Instansordningen i förvaltningsmål
Betänkande 1994/95:JuU6
Justitieutskottets betänkande
1994/95:JUU06
Instansordningen i förvaltningsmål
Innehåll
- Sammanfattning
- Propositionen m.m.
- Motionerna
- Utskottet
- Hemställan
- Reservation
- Bilaga 1
- Innehållsförteckning
1994/95 JuU6
Sammanfattning
I detta betänkande behandlar utskottet ett regeringsförslag om fortsatt reformering av instansordningen m.m. i de allmänna förvaltningsdomstolarna innehållande förslag till lagar om ändring i stort antal författningar. Förslagen innebär att länsrätt skall vara första domstolsinstans för ett stort antal måltyper som i dag enligt bestämmelser i olika lagar överklagas från förvaltningsmyndighet till kammarrätt. Prövningstillstånd i kammarrätt föreslås för flera nya målgrupper. Vidare föreslås kammarrätt få behörighet att pröva ansökningar om resning, återställande av försutten tid och rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut, om ärendet avgjorts av en förvaltningsmyndighet och i de förstnämnda fallen även när ärendet avgjorts av en länsrätt. Rättsprövningslagen föreslås få förlängd giltighetstid i ytterligare tre år.
Utskottet tillstyrker regeringsförslaget utom när det gäller förslaget att nämndemannamedverkan i kammarrätt i socialförsäkringsmål skall upphöra. Här föreslår utskottet med anledning av två motioner att nämndemän alltjämt skall delta i dömandet av sådana mål i kammarrätt.
Till betänkandet har fogats en reservation (m, kds).
Propositionen m.m.
I proposition 1994/95:27 (Justitiedepartementet) har regeringen föreslagit att riksdagen antar i propositionen framlagda förslag till lagar om ändring i ett stort antal författningar.
Propositionens huvudsakliga innehåll redovisas på s. 4.
I samband med propositionen behandlar utskottet två med anledning av propositionen väckta motioner. Motionsyrkandena redovisas på s. 2.
Lagförslagen, som granskats av Lagrådet, har fogats till betänkandet, se bilaga 1.
Propositionens lagförslag nr 63 har överlämnats till skatteutskottet för beredning.
I ärendet har yttrande inhämtats från konstitutionsutskottet och socialförsäkringsutskottet. Yttrandena framgår av bilaga 4 och 5 till utskottets betänkande.
Motionerna
1994/95:Ju9 av Kenth Skårvik (fp) vari yrkas att riksdagen beslutar att lagen (1962:381) om allmän försäkring får en sådan utformning att lekmannainflytande i kammarrätterna består även efter den 1 juli 1995.
1994/95:Ju10 av Börje Nilsson (s) vari yrkas
1. att riksdagen beslutar att 20 kap. 11 § lagen (1962:381) om allmän försäkring skall ha följande lydelse:
Beslut av en allmän försäkringskassa eller Riksförsäkringsverket i ärenden om försäkring enligt denna lag får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Ett beslut som har fattats av en tjänsteman hos försäkringskassan får dock inte överklagas av en enskild innan beslutet har omprövats enligt 10 §. En enskilds överklagande av ett sådant beslut innan beslutet har omprövats skall anses som en begäran om omprövning enligt nämnda paragraf.
Vid prövning av besvär över länsrättens beslut i mål som avses i första stycket skall nämndemän ingå i kammarrätten, om nämndemän deltagit i länsrätten.
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten,
2. att riksdagen beslutar att 98 § lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring skall ha följande lydelse: Arbetsmarknadsstyrelsens beslut i ärende angående medlems rätt till ersättning eller medlemskap i en arbetslöshetskassa enligt denna lag får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, om inte annat följer av lagen (1969:93) om begränsning av samhällsstöd vid arbetskonflikt. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Vid prövning av överklagande av länsrättens beslut i mål som avses i första stycket skall nämndemän ingå i kammarrätten, om nämndemän deltagit i länsrätten. Arbetsmarknadsstyrelsens beslut enligt denna lag i annat fall än som avses i första stycket överklagas hos regeringen. Arbetsmarknadsstyrelsens beslut om fusion får överklagas endast av sådan arbetslöshetskassa som berörs av beslutet.
Utan hinder av vad som sägs i 41 § första stycket får styrelsen för en förening som vägrats registrering såsom arbetslöshetskassa överklaga Arbetsmarknadsstyrelsens beslut i ärendet om registrering,
3. att riksdagen beslutar att 33 c § lagen (1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd skall ha följande lydelse: Arbetsmarknadsstyrelsens beslut om rätt till ersättning överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, om inte annat följer av lagen (1969:93) om begränsning av samhällsstöd vid arbetskonflikt. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
Vid prövning av överklagande av länsrättens beslut i mål som avses i första stycket skall nämndemän ingå i kammarrätten, om nämndemän har deltagit i länsrätten.
Arbetsmarknadsstyrelsens och Riksförsäkringsverkets beslut enligt denna lag i andra fall än som avses i första stycket överklagas hos regeringen.
Utskottet
Inledning
Principen att tyngdpunkten i rättskipningen skall ligga i första instans samt att talan skall väckas där är praktiskt taget helt genomförd vid de allmänna domstolarna. Så är däremot inte fallet när det gäller de allmänna förvaltningsdomstolarna. Någon enhetlig instansordning förekommer inte inom denna domstolsorganisation. Den största delen av antalet mål prövas visserligen av länsrätt som första domstolsinstans, men merparten av de måltyper som prövas av kammarrätt får sin första domstolsprövning där.
Domstolsutredningen (Ju1989:06; dir. 1989:56) överlämnade i januari 1992 betänkandet (SOU 1991:106) Domstolarna inför 2000-talet Arbetsuppgifter och förfaranderegler. Förslagen i betänkandet tar sikte på arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltningsmyndigheter och mellan de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. Utredningen tar också upp frågor om omprövning, överklagande och instansordningen samt vissa processrättsliga frågor. När det gäller instansordningen i de allmänna förvaltningsdomstolarna borde enligt Domstolsutredningen en principiell utgångspunkt vara att den första domstolsprövningen av ett förvaltningsärende alltid sker i länsrätt. Utredningen lämnar i betänkandet förslag om nedflyttning från kammarrätt till länsrätt av ett stort antal måltyper. Betänkandet har remissbehandlats.
Regeringen tog i 1993 års budgetproposition ställning för principen om att den första domstolsprövningen skall ligga i länsrätt och riksdagen godkände de i propositionen angivna riktlinjerna härom (prop. 1992/93:100 bil. 3, s. 24 f och s. 93, JuU24, rskr. 289).
Riksdagen beslutade i våras om en första etapp i genomförandet av nedflyttning av mål i instanskedjan (prop. 1993/94:133, JuU24, rskr. 319). I samma lagstiftningsärende behandlades också frågan om prövningstillstånd i kammarrätt på grundval av förslag i en inom Justitiedepartementet upprättad promemoria. Lagändringarna innebar bl.a. att länsrätt gavs en allmän behörighet att pröva mål som första domstolsinstans, att generella regler om prövningstillstånd i kammarrätt infördes i förvaltningsprocesslagen (1971:291) samt att det beträffande några målgrupper bestämdes om nedflyttning i instanskedjan.
I den nu aktuella propositionen behandlas en stor del av Domstolsutredningens förslag om nedflyttning av mål från kammarrätt till länsrätt och frågan om det skall krävas prövningstillstånd i kammarrätt för aktuella och dem näraliggande måltyper.
I propositionen tas också upp frågan om kammarrätt skall kunna bevilja resning och återställande av försutten tid när ärendet avgjorts av länsrätt eller förvaltningsmyndighet. I samband därmed behandlas också frågan om kammarrätt skall kunna pröva ansökningar enligt lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut, om avgörandet fattats av en förvaltningsmyndighet samt frågan om en förlängning av lagens giltighetstid. Propositionen grundar sig här bl.a. på ett av en särskild utredare överlämnat betänkande (SOU 1992:138) Några frågor angående Regeringsrätten och remissbehandlingen av betänkandet.
I ärendet har inkommit en skrivelse från Svenska Kommunförbundet.
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås att länsrätt skall vara första domstolsinstans för ett stort antal måltyper som i dag enligt bestämmelser i olika lagar överklagas från förvaltningsmyndighet till kammarrätt. För dessa mål föreslås att det skall krävas prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätt. Förslaget omfattar även kommunalbesvärsmål. Således föreslås bl.a. att den första domstolsprövningen av kommunalbesvärsmål skall göras i länsrätt i stället för i kammarrätt. Länsrätten skall i kommunalbesvärsmålen vara domför med en lagfaren ledamot och två särskilda ledamöter. I kammarrätten skall de särskilda ledamöterna behållas i sådana mål. Prövningstillstånd skall gälla för kommunalbesvärsmål i ledet länsrätt -- kammarrätt.
Prövningstillstånd i kammarrätt föreslås även för flera måltyper där redan nu den första domstolsprövningen sker i länsrätt, t.ex. socialförsäkringsmål och biståndsmål. Vidare föreslås att nämndemannamedverkan i kammarrätt i socialförsäkringsmål avskaffas.
I enlighet med ett numera antaget förslag om grundlagsändring föreslås att kammarrätt ges behörighet att pröva ansökningar om resning och återställande av försutten tid om ärendet avgjorts av en länsrätt eller en förvaltningsmyndighet. I samband därmed föreslås även att kammarrätt ges behörighet att pröva ansökningar om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut, om ärendet avgjorts av en förvaltningsmyndighet. Den tidsbegränsade lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut föreslås få förlängd giltighetstid i ytterligare tre år från den 1 januari 1995.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 april 1995.
Det föreslås även vissa lagändringar som har samband med nedläggningen av Försäkringsöverdomstolen den 30 juni 1995. Dessa lagändringar föreslås träda i kraft den 1 juli 1995.
Allmänt om instansordningen i förvaltningsdomstolarna m.m.
