Justitieombudsmännens redovisning av sin verksamhet till 1992/93 års riksmöte m.m.
Betänkande 1992/93:KU8
Konstitutionsutskottets betänkande
1992/93:KU08
Justitieombudsmännens redovisning av sin verksamhet till 1992/93 års riksmöte m.m.
Innehåll
1992/93 KU8
Sammanfattning
I betänkandet behandlas justitieombudsmännens ämbetsberättelse för verksamhetsåret 1991/92 jämte två motioner. Utskottet föreslår att ämbetsberättelsen läggs till handlingarna. Motionerna har avstyrkts.
Ämbetsberättelsen
Det ankommer på konstitutionsutskottet att granska justitieombudsmännens verksamhet. Till utskottet har för detta ändamål hänvisats ombudsmännens berättelse för tiden den 1 juli 1991--den 30 juni 1992 (1992/93:JO1).
Motioner med anledning av ämbetsberättelsen
1992/93:K22 av Harriet Colliander m.fl. (nyd) vari yrkas
4. att riksdagen skapar sådana förutsättningar att riksdagens ombudsmän får möjlighet att kontinuerligt granska Invandrarverket och andra myndigheter som handlägger frågor rörande utlänningar, flyktingar och invandrare.
Motion från allmänna motionstiden
1991/92:K320 av Ian Wachtmeister (nyd) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om tillsättning av justitieombudsmän och andra förtroendemän vid riksdagen,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om förkortning av väntetiden hos JO,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om rätt för JO att utdöma böter och/eller skadestånd.
Överlämnande av motionsyrkanden till annat utskott
Med anledning av ämbetsberättelsen har väckts motionerna 1992/93:K22 av Harriet Colliander m.fl. (nyd) och 1992/93:K23 av Ingela Mårtensson (fp). Beträffande K22 avser yrkandena 1--3 och 5 frågor som faller under andra utskotts ansvarsområden och bör behandlas där. Detsamma gäller K23. Konstitutionsutskottet har -- genom beslut den 8 december 1992 -- överlämnat motionerna såvitt nu är i fråga till justitieutskottet resp. utbildningsutskottet för vidare beredning.
Utskottet
Ämbetsberättelsens huvudsakliga innehåll
Ämbetsberättelsen inleds på sedvanligt sätt med en skrivelse till riksdagen, vari bl.a. lämnas vissa statistiska uppgifter angående verksamheten. Antalet nya ärenden under tiden den 1 juli 1991--den 30 juni 1992 var 4 289 eller 146 fler än under närmast föregående verksamhetsår. Av de nya ärendena var 213 inspektions- och andra initiativärenden samt 49 remisser och andra skrivelser från riksdag, departement och myndigheter. Antalet inkomna klagoärenden var 4 027, dvs. en ökning med 185 jämfört med föregående verksamhetsår. Sammanlagt avgjordes 4 528 ärenden eller 566 fler än under perioden den 1juli 1990--den 30 juni 1991. Balansen per den 30 juni 1992 var 743 ärenden, en minskning med 239 i förhållande till läget vid utgången av närmast föregående verksamhetsår.
Under verksamhetsåret har 13 personer åtalats. Anmälningar för disciplinär åtgärd har gjorts beträffande fyra personer. Den möjlighet 18 § JO-instruktionen ger att överlämna klagomål till annan myndighet för prövning och avgörande har utnyttjats i 153 fall.
Berättelsen innehåller vidare redogörelser för ärenden av större allmänt intresse. Dessutom redovisas vilka remissyttranden m.m. som ombudsmännen avgett. Ett avsnitt av ämbetsberättelsen innehåller en redogörelse för inspektionsverksamheten. Ämbetsberättelsen innehåller även uppgifter om internationellt samarbete.
