Jordbruksutskottets betänkande i anledning av motion om vidgat medinflytande i vissa ärenden enligt miljölagstiftningen (Betänkande 1972:JoU59 Jordbruksutskottet)

JoU 1972:58

kommunala renhållningsmonopolet i princip bör utvidgas. Utredningens
arbete fortsätter. Av direktiven för utredningen framgår bl. a. att den bör
pröva de frågor som sammanhänger med hanteringen av specialavfall.
Därvid bör bl. a. undersökas behovet av ytterligare åtgärder från
samhällets sida i form av lagstiftning eller på annat sätt för att trygga en
från allmänna miljövårdssynpunkter ändamålsenlig hantering av olika slag
av sådant avfall. Särskilt bör tillses att alla samordningsmöjligheter inom
avfallshanteringen i dess helhet tillvaratas.

Det synes utskottet lämpligt att motionen överlämnas till den
förenämnda utredningen. Utskottet hemställer således

att riksdagen i anledning av motionen 1972:1298 hos Kungl.
Maj:t anhåller att motionen överlämnas till utredningen
rörande omhändertagande och behandling av kemiskt avfall
m. m. (UKA).

Stockholm den 21 november 1972
På jordbruksutskottets vägnar
NILS G. HANSSON

Närvarande: herrar Hansson i Skegrie (c), Mossberger (s), Persson i
Skänninge (s), Hedström (s), Jonasson (c), Magnusson i Grebbestad (s),
fru Anér (fp)*, fru Lindberg (s), herrar Kronmark (m)*, Takman (vpk),
Johansson i Holmgården (c)*, Berndtsson i Bokenäs (fp), fröken
Anderson i Lerum (s)*, fru Theorin (s) och herr Leuchovius (m).

* Ej närvarande vid betänkandets justering.

Göteborgs Offsettryckeri AB 72 1476 S Stockholm 1972

Jordbruksutskottets betänkande nr 59 är 1972

JoU 1972:59

Nr 59

Jordbruksutskottets betänkande i anledning av motion om vidgat
medinflytande i vissa ärenden enligt miljölagstiftningen.

Motionen

I motionen 1972:559 av herr Norrby i Åkersberga m. fl. (fp) har
hemställts att riksdagen hos Kungl. Maj:t anhåller om utredning och
förslag om vidgning av sakägarbegreppet i och nya former för handläggning
av ärenden enligt miljölagstiftningen så att alla som berörs i avsevärd
mån av ett ärende får ökade möjligheter att påverka handläggning och
beslut.

Remissyttrandena

Utskottet har inhämtat yttranden över motionen från statens naturvårdsverk,
koncessionsnämnden för miljöskydd, länsstyrelserna i Uppsala,
Jönköpings, Göteborgs och Bohus samt Västerbottens län ävensom från
Svenska kommunförbundet. Se bilaga till detta betänkande.

I ärendet har inkommit en skrift från stadsmiljögruppen i Stockholm.
Stadsmiljögruppen tillstyrker motionen med den kompletteringen att en
fixerad tidsgräns bör anges inom vilken utredningen i frågan skall vara
klar.

Utskottet

1 motionen 1972:559 anförs att de enskilda människornas engagemang
i miljödebatten tagit sig allt starkare uttryck, likaså viljan att påverka
samhällets utveckling. Aktionsgrupper, byalag, miljögrupper m. m. har
bildats, som i debatter och vid kontakter med myndigheter har möjlighet
att föra fram medlemmarnas synpunkter på aktuella ärenden. När det
gäller den formella ärendebehandlingen ställs emellertid enskilda människor
eller grupper av människor enligt motionärerna i ett avsevärt sämre
läge, enär kretsen av sakägare begränsas till i huvudsak dem som har
ekonomiska intressen att bevaka, framför allt i egenskap av fastighetsägare,
byggherre eller företagsägare. Rådande förhållanden upplevs enligt
motionärerna som att samhället favoriserar vissa intressenter. Motionärerna
framhåller att angivna förhållande måste rättas till om samhällets
miljövårdssträvanden och ambition att fördjupa miljödebatten skall vinna
respekt. Motionen utmynnar i en hemställan om utredning och förslag
om en vidgning av sakägarbegreppet och nya former för information,
samråd, sakkunnigbiträde och överprövning i samband med handläggningen
av ärenden enligt miljölagstiftningen.

1 Riksdagen 1972. 16 sami. Nr 59

JoU 1972:59

Ingen av de i ärendet hörda remissinstanserna tillstyrker bifall till
motionen. Koncessionsnämnden erinrar dock om att nämnden i yttrande
till jordbruksdepartementet i fråga om ideella organisationers och
sammanslutningars rätt att föra talan mot nämndens beslut föreslagit viss
uppmjukning av jordbruksdepartementets hittillsvarande praxis så att det
bl. a. skulle bli lättare för ideella organisationer med väsentligt intresse av
miljöskyddsärenden att fullfölja talan mot nämndens beslut. En sådan
ändring av praxis är enligt nämndens mening till fyllest för att på denna
punkt tillgodose syftet med motionen. Statens naturvårdsverk anför i sitt
remissyttrande att den av koncessionsnämnden sålunda väckta frågan bör
närmare utredas. En sådan utredning borde i första hand ta sikte på
kommunernas rätt att föra talan.

I vad gäller det i motionen framförda önskemålet om nya former för
information och samråd anser koncessionsnämnden att något behov av
ändrade regler inte föreligger. Enligt nämndens mening är informationsbehovet
väl tillgodosett i miljöskyddslagen. Även de i ärendet hörda
länsstyrelserna ger uttryck för uppfattningen att, även om erfarenheterna
av den gällande miljöskyddslagstiftningen inte hunnit bli särskilt stora, de
nuvarande handläggningsformerna får sägas ha fungerat tillfredsställande.

I vart fall finner man inte att erfarenheterna utgör tillräcklig anledning
att nu tillsätta en särskild utredning med syfte att föreslå andra
handläggningsformer. Några av remissinstanserna påpekar också det nära
sambandet mellan miljöskyddsfrågor och byggfrågor och anser att det
finns anledning att avvakta bygglagutredningens arbete.

Utskottet får för egen del inledningsvis erinra om att frågan om
besvärsrätt för organisationer var föremål för prövning i samband med
årets granskning i konstitutionsutskottet av statsrådens ämbetsutövning
och regeringsärendenas handläggning. Konstitutionsutskottet hade ansett
det vara av särskilt intresse att studera Kungl. Maj :ts praxis i sådana fall,
där besvär anförs i ärenden enligt främst miljöskyddslagen. Resultatet av
undersökningen redovisades i en inom utskottskansliet upprättad promemoria
(KU 1972: 26, bil. 6). De uppgifter som däri lämnades om vilka
regler som gäller beträffande det s. k. sakägarbegreppet och rätten att
anföra besvär föranledde inte något särskilt uttalande vare sig från
konstitutionsutskottets eller riksdagens sida. Jordbruksutskottet finner
med hänsyn härtill motionen 1972:559 inte påkalla någon särskild åtgärd
såvitt avser frågan om rätt för ideella organisationer att föra talan i
ärenden enligt miljöskyddslagen.

