Jugoslavientribunalen
Betänkande 1993/94:JuU29
Justitieutskottets betänkande
1993/94:JUU29
Jugoslavientribunalen
Innehåll
1993/94 JuU29
Sammanfattning
I detta betänkande behandlar utskottet regeringens lagförslag med anledning av den av FN:s säkerhetsråd inrättade Internationella tribunalen för brott i f.d. Jugoslavien.
Utskottet tillstyrker regeringens förslag och avstyrker en motion som väckts med anledning av propositionen.
Propositionen
I proposition 1993/94:142 (Justitiedepartementet) har regeringen föreslagit att riksdagen antar de i propositionen framlagda förslagen till
1. lag med anledning av inrättandet av Internationella tribunalen för brott i f.d. Jugoslavien,
2. lag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall.
Propositionens huvudsakliga innehåll redovisas på s. 2.
Lagförslagen, som granskats av Lagrådet, framgår av bilaga 1.
Motionen
1993/94:Ju31 av Bertil Måbrink m.fl. (v) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att Sverige i FN bör verka för att tribunalen för brott i f.d. Jugoslavien skall fortsätta att verka till dess att rättegångar mot alla anklagade slutförts.
Utskottet
Inledning
Den 25 maj 1993 antog Förenta nationernas (FN) säkerhetsråd resolution 827 (1993) om att inrätta en internationell tribunal för att beivra brott mot internationell humanitär rätt och krigets lagar som begåtts i f.d. Jugoslavien. Rådet fastställde samtidigt en stadga för tribunalen.
Inom Justitiedepartementet har upprättats en promemoria (dnr 93-4843) med förslag till den lagstiftning som krävs för att Sverige skall kunna uppfylla de förpliktelser som följer av resolutionen. Promemorian har upprättats i samråd med Utrikesdepartementet och efter överläggningar mellan justitiedepartementen i de nordiska länderna.
Promemorian, som remissbehandlats, ligger till grund för förslagen i den nu aktuella propositionen.
Utskottet har vid en utfrågning inför utskottet med företrädare för Utrikesdepartementet och Justitiedepartementet informerat sig i olika frågor rörande tribunalen.
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås den lagstiftning som krävs för att Sverige skall kunna uppfylla de förpliktelser som följer av det av FN:s säkerhetsråd den 25 maj 1993 fattade beslutet om att inrätta den internationella tribunalen för lagföring av personer som är ansvariga för allvarliga brott mot internationell humanitär rätt begångna i f.d. Jugoslavien sedan 1991.
Säkerhetsrådet fattade sitt beslut, resolution 827 (1993), med hänvisning till kapitel VII i FN-stadgan. Detta innebär att inrättandet av tribunalen är en verkställighetsåtgärd som syftar till att motverka ett av säkerhetsrådet konstaterat hot mot fred och säkerhet. Ett beslut om en sådan åtgärd är omedelbart bindande för samtliga FN:s medlemsstater.
Medlemsstaterna är enligt resolutionen skyldiga att samarbeta med tribunalen och se till att nationella myndigheter följer dess framställningar om rättsligt bistånd. En sådan framställning från tribunalen kan bl.a. avse upptagning av vittnesmål eller annan bevisning, identifiering och lokalisering av personer eller delgivning. Tribunalen har vidare rätt att begära att en stat skall utlämna eller överföra en misstänkt, tilltalad eller dömd person till tribunalen.
I propositionen föreslås att regler om Sveriges skyldighet att bistå tribunalen med internationell rättshjälp tas in i en särskild lag som i möjligaste utsträckning hänvisar till den befintliga lagstifningen om internationell rättshjälp på brottmålsområdet. Vidare föreslås att lagen om immunitet och privilegier i vissa fall skall omfatta tribunalen och till denna anknutna personer.
Lagstiftningen föreslås träda i kraft den 1 juli 1994.
Bakgrund
För den historiska bakgrunden hänvisas till propositionen (s. 10 f). Nedan följer en redogörelse för tribunalens tillkomst.
