryckligen från tillämpning och ersätts med nya bestämmelser. I andra fall kan samverkan i kommunalförbund ge upphov till speciella frågor som inte kan lösas genom en tillämpning av de regler som i dag finns i kommunallagen. För dessa fall tas särskilda bestämmelser in i lagen. Dessutom kan medlemmarna genom föreskrifter i förbundsordningen i viss utsträckning bestämma att annat än vad som framgår i kommunallagen skall gälla. Bestämmelserna om fullmäktige i kommunallagen skall i mycket stor utsträckning kunna tillämpas på förbundsfullmäktige. Uppdelningen mellan beslutande och verkställande organ är tydlig i förbund med fullmäktige. På förbundsdirektion skall kommunallagens bestämmelser om styrelsen och dess uppgifter i huvudsak kunna tillämpas. Förbundsdirektionen har även vissa beslutande uppgifter, och vissa regler om fullmäktige skall därför också tillämpas av en direktion.
Bildande av kommunalförbund, m.m. Enligt kommunalförbundslagen är ett kommunalförbund bildat först när förbundsordningen har antagits och undertecknats av samtliga medlemmar (1 kap. 7 § andra stycket). När förbundsmedlemmarna är många kan en sådan procedur dra ut på tiden. Denna ordning har givit upphov till osäkerhet om vid vilken tidpunkt ett förbund har bildats. Regeringen anser att undertecknandet av förbundsordningen inte bör vara det som i första hand avgör när ett kommunalförbund är bildat. Det bör i stället vara en fråga för förbundsmedlemmarna att besluta om genom samstämmiga beslut av medlemmarnas fullmäktige. Detta behöver enligt regeringen inte uttryckligen tas in i lag. När ett kommunalförbund skall bildas kan det behöva vidtas olika förberedande åtgärder såsom att upprätta budgetförslag, rekrytera personal och ingå avtal under den tid som förflyter mellan medlemmarnas beslut att bilda ett förbund och anta en förbundsordning tills förbundet anses formellt bildat. I dag saknas möjligheter att inrätta ett interimsorgan. Ett interimsorgans främsta uppgift är att företräda förbundet. Uppgifterna för ett sådant organ kan variera beroende på vilken typ av verksamhet som förbundet skall bedriva, verksamhetens omfattning, tidpunkten för bildandet m.m. Regeringen föreslår att under tiden från det att beslut fattats om bildandet och tills förbundet börjar sin verksamhet får förbundet företrädas av ett interimsorgan. Förbundsmedlemmarna skall i förbundsordningen kunna meddela föreskrifter om interimsorganets sammansättning, uppgifter, befogenheter och arbetsformer. Detta finns intaget i 3 kap. 25 § andra stycket och 28 § 2 kommunallagen.
Övriga frågor En rad av de frågor rörande kommunalförbundets organisation och arbetsformer som i dag regleras i lag skall i stället regleras av parterna själva i en förbundsordning. Förbundsordningen skall fastställas av medlemmarnas fullmäktige. Förslaget har tagits in i 3 kap. 27 § kommunallagen. Vad som skall regleras i en förbundsordning framgår av 3 kap. 28 § kommunallagen. Förbundsmedlemmarna får stor frihet att bestämma om ett kommunalförbunds ändamål. En uppgift som lämnas över till ett kommunalförbund behöver inte vara gemensam för medlemmarna. Det enda krav som ställs är att uppgiften skall vara en kommunal angelägenhet. Ett kommunalförbund får ha hand om hela verksamheter eller geografiskt, funktionellt eller på annat sätt avgränsade uppgifter. Förslaget finns intaget i 3 kap. 20 § kommunallagen. Förbundsmedlemmarna får stor frihet att bestämma om ett kommunalförbunds organisation. I lagen ställs endast krav på att det skall finnas en beslutande församling och ett organ som svarar för verkställighet och förvaltning. Den beslutande församlingen kan vara förbundsfullmäktige eller en förbundsdirektion. Förslaget finns intaget i 3 kap. 23 § första stycket kommunallagen. I kommunalförbund med förbundsfullmäktige skall en förbundsstyrelse tillsättas. I kommunalförbund med