I vad gäller själva sakägarbegreppet enligt miljöskyddslagstiftningen
ger enligt utskottets mening motionärerna nuvarande rättsregler en alltför
snäv tolkning. Utskottet vill erinra om de uttalanden rörande ifrågavarande
begrepp som gjordes i samband med miljöskyddslagens tillkomst.
Immissionssakkunniga hade sålunda i det betänkande som delvis låg till
grund för lagförslaget i propositionen 1969:28 föreslagit att som sakägare
på grund av immission skulle räknas ägare till fast egendom, som kan
utsättas för olägenhet genom immissionen, samt innehavare av nyttjanderätt
eller annan särskild rätt i den mån hans rätt berörs. Liksom tidigare

JoU 1972:59

borde krävas att vederbörande hade viss rättslig anknytning till den fasta
egendom som träffades av immissionens verkningar. Preciseringen av
sakägarbegreppet hade i de sakkunnigas förslag kommit till direkt uttryck
i lagtexten. I remissen till lagrådet redovisade dock departementschefen
den principiella inställningen att man om möjligt borde undvika att i
lagtexten ange vem som var att anse som sakägare. Med de sakkunnigas
uppläggning skulle enligt departementschefens mening en begränsad
grupp få en alltför gynnad ställning i förhållande till övriga som utsätts
för olägenheter genom störningarna. Vidare skulle svåra gränsdragningsproblem
uppstå särskilt i ersättningsfrågor. Departementschefen avstyrkte
därför den av immissionssakkunniga föreslagna begränsningen av
sakägarbegreppet. Den omständigheten att lagen inte skulle komma att
innehålla någon uttrycklig bestämning av sakägarbegreppet betydde
enligt departementschefen inte att sakägarkretsen var utan begränsning.
Sålunda borde t. ex. intrång i allemansrätt inte grunda talerätt. Kretsen
av sakägare ansågs få bestämmas närmare i rättstillämpningen. Därvid
borde de principer som tillämpades inom vattenrättskipningen kunna ge
viss ledning, ansåg departementschefen. Lagrådet kunde dock inte dela
denna mening. I lagrådets yttrande i anslutning till 30 § lagförslaget
erinrade lagrådet om att sakägare vid vattenförorening och därmed
eventuellt ersättningsberättigad enligt vattenlagen var bara den som hade
en låt vara svagt utbildad rätt till fast egendom. Det teoretiskt grundade
motivet för att bestämma sakägarbegreppet på sätt som skett i
vattendomstolarnas praxis bortföll enligt lagrådets uppfattning när man
— såsom på goda grunder skedde enligt ifrågavarande lagförslag — släppte
vattenlagens anknytning till fast egendom på sakägarsidan. Enligt
lagrådets mening fanns ej heller sakliga skäl att sakägarbegreppet vid
tillämpningen av den nya lagen borde begränsas så snävt som enligt
vattendomstolarnas praxis. Detta ansåg lagrådet enklast kunna belysas
med några exempel, där enligt nämnda praxis något skadestånd ej skulle
utgå. Så var fallet om fisken i en sjö till följd av förorening erhåller för
hög halt av kvicksilver och en person, som brukar köpa fisk av
fiskerättsinnehavaren, förgiftas och blir sjuk. Ett ersättningskrav enligt
miljöskyddslagen från denna persons sida mot den industrianläggning
som orsakat föroreningen syntes lagrådet i och för sig fullt motiverat.
Detsamma gällde människor som har sin arbetsplats i närheten av en
anläggning och utsätts för olägenhet genom luftförorening eller buller
därifrån. Inte heller ansågs det finnas skäl att vägra ersättning enligt lagen
åt en person som skadas av sprängsten när han passerar en fastighet där
sprängningsarbeten utförs. Rätt till ersättning borde också tillkomma
ägaren av en båt som tillfälligt passerar en plats där avloppsledningen från
en industri mynnar ut, om genom olyckshändelse i driften t. ex. tjockolja
kommer ut och fläckar ned båten. Det sakägarbegrepp som antytts av
departementschefen var alltså enligt lagrådets mening för snävt begränsat.
Lagrådet ansåg fastmera att — i överensstämmelse med vad lagtexten gav
vid handen — envar som tillfogas skada eller utsätts för olägenhet genom
miljöfarlig verksamhet borde betraktas som sakägare. I propositionen

JoU 1972:59

1969:28 anslöt sig departementschefen till vad lagrådet anfört under 30 §
om sakägarbegreppet. Uttalandena föranledde ingen erinran från riksdagens
sida. Som tredje lagutskottet framhöll (3LU 1969:37) är sakägarkretsen
enligt miljöskyddslagen alltså mycket vid. I princip begränsas den
endast av kravet på orsakssamband mellan den miljöfarliga verksamheten
och skadan (olägenheten) enligt de särskilda bedömningsgrunder som
utbildat sig härom. Mot bakgrund av det anförda finner utskottet inte
tillräckliga skäl förorda någon riksdagens åtgärd i anledning av motionsyrkandet
om utvidgning av sakägarbegreppet enligt miljölagstiftningen.

Ej heller finner utskottet att det finns anledning att nu tillsätta en
särskild utredning med syfte att föreslå nya former för handläggningen av
miljöskyddsärenden. Som länsstyrelserna i Göteborgs och Bohus län och i
Västerbottens län framhåller hänger ifrågavarande spörsmål bl. a. nära
samman med de frågor som undersöks inom den pågående bygglagutredningen.

Under hänvisning till vad i det föregående anförts hemställer utskottet
att riksdagen lämnar motionen 1972:559 utan åtgärd.

Stockholm den 28 november 1972
På jordbruksutskottets vägnar
NILS G. HANSSON

Närvarande: herrar Hansson i Skegrie (c), Persson i Skänninge (s),
Johanson i Västervik (c), Hedström (s), Jonasson (c), Magnusson i
Grebbestad (s), fru Anér (fp), herr Augustsson (s), fru Lindberg (s),
herrar Kronmark (m)*, Takman (vpk), Johansson i Holmgården (c), fru
Theorin (s), herrar Leuchovius (m) och Strömberg (fp)*.

* Ej närvarande vid betänkandets justering.

JoU 1972:59

Bilaga

Yttranden över motionen 1972:559
Statens naturvårdsverk (4.5.1972)

Naturvårdsverket anför i huvudsak följande.

Frågan om sakägarbegreppet i byggnads- och miljöskyddslagstiftningen
och formerna för handläggning av ärenden enligt denna lagstiftning
bör enligt statens naturvårdsverks mening inte behandlas isolerade utan
måste ses i ett vidare sammanhang. Härvid bör beaktas sakägarbegreppets
tolkning inom såväl det förvaltningsrättsliga området i allmänhet och på
närliggande specialområden som på det judiciella planet.

