Insatser mot den ekonomiska brottsligheten
Betänkande 1994/95:JuU8
Justitieutskottets betänkande
1994/95:JUU08
Insatser mot den ekonomiska brottsligheten
Innehåll
1994/95 JuU8
Sammanfattning
I detta betänkande behandlar utskottet ett förslag från Riksdagens revisorer angående insatser mot den ekonomiska brottsligheten och fyra motioner som väckts i anslutning härtill. Utskottet, som avstyrker revisorernas förslag och motionerna, utgår från att de synpunkter som framkommit i ärendet beaktas av regeringen i arbetet med att ta fram det åtgärdsprogram mot den ekonomiska brottsligheten som regeringen aviserat till vårriksdagen.
Riksdagens revisorers förslag
I förslag 1994/95:RR4 hemställer Riksdagens revisorer
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna anfört om förebyggande insatser mot ekonomisk brottslighet,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna anfört om det brottsutredande arbetet rörande ekonomisk brottslighet,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna anfört om den rättsliga proceduren i mål om ekonomisk brottslighet,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna anfört om regeringens samlade styrning av åtgärder mot ekonomisk brottslighet.
Motionerna
1994/95:Ju11 av Gun Hellsvik m.fl. (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om insatser mot den ekonomiska brottsligheten.
1994/95:Ju12 av Per Rosengren m.fl. (v) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om genomförandet av de förslag som i rapporten redovisas rörande registrering hos Patent- och registreringsverket,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en återgång till verkliga länsskattekontor,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om lagen om särskilda tvångsåtgärder i beskattningen,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om speciella skattedomstolar.
1994/95:Ju13 av Inge Carlsson och Rinaldo Karlsson (s) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av åtgärder mot den växande ekonomiska brottsligheten enligt Riksdagens revisorers förslag,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna behovet av lämpliga åtgärder för att uppnå konkurrens på lika villkor mellan företag.
1994/95:Ju14 av Agne Hansson m.fl. (c) vari yrkas
1. att riksdagen hos regeringen begär en parlamentarisk utredning angående bokföringsbrott, i enlighet med vad som anförts i motionen,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om registrering av företag,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ökad myndighetskontroll,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om eko-rotlar på regional nivå.
Revisorernas förslag
Inledning
Riksdagens revisorer beslöt i november 1992 att göra en granskning av samhällets insatser mot den ekonomiska brottsligheten. Granskningen resulterade i rapporten (1993/94:6) Den ekonomiska brottsligheten och rättssamhället, som beslutades av revisorerna i plenum den 24 februari 1994. Rapporten har remissbehandlats. Revisorerna lägger nu på basis av rapporten och remissyttrandena fram sina förslag angående samhällets insatser mot den ekonomiska brottsligheten.
Revisorernas förslag sträcker sig över ett brett område och berör i olika avsnitt det förebyggande arbetet inom näringslivet och genom utomstående organ, den brottsutredande verksamheten hos polis och åklagare samt den rättsliga proceduren i domstolarna. Avslutningsvis tas till behandling upp frågan om regeringens samlade styrning av kampen mot den ekonomiska brottsligheten.
I ärendet har inkommit yttranden från skatteutskottet, lagutskottet och näringsutskottet, se bilagorna 1--3.
Begreppet ekonomisk brottslighet
Det finns ingen allmänt vedertagen definition av begreppet ekonomisk brottslighet. Justitieutskottet introducerade emellertid i början av 1980-talet (se JU 1980/81:21 s. 6 f) en definition som kommit till användning i många sammanhang och som revisorerna utgått från vid sin -- något utvidgade -- gränsdragning mot annan brottslighet.
Revisorernas definition av ekonomisk brottslighet innefattar brott som begås i näringsverksamhet eller som utnyttjar företagsformen. Den inkluderar även brott som begås i eller genom företag som inte bedriver någon företagsverksamhet i egentlig mening. Det handlar här om transaktioner som sker genom företag vars enda uppgift är att fungera som täckmantel för dessa transaktioner. Till ekonomisk brottslighet räknar revisorerna också s.k. subventionsbedrägerier, som innebär att företag tillskansar sig statliga bidrag som de inte har rätt till. Revisorernas definition omfattar alla ekonomiska brott av nu nämnda slag, även sådana som är mindre omfattande eller som inte är systematiska. Däremot ingår inte enskilda personers skattebrott och skatteundandraganden i revisorernas definition av ekonomisk brottslighet. Inte heller den organiserade brottsligheten i form av t.ex. narkotikahantering räknas av revisorerna hit.
Förebyggande åtgärder
Revisorerna betonar inledningsvis betydelsen av attitydskapande arbete inom näringslivet när det gäller ekonomisk brottslighet och vikten av personligt ansvar, såväl bland företagare som bland löntagare. Revisorerna anser att regeringen i sina kontakter med olika organisationer bör ta upp diskussioner kring frågor om attityderna mot ekonomisk brottslighet och annat skattefusk.
Enligt revisorerna är det viktigt att upprätthålla en sträng syn på bokföringsbrott. Revisorerna är av principiella skäl starkt tveksamma till att avkriminalisera ringa bokföringsbrott -- ett förslag som förts fram i olika sammanhang och som syftar till att minska belastningen på rättsväsendet. De pekar dock på möjligheten att införa sanktionsavgifter för bokföringsbrott, och de anser att denna fråga bör utredas av regeringen. Även en skärpning av påföljderna för bokföringsbrott bör enligt revisorerna övervägas. Regeringen bör också överväga andra sätt att ge tydligare signaler till företagare om betydelsen av att bokföringen sköts väl. Den informationskampanj mot ekonomisk brottslighet som riksdagen beslutade om våren 1994 (se 1993/94:JuU19) kan enligt revisorerna utnyttjas i detta sammanhang.
När det gäller de auktoriserade och godkända revisorerna har dessa, anförs det, en nyckelroll för att förebygga ekonomisk brottslighet. Revisorerna föreslår därför att frågan om de auktoriserade och godkända revisorernas roll i detta sammanhang övervägs av regeringen inom ramen för en offentlig utredning.
Revisorerna framhåller vidare att bolagsregistret, som förs av Patent- och registreringsverket (PRV), innehåller en mängd värdefull information om bolagen som borde utnyttjas betydligt mer. Kunskapen om registret bör därför spridas genom utbildning och information. Revisorerna anser vidare att det är viktigt att öka PRV:s möjligheter att förmå företagen att efterleva bestämmelserna om rapportering m.m. till registret. I denna del förordar revisorerna ändringar som innebär vitesföreläggande och avgifter för försenade räkenskapshandlingar, likvidation av bolag som saknar registrerad revisor, registrering av styrelseledamöter hos PRV innan dessa kan företräda bolaget inför tredje man, ny utformning av registreringsbevis för bolag så att det framgår i vad mån bolaget misskött sig under en viss tidsperiod samt ett särskilt konkursregister som förs av PRV. Dessa förslag bör enligt revisorerna beredas av regeringen.
