Instansordningen m.m. i de allmänna förvaltningsdomstolarna
Betänkande 1993/94:JuU24
Justitieutskottets betänkande
1993/94:JUU24
Instansordningen m.m. i de allmänna förvaltningsdomstolarna
Innehåll
1993/94 JuU24
Propositionen
I proposition 1993/94:133 (Justitiedepartementet) har regeringen bl.a. föreslagit riksdagen att anta de i propositionen framlagda förslagen till
1. lag om ändring i lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m.m.,
2. lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar,
3. lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291),
4. lag om ändring i studiestödslagen (1973:349),
5. lag om ändring i lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m.,
6. lag om ändring i lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt,
7. lag om ändring i lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.m.,
8. lag om ändring i körkortslagen (1977:477),
9. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),
Propositionens huvudsakliga innehåll redovisas på s. 2.
Lagförslagen, som har granskats av lagrådet, har fogats till betänkandet, se bilaga.
Utskottet behandlar propositionens lagförslag nr 10 i betänkandet 1993/94:JuU30.
Utskottet
Inledning
Principen att tyngdpunkten i rättskipningen skall ligga i första instans samt att talan skall väckas där är praktiskt taget helt genomförd vid de allmänna domstolarna. Så är däremot inte fallet när det gäller de allmänna förvaltningsdomstolarna. Någon enhetlig instansordning förekommer inte inom denna domstolsorganisation. Den största delen av antalet mål prövas visserligen av länsrätt som första domstolsinstans, men merparten av de måltyper som prövas av kammarrätt får sin första domstolsprövning där.
Domstolsutredningen (Ju 1989:06; dir. 1989:56) överlämnade i januari 1992 betänkandet (SOU 1991:106) Domstolarna inför 2000-talet Arbetsuppgifter och förfaranderegler. Förslagen i betänkandet tar sikte på arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltningsmydigheter och mellan de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. Utredningen tar också upp frågor om omprövning, överklagande och instansordningen samt vissa processrättsliga frågor. När det gäller instansordningen i de allmänna förvaltningsdomstolarna borde enligt Domstolsutredningen en principiell utgångspunkt vara att den första domstolsprövningen av ett förvaltningsärende alltid sker i länsrätt. Instansordningen borde ändras på ett antal områden så att den första domstolsprövningen av vissa mål -- kriminalvårdsmål, kommunalbesvärsmål, mål från Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd, sekretessmål, studiestödsmål och vissa länsstyrelsemål -- sker i länsrätt i stället för kammarrätt. Utredningen förordade även att körkortsingripanden skall beslutas av länsstyrelse som första instans i stället för som nu av länsrätt, att länsstyrelsens beslut skall kunna överklagas till länsrätten och vidare att de allmänna ombuden i körkortsmål skall avskaffas och att länsstyrelsen skall vara den enskildes motpart i domstolsprocessen. Beträffande sekretessmålen föreslog utredningen att länsrätt som första domstolsinstans skall pröva de sekretessmål som i dag överprövas av kammarrätt. Vidare skulle prövningstillstånd införas i Regeringsrätten och Högsta domstolen i sekretessärenden som härrör från länsrätt respektive tingsrätt. Beträffande prövningstillstånd i kammarrätt fann utredningen många faktorer som talade för att ett dispenssystem skulle införas i kammarrätt. Emellertid borde införandet av ett sådant system avvakta tills erfarenheter vunnits av de reformer som berör de allmänna förvaltningsdomstolarna.
I 1993 års budgetproposition ställde sig regeringen (prop. 1992/93:100 bil. 3, s. 24 f) bakom principen om att den första domstolsprövningen skall ligga i länsrätt. Riksdagen godkände de i propositionen angivna riktlinjerna (1992/93:JuU24, rskr. 289).
I en promemoria som upprättats inom Justitiedepartementet under år 1993, Prövningstillstånd i kammarrätt, föreslås att regler om prövningstillstånd i kammarrätt tas in i förvaltningsprocesslagen (1971:291).
Domstolsutredningens betänkande och den nyss nämnda promemorian har remissbehandlats och ligger till grund för förslagen i den nu aktuella propositionen.
