Intensivövervakning med elektronisk kontroll
Betänkande 1995/96:JuU21
Justitieutskottets betänkande
1995/96:JUU21
Elektronisk övervakning
Innehåll
1995/96 JuU21
Sammanfattning
I detta betänkande behandlar utskottet ett regeringsförslag om utvidgning och förlängning av försöksverksamheten med intensivövervakning med elektronisk kontroll samt två motioner som väckts med anledning av propositionen. Utskottet tillstyrker regeringens förslag och avstyrker motionerna. I ärendet föreligger en reservation (m).
Propositionen
I proposition 1995/96:156 har regeringen (Justitiedepartementet) föreslagit att riksdagen antar det i propositionen framlagda förslaget till lag om ändring i lagen (1994:451) om försöksverksamhet med intensivövervakning med elektronisk kontroll.
Lagförslaget, som granskats av Lagrådet, har fogats till betänkandet, se bilaga 1.
Motionerna
1995/96:Ju20 av Gun Hellsvik m.fl. (m) vari yrkas att riksdagen avslår regeringens förslag om att utvidga försöksverksamheten med intensivövervakning med elektronisk kontroll till att avse även fängelsestraff på högst tre månader i enlighet med vad som anförts i motionen.
1995/96:Ju21 av Alice Åström m.fl. (v) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av en utvärdering som ger kunskaper om de anhörigas behov och roll samt frivårdspersonalens ställning när det gäller att permanenta elektronisk övervakning i det svenska straffsystemet.
Utskottet
Propositionens huvudsakliga innehåll
Propositionen innehåller förslag om en förlängning till utgången av år 1998 av försöksverksamheten med intensivövervakning med elektronisk kontroll.
I propositionen föreslås vidare att försöksverksamheten utvidgas till att avse hela landet och till att omfatta fängelsestraff på högst tre månader. Utvidgningen föreslås ske den 1 januari 1997.
Bakgrund
Försöksverksamhet med intensivövervakning med elektronisk kontroll inleddes sommaren 1994 i sex frivårdsdistrikt (Karlskoga, Luleå, Malmö Norra, Malmö Södra, Norrköping och Sundsvall). Enligt det till grund för försöksverksamheten liggande riksdagsbeslutet (prop. 1993/94:184, JuU28, rskr. 322) skall försöksverksamheten pågå i två år och alltså upphöra den 31 juli i år.
Den pågående försöksverksamheten innebär att fängelsestraff på högst två månader i vissa fall kan verkställas utanför anstalt i form av intensivövervakning med elektronisk kontroll. Den dömde är under denna form av verkställighet förbjuden att lämna sin bostad annat än för vissa av frivårdsmyndigheten bestämda ändamål och på särskilt angivna tider. Sådana ändamål kan vara arbete, studier, behandling, deltagande i kriminalvårdens programverksamhet eller kontakter med frivårdsmyndigheten. Efterlevnaden av förbudet kontrolleras med elektroniska hjälpmedel. Kontrollen får också avse att den dömde fullständigt avhåller sig från alkohol. Om det är motiverat med hänsyn till den dömdes möjligheter att erhålla inkomst under verkställigheten skall han betala en avgift på 50 kr per dag som verkställigheten pågår. Vid misskötsamhet tas den dömde in i kriminalvårdsanstalt för att där undergå fortsatt verkställighet av straffet. På den som skall delta i försöksverksamheten ställs krav på bl.a. ordnade bostadsförhållanden och lämplig sysselsättning under verkställighetstiden. Deltagande i försöksverksamheten är frivilligt.
Syftet med försöksverksamheten är bl.a. att ge underlag för Straffsystemkommitténs (dir. 1992:47) överväganden i fråga om huruvida intensivövervakning med elektronisk kontroll bör bli ett permanent inslag i det svenska straffsystemet. Straffsystemkommittén har numera avslutat sitt arbete, och kommittén föreslår i sitt betänkande Ett reformerat straffsystem (SOU 1995:91) att fängelse genom elektronisk övervakning bör införas i det ordinarie straffsystemet.
Ett av motiven för den hittillsvarande försöksverksamheten var att försöka hitta en form för den straffrättsliga reaktionen som är i princip lika ingripande som verkställighet i kriminalvårdsanstalt men som inte är lika resurskrävande och inte heller är förknippad med de risker för negativa effekter avseende den enskildes utveckling som ett fängelsestraff kan medföra.
Försöksverksamheten syftar också till att ta reda på hur elektronisk övervakningsteknik fungerar under svenska förhållanden och hur kriminalvårdens arbetsformer i en verksamhet av detta slag bör utformas.