Som nämnts ovan fastlade riksdagen år 1993 riktlinjer för instansordningen i de allmänna förvaltningsdomstolarna. Dessa riktlinjer innebar att tyngdpunkten i rättskipningen borde ligga i första instans också inom dessa domstolar. En ändrad instansordning, som innebär att förvaltningsdomstolsprövningen som regel startar i länsrätt, medför att länsrätterna blir allmänna förvaltningdomstolar i ordets rätta bemärkelse och att förvaltningsrättsreformen därmed fullföljs.
I enlighet med riktlinjerna pågår inom regeringskansliet ett arbete med att genomföra omläggningen av instansordningen hos de allmänna förvaltningsdomstolarna så att det normala blir att länsrätt är första dömande instans i målen. Detta är ett omfattande arbete, och regeringen har valt att gå fram etappvis. Som framgått ovan beslöt riksdagen redan förra året om en första etapp i reformarbetet (prop. 1993/94:133, JuU24, rskr. 319), och i propositionen föreslås nu en fortsättning på den inslagna vägen.
Utskottet ser positivt på att regeringen nu fortsätter arbetet i enlighet med de förra året fastlagda riktlinjerna när det gäller instansordningen i förvaltningsdomstolarna. Utskottet saknar anledning till erinran mot förslagen i denna del och tillstyrker dem.
Utskottet delar också i stort regeringens uppfattning när det gäller i vilka måltyper som prövningstillstånd skall införas i ledet länsrätt -- kammarrätt. För socialförsäkringsmålens del krävs dock särskilda överväganden. Till den frågan återkommer utskottet i det följande. I övrigt tillstyrks förslagen i denna del.
Socialförsäkringsmål, domförhet m.m.
Domförhet i kammarrätt
Socialförsäkringarna består av den allmänna försäkringen, delpensionsförsäkringen och arbetsskadeförsäkringen. Den allmänna försäkringen omfattar sjukförsäkring, föräldraförsäkring, folkpension och tilläggspension. Till folkpensioneringen hör också olika tilläggsförmåner såsom pensionstillskott, särskilt pensionstillägg, handikappersättning, vårdbidrag och kommunala bostadstillägg (jfr 1993/94:SfU12 s. 10).
Riksförsäkringsverket och de allmänna försäkringskassorna svarar för administrationen av socialförsäkringarna och vissa andra sociala förmåner.
Försäkringskassas och Riksförsäkringsverkets beslut i socialförsäkringsärenden överklagades tidigare till försäkringsdomstolarna (prop. 1977/78:20, SfU15, rskr. 113. Försäkringsöverdomstolen var högsta instans.
Det fanns tre regionala försäkringsdomstolar, nämligen försäkringsrätten för Mellansverige, försäkringsrätten för Södra Sverige och försäkringsrätten för Norra Sverige. Huvudbestämmelser i ämnet gavs i lagen (1978:28) om försäkringsdomstolar.
De regionala försäkringsrätterna var domföra med tre yrkesdomare, som i princip skulle vara lagfarna. Därutöver skulle två nämndemän ingå i rätten vid prövning av besvär över beslut som i allmän försäkringskassa avgjorts av socialförsäkringsnämnd och beslut enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring samt enligt lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd eller motsvarande äldre bestämmelser.
Sedan den 1 juli 1991 överklagas en försäkringskassas och Riksförsäkringsverkets beslut i socialförsäkringsärenden till länsrätt (prop. 1990/91:80, JuU18, rskr. 216). Länsrätts avgörande överklagas till kammarrätt. Fram till den 1 juli 1995 överklagas kammarrätts avgöranden i socialförsäkringsmål till Försäkringsöverdomstolen. Vid den nyssnämnda tidpunkten läggs Försäkringsöverdomstolen ned och dess arbetsuppgifter övertas av Regeringsrätten (prop. 1992/93:215, JuU33, rskr. 372). I sistnämnda lagstiftningsärende beslöts också att länsrätt fr.o.m. den 1 juli 1993 som första domstolsinstans prövar vissa mål som överklagas från Arbetsmarknadsstyrelsen.
Vid slutligt avgörande i sak av socialförsäkringsmål är länsrätt domför med en lagfaren domare och tre nämndemän i enlighet med huvudregeln i 17 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar (AFDL). När kammarrätt avgör sådana mål skall nämndemän ingå i rätten, om nämndemän ingått i länsrätten, enligt 20 kap. 11 § andra stycket lagen (1962:381) om allmän försäkring. Av 18 § tredje stycket 11 AFDL framgår att länsrätt alltid är domför med en lagfaren domare ensam i mål i vilket saken är uppenbar, således också i socialförsäkringsmål.
I propositionen (s. 162) föreslås att nämndemannamedverkan i socialförsäkringsmål i kammarrätt upphör fr.o.m. den 1 juli 1995. Som skäl anförs att i kammarrätt förekommer medverkan av nämndemän, utöver i mål om socialförsäkring, endast i mål som rör tvångsomhändertagande av personer samt i mål om verkställighet enligt 21 kap. föräldrabalken. Socialförsäkringsmålen liknar, sägs det, till sin karaktär mål som avser bistånd enligt socialtjänstlagen eller bidrag enligt t.ex. lagen (1992:1574) om bostadsanpassningsbidrag. De sägs däremot inte ha någon likhet med de mål vari nämndemannamedverkan i övrigt förekommer i kammarrätt. I konsekvens med detta och med att Försäkringsöverdomstolens uppgifter fr.o.m den 1 juli 1995 övertas av Regeringsrätten, i vilken domstol någon lekmannamedverkan inte förekommer, bör nämndemannamedverkan i kammarrätt i socialförsäkringsmål upphöra från samma tidpunkt. Förslaget innebär ändringar i lagen (1962:381) om allmän försäkring, lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring och lagen (1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd.
I motionerna Ju9 (fp) och Ju10 (s) begärs att nämndemäns medverkan i socialförsäkringsmålen i kammarrätt skall behållas. Motionärerna framhåller att svensk socialförsäkring bygger på principen om generell rätt för alla medborgare att ta del av de olika trygghetsanordningarna. De beslut som fattas har i flertalet fall stor och i många fall avgörande ekonomisk betydelse för den enskilda individen. Detta tillsammans med att besluten i många fall grundar sig på bedömningar av den enskildes försörjningsförmåga har, enligt motionärerna, varit vägledande för den hittillsvarande ordningen med inslag av lekmän i besluts- och rättskipningsprocessen. Motionärerna anför att det framlagda förslaget innebär en allvarlig försämring som på sikt kan medföra risk för urholkning av socialförsäkringens legitimitet.
Socialförsäkringsutskottet har i sitt yttrande anfört att socialförsäkringsmålen kan röra tillfälliga och många gånger kortvariga ersättningsförhållanden. Flertalet mål om sjukpenning och föräldrapenning kan räknas dit. Målen kan emellertid också handla om ersättningar som är avsedda att utges under en lång följd av år och som är av utomordentligt stor betydelse för den enskildes försörjning. Till den senare gruppen hör ersättningar i form av sjukbidrag/förtidspension, vårdbidrag, handikappersättning, livräntor från arbetsskadeförsäkringen och från lagen om statligt personskadeskydd m.m. Socialförsäkringsutskottet kan därför inte dela den i propositionen framförda uppfattningen att socialförsäkringsmål av sistnämnda art till sin karaktär liknar mål om socialbidrag eller bostadsanpassningsbidrag, som snarare kan jämföras med socialförsäkringsmål om kortvarigare ersättningar.
Socialförsäkringsutskottet anför vidare att de viktigaste skälen som kan anföras för ett lekmannainflytande vid domstolsavgöranden är allmänhetens intresse av insyn, kontroll och medinflytande. De mål där nämndemäns synpunkter och erfarenheter bäst kan komma till sin rätt är mål där skälighetsbedömningar ofta förekommer och där erfarenheter från olika områden av samhällslivet behövs. Sådana erfarenheter är enligt socialförsäkringsutskottets mening särskilt viktiga i socialförsäkringsmål som rör långa ersättningsperioder och betydande belopp och som i merparten av fallen utgör den försäkrades enda försörjning för lång tid framöver. Lagstiftningen inom socialförsäkringsområdet är i synnerhet i de nämnda målen om förtidspension m.m. utformad som en ramlagstiftning med bestämmelser som lämnar utrymme för betydande lämplighets- och skälighetsöverväganden. Målen rör personer vars förhållanden i många fall socialt, medicinskt och arbetslivsmässigt är komplexa och mångfasetterade. Bestämmelsernas utformning medger att individuella förhållanden kan beaktas vid bedömning av ersättningsrätten. Mot bakgrund av det anförda anser socialförsäkringsutskottet att starka skäl talar för att nämndemannamedverkan behålls i sådana socialförsäkringsmål som i försäkringskassorna prövats endast i socialförsäkringsnämnd, dvs. mål som avses i 18 kap. 21 § lagen om allmän försäkring. Dessa är mål om förtidspension, särskild efterlevandepension, handikappersättning och vårdbidrag samt vissa arbetsskademål m.fl. enligt andra författningar. Målen motsvarar, med undantag för mål som avses i 20 kap. 10 § samma lag, också de målgrupper i vilka nämndemän, enligt de domförhetsregler som gällde för försäkringsrätterna, skulle delta i avgörandena.
1993 års domarutredning har enligt sina direktiv haft i uppdrag att se över frågan om avstående från nämndemannamedverkan i andra instans. I sitt betänkande (SOU 1994:99) Domaren i Sverige inför framtiden har utredningen (del A s. 311) avstått från att bedöma denna fråga med hänsyn till den pågående utredningen om hovrättsprocessen (Hovrättsutredningen; dir. 1993:38). I betänkandet redovisas dock olika åsikter som utredningen inhämtat vid informella förfrågningar bland hovrätts- och kammarrättsdomare. Här har framkommit att det inte föreligger några generellt negativa erfarenheter av nämndemännens medverkan i dömandet i dessa domstolar, även om det också finns kritiska synpunkter av principiell natur. Från kammarrättshåll har t.ex. pekats på att det kan ifrågasättas om nämndemännen verkligen borde medverka i alla typer av socialförsäkringsmål som kommer upp till prövning i kammarrätterna. Betänkandet remissbehandlas för närvarande.