Omvärlden har med stigande oro bevittnat hur befolkningen i f.d. Jugoslavien har utsatts för övergrepp från de stridande parternas sida. FN, Europeiska säkerhetskonferensen (ESK), Europeiska gemenskapen (EG), Internationella röda korset (ICRC) och andra organ har engagerat sig aktivt och i skarpa ordalag fördömt parternas agerande.
FN:s säkerhetsråd har i flera resolutioner uppmärksammat situationen i f.d. Jugoslavien. I resolution 764 (1992) konstaterade rådet att alla parter i konflikten är förpliktade att följa sina åtaganden enligt internationell humanitär rätt och hänvisade särskilt till Genèvekonventionerna från den 12 augusti 1949 om skydd för krigsoffer. Vidare fastslog rådet att personer som begår eller som beordrar svåra överträdelser av konventionerna är personligt ansvariga för sådana överträdelser.
I resolution 771 (1992) uttryckte säkerhetsrådet stark oro över de fortlöpande rapporterna om fortsatta omfattande kränkningar av internationell humanitär rätt i f.d. Jugoslavien och pekade särskilt på situationen i Bosnien och Hercegovina. Rådet krävde att alla parter i konflikten skulle upphöra med och avstå från varje form av brott mot internationell humanitär rätt. Stater och internationella humanitära organisationer uppmanades att samla in information om sådana brott och lämna denna information till rådet. Säkerhetsrådet gav i resolution 780 (1992) generalsekreteraren i uppdrag att tillkalla en opartisk expertkommission för att granska och analysera den information rådet begärt. Kommissionen skulle undersöka om det fanns bevis för att svåra överträdelser av Genèvekonventionerna och andra kränkningar av internationell humanitär rätt förekommer i f.d. Jugoslavien.
Enligt den rapport om kommissionens slutsatser som generalsekreteraren i februari 1993 presenterade för säkerhetsrådet har svåra överträdelser och andra kränkningar av internationell humanitär rätt ägt rum i f.d. Jugoslavien. Kommissionen påtalar särskilt att det förekommit avsiktligt dödande, "etnisk rensning", massmord, tortyr, våldtäkt, plundring och förstörelse av civil egendom, förstörelse av kulturell och religiös egendom samt godtyckliga arresteringar.
Mot bakgrund härav antog säkerhetsrådet den 22 februari 1993 resolution 808 (1993) där det slås fast att de brott som begås i f.d. Jugoslavien utgör ett hot mot internationell fred och säkerhet. I resolutionen anförs att rådet skall vidta effektiva åtgärder för att förhindra att ytterligare brott begås och för att få ansvariga personer ställda inför rätta. Inrättandet av en internationell tribunal skulle bidra till att detta mål kunde nås och till att fred skulle kunna återställas och upprätthållas, och rådet beslutade om detta. Generalsekreteraren fick i uppdrag att lägga fram ett konkret förslag till inrättande av en sådan tribunal.
I maj 1993 lade generalsekreteraren fram sin rapport för säkerhetsrådet. Rådet godkände rapporten och beslutade i resolution 827 (1993) att inrätta en internationell tribunal med enda syfte att lagföra personer som är ansvariga för allvarliga brott mot internationell humanitär rätt i f.d. Jugoslavien sedan den 1 januari 1991. I resolutionen anges att säkerhetsrådet har fattat sitt beslut i enlighet med FN-stadgans kapitel VII, vilket innebär att rådet får behörighet att vidta åtgärder för att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet. Beslutet är bindande för alla medlemsländerna. Rådet antog vidare den stadga för tribunalen som föreslogs i generalsekreterarens rapport. I rapporten finns det en kommentar till varje artikel i stadgan. Rapporten finns tillgänglig i Justitiedepartementet (dnr 93-4843).
Överväganden
Utrikesutskottet konstaterar i ett betänkande under innevarande riksdagsår (1993/94:UU21) att inte sedan andra världskriget har det i Europa begåtts så omfattande och hänsynslösa brott mot de mänskliga rättigheterna och rättsstatens principer som under de senaste årens konflikter i det f.d. Jugoslavien. Enligt utrikesutskottet utgör urskillningslös artilleribeskjutning, etnisk rensning, systematiska våldtäkter, tortyr och andra grymheter delar av dessa fruktansvärda brott.