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås att det införs en möjlighet att ha prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätt, att första domstolsinstans för studiestödsmål och kriminalvårdsmål skall vara länsrätt i stället för som nu kammarrätt, att den första prövningen av körkortsingripanden skall göras av länsstyrelsen och inte som för närvarande av länsrätt samt att prövningstillstånd hädanefter skall krävas för sekretessmål i Regeringsrätten och Högsta domstolen. Ändringarna avseende prövningstillstånd för sekretessmål föreslås träda i kraft den 1 juli 1994. Övriga lagändringar föreslås träda i kraft den 1 oktober 1994.
Bakgrund
Nuvarande instansordning
Under våren 1978 beslutade riksdagen om riktlinjer för en ny länsrättsorganisation (prop. 1977/78:170, KU47, rskr. 308). Beslutet innebar att de tidigare länsdomstolarna, dvs. länsrätterna, länsskatterätterna och fastighetstaxeringsrätterna, bröts ut från länsstyrelserna och omvandlades till fristående allmänna förvaltningsdomstolar, en i varje län. Under våren 1979 beslutades om lagändringar i anledning av de nya riktlinjerna (prop. 1978/79:86, JuU27, rskr. 216). Genom denna länsrättsreform blev organisationen av allmänna förvaltningsdomstolar komplett. Förutom uppgiften att vara besvärsinstans, har länsrätten från år 1979 och senare även fått uppgiften att besluta som första instans i en rad förvaltningsfrågor: vissa administrativa frihetsberövanden, vissa säkerhetsåtgärder, ingripande mot innehavare av körkort, körkortstillstånd, flygcertifikat och elevtillstånd, verkställighet av allmän domstols dom i vissa fall, utdömande av vite, återbetalning av utgivet socialbidrag samt vissa rättshjälpsfrågor m.m. I andra målgrupper har länsrätterna till uppgift att pröva överklaganden av beslut som har fattats av förvaltningsmyndigheter. I princip kan alla beslut som fattas av länsrätt överklagas till kammarrätt. Emellertid överklagas alltjämt många förvaltningsmyndigheters beslut inte till en överordnad myndighet eller till länsrätt utan direkt till kammarrätt. Inom denna grupp finns ärenden av vitt skilda slag. Om man räknar antalet måltyper kan denna ärendegrupp sägas vara dominerande i förvaltningsrättskipningen.
Frågan om vilka mål som skall tas upp av kammarrätt respektive länsrätt som första domstolsinstans behandlas i 8 och 14 §§ lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar (AFDL).
I 8 § första stycket AFDL föreskrivs bl.a. att kammarrätt prövar besvär som enligt lag eller annan författning anförs hos domstolen.
För länsrätternas del har i 14 § AFDL valts en annan metod. Genom en uppräkning anges vilka mål som skall prövas av länsrätt som första domstolsinstans.
Målområdet för länsrätterna har i stort varit detsamma sedan domstolarna inrättades. Vid bildandet övertog länsrätterna arbetsuppgifter som tidigare hade utförts av länsdomstolarna. En av anledningarna till att länsrätternas målområde inte ökades i samband med omorganisationen var att man ansåg att de nya domstolarna skulle utgöra bärkraftiga enheter med befintligt målområde. Länsrätternas målområde utökades dock den 1 juli 1991 i samband med att försäkringsrätterna avskaffades genom att Riksförsäkringsverkets och allmän försäkringskassas beslut i ärenden om socialförsäkring sedan dess skall överklagas till länsrätt (prop. 1990/91:80, JuU18, rskr. 216). Med anledning av att riksdagen som ovan nämnts förra året fastställde nya riktlinjer av innebörd att tyngdpunkten i rättskipningen bör ligga i första instans också inom de allmänna förvaltningsdomstolarna har också flera måltyper förts till länsrätt som första domstolsinstans. Det gäller bl.a. mål enligt ordningslagen (prop. 1992/93:210, 1993/94:JuU1, rskr. 1) och mål enligt tobakslagen (prop. 1992/93:185, SoU26, rskr. 356).