Det är enligt revisorerna utomordentligt viktigt för både staten och näringslivet att motverka anonymitet hos bolag och bolagsbildare. Revisorerna lägger därför fram förslag om att aktiebolag skall vara skyldiga att ange organisationsnummer vid avtal, korrespondens etc. Vidare föreslås att reglerna för offentlig upphandling skärps och att det skapas enkla rutiner för kontroll av de företag som det allmänna gör affärer med. Formerna för detta bör enligt revisorerna utredas av regeringen.
Revisorerna framhåller behovet av ökad myndighetskontroll. Det måste, anförs det, råda balans mellan regelsystemet och möjligheterna till kontroll av dess efterlevnad. Regler vars efterlevnad är svår att kontrollera bör antingen inte införas eller kompletteras med resurstillskott som möjliggör en verkningsfull kontroll. Av särskilt stor betydelse är enligt revisorerna regelförenklingar på skatteområdet. Revisorerna pekar också på länsstyrelsernas möjligheter att effektivisera och samordna kontrollaktiviteterna inom sina respektive län. När det gäller tillsynen av restaurangbranschen erinras om att länsstyrelserna under våren 1994 fått regeringens uppdrag att ansvara för samordningen mellan berörda myndigheter. Man bör enligt revisorerna överväga att utsträcka detta uppdrag till flera områden. Revisorerna anser sammanfattningsvis att regeringen områdesvis bör pröva möjligheterna att stärka myndigheternas kontrollåtgärder till den del man därmed kan förebygga ekonomisk brottslighet. Regeringen bör enligt revisorerna informera riksdagen om arbetsläget och resultaten av sådana analyser.
Det brottsutredande arbetet
Revisorerna konstaterar att när resurserna inom rättsväsendet är begränsade kan nödvändiga prioriteringar leda till att många mindre och medelsvåra brott över huvud taget inte blir beivrade. Därmed förlorar rättsväsendet sin "signalfunktion" för denna typ av brott. Enligt revisorerna är det viktigt att resurserna är tillräckliga för att man skall kunna beivra större delen av alla de brott som upptäcks. Skälet är att man måste upprätthålla respekten för lagen och att snabbheten i samhällets reaktion mot lindriga överträdelser kan ha en viktig förebyggande verkan. Revisorerna anser att prioriteringarna i det brottsutredande arbetet bör övervägas mot bakgrund av det anförda. Även resurstilldelningen till åklagarväsendet och polisen bör av dessa skäl övervägas. Revisorerna avstår emellertid från att ge några konkreta förslag i denna del.
När det gäller resurser och kompetens för det brottsutredande arbetet konstaterar revisorerna att klara förbättringar har ägt rum under senare tid. Samtidigt anförs att det är svårt att avväga resurserna mellan olika myndigheter och regioner. Revisorerna pekar på möjligheten att oftare än i dag låta två åklagare arbeta tillsammans i svårare mål. De förordar också att det prövas nya rekryteringsvägar för ekobrottsutredare och att såväl polis- som åklagarmyndigheter ges ett större tillskott av ekonomer och andra med specialistkompetens. Regeringen bör enligt revisorerna återkomma till riksdagen med en beskrivning av hur ett system för resursfördelning skall utformas som är sådant att samverkan mellan myndigheter vad gäller ekonomisk brottslighet inte hindras av flaskhalsar. Resurserna för utbildning och specialkompetens bör därvid uppmärksammas särskilt. Vidare bör regeringen enligt revisorerna fortlöpande följa utvecklingen vad gäller kompetensfrågorna i berörda myndigheter och informera riksdagen.
Revisorerna pekar på betydelsen av ett effektivt samarbete mellan de olika yrkesgrupper och myndigheter som måste samverka i utredningar om ekonomisk brottslighet. De konstaterar att regeringen har tagit initiativ till att inrätta en central grupp för bekämpning av ekonomisk brottslighet. Även frågorna om samverkan mellan myndigheterna för sådana ärenden som handläggs inom den normala myndighetsorganisationen måste emellertid lösas enligt revisorerna. De har inte sett som sin uppgift att ge konkreta förslag i denna del. Regeringen bör dock enligt revisorerna återkomma till riksdagen med förslag.
Den rättsliga proceduren
När det gäller den rättsliga proceduren konstaterar revisorerna att det är mycket som talar för att förberedelserna inför rättegången skulle kunna göras bättre än i dag. Några ändringar i lagstiftningen behövs inte utan förändringar kan ske inom ramen för existerande regelsystem. Det bör enligt revisorernas mening ankomma på regeringen att utforma de direktiv till myndigheterna och initiera de regeländringar som kan behövas för att förbättra förberedelserna inför rättegången. En utvärdering av det reformerade tingsrättsförfarandet är enligt revisorerna också av stort intresse i detta sammanhang. I frågan om hur man bör förstärka domstolarnas kompetens poängterar revisorerna att det vid remissomgången redovisats positiva erfarenheter av expertmedverkan i rätten. Revisorerna ser också positivt på tanken att pröva gemensam utbildning i företagsekonomi för domare och åklagare. De noterar i detta sammanhang att domstolsväsendet inför budgetåret 1994/95 har givits ett tillskott på 10 miljoner kronor utöver regeringens förslag med hänvisning till behoven av vidareutbildning och måltillströmningen vad gäller ekonomisk brottslighet (se 1993/94:JuU21). Revisorerna anser att regeringen bör överväga hur ett ändrat arbetssätt inom domstolarna skall kunna åvägabringas. Revisorerna föreslår att regeringen återkommer till riksdagen med en beskrivning av hur man avser att lösa de berörda kompetensfrågorna inom domstolsväsendet. När det gäller åklagarväsendet förordar revisorerna att dess utbildningsbudget förstärks så att det ges möjlighet att utveckla åklagarnas pedagogiska kunskaper.
Regeringens samlade styrning
Revisorerna menar att det övergripande problemet när det gäller att bekämpa ekonomisk brottslighet är bristen på samlad styrning. De pekar på behovet av särskilda centrala initiativ för att fortlöpande följa och analysera insatserna. Under senare tid har enligt revisorerna myndigheternas svårigheter att bemästra de ekonomiska brotten uppmärksammats av regeringen, som även har tagit ett antal initiativ för att förbättra situationen. Revisorerna anser att dessa initiativ är bra men inte tillräckliga, och att arbetet bör drivas vidare, kompletteras och systematiseras. Revisorerna föreslår att regeringen avger en årlig rapport till riksdagen om läget vad gäller den ekonomiska brottsligheten och åtgärderna mot den, inklusive förebyggande insatser och övergripande analyser av området. Härmed skulle den ekonomiska brottsligheten, enligt revisorerna, få karaktär av "politikområde" med ett väl genomarbetat underlag för behandling i riksdagen en gång om året.