Som framhållits i motionen är praxis för närvarande restriktiv när det
gäller ideella intresseföreningars talerätt och besvärsrätt. Verket vill
emellertid framhålla att rättsläget som är förhållandevis oklart synes vara
under utveckling mot ett större beaktande av sådana organisationers
intresse av att få göra sin röst hörd. Detta framgår bl. a. av ett yttrande,
som koncessionsnämnden för miljöskydd 23.2.1972 avgett till jordbruksdepartementet
över ideella organisationers och sammanslutningars rätt
att föra talan mot nämndens beslut. I detta yttrande lämnas redogörelse
för dels rätten för en sammanslutning av typen ideell förening att föra
talan mot förvaltningsbeslut som anses strida mot medlemmarnas
intressen, dels samma subjekts rätt att föra talan i judiciella sammanhang
och då främst vid vattenrättskipningen. Av yttrandet framgår att någon
gemensam handlingslinje i förvaltningsärenden för olika departement inte
kunnat utläsas samt att jordbruksdepartementets hittillsvarande praxis
bedöms ha varit förhållandevis restriktiv. Denna praxis sägs innebära ett
fullföljande av de riktlinjer som av gammalt präglat vattenlagstiftningen.
Koncessionsnämnden har emellertid funnit skäl att ifrågasätta om
hittillsvarande restriktiva praxis i fråga om ideella sammanslutningars
besvärsrätt i miljöärenden verkligen bör bibehållas oförändrad. Nämnden
har vidare berört frågan om inte kommun borde tillerkännas rätt att som
sakägare föra talan mot koncessionsnämndens beslut också i andra fall än
när kommunen innehar fast egendom, som berörs av ett sökt företag.

Frågan om kommuns rätt att föra talan förtjänar särskild uppmärksamhet.
Denna fråga berörs bl. a. i Strömberg, Allmän förvaltningsrätt
(4:e uppl., 1969, s. 170). Kommun kan vara berörd på samma sätt som
en enskild person, t. ex. om beslutet angår en av kommunen ägd
fastighet. Men härutöver kan även tänkas att beslutet berör ett ”specifikt
kommunalt intresse”. Som exempel på sådant nämns beslut som indirekt
medför utgifter eller inkomstbortfall för en kommun samt det fall att
beslutet berör viktiga lokala intressen, som kommunen representerar.

Kommuns besvärsrätt i naturvårdsärenden behandlas i Jonzon—Delin,
Naturvårdslagen (s. 211). Där nämns ett fall, i vilket en kommuns
byggnads- och kommunalnämnder gemensamt med framgång besvärat sig
över ett meddelat tillstånd till grustäkt. Härtill kan fogas att Kungl. Maj:t
enligt beslut 25.9.1970, dnr Jo 857/70 till prövning upptog en
besvärstalan av byggnadsnämnden i Bollnäs stad ”i egenskap av stadens
nät urvård sorgan”. Talan gällde ett beslut av länsstyrelsen i ett ärende om
föreläggande att ta bort byggnad. I förarbetena till miljöskyddslagen har
man däremot förutsatt att kommun enligt naturvårdslagen ej hade annan
besvärsrätt än den som tillkom part (3LU 1969:37 s. 151 f.; jfr
Jonzon—Delin, aa, s. 211 not 9).

Som framgår av det anförda är kommuns besvärsrätt i såväl förvalt -

JoU 1972:59

ningsärenden i allmänhet som i naturvårdsärenden vagt utformad, och en
närmare precisering framstår enligt verkets mening som önskvärd.

Under hänvisning till vad koncessionsnämnden i sitt yttrande till
jordbruksdepartementet anfört om önskvärdheten av en vidgning av
sakägarbegreppet tillstyrker naturvårdsverket en närmare utredning i
frågan. Enligt verkets mening bör utredningen i första hand ta sikte på
kommunernas rätt att föra talan. Utredningsuppdraget synes även böra
omfatta frågan om en vidgad krets av remissinstanser enligt miljöskyddslagstiftningen.

Koncessionsnämnden för miljöskydd (27.4.1972)

Koncessionsnämnden avstyrker bifall till motionen och anför.

Såvitt angår enskilda personers möjligheter att göra sig hörda i ärenden
om miljöfarlig verksamhet, innebar miljöskyddslagens ikraftträdande å
ena sidan en utvidgning av sakägarbegreppet jämfört med tidigare
förhållanden, å andra sidan en viss försämring av sakägarnas faktiska
ställning genom att miljöskyddslagen för det administrativa förfarandet
saknar motsvarighet till vattenlagens rättegångskostnadsregler.

Sakägarbegreppet och talerätten har närmare behandlats i koncessionsnämndens
remissyttrande till jordbruksdepartementet 23.2.1972 över
ideella organisationers och sammanslutningars rätt att föra talan mot
nämndens beslut. Som därav framgår, möter det inga hinder för enskilda
personer eller organisationer, vare sig de formellt är sakägare eller inte,
att framföra sina synpunkter till koncessionsnämnden. Erinringar kan
framföras skriftligen genom inlagor till nämndens kansli, men de kan
också göras muntligen vid det sammanträde som i alla ärenden med
meningsmotsättningar av någon betydelse hålles i den av det sökta
företaget berörda orten. Koncessionsnämnden ställer sig därför helt
oförstående till uppgiften i motionen att det förelegat svårigheter för
föreningen ”Rädda våra vatten” att vid nämndens handläggning framföra
opinionskrav mot utbyggnaden av Hylte bruk vid Nissan. Vid nämndens
sammanträde i detta ärende var sagda förening representerad. Föreningen
hade därvid full frihet att utveckla sina ståndpunkter, vilken möjlighet
också utnyttjades.

I fråga om rätten att besvärsvägen föra miljöskyddsärenden vidare till
Kungl. Maj:t är, som framgår av ovannämnda yttrande till jordbruksdepartementet,
praxis för närvarande vacklande. I yttrandet föreslås viss
uppmjukning av jordbruksdepartementets hittillsvarande praxis, så att
det bl. a. skall bli lättare för ideella organisationer med väsentligt intresse
av dylika ärenden att fullfölja talan mot nämndens beslut. Enligt
nämndens mening är en sådan ändring av praxis till fyllest för att på
denna punkt tillgodose syftet med motionen.