Justitieombudsmännen har inför utskottet muntligen lämnat uppgifter om sin verksamhet. Vidare har utskottet den 11 februari 1992 besökt JO-ämbetet, varvid olika aspekter på tillsynsverksamheten och ombudsmännens internationella kontakter diskuterades liksom information gavs om verksamheten i stort. Dessutom har vissa angelägenheter diskuterats vid informella kontakter mellan justitieombudsmännen och utskottets presidium. I samband med utskottets granskning har också genom utskottskansliets försorg en genomgång gjorts av ämbetets diarier, protokoll och registratur.
Motionerna
I motion K22 yrkande 4 av Harriet Colliander m.fl. (nyd) föreslås att det skapas sådana förutsättningar att riksdagens ombudsmän får möjlighet att kontinuerligt granska Invandrarverket och andra myndigheter som handlägger frågor rörande utlänningar, flyktingar och invandrare. Motionärerna hänvisar till att JO vid granskningen av Invandrarverket konstaterat bl.a. att verkets handläggning varit behäftad med brister samt att rättssäkerhets- och effektivitetskrav har eftersatts. Det är, enligt motionen, uppenbart att det alltjämt finns stora brister inom Invandrarverket. Med hänsyn härtill måste JO göra en kontinuerlig granskning av verket tills förhållandena där ändrats. Även Utlänningsnämnden och andra myndigheter som har med utlänningar, flyktingar och invandrare att göra bör bli föremål för granskning. Den i motionen föreslagna utökade granskningen kan medföra att det behövs ytterligare en ombudsman. Vid sådana förhållanden måste riksdagsordningen ändras. Det kan också vara så att en utökad granskningsverksamhet går att klara med befintligt antal ombudsmän, men med en annan resursfördelning.
I motion K320 av Ian Wachtmeister (nyd) erinras om justitieombudsmännens funktion att som riksdagens förtroendemän övervaka det sätt på vilket statliga tjänstemän uppfyller sina tjänsteåligganden. JO skall därvid värna om rättssäkerheten och vara särskilt uppmärksam på statligt maktmissbruk. Det är därför, enligt motionären, uppenbart olämpligt att en justitieombudsman övergår till detta ämbete från att ha varit regeringstjänsteman i en ställning där han inte kan ha undgått att påverkas av regeringens politik. För att garantera maktfördelningen mellan regering och riksdag och därigenom stärka individens rättssäkerhet bör justitieombudsmännen i framtiden utses bland utövare av fria juristyrken och inte bland statsanställda.
Enligt motionen kan vidare JO:s viktiga övervakningsfunktion inte utövas på ett tillfredsställande sätt om väntetiderna för förfarandet uppgår till flera månader eller, i vissa fall, över ett år. Rättssäkerheten kan tryggas endast om den enskilde snabbt kan förlita sig på JO:s skydd mot statligt maktmissbruk. JO måste därför åläggas att rationalisera verksamheten så att väntetiden inte uppgår till mer än någon månad. Detta kan, enligt motionären, ske genom ett summariskt förfarande av praktiskt erfarna jurister från fria juridiska yrken.
I motionen framförs slutligen att justitieombudsmännen själva bör kunna utdöma böter och skadestånd för statligt maktmissbruk eller för tjänstefel av statstjänstemän.
Gällande regler
1. Skapande av förutsättningar för kontinuerlig granskning av Invandrarverket och andra myndigheter
Riksdagens ombudsmän är enligt 8 kap. 10 § RO fyra, en chefsjustitieombudsman och tre justitieombudsmän. Under deras tillsyn står bl.a. statliga myndigheter samt tjänstemän och andra befattningshavare vid sådana myndigheter.
Enligt 3 § lagen (1986:765) med instruktion för riksdagens ombudsmän (JO-instruktionen) skall JO särskilt tillse att domstolar och förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet iakttar regeringsformens bud om saklighet och opartiskhet och att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter inte träds för när i den offentliga verksamheten. Ombudsmännen skall vidare verka för att brister i lagstiftningen avhjälps (4 §). Uppkommer under tillsynsverksamheten anledning att väcka fråga om författningsändring eller annan åtgärd från statens sida får JO göra framställning i ämnet till riksdagen eller regeringen.