förbundsdirektion kan liksom för närvarande den beslutande församlingen och det verkställande organet vara ett och samma organ - en förbundsdirektion. Förslaget finns intaget i 3 kap. 25 § första stycket kommunallagen. I kommunalförbund med direktion får förbundsmedlemmarna en möjlighet att inrätta nämnder. Förslaget följer av 3 kap. 25 § andra stycket kommunallagen. Ledamöter och ersättare i den beslutande församlingen skall väljas av medlemmarnas fullmäktige. Förslaget har införts i 3 kap. 23 § andra stycket kommunallagen. Ledamöter och ersättare till kommunalförbundets styrelse och övriga organ utses av förbundets beslutande församling. Förslaget har införts i 3 kap. 25 § kommunallagen. Val av ledamöter och ersättare i den beslutande församlingen skall liksom hittills kunna vara proportionella. Likaså skall val av ledamöter och ersättare till förbundsstyrelsen, andra nämnder, beredningar samt revisorer och revisorsersättare vara proportionella om inte något annat följer av förbundsordningen. Förslaget har införts i 5 kap. 46 § kommunallagen. Förbundsmedlemmarna bestämmer i förbundsordningen hur många ledamöter den beslutande församlingen skall ha samt hur medlemmarna skall vara representerade där. Varje förbundsmedlem skall dock vara representerad med minst en ledamot och en ersättare. Antalet ersättare skall vara lika stort som antalet ledamöter. Medlemmarna får en möjlighet att i förbundsordningen bestämma hur de skall vara representerade i övriga organ. Förslaget finns intaget i 3 kap. 23 § andra och tredje styckena och 28 § 3 kommunallagen. En förbundsmedlem får till ledamot eller ersättare i ett kommunalförbunds beslutande församling välja endast den som är ledamot eller ersättare i förbundsmedlemmens fullmäktige. Valbar till förtroendeuppdrag i ett kommunalförbunds övriga organ är den som har rösträtt vid val till någon av förbundsmedlemmarnas fullmäktige. Förslaget finns intaget i 4 kap. 23 a § kommunallagen. I ett kommunalförbund med fullmäktige eller direktion väljer förbundsmedlemmarna den beslutande församlingen för fyra år eller den kortare tid som anges i förbundsordningen. Förslaget finns intaget i 3 kap. 24 § och 28 § 3 kommunallagen. Förbundsmedlemmarnas styrning av och insyn i ett kommunalförbunds ekonomi och verksamhet stärks. Föreskrifter om detta lämnas i förbundsordningen. Förslaget har införts i 3 kap. 28 § 12 kommunallagen. Styrelsen i en kommun eller ett landsting som är medlem i ett kommunalförbund åläggs att ha uppsikt över förbundets verksamhet. Detta sker genom ett tillägg till 6 kap. 1 § andra stycket kommunallagen. Bestämmelserna om budgetprocessen i kommunallagen skall inte gälla för kommunalförbund. Medlemmarna skall lämna föreskrifter i förbundsordningen om förbundets budgetprocess. Förslaget finns intaget i 3 kap. 28 § 13 och 8 kap. 24 § första stycket kommunallagen. Förbundsmedlemmarna får i förbundsordningen föreskriva att sådana förtroendevalda hos medlemmarna som inte är ledamöter eller ersättare i förbundets organ skall ha rätt att närvara och yttra sig och även göra protokollsanteckningar vid sammanträden med ett kommunalförbunds beslutande församling och övriga organ. Förslaget finns intaget i 3 kap. 28 § 8 och 9 kommunallagen. Möjligheterna att i förbundsmedlemmarnas fullmäktige ställa interpellationer och frågor som gäller kommunalförbundet vidgas. Detta följer av 6 kap. 1 § och 5 kap. 49 § kommunallagen. Förbundsmedlemmarnas fullmäktige får besluta att ordföranden i en nämnd får lämna över besvarandet av en interpellation eller en fråga till ordföranden i förbundsstyrelsen eller annat organ i förbundet. Förslaget finns intaget i 5 kap. 53 § kommunallagen. Bestämmelserna i kommunallagen om mål för den ekonomiska förvaltningen, medelsförvaltningen, budgetens innehåll, utgiftsbeslut under budgetåret, förbud mot pantsättning samt om räkenskapsföring och