Utskottet
Bakgrund
Utskottet har under en följd av år sett med oro på utvecklingen av den ekonomiska brottsligheten, och utskottet har i olika sammanhang (se t.ex. 1990/91:JuU23) konstaterat att denna brottslighet utgör ett stort samhällsproblem. Utskottet har framhållit att den ekonomiska brottsligheten leder till en rad skadeverkningar för samhället; stora medborgargruppers lojalitet mot regelsystemet på främst skatterättens och det ekonomiska livets område i övrigt sätts på stora prov, och statens och kommunernas finanser påverkas negativt varigenom fördelningspolitiska strävanden motverkas och snedvridna konkurrenssituationer uppstår mellan olika företag så att seriöst arbetande företag slås ut. Utskottet har därför betonat att det är angeläget att samhället vidtar kraftfulla åtgärder för att motverka denna brottslighet.
Under senare tid har utskottet tagit olika initiativ i frågan om den ekonomiska brottsligheten. Under såväl år 1991 som år 1993 anordnade utskottet offentliga utfrågningar i ämnet (se 1990/91:JuU23 bil. 1 och 2 samt 1992/93:JuU21 bil. 1 och 2). Dessa fick sin fortsättning inför årets budgetbehandling, då utskottet genomförde en icke offentlig utfrågning med ett flertal företrädare för de myndigheter som har uppgifter på området. Under nämnda budgetarbete beslutade riksdagen på utskottets initiativ (se 1993/94:JuU19) att förstärka polisens resurser med 52 miljoner kronor utöver regeringens förslag för att höja polisens kompetens och effektivitet när det gäller att bekämpa ekonomisk brottslighet. Även ett förslag från utskottet om att tillföra Justitiedepartementet 10 miljoner kronor för en upplysnings- och informationskampanj beträffande ekonomisk brottslighet vann riksdagens gillande. Härutöver kan nämnas att utskottet under mandatperioden tog initiativ till den genomgripande översyn av åtgärderna mot den ekonomiska brottsligheten som kom att presenteras i den s.k. RÅ/RPS-rapporten (se 1990/91:JuU23). Denna rapport har legat till grund för en stor del av senare tids reformarbete när det gäller ekonomisk brottslighet. Det var också på förslag av utskottet som Finanspolisen inrättades år 1993 (se 1991/92:JuU23). Finanspolisens uppgift är att bedriva spaning för att uppdaga brott i samband med s.k. tvättning av pengar som utgör vinning av brottslig verksamhet.
Även regeringen har funnit anledning att öka sitt engagemang beträffande den ekonomiska brottsligheten. Här kan som exempel nämnas att regeringen under den föregående mandatperioden initierade översyner av skattebrottslagen och uppbördslagstiftningen samt vissa delar av aktiebolagslagstiftningen och konkurslagstiftningen, reglerna för beslag och husrannsakan samt reglerna om näringsförbud. Till en del har dessa översyner redan resulterat i ny lagstiftning. Vidare beslutade regeringen om nya och effektivare samarbetsformer mellan berörda myndigheter inom ramen för de två projekten RÅSOP (Riksåklagarens specialoperation för undersökningar i ärenden om kvalificerad ekonomisk brottslighet riktad mot banker och kreditinstitut) och Rubicon (ett samarbete mellan flera myndigheter för att ta fram nya rutiner vid brottsutredningar i samband med konkurs). Regeringen beslutade också om olika ekonomiska satsningar. Sålunda har under föregående och innevarande budgetår på regeringens initiativ satsats sammanlagt 110 miljoner kronor på polisväsendet i kampen mot den grövre kriminaliteten, bl.a. den ekonomiska brottsligheten, och antalet poliser har ökat. Vidare har åklagarväsendet tillförts 16,5 miljoner kronor för anställning av 30 nya ekoåklagare. Även skatte- och exekutionsväsendet har tillförts betydande resurser -- 145 miljoner kronor -- som skall användas för en effektivare skattekontroll.
Utskottet återkommer i det följande närmare till en del av det reformarbete som här har beskrivits mera översiktligt.
Yttrandena
Utskottet har i ärendet inhämtat yttranden från skatteutskottet, lagutskottet och näringsutskottet. Dessa utskott har, utifrån sina respektive utgångspunkter, inledningsvis anlagt mera övergripande synpunkter på revisorernas förslag.
Skatteutskottet delar i sitt yttrande revisorernas uppfattning att den tilltagande ekonomiska brottsligheten utgör ett växande problem som kräver kraftiga motåtgärder från statsmakternas sida, inte minst på skatteområdet. Utskottet hänvisar i sammanhanget bl.a. till en i februari i år redovisad utredning enligt vilken de undandragna skatterna för år 1991 beräknas till 46 miljarder kronor. Enligt utskottet undergräver detta den allmänna samhällsmoralen. Utskottet framhåller också att den ekonomiska brottsligheten snedvrider konkurrensförhållanden och försvårar genomförandet av en rättvis fördelningspolitik. Utskottet förutsätter att regeringen energiskt och målmedvetet nu driver på kampen mot den ekonomiska brottsligheten. De förslag som läggs fram av revisorerna är, såvitt utskottet kan bedöma, väl värda att övervägas närmare under det fortsatta arbetet med ekobrottsbekämpning. Utskottet påtalar särskilt att en bättre och effektivare samverkan mellan olika myndigheter som berörs av ekonomisk brottslighet är en viktig väg till bättre resultat. Sammanfattningsvis ställer sig utskottet bakom att revisorernas förslag övervägs närmare.
Lagutskottet understryker för sin del att det mot bakgrund av de omfattande skadeverkningar som den ekonomiska brottsligheten förorsakar såväl enskilda som samhället i stort är en angelägen uppgift att i skilda sammanhang förutsättningslöst pröva åtgärder som kan motverka sådan brottslighet. Enligt utskottets mening är det inte minst angeläget att företagsrevisorerna med sin oberoende ställning utnyttjas på bästa sätt beträffande insatser mot ekonomisk brottslighet.
Näringsutskottet framhåller i sitt yttrande att utgångspunkten måste vara att all ekonomisk brottslighet skall bekämpas. I ett rättssamhälle är det enligt utskottet oacceptabelt att individer genom brottsligt beteende kan tillskansa sig konkurrensfördelar, jämfört med de personer som följer gällande lagar och regler. Utskottet anser att det är mycket viktigt att det finns effektiva instrument för att stävja ekonomisk brottslighet. Riksdagen bör därför enligt utskottet fortsätta att ge detta område hög prioritet.
De tre utskotten framlägger också synpunkter på olika enskilda frågor som aktualiserats i ärendet. Till detta återkommer utskottet nedan vid genomgången av de föreliggande motionerna.