Tillsynen bedrivs genom prövning av klagomål från allmänheten samt genom inspektioner och andra undersökningar som ombudsmännen finner påkallade (5 §).
I samband med den senaste JO-reformen behandlade utskottet hösten 1986 frågor om bl.a. tillsynen och dennas inriktning (KU 1986/87:2). Beträffande en fråga om en intensifiering av granskningen av vissa kommunala och landstingskommunala organ anslöt sig utskottet till JO-utredningens bedömning att så borde ske. Utskottet ansåg det dock inte behövligt att i JO:s instruktion inta några särskilda bestämmelser om saken. Utskottet uttalade i stället att liksom på övriga tillsynsområden borde den närmare inriktningen av JO:s verksamhet avgöras av JO själv.
Utskottet avstyrkte hösten 1990 (1990/91:KU16) en motion vari yrkades att en översyn av JO-ämbetet borde göras för att förstärka JO:s tillsyn av den kommunala socialtjänstens arbete med barn och ungdom. Utskottet erinrade därvid om att riksdagen i slutet av år 1986 tagit ställning till de förslag som baserade sig på 1983 års JO-utrednings allmännna översyn av ämbetets verksamhet och organisation.
2. Rekrytering av justitieombudsmän
Justitieombudsmännen väljs enligt 12 kap. 6 § RF av riksdagen. Valet bereds av konstitutionsutskottet (8.10.2 RO). Ombudsmännen väljs på fyra år. Riksdagen kan emellertid under perioden på hemställan från konstitutionsutskottet entlediga en ombudsman som inte åtnjuter riksdagens förtroende (8 kap. 10 § tredje stycket RO).
Något krav på särskild kompetens föreskrivs inte i regeringsformen. I proposition 1973:90 med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m. uttalade emellertid föredragande departementschefen att han ansåg det vara en självklarhet att endast den som har juridisk utbildning kan utöva ombudsmannaämbetet.
Utskottet behandlade hösten 1989 (1989/90:KU10) en motion om tilltänkta kandidater till bl.a. JO-ämbetet borde underkastas personundersökning av ungefär samma slag som vid anställning av personal inom säkerhetstjänsten. Utskottet uttalade därvid att vid beredningen av frågan om förslag till ny justitieombudsman upplysningar regelmässigt inhämtas från en rad håll, bl.a. från kandidaternas chefer, samt att förfarandet motsvarar det som tillämpas vid beredningen i regeringskansliet av ärende som gäller tillsättning av högre domartjänster. Utskottet förklarade vidare att tänkbara kandidater återfinns i en förhållandevis liten krets av mycket meriterade, vanligen offentliganställda personer varför kännedomen om dem som regel är mycket god. Motionen avstyrktes.
3. Rätt för JO att utdöma böter och/eller skadestånd
JO har enligt 6 § JO-instruktionen rätt att som särskild åklagare väcka åtal mot befattningshavare som står under hans tillsyn och som genom brott åsidosatt åliggande i tjänsten. Denna åtalsrätt gäller alla typer av brott begångna i tjänsten undantaget tryckfrihetsbrott. JO har även möjlighet att anmäla en befattningshavare till den som har befogenhet att besluta om disciplinåtgärd. JO har också rätt att påkalla prövning av frågor om avskedande och återkallelse av legitimation eller behörighet. Vidare får JO föra talan vid domstol om ändring av beslut av myndighet angående bl.a. disciplinansvar eller om avskedande eller avstängning från tjänst på grund av brottslig gärning eller tjänsteförseelse (7 § JO-instruktionen). I 12 kap. 8 § RF stadgas att åtal mot ledamot av Högsta domstolen eller Regeringsrätten liksom frågor om bl.a. avstängning av sådan ledamot väcks av JO eller Justitiekanslern. Enligt 10 § JO-instruktionen är justitieombudsman skyldig att väcka och utföra åtal som konstitutionsutskottet enligt 12 kap. 3 § RF har beslutat mot statsråd samt åtal som riksdagsutskott enligt vad som är föreskrivet har beslutat mot befattningshavare hos riksdagen eller dess organ, undantaget åtal mot ombudsman. Därvid är JO skyldig att biträda utskott med förundersökning mot befattningshavaren.