I anledning av det i motionen framförda önskemålet om nya former
för information och samråd kan nämnas att koncessionsnämnden i
ortstidningarna inför kungörelser om alla inkomna ansökningar, om
utsatta sammanträden med parterna och om meddelade beslut. Den
första kungörelsen i ärendet innehåller en tämligen utförlig redogörelse
för det sökta företaget. Handlingarna i ärendet hålles tillgängliga hos
särskild aktförvarare i orten, vars namn och adress framgår av kungörelsen.
Samråd sker alltid med olika berörda statliga och kommunala
myndigheter, i första hand genom remissförfarande men i stor utsträckning
också genom att myndigheterna är representerade vid partssammanträdena.
— Enligt nämndens mening är informationsbehovet väl tillgodosett
i miljöskyddslagen, inte minst därigenom att miljöärendena brukar

JoU 1972:59

tilldraga sig stor uppmärksamhet i den lokala nyhetsförmedlingen. Något
behov av ändrade regler på denna punkt torde därför inte föreligga. Inte
heller synes det vara befogat att införa nya former för samråd i dessa
ärenden. Ett muntligt samrådsförfarande vid sidan om de offentliga
sammanträdena med parterna bör avvisas redan av det skälet att det lätt
skulle kunna ge upphov till misstanke om att hänsyn tages till
upplysningar från ena eller andra sidan som motsidan inte haft tillfälle att
bemöta.

I motionen föreslås också att nya former skall utvecklas för
”sakkunnigbiträde”. Om därmed avses att införa möjlighet för koncessionsnämnden
att anlita särskild sakkunnig för utredning av viss fråga,
kan hänvisas till 14 § fjärde stycket miljöskyddslagen, varav framgår att
sådan möjlighet redan föreligger. Avses i stället att införa rätt för
sakägarsidan att på sökandens bekostnad anlita juridisk och /eller teknisk
sakkunskap, rör förslaget den vid miljöskyddslagens tillkomst utförligt
behandlade frågan om sakägarnas rätt till ersättning för rättegångskostnader
i miljöärendena. Det synes ännu vara för tidigt att på denna punkt
genomföra någon ändring i lagen, utan frågan därom bör anstå till dess en
allmän översyn blir aktuell när ytterligare några års erfarenhet av lagen
föreligger.

Länsstyrelsen i Uppsala län (24.5.1972)

Länsstyrelsen anför.

Vad avser en vidgning av sakägarbegreppet i byggnadslagstiftningens
mening hänvisas till civilutskottets betänkande CU 1972:20. Utskottet
anför bl. a. med hänsyn till vad som yttrats från statens planverk att
”behovet att vidga insynen i planeringen bör uppmärksammas. Även den
pågående bygglagutredningen bör komma att ta ställning till denna
fråga.”

Beträffande miljöskyddslagstiftningen kan möjligheterna för enskilda
eller intresseföreningar att hävda sina intressen sägas vara goda. Till
sakägare räknas här i princip var och en som tillfogas skada eller utsätts
för olägenhet genom miljöfarlig verksamhet. För att exempelvis ersättning
skall utgå måste det dock finnas ett orsakssammanhang mellan
verksamhet och skada. Det är fastighetsdomstolarna som handlägger
frågor om ersättning. En förutsättning för att den enskildes rätt skall
beaktas i samband med tillståndsprövningen är emellertid att vederbörande
uppmärksammar den kungörelse som förekommer i dagspressen och
inom angiven tid till myndigheten anmäler sina yrkanden. Länsstyrelsen
saknar här anledning att närmare gå in på de regler som gäller vid
koncessionsnämndens behandling av tillståndsärenden men lagens regler
om offentlighet, krav på sammanträde med parterna etc. ger här den
enskilde möjlighet att följa ärendet och bevaka sina intressen. Det kan
också tilläggas att besvärsrätt över koncessionsnämndens beslut tillkommer
naturvårdsverket samt enskilda sakägare.

I ärenden av mindre principiell natur kan dispens från skyldighet att
söka tillstånd ges av statens naturvårdsverk eller i vissa fall länsstyrelsen.
Sett från den enskildes synpunkt är förfarandet med kungörelse,
beredning och beslut i princip detsamma som vid koncessionsnämndens
prövning. Till skillnad från ett tillstånd kan dispensbeslut inte överklagas.
Uppstår olägenhet kan emellertid lagens tillsynsbestämmelser när som
helst göras tillämpliga eftersom ett formellt tillstånd inte lämnats. Frågan
om vidgade möjligheter för den enskilde att tillvarata sina intressen i
samband med miljöskyddslagens tillämpning synes mot ovanstående

JoU 1972:59

bakgrund kunna begränsas till de principer som gäller för dispensärenden.
Det kan här möjligen ifrågasättas om avsaknaden av besvärsrätt till fullo
uppvägs av tillsynsbestämmelserna i de fall villkoren i ett dispensbeslut
inte tillfredsställer den enskilde. Vidare synes reglerna för avslag närmare
kunna preciseras med hjälp av praxis (MK 22 §). Lagen ger här ringa
vägledning för vilka ärenden som är att anse av sådan principiell vikt att
tillstånd i stället bör sökas hos koncessionsnämnden. För den enskilde
har denna fråga betydelse med tanke på besvärsrätten.

Länsstyrelsen i Jönköpings län (17.5.1972)

Länsstyrelsen framhåller att rika möjligheter finns att inom ramen för
gällande författningar och rådande beslutsordning i ökad utsträckning
beakta de i motionen framförda synpunkterna. Då dessutom bygglagutredningen
enligt givna direktiv har att beakta den aktualiserade frågan
finner länsstyrelsen ej skäl förorda särskild utredning och förslag enligt
motionen. Länsstyrelsen anför därutöver.

Allmänhetens intresse för den fysiska miljön har på senare tid ökat
påtagligt både vad gäller naturen som rekreationskälla och den urbana
miljön som yttre ram för boende, arbete och socialt liv. De mest påtagliga
uttrycken härför är som nämnts i motionen det ökande antalet
aktionsgrupper, byalag, miljögrupper o. dyl. och deras verksamhet. Hur
många människor dessa totalt representerar torde för närvarande vara
svårt att fastställa. Vissa erfarenheter tyder på att en stor andel av
befolkningen saknar något mer aktivt intresse för den fysiska planeringen
även i de fall denna har påtagliga konsekvenser för miljön. Förklaringen
härtill kan vara dels att många saknar de kunskaper och erfarenheter, som
krävs för att analysera innebörden av olika planer och åtgärder, som
påverkar miljön, dels att den fysiska miljön ej upplevs som speciellt
väsentlig i jämförelse med andra förhållanden av betydelse för trivsel och
välbefinnande, t. ex. sociala förhållanden och ekonomiska villkor. Å
andra sidan har på flera håll med positiva erfarenheter bedrivits
försöksverksamhet, där allmänhet och intressegrupper i väsentligt större
utsträckning än normalt beretts tillfälle deltaga aktivt i planeringsarbetet.
Oavsett hur utbrett intresset är, kommer det högst sannolikt att
successivt växa som en följd av aktionsgruppernas verksamhet och en
fortsatt vidgad allmän information i samhällsplaneringsfrågor.