redovisning skall gälla för kommunalförbund. Budgetprocessen regleras i förbundsordningen. Budgetförslaget skall dock hållas tillgängligt för allmänheten på samma sätt som i övrig kommunal verksamhet. Som ett led i förbättringen av förbundsmedlemmarnas styrning av och insyn i förbundets verksamhet får de rätt, men inte skyldighet, att i förbundsordningen bestämma om allmänheten skall få ställa frågor om årsredovisningen på ett sammanträde med den beslutande förvaltningen. Förslaget finns intaget i 3 kap. 28 § 13 kommunallagen. Förbundsmedlemmarna är skyldiga att täcka brister när ett kommunalförbund saknar tillgångar för att betala sina skulder. Förslaget har införts i 8 kap. 26 § kommunallagen. I förbundsordningen skall det finnas föreskrifter om förbundsmedlemmarnas andelar i förbundets tillgångar och skulder och fördelningen av förbundets kostnader mellan medlemmarna. Förslaget har införts i 3 kap. 28 § 11 kommunallagen. Kommunallagens regler om revision skall i huvudsak gälla för kommunalförbund. Förbundsmedlemmarna skall dock själva i förbundsordningen bestämma antalet revisorer och ersättare samt deras mandattid. Förslaget har införts i 3 kap. 28 § 4 kommunallagen. I förbund med fullmäktige är det förbundsfullmäktige som väljer revisorerna och revisorsersättarna. I ett förbund med direktion utses revisorer och ersättare av medlemmarnas fullmäktige. Förslaget har införts i 9 kap. 19 § och 3 kap. 28 § 5 kommunallagen. Det är förbundsmedlemmarna som var för sig prövar frågan om ansvarsfrihet i förbund med förbundsdirektion. Förslaget har införts i 9 kap. 20 § kommunallagen. I det fall en förbundsdirektion tillsatt en eller flera nämnder är det förbundsdirektionen som prövar frågan om ansvarsfrihet för nämndens förtroendevalda. Revisorerna skall i dessa fall avge en särskild revisionsberättelse över nämndernas verksamhet till förbundsdirektionen. Förslaget finns intaget i 9 kap. 21 § kommunallagen. En förbundsmedlem skall ha en ovillkorlig rätt att träda ur ett förbund. Uppsägningstiden får vara längst tre år. Kortare tid får föreskrivas i förbundsordningen. Förslaget finns intaget i 3 kap. 26 § kommunallagen. Förfarandet vid en medlems utträde skall regleras i förbundsordningen. Förslaget finns intaget i 3 kap. 28 § 14 kommunallagen. Förbundsmedlemmarna får själva bestämma om förutsättningarna för och förfarandet vid ett kommunalförbunds likvidation och upplösning. Det blir obligatoriskt att i förbundsordningen reglera dessa frågor och frågan om hur förbundets tillgångar skall fördelas vid en upplösning. Förslaget finns intaget i 3 kap. 28 § 11 och 15 kommunallagen. Av förbundsordningen skall det framgå hur tvister mellan förbundet och medlemmarna skall lösas. Förslaget finns intaget i 3 kap. 28 § 16 kommunallagen. I förbundsordningen skall anges var kungörelser och andra tillkännagivanden skall anslås. Förslaget finns intaget i 3 kap. 28 § 10 kommunallagen. Förtroendevalda i kommunalförbund får samma personliga ansvar för verksamhetens bedrivande som förtroendevalda i kommuner och landsting. Förbundsfullmäktige får samma möjligheter som kommun- och landstingsfullmäktige har enligt 4 kap. 10 och 10 a §§ kommunallagen att återkalla förtroendeuppdrag i vissa fall. Detsamma bör gälla förbundsdirektionen i de fall det finns nämnder i förbundet. Med regeringens förslag i 3 kap. 21 § behövs ingen tilläggsreglering i 4 kap. kommunallagen. Ett kommunalförbund får inte anordna folkomröstning. Förslaget finns intaget i 5 kap. 34 § kommunallagen. Bestämmelserna om överklagande i 10 kap. kommunallagen gäller för beslut som har fattats av den beslutande församlingen samt beslut av förbundsstyrelsen, en annan nämnd eller ett partssammansatt organ om beslutet inte är av rent verkställande art. Ett sådant beslut får överklagas såväl av varje kommun och landsting som är medlem i förbundet som av deras medlemmar.