6 § andra stycket JO-instruktionen stadgar att när utredningen i ett ärende ger anledning anta att brottslig gärning begåtts tillämpas vad som föreskrivs i lag om förundersökning, åtal och åtalsunderlåtelse samt om allmän åklagares befogenheter i övrigt i fråga om brott under allmänt åtal. Enligt uttalande i proposition 1986/87:160 är utgångspunkten att JO skall ha fria händer att välja vilka ärenden som tas upp till utredning. Men efter det att JO har beslutat att ta upp ett ärende till utredning bör JO vara bunden av reglerna om förundersökning och åtal. JO omfattas därför i sin brottsutredande verksamhet av samma lagregler som åklagare i allmänhet.
I 48 kap. rättegångsbalken finns regler om att åklagare i vissa fall där han annars skulle ha väckt åtal kan utfärda strafföreläggande. Sådant föreläggande får utfärdas beträffande brott för vilket inte föreskrivs svårare straff än böter eller böter eller fängelse högst sex månader. Ett föreläggande innebär att den misstänkte för godkännande inom viss tid föreläggs ett bötesstraff fastställt efter vad åklagaren anser att brottet förskyller (48 kap. 1--2 och 4 §§ rättegångsbalken). Ett godkänt strafföreläggande gäller som lagakraftvunnen dom.
1983 års JO-utredning diskuterade i betänkandet SOU 1985:26 JO-ämbetet -- En översyn förslag om att tillföra JO särskilda befogenheter för att kunna bistå den enskilde som utsatts för fel eller försummelse från det allmännas sida däribland JO:s rätt att besluta om skadestånd. Utredningen ansåg inte att en sådan skadeståndsreglerande funktion var alldeles förenlig med grundtanken att JO skall vara ett extraordinärt organ med principiell rätt att diskretionärt avgöra vad som skall tas upp till prövning. Ett skadeståndsanspråk som var befogat borde enligt utredningen rimligen också bifallas. JO skulle, om ämbetet tillades rätt att pröva skadeståndsanspråk, därför komma att inta ställning som en vanlig myndighet med oinskränkt prövningsskyldighet. Utredningen ansåg att i fall av skadeståndsanspråk JO borde hänvisa den klagande till Justitiekanslern eller i förekommande fall erinra om möjligheten att väcka skadeståndstalan vid domstol. I enskilda fall där starka billighetshänsyn talade för skadestånd kunde JO använda sig av sin rätt att göra framställning till regeringen om ersättning till den skadelidande "ex gratia" (SOU 1986:26 s.236--237).
Utskottet behandlade hösten 1986 frågor om nya befogenheter för JO (KU 1986/87:2). Utskottet påminde därvid om att JO-utredningen och flertalet remissinstanser inte hade förordat att JO ges rätt att besluta om skadestånd till enskilda. Utskottet delade utredningens uppfattning om att en sådan befogenhet skulle stå i mindre god överensstämmelse med JO:s funktion som ett extraordinärt organ. Utskottet ansåg det vara tillräckligt att JO bistår den enskilde med råd om hur han skall förfara för att få skadestånd. Utskottet påminde även om JO:s möjlighet att göra framställning till regeringen i sådana frågor.
Utskottets bedömning
Den av utskottet företagna granskningen av justitieombudsmännens verksamhet ger inte anledning till något särskilt uttalande. Utskottet föreslår därför att riksdagen lägger justitieombudsmännens ämbetsberättelse till handlingarna.
