Justitiekanslersämbetet (Betänkande 1989/90:KU15 Konstitutionsutskottet)

Konstitutionsutskottets betänkande
1989/90:KU15

Justitiekanslersämbetet

1989/90

KU15

Sammanfattning

I detta betänkande behandlar utskottet fyra motioner från den allmänna
motionstiden 1989 vari begärs en översyn av justitiekanslersämbetet.
Justitieutskottet har beretts tillfälle att yttra sig över motionerna.
Justitiekanslern har företrätt inför utskottet. Konstitutionsutskottet förordar
att en översyn av ämbetet kommer till stånd.

Motionerna

1988/89:K210 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) vari yrkas

12. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts angående behovet att förändra JK:s uppgifter.

1988/89:K222 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas

16. att riksdagen hos regeringen begär utredning om JK:s uppgifter i
enlighet med vad som i motionen anförts.

1988/89:K248 av tredje vice talman Bertil Fiskesjö m.fl. (c) vari yrkas
att riksdagen beslutar av regeringen begära tillsättandet av en parlamentarisk
utredning om JK-ämbetet i enlighet med vad i motionen
anförts.

1988/89:K502 av Bo Hammar m.fl. (vpk) vari yrkas att riksdagen begär
att regeringen låter göra en översyn av JK-ämbetets uppgifter och
organisation.

Utskottet

Motionerna

I samtliga motioner framhålls att JK:s dubbla och motstridiga roller
gör att en översyn av JK-ämbetet bör komma till stånd. Carl Bildt m.fl.
(m) vänder sig i motion K222 yrkande 16 mot att JK, samtidigt som
han bevakar statens rätt och har tillsyn över den som utövar offentlig
verksamhet, är regeringens juridiske ombudsman, vilket betyder att JK
i ett sammanhang kan yttra sig som myndighet och i ett annat snarast

1 Riksdagen 1989/90. 4 sami Nr 15

som politisk rådgivare. Vid en översyn måste en utgångspunkt vara att
de dubbla roller som JK har bör skiljas åt. Enligt motionärerna är det
möjligt att JK bör behålla flertalet av de uppgifter som nu ankommer
på ämbetet, men under inga förhållanden bör JK dock i framtiden
vara juridisk rådgivare åt regeringen.

I motion K210 yrkande 12 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) framförs
att JK:s uppgifter bör renodlas. Den rådande ordningen innebär problem
som inte bör nonchaleras. JK är juridisk rådgivare åt regeringen
och han är "statsadvokat". Som sådan skall han företräda staten i
rättsliga tvister mellan staten och enskilda liksom mellan svenska
staten och utländsk stat. Den som har skadeståndsanspråk på staten
kan först vända sig till JK och få sin begäran om ersättning prövad.
Blir den enskilde då inte nöjd kan han stämma staten och möter då JK
som statens ombud i rättegången. En annan huvuduppgift är att vara
övervakare av yttrande- och tryckfriheten. JK är ensam behörig åklagare
i tryckfrihetsmål och andra brott mot tryckfriheten. Det åligger
också JK att öva tillsyn över Advokatsamfundets disciplinära verksamhet.
Det kan medföra att en advokat som är ombud för någon i ett
tvistemål med JK som motpart kan vara föremål för JK:s granskning. I
motionen ifrågasätts också om det verkligen är rationellt eller på något
sätt viktigt för rättssäkerheten att både JO och JK utövar tillsyn över
myndigheter och tjänstemän.

Också i motion K248 av Bertil Fiskesjö m.fl. (c) framhålls JK:s
dubbla roller när det gäller anspråk på skadestånd av staten. Dessa
skadeståndskrav grundar sig enligt motionärerna ofta på att den enskilde
anser att tjänstemän och myndigheter handlat felaktigt. JK har som
uppgift att se till att fel av olika slag inom förvaltningen beivras.
Samtidigt skall han i skadeståndsmål verka för att staten kommer
undan så billigt som möjligt. — JK:s objektivitet kan också enligt
motionärerna komma att sättas i fråga när det gäller hans befattning
med tryckfrihets- och yttrandefrihetsärenden. Det kan enligt motionärerna
diskuteras om inte ansvaret för dessa frågor helt borde överföras
till JO och om inte tillsynsverksamheten helt och hållet borde ligga på
JO, som med sin fristående ställning är mer lämpad att handlägga
klagomål som riktar sig mot företrädare för det allmänna.