Justitieutskottet ser mot den bakgrunden med tillfredsställelse att Sverige i alla relevanta fora givit sitt aktiva stöd till tribunalen -- såväl före som efter det att den upprättats.
Den av säkerhetsrådet antagna stadgan för tribunalen finns intagen i svensk översättning i propositionen (s. 49 f). Nedan följer en kort redogörelse för stadgan i relevanta delar.
Enligt stadgan skall tribunalen bestå av tre funktioner, nämligen ett dömande organ organiserat i tre kammare, en åklagarfunktion och ett sekretariat. Åklagaren har till uppgift att utreda fall, förbereda mål och föra talan i en kammare mot personer som är ansvariga för brott som kan tas upp av tribunalen. Åklagaren utses av säkerhetsrådet på förslag av generalsekreteraren. De dömande instanserna består dels av två rättegångskammare som skall pröva de mål som läggs fram, dels av en överklagandekammare som skall överpröva rättegångskamrarnas domar. De dömande instanserna skall bestå av sammanlagt 11 oberoende domare av olika nationalitet. Vardera rättegångskammaren skall bestå av tre domare. Fem domare skall bilda överklagandekammaren. Domarna väljs av FN:s generalförsamling och skall utforma och anta en processordning med de regler för förfarandet och för bevisföringen som behövs. En sådan processordning har nyligen färdigställts.
Enligt stadgan kan endast fysiska personer bli föremål för straffansvar inför tribunalen. De brott som kan bli aktuella skall ha begåtts i f.d. Jugoslavien, och härmed avses det territorium som tidigare utgjorde den Socialistiska Federala Republiken Jugoslavien, inkluderande landyta, territorialvatten och luftrum.
I artikel 1 anges att tribunalen har behörighet att lagföra personer som är ansvariga för allvarliga brott mot internationell humanitär rätt begångna på det f.d. Jugoslaviens territorium sedan år 1991. I generalsekreterarens kommentar anförs följande i fråga om den legala grunden för att vissa brott skall kunna lagföras inför tribunalen. All internationell sedvanerätt är inte konventionsreglerad. All central humanitär konventionsrätt utgör emellertid heller inte internationell sedvanerätt. I syfte att fullt ut respektera principen att ingen skall dömas för andra gärningar än sådana som enligt en vid den aktuella tidpunkten gällande rättsregel var att betrakta som brott får tribunalen endast tillämpa sådana rättsregler som utan allt tvivel utgör internationell sedvanerätt.
Den del av den internationella konventionsrätten som enligt kommentaren anses utgöra internationell sedvanerätt är de rättsregler som är tillämpliga vid väpnad konflikt och som återges i Genèvekonventionerna från den 12 augusti 1949 om skydd för krigsoffer, den fjärde Haagkonventionen av den 18 oktober 1907 angående lagar och bruk i landkrig och dess reglemente, folkmordskonventionen från den 9 december 1948 och Internationella militärdomstolens stadga från den 8 augusti 1945.
Tribunalen och de nationella domstolarna är enligt stadgan parallellt behöriga att pröva frågor om brott. Tribunalen ges emellertid företräde, och kan i vilket skede som helst under en pågående process vid en nationell domstol formellt begära att domstolen skall lämna över ärendet till tribunalen.
Tribunalen kan som påföljd endast utdöma fängelse och skall vid straffmätningen följa allmän praxis i f.d. Jugoslavien. Straffet skall avtjänas i den stat som tribunalen bestämmer, i enlighet med tillämplig lag i denna stat och under tribunalens överinseende. Tribunalen avgör i varje enskilt fall i vilken stat den dömde skall avtjäna sitt straff.
Stadgan reglerar också samarbetet mellan tribunalen och nationella rättsliga instanser och rättsligt bistånd från nationella myndigheter. FN:s medlemsstater är, som ovan framgått, skyldiga att vidta nödvändiga åtgärder så att rådets beslut kan genomföras. Staterna är således skyldiga att samarbeta med tribunalen, att vara den behjälplig i alla stadier av ett ärende och att säkerställa att nationella myndigheter lämnar tribunalen rättsligt bistånd vid insamlande av bevis, hörande av vittnen, misstänkta och experter, identifiering och lokalisering av personer och delgivning. Medlemsstaterna skall vidare bistå tribunalen med att gripa eller häkta personer och överlämna eller överföra en tilltalad till tribunalen.