I princip kan alla beslut som fattats av länsrätt överklagas till kammarrätt. Domstolen är skyldig att pröva alla mål som överklagas till den. Kammarrätterna handlägger i dag omrking 250 måltyper. Kammarrättens prövning är fullständig. Kammarrättens avgöranden kan i allmänhet överklagas till Regeringsrätten. Regeringsrätten tar till skillnad från kammarrätterna inte upp alla överklaganden till fullständig prövning. För att Regeringsrätten skall pröva besvär över en kammarrätts beslut i ett mål, som har anhängiggjorts i kammarrätten genom överklagande eller underställning, krävs att domstolen meddelar prövningstillstånd. Prövningstillstånd krävs dock inte om det gäller mål om utlämnande av allmän handling (sekretessmål) eller vissa måltyper där Riksdagens ombudsmän eller Justitiekanslern för talan.
Förfarandet i de allmänna förvaltningsdomstolarna
Förfarandet i de allmänna förvaltningsdomstolarna regleras i första hand av bestämmelserna i AFDL och förvaltningsprocesslagen (1971:291; FPL).
I AFDL finns regler om bl.a. organisation, behörighet, domförhet, ledamöter, nämndemän och sakkunniga. FPL innehåller bl.a. bestämmelser om måls anhängiggörande, handläggning, bevismedel och beslut. FPL hänvisar beträffande vissa processuella frågor till bestämmelserna i rättegångsbalken.
Länsrätten är som regel domför med en lagfaren domare och tre nämndemän. Flertalet mål avgörs på handlingarna. Muntlig förhandling förekommer dock i alla typer av mål. Många mål kan även avgöras av en lagfaren domare ensam.
I kammarrätten avgörs enligt huvudregeln målen av tre lagfarna ledamöter. Även vissa frågor som kommer upp under beredningens gång i ett mål skall beslutas kollegialt.
I Regeringsrätten avgörs målen normalt av fem regeringsråd. Domstolen är dock domför med fyra regeringsråd, om tre av dessa är ense om slutet. Frågor om prövningstillstånd får avgöras av ett regeringsråd.
Överväganden
Som nämnts ovan fastlade riksdagen förra året riktlinjer för instansordningen i de allmänna förvaltningsdomstolarna. Dessa riktlinjer innebar att tyngdpunkten i rättskipningen borde ligga i första instans också inom dessa domstolar. En ändrad instansordning, som innebär att förvaltningsdomstolsprövningen som regel startar i länsrätt, medför att länsrätterna blir allmänna förvaltningsdomstolar i ordets rätta bemärkelse och att förvaltningsrättsreformen därmed fullföljs.
I enlighet med riktlinjerna pågår inom regeringskansliet ett arbete med att genomföra omläggningen av instansordningen hos de allmänna förvaltningsdomstolarna så att det normala blir att länsrätt är första dömande instans i målen. Detta är ett omfattande arbete, och regeringen har därför bedömt det lämpligt att gå fram etappvis. Det förutskickas att undantag för vissa måltyper kan komma i fråga. I regeringsförslaget föreslås nu inledningsvis att det i lagstiftningen slås fast att länsrätten är första domstolsinstans inom de allmänna förvaltningsdomstolarna. Rent lagtekniskt innebär förslaget att nuvarande uppräkning i AFDL av länsrätternas måltyper ersätts med en generell regel i saken. Sedan får i likhet med vad som nu gäller regleringen av kammarrätternas kompetens i de olika materiella författningarna anges var talan skall väckas eller vart förvaltningsbeslutet skall överklagas. I de undantagsfall som kammarrätt skall vara första domstolsinstans får detta anges särskilt genom att det sägs att talan skall väckas där eller fullföljas dit.
När det gäller forumreglerna för länsrätterna föreslås att ett beslut skall överklagas till den länsrätt inom vars län ärendet först prövats. I de fall en central eller regional förvaltningsmyndighet har överprövat ett lokalt beslut skall den länsrätt vara behörig att pröva ärendet, inom vars län det lokala beslutet har fattats. Denna huvudprincip kommer till uttryck genom förslag till en ny bestämmelse i AFDL.
Regler om prövningstillstånd i kammarrätt föreslås införda. Dessa regler har utformats efter mönster av vad som gäller för prövningstillstånd i hovrätt. Det innebär att prövningstillstånd får beviljas om det finns anledning att ändra länsrättens avgörande (ändringsdispens), om det är av vikt för ledningen av rättstillämpningen att överprövning görs (prejudikatdispens) eller om det annars finns synnerliga skäl att pröva talan (extraordinär dispens). De grundläggande bestämmelserna om prövningstillstånd i kammarrätt föreslås införda i FPL. Regler om vilka mål eller målgrupper som skall omfattas av krav på prövningstillstånd föreslås inte införda i FPL utan skall tas in i de materiella författningarna. Kammarrätten skall vid dispensprövningen vara domför med två ledamöter om de är ense om slutet.