I motion K502 av Bo Hammar m.fl. (vpk) framförs att JK:s motstridiga
uppgifter kan ha lett till att allmänhetens förtroende för justitiekanslersämbetet
allvarligt har rubbats. Motionen tar upp det förhållandet
att JK skall utöva tillsyn över motpartens ombud i rättegångar och
dessutom utöva tillsyn över domaren som skall döma i samma mål. På
samma sätt har JK enligt motionärerna motstridiga roller i fråga om
tryckfriheten. Han skall å ena sidan se till att de bestämmelser som
finns i tryckfrihetsförordningen inte överskrids och vara åklagare i
tryckfrihetsmål. Å andra sidan skall han tillse att myndigheterna följer
tryckfrihetsförordningens bestämmelser och bl.a. slå vakt om meddelarskyddet.

Frågan om i vilken form JK-ämbetets uppgifter skall utredas tas upp
i två av motionerna. I motion K248 begärs att frågan om JK:s ställning
skall tas upp i en parlamentarisk utredning. I motion K210 hänvisas

1989/90:KU15

däremot till att JK-ämbetet för tio år sedan var föremål för parlamentarisk
utredning och anges att det nu torde vara till fyllest med en
utredning inom departementet.

Bakgrund

Justitiekanslersämbetet inrättades 1713 av Karl XII. Huvuduppgiften
var att ha ett allmänt inseende över hur lagar och författningar
efterlevdes och hur varje ämbete fullgjorde sin skyldighet. Befattningshavaren
skulle själv vid vissa tillfällen föra talan mot dem som "sig i
höga måhl förbryta". Med det nya ämbetet tillskapades en kontrollerande
och övervakande myndighet med räckvidd över hela den svenska
förvaltningen. I senare kansliordningar och instruktioner för ämbetet
har denna allmänna kontroll- och tillsynsuppgifit i allt väsentligt
behållits. Enligt nu gällande lag (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn
har sålunda justitiekanslern tillsyn över att de som utövar offentlig
verksamhet efterlever lagar och andra förordningar samt i övrigt
fullgör sina åligganden.

JK:s arbetsuppgifter anges i huvudsak i förordningen (1975:1345)
med instruktion för justitiekanslern. Uppgifterna kan delas upp i fyra
huvudgrupper, nämligen 1) uppgiften att vara regeringens rådgivare i
juridiska angelägenheter, 2) uppgiften att bevaka statens rätt, 3) uppgiften
att utöva tillsyn och 4) övriga uppgifter.

Uppgiften som regeringens rådgivare i juridiska angelägenheter innebär
främst att JK till regeringen avger remissyttranden, i allmänhet
över lagförslag. Regeringen ger också ibland JK särskilda utredningsuppdrag.
— Under 1988 handlades flera ärenden till följd av uppdrag
från regeringen. Förutom en utredning om affärsverket FFV:s vapenaffärer
kan nämnas granskning av postverkets fastighetsaffärer och av
invandrarmottagningen på Arlanda samt de ärenden som har samband
med den s.k. Ebbe Carlsson-affären.

Uppgiften att bevaka statens rätt innebär att JK företräder staten i
civila rättegångar och vid uppgörelser utom rätta. Den klart dominerande
gruppen ärenden där JK tillvaratar statens enskilda rätt utgör
den frivilliga skaderegleringen enligt skaderegleringskungörelsen
(1972:416). Enligt kungörelsen skall JK pröva bl.a. anspråk på grund
av beslutsskada, större anspråk avseende s.k. faktisk skada, anspråk
enligt 23 § datalagen (1973:289) och anspråk enligt lagen (1974:515)
om ersättning vid frihetsinskränkning samt ha ett allmänt överinseende
över den statliga skaderegleringen enligt skadeståndslagen. De fall
som föranleder rättegång är relativt sällsynta. — Under 1988 delgavs
JK stämning i sju mål om skadestånd. 699 skadeståndsärenden avgjordes.