Ett sådant ökat allmänt intresse för samhällsplaneringen bör i princip
hälsas med tillfredsställelse. Planeringens huvudmål kan ju sägas vara att
förändra samhället på ett sätt, som av de flesta upplevs som en
förbättring. I ett demokratiskt samhälle uttrycker normalt den enskilde
sin mening härom genom politiskt valda förtroendemän. Dessa har
emellertid ibland ganska oklara föreställningar om sina väljares önskemål
i fråga om den fysiska miljöns utformning. Myndighetsbeslut i plan- och
miljöärenden är bl. a. av den anledningen ej alltid representativa för
medborgarnas uppfattning. Under sådana omständigheter torde åtgärder i
avsikt att förbättra samspelet mellan allmänhet, politiska organ och
samhällsplanerande instanser fylla ett klart behov. Det bör emellertid
betonas, att sådana åtgärder ej bör avse att ersätta den reguljära
beslutsordningen med någon slags direktdemokrati. Ur denna synpunkt
finns anledning att skilja på begreppen medborgarinsyn och medinflytande.

Mot en vidgning av medborgarnas faktiska insyn i planeringsarbetet
synes i huvudsak intet vara att erinra. Den livligare offentliga debatt, som

JoU 1972:59

naturligt följer av ökad insyn, skulle stärka intresset för planeringsfrågorna
och även ge fackmännen värdefulla impulser och upplysningar, som
det oftast är förenat med väsentliga svårigheter och kostnader att erhålla
på annat sätt. Det kan dessutom anses vara ett legitimt krav från den
enskilde att ha reella möjligheter till information om pågående planeringsverksamhet.
Inget i nuvarande byggnads- och miljölagstiftning
hindrar heller sådan insyn. Den offentliga administrationens storlek och
organisation inrymmer emellertid stora svårigheter för gemene man att
erhålla de upplysningar han är betjänt av. I detta sammanhang bör
framhållas, att den kungörelse av miljöskyddsärenden, som skall införas i
ortens tidningar, ofta ej observeras av sakägare. I ett flertal fall har
sakägare framfört klagomål över utförda anläggningar. Det har härvid
visat sig, att sakägarna varit helt ovetande om att ansökningarna varit
kungjorda och anläggningarna behandlade enligt miljöskyddslagen.

För att den formellt rådande offentligheten av envar skall upplevas
som en praktisk verklighet krävs utan tvekan aktiva insatser från de
planerande myndigheternas sida av helt annan omfattning än hittills varit
brukligt. Statens planverk har under senare år intresserat sig för detta
problem. I skrivelse den 3 maj 1971 till landets byggnadsnämnder anför
verket beträffande medborgarinsyn i bebyggelseplaneringen: ”1 december
1969 riktade planverket i en skrivelse till byggnadsnämnderna uppmärksamheten
på behovet av att vidga insynen i planeringen. Skrivelsen fick
ett välvilligt mottagande i kommunerna. Meddelanden om nya kommunala
åtgärder i syfte att vidga insynen har i stort antal nått planverket. För
att lättare kunna följa kommunernas verksamhet i detta hänseende
tillsattess våren 1970 en särskild arbetsgrupp inom verket. I en
promemoria har gruppen redovisat sina erfarenheter. För det fortsatta
arbetet inom verket med denna fråga är givetvis även i fortsättningen
meddelanden från kommunerna om åtgärder i syfte att öka medborgarinsynen
i planeringen av stort värde.”

Enligt sekretesslagens 8 § finns möjlighet för kommun att i viss
utsträckning sekretessbelägga handlingar i stadsplaneärenden. Avsikten
med denna bestämmelse var ursprungligen att förhindra skadlig markvärdesstegring.
Att döma av de överväganden och diskussioner, som
föregått offentlighetskommitténs arbete, anses allmänt tillräckligt starka
skäl för att bibehålla plansekretessen ej längre föreligga. Frågan är
emellertid för närvarande föremål för fortsatt utredning av offentlighetsoch
sekretesslagstiftningskommittén och kommer också enligt givna
direktiv att beaktas av bygglagutredningen. Någon ytterligare utredning
av denna fråga torde därför ej erfordras.

Frågan om ett ökat medinflytande i beslut rörande planeringen är ett
betydligt svårare spörsmål. Det är uppenbart, att många sådana beslut
berör enskilda och sammanslutningar, som ej har formell rätt att föra
talan, samt att dessa har ett i och för sig förståeligt krav att i ökad
utsträckning påverka besluten. Å andra sidan torde ibland intressenter av
den typ som exemplifieras i motionen vara att betrakta som sakägare i
lagens mening. Frågan har närmare diskuterats av besvärssakkunniga som
i sitt slutbetänkande (SOU 1964:27) bl. a. lämnat uppgifter och
synpunkter med följande huvudsakliga innebörd:

Talerätt tillkommer inte blott den, vars privaträttsliga eller medborgerliga
rättigheter saken rör, utan även den, som har intresse i saken av
annan natur, men regelmässigt krävs, att intresset skall vara väsentligt och
erkänt eller eljest beaktat av den lagstiftning eller sedvanerätt, om vars
tillämpning fråga är. Den närmare avgränsningen av saklegitimationen i
förvaltningsförfarandet framgår bäst av praxis i besvärsrättsfrågor. Besvärsrätten
bör förbehållas dem som kan åberopa av beslutet berörda

JoU 1972:59

intressen, vilka tillika är möjliga att beakta vid sakens prövning, låt vara
att bedömningen härav sker vidsynt och under hänsynstagande till skilda
intressen. Avgörandet av vilka intressen som kan och bör beaktas i
ärenden kan stundom vara vanskligt. Intressen förekommer, vilka
visserligen i och för sig kan beaktas inom ramen för myndighetens
prövningskompetens men likväl ej bör medföra besvärsrätt. Här avses
sådana ofta förhållandevis mindre tungt vägande, känslomässigt betingade
intressen, såsom trivsel och bekvämlighet. Tillräckliga skäl torde i regel ej
föreligga att bereda dylika intressen rättsordningens skydd medelst
besvärsrätt. En särskild fråga är, i vad mån besvärsrätt bör tillerkännas
ideell organisation för överklagande av beslut, som förfördelar de ideella
intressen, som organisationen företräder. Svaret på frågan bör vara
beroende av den styrka, med vilken de ideella intressena i fråga gör sig
gällande i ärendet. Besvärsrätt torde sålunda inte böra tillkomma ideell
organisation, vars intressen är av mer perifer natur vid ärendets prövning.

I övrigt synes emellertid naturligt och ändamålsenligt att ideell organisation
tillätes föra talan i förvaltningsförfarandet till främjande av sina
syften. Härvid förutsättes, att organisationen erhållit en allmänt erkänd
ställning att företräda det intresse, varom fråga är.

Även när det gäller dem, som ej kan betraktas som sakägare, erbjuder
gällande lagstiftning och rådande beslutsordning åtskilliga möjligheter att
tillgodose de aktuella önskemålen. I 14 § byggnadsstadgan föreskrivs
sålunda, att den som upprättar förslag till plan därvid skall samråda med
bl. a. sammanslutningar och enskilda personer, som kunna ha ett
väsentligt intresse av frågan. Enligt 16 § samma lag skall förslag till plan,
då det överlämnas till kommunal eller statlig myndighet för antagande
eller fastställelse, vara åtföljt av bl. a. redogörelse för det samråd med
myndigheter, markägare och andra, som ägt rum vid utarbetande av
förslaget. 14 § miljöskyddslagen innehåller bestämmelser om att koncessionsnämnden
genom kungörelse i en eller flera av ortens tidningar
eller på annat lämpligt sätt skall bereda dem, som kan beröras av den
miljöfarliga verksamheten tillfälle att yttra sig samt att nämnden skall
hålla sammanträde med dem, som saken angår.