Brottsförebyggande rådet (BRÅ) fick den 15 september 1994 i uppdrag att utvärdera försöksverksamheten. Uppdraget gick sammanfattningsvis ut på att belysa förhållanden som är av betydelse för att kunna bedöma om intensivövervakning med elektronisk kontroll är ett bärkraftigt alternativ till fängelse. Uppdraget skall slutredovisas senast den 1 oktober i år. BRÅ har i en rapport den 12 maj 1995 lämnat en delredovisning som innehåller en sammanställning av erfarenheterna under försöksverksamhetens första sju månader.
Regeringen bedömer sammantaget erfarenheterna av försöksverksamheten som positiva, och regeringen anser att detta och intresset av att utveckla frihetsstraffet talar för att intensivövervakning med elektronisk kontroll bör kunna utvecklas till ett permanent inslag i påföljdssystemet.
Med hänsyn till bl.a. att försöksverksamheten skall upphöra den 31 juli i år och till att beredningen av Straffsystemkommitténs betänkande kommer att ta avsevärd tid i anspråk samtidigt som det är angeläget att ytterligare beredningsunderlag skapas bör försöksverksamheten enligt regeringen förlängas.
Mot den bakgrunden har i Justitiedepartementet upprättats en promemoria (Ds 1995:77) Utvidgad försöksverksamhet med intensivövervakning med elektronisk kontroll. Promemorian innehåller förslag om hur intensivövervakning med elektronisk kontroll skall användas efter det att den pågående försöksperioden löpt ut i avvaktan på beredningen av Straffsystemkommitténs förslag.
Promemorian har varit föremål för ett remissmöte i Justitiedepartementet. Förslagen i propositionen bygger huvudsakligen på promemorian och på vad som framfördes vid remissmötet.
Överväganden
Allmänt
Regeringen föreslår att försöksverksamheten utvidgas till att avse hela landet och till att omfatta fängelsestraff på högst tre månader. Övervakningsnämnderna skall också i fortsättningen i princip fatta beslut om upphörande av verkställighet utanför anstalt, något som blir aktuellt om den dömde missköter sig. Frivårdsmyndigheten skall dock få besluta interimistiskt i sådana fall medan övervakningsnämnden skall pröva om frivårdsmyndighetens beslut skall bestå och verkställigheten utanför anstalt alltså avbrytas. Även vissa andra ändringar föreslås som sammanhänger med att den föreslagna utvidgningen till tremånadersstraff medför att den som är föremål för intensivövervakning med elektronisk kontroll i vissa fall kan bli villkorligt frigiven.
Här bör erinras om att villkorlig frigivning blir aktuell först när minst två månader av ett fängelsestraff avtjänats, se 26 kap. 6 § BrB. Regleringen innebär att en person som dömts till fängelse tre månader normalt blir villkorligt frigiven efter två månaders verkställighet.
Slutligen föreslår regeringen dels att ett maximibelopp på 3 000 kr införs för den avgift som den dömde i vissa fall kan åläggas att betala, dels att den dömde skall åläggas att avhålla sig från dopningsmedel under verkställigheten och att han skall vara skyldig att i kontrollsyfte lämna bl.a. blod- och urinprov. Ett motsvarande förbud gäller redan nu beträffande alkohol och andra beroendeframkallande medel.
Utskottet kan redan här konstatera att enighet råder om vikten av att fortsätta med försöksverksamheten och att ge de dömda som lagen kan tillämpas på möjlighet att delta i försöksverksamheten oavsett var i landet han eller hon bor. Utskottet har heller inga invändningar mot de justeringar i övrigt i regelverket som regeringen föreslår. Endast frågan om utvidgning av försöksverksamheten till att omfatta fängelsestraff på tre månader kräver ett utförligare resonemang av utskottet.
Tremånadersstraff
I motion Ju20 (m) yrkas avslag på regeringsförslaget i den del det avser utvidgningen till tremånadersstraff. I motionen anförs sammanfattningsvis att det klientel som kommer att omfattas av regleringen med regeringsförslaget blir avsevärt tyngre och att det inte är önskvärt att personer med den brottsbelastning det är fråga om skall komma i åtnjutande av denna verkställighetsform.
I propositionen (s. 20-21) konstaterar regeringen att utvidgningen innebär att en ny grupp dömda med delvis annan bakgrund än den hittillsvarande försöksgruppen kommer att omfattas av regleringen. - Den grupp dömda som föreslås tillföras systemet (i den dom som skulle föranleda intensivövervakning) är i större utsträckning dömda för våldsbrott och tillgreppsbrott, betydligt fler har tidigare dömts för brott och fler visar också i ökad utsträckning andra tecken på sociala problem; en större andel saknar bostad, är arbetslös och missbrukar alkohol eller narkotika än i den nuvarande försöksgruppen.