Utskottets bedömning Utskottet delar regeringens bedömning att antalet bestämmelser om kommunalförbund bör minska, att de bör tas in i kommunallagen samt att de bör förenklas och göras mer flexibla vilket ökar möjligheterna att ge ett kommunalförbund arbetsformer som är avpassade till medlemmarnas och verksamhetens behov. När det gäller formerna för bildande av kommunalförbund har regeringen uttalat dels att det finns ett behov av att förenkla och förtydliga reglerna om bildandet av kommunalförbund, dels att regeringen valt att i lag reglera endast sådana frågor som är av konstitutiv karaktär till vilket hör bl.a. reglerna om ett kommunalförbunds bildande. Regeringen föreslår emellertid inte någon lagreglering av frågan om ett kommunalförbunds bildande. Regeringen har samtidigt föreslagit att förbundsmedlemmarna själva genom samstämmiga beslut i medlemmarnas fullmäktige bör få bestämma när ett kommunalförbund skall vara bildat. Detta bör dock enligt regeringen inte uttryckligen anges i lag. Enligt utskottet bör reglerna om bildandet av kommunalförbund vara enkla och tydliga. Det bör vara en fråga som förbundsmedlemmarna skall kunna besluta om. Utskottet anser emellertid att det av lagtexten bör framgå vad som skall gälla om inte förbundsmedlemmarna tagit ställning i frågan. Utskottet föreslår därför att 3 kap. 20 § kompletteras med ett andra stycke av vilket framgår att ett kommunalförbund är bildat när förbundsordningen har antagits av förbundsmedlemmarna eller vid den senare tidpunkt som medlemmarna bestämmer. (Se förslaget, bilaga 2.) Enligt kommunalförbundslagen saknas i dag möjligheten att inrätta ett interimsorgan. Regeringen vill nu införa denna möjlighet. Någon särskild reglering föreslås däremot inte i lagtexten, utan denna möjlighet anses följa av den organisationsfrihet som införs för kommunalförbunden enligt 3 kap. 25 § och 28 § 2 kommunallagen. Utskottet anser att om den beslutande församlingen skall få tillsätta ett interimsorgan skall detta framgå av förbundsordningen. Förbundsmedlemmarna skall därför, enligt utskottet, i förbundsordningen ange om denna möjlighet skall finnas. Utskottet föreslår ett tillägg till 3 kap. 28 § 2 kommunallagen. Av 3 kap. 28 § 2 följer därefter att förbundsordningen skall ange förbundets organisation, organens befogenheter och inbördes förhållanden samt om interimsorgan får inrättas. (Se förslaget, bilaga 2.) Enligt regeringens förslag till 3 kap. 28 § 17 kommunallagen skall, i fråga om förbund med direktion, förbundsordningen ange bl.a. ordningen för att bestämma ekonomiska förmåner till ledamöterna och ersättarna i direktionen. Enligt utskottet finns det ingen anledning att inte i förbundsordningen även reglera ordningen för att bestämma ekonomiska förmåner till ledamöterna och ersättarna i förbundsfullmäktige. Utskottet föreslår därför att 3 kap. 28 § 17 kommunallagen ändras så att det framgår att i förbundsordningen skall anges dels ordningen för att bestämma ekonomiska förmåner till ledamöterna och ersättarna i den beslutande församlingen, dels ordningen för att bestämma ekonomiska förmåner till revisorerna och revisorsersättarna när det är fråga om förbund med förbundsdirektion. (Se förslaget, bilaga 2.) Regeringen anser att medlemmarna i förbundsordningen skall få föreskriva att förbundsstyrelsen skall vara ställföreträdare för den beslutande församlingen och att den skall få fatta beslut som i kommuner och landsting annars ankommer på fullmäktige. Enligt utskottet bör denna möjlighet finnas. Det kan bli fråga om stora områden som kommunalförbundet skall ansvara för. Att kalla in fullmäktige varje gång som beslut skall fattas kan te sig opraktiskt. Utskottet anser att mycket är att vinna i effektivitet om förbundsstyrelsen ges möjlighet att företräda förbundsfullmäktige. De uppgifter som det kan bli fråga om är uppgifter för fullmäktige enligt 3 kap. 9 § kommunallagen. Enligt utskottet bör det emellertid av förbundsordningen framgå särskilt om förbundsstyrelsen skall kunna vara ställföreträdare för förbundsfullmäktige. Utskottet föreslår därför ett tillägg till 3 kap. 28 § 2 kommunallagen så att det av förbundsordningen framgår om möjligheten för förbundsstyrelsen att vara ställföreträdare för förbundsfullmäktige skall finnas. (Se förslaget, bilaga 2). Utskottet tillstyrker i övrigt regeringens förslag.