Justitieutskottet gör följande bedömning.
Utskottet vill, liksom tidigare, erinra om att det rått en bred enighet om att den lekmannamedverkan som föreligger i våra domstolar är av stort värde av flera skäl. Först och främst utgör lekmannainflytande en garanti för att domstolarnas avgöranden ligger i linje med allmänna rättsuppfattningar i samhället. Av särskilt värde är lekmannamedverkan när det gäller bedömningsfrågor, t.ex. angående bevisvärdering och skälighetsavvägningar; lekmännens medverkan bidrar därigenom till att medborgarnas förtroende för rättskipningen upprätthålls. Vidare tillgodoser lekmännen medborgarnas intresse av insyn i domstolarnas verksamhet (JuU 1982/83:32 s. 19).
Mot bakgrund av denna utskottets principiella inställning har utskottet uppfattningen att de skäl som framförs i propositionen för att ändra på domförhetsreglerna i socialförsäkringsmål i kammarrätt inte har tillräcklig bärkraft. Utskottet delar således motionärernas uppfattning att nämndemän även fortsättningsvis bör medverka i kammarrätt vid avgörandet av socialförsäkringsmål. Utskottet avstyrker således med anledning av motionerna Ju9 och Ju10 bifall till propositionen i denna del.
Härutöver vill utskottet anföra att det enligt utskottets uppfattning i och för sig kan göras en uppdelning av socialförsäkringsmålen på det sätt som socialförsäkringsutskottet föreslår och som innebär att lekmannamedverkan behålls endast i sådana mål som avgjorts av socialförsäkringsnämnd enligt 18 kap. 21 § lagen om allmän försäkring. Dessa mål rör långa ersättningsperioder och betydande belopp och utgör i merparten av fallen den försäkrades enda försörjning för lång tid framöver. Den av socialförsäkringsutskottet föreslagna ordningen har dessutom gällt tidigare i försäkringsrätterna. Utskottet är dock i förevarande ärende inte berett att föreslå någon ändring av gällande regler. Utskottet utgår i stället från att regeringen efter sedvanlig beredning återkommer med förslag till riksdagen om det skulle bedömas lämpligt.
Prövningstillstånd i kammarrätt
Riksdagen beslutade i våras att införa regler om prövningstillstånd i kammarrätt. Reglerna är utformade efter mönster av vad som gäller för prövningstillstånd i hovrätt. Det innebär att prövningstillstånd får beviljas om det finns anledning att ändra länsrättens avgörande (ändringsdispens), om det är av vikt för ledningen av rättstillämpningen att överprövning görs (prejudikatdispens), eller om det annars finns synnerliga skäl att pröva talan (extraordinär dispens). De grundläggande bestämmelserna om prövningstillstånd i kammarrätt infördes i 34 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291). Regler om vilka mål eller målgrupper som skall omfattas av krav på prövningstillstånd skall tas in i de materiella författningarna (prop. 1993/94:133, JuU24, rskr. 319).
I propositionen (s. 34) anfördes att ett system med prövningstillstånd i kammarrätt inte kan göras helt generellt. Det måste för varje måltyp prövas om prövningstillstånd skall krävas vid överklagande till kammarrätt. Vissa allmänna principer skulle dock gälla. Det underströks att en förutsättning för prövningstillstånd är att målet överklagats från länsrätt. Vidare borde prövningstillstånd användas främst i de fall målet prövats av en förvaltningsmyndighet innan det prövats av länsrätt. Det sades vidare att på motsvarande sätt som det i fråga om vissa mål kan vara motiverat med ett undantag från regeln om att den första domstolsprövningen skall ske i länsrätt, kan det finnas skäl för ett undantag när det gäller krav på prövningstillstånd också för vissa typer av mål. Frågan bör därför prövas målgrupp för målgrupp.
I den nu aktuella propositionen föreslås att prövningstillstånd skall införas för bl.a. socialförsäkringsmål i ledet länsrätt--kammarrätt.
Socialförsäkringsutskottet förordar i sitt yttrande att prövningstillstånd inte skall införas i sådana mål som i försäkringskassorna prövats endast i socialförsäkringsnämnd, dvs. mål som avses i 18 kap. 21 § lagen om allmän försäkring. Skälet anges vara att frågan om vägledande avgöranden för försäkringskassorna och länsrätterna från kammarrätter och Regeringsrätten enligt socialförsäkringsutskottets mening är av väsentlig betydelse för socialförsäkringsmålen. Särskilt bör beaktas, anförs det, att en alltför liberal praxisbildning oförutsett kan tungt belasta de offentliga finanserna, liksom att en alltför restriktiv praxisbildning kan drabba de enskilda försäkrade hårt. Här erinras om nyligen genomförda stora förändringar när det gäller arbetsskadeförsäkringen och vidare förutskickade ändringar i bestämmelserna om förtidspensioneringen. Avslutningsvis anförs att inte minst mot bakgrund av att de genomförda och pågående förändringarna inte kommer att omfattas av den praxisbildning som finns i Försäkringsöverdomstolen är det angeläget att överinstanserna får goda möjligheter att utbilda en ny praxis på dessa områden.
Justitieutskottet gör följande överväganden.
Som anförs i propositionen var socialförsäkringsmålen en helt ny måltyp för länsrätterna och kammarrätterna när dessa mål tillfördes dem år 1991. Den nya instansordningen har nu gällt så pass länge att både länsrätterna och kammarrätterna har tillägnat sig en god kompetens och erfarenhet på socialförsäkringsområdet. Detta har naturligtvis underlättats av att de flesta domarna i de nedlagda försäkringsrätterna numera tjänstgör i länsrätt eller kammarrätt.
Utskottet delar den i propositionen framförda uppfattningen att det nu bör ställas krav på prövningstillstånd i socialförsäkringsmålen i ledet länsrätt--kammarrätt. Utskottet delar inte socialförsäkringsutskottets farhågor att ett krav på prövningstillstånd skulle leda till att alltför få vägledande avgöranden skulle fattas. I sammanhanget anmärker utskottet att kammarrätts beslut att vägra prövningstillstånd kan överklagas till Regeringsrätten. Detta har betydelse för Regeringsrättens prejudikatbildande verksamhet (jfr prop. 1973:87 s. 168).
Extraordinära rättsmedel
Enligt 11 kap. 11 § regeringsformen kan Regeringsrätten bevilja resning i ett avgjort ärende eller återställande av försutten tid när fråga är om ärende för vilket regeringen, förvaltningsdomstol eller förvaltningsmyndighet är högsta instans.
Riksdagen har nyligen beslutat om ändring av den nämnda bestämmelsen på så sätt att även en lägre förvaltningsdomstol, i den mån det föreskrivs i lag, kan bevilja resning eller återställande av försutten tid (prop. 1993/94:116, 1993/94:KU36, rskr. 359 och 1994/95:KU7, rskr. 13).
I propositionen föreslås att prövningen av ansökningar om resning i ett lagakraftvunnet avgörande samt återställande av försutten tid skall göras av kammarrätt i stället för av Regeringsrätten om avgörandet meddelats av länsrätt eller av förvaltningsmyndighet. Förslaget föranleder ändringar i AFDL. Vidare föreslås att grundförutsättningarna för kammarrätt att bevilja en extraordinär åtgärd lagregleras i förvaltningsprocesslagen.
Utskottet, som kan konstatera att hovrätterna äger motsvarande befogenhet främst när det gäller tingsrättsavgöranden (jfr prop. 1987/88:58, 1988/89:JuU7, rskr. 33), finner inte anledning till erinran mot förslagen och tillstyrker bifall till propositionen i här behandlade delar.
Rättsprövning
För att säkerställa att svensk rätt motsvarar Sveriges åtaganden enligt artikel 6 i den europeiska konventionen angående de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna infördes lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut (prop. 1987/88:69, KU38, rskr. 189). Rättsprövningslagen, som är tidsbegränsad, trädde i kraft den 1 juni 1988. Den skulle ursprungligen tillämpas på beslut som meddelats under tiden från ikraftträdandet till utgången av år 1991. Giltighetstiden har förlängts till utgången av år 1994 (prop. 1990/91:176, 1991/92:KU12, rskr. 51).
Syftet med lagstiftningen var att Europakonventionens krav på domstolsprövning av förvaltningsbeslut helt skulle tillgodoses genom att det i lagen överlämnades till Regeringsrätten att i vissa fall pröva om ett förvaltningsbeslut står i överenskommelse med gällande rätt.
Fri- och rättighetskommittén (dir. 1991:119) har den 7 september 1994 överlämnat sitt slutbetänkande (SOU 1994:117) Domstolsprövning av förvaltningsärenden till regeringen. I betänkandet föreslås bl.a. att rättsprövningslagen permanentas. Beredning av ärendet pågår nu i regeringskansliet.
I propositionen föreslås att rättsprövningslagen förlängs med tre år samt att prövningen av en ansökan enligt lagen skall göras av kammarrätt i stället för av Regeringsrätten om beslutet meddelats av en förvaltningsmyndighet.
Som bakgrund till förslaget att förlänga rättsprövningslagens giltighetstid i stället för att nu ta ställning till om lagen bör permanentas har regeringen angivit att beredningen av Fri- och rättighetskommitténs slutbetänkande inte hunnit påbörjas i regeringskansliet vid propositionens avlämnande. Giltighetstiden för lagen behöver därför förlängas, och även om det enligt regeringen är osannolikt att ett ställningstagande i saken skulle dröja mer än något år föreslås att förlängningen, liksom vid tidigare tillfälle, blir tre år.
Konstitutionsutskottet har i sitt yttrande i ärendet noterat att en förlängning av rättsprövningslagens giltighetstid med tre år inte hindrar att regeringen tidigare lägger fram förslag i frågan. Konstitutionsutskottet har inte någon erinran mot förslaget.
Justitieutskottet tillstyrker här aktuella förslag.
Övrigt
Under detta avsnitt tar utskottet upp ett flertal ändringar som behöver ske i de av regeringen framlagda lagförslagen på grund av i riksdagen framlagda kolliderande lagförslag samt även en annan fråga som gäller ändring av ett tidigare riksdagsbeslut.