Regeringen anser emellertid att den gruppen ändå bör kunna omfattas av regleringen. Som skäl härför anför regeringen bl.a. behovet av ytterligare beredningsunderlag inför ställningstagandet till Straffsystemkommitténs förslag - kommittén föreslår att fängelsestraff på högst 11 månader skall kunna omfattas - och inte minst att det är angeläget att så många som möjligt får del av de åtgärder som inom försöksverksamhetens ram vidtas för att främja de dömdas återanpassning i samhället. Också ekonomiska skäl talar för den föreslagna utvidgningen; besparingspotentialen beräknas enligt propositionen till 70-90 miljoner kronor årligen under förutsättningen att försöksverksamheten får en tillräcklig bredd. Regeringen understryker också att det har visat sig möjligt att upprätthålla den långtgående frihetsinskränkning som intensivövervakningen innebär under två månader; därmed är kravet på en tillräcklig straffrättslig reaktion uppfyllt också för den här aktuella gruppen.
Utskottet har för sin del inhämtat att Kriminalvårdsstyrelsen räknar med att omkring 400 platser på öppna anstalter skall kunna stängas om regeringsförslaget genomförs. Dygnskostnaden för en plats på öppen anstalt uppgår till drygt 1 000 kr medan Kriminalvårdsstyrelsen uppskattar dygnskostnaden för den utvidgade försöksverksamheten till 440 kr.
Utskottet delar i princip regeringens inställning. Utskottet vill för sin del särskilt peka på att hittills gjorda erfarenheter tyder på att de som varit föremål för intensivövervakning med elektronisk kontroll har funnit denna verkställighetsform väl så betungande som ett fängelsestraff; ingenting har således framkommit som tyder på att intensivövervakning skulle uppfattas som en lindrig verkställighetsform. Kravet på en tydlig straffrättslig reaktion är således tillgodosett, och detta gäller självklart i alla de fall där samhällsintresset anses tillgodosett genom en verkställighet på två månader, således även när verkställigheten i anstalt upphör efter två månader på grund av villkorlig frigivning.
Härutöver kan utskottet i och för sig instämma i den bedömning om klientelets sammansättning som framförs i motionen; att utvidgningen till tre månader kommer att medföra ett tyngre klientel inom försöksverksamheten torde, som också framgår av propositionen, vara ställt utom all tvekan. Utskottet vill dock erinra om de krav på ordnade förhållanden som ställs på den som vill verkställa ett fängelsestraff genom intensivövervakning. Redan av den anledningen kommer t.ex. många narkotikamissbrukare, vars behandlingsbehov bättre kan tillgodoses inom anstaltsvården, aldrig i fråga för intensivövervakning. Samtidigt är det som regeringen anför angeläget att så många som möjligt kommer i åtnjutande av de rehabiliterande åtgärder som inom försöksverksamhetens ram kan komma de dömda till del. Det är också angeläget med ett bredare underlag till den slutliga bedömningen av Straffsystemkommitténs förslag. Sammanfattningsvis anser utskottet således att regeringsförslaget bör tillstyrkas även i denna del. Utskottet avstyrker alltså motion Ju20.
Utvärdering
I motion Ju21 (v) begärs en utvärdering som särskilt skall uppmärksamma de anhörigas situation när en familjemedlem blir föremål för intensivövervakning med elektronisk kontroll samt vilka krav som bör ställas på den frivårdspersonal som arbetar i hemmen.
I propositionen anför regeringen att den har för avsikt att utvidga BRÅ:s pågående utvärderingsuppdrag till att omfatta även den fortsatta försöksverksamheten. I BRÅ:s uppdrag ingår bl.a. att belysa vilken syn frivårdspersonalen, dömda och andra berörda haft på försöksverksamheten; därvid bör särskilt belysas hur metoden uppfattats från integritetssynpunkt, särskilt av familjemedlemmar och andra sammanboende med den dömde.
Utskottet delar i och för sig motionärernas uppfattning om vikten av de i motionen aktualiserade frågorna. Utan tvekan är det så att intensivövervakningen ställer nya krav på frivårdens personal liksom även att intensivövervakningen medför särskilda krav också på den dömdes familjemedlemmar. Det är således av stort intresse att dessa frågor blir utförligt belysta i utvärderingen. Utskottet måste emellertid också konstatera att frågan redan är aktualiserad, varför någon riksdagens åtgärd inte behövs. Utskottet avstyrker bifall till motion Ju21.