I motion K22 yrkande 4 av Harriet Colliander m.fl. föreslås att JO:s resurser för granskning av bl.a. Invandrarverket förbättras. Utskottet har tidigare behandlat frågor om tillsynens inriktning (KU 1986/87:2 och 1990/91:KU16). Som utskottet uttalade i samband med behandlingen hösten 1986 bör den närmare inriktningen av JO:s granskningsverksamhet avgöras av JO. JO har även i ämbetsberättelsen förklarat att en fortsatt bevakning inom det här aktuella området kommer att ske samt att ytterligare inspektioner kommer att äga rum (1992/93:JO1 s.262). Motion K22 yrkande 4 avstyrks.
Motion K320 yrkande 1 tar upp frågan om rekryteringen av justitieombudsmännen. Utskottet vill erinra om att justitieombudsmännen väljs av riksdagen efter beredning av konstitutionsutskottet. Det får förutsättas att varken utskottet vid beredningen av valet eller riksdagen efter val utser en person till ämbetet som man misstänker skulle ta ovidkommande hänsyn under sin framtida ämbetsutövning. Utskottet vill därvid erinra om att ombudsmännen sitter på riksdagens förtroende, även om de i sina ställningstaganden skall stå fria gentemot riksdagen och dess organ. Det är således möjligt för riksdagen att entlediga en ombudsman som inte åtnjuter dess förtroende. Någon anledning att begränsa antalet tänkbara kandidater på sätt som föreslås i motionen föreligger således inte.
När det gäller frågan om förkortning av väntetiden för ärenden hos JO, som också behandlas i motion K320 (yrkande 2), har antalet icke avgjorda ärenden jämfört med föregående år minskat betydligt. Således avgjordes under verksamhetsåret 4 280 klagoärenden. Det kan därvid noteras att antalet inkomna klagoärenden under samma tidsperiod var 4027. Med hänsyn till att antalet oavgjorda ärenden minskat och väntetiderna därmed kommit att förkortas finner utskottet inte påkallat att föranstalta om ett åläggande för JO att rationalisera verksamheten på sätt som anförs i motionen.
Slutligen framförs i motionen, yrkande 3, förslag om att justitieombudsmännen bör få rätt att själva utdöma böter och skadestånd. Frågan om inte JO borde utrustas med olika befogenheter för att förbättra möjligheten att hjälpa klaganden har diskuterats i olika sammanhang. Beträffande förslaget om rätt för JO att besluta om skadestånd har utskottet tidigare ställt sig avvisande till detta. Utskottet uttalade vid behandlingen av frågan hösten 1986 (KU 1986/87:2) att den befogenhet för JO att utöva skadereglering som en rätt att besluta om skadestånd till enskild skulle innebära står i mindre god överensstämmelse med JO:s funktion som extraordinärt organ med rätt att diskretionärt avgöra vad som skall tas upp till prövning. Utskottet vill vidare peka på att JO i egenskap av särskild åklagare sedan det beslutats om utredning omfattas av samma regler som gäller för åklagare i allmänhet. Rätt att utfärda strafföreläggande föreligger formellt även för särskilda åklagare även om det sannolikt inte ofta kan komma i fråga att använda denna möjlighet. Med hänvisning till vad som ovan sägs avstyrker utskottet även motion K320.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande justitieombudsmännens ämbetsberättelse att riksdagen lägger redogörelse 1992/93:JO1 till handlingarna,
2. beträffande skapande av förutsättningar för kontinuerlig granskning av Invandrarverket och andra myndigheter att riksdagen avslår motion 1992/93:K22 yrkande 4,
res. 1 (nyd)
3. beträffande rekrytering av justitieombudsmän att riksdagen avslår motion 1991/92:K320 yrkande 1,
res. 2 (nyd)
4. beträffande förkortning av väntetiden m.m. att riksdagen avslår motion 1991/92:K320 yrkandena 2 och 3.