Skatte-, lag- och näringsutskottet anser sammanfattningsvis att det inte är erforderligt med något initiativ från riksdagens sida med anledning av revisorernas förslag och de motioner som väckts i anslutning till dessa.
Motionerna
I ärendet har väckts fyra motioner som tar upp skiftande frågor med anknytning dels till revisorernas förslag, dels till den ekonomiska brottsligheten i stort. Utskottet redogör här för förslagen i dessa motioner och för vad de utskott som yttrat sig över dessa haft att anföra. I anslutning härtill lämnas också viss bakgrundsinformation.
Bokföringsbrott
I motion Ju14 (c) tillstyrks revisorernas förslag om att vissa bokföringsbrott borde beivras med avgifter i stället för straff. Förslaget bör enligt motionen beredas av en parlamentarisk utredning.
I bokföringslagen (1976:125) finns bestämmelser om näringsidkares bokföringsskyldighet. Lagen straffsanktioneras genom en bestämmelse i 11 kap. 5 § BrB. Där stadgas att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter bokföringsskyldighet enligt bokföringslagen genom att underlåta att bokföra affärshändelser eller bevara räkenskapsmaterial eller genom att lämna oriktiga uppgifter i bokföringen eller på annat sätt döms, om rörelsens förlopp, ekonomiska resultat eller ställning till följd härav inte kan i huvudsak bedömas med ledning av bokföringen, för bokföringsbrott. Straffet är fängelse i högst två år eller, om brottet är ringa, böter. Är brottet grovt döms till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år.
Bokföringens skick kan ha betydelse för bedömningen även av annan brottslighet enligt BrB. Vid bedömande av om bedrägeri, förskingring eller oredlighet mot borgenärer skall anses som grovt brott skall nämligen enligt 9:3, 10:3 respektive 11:2 BrB bl.a. beaktas om gärningsmannen begagnat vilseledande bokföring.
Av betydelse i sammanhanget är också bestämmelsen i 10 § skattebrottslagen (1971:69). Där stadgas att den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet åsidosätter bokföringsskyldighet eller sådan skyldighet att föra och bevara räkenskaper, som föreskrivs för vissa uppgiftsskyldiga, och därigenom försvårar myndighets kontrollverksamhet vid beräkning eller uppbörd av skatt eller avgift döms för försvårande av skattekontroll till böter eller fängelse i högst två år eller, om brottet är grovt, till fängelse lägst sex månader och högst fyra år. I ringa fall skall inte dömas till ansvar. Bestämmelsen tillämpas inte om ansvar för gärningen kan utdömas enligt BrB.
I olika sammanhang har diskuterats behovet av ändringar av bestämmelsen om bokföringsbrott. Bl.a. föreslog Riksåklagaren och Rikspolisstyrelsen i en rapport i januari 1992 (den s.k. RÅ/RPS-utredningen) avkriminalisering av förfaranden som är att bedöma som ringa bokföringsbrott.
Mot bakgrund av bl.a. RÅ/RPS-utredningens förslag tillsatte regeringen 1993 års skattebrottsutredning (dir. 1993:23 och 1994:94). Utredningen har i uppdrag att se över skattebrottslagen och sanktionssystemet i övrigt på skatte- och avgiftsområdet samt bestämmelserna i 11 kap. BrB om brotten mot borgenärer m.m. En fråga som skall behandlas av utredningen är förhållandet mellan bokföringsbrott och den nu nämnda lagstiftningen. Utredningen skall också behandla frågan om avkriminalisering av det ringa bokföringsbrottet. I utredningens uppdrag ingår vidare att se över sanktionssystemet på området och bl.a. överväga om inte administrativa sanktioner borde införas i större utsträckning. Utredningens överväganden skall enligt direktiven redovisas dels i ett delbetänkande före utgången av år 1994, dels i ett slutbetänkande före utgången av år 1995.
Skatteutskottet hänvisar i sitt yttrande till den pågående utredningen och finner att motionsyrkandet således redan är tillgodosett.
Registreringen hos PRV
I motionerna Ju12 (v) och Ju14 (c) förordas åtgärder i linje med revisorernas förslag för att förbättra registreringen av olika uppgifter om företag och deras verksamhet hos PRV.
Patent- och registreringsverket, PRV, är en avgiftsfinansierad central förvaltningsmyndighet för ärenden om bl.a. aktiebolag och utländska företagsfilialer i Sverige samt enskilda näringsidkare, handelsbolag, kommanditbolag, ekonomiska föreningar, bostadsrättsföreningar och näringsdrivande ideella föreningar och stiftelser. Verket för även -- såvitt här är av intresse -- register över näringsförbud och tillfälliga näringsförbud.
Av aktiebolagslagen (1975:1385) framgår att ett bolag är skyldigt att senast en månad efter det att resultat- och balansräkningar fastställts sända en avskrift av årsredovisningen och revisionsberättelsen till PRV.
Bestämmelserna om upprättande och offentliggörande av årsredovisning och revisionsberättelse syftar till att ge bolagets intressenter tillfälle att få upplysningar om bolagets ekonomiska förhållanden och utvecklingsmöjligheter.
Om årsredovisning och revisionsberättelse inte sänds in inom föreskriven tid kan flera olika slag av sanktioner, bl.a. vitesföreläggande, komma i fråga. Som en yttersta åtgärd kan PRV under vissa förhållanden besluta att bolaget skall träda i likvidation. Möjlighet att förelägga vite föreligger också för det fall att ett bolag har försummat att utse behöriga revisorer och anmäla dessa för registrering.
Lagutskottet anför i sitt yttrande att det delar revisorernas uppfattning att det brister i företagens efterlevnad av kraven på anmälan till PRV av olika beslut och åtgärder i bolaget. Vidare torde enligt lagutskottet registeruppgifterna hos PRV kunna utnyttjas bättre av myndigheter och enskilda. Det har enligt utskottet särskild betydelse att aktiebolagen uppfyller sina skyldigheter att ge in årsredovisning och revisionsberättelse till PRV. Utskottet konstaterar att det uppenbarligen är så att många aktiebolag inte sänder in dessa räkenskapshandlingar till PRV inom föreskriven tid. Det finns därför starka skäl att överväga ytterligare åtgärder för att förbättra bolagens efterlevnad av de lagstadgade skyldigheterna härvidlag. Utskottet erinrar i sammanhanget om att det på riksdagens bord nu ligger en proposition (1994/95:67) om försenade årsredovisningar m.m. som syftar till att komma till rätta med de här påtalade problemen genom olika former av skärpta reaktioner på försenade anmälningar. Med hänvisning till det anförda bör enligt lagutskottet revisorernas förslag om avgifter för försenade räkenskapshandlingar och om likvidation av bolag som saknar registrerad revisor inte föranleda någon riksdagens åtgärd i förevarande sammanhang.