De flesta av regeringens förslag till lagändringar föreslås träda i kraft den 1 april 1995. Vissa andra lagändringar föreslås träda i kraft den 1 juli 1995. Endast förlängningen av rättsprövningslagen föreslås träda i kraft den 1 januari 1995.
I regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningdomstolar (lagförslag 16) bör beaktas att 20 § nämnda lag ges ny lydelse fr.o.m. den 1 januari 1995 (prop. 1994/95:87, KU21). Detta bör ske på sätt som framgår av bilaga 2 till utskottets betänkande.
I förslaget till lag (lagförslag 17) om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291) bör beaktas att 35 § nämnda lag ges ny lydelse fr.o.m. den 1 januari 1995 (prop. 1993/94:217 och prop. 1994/95:51, KU20). Detta bör ske på sätt som framgår av bilaga 2 till utskottets betänkande.
I regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd (lagförslag 26) föreslås ändring i 33 c §. I proposition 1994/95:99 föreslås att den bestämmelsen skall upphöra och att den aktuella regleringen flyttas till 32 § nämnda lag med ikraftträdande från den 1 januari 1995. Ärendet har beretts i arbetsmarknadsutskottet (1994/95:AU5). Den i detta ärende föreslagna ändringen bör ske i sistnämnda lagrum på sätt som framgår av bilaga 2 till utskottets betänkande.
I förslaget till lag (lagförslag 33) om ändring i aktiebolagslagen (1975:1385) bör beaktas att 18 kap. 7 § nämnda lag ges ny lydelse fr.o.m. den 1 januari 1995 (prop. 1994/95:67, LU11). Detta bör ske på sätt som framgår av bilaga 2 till utskottets betänkande.
I regeringens förslag (lagförslag 49) till lag om ändring i försäkringsrörelselagen (1982:713) bör beaktas att 20 kap. 7 § nämnda lag ges ny lydelse fr.o.m. den 1 januari 1995 (prop. 1994/95:70, NU13). Detta bör ske på sätt som framgår av bilaga 2 till utskottets betänkande.
I regeringens förslag (lagförslag 61) till lag om ändring i bankrörelselagen (1987:617) bör beaktas att 8 kap. 8 § nämnda lag ges ny lydelse fr.o.m. den 1 januari 1995 (prop. 1994/95:70, NU13). Detta bör ske på sätt som framgår av bilaga 2 till utskottets betänkande.
I regeringens förslag (lagförslag 67) till lag om ändring i yrkestrafiklagen (1988:263) bör beaktas att 23 § nämnda lag den 1 augusti 1994 givits ny lydelse (prop. 1993/94:168, TU29, rskr. 310, SFS 1994:589). Detta bör ske på sätt som framgår av bilaga 2 till utskottet betänkande.
Utskottet har uppmärksammats på att ändringar bör ske i 12 och 28 §§ lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare. Detta bör ske genom en ändring av ett tidigare riksdagsbeslut på sätt som framgår av bilaga 3 till utskottets betänkande.
I övrigt har utskottet inte något att anföra i anledning av propositionen och motionerna.
Hemställan
1. beträffande socialförsäkringsmål att riksdagen med anledning av motionerna 1994/95:Ju9 och 1994/95:Ju10 dels antar regeringens i proposition 1994/95:27 framlagda förslag till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring utom såvitt avser 20 kap. 11 § andra stycket och lag om ändring i lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring utom såvitt avser 98 § andra stycket, dels med avslag på regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd antar av utskottet i bilaga 2 upprättat förslag till lag om ändring i sistnämnda lag, res. (m, kds)
2. beträffande lagförslag 16
att riksdagen dels antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar utom såvitt avser 20 §, dels antar i bilaga 2 av utskottet upprättat förslag till lag om ändring i nämnda lag,
3. beträffande lagförslag 17
att riksdagen dels antar regeringens förslag till lag om ändring av förvaltningsprocesslagen (1971:291) utom såvitt avser 35 §, dels antar i bilaga 2 av utskottet upprättat förslag till lag om ändring i nämnda lag,
4. beträffande lagförslag 33 att riksdagen dels avslår regeringens förslag till lag om ändring i aktiebolagslagen (1975:1385), dels antar i bilaga 2 av utskottet upprättat förslag till lag om ändring i nämnda lag,
5. beträffande lagförslag 49 att riksdagen dels antar regeringens förslag till lag om ändring i försäkringsrörelselagen (1982:713) utom såvitt avser 20 kap. 7 §, dels antar i bilaga 2 av utskottet upprättat förslag till lag om ändring i nämnda lag,
6. beträffande lagförslag 61 att riksdagen dels antar regeringens förslag till lag om ändring i bankrörelselagen (1987:617) utom såvitt avser 8 kap. 8 §, dels antar i bilaga 2 av utskottet upprättat förslag till lag om ändring i nämnda lag,
7. beträffande lagförslag 67 att riksdagen dels avslår regeringens förslag till lag om ändring i yrkestrafiklagen (1988:263), dels antar i bilaga 2 av utskottet upprättat förslag till lag om ändring i nämnda lag,
8. beträffande lagen med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare
att riksdagen med ändring av beslutet den 30 november 1994 (rskr. 1994/95:39) såvitt gäller lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare beslutar att 12 och 28 §§ nämnda lag skall ha i bilaga 3 som Utskottets förslag betecknade lydelse,
9. beträffande övriga lagförslag att riksdagen antar följande i propositionen framlagda förslag till
1. lag om ändring i lagen (1929:116) om tillsyn över stiftelser,
2. lag om ändring i lagen (1933:269) om ägofred,
3. lag om ändring i lagen (1942:335) om särskilda skyddsåtgärder för vissa kraftanläggningar m.m.,
4. lag om ändring i lagen (1944:133) om kastrering,
5. lag om ändring i lagen (1950:272) om rätt för utländska försäkringsföretag att driva försäkringsrörelse i Sverige,
6. lag om ändring i lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap,
7. lag om ändring i religionsfrihetslagen (1951:680),
8. lag om ändring i lagen (1952:166) om häradsallmänningar,
9. lag om ändring i lagen (1952:167) om allmänningsskogar i Norrland och Dalarna,
10. lag om ändring i luftfartslagen (1957:297),
11. lag om ändring i lagen (1960:409) om förbud i vissa fall mot verksamhet på hälso- och sjukvårdens område,
13. lag om ändring i lagen (1966:314) om kontinentalsockeln,
14. lag om ändring i lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar,
15. lag om ändring i delgivningslagen (1970:428),
18. lag om ändring i lagen (1972:119) om fastställande av könstillhörighet i vissa fall,
19. lag om ändring i skadeståndslagen (1972:207),
20. lag om ändring i lagen (1972:262) om understödsföreningar,
21. lag om ändring i växtskyddslagen (1972:318),
22. lag om ändring i rättshjälpslagen (1972:429),
23. lag om ändring i lagen (1972:435) om överlastavgift,
24. lag om ändring i lagen (1973:137) om ekonomiskt bistånd till svenska medborgare i utlandet m.m.,
27. lag om ändring i lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter,
28. lag om ändring i handelsregisterlagen (1974:157),
29. lag om ändring i lagen (1974:191) om bevakningsföretag,
30. lag om ändring i bisjukdomslagen (1974:211),
31. lag om ändring i transplantationslagen (1975:190),
32. lag om ändring om ändring i lagen (1975:417) om sambruksföreningar,
34. lag om ändring i lagen (1976:997) om vattenförbund,
35. lag om ändring i lagen (1977:439) om kommunal energiplanering,
36. lag om ändring i körkortslagen (1977:477),
37. lag om ändring i lagen (1977:654) om kungörande i mål och ärenden hos myndighet m.m.,
38. lag om ändring i lagen (1978:234) om nämnder för vissa trafikfrågor,
39. lag om ändring i ransoneringslagen (1978:268),
40. lag om ändring i jordförvärvslagen (1979:230),
41. lag om ändring i lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting,
42. lag om ändring i lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade,
43. lag om ändring i lagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark,
44. lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429),
45. lag om ändring i lagen (1979:560) om transportförmedling,
46. lag om ändring i lagen (1979:561) om biluthyrning,
47. lag om ändring i lagen (1980:424) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg,
48. lag om ändring i socialtjänstlagen (1980:620),
50. lag om ändring i vattenlagen (1983:291),
51. lag om ändring i lagen (1983:738) om bekämpande av salmonella hos djur,
52. lag om ändring i lagen (1984:409) om avgift på gödselmedel,
53. lag om ändring i lagen (1984:542) om behörighet att utöva yrke inom hälso- och sjukvården m.m.,
54. lag om ändring i lagen (1985:295) om foder,
55. lag om ändring i lagen (1985:449) om rätt att driva viss linjetrafik,
56. lag om ändring i patientjournallagen (1985:562),
57. lag om ändring i kommunalförbundslagen (1985:894),
58. lag om ändring i skollagen (1985:1100),
59. lag om ändring i bilavgaslagen (1986:1386),
60. lag om ändring i jaktlagen (1987:259),
62. lag om ändring i lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar,
64. lag om ändring i fartygssäkerhetslagen (1988:49),
65. lag om ändring i lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut,
66. lag om ändring i strålskyddslagen (1988:220),
68. lag om ändring i lagen (1988:328) om fordonsskatt på utländska fordon,
69. lag om ändring i lagen (1988:950) om kulturminnen m.m.,
70. lag om ändring i lagen (1989:508) om försäkringsmäklare,
71. lag om ändring i utlänningslagen (1989:529),
72. lag om ändring i aktiekontolagen (1989:827),
73. lag om ändring i lagen (1990:484) om övervakningskameror m.m.,
74. lag om ändring i lagen (1990:712) om undersökning av olyckor,
75. lag om ändring i lagen (1990:1114) om värdepappersfonder,
76. lag om ändring i järnvägssäkerhetslagen (1990:1157),
77. lag om ändring i insiderlagen (1990:1342),
78. lag om ändring i minerallagen (1991:45),
79. lag om ändring i lagen (1991:114) om användning av viss genteknik vid allmänna hälsoundersökningar,
80. lag om ändring i lagen (1991:115) om åtgärder i forsknings- eller behandlingssyfte med befruktade ägg från människa,
81. lag om ändring i bostadsrättslagen (1991:614),
82. lag om ändring i kommunallagen (1991:900),
83. lag om ändring i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument,
84. lag om ändring i lagen (1991:981) om värdepappersrörelse,
85. lag om ändring i lagen (1991:1137) om rättspsykiatrisk undersökning,
86. lag om ändring i lagen (1992:160) om utländska filialer m.m.,
87. lag om ändring i lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet,
88. lag om ändring i läkemedelslagen (1992:859),
89. lag om ändring i lagen (1992:860) om kontroll av narkotika,
90. lag om ändring i lagen (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar,
91. lag om ändring i lagen (1992:1119) om teknisk kontroll,
92. lag om ändring i lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon,
93. lag om ändring i lagen (1992:1368) om tillstånd till vissa förvärv av fast egendom,
94. lag om ändring i högskolelagen (1992:1434),
95. lag om ändring i lagen (1992:1574) om bostadsanpassningsbidrag m.m.,
96. lag om ändring i lagen (1992:1610) om kreditmarknadsbolag,
97. lag om ändring i lagen (1992:1672) om paketresor,
98. lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade,
99. lag om ändring i lagen (1993:649) om marknadsreglering på fiskets område,
100. lag om ändring i fiskelagen (1993:787),
101. lag om ändring i lagen (1993:1302) om EES-försäkringsgivares verksamhet i Sverige,
102. lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.,
103. lag om ändring i lagen (1994:844) om behörighet att utöva veterinäryrket.