Stockholm den 8 december 1992
På konstitutionsutskottets vägnar
Thage G Peterson
I beslutet har deltagit: Thage G Peterson (s), Bertil Fiskesjö (c), Birger Hagård (m), Hans Nyhage (m), Catarina Rönnung (s), Ylva Annerstedt (fp), Kurt Ove Johansson (s), Hans Göran Franck (s), Stig Bertilsson (m), Torgny Larsson (s), Ingvar Svensson (kds), Harriet Colliander (nyd), Inger René (m), Lisbeth Staaf-Igelström (s) och Elvy Söderström (s).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Bengt Hurtig (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Reservationer
1. Skapande av förutsättningar för kontinuerlig granskning av Invandrarverket och andra myndigheter (mom.2)
Harriet Colliander (nyd) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 6 börjar med "I motion K22" och slutar med "yrkande 4 avstyrks" bort ha följande lydelse:
I motion K22 yrkande 4 föreslås att JO:s resurser för granskning av Invandrarverket och andra myndigheter som handlägger frågor om utlänningar, flyktingar och invandrare förbättras. JO har vid sin granskning av Invandrarverket kunnat konstatera bl.a. att verkets handläggning varit behäftad med brister samt att detta lett till att enskilda i många fall blivit onödigt lidande och att statsverket och offentliga biträden förorsakats ekonomiska förluster. Förbättringar har visserligen skett efter kritiken, men omständigheter som ligger utanför verkets kontroll kan snabbt komma att vända utvecklingen i negativ riktning.
Det är uppenbart att det alltjämt finns stora brister inom Invandrarverket, t.ex. i fråga om upphandling av förläggningsplatser, personalpolitik, ärendehandläggning och andra förvaltningsuppgifter. Enligt utskottets mening måste förhållandena vid Invandrarverket utsättas för en kontinuerlig granskning av JO tills bristerna avhjälpts. En sådan granskning bör även ske av Utlänningsnämnden och andra myndigheter som handlägger frågor rörande utländska medborgare.
Utskottet anser mot bakgrund av det anförda det angeläget att det skapas förutsättningar för JO att kontinuerligt granska Invandrarverket m.fl. myndigheter. Den utökade inspektionsverksamheten på det nu berörda området kan innebära att antalet justitieombudsmän måste utökas, men det är också möjligt att granskningen kan äga rum inom den nuvarande organisationen men med en omfördelning av resurserna. För det fall antalet ombudsmän behöver utökas måste dock först en ändring av 8 kap. 10 § första stycket RO komma till stånd.
Med hänvisning till vad som ovan anförts anser utskottet att riksdagen bör uppdra åt talmanskonferensen att tillsätta en utredning om skapande av bättre förutsättningar för JO att granska Invandrarverket och andra myndigheter på det berörda området.
dels att utskottets hemställan under mom. 2 bort ha följande lydelse:
2. beträffande skapande av förutsättningar för kontinuerlig granskning av Invandrarverket och andra myndigheter att riksdagen med anledning av motion 1992/93:K22 yrkande 4 som sin mening ger talmanskonferensen till känna vad utskottet anfört.
2. Rekrytering av JO (mom. 3)
Harriet Colliander (nyd) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 6 börjar med "Utskottet vill" och slutar på s. 7 med "således inte" bort ha följande lydelse:
Rekryteringen av personer till befattningen som JO har varit föremål för diskussioner under en lång tid. Utskottet anser att det är av största betydelse att endast för ämbetet skickade personer utses till JO. Det bör vara fråga om personer med gedigna juridiska kunskaper och erfarenheter, men framför allt måste en JO ha gott omdöme och våga uppträda självständigt. Till JO utses ofta jurister med domarkompetens som inhämtat ytterligare meriter genom tjänstgöring i riksdagen eller regeringskansliet. Det vore, enligt utskottets mening, därför värt att överväga om inte JO även borde utses bland jurister med erfarenhet som fria yrkesutövare som i sin verksamhet biträtt enskilda i deras angelägenheter med det allmänna som motpart.
dels att utskottets hemställan under mom. 3 bort ha följande lydelse:
3. beträffande rekrytering av justitieombudsmän att riksdagen med anledning av motion 1991/92:K320 yrkande 1 uppdrar åt talmanskonferensen att tillsätta en utredning med uppgift att göra en översyn av rekryteringen till JO-ämbetet i enlighet med vad utskottet anfört.