Hemställan
Utskottet hemställer 1. beträffande kommunal samverkan att riksdagen avslår motion 1996/97:K32, res. 1 (m, fp) - motiv. res. 2 (mp) 2. beträffande gemensam nämnd att riksdagen avslår motionerna 1996/97:K33, 1996/97:K34, 1996/97: K35 och 1996/97:K511, res. 3 (m) res. 4 (fp) 3. beträffande ändringar i kommunallagen (1991:900) att riksdagen antar det i propositionen framlagda lagförslaget med den ändringen att 3 kap. 3 a, 20 och 28 §§ och 9 kap. 16 § får den lydelse som i bilaga 2 betecknas som Utskottets förslag samt avslår regeringens förslag om ändring i 5 kap. 54 §, res. 5 (m, fp, v, mp) 4. beträffande lagförslagen i övrigt att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10), lag om ändring i lagen (1978:438) om huvudmannaskap för viss kollektiv persontrafik och lag om ändring i lagen (1992:339) om proportionellt valsätt.
Stockholm den 15 maj 1997
På konstitutionsutskottets vägnar
Birgit Friggebo
I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Kurt Ove Johansson (s), Catarina Rönnung (s), Anders Björck (m), Axel Andersson (s), Birger Hagård (m), Barbro Hietala Nordlund (s), Birgitta Hambraeus (c), Pär-Axel Sahlberg (s), Jerry Martinger (m), Mats Berglind (s), Kenneth Kvist (v), Frank Lassen (s), Inger René (m), Peter Eriksson (mp), Håkan Holmberg (fp) och Nikos Papadopoulos (s).
Reservationer
1. Kommunal samverkan (mom. 1, motiveringen) Birgit Friggebo (fp), Anders Björck (m), Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m), Inger René (m) och Håkan Holmberg (fp) anser att den del av utskottets yttrande som på s. 4 börjar med ?Den kommunala utvecklingen? och slutar med ?Motionen avstyrks.? bort ha följande lydelse: Den kommunala utvecklingen, inte minst på det ekonomiska området, har framkallat ett behov av ökad kommunal samverkan. Som utskottet ovan redovisat har också reformverksamheten på detta område varit intensiv. Utskottet och riksdagen har i allt väsentligt ställt sig bakom regeringens förslag om nya former för kommunal samverkan. Utskottet delar regeringens uppfattning att det är viktigt att kommuner och landsting har tillgång till enkla och smidiga former för samverkan med varandra. Utskottet anser att det är viktigt att principfrågor som rör t.ex. kommunal självstyrelse och kommunal demokrati belyses ordentligt. I vissa remissyttranden över Kommunala förnyelsekommitténs förslag Kommunalförbund och gemensam nämnd - två former för kommunal samverkan har det framförts allvarliga invändningar.
Statskontoret anför bl.a. att det i vissa fall kan råda en motsättning mellan demokratiska krav och effektiva förvaltningsformer. En verksamhet som bedrivs gemensamt mellan kommuner kan ge ökad effektivitet men leder också till att medborgarna via sina politiskt förtroendevalda inte längre kan göra anspråk på att ha full bestämmanderätt över verksamheten. Ett indirekt valt organ har heller inte samma demokratiska legitimitet som ett direkt valt organ och möjligheterna till insyn i verksamheten är i praktiken något mer begränsade. Enligt Uppsala universitets juridiska fakultetsnämnd skulle den demokratiska aspekten på en ökad kommunal samverkan kunna vara, att den enskilde kommunmedlemmen får allt svårare att orientera sig i en redan invecklad kommunal tillvaro och att han kan komma att förlora känslan av tillhörighet till en kommun och därmed grunden för ett önskvärt politiskt engagemang. Organisatoriskt är det redan i dag ett invecklat företag, att överblicka en större kommun, som omfattar en variation av organ med lika varierande uppgifter som kommundelsnämnder och beställar-utförarorgan bl.a. Utskottet anser att regeringen inte tillräckligt analyserat sådana viktiga frågor som gäller t.ex. demokrati och självstyrelse. Det hade enligt utskottet varit att föredra om de förslag som regeringen lämnar genomfördes i form av en försöksverksamhet. Utskottet vill dock inte motsätta sig att förslagen genomförs med de ändringar som föreslås i det följande. Det är enligt utskottet dock av stort värde att, innan nya förslag läggs fram, en bredare analys genomförs i de hänseenden utskottet anfört. Motion K32 avstyrks.