Stockholm den 8 december 1994
På justitieutskottets vägnar
Gun Hellsvik
I beslutet har deltagit: Gun Hellsvik (m), Lars-Erik Lövdén (s), Göran Magnusson (s), Sigrid Bolkéus (s), Göthe Knutson (m), Märta Johansson (s), Görel Thurdin (c), Margareta Sandgren (s), Anders G Högmark (m), Siw Persson (fp), Ann-Marie Fagerström (s), Alice Åström (v), Pär Nuder (s), Lars Björkman (m), Kia Andreasson (mp), Rolf Åbjörnsson (kds) och Helena Frisk (s).
Reservation
Socialförsäkringsmål (mom. 1)
Gun Hellsvik (m), Göthe Knutson (m), Anders G Högmark (m), Lars Björkman (m) och Rolf Åbjörnsson (kds) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 8 som börjar med "Utskottet vill" och slutar med "bedömas lämpligt" bort ha följande lydelse:
Utskottet delar den i propositionen framförda uppfattningen att mål om socialförsäkring till sin karaktär inte har någon likhet med de mål i övrigt i kammarrätt där medverkan av nämndemän sker, nämligen mål som rör tvångsomhändertagande av personer samt mål om verkställighet enligt 21 kap. föräldrabalken.
Socialförsäkringsmålen överfördes till de allmänna förvaltningsdomstolarna den 1 juli 1991. Den dåvarande departementschefen anförde som skäl till att lekmän skulle förekomma i kammarrätt att sådana skulle delta såväl i länsrätt som i Försäkringsöverdomstolen och att det då saknades anledning att överväga annan sammansättning än som normalt användes i försäkringsrätt. Hon var dock medveten om att den föreslagna ändringen innebar en utvidgning av lekmannamedverkan på denna nivå. Försäkringsöverdomstolens uppgifter kommer fr.o.m. den 1 juli 1995 att övertas av Regeringsrätten, vari någon lekmannamedverkan inte förekommer. Ett av de anförda skälen till nämndemannamedverkan i kammarrätt i socialförsäkringsmål har därmed bortfallit.
De viktigaste skälen som brukar anföras för ett lekmannainflytande är enligt utskottets uppfattning allmänhetens intresse av insyn och medinflytande. Socialförsäkringsmål av större dignitet avgörs i försäkringskassa av socialförsäkringsnämnd, vars sammansättning garanterar ett betydande allmänt medborgerligt inflytande. I länsrätt avgörs dessa mål av en lagfaren domare samt tre nämndemän. Enligt utskottets uppfattning ligger tyngdpunkten i rättskipningen i dessa två instanser, och det bör därför vara till fyllest med insyn och medverkan av lekmän på dessa nivåer.
Mot bakgrund av det anförda kan utskottet inte tillstyrka bifall till motionerna Ju9 och Ju10 utan tillstyrker bifall till propositionen i denna del.
dels att utskottets hemställan under moment 1 bort ha följande lydelse:
1. beträffande socialförsäkringsmål att riksdagen med avslag på motionerna 1994/95:Ju9 och 1994/95:Ju10 dels antar regeringens i proposition 1994/95:27 framlagda förslag till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring och lag om ändring i lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring, dels med anledning av regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd antar av utskottet i bilaga 2 upprättat förslag till lag om ändring i sistnämnda lag såvitt avser 32 § dock med den ändringen att även nuvarande andra stycket skall upphöra att gälla.
Regeringens lagförslag
Bilaga 1
Utskottets lagförslag Bilaga 2
1. Förslag till Lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar
Härigenom föreskrivs att 20 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
20 §1
Valbar till nämndeman i kammarrätt och länsrätt är svensk medborgare, som är folkbokförd i länet och som inte är underårig eller har förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken.
Tjänsteman vid domstol, Anställd vid domstol, skattemyndighet, skattemyndighet, länsstyrelse eller under länsstyrelse eller under länsstyrelse lydande länsstyrelse lydande myndighet, allmän myndighet, allmän försäkringskassa eller försäkringskassa eller Riksförsäkringsverket Riksförsäkringsverket får inte vara nämndeman. får inte vara nämndeman. Detsamma gäller lagfaren Detsamma gäller lagfaren domare, åklagare, polisman domare, åklagare, polisman och advokat eller annan som och advokat eller annan som har till yrke att föra har till yrke att föra andras talan inför rätta andras talan inför rätta samt ledamot av skattenämnd samt ledamot av skattenämnd eller eller socialförsäkringsnämnd socialförsäkringsnämnd. och icke lagfaren ledamot av Försäkringsöverdomstolen.
Nämndeman i länsrätt får inte samtidigt vara nämndeman i kammarrätt.
Den som har fyllt sextio år eller uppger något giltigt hinder är inte skyldig att ta emot uppdrag som nämndeman. Den som har avgått som nämndeman är inte skyldig att ta emot nytt uppdrag förrän efter fyra år.
Rätten prövar självmant den valdes behörighet.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1995.
1 Lydelse enligt bet. 1994/95:KU21
2. Förslag till Lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291)
Härigenom föreskrivs att 35 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
35 §1
Ett överklagande av Ett överklagande av
kammarrättens beslut i ett kammarrättens beslut i ett
mål som har väckts hos mål som har väckts hos
kammarrätten genom kammarrätten genom
överklagande eller överklagande,
underställning prövas av underställning eller
Regeringsrätten endast om ansökan prövas av
Regeringsrätten har Regeringsrätten endast om
meddelat Regeringsrätten har
prövningstillstånd. meddelat
prövningstillstånd.
Meddelas inte prövningstillstånd, står kammarrättens beslut fast. En upplysning om detta skall tas in i Regeringsrättens beslut.
Vad som sägs i första stycket gäller inte
1. talan som Riksdagens ombudsmän eller Justitiekanslern för i mål om disciplinansvar eller om återkallelse eller begränsning av behörighet att utöva yrke inom hälso- och sjukvården, tandvården eller detaljhandeln med läkemedel eller om återkallelse av behörighet att utöva veterinäryrket,
2. talan som Justitiekanslern för i mål enligt datalagen (1973:289), kreditupplysningslagen (1973:1173), inkassolagen (1974:182), lagen (1987:1231) om automatisk databehandling vid taxeringsrevision, m.m. eller lagen (1990:484) om övervakningskamror m.m.
Denna lag träder i kraft den 1 april 1995. Beslut som har meddelats före ikraftträdandet överklagas enligt äldre bestämmelser.
1 Lydelse enligt bet. 1994/95:KU20
3. Förslag till Lag om ändring i lagen (1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd
Härigenom föreskrivs att 32 § lagen (1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
32 §1
Arbetsmarknadsstyrelsens Arbetsmarknadsstyrelsens beslut angående rätt beslut angående rätt till ersättning till ersättning överklagas hos överklagas hos allmän länsrätt, om inte annat förvaltningsdomstol, om följer av lagen (1969:93) inte annat följer av lagen om begränsning av (1969:93) om begränsning av samhällsstöd vid samhällsstöd vid arbetskonflikt. arbetskonflikt. Prövningstillstånd Prövningstillstånd krävs vid överklagande krävs vid överklagande till kammarrätten. till kammarrätten.
Vid prövning av överklagande av länsrättens beslut i mål som avses i första stycket skall nämndemän ingå i kammarrätten, om nämndemän deltagit i länsrätten.
Kammarrättens beslut i mål som avses i denna paragraf överklagas hos Försäkringsöverdomstolen.
Arbetsmarknadsstyrelsens och Riksförsäkringsverkets beslut enligt denna lag i annat fall än som avses i första stycket överklagas hos regeringen.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1995. 1 Lydelse enligt bet. 1994/95:AU5
4. Förslag till Lag om ändring i aktiebolagslagen (1975:1385)
Härigenom föreskrivs att 18 kap. 7 § aktiebolagslagen (1975:1385)1 skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
18 kap. 7 §2
Mot myndighets beslut i En myndighets beslut i tillståndsärende enligt tillståndsärende enligt 2 kap. 1 §, 8 kap. 4 eller 2 kap. 1 §, 8 kap. 4 eller 11 §, 10 kap. 2 eller 3 11 §, 10 kap. 2 eller 3 §, 11 kap. 6 § eller 8 §, 11 kap. 6 § eller 8 § första stycket 1 eller § första stycket 1 eller 12 kap. 8 § föres talan 12 kap. 8 § får hos regeringen genom överklagas hos regeringen. besvär.