Många av de anläggningar som numera prövas enligt miljöskyddslag,
naturvårdslag, byggnadslag eller andra lagar av betydelse för den fysiska
miljön kan idag på ett helt annat sätt än förr få verkningar inom stora
områden och beröra ett stort antal människor. Skäl kan med hänsyn
härtill finnas att utöka kretsen av sakägare. En sådan vidgning skulle i
många fall tillföra ärendena värdefullt material. Ur effektivitetssynpunkt
är det å andra sidan alltid angeläget att begränsa antalet medverkande i
beslutsprocessen.

Med en formell utökning av i lagtexten angivna sakägare skulle den
redan nu ofta omständiga handläggningsproceduren ytterligare kompliceras
och handläggningstiden förlängas. Härtill kommer problem med
bestämning av besvärstiden, om kretsen av sakägare ej är entydigt
angiven. En sådan precisering i lagtexten av vilka medborgargrupper, som
generellt skall anses vara sakägare, synes med hänsyn till frågans art vara
svår att åstadkomma.

De framförda synpunkterna talar för att frågan om vilka, som skall
betraktas som sakägare i ett ärende, bedöms från fall till fall. De lagregler
som finns torde medge, att alla som i avsevärd mån berörs av ärendet
också bereds tillfälle att påverka handläggning och beslut. Gällande
författningar och hittills tillämpad praxis synes också borga för att
väsentliga intressen får framföras och att dessa också beaktas vid
beslutsfattandet. Ökad samhällsinformation och insyn i planeringen
befrämjar också ökat hänsynstagande till nya intressen, som manifesteras

JoU 1972:59

på olika sätt. De övriga, som ej berörs i avsevärd mån av det enskilda
ärendet men likväl har ett allmänt intresse av sakens utgång kan och bör
göra sina intressen gällande på annat sätt, t. ex. genom att väcka allmän
debatt eller påverka sina politiska representanter.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län (30.5.1972)

Länsstyrelsen anser att motionen inte bör föranleda någon annan
riksdagens åtgärd än att riksdagen ger till känna vad i länsstyrelsens
yttrande anförts rörande lämpligheten av föreskrifter om samråd och
information före ansökningar om tillstånd och dispens enligt miljöskyddslagstiftningen.

Länsstyrelsen anför därvid.

Civilutskottet har i sitt betänkande 1972:20 i anledning av motion
1972:614 behandlat frågan om vidgat medinflytande i vissa ärenden
enligt byggnadslagstiftningen. Länsstyrelsen utgår därför från att remissen
angående motion 1972:559 endast avser vidgat medinflytande i
vissa ärenden enligt miljölagstiftningen i enlighet med hemställan i
motionen. Vidare utgår länsstyrelsen från att ”miljölagstiftning” i detta
sammanhang betyder detsamma som ”miljöskyddslagstiftning” och att
de ärenden som åsyftas utgörs av ärenden hos förvaltningsmyndigheter,
inte hos domstolar.

Besvärsrätt för organisationer har behandlats av konstitutionsutskottet
(KU 1972:26). Utskottet har i upprättad promemoria fogad som bilaga 6
till betänkandet redovisat vissa uppgifter om vilka regler som gäller
beträffande det så kallade sakägarbegreppet och rätten att anföra besvär
m.m. Länsstyrelsen konstaterar att den lämnade redovisningen i promemorian
av Kungl Maj:ts praxis beträffande besvärsrätt för organisationer
inte föranlett något särskilt uttalande från utskottets sida.

Motionärerna torde syfta till en lagstiftning om partsbegreppet
(sakägarbegreppet) i miljöskyddsärenden och att detta partsbegrepp
därvid skulle ges en vidare innebörd än praxis hittills har givit det. Mot
denna bakgrund får länsstyrelsen anföra följande.

Från och med 1.1.1972 gäller förvaltningslagen (1971:290) som
generellt reglerar handläggning av ärende hos förvaltningsmyndighet och
sålunda täcker även handläggning av miljöskyddsärende hos sådan
myndighet. Förvaltningslagen innehåller inte någon definition av begreppet
part. Ordet nämns dock på vissa ställen i lagen. Definitionsfrågan har
livligt diskuterats i förarbetena till lagen. Sålunda föreslog besvärssakkunniga
i sitt betänkande ”Lag om förvaltningsförfarandet” (SOU
1964:27) att part skulle definieras enligt följande: ”Part i ärende
angående en sak kan den vara, som saken rörer, så ock sammanslutning,
som har att tillvarataga sina medlemmars intressen i visst i stadgarna
angivet hänseende, i den mån saken rörer medlem i sådant avseende”
(s.21 3 kap 1 § och s. 181-189). Vid remissbehandlingen av betänkandet
gjordes flera invändningar mot definitionen och behovet av denna. På
grundval av besvärssakkunnigas betänkande och de remissyttranden som
avgetts över detta utarbetades inom justitiedepartementet en promemoria
benämnd ”Förvaltningslag” (SOU 1968:24). 1 denna promemoria föreslogs
en annan definition av begreppet part, nämligen: ”part: envar till
vilken det slutliga beslutet kan komma att ställas eller vilken detta eljest
uppenbarligen kan komma att angå nära, samt den som enligt särskild
bestämmelse får föra talan i ärendet.” (s.9, 4 § och s. 85-87). I
promemorian angavs vidare att de besvärssakkunnigas förslag om part -

JoU 1972:59

ställning för fackorganisationer inte fördes vidare på grund av den kritik
som riktats däremot. Även promemorians förslag till partsdefinition
mötte kritik av flera remissorgan. I prop 1971:30 biträder föredragande
departementschefen vad bland annat regeringsrättens ledamöter förordat
i frågan, nämligen att definitionen av partsbegreppet skulle utgå ur
förslaget till förvaltningslag, (s. 144 f). Vid riksdagsbehandlingen gjordes
inte någon erinran på denna punkt. (KU 1971:36, rskr 1971:222).

Partsbegreppet (sakägarbegreppet) har vidare behandlats av några
offentliga utredningar med inriktning på miljöfrågor. Länsstyrelsen syftar
här på flygbullerutredningen, immissionssakkunniga och expropriationsutredningen.

Flygbullerutredningen (SOU 1961:25) framhöll det otillfredsställande
i gällande begränsning av kretsen sakägare när det gällde expropriation
för flygplatser, nämligen att kompensation kan utgå endast om den
bullerstörda fastigheten till åtminstone någon del tagits i anspråk för
flygplatsändamål. Utredningen ansåg att samtliga intressenter som kan
beräknas bli bullerstörda utöver ett visst mått beredas tillfälle att begära
ersättning i expropriationsmålet. Uttalandet ledde inte till någon ändring
av kompensationsreglerna.