2. Kommunal samverkan (mom. 1) Peter Eriksson (mp) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 4 börjar med ?Den kommunala utvecklingen? och slutar med ?Motionen avstyrks.? bort ha följande lydelse: Utskottet anser inte att frågor som gäller kommunal självstyrelse och kommunal demokrati har belysts ordentligt i propositionen. I vissa remissyttranden över Kommunala förnyelsekommitténs förslag har det framförts allvarliga invändningar i dessa hänseenden. Utskottet anser att förslagen inte borde ha lagts fram i sitt nuvarande skick. Utskottet anser därför att propositionen bör återlämnas till regeringen för vidare beredning. Utskottet avstyrker propositionen. dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse: 1. beträffande kommunal samverkan att riksdagen med anledning av motion 1996/97:K32 avslår propositionen samt som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
3. Gemensam nämnd (mom. 2) Anders Björck (m), Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m) och Inger René (m) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 10 börjar med ?Utskottet delar? och slutar med ?K35 avstyrks.? bort ha följande lydelse: Utskottet delar regeringens uppfattning att det är viktigt att kommuner och landsting har tillgång till enkla och smidiga former för samverkan. Utskottet anser emellertid att de i propositionen framlagda lagförslagen bör ändras så att kommunal samverkan i gemensam nämnd eller kommunalförbund skall få gälla tjänsteproduktion endast om den föregåtts av konkurrensupphandling. Gemensam nämnd eller kommunalförbund skall enligt utskottet i första hand få förekomma för samverkan beträffande just upphandling samt i tillämpbara fall myndighetsutövning. När det nu läggs fram förslag som möjliggör en vidgad kommunal samverkan bör sålunda sådana begränsningar vidtas som leder till att den nya samverkansformen i stället kan stimulera konkurrensutsättning. Det torde enligt utskottet bäst kunna ske genom en bestämmelse som hindrar tjänsteproduktion i egenregi genom gemensam nämnd eller kommunalförbund om inte denna föregåtts av konkurrensupphandling. Därvid bör också klargöras tillämpningen av lagen om offentlig upphandling i anslutning till bildande av kommunalförbund och gemensam nämnd samt kommuners och landstings eventuella beställningar av varor och tjänster från dessa organ. Regeringen bör enligt utskottet återkomma till riksdagen med förslag i enlighet med vad utskottet uttalat. Med bifall till motion 1996/97:K33 bör detta ges regeringen till känna. Utskottet tillstyrker i övrigt regeringens förslag i vad gäller gemensam nämnd med de ändringar av lagtexten som redovisas nedan. Motion K511 får härmed anses tillgodosedd och avstyrks. Även motionerna K34 och K35 avstyrks. dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse: 2. beträffande gemensam nämnd att riksdagen med bifall till motion 1995/96:K33 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört samt avslår motionerna 1996/97:K34, 1996/97:K35 och 1996/97:K511,
4. Gemensam nämnd (mom. 2) Birgit Friggebo (fp) och Håkan Holmberg (fp) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 10 börjar med ?Utskottet delar? och slutar med ?K35 avstyrks.? bort ha följande lydelse: Utskottet delar i huvudsak regeringens syn att gemensamma nämnder kan erbjuda en smidigare och, framför allt för insyn, mer öppen lösning för samverkan. Fördelarna med samverkan är att den möjliggör ett mer flexibelt och effektivt resursutnyttjande. En annan fördel med gemensamma nämnder är enligt utskottet att de gör de kommunala bolagen överflödiga. Utskottet anser att ett förslag om gemensamma nämnder måste kopplas till ett förslag om en successiv avveckling av de kommunala bolagen. Att så inte skett i propositionen är en brist. Utskottet anser vidare att det krävs tydligare avgränsningar för att förhindra att kommunala bolag som ägnar sig åt affärsdrivande verksamhet glider över i den nya samverkansformen. Regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag i enlighet med vad utskottet här uttalat. Med bifall till motion K35 bör detta ges regeringen till känna. Utskottet tillstyrker i övrigt regeringens förslag i vad gäller gemensam nämnd med de ändringar av lagtexten som redovisas nedan. Motion K511 får härmed anses tillgodosedd och avstyrks. Även motionerna K33 och K34 avstyrks. dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse: 2. beträffande gemensam nämnd att riksdagen med bifall till motion 1996/97:K35 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört samt avslår motionerna 1996/97:K33, 1996/97:K34 och 1996/97:K511,