Mot länsstyrelsens beslut Länsstyrelsens beslut enligt denna lag i annat fall enligt denna lag i annat fall än enligt första stycket än enligt första stycket föres talan hos får överklagas hos kammarrätten genom allmän besvär. förvaltningsdomstol.
Ett beslut av Ett beslut av registreringsmyndigheten att registreringsmyndigheten att avskriva anmälan eller avskriva anmälan eller vägra registrering enligt 4 vägra registrering enligt 4 § första stycket § första stycket får överklagas hos överklagas hos allmän kammarrätten inom två förvaltningsdomstol inom månader från beslutets två månader från dag. Detsamma gäller ett beslutets dag. Detsamma sådant beslut av gäller ett sådant beslut registreringsmyndigheten som av registreringsmyndigheten avses i 4 a §, 4 kap. 13 som avses i 4 a §, 4 kap. § andra stycket, 6 kap. 7 13 § andra stycket, 6 kap. § tredje stycket, 11 kap. 7 § tredje stycket, 11 kap. 16 och 18 §§, 13 kap. 18 16 och 18 §§, 13 kap. 18 §, 14 kap. 15 § §, 14 kap. 15 § första stycket, 21 och 29 första stycket, 21 och 29 §§ samt 19 kap. 2 §. §§ samt 19 kap. 2 §.
Prövningstillstånd
krävs vid överklagande
till kammarrätten.
Denna lag träder i kraft den 1 april 1995. Beslut som har meddelats före ikraftträdandet överklagas enligt äldre bestämmeler.
1 Lagen omtryckt 1993:150 2 Lydelse enligt bet. 1994/95:LU11
5. Förslag till Lag om ändring i försäkringsrörelselagen (1982:713)
Härigenom föreskrivs att 20 kap. 7 § försäkringsrörelselagen (1982:713) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
20 kap. 7 §1
Ett beslut av Ett beslut av Finansinspektionen som Finansinspektionen som innebär att en anmälan innebär att en anmälan avskrivits eller en avskrivits eller en registrering vägrats enligt registrering vägrats enligt 4 § första stycket 4 § första stycket får överklagas hos får överklagas hos kammarrätten genom allmän besvär inom två förvaltningsdomstol inom månader från beslutets två månader från dag. Detsamma gäller dels beslutets dag. Detsamma sådana beslut av gäller dels sådana Finansinspektionen som avses i beslut av Finansinspektionen 4 § tredje stycket, med som avses i 4 § tredje undantag av beslut enligt 21 stycket, med undantag av kap. 2 §, dels ett beslut enligt 21 kap 2 §, sådant beslut av dels ett sådant beslut av inspektionen som avses i 4 a inspektionen som avses i 4 a §. §.
Prövningstillstånd
krävs vid överklagande
till kammarrätten.
Denna lag träder i kraft den 1 april 1995. Beslut som har meddelats före ikraftträdandet överklagas enligt äldre bestämmelser.
1 Lydelse enligt bet. 1994/95:NU13
6. Förslag till Lag om ändring i bankrörelselagen (1987:617)
Härigenom föreskrivs att 8 kap. 8 § bankrörelselagen (1987:617) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
8 kap. 8 §1
Ett beslut av Ett beslut av
Finansinspektionen som Finansinspektionen som
innebär att en anmälan innebär att en anmälan
avskrivits eller en avskrivits eller en
registrering har vägrats registrering har vägrats
enligt 4 § andra stycket enligt 4 § andra stycket
får överklagas till får överklagas hos
kammarrätten inom två allmän
månader från beslutets förvaltningsdomstol inom
dag. Detsamma gäller ett två månader från
sådant beslut av beslutets dag. Detsamma
Finansinspektionen som avses i gäller ett sådant beslut
8 kap. 4 a § denna lag, 4 av Finansinspektionen som
kap. 14 § andra stycket, 6 avses i 8 kap. 4 a § denna
kap. 7 § tredje stycket och lag, 4 kap. 14 § andra
11 kap. 17 § stycket, 6 kap. 7 § tredje
bankaktiebolagslagen stycket och 11 kap. 17 §
(1987:618), 7 kap. 7 § bankaktiebolagslagen
tredje stycket och 8 kap. 8 (1987:618), 7 kap. 7 §
§ sparbankslagen (1987:619) tredje stycket och 8 kap. 8
samt 10 kap. 5 § tredje § sparbankslagen (1987:619)
stycket och 11 kap. 9 § samt 10 kap. 5 § tredje
föreningsbankslagen stycket och 11 kap. 9 §
(1987:620). föreningsbankslagen
(1987:620).
Prövningstillstånd
krävs vid överklagande
till kammarrätten.
Denna lag träder i kraft den 1 april 1995. Beslut som har meddelats före ikraftträdandet överklagas enligt äldre bestämmelser.
1 Lydelse enligt bet. 1994/95:NU13
7. Förslag till Lag om ändring i yrkestrafiklagen (1988:263)
Härigenom föreskrivs att 23 § yrkestrafiklagen (1988:263)1 skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
23 §2
Tillståndsmyndighetens Tillståndsmyndighetens
beslut enligt denna lag får beslut enligt denna lag och en
överklagas hos länsstyrelses beslut i
kammarrätten, om inte frågor om
något annat anges i andra förarlegitimation enligt 14
stycket. Beslut om varning a § första stycket och
får dock inte om återkallelse av en
överklagas. sådan legitimation får
överklagas hos allmän
förvaltningsdomstol, om
inte något annat anges i
tredje stycket. Beslut om
varning får dock inte
överklagas.
Prövningstillstånd
krävs vid överklagande
till kammarrätten.
Länsstyrelsens beslut i frågor om beviljande av tillstånd till linjetrafik och om omprövning av tillstånd enligt 11 § får överklagas hos Vägverket. Vägverkets beslut i sådana frågor får överklagas hos regeringen.
En länsstyrelses beslut i frågor om förarlegitimation enligt 14 a § första stycket och om återkallelse av en sådan legitimation får överklagas hos länsrätten.
Denna lag träder i kraft den 1 april 1995. Beslut som har meddelats före ikraftträdandet överklagas enligt äldre bestämmelser.
1 Lagen omtryckt 1988:1499 2 Senaste lydelse 1994:589
Förslag till ändring i riksdagens beslut om lag om ändring i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare
Bilaga 3
Lydelse enligt riksdagens Utskottets förslag beslut (rskr. 1994/95:39)
12 §1
I sin begäran om yttrande I sin begäran om yttrande skall åklagaren ange inom skall åklagaren ange inom vilken tid yttrandet skall vilken tid yttrandet skall lämnas och, om det är lämnas och, om det är lämpligt, ge lämpligt, ge socialnämnden anvisningar socialnämnden anvisningar för hur yttrandet kan för hur yttrandet kan begränsas. Om nämnden begränsas. Om nämnden inte kan lämna sitt inte kan lämna sitt yttrande inom den yttrande inom den föreskrivna tiden, får föreskrivna tiden, får åklagaren medge att åklagaren medge att yttrandet lämnas senare. yttrandet lämnas senare. Yttrandet får lämnas Yttrandet får lämnas muntligen vid ett sådant muntligen vid ett sådant sammanträde som avses i 19 sammanträde som avses i 18 §, om det är §, om det är nödvändigt för att nödvändigt för att hålla tidsfristen. hålla tidsfristen.
28 §2
Rätten får Rätten får överlämna åt överlämna åt socialnämnden att socialnämnden att föranstalta om vård inom föranstalta om vård inom socialtjänsten endast om socialtjänsten endast om det i målet finns ett det i målet finns ett yttrande av nämnden med det yttrande av nämnden med det innehåll som avses i 12 innehåll som avses i 11 §. Om det inte finns §. Om det inte finns särskilda skäl krävs särskilda skäl krävs ett sådant yttrande ett sådant yttrande också för att rätten också för att rätten skall få döma den som skall få döma den som inte har fyllt tjugoett år inte har fyllt tjugoett år till fängelse i mer än till fängelse i mer än tre månader. tre månader.
1 Senaste lydelse av
förutvarande 3 §
1988:822 2 Senaste lydelse av
förutvarande 9 §
1991:2043
Konstitutionsutskottets yttrande 1994/95:KU3y Bilaga 4 Instansordningen m.m. i de allmänna förvaltningsdomstolarna
Till justitieutskottet
Justitieutskottet har den 25 oktober 1994 besluta bereda konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig över proposition 1994/95:27 jämte motioner. Konstitutionsutskottets yttrande avser endast ärendet i de delar som ligger inom utskottets beredningsområde.
Propositionen m.m.
I propositionen föreslås att länsrätt skall vara första domstolsinstans för ett stort antal måltyper som i dag enligt bestämmelser i olika lagar överklagas från förvaltningsmyndighet till kammarrätt. Förslaget omfattar även kommunalbesvärsmål. Länsrätt skall enligt förslaget i sådana mål vara domför med en ordinarie ledamot och två särskilda ledamöter. -- Vid överklagande till kammarrätt föreslås att det skall krävas prövningstillstånd.
I enlighet med ett vilande förslag om grundlagsändring föreslås att kammarrätt skall ges behörighet att pröva ansökningar om resning och återställande av försutten tid om ärendet avgjorts av en länsrätt eller en förvaltningsmyndighet. I samband därmed föreslås vidare att kammarrätt ges behörighet att pröva ansökningar om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut, om ärendet har avgjorts av en förvaltningsmyndighet. Dessutom föreslås att giltighetstiden för den tidsbegränsade lag som reglerar rättsprövningen skall förlängas i ytterligare tre år.
Som bakgrund till förslaget att förlänga rättsprövningslagens giltighetstid i stället för att ta ställning till om lagen bör permanentas eller ändras i något avseende har regeringen angivit att beredningen av Fri- och rättighetskommitténs slutbetänkande (SOU 1994:117) Domstolsprövning av förvaltningsärenden inte hunnit påbörjas i regeringskansliet. Giltighetstiden för lagen behöver därför förlängas, och även om det enligt regeringen är osannolikt att ett sådant ställningstagande skall dröja mer än något år föreslås att förlängningen, liksom vid tidigare tillfälle, blir tre år.