Som framgått ovan avser regeringen att gå fram etappvis när det gäller att flytta ner tyngdpunkten i förvaltningsmålen till länsrätt som första domstolsinstans. I enlighet härmed föreslås i propositionen att den första domstolsprövningen för två typer av mål flyttas från kammarrätt till länsrätt. Det gäller studiestödsmålen där första domstolsprövning i dag sker centralt vid Kammarrätten i Sundsvall. Vidare gäller det kriminalvårdsmålen där den första domstolsprövningen i dag sker centralt vid Kammarrätten i Jönköping. För båda ärendetyperna föreslås att det skall införas krav på prövningstillstånd i ledet mellan länsrätt och kammarrätt.
I propositionen föreslås vidare att länsstyrelsen skall bli första beslutsinstans i de körkortsmål som i dag beslutas av länsrätt som första instans. Det gäller bl.a. ärenden om återkallelse av körkort, körkortstillstånd och traktorkort. Länsstyrelsens beslut skall kunna överklagas till länsrätt där det allmännas talan skall föras av länsstyrelsen och inte som i dag av ett allmänt ombud. Krav på prövningstillstånd föreslås infört för de aktuella körkortsmålen i ledet mellan länsrätt och kammarrätt.
Slutligen föreslås att prövningstillstånd införs i Regeringsrätten och Högsta domstolen i mål om utlämnande av allmän handling (s.k. sekretessmål) som fullföljs från kammarrätt eller hovrätt i de fall de sistnämnda domstolarna överprövat en domstols eller annan myndighets beslut.
Utskottet ser positivt på att regeringen nu i enlighet med de förra året fastlagda riktlinjerna påbörjat reformarbetet med omläggningen av instansordningen hos de allmänna förvaltningsdomstolarna så att det normala skall vara att länsrätt skall vara första dömande instans i målen. Enligt utskottets mening framstår något annat än etappvisa reformer härvidlag knappast som möjligt. Utskottet saknar anledning till erinran mot förslagen och tillstyrker dem. Utskottet vill dock när det gäller körkortsmålen anmärka att överklaganden av länsstyrelsens beslut i frågor om meddelande av körkortstillstånd och utfärdande av traktorkort också i fortsättningen enligt förslaget skall ske direkt till kammarrätten. Detsamma gäller vissa andra körkortsmål. Enligt vad regeringen anför skulle logiken kräva att dessa ärenden också förs ned till länsrätt, men regeringen anser att denna målkategori kräver ytterligare överväganden och avser att i ett senare sammanhang ta upp den generella frågan om länsstyrelsens roll i processen i allmänna förvaltningsdomstolar där dess beslut i dag överklagas till kammarrätt. Utskottet vill understryka att det är angeläget att det snarast införs enhetliga överklagningsregler för hela körkortsområdet.
Utöver vad som nu anförts föranleder propositionen inte något uttalande från utskottets sida.
Hemställan
Utskottet hemställer
att riksdagen antar följande i proposition 1993/94:133 framlagda förslag till
a) lag om ändring i lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m.m.,
b) lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar,
c) lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291),
d) lag om ändring i studiestödslagen (1973:349),
e) lag om ändring i lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m.,
f) lag om ändring i lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt,
g) lag om ändring i lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.m.,
h) lag om ändring i körkortslagen (1977:477),
i) lag om ändring i sekretesslagen (1980:100).
Stockholm den 3 maj 1994
På justitieutskottets vägnar
Britta Bjelle
I beslutet har deltagit: Britta Bjelle (fp), Lars-Erik Lövdén (s), Jerry Martinger (m), Göthe Knutson (m), Bengt-Ola Ryttar (s), Birthe Sörestedt (s), Ingbritt Irhammar (c), Nils Nordh (s), Göran Magnusson (s), Karl Gustaf Sjödin (nyd), Sigrid Bolkéus (s), Siw Persson (fp), Alf Eriksson (s), Christel Anderberg (m) och Kjell Eldensjö (kds).
Regeringens lagförslag
Bilaga