5. Kommunalförbund (mom. 3) Birgit Friggebo (fp), Anders Björck (m), Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m), Kenneth Kvist (v), Inger René (m), Peter Eriksson (mp) och Håkan Holmberg (fp) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 17 börjar med ?Regeringen anser att? och slutar med ?bilaga 2.)? bort ha följande lydelse: Regeringen anser att medlemmarna i förbundsordningen skall få föreskriva att förbundsstyrelsen skall vara ställföreträdare för den beslutande församlingen och att den får fatta beslut som i kommuner och landsting annars enbart ankommer på fullmäktige. Enligt 3 kap. 10 § kommunallagen finns en möjlighet för fullmäktige i en kommun att uppdra åt en nämnd att besluta i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Ärenden som anges i 3 kap. 9 § första stycket kommunallagen eller som enligt lag eller annan författning skall avgöras av fullmäktige får dock inte delegeras till nämnderna. Till dessa hör enligt 3 kap. 9 § kommunallagen ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för kommunen eller landstinget. Utskottet anser inte att möjlighet att låta förbundsstyrelsen vara ställföreträdare skall finnas i ett kommunalförbund när motsvarande möjlighet inte finns för kommuner eller landsting. Det saknas anledning att förbundsstyrelsen skall kunna ges vidare befogenheter än vad kommunstyrelsen i någon av förbundsmedlemmarnas kommun kan ges. Regeringens förslag i denna del bör därför avslås. Regeringen har emellertid inte föreslagit någon särskild lagreglering varför utskottets förslag i denna del inte medför någon ändring i propositionens lagtext. dels att utskottets hemställan under 3 bort ha följande lydelse: 3. beträffande kommunalförbund att riksdagen antar det i propositionen framlagda lagförslaget med den ändringen att 3 kap. 3 a, 20 och 28 §§ och 9 kap. 16 § får den lydelse som i bilaga 2 betecknas som Utskottets förslag dock med undantag för det föreslagna tillägget i 3 kap. 28 § 2 ?och om förbundsstyrelsen skall få vara ställföreträdare för förbundsfullmäktige? samt avslår regeringens förslag om ändring i 5 kap. 54 §, I propositionen framlagda lagförslag
1 Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900)
2 Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10)
3 Förslag till lag om ändring i lagen (1978:438) om huvudmannaskap för viss kollektiv persontrafik 4 Förslag till lag om ändring i lagen (1992:339) om proportionellt valsätt Av utskottet föreslagna ändringar i regeringens förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900)
------------------------------------------------------- |Regeringens förslag |Utskottets förslag | -------------------------------------------------------- | | | 3 kap. | | | |3 a § | ------------------------------------------------------- |Kommuner och landsting får | Kommuner och landsting| |genom en gemensam nämnd |får genom en gemensam| |fullgöra uppgifter enligt |nämnd fullgöra uppgifter| |särskilda föreskrifter och |enligt 3 §. | |för verksamheten i övrigt. | | | En gemensam nämnd får | En gemensam nämnd får| |fullgöra uppgifter för |fullgöra uppgifter för| |vilka det enligt särskilda |vilka det enligt särskilda| |föreskrifter skall finnas |författningar skall finnas| |en eller flera nämnder i |en eller flera nämnder i| |varje kommun eller |varje kommun eller| |landsting. Sådana |landsting. Sådana| |uppgifter som kommun- |uppgifter som kommun-| |eller landstingsstyrelsen |eller landstingsstyrelsen| |har enligt lagen |har enligt lagen| |(1994:1720) om civilt |(1994:1720) om civilt| |försvar får dock inte |försvar får dock inte| |fullgöras av en gemensam |fullgöras av en gemensam| |nämnd. |nämnd. | ------------------------------------------------------- |En gemensam nämnd | En gemensam nämnd| |tillsätts i någon av de |tillsätts i någon av de| |samverkande kommunerna |samverkande kommunerna| |eller landstingen och |eller landstingen och| |ingår i denna kommuns |ingår i denna kommuns| |eller detta landstings |eller detta landstings| |organisation. |organisation. | -------------------------------------------------------- | 20 § | ------------------------------------------------------- |Kommuner och landsting får | Kommuner och landsting| |bilda kommunalförbund och |får bilda kommunalförbund| |lämna över vården av |och lämna över vården av| |kommunala angelägenheter |kommunala angelägenheter| |till sådana förbund. |till sådana förbund. | ------------------------------------------------------- | | Ett kommunalförbund är| | |bildat när| | |förbundsordningen har| | |antagits