Övrigt
I övrigt har utskottet ingenting att anföra med anledning av propositionen och motionerna.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande utvidgning av försöksverksamheten till hela landet
att riksdagen med bifall till proposition 1995/96:156 i denna del godkänner vad utskottet anfört,
2. beträffande tremånadersstraff
att riksdagen med bifall till propositionen i denna del och med avslag på motion 1995/96:Ju20 godkänner vad utskottet anfört,
res. (m) - delvis
3. beträffande lagförslaget
att riksdagen antar det i propositionen framlagda förslaget till lag om ändring i lagen (1994:451) om försöksverksamhet med intensivövervakning med elektronisk kontroll,
res. (m) - delvis
4. beträffande utvärdering
att riksdagen avslår motion 1995/96:Ju21.
Stockholm den 9 maj 1996
På justitieutskottets vägnar
Gun Hellsvik
I beslutet har deltagit: Gun Hellsvik (m), Lars-Erik Lövdén (s), Birthe Sörestedt (s), Göran Magnusson (s), Sigrid Bolkéus (s), Märta Johansson (s), Margareta Sandgren (s), Anders G Högmark (m), Siw Persson (fp), Ann-Marie Fagerström (s), Pär Nuder (s), Maud Ekendahl (m), Kia Andreasson (mp), Rolf Åbjörnsson (kds), Jeppe Johnsson (m), Tanja Linderborg (v) och Sivert Carlsson (c).
Reservation
Tremånadersstraff (mom. 2 och 3)
Gun Hellsvik (m), Anders G Högmark (m), Maud Ekendahl (m) och Jeppe Johnsson (m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 4 börjar med Utskottet delar och som på s. 5 slutar med motion Ju20 bort ha följande lydelse:
Enligt utskottets mening kan de besparingar som möjliggörs genom regeringsförslaget emellertid inte komma i första hand. Långt viktigare är att påföljdssystemet upplevs som trovärdigt och att allmänhetens berättigade krav på rättstrygghet tillgodoses. Också brottsoffrens situation måste beaktas. Utskottet finner det inte förenligt med dessa ståndpunkter att utvidga försöksverksamheten till att omfatta personer som dömts till fängelse tre månader och härigenom föra in i systemet ett betydligt mer brottsbelastat klientel än vad som nu är fallet. Regeringsförslaget avstyrks i denna del.
dels att utskottets hemställan under momenten 2 och 3 bort ha följande lydelse:
2. beträffande tremånadersstraff
att riksdagen med avslag på proposition 1995/96:156 i denna del och med bifall till motion 1995/96:Ju20 godkänner vad utskottet anfört,
3. beträffande lagförslaget
att riksdagen antar det i propositionen framlagda förslaget till lag om ändring i lagen (1994:451) om försöksverksamhet med elektronisk kontroll, dock med den ändringen att 1, 2, 5, 12 och 14 §§ ges den i bilaga 2 som Reservanternas förslag betecknade lydelsen.
Regeringens lagförslag
Reservanternas lagförslag
Utskottets förslag Reservanternas förslag
1 § Denna lag är Denna lag är tillämplig vid tillämplig vid verkställighet av verkställighet av dom på fängelse, dom på fängelse, dock inte fängelse dock inte fängelse som ådömts enligt som ådömts enligt 28 kap. 3 § 28 kap. 3 § brottsbalken, om brottsbalken, om den dömde skall den dömde skall undergå fängelse i undergå fängelse i högst tre månader. högst två månader.
2 § I fall som avses i 1 § får, på ansökan av den dömde, beslutas att fängelsestraffet skall verkställas utanför anstalt. En ansökan får inte bifallas om den dömde är häktad eller intagen i kriminalvårdsanstalt av någon annan anledning än för verkställighet av det straff som ansökan avser eller om särskilda skäl annars talar mot verkställighet utanför anstalt. Beträffande Beträffande verkställigheten verkställigheten utanför anstalt utanför anstalt skall, i stället skall, i stället för bestämmelserna för bestämmelserna i 26 kap. 5 § i 26 kap. 5-24 §§ brottsbalken och brottsbalken och lagen (1974:203) om lagen (1974:203) om kriminalvård i kriminalvård i anstalt, gälla vad anstalt, gälla vad som föreskrivs i som föreskrivs i denna lag. Äger denna lag. villkorlig frigivning rum, skall denna lag inte tillämpas på den fortsatta verkställigheten av fängelsestraffet. Vad som gäller för intagna enligt 26 kap. 7 § brottsbalken gäller också för dem som undergår verkställighet utanför anstalt. Verkställigheten utanför anstalt bedrivs under ledning av den frivårdsmyndighet inom vars verksamhetsområde den dömde har sin bostad.