En viktig uppgift för PRV är att utfärda registreringsbevis för aktiebolag. Uppgifterna till registreringsbevisen hämtas ur aktiebolagsregistret. I aktiebolagsförordningen (1975:1387) finns anvisningar om hur detta skall föras. I aktiebolagsregistret finns bl.a. uppgifter om bolagets organisationsnummer, dess styrelseledamöter, verkställande direktör, suppleanter och firmatecknare. Även personnummer och postadresser för dessa personer antecknas. Vidare skall antecknas av vilka och hur bolagets firma skall tecknas liksom uppgifter om bolagets revisor.
Det finns möjlighet att rekvirera olika utdrag ur aktiebolagsregistret. Nämnas bör att Datainspektionen har meddelat PRV tillstånd att lämna ut uppgifter ur aktiebolagsregistret via terminal till myndigheter och enskilda. Det är dock inte tillåtet att göra sökningar via personnummer i aktiebolagsregistret.
Lagutskottet vill i sitt yttrande inte utesluta att ytterligare uppgifter i registerutdragen av det slag som revisorerna efterlyser kan vara av värde, bl.a. när det gäller möjligheter att förebygga ekonomisk brottslighet. Emellertid anser sig utskottet sakna underlag för att i förevarande sammanhang bedöma frågan på ett tillförlitligt sätt. Utskottet utgår dock från att regeringen uppmärksammar frågan och överväger den närmare i lämpligt sammanhang.
En närliggande fråga är revisorernas krav på registrering hos PRV av styrelseledamöter innan dessa kan företräda bolaget inför tredje man.
För rörelsedrivande associationer skall finnas en särskild sorts ställföreträdare, firmatecknare, dvs. personer som har rätt att teckna associationens firma, som är det namn under vilket näringsverksamheten bedrivs. I ett aktiebolag har styrelsen alltid firmateckningsrätt. Bemyndigande för styrelseledamot, verkställande direktör eller annan att företräda bolaget och teckna dess firma kan som huvudregel tecknas av styrelsen. En styrelseledamot eller annan ställföreträdare för bolaget förlorar sin behörighet att företräda bolaget om han försatts i konkurs, fått förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken (FB) eller fått näringsförbud.
Som anförts ovan skall val av styrelseledamöter, firmatecknare, revisor m.m. anmälas för registrering hos PRV. Registreringen innebär en legalitetskontroll av vissa åtgärder som företas av aktiebolagen, t.ex. av att eventuella bestämmelser i bolagsordningen iakttagits vid utseende av firmatecknare. Vid registreringen undersöker PRV vidare bl.a. att företrädare för bolaget inte är försatt i konkurs, har förvaltare enligt 11 kap. 7 § FB eller har näringsförbud.
Riksdagen har nyligen beslutat om en ändring i aktiebolagslagen som innebär att PRV skall från aktiebolagsregistret avföra en person som tillhör någon av nyssnämnda kategorier och som försatts i konkurs, fått förvaltare enligt FB eller fått näringsförbud (prop. 1993/94:196 delvis, LU32, rskr. 422). En motsvarande regel såvitt avser ekonomiska föreningar föreslås av regeringen i den tidigare nämnda propositionen (1994/95:67) om försenade årsredovisningar m.m.
Lagutskottet anser i sitt yttrande, med hänsyn till innebörden av gällande rätt och till de här redovisade lagändringarna, att revisorernas nu förevarande förslag inte behöver föranleda någon riksdagens åtgärd.
Slutligen skall i detta sammanhang något behandlas frågan om ett centralt konkursregister.
Uppgifter med anknytning till konkurser förekommer i dag i flera olika register vilka närmare har redogjorts för i lagutskottets bilagda yttrande. Något centralt samlat konkursregister finns emellertid inte.
Lagutskottet tog i våras (1993/94:LU20) i anledning av en motion ställning för att ett centralt konkursregister där uppgifter om konkursförvaltare samt företrädare för olika juridiska personer är samlade bör inrättas. Detta gav riksdagen som sin mening regeringen till känna (rskr. 228).
I departementspromemorian (Ds 1994:96) Konkursgäldenären har regeringen övervägt frågan om konkursregister. Enligt regeringen kan ett centralt konkursregister knappast inrättas innan reglerna för åtkomstmöjligheterna till befintlig registerinformation setts över. Frågan om ett heltäckande register med uppgifter om konkurser bör mot denna bakgrund enligt regeringen bli föremål för fortsatta överväganden. I promemorian föreslås däremot att det hos PRV skall föras ett register över fysiska personers konkurser.
Lagutskottet, som i sitt yttrande erinrar om sitt tidigare ställningstagande till ett centralt konkursregister, anser att något förnyat ställningstagande i frågan inte är erforderligt i avvaktan på de vidare överväganden som snarast bör ske.
Sammanfattningsvis anser lagutskottet att revisorernas förslag i fråga om åtgärder som berör registreringen hos PRV inte bör föranleda någon riksdagens åtgärd i detta sammanhang och att de ifrågavarande motionerna bör avstyrkas.
Myndigheternas kontrollmöjligheter
I två motioner läggs fram förslag som syftar till att förbättra myndigheternas kontrollmöjligheter. I motion Ju12 (v) förespråkas således dels förbättrade möjligheter att kontrollera företag genom s.k. överraskningsrevisioner, dels en förstärkning av länsskattekontorens resurser för att skärpa skattekontrollen. I motion Ju14 (c) förespråkas en utökad samordnad myndighetskontroll.
Inledningsvis bör erinras om att riksdagen har beslutat om resursförstärkningar om sammanlagt 145 miljoner kronor inom Finansdepartementets område för att få till stånd en effektivare skattekontroll (prop. 1993/94:105, SkU21, rskr. 122 samt prop. 1993/94:100, SkU22, rskr. 168).
När det gäller frågan om myndigheternas kontrollbefogenheter och kontrollverksamhet, bl.a. i form av revisioner, kan nämnas att riksdagen så sent som i våras beslutade om nya regler (prop. 1993/94:151, SkU31, rskr. 335). Riksdagen antog då bl.a. lagen (1994:466) om tvångsåtgärder i beskattningsförfarandet, som skall tillämpas vid revision eller annan kontroll av att skatt, tull eller avgift tas ut.
Skatteutskottet delar i sitt yttrande motionärernas uppfattning att kontrollmöjligheterna bör förbättras. Utskottet förutsätter att regeringen noga följer utvecklingen på detta område och vidtar de åtgärder som behövs. Någon speciell åtgärd från riksdagens sida med anledning av motionerna är därför enligt utskottets uppfattning inte påkallad.