av| | |förbundsmedlemmarna eller| | |vid den senare tidpunkt| | |som anges i| | |förbundsordningen. | -------------------------------------------------------- | 28 § | ------------------------------------------------------- |Förbundsordningen skall | Förbundsordningen skall| |ange |ange | | 1. kommunalförbundets | 1. kommunalförbundets| |namn och den ort där |namn och den ort där| |förbundet skall ha sitt |förbundet skall ha sitt| |säte, förbundets medlemmar |säte, förbundets medlemmar| |och ändamål, |och ändamål, | | 2. förbundets | 2. förbundets| |organisation samt organens |organisation, organens| |befogenheter och inbördes |befogenheter och inbördes| |förhållanden, |förhållanden samt om| | |interimsorgan får inrättas| | |och om förbundsstyrelsen| | |skall få vara| | 3. antalet ledamöter och |ställföreträdare för| |ersättare i den beslutande |förbundsfullmäktige, | |församlingen och hur | 3. antalet ledamöter och| |förbundsmedlemmarna skall |ersättare i den beslutande| |vara |församlingen och hur| | |förbundsmedlemmarna skall| |representerade samt |vara | |mandattiden i de fall som | | |anges i 24 §, |representerade samt| |-------------------------- |mandattiden i de fall som| |-------------- |anges i 24 §, | | 17. i fråga om förbund |--------------------------| |med förbundsdirektion, |-------------- | |ordningen för att bestämma | 17. ordningen för att| |ekonomiska förmåner till |bestämma ekonomiska| |ledamöterna och ersättarna |förmåner till ledamöterna| |i direktionen samt till |och ersättarna i den| |revisorerna och |beslutande församlingen| |revisorsersättarna. |samt i fråga om förbund| | |med förbundsdirektion till| | |revisorerna och| | |revisorsersättarna. | -------------------------------------------------------- | | | 9 kap. | | 16 § | -------------------------------------------------------- |Fullmäktige skall inhämta förklaringar över de| |anmärkningar som har framställts i| |revisionsberättelsen. | | Därefter skall fullmäktige vid ett sammanträde före| |utgången av året efter det år som revisionen avser| |besluta om ansvarsfrihet skall beviljas eller vägras. | ------------------------------------------------------- |Frågan om ansvarsfrihet | Fråga om ansvarsfrihet| |för en förtroendevald i en |för en gemensam nämnd| |gemensam nämnd skall |skall prövas av| |prövas av fullmäktige i |fullmäktige i var och en| |den kommun eller det |av de samverkande| |landsting som har valt |kommunerna eller| |honom eller henne. |landstingen. | -------------------------------------------------------
Innehållsförteckning
Sammanfattning........................................1 Propositionen.........................................1 Motionerna............................................1 Utskottet.............................................2 Propositionens huvudsakliga innehåll................2 Utredningen.........................................2 Kommunal samverkan..................................3 Bakgrund..........................................3 Motionen..........................................3 Utskottets bedömning..............................4 Gemensam nämnd......................................4 Propositionen.....................................4 Allmänt.........................................4 Samverkan i gemensam nämnd......................5 Motionerna........................................8 Utskottets bedömning.............................10 Förenklade regler om kommunalförbund...............12 Propositionen....................................12 Allmänt........................................12 Bildande av kommunalförbund, m.m...............13 Övriga frågor..................................13 Utskottets bedömning.............................16 Hemställan.........................................17 Reservationer........................................18 1. Kommunal samverkan (mom. 1, motiveringen).......18 2. Kommunal samverkan (mom. 1).....................19 3. Gemensam nämnd (mom. 2).........................20 4. Gemensam nämnd (mom. 2).........................20 5. Kommunallagen (mom. 3)..........................21 Bilaga 1 I propositionen framlagda lagförslag......23 1 Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900)23 2 Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10)39 3 Förslag till lag om ändring i lagen (1978:438) om huvudmannaskap för viss kollektiv persontrafik 41 4 Förslag till lag om ändring i lagen (1992:339) om proportionellt valsätt 42 Bilaga 2 Av utskottet föreslagna ändringar i regeringens förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) 43