5 § Den dömde skall betala en avgift, om det är motiverat med hänsyn till hans möjligheter att erhålla inkomst under verkställigheten utanför anstalt. Avgiften uppgår Avgiften uppgår till femtio kronor till femtio kronor per dag som per dag som verkställigheten verkställigheten skall pågå, dock skall pågå. högst 3 000 kronor. Avgiften skall Avgiften skall betalas i förskott betalas i förskott och tillföras och tillföras brottsofferfonden. brottsofferfonden.
12 § Bestämmelser om hur en dom skall befordras till verkställighet och hur tid för sådan verkställighet skall beräknas finns i lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. Bestämmelserna i 10 § andra-femte styckena och 12 § i den lagen om förpassning till kriminalvårdsanstalt m.m. och om uppskov med verkställighet skall dock inte gälla i fråga om verkställighet utanför anstalt enligt denna lag.
Vid tillämpning av Vid tillämpning av 10 § första stycket 10 § första stycket lagen om beräkning lagen om beräkning av strafftid m.m. av strafftid m.m. på verkställighet på verkställighet utanför anstalt utanför anstalt enligt denna lag enligt denna lag skall den dömde skall den dömde föreläggas att föreläggas att påbörja påbörja verkställigheten i verkställigheten i sin bostad en viss sin bostad en viss dag. Strafftiden dag. Strafftiden skall räknas från skall räknas från den dagen. Vid den dagen. Vid tillämpning av tillämpning av bestämmelsen om nåd bestämmelsen om nåd i 13 § lagen om i 13 § lagen om beräkning av beräkning av strafftid m.m. på strafftid m.m. på sådan sådan verkställighet verkställighet skall sista dag skall sista dag vara den dag vara den dag verkställigheten verkställigheten skall påbörjas. skall påbörjas. Bestämmelsen i 25 § Bestämmelsen i 25 § samma lag om samma lag om sammanläggning av sammanläggning av strafftider skall strafftider skall inte tillämpas inte tillämpas under under verkställigheten verkställigheten utanför anstalt, om utanför anstalt, om det sammanlagda det sammanlagda straffet därvid straffet därvid kommer att kommer att överstiga tre överstiga två månader. månader. Av 15 § första stycket tredje meningen nedan framgår att övervakningsnämnden i visst fall skall fastställa hur många dagar av fängelsestraffet som verkställts utanför anstalt.
14 § Beslutet om verkställighet utanför anstalt skall upphävas, om den elektroniska kontroll som avses i 3 § annat än tillfälligt blir omöjlig att upprätthålla. Vistelse på sjukhus eller därmed jämförlig inrättning skall dock inte föranleda upphävande av beslut om verkställighet utanför anstalt. Beslut om verkställighet utanför anstalt skall upphävas om den dömde
1. åsidosätter vad som åligger honom enligt denna lag eller enligt en föreskrift som meddelats med stöd av lagen och det som ligger honom till last inte är av mindre betydelse,
2. begär att så skall ske, 3. inte följer föreläggandet att påbörja verkställigheten eller, när verkställigheten skall påbörjas, är häktad eller intagen i kriminalvårdsanstalt av någon annan anledning än för verkställighet av det straff som beslutet avser eller 4. innan 4. innan verkställigheten verkställigheten har påbörjats, har påbörjats, antingen döms på antingen döms på nytt till fängelse nytt till fängelse eller får eller får villkorligt villkorligt medgiven frihet medgiven frihet förverkad enligt 26 förverkad enligt 26 kap. 19 § eller 34 kap. 19 § eller 34 kap. 4 § kap. 4 § brottsbalken på brottsbalken på sådan tid att han sådan tid att han skall undergå skall undergå fängelse i mer än fängelse i mer än tre månader. två månader.
Innehållsförteckning
Sammanfattning 1 Motionerna 1 Utskottet 1 Propositionens huvudsakliga innehåll 1 Bakgrund 2 Överväganden 3 Allmänt 3 Tremånadersstraff 4 Utvärdering 5 Övrigt 5 Hemställan 6 Reservation 6 Tremånadersstraff (mom. 2 och 3) 6 Bilagor 1. Regeringens lagförslag 8 2. Reservanternas lagförslag 14 Gotab, Stockholm 1996