Vad beträffar frågan om organisationen inom skatteförvaltningen anser skatteutskottet att kontrollaspekten är en ytterst väsentlig sida av saken, men utskottet anser trots det att man måste se frågan i ett vidare perspektiv än det renodlat kontrollmässiga. Även serviceaspekten måste enligt utskottet tas med i en helhetsbedömning av skatteförvaltningsorganisationen. Utskottet konstaterar vidare att hela frågan om momskontrollen kommer i ett annat läge i och med den svenska anslutningen till EU. De förändringar som blir följden härav leder enligt RSV till ett ökat kontrollbehov beträffande mervärdesskatten. Det kommer enligt skatteutskottet således att finnas anledning att återkomma till denna fråga i samband med budgetbehandlingen nästa år. Med det anförda avstyrker skatteutskottet de aktuella motionerna i nu berörda hänseenden.
När det slutligen gäller frågan om samordning av myndighetsaktiviteterna beträffande ekonomisk brottslighet kan erinras om att justitieutskottet i samband med budgetbehandlingen denna vår lämnade en redogörelse för en del av det arbete som pågår (se 1993/94:JuU19 s. 21 f). Utöver vad som framgår av denna redogörelse bör här nämnas att förberedande åtgärder nu vidtas under Riksåklagarens ledning för att sätta upp en central enhet för bekämpning av ekonomisk brottslighet med personal från en rad olika myndigheter. Utskottet återkommer till den frågan senare i detta betänkande.
Konkursbrottslighet
I motion Ju13 (s) föreslås åtgärder för att förebygga ekonomisk brottslighet i samband med konkurser. Således föreslås begränsningar för ägare av företag att direkt efter konkurs driva företag vidare själva eller genom andra samt någon form av karens för företagare efter konkurs.
På senare tid har ökad uppmärksamhet ägnats åt de s.k. bekvämlighetskonkurserna. Med det menas konkurser som syftar till att reducera ett företags skuldbörda så att det efter en rekonstruktion skall kunna återuppta verksamheten med ökad konkurrenskraft. Denna typ av konkurser anses planerade i så måtto att ägarens ekonomiska intressen och avsikt är att efter konkursen kunna driva företaget vidare i oförminskad omfattning men med väsentligt minskad skuldbörda.
Justitieministern meddelade i ett interpellationssvar i kammaren den 18 november (riksdagens prot. 1994/95:25) att regeringen avser att förelägga riksdagen en proposition om en ny lag om företagsrekonstruktion. I den föreslagna lagen skall enligt justitieministern ges ett instrument att rekonstruera företag med ekonomiska problem, utan att de skall behöva sättas i konkurs. Vidare har i den tidigare nämnda departementspromemorian (Ds 1994:96) Konkursgäldenären lagts fram förslag om lagändringar med syfte att skärpa kraven på konkursgäldenären för att komma till rätta med vissa former av konkursmissbruk. En proposition planeras enligt uppgift till våren 1995.
Lagutskottet erinrar i sitt yttrande om att motionsyrkanden liknande det nu aktuella behandlades av utskottet i våras (1993/94:LU20). Som utskottet därvid uttalade är dagens situation otillfredsställande genom att konkursinstitutet många gånger kan missbrukas av gäldenärer för att t.ex. bli kvitt vissa oprioriterade skulder och sedan kunna driva rörelsen vidare i stort sett på samma vis. Förfarandet sker på bekostnad av bl.a. leverantörer och innebär otillbörliga konkurrensfördelar. Utskottet delar motionärernas uppfattning att det är angeläget att dessa frågor får en snar lösning och pekar samtidigt på att de för närvarande övervägs inom regeringskansliet. Med hänsyn härtill anser lagutskottet att de frågor som motion Ju13 aktualiserar inte nu bör föranleda någon riksdagens åtgärd. Motionen bör således avstyrkas.
Näringsutskottet understryker i sitt yttrande vikten av att konkurslagstiftningen får en sådan utformning att konkurser inte kan användas som ett medel i konkurrensen mellan olika företag. Förekomsten av bekvämlighetskonkurser innebär enligt utskottet en snedvridning av konkurrensen. För att komma till rätta med detta krävs det enligt utskottets uppfattning regeländringar. Näringsutskottet konstaterar att sådana har aktualiserats genom de ovannämnda kommande propositionerna.
Tillsyn av konkursförvaltare
I motion Ju13 (s) efterfrågas bättre tillsyn av konkursförvaltare.
Vid ett beslut om konkurs åligger det rätten att snarast utse en konkursförvaltare, vars uppgift är att ta hand om konkursboet och att ta till vara borgenärernas rätt. Till konkursförvaltare utses normalt en advokat, men det finns inget lagligt hinder mot att utse annan lämplig person.
Uppgiften att övervaka konkursförfarandet ligger sedan den 1 mars 1993 hos 21 av landets kronofogdemyndigheter. Den löpande övervakningen sker vid en särskild enhet inom respektive kronofogdemyndighet som benämns tillsynsmyndigheten.
Tillsynsmyndigheten skall verka för att lämpliga personer utses till konkursförvaltare. Den skall övervaka att konkursförvaltningen sker ändamålsenligt och lagenligt, dvs. resultatinriktat, kostnadsmedvetet, rationellt, snabbt och enhetligt. Tillsynen sker främst genom en efterhandskontroll av konkursförvaltarens åtgärder. Tillsynsmyndigheten skall också, såvitt här är av intresse, under konkursens förlopp hålla fortlöpande och nära kontakt med polis- och åklagarmyndigheterna för att åstadkomma ett effektivt fungerande samarbete mellan förvaltare och dessa myndigheter.
Riksrevisionsverket (RRV) har nyligen genomfört en effektivitetsgranskning av den statliga konkurstillsynen. Som ett resultat av granskningen avlämnade RRV i juni 1994 till regeringen rapporten (1994:13) Tillsyn vid konkurs. I rapporten läggs fram ett flertal förslag som syftar till att förbättra tillsynssystemet. Förslagen i rapporten bereds nu vidare av regeringen.
Med hänsyn till det pågående beredningsarbetet avstyrkte lagutskottet i våras (1993/94:LU20) olika motioner angående tillsyn över konkursförvaltare.
Polisens organisation för bekämpning av ekonomisk brottslighet
I motion Ju14 (c) förordas att resurserna för polisens bekämpning av ekonomisk brottslighet koncentreras till ekorotlar på regional nivå.
Polisens organisation för bekämpning av ekonomisk brottslighet har byggts upp huvudsakligen under 1980-talet. Uppbyggnaden har haft en starkt regional prägel. I de flesta län finns en regional enhet med särskild inriktning på bekämpning av ekonomisk brottslighet. Organisationen och arbetsuppgifterna varierar dock. I stort sett samtliga utredningar som rör komplicerad ekonomisk brottslighet utreds vid de regionala enheterna. Särskilda resurser för de mest krävande målen finns också vid Rikskriminalpolisens ekorotel.