Immissionssakkunniga (SOU 1966:65), som gjort en allmän utredning
om utformningen av lagstiftningen om immissioner, berörde utan att
förorda någon lösning en utvidgning av sakägarbegreppet i fråga om
expropriation. De sakkunniga fann att expropriationsutredningen borde
överväga denna fråga. (Jfr prop 1969:28 s. 247).

Expropriationsutredningen (SOU 1969:50) anförde beträffande sakägarbegreppet
bland annat följande: ”Såsom det i föregående framskymtat
har försök att i lag bestämma sakägarkretsens omfång ibland
mötts med skepsis och principiella avståndstaganden. Det är också
otvivelaktigt klart att en lagtext i ämnet måste bli ganska allmänt hållen
för att därunder kunna rymmas alla de olika fall när en person har
berättigade anspråk på att bli tillerkänd talerätt. Finare gränsdragningar
måste sålunda genomgående överlåtas åt rättstillämpningen. Värdet av att
i lag ha vissa allmänna riktlinjer uppdragna är emellertid så stort att man
inte bör avstå härifrån. Otvivelaktigt måste det också betecknas som en
betydligt mindre vansklig uppgift att bestämma sakägarkretsens omfång i
expropriationsmål än vad fallet måste vara i t.ex. immissionsprocessen.”

Expropriationsutredningen stannade emellertid för att inte förorda
någon utvidgning av sakägarbegreppet i fråga om expropriation sådant
detta utformats med ledning av förarbeten och praxis.

Vid de nyligen företagna ändringarna i expropriationslagen har
sakägarbegreppet lämnats utanför (SFS 1971:535).

Vad härefter angår den gällande miljöskyddslagen, som trätt i kraft
den 1.7.1969, så skall ansökningar om tillstånd eller dispens kungöras i
tidningarna, varigenom den som kan beröras av den miljöfarliga verksamheten
beredes tillfälle att yttra sig. Enligt 34 § miljöskyddslagen kan
den som vill framföra ersättningsanspråk eller annat enskilt anspråk på
grund av miljöfarlig verksamhet väcka talan vid fastighetsdomstol. Av
motiven till lagen framgår att besvärsrätt enligt lagen tillkommer
sakägare och att lagen med avsikt inte innehåller någon uttrycklig
bestämning av sakägarbegreppet (prop 1969:28 s. 189-190, 3LU
1969:37).

Länsstyrelsen konstaterar sålunda att partsbegreppet under senare år
varit föremål för överväganden i olika sammanhang utan att man funnit
sig kunna definiera begreppet i lagstiftningen. Man har i stället valt att
låta begreppet bestämmas av rättstillämpningen.

Beträffande partsbegreppet (sakägarbegreppet) i miljöskyddslag -

JoU 1972:59

stiftningen anser länsstyrelsen att tillräcklig erfarenhet ännu inte föreligger
om begreppets omfång, då denna lagstiftning får fortfarande anses
vara relativt ny. Länsstyrelsen förordar därför med hänsyn dels till
nyligen företagna utredningar, dels till att ytterligare erfarenheter bör
avvaktas beträffande miljöskyddsärenden, att motionärernas hemställan i
frågan om en vidgning av partsbegreppet (sakägarbegreppet) tills vidare
inte föranleder någon åtgärd.

Det må dock framhållas att oavsett om partsbegreppet vidgas står det
enligt gammal förvaltningsrättslig praxis var och en fritt att skriftligen
eller muntligen söka påverka en myndighet och att väl underbyggda
synpunkter erfarenhetsmässigt ofta beaktas även om vederbörande ej har
formell ställning som part.

Även beträffande motionärernas hemställan om utredning och förslag
om nya former för handläggning av miljöskyddsärenden, vill länsstyrelsen
framhålla att erfarenheterna av den gällande miljöskyddslagstiftningen
inte hunnit att bli särskilt stora. De nuvarande handläggningsformerna
torde emellertid kunna sägas ha fungerat tillfredsställande. I vart fall
utgör erfarenheterna inte tillräcklig anledning för att nu tillsätta en
särskild utredning med syfte att föreslå andra handläggningsformer.
Eftersom miljöskyddsfrågor i stor utsträckning hänger samman med
byggfrågor finns det anledning att avvakta resultatet av bland annat
bygglagutredningens arbete. Även resultatet av utredningen om den
kommunala demokratin torde böra avvaktas.

Emellertid vill länsstyrelsen fästa uppmärksamheten på att miljöskyddslagstiftningen
saknar föreskrifter om hur en ansökan om tillstånd
eller dispens skall förberedas genom samråd och information. Exempel på
sådana föreskrifter som länsstyrelsen syftar på finns inom vattenlagstiftningen
(Kungl kungörelse 24.4.1953 angående förberedelse av vissa
företag enligt vattenlagen). Även föreskrifterna om samråd vid utarbetande
av planer enligt byggnadslagstiftningen och väglagstiftningen förtjänar
att omnämnas i detta sammanhang. Enligt länsstyrelsens mening skulle
handläggningen av ärenden enligt miljöskyddslagstiftning vinna på att
föreskrifter utfärdas om samråd och information före ansökningar om
tillstånd eller dispens. Det torde ankomma på Kungl Maj:t att överväga
om sådana föreskrifter skall ges.

Länsstyrelsen i Västerbottens län (3.5.1972)

Länsstyrelsen understryker att frågan om hur ett ökat medborgarinflytande
skall stimuleras och underlättas bör, inte minst med tanke på de
ökade kostnader och tidsutdräkter som detta kan medföra, studeras noga
innan några ställningstaganden görs från statsmakternas sida. Det synes
länsstyrelsen naturligt att frågan i sin helhet behandlas inom pågående
bygglagutredning där hithörande problem för övrigt redan studerats
ingående. Länstyrelsen uttalar vidare.

Den ökade medvetenheten om den yttre miljöns betydelse för
människornas välbefinnande som vuxit fram under 1960-talet och det
engagemang som visats från allmänhetens sida i hithörande frågor är
värden av största betydelse för samhällsplaneringen, som måste tillvaratagas
med positiv inställning av närmast berörda politiker och fackmän.
Länsstyrelsens erfarenhet är också att en öppen och positiv inställning i
allmänhet visats från de ansvariga planerarnas sida till ett ökat medborgarinflytande.
Informationer, utställningar, diskussionsaftnar m. m. kring
plan- och miljöfrågor förekommer i ökad omfattning. Detta sker på

JoU 1972:59

initiativ antingen av kommunerna själva eller av intressegrupper eller
organisationer. Politiker och fackmän har i dessa sammanhang undantagslöst
ställt upp beredvilligt och deltagit med saklig information och
diskussion kring de önskemål och förslag till alternativa lösningar som
framförts. I flera fall har också detta lett till förnyelse i plantänkandet
och till konkreta förbättringar. 1 många fall måste dock konstateras att
allmänhetens gensvar på kommunens initiativ till medborgarinflytande på
tidigt stadium av planerandet givit magert resultat. Den starka kritiken
kommer in först på sent stadium när viktiga delar i planerandet redan
bundits.