Tribunalen skall ha sitt säte i Haag i Nederländerna.
Utskottet vill när det gäller den närmare innebörden av stadgan för tribunalen hänvisa till redogörelsen härför i propositionen (s. 14--22).
I propositionen föreslås den lagstifning som krävs för att Sverige skall kunna uppfylla förpliktelserna i stadgan för tribunalen. Lagstiftning har bedömts behövas endast med anledning av vissa av stadgans artiklar. Bestämmelserna härvidlag föreslås intagna i en särskild lag som i möjligaste utsträckning hänvisar till den befintliga lagstiftningen om internationell rättshjälp i brottmål. Utskottet har inte funnit anledning till erinran mot förslagen i denna del.
Vidare föreslås en ändring i bilagan till lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall. Ändringsförslaget innebär att lagen även omfattar tribunalen och till denna anknutna personer. Här bör beaktas den ändring som skett i fråga om numreringen i bilagan i samband med den senaste ändringen av lagen (se SFS 1994:120). Utskottet föreslår därför att den nu föreslagna ändringen genomförs på det sätt som framgår av bilaga 2 till betänkandet.
Som framgått ovan har tribunalen inrättats som en verkställighetsåtgärd under FN-stadgans kapitel VII. Det ankommer därför på säkerhetsrådet att avgöra hur länge tribunalen skall fortsätta att fungera.
I motion Ju31 (v) begärs ett riksdagsuttalande om att Sverige i FN bör verka för att tribunalen skall fortsätta sin verksamhet till dess att rättegångar mot alla anklagade slutförts.
I propositionen (s. 13 f) anförs i denna del att när rådet bedömer att målet att återställa och bevara fred och säkerhet i f.d. Jugoslavien har uppnåtts torde det inte längre finnas grund för att bibehålla tribunalen. En indikation på tidsperspektivet ges i stadgarna, där det sägs att domarna, åklagaren och registratorn skall utnämnas för en period av fyra år med möjlighet till förlängning.
Inledningsvis kan utskottet konstatera att FN:s generalförsamling i september 1993 utsett tribunalens domare. De höll sin första session den 17--30 november 1993 i Haag. Domarna beslutade att tribunalens officiella namn skall vara "The International Tribunal för Crimes in former Yugoslavia". Vidare påbörjades arbetet med att utforma tribunalens processordning. Tribunalens andra session hölls den 17 januari--11 februari 1994. Domarna har nu, enligt vad utskottet erfarit, antagit en slutlig processordning för tribunalen. Enligt vad utskottet vidare erfarit har någon åklagare för tribunalen ännu inte utnämnts. Verksamheten befinner sig således i en inledande fas, och enligt utskottets uppfattning saknas det anledning för ett agerande från svensk sida när det gäller tribunalens verksamhetstid. Utskottet avstyrker således bifall till motion Ju31.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande Jugoslavientribunalen att riksdagen antar regeringens förslag till lag med anledning av inrättandet av Internationella tribunalen för brott i f.d. Jugoslavien,
2. beträffande immunitet och privilegier att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall med den ändringen att lagen erhåller i bilaga 2 som Utskottets förslag betecknade lydelse,
3. beträffande tribunalens verksamhetstid att riksdagen avslår motion 1993/94:Ju31.
Stockholm den 19 maj 1994
På justitieutskottets vägnar
Britta Bjelle
I beslutet har deltagit: Britta Bjelle (fp), Jerry Martinger (m), Göthe Knutson (m), Bengt-Ola Ryttar (s), Birthe Sörestedt (s), Ingbritt Irhammar (c), Nils Nordh (s), Birgit Henriksson (m), Göran Magnusson (s), Liisa Rulander (kds), Sigrid Bolkéus (s), Siw Persson (fp), Alf Eriksson (s) och Ulf Eriksson (nyd).
Regeringens lagförslag
Bilaga 1
Utskottets förslag till Lag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall Bilaga 2
1 Lagen omtryckt 1987:341. 2 Bilagans lydelse enligt SFS 1994:120.