Frågan om polisens organisation för att bekämpa ekonomisk brottslighet har under senare år varit föremål för ett omfattande beredningsarbete. Under år 1992 uppdrog regeringen åt Rikspolisstyrelsen att se över den centrala polisorganisationen samt utreda hur Rikskriminalpolisen och den regionala polisen skulle kunna omorganiseras i syfte att bekämpa ekonomisk brottslighet och annan kvalificerad brottslighet.
Rikspolisstyrelsen redovisade i mars 1993 sina överväganden i en översynsrapport (RPS-rapport 1993:3). När det gäller organisationen för bekämpande av ekonomisk brottslighet redovisade Rikspolisstyrelsen i första hand två förslag. Det ena förslaget skulle innebära att antalet ekorotlar minskades och att det i stället bildades interregionala ekorotlar med utbyggd kompetens. Enligt det andra förslaget -- som förordades av Rikspolisstyrelsen -- skulle de nuvarande ekorotlarna behållas samtidigt som det skulle göras en ca 30-procentig förstärkning av personalen, framför allt i storstäderna och vid Rikskriminalpolisen. Rikspolisstyrelsen tog i rapporten inte ställning till om ekopolisen borde ledas från central eller regional nivå.
Med anledning av Rikspolisstyrelsens rapport uppdrog regeringen i maj 1993 åt en särskild utredare, RPS-utredningen, att se över den centrala polisorganisationen. RPS-utredningen avlämnade i oktober 1993 betänkandet (SOU 1993:92) Den centrala polisorganisationen.
I samband med att utskottet under hösten 1993 behandlade ett förslag från Riksdagens revisorer angående polisen (1993/94:JuU8) tog utskottet ställning för att de förslag som lagts fram beträffande polisorganisationen borde få en fortsatt genomlysning inom ramen för en bred parlamentarisk utredning. Riksdagen följde utskottet (rskr. 68).
Regeringen beslutade den 10 mars 1994 om direktiv för den begärda utredningen (dir. 1994:19). Utredningens arbete skulle enligt direktiven vara avslutat före utgången av december 1995. Vid regeringssammanträdet den 1 december i år beslutade regeringen emellertid att lägga ned utredningen.
Vid behandlingen av årets budgetproposition (prop. 1993/94:100 bil. 8, JuU19) hade utskottet anledning att i sitt av riksdagen godkända betänkande återkomma till frågor om bekämpandet av ekonomisk brottslighet.
Utskottet konstaterade då att de åtgärder som vidtagits under senare tid för att förbättra polisens möjligheter att bekämpa sådan brottslighet hade varit alltför begränsade. Enligt utskottets uppfattning fanns det fortfarande betydande brister i denna del av polisverksamheten. Ärendebalanserna i storstadsområdena var alltjämt oacceptabelt stora, anförde utskottet, och möjligheterna att bedriva förspaning för att upptäcka den ekonomiska brottsligheten var otillräckliga. Utskottet ansåg att kompetensen och effektiviteten i verksamheten måste höjas ytterligare. Ekorotlarna i främst storstäderna behövde dessutom enligt utskottet personalförstärkningar i form av poliser med lämplig bakgrund för detta slag av utredningsverksamhet och tjänstemän med främst ekonomisk specialistkompetens. Sammantaget ansåg utskottet att kampen mot den ekonomiska brottsligheten nu på ett helt annat sätt än vad som tidigare varit fallet måste prioriteras i polisverksamheten. För att detta skulle bli möjligt utan att annan angelägen polisverksamhet åsidosattes förordade utskottet förstärkta resurser för polisen. Vad utskottet anförde om prioritering av kampen mot den ekonomiska brottsligheten gav riksdagen som sin mening regeringen till känna.
Utskottet behandlade i samma ärende frågan om den närmare polisorganisationen på det aktuella området. I denna del konstaterade utskottet att polisen behövde en ny, mer koncentrerad och slagkraftig organisation för bekämpandet av ekonomisk brottslighet. Inriktningen borde vara att få till stånd resursförstärkningar i framför allt storstadsregionerna för att komma till rätta med de besvärande ärendebalanserna där. Dessa resursförstärkningar borde komma till stånd utan inskränkningar av ekorotlarnas verksamhet på andra håll i landet. För att få ett fungerande övergripande ledningsansvar behövdes vidare enligt utskottet nya lednings- och samrådsfunktioner med nära anknytning till förundersökningsledningen hos regionåklagarmyndigheterna. I dessa organ borde ingå åklagare, poliser, skatterevisorer, konkursförvaltare m.fl. I fråga om den rent operativa verksamheten ansåg utskottet att det borde övervägas om den i ökad utsträckning borde bedrivas i arbetslag där såväl poliser som åklagare, ekonomer, skatterevisorer och andra med specialistkompetens kunde ingå. Utskottet ansåg att regeringen skyndsamt borde vidta lämpliga åtgärder för att vad utskottet anförde beträffande polisens organisation för att bekämpa ekonomisk brottslighet kunde komma till utförande. Siktet borde enligt utskottet vara inställt på att förändringarna skulle ha kommit till stånd vid ingången av budgetåret 1994/95, och regeringens åtgärder borde redovisas för riksdagen i 1995 års budgetproposition.
Utskottet tog i ärendet ställning för att öka anslaget till Rikspolisstyrelsen med 52 miljoner kronor utöver vad regeringen föreslagit. Medelstillskottet skulle enligt vad utskottet uttalade användas såväl centralt som i den regionala organisationen för att höja kompetensen och effektiviteten när det gäller att bekämpa ekonomisk brottslighet. Därvid skulle särskilt beaktas vad utskottet i samma ärende hade anfört om organisationen av ekobrottsbekämpningen. 2 miljoner kronor skulle särskilt avsättas för polissambandsmän med inriktning på ekonomisk brottslighet som har anknytning till östra Europa. Härutöver föreslog utskottet ett reservationsanslag om 10 miljoner kronor för en av regeringen ledd upplysnings- och informationskampanj om ekonomisk brottslighet.
Som en följd av riksdagens tillkännagivanden uppdrog regeringen i april 1994 åt Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen och Riksskatteverket att, under ledning av Riksåklagaren, utarbeta ett förslag till ett väsentligt fördjupat samarbete mellan Statsåklagarmyndigheten för speciella mål, Rikskriminalpolisen och berörda delar av skatteförvaltningen och exekutionsväsendet.