Tillsynsverksamheten är en central uppgift för ämbetet. JK:s tillsyn
omfattar med några undantag bl.a. alla statliga och kommunala myndigheter
och deras personal. Tillsynen omfattar således också domstolarna
och dess personal. Tillsynen bedrivs — liksom JO:s tillsyn — genom
prövning av klagomål från enskilda eller myndigheter, genom
inspektioner eller genom att JK av eget initiativ tar upp frågor som

1989/90: KU 15

han erhållit kännedom om genom exempelvis uppgifter i pressen. I
JK:s tillsynsuppgifter ingår också den granskning som görs av de
ärendeförteckningar som de statliga myndigheterna årligen skall avge
till JK. JK får som särskild åklagare väcka åtal mot den som begått
brott i tjänsten och kan på olika sätt ingripa för att få en försumlig
befattningshavare att bli ålagd disciplinpåföljd eller avskedad eller
avstängd från sin tjänst. — Under 1988 avslutades 534 tillsynsärenden
som föranletts av anmälningar från enskilda och från myndigheter
samt förekommit som initiativärenden. Av dessa lades 242 ärenden till
handlingarna utan åtgärd, 272 avgjordes genom beslut utan kritik
medan 20 avgjordes genom beslut som innehöll kritik. Under samma
år företogs på grund av tidsbrist endast en inspektion.

JK:s övriga åligganden är av skiftande slag. Enligt tryckfrihetsförordningen
skall JK vaka över att de gränser för tryckfriheten som anges i
förordningen inte överskrids. JK är enligt tryckfrihetsförordningen
ensam åklagare i mål om tryckfrihetsbrott. JK är också ensam åklagare
i annat tryckfrihetsmål än tryckfrihetsbrott, t.ex. i vissa fell då meddelande
lämnas för publicering, samt i mål som eljest avser brott mot
bestämmelse i tryckfrihetsförordningen. Sistnämnda kategori av mål
omfattar dels s.k. ordningsförseelser, dels brott mot tryckfrihetsförordningen
begångna av offentliga funktionärer, t.ex. obehörigt hindrande
av skrifts tryckning och spridning eller vägran att lämna ut allmän
handling som är offentlig. Såvitt gäller annan brottslig gärning av
offentlig funktionär än tryckfrihetsbrott är dock även JO behörig att
väcka åtal.

Det ankommer också på JK att väcka allmänt åtal eller i övrigt föra
talan enligt bestämmelser i radioansvarighetslagen (1966:756), lagen
(1982:460) om ansvarighet för närradio, lagen (1982:521) om ansvarighet
för radio- och kassettidningar samt lagen (1985:1057) om ansvarighet
för lokala kabelsändningar.

Under 1988 inledde JK förundersökning i åtta fall av misstänkt
tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott. Åtal väcktes i tre fall. 150 ärenden
avgjordes.

1 JK:s uppgifter ingår också enligt 8 kap. 6 § rättegångsbalken att
hos Advokatsamfundets styrelse eller, i den mån så bestämts i samfundets
stadgar, hos annat samfundets organ påkalla åtgärd mot advokat
som åsidosätter sin plikt eller inte längre är behörig att vara advokat.
JK får också enligt 8 kap. 8 § överklaga ett beslut i detta hänseende
hos högsta domstolen. — Under 1988 föranledde inte JK:s granskning
av advokatärenden att någon sådan åtgärd påkallades. 1 sammanhanget
kan dock nämnas att JK i ett fall påkallade åtgärd mot en advokat för
hans handläggning av uppdrag som ombud i ett skaderegleringsärende
som anhängiggjorts hos JK.

JK har vidare vissa uppgifter enligt datalagen (1973:289), kreditupplysningslagen
(1973:1173), inkassolagen (1974:182), lagen om TV-övervakning
(1977:20) och lagen (1985:400) om behörighet för justitiekanslern
att överklaga vissa beslut enligt rättegångsbalken. Enligt 25 §
datalagen, 23 § kreditupplysningslagen och 19 § inkassolagen får JK
hos regeringen föra talan mot datainspektionens beslut för att tillvarata

1989/90: KU 15

allmänna intressen. Motsvarande rätt för JK föreligger i 12 § lagen om
TV-övervakning såvitt gäller vissa länsstyrelsebeslut. De beslut enligt
rättegångsbalken som JK enligt ovannämnda lag har behörighet att
överklaga gäller avvisande av försvarare och återkallelse av förordnande
av offentlig försvarare. — Under 1988 anförde JK besvär hos
regeringen i ett tillståndsärende enligt datalagen och i fem ärenden
enligt lagen om TV-övervakning. Liksom tidigare avgav JK också
yttranden till regeringen i ett antal besvärsärenden som anhängiggjorts
av enskild part.