De två motioner som väckts med anledning av propositionen avser inte delar som ligger inom konstitutionsutskottets beredningsområde.
Konstitutionsutskottets bedömning
Konstitutionsutskottet, som noterar att en förlängning av rättsprövningslagens giltighetstid med tre år inte hindrar att regeringen tidigare lägger fram förslag i fråga om lagen, har inte någon erinran mot regeringens förslag i de delar som ligger inom utskottets beredningsområde.
Stockholm den 15 november 1994
På konstitutionsutskottets vägnar
Birgit Friggebo
I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Kurt Ove Johansson (s), Catarina Rönnung (s), Anders Björck (m), Ingvar Johnsson (s), Widar Andersson (s), Birger Hagård (m), Birgitta Hambraeus (c), Björn von Sydow (s), Jerry Martinger (m), Barbro Hietala Nordlund (s), Kenneth Kvist (v), Pär-Axel Sahlberg (s), Inger René (m), Peter Eriksson (mp), Håkan Holmberg (fp) och Nils-Göran Holmqvist (s).
Socialförsäkringsutskottets yttrande
1994/95:SfU2y Bilaga 5 Fortsatt reformering av instansordningen i de allmänna förvaltningsdomstolarna
Till justitieutskottet
Justitieutskottet har den 25 oktober 1994 berett bl.a. socialförsäkringsutskottet tillfälle att yttra sig över proposition 1994/95:27 om fortsatt reformering av instansordningen m.m. i de allmänna förvaltningsdomstolarna jämte de två motioner som väckts med anledning av propositionen.
Socialförsäkringsutskottet begränsar sitt yttrande till att avse regeringens förslag till ändringar i lagen om allmän försäkring (avsnitt 9 och lagförslag 2.12). Utskottet yttrar sig också över motionerna 1994/95:Ju9 och 1994/95:Ju10 yrkande 1.
Nuvarande ordning
Sedan den 1 juli 1991 gäller att allmän försäkringskassas och Riksförsäkringsverkets beslut i socialförsäkringsmål överklagas till länsrätt. Länsrätts avgöranden överklagas till kammarrätt. Fram till den 1 juli 1995 överklagas kammarrätts avgöranden till Försäkringsöverdomstolen varefter dess uppgifter enligt beslut av riksdagen övertas av Regeringsrätten (prop. 1992/93:215, bet. 1992/93:JuU33, rskr. 1992/93:372).
Vid slutligt avgörande i sak av socialförsäkringsmål är länsrätt domför med en lagfaren domare och tre nämndemän i enlighet med bestämmelser i lagen (1971:289) om förvaltningsdomstolar (AFDL). Är saken uppenbar är dock länsrätt enligt en bestämmelse i 18 § tredje stycket 11 AFDL domför med en lagfaren domare. När kammarrätt avgör socialförsäkringsmål skall nämndemän enligt bestämmelser i 20 kap. 11 § lagen om allmän försäkring (AFL) ingå i rätten om nämndemän deltagit i länsrätten.
Tidigare gällde att socialförsäkringsmål avgjordes av försäkringsrätt som första domstolsinstans. Försäkringsrätt var domför med tre ledamöter, som var försäkringsrättsråd eller försäkringsrättsassessorer. Två nämndemän skulle dessutom ingå i rätten vid prövning av överklaganden av beslut av socialförsäkringsnämnd och beslut enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring, lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd eller motsvarande äldre bestämmelser.
I den proposition (prop. 1990/91:80) som låg till grund för den ändrade rättskipningen i socialförsäkringsmål framhöll dåvarande departementschefen att det med den av henne förordade instansordningen (länsrätt--kammarrätt--Försäkringsöverdomstolen) var naturligt att länsrättens normala sammansättning blev utgångspunkten för övervägande i domförhetsfrågan. Slutsatsen blev då att en normal sammansättning i länsrätt var fullt godtagbar för socialförsäkringsmål ur rättssäkerhetssynpunkt. Såvitt avsåg kammarrätterna ansåg departementschefen att, särskilt med tanke på att lekmän skulle delta såväl i länsrätt som i Försäkringsöverdomstolen, det saknades anledning att då överväga annan sammansättning än den som användes i försäkringsrätt, dvs. normalt tre yrkesdomare och två nämndemän.
Propositionen
I propositionen föreslås bl.a. att länsrätt skall vara första domstolsinstans i ett stort antal måltyper som i dag enligt bestämmelser i olika lagar överklagas från förvaltningsmyndighet till kammarrätt. För dessa mål föreslås att det skall krävas prövningstillstånd i form av ändringsdispens, prejudikatsdispens eller extraordinär dispens vid överklagande till kammarrätt. Prövningstillstånd i kammarrätt föreslås även för flera måltyper där redan nu den första domstolsprövningen sker i länsrätt som t.ex. i socialförsäkringsmål. Vidare föreslås att nämndemannamedverkan i kammarrätt i socialförsäkringsmål avskaffas.
I propositionen anförs inledningsvis att den nya instansordningen nu har gällt så pass länge att både länsrätterna och kammarrätterna har tillägnat sig en god kompetens och erfarenhet på socialförsäkringsområdet. En konsekvens av reformeringen av domstolsprövningen av socialförsäkringsmålen är att instanskedjan har förlängts med minst en instans. I detta sammanhang erinras om att riksdagen nyligen beslutat att det skall krävas prövningstillstånd i kammarrätt i de mål som överklagats till länsrätt från Arbetsmarknadsstyrelsen, dvs. mål enligt lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring och lagen (1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd (prop. 1993/94:209, 1993/94:AU26, rskr. 1993/94:459). Det bör därför enligt propositionen nu ställas upp ett krav på prövningstillstånd även i övriga socialförsäkringsmål i ledet länsrätt--kammarrätt.
I propositionen erinras vidare om att förutom i socialförsäkringsmål förekommer nämndemannamedverkan i kammarrätt endast i mål som rör tvångsomhändertagande av personer samt i mål om verkställighet av domar eller beslut om vårdnad eller umgänge med barn. Enligt propositionen har socialförsäkringsmålen inte någon likhet med de senare målgrupperna utan liknar till sin karaktär mål som avser bistånd enligt socialtjänstlagen eller bidrag enligt t.ex. lagen (1992:1574) om bostadsanpassningsbidrag. I konsekvens med det anförda och med att Försäkringsöverdomstolens uppgifter fr.o.m. den 1 juli 1995 övertas av Regeringsrätten, där lekmän inte ingår, bör nämndemannamedverkan i kammarrätt i socialförsäkringsmål upphöra fr.o.m. sist nämnda tidpunkt.
Motioner
I de två motioner, JuU9 och JuU10 yrkande 1 av Kenth Skårvik (fp) resp. Börje Nilsson (s), som väckts med anledning av propositionen begärs att 20 kap. 11 § AFL får en sådan utformning att lekmannainflytandet i kammarrätten i socialförsäkringsmål består även efter den 30 juni 1995. I motionerna framhålls att svensk socialförsäkring bygger på principen om generell rätt för alla medborgare att ta del av de olika trygghetsanordningarna. De beslut som fattas har i flertalet fall stor och i många fall avgörande ekonomisk betydelse för den enskilda individen. Detta tillsammans med att besluten i många fall grundar sig på bedömningar av den enskildes försörjningsförmåga har, enligt motionärerna, varit vägledande för den hittillsvarande ordningen med inslag av lekmän i besluts- och rättskipningsprocessen. Motionärerna anför att det framlagda förslaget innebär en allvarlig försämring som på sikt kan medföra risk för urholkning av socialförsäkringens legitimitet.
Utskottets bedömning
Socialförsäkringsmålen kan röra tillfälliga och många gånger kortvariga ersättningsförhållanden. Flertalet fall av sjukpenning och föräldrapenning kan räknas dit. Målen kan emellertid också handla om ersättningar som är avsedda att utges under en lång följd av år och som är av utomordentligt stor betydelse för den enskildes försörjning. Till den senare gruppen hör ersättningar i form av sjukbidrag/förtidspension, vårdbidrag, handikappersättning, livräntor från arbetsskadeförsäkringen och från lagen om statligt personskadeskydd m.m. Utskottet kan inte dela uppfattningen att socialförsäkringsmål av sistnämnda art till sin karaktär liknar mål om socialbidrag eller bostadsanpassningsbidrag, som snarare kan jämföras med socialförsäkringsmål om kortvarigare ersättningar.
De viktigaste skälen som kan anföras för ett lekmannainflytande vid domstolsavgöranden är enligt utskottets uppfattning allmänhetens intresse av insyn, kontroll och medinflytande. De mål där nämndemäns synpunkter och erfarenheter bäst kan komma till sin rätt är mål där skälighetsbedömningar ofta förekommer och där erfarenheter från olika områden av samhällslivet behövs. Sådana erfarenheter är enligt utskottets mening särskilt viktiga i socialförsäkringsmål som rör långa ersättningsperioder och betydande belopp och som i merparten av fallen utgör den försäkrades enda försörjning för lång tid framöver. Lagstiftningen inom socialförsäkringsområdet är, i synnerhet i de nämnda målen om förtidspension m.m., utformad som en ramlagstiftning med bestämmelser som lämnar utrymme för betydande lämplighets- och skälighetsöverväganden. Målen rör personer vars förhållanden i många fall socialt, medicinskt och arbetslivsmässigt är komplexa och mångfasetterade. Bestämmelsernas utformning medger att individuella förhållanden kan beaktas vid bedömning av ersättningsrätten.
Utskottet anser mot bakgrund av det anförda att starka skäl talar för att nämndemannamedverkan behålls i sådana socialförsäkringsmål som i försäkringskassorna prövats endast i socialförsäkringsnämnd, dvs. mål som avses i 18 kap. 21 § lagen om allmän försäkring. Dessa är mål om förtidspension, särskild efterlevandepension, handikappersättning och vårdbidrag samt vissa arbetsskademål m.fl. enligt andra författningar. Målen motsvarar, med undantag för mål som avses i 20 kap. 10 § samma lag, också de målgrupper i vilka nämndemän, enligt de domförhetsregler som gällde för försäkringsrätterna, skulle delta i avgörandena.