Genom de snabba förändringar som sker på grund av migrationen och
den tekniska utvecklingen har samhällsplanerandet blivit alltmer komplext.
Svårigheterna för kommunerna att på rimlig tid smälta och
sammanväga alla de intressen och krav av olika slag som rätteligen bör
beaktas har också vuxit. Mot önskvärdheten av ett fördjupat medborgarinflytande
ställs därför från kommunernas sida kravet på ställningstaganden
i olika delfrågor inom rimlig tid för att inte samhällsmaskineriet i sin
helhet skall bromsas. Avvägningar kan således inte göras enbart mellan
olika alternativ med hänsyn till lämplighet och kostnad utan även i hög
grad med hänsyn till tidsfaktorn.

Svenska kommunförbundet (21.4.1972)

Kommunförbundet anför.

Motionen utmynnar i en hemställan om att riksdagen hos Kungl. Maj:t
anhåller om utredning och förslag om vidgning av sakägarbegreppet i och
nya former för handläggning av ärenden enligt miljölagstiftningen så att
alla som berörs i avsevärd mån av ett ärende får ökade möjligheter att
påverka handläggning och beslut. Av vad som tidigare anförts i motionen
framgår att man avsett såväl ärenden enligt miljö- som byggnadslagstiftningen.

Motionärerna har tänkt sig ett ökat medinflytande genom en vidgning
av sakägarbegreppet i dessa ärenden. Som bekant har sakägarbegreppet i
gällande rätt inte fått någon allmängiltig bestämning utan kan till sin
innebörd variera med hänsyn till innehållet i de olika specialförfattningarna.
Frågan diskuterades i samband med tillkomsten av förvaltningslagen.
Departementschefen konstaterade därvid (prop. 1971:30, s. 399) att vid
remissbehandlingen från några håll uttalats önskemål om att regeln om
besvärsrätt skulle förtydligas i olika hänseenden. En sådan precisering av
de besvärsberättigades krets lät sig emellertid enligt departementschefen
inte väl förena med det av honom angivna syftet med en allmän
besvärsrättsregel. Den närmare bestämningen av de besvärsberättigades
krets torde liksom hittills få ankomma på rättstillämpningen. I den mån
det skulle framstå som eftersträvansvärt att lagstiftningsvägen närmare
ange denna krets syntes detta liksom hittills böra ske i specialförfattningarna
på olika förvaltningsområden.

Varken byggnads- eller miljöskyddslagstiftningen innehåller några
regler som närmare bestämmer sakägarbegreppet. Så är inte heller fallet i
andra närliggande specialförfattningar. Frågan diskuterades bl. a. under
förarbetena på fastighetsbildningslagen. Fastighetsbildningkommittén uttalade
därvid, att det visserligen lät sig göra att beträffande vissa slag av
fastighetsbildningsåtgärder uttryckligen ange vilka som är sakägare men
att en sådan reglering i huvudsak skulle kunna avse enbart förhållanden
som knappast behövde närmare klarläggas. Med hänsyn särskilt till de
svåröverskådliga verkningar som en allmän bestämmelse skulle få fann

JoU 1972:59

kommittén det inte tillrådligt att införa en sådan regel i fastighetsbildningslagen.
Under remissbehandlingen av kommitténs förslag framfördes
önskemål om en närmare precisering av sakägarbegreppet. Departementschefen
uttryckte förståelse härför men fann det liksom kommittén inte
vara möjligt att i lagtexten ge en sådan bestämning och framhöll att den
nuvarande ordningen inte syntes ha vållat några större olägenheter.

Enligt styrelsens mening torde det vara förenat med betydande
svårigheter att på ett lämpligt sätt lagreglera sakägarbegreppet vare sig
detta skulle ske genom en allmängiltig regel eller genom föreskrifter ide
olika specialförfattningarna. Frågan om vem som kan anses vara berörd
av visst ärende synes därför liksom hittills böra få bedömas med hänsyn
till omständigheterna i de särskilda fallen. Denna bedömning har, såsom
rättspraxis utvisar, fortlöpande gått i riktningen mot att utvidga
sakägarbegreppet. Man bör därför även i fortsättningen kunna anförtro
dessa bedömningsfrågor åt rättstillämpningen. Att utvidga sakägarbegreppet
ända därhän att det — såsom föreslås i motionen — skulle avse
”alla som berörs i avsevärd mån av ett ärende” torde kunna medföra
betydande såväl praktiska som rättsliga komplikationer. Sålunda skulle
exempelvis stora svårigheter kunna uppstå i samband med lagakraftvinnandet
av ett beslut. I betydande omfattning löper besvärstiden från
delgivning av beslutet med vederbörande besvärsberättigad (12 § förvaltningslagen).
I den mån kungörelsedelgivning är möjlig att tillämpa
elimineras dock dessa olägenheter.

Alldeles oavsett besvärsrätten har exempelvis genom särskilda föreskrifter
i byggnadsstadgan redan nu säkerställts ett visst medinflytande
för berörda intressenter vid handläggningen av planärenden. Sålunda skall
enligt 14 § byggnadsstadgan den som upprättar förslag till plan därvid
samråda med förutom angivna myndigheter även sammanslutningar och
enskilda personer som kan ha ett väsentligt intresse i frågan. Som bekant
har statens planverk i december 1969 genom skrivelse till byggnadsnämnderna
riktat uppmärksamheten på behovet av att vidga insynen i
planeringen. Denna fråga har även i fortsättningen med uppmärksamhet
följts av planverket.

De formella besvärsbestämmelserna i 149 och 150 §§ byggnadslagen
har i praktiken icke utgjort något hinder för andra än besvärsberättigade
sakägare att hos planmyndigheterna framföra synpunkter på olika
planärenden. Myndigheterna har därvid kunnat beakta även sådant
material som framlagts vid opinionsyttringar från medborgare eller
medborgargrupper vilka icke velat eller kunnat komma till tals i
vederbörligen fullföljda besvär. Slutligen må också framhållas, att
bygglagutredningen enligt sina direktiv bl. a. har att behandla frågan om
insyn i planeringen. Sålunda understrykes i dessa direktiv att det måste
finnas garantier för att enskilda personer, sammanslutningar samt statliga
och kommunala myndigheter som har ett mera väsentligt intresse att
bevaka bereds tillfälle att yttra sig över planförslag m. m.

Det vill alltså synas som om några ytterligare åtgärder i de av
motionärerna angivna syftena icke i vart fall för närvarande torde vara
påkallade. Med hänsyn därtill får styrelsen hemställa att motionen icke
måtte föranleda någon riksdagens åtgärd.