JK-utredningen

JK-utredningen lade 1978 fram betänkandet JK-ämbetet — Översyn av
justitiekanslerns arbetsuppgifter och statens tvistehandläggning (SOU
1978:59). Utredningen ansåg att tillsynsuppgiften i fortsättningen borde
vara JK:s huvudsakliga arbetsuppgift tillsammans med de viktiga funktioner
som i övrigt följer av att han är regeringens högsta ombudsman
och juridiska rådgivare. Det föreslogs vidare att JK:s andra huvuduppgift
att ta till vara statens intressen i tvister skulle frångå JK och i
stället tilläggas en nyinrättad myndighet benämnd statsäd vo katén, som
skulle ha gemensamt kansli med JK. Frågan om gränsdragning mellan
JK:s och JO:s uppgifter och befogenheter diskuterades ingående och
utredningen hade uppfattningen att man i görligaste mån borde undvika
att de båda myndigheterna prövar samma klagomål från allmänheten.
Utredningen framhöll emellertid att det för den allmänna debatten
fick anses värdefullt att vi har två fristående instanser som vid
behov kan undersöka uppmärksammade förhållanden. Det avgörande
skälet till att den dubbla tillsynen enligt utredningens mening måste
accepteras var dock de båda organens olika konstitutionella ställning.

JK-utredningens förslag om att JK:s uppgift att bevaka statens rätt i
allt väsentligt skulle övertas av en nyinrättad myndighet, statsadvokaten,
har skrinlagts (prop. 1980/81:100 bilaga 5 s. 85). Enligt föredragande
departementschef kunde vissa principiella skäl åberopas för att
uppgiften att bevaka statens enskilda rätt fördes över från JK till en
annan centralinstans. Han ansåg emellertid att en sådan överföring
skulle föra med sig olägenheter i form av bl.a. ökade statsutgifter och
att några praktiska fördelar knappast skulle stå att vinna.

JK:s arbetsredogörelser

Frågan om en översyn av JK:s arbetsuppgifter har tagits upp i JK:s
arbetsredogörelser för 1987 och 1988. I arbetsredogörelsen för 1987
anförde JK:

De erfarenheter som jag gjort under det gångna året säger mig att mera
djupgående åtgärder måste övervägas för att långsiktigt säkra myndighetens
förutsättningar att kunna lösa sina uppgifter. Det är min avsikt
att hos regeringen väcka frågan om en översyn av de lagar och
författningsbestämmelser som reglerar myndighetens organisation, arbetsuppgifter
och verksamhet i övrigt. Syftet med översynen bör vara
att myndighetens resurser skall kunna utnyttjas på ett mer ändamåls -

1989/90: KU 15

enligt sätt än som nu är fallet. Detta kan enligt min mening ske genom
att verksamheten koncentreras till uppgifter som myndigheten har
särskilda förutsättningar att utföra.

I arbetsredogörelsen för 1988 anförde JK att anhopningen av arbetsuppgifter
gjort att han inte kunnat fullfölja dessa planer under 1988.
Det gångna årets erfarenheter hade emellertid ytterligare stärkt honom
i uppfattningen att mera djupgående åtgärder måste övervägas. JK
hänvisade till det pågående arbetet med en översyn av reglerna om
statens skadeståndsansvar och till de motioner som väckts i riksdagen
rörande JK-ämbetet. JK:s avsikt är enligt redogörelsen alltjämt att vid
lämpligt tillfälle hos regeringen väcka frågan om en koncentration av
verksamheten till uppgifter som myndigheten har särskilda förutsättningar
att utföra.

Justitiekansler Hans Stark har vid utfrågning inför utskottet uppgett
att arbetssituationen numera förbättrats så att det är tveksamt om det
finns behov av en genomgripande översyn.