I propositionen föreslås också som nämnts inledningsvis att det skall krävas prövningstillstånd i kammarrätt i socialförsäkringsmål.
Riksdagen har nyligen beslutat att i förvaltningsprocesslagen införa grundläggande bestämmelser om prövningstillstånd i kammarrätt (prop. 1993/94:133, bet. 1993/94:JuU24, rskr. 1993/94:319). Bestämmelserna innebär att prövningstillstånd får beviljas om det finns anledning att ändra länsrättens avgörande (ändringsdispens), om det är av vikt för ledningen av rättstillämpningen att överprövning görs (prejudikatdispens) eller om det annars finns synnerliga skäl att pröva talan (extraordinär dispens). Dispensfrågan avgörs av två lagfarna domare under förutsättning att de är ense. I annat fall avgörs dispensfrågan av tre lagfarna domare. Enligt propositionen skall dock regler om vilka mål eller målgrupper som skall omfattas av krav på prövningstillstånd inte tas in i förvaltningsprocesslagen, utan reglerna i fråga skall tas in i de olika materiella författningarna. I propositionen uttalades bl.a. att ett system med prövningstillstånd i kammarrätt inte kan göras generellt utan det kan finnas skäl för undantag när det gäller vissa typer av mål.
Frågan om vägledande avgöranden för försäkringskassorna och länsrätterna från kammarrätter och Regeringsrätten är enligt utskottets mening av väsentlig betydelse för socialförsäkringsmålen. Detta gäller särskilt mot bakgrund av vad som ovan anförts om bestämmelsernas utformning och till mängden av mål om höga sammanlagda ersättningsbelopp över åren. Särskilt bör beaktas att en alltför liberal praxisbildning oförutsett kan tungt belasta de offentliga finanserna, liksom att en alltför retriktiv praxisbildning kan drabba de enskilda försäkrade hårt. Under år 1992 fattade riksdagen i besparingssyfte beslut om stora förändringar inom arbetsskadeförsäkringen. Regeringen har vidare i den ekonomisk-politiska propositionen 1994/95:25 i samma syfte förutskickat ändringar i de bestämmelser som rör förtidspensioneringen. För närvarande arbetar också Sjuk- och arbetsskadeberedningen med frågor som kan komma att innebära betydande förändringar i stora delar av socialförsäkringssystemet. Inte minst mot bakgrund av att de genomförda och pågående förändringarna inte kommer att omfattas av den praxisbildning som finns i Försäkringsöverdomstolen är det angeläget att överinstanserna får goda möjligheter att utbilda en ny praxis på dessa områden. Detta talar mot att prövningstillstånd redan nu införs i socialförsäkringsmål i kammarrätten i den omfattning som föreslagits i propositionen.
Vad som ytterligare talar mot förslaget om prövningstillstånd är att det lekmannainflytande som utskottet anser nödvändigt i kammarrätterna vid målens avgörande i praktiken kan komma att minska avsevärt om två domare redan tagit ställning i målet. Ett system som motverkar detta skulle vara att nämndemännen deltar redan vid dispensprövningen. Ett sådant system anser utskottet dock inte realistiskt av bl.a. processekonomiska skäl.
Det anförda innebär att utskottet förordar att lekmannainflytandet i kammarätterna skall finnas kvar tills vidare i den omfattning som förordats ovan och att som en konsekvens härav prövningstillstånd i kammarrätten inte skall införas i de mål där lekmän deltar i avgörandena. Därigenom får motionerna i allt väsentligt anses tillgodosedda. I övrigt biträder utskottet propositionens förslag vad gäller socialförsäkringsmålen.
Stockholm den 15 november 1994
På socialförsäkringsutskottets vägnar
Maj-Inger Klingvall
I beslutet har deltagit: Maj-Inger Klingvall (s), Margareta Israelsson (s), Maud Björnemalm (s), Margit Gennser (m), Bengt Lindqvist (s), Rune Backlund (c), Anita Jönsson (s), Gustaf von Essen (m), Sigge Godin (fp), Lennart Klockare (s), Ulla Hoffmann (v), Sven-Åke Nygårds (s), Ulf Kristersson (m), Ragnhild Pohanka (mp), Rose-Marie Frebran (kds), Mona Berglund Nilsson (s) och Margareta E Nordenvall (m).
Avvikande mening
Margit Gennser (m), Rune Backlund (c), Gustaf von Essen (m), Sigge Godin (fp), Ulf Kristersson (m), Rose-Marie Frebran (kds) och Margareta E Nordenvall (m) anser att utskottets yttrande i avsnittet Utskottets bedömning bort ha följande lydelse:
Riksdagen har nyligen beslutat att i förvaltningsprocesslagen införa grundläggande bestämmelser om prövningstillstånd i kammarrätt (prop. 1993/94:133, bet. 1993/94:JuU24, rskr. 1993/94:319). Bestämmelserna innebär att prövningstillstånd får beviljas om det finns anledning att ändra länsrättens avgörande (ändringsdispens), om det är av vikt för rättstillämpningen att överprövning görs (prejudikatsdispens) eller om det annars finns synnerliga skäl att pröva talan (extraordinär dispens). Dispensfrågan avgörs av två lagfarna domare under förutsättning att de är ense. I annat fall avgörs dispensfrågan av tre lagfarna domare. Enligt propositionen skall dock regler om vilka mål eller målgrupper som skall omfattas av krav på prövningstillstånd inte tas i förvaltningsprocesslagen, utan skall tas in i de olika materiella författningarna. I propositionen anfördes som skäl att införa prövningstillstånd att instanskedjorna generellt är längre hos förvaltningsdomstolarna än hos de allmänna domstolarna. Detta beror enligt propositionen på att förvaltningsdomstolarnas uppgift i de flesta fall är att överpröva förvaltningsmyndigheters beslut. Långa instanskedjor kan medföra att det dröjer länge innan det finns ett slutligt avgörande i de mål som överklagas. Enligt propositionen är det för både samhället och den enskilde en fördel att handläggningen av målen inte drar ut på tiden. Vidare skapar ett dispenssystem möjligheter att bättre och mer effektivt utnyttja de resurser som finns.
Utskottet delar de bedömningar som redogjorts för ovan.
Utskottet konstaterar att riksdagen under våren 1994 har beslutat införa prövningstillstånd i kammarrätt för de mål som från Arbetsmarknadsstyrelsen överklagas till länsrätt. Dessa mål som rör arbetslöshetsersättningar kan till sin karaktär sägas likna de nu aktuella socialförsäkringsmålen.
I kammarrätt förekommer nämndemän i mål om tvångsomhändertaganden och i verkställighetsmål enligt bestämmelser i föräldrabalken samt i socialförsäkringsmål. De först nämnda måltyperna rör ingripanden i den personliga friheten medan socialförsäkringsmålen i huvudsak handlar om ekonomiska förhållanden. Utskottet kan därför dela den uppfattning som framförs i propositionen att socialförsäkringsmålen till sin karaktär inte har någon likhet med övriga mål i kammarrätt där nämndemän medverkar. Socialförsäkringsmålen överfördes till de allmänna förvaltningsdomstolarna den 1 juli 1991. Den dåvarande departementschefen anförde då som skäl till att lekmän skulle förekomma i kammarrätt att sådana skulle delta såväl i länsrätt som i Försäkringsöverdomstolen och att det då saknades anledning att överväga annan sammansättning än som normalt användes i försäkringsrätt. Hon var dock medveten om att den föreslagna ändringen innebar en utvidgning av lekmannamedverkan på denna nivå. Genom beslut av riksdagen kommer Försäkringsöverdomstolens uppgifter att fr.o.m. den 1 juli 1995 övertas av Regeringsrätten vari någon lekmannamedverkan inte förekommer. Ett av de anförda skälen till nämndemannamedverkan i kammarrätt i socialförsäkringsmål har därmed bortfallit.
De viktigaste skälen som brukar anföras för ett lekmannainflytande är enligt utskottets uppfattning allmänhetens intresse av insyn och medinflytande. Socialförsäkringsmål av större dignitet avgörs i försäkringskassa av socialförsäkringsnämnd vars sammansättning garanterar ett betydande allmänt medborgerligt inflytande. I länsrätt avgörs dessa mål av en lagfaren domare samt tre nämndemän. Enligt utskottets uppfattning ligger tyngdpunkten i rättskipningen i dessa två instanser och det bör därför vara till fyllest med insyn och medverkan av lekmän på dessa nivåer. Ovan har utskottet ställt sig bakom förslaget om att i ledet länsrätt--kammarrätt införa bestämmelser om prövningstillstånd för socialförsäkringsmålen. I dessa mål har då två yrkesdomare i princip redan tagit ställning varför nämndemännens inflytande vid målens avgörande skulle komma att bli av mycket begränsad betydelse. Ett system som motverkar detta skulle vara att nämndemännen deltar redan vid dispensprövningen. Ett sådant system anser utskottet dock inte realistiskt av bl.a. processekonomiska skäl.
Utskottet föreslår med hänvisning till det anförda att justitieutskottet tillstyrker regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring och avstyrker bifall till motionerna Ju9 och Ju10 yrkande 1.
Innehållsförteckning
Sammanfattning 1 Propositionen m.m. 1 Motionerna 2 Utskottet 3 Inledning 3 Propositionens huvudsakliga innehåll 4 Allmänt om instansordningen i förvaltningsdomstolarna m.m. 4 Socialförsäkringsmål, domförhet m.m. 5 Domförhet i kammarrätt 5 Prövningstillstånd i kammarrätt 8 Extraordinära rättsmedel 10 Rättsprövning 10 Övrigt 11 Hemställan 12 Reservation 16 Socialförsäkringsmål (mom. 1) 16 Bilagor 1. Regeringens lagförslag 18 2. Utskottets lagförslag 140 3. Förslag till ändring i riksdagens beslut 147 4. Konstitutionsutskottets yttrande 148 5. Socialförsäkringssutskottets yttrande 150