Tidigare riksdagsbehandling

Utskottet har senast behandlat JK:s arbetsuppgifter i betänkandet KU
1987/88:6 över proposition 1986/87:160 om riksdagens ombudsmäns
och justitiekanslerns ställning som åklagare m.m. I propositionen hade
bl.a. föreslagits en utvidgning av JK:s tillsynsområde till att omfatta
vissa offentliga uppdragstagare i affärsverkens bolag. Utskottet föreslog
riksdagen att också JO skulle ges den utvidgade befogenhet som enligt
propositionen skulle gälla för JK. Utskottet anförde att JO:s och JK:s
tillsynsområden i princip är sammanfallande och att det enligt utskottets
mening inte fanns några skäl som talade för att på det förevarande
området tillerkänna de båda organen olika kompetens.

Justitieutskottet har under 1970- och 1980-talen vid flera tillfällen
behandlat frågor som berör JK:s arbetsuppgifter. I anledning av motioner
med önskemål om ökad kontroll och insyn i advokatsamfundets
verksamhet från det allmännas sida uttalade justitieutskottet i betänkandet
JuU 1978/79:6 — liksom tidigare då spörsmålet prövats — att
den föreliggande regleringen innefattade betydande inslag av sådan
offentlig kontroll och insyn som efterlystes i motionerna. Regleringen
erbjöd goda garantier inte bara för intresset av rättssäkerhet för den
enskilde utan även för de viktiga allmänna intressen som är förknippade
med advokatyrkets utövande. Justitieutskottet konstaterade att regleringen
var ett resultat av en omsorgsfull avvägning mellan å ena sidan
önskemålet att tillgodose dessa allmänna och enskilda intressen och å
andra sidan önskemålet att upprätthålla principen att advokatverksamheten
utgör en fri yrkesutövning. Med hänsyn till angelägenheten av
att denna princip inte rubbades kunde det enligt justitieutskottets
mening rent generellt sägas att det måste fordras skäl av särskild styrka
för att en ändring av den nuvarande ordningen skulle övervägas.

1989/90:KU15

Utskottet

1989/90: KU 15

JK-utredningen genomförde under mitten av 1970-talet en genomgripande
översyn av JK-ämbetet. Utredningen uppmärksammade det
spänningsförhållande som råder mellan JK:s tillsynsfunktion och uppgiften
att bevaka statens ekonomiska intressen. Bl.a. för att undanröja
detta spänningsförhållande föreslogs att uppgiften att ta till vara statens
intressen i tvister skulle läggas hos en nyinrättad myndighet benämnd
statsadvokaten.

I samtliga motioner påkallas en översyn av JK-ämbetet. Utskottet
som i sammanhanget vill erinra om att upprepade översyner av
JO-institutionen företagits under senare år anser att tiden nu är inne
för en ny översyn av JK-ämbetet. En sådan översyn, som bör ske i den
form regeringen finner lämplig, bör särskilt vara inriktad på de
konflikter som kan uppkomma mellan JK:s olika arbetsuppgifter och
även innefatta överväganden rörande en renodling av verksamheten.
Vad utskottet anfört bör ges regeringen till känna.

Hemställan

Utskottet hemställer

att riksdagen med bifall till motion 1988/89:K502 samt med
anledning av motionerna 1988/89:K210 yrkande 12,
1988/89:K222 yrkande 16 och 1988/89:K248 som sin mening ger
regeringen till känna vad utskottet anfört angående en översyn
av JK-ämbetet.

Stockholm den 30 november 1989
På konstitutionsutskottets vägnar

Olle Svensson

Närvarande: Olle Svensson (s), Anders Björck (m), Catarina Rönnung
(s), Kurt Ove Johansson (s), Birgit Friggebo (fp), Bertil Fiskesjö (c),
Sture Thun (s), Hans Nyhage (m), Sören Lekberg (s), Torgny Larsson
(s), Elisabeth Fleetwood (m), Ylva Annerstedt (fp), Bengt Kindbom
(c), Bo Hammar (vpk), Hans Leghammar (mp), Ulla Pettersson (s) och
Rosa-Lill Wåhlstedt (s).

gotab 99410, Stockholm 1989