De berörda myndigheterna överlämnade i september samma år en idéskiss (ÅD 375-94) med förslag om upprättandet av en central enhet för bekämpning av ekonomisk brottslighet. Enligt förslaget skall Statsåklagarmyndigheten för speciella mål samlokaliseras med Rikskriminalpolisens ekorotel och viss personal från skatteförvaltningen och exekutionsväsendet. Det operativa ledningsansvaret för enheten skall åvila överåklagaren vid Statsåklagarmyndigheten för speciella mål. Enheten skall ha som huvuduppgift att handlägga särskilt omfattande, tidskrävande och juridiskt komplicerade ärenden som rör ekonomisk brottslighet. Den skall också fungera som en föregångsmyndighet och kunskapsresurs för andra myndigheter samt allmänt verka för utvecklingen när det gäller bekämpningen av ekonomisk brottslighet. Enheten bör enligt idéskissen kunna påbörja sitt arbete senast den 1 juli 1995.
Enligt vad utskottet inhämtat pågår nu uppbyggnad av den centrala enheten i enlighet med förslagen i idéskissen.
I regleringsbrevet för budgetåret 1994/95 har regeringen för polisens del anvisat dels 50 miljoner kronor för en särskild satsning mot ekonomisk brottslighet, dels minst 50 miljoner kronor för en satsning på det kriminalpolisiära området. Rikspolisstyrelsen har på regeringens uppdrag och i samråd med Riksåklagaren den 17 oktober i år redovisat en plan (POB-409-4145-94) för användningen av dessa medel. Av planen framgår bl.a. att Rikspolisstyrelsen avser att använda 6 miljoner kronor för den centrala enheten mot ekonomisk brottslighet, 19 miljoner kronor för en förstärkning av ekorotlarna i de tre storstäderna, 6 miljoner kronor för förstärkning av ekorotlarna utanför storstäderna, 17 miljoner kronor för utbildning, 4,5 miljoner kronor för inköp av datautrustning och 0,5 miljoner kronor för ett seminarium om myndighetssamverkan på ekobrottsområdet.
Särskilda skattedomstolar
I motion Ju12 (v) begärs att regeringen skall återkomma till riksdagen med ett förslag om domstolsorganisationen när det gäller mål om ekonomisk brottslighet. Motionärerna förordar särskilda skattedomstolar som skulle handlägga både skatte- och skattebrottmål.
Domstolsorganisationen i nu aktuellt hänseende innebär i huvudsak att de allmänna domstolarna, dvs. tingsrätt, hovrätt och Högsta domstolen, handlägger mål om ansvar för brott, t.ex. skattebrott, medan de allmänna förvaltningsdomstolarna, som utgörs av länsrätt, kammarrätt och Regeringsrätten, handlägger överklaganden av förvaltningsmyndigheters beslut om skattläggning.
Domstolsutredningen, som hade i uppdrag att utreda domstolarnas framtida uppgifter, arbetssätt och organisation, fann i sitt betänkande (SOU 1991:106 del A s. 209) Domstolarna inför 2000-talet att den nuvarande fördelningen av mål mellan allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar ytterst bygger på en hävdvunnen uppdelning mellan rättskipning och förvaltning. Utredningen konstaterade att under 1900-talet har överprövningen förvaltningsvägen i växande utsträckning ersatts eller byggts ut med prövning i förvaltningsdomstol. Mot denna bakgrund fann utredningen att målfördelningen mellan de båda domstolsorganisationerna i de flesta hänseenden framstod som logisk och överskådlig och att det knappast fanns anledning att göra en förutsättningslös översyn. Utredningen lade heller inte fram några ändringsförslag beträffande domstolsorganisationen när det gäller brottmåls- och skatteprocessen.
Här kan också nämnas att frågan om värdet av specialdomstolar för olika ändamål har varit föremål för diskussion under en lång följd av år (se bl.a. 1992/93:JuU33 s. 6 f med där gjorda hänvisningar).
Regeringens strävan under föregående mandatperiod var att minska antalet specialdomstolar. Således fattade riksdagen under mandatperioden på regeringens förslag beslut om nedläggning av Försäkringsöverdomstolen (prop. 1992/93:215, JuU33, rskr. 372) och Bostadsdomstolen (prop. 1993/94:200, JuU31, rskr. 431).
I det sistnämnda ärendet (s. 9) anförde utskottets majoritet att den delade regeringens i propositionen uttalade uppfattning att specialdomstolar i möjligaste mån bör avskaffas. I en reservation uttalade ledamöterna från (s) bl.a. att den restriktiva syn på specialdomstolar som redovisades i propositionen inte var motiverad. Varje specialdomstols fortsatta verksamhet borde enligt reservanterna bedömas efter sina egna meriter och inte utifrån principiella ståndpunkter.
Skatteutskottet anser i sitt yttrande att förslaget om att inrätta speciella skattedomstolar inte är realistiskt. Utskottet pekar i stället på möjligheten att inom ramen för nuvarande domstolsorganisation öka effektiviteten i det brottsutredande arbetet och förenkla och förbättra den rättsliga proceduren, något som enligt utskottet bör övervägas närmare. Syftet med motionen får enligt skatteutskottet anses väsentligen tillgodosett genom utskottets positiva ställningstagande till revisorernas förslag.
Övergripande insatser mot den ekonomiska brottsligheten
I motion Ju12 (m) framhålls betydelsen av att det pågående arbetet mot den ekonomiska brottsligheten vidareutvecklas.
I motion Ju13 (s) begärs åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten i enlighet med Riksdagens revisorers förslag.
Som framgått ovan är de utskott som avgett yttranden i ärendet eniga om att den ekonomiska brottsligheten är ett stort samhällsproblem. Utskotten betonar i likhet med motionärerna betydelsen av att reformarbetet på området drivs vidare med kraft och de framhåller att revisorernas förslag bör beaktas i detta arbete.
Regeringens åtgärder
Den 25 november i år lämnade justitieministern information i kammaren om vilka åtgärder regeringen tänker vidta mot den ekonomiska brottsligheten (riksdagens prot. 1994/95:29). Enligt justitieministern avser regeringen att inför vårriksdagen lägga fram en samlad strategi för samhällets åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. Målet är att kraftigt öka samhällets samlade insatser när det gäller att förebygga och ingripa mot denna brottslighet.
Justitieministern förutskickade i sitt anförande åtgärder bl.a. för att stärka skattekontrollen och förbättra myndigheternas samverkan, förbättra skatteprocessen och brottmålshanteringen samt utveckla företagens internkontroll. På det civilrättsliga området vill regeringen se över bestämmelserna om t.ex. företagens styrelse, om redovisning och om revisorernas roll. Detsamma gäller reglerna i samband med konkurs, inte minst konkursförvaltarens roll. Även samverkan mellan konkursförvaltarna och myndigheterna vid brottsutredning måste enligt justitieministern utvecklas. Hon framhöll även att det finns skäl att överväga om lagen om penningtvätt bör få ett utvidgat tillämpningsområde. Regeringen vill också enligt justitieministern driva frågor om ekonomisk brottslighet på det internationella planet och öka forskningen på området.
Justitieministern framhöll i sitt anförande betydelsen av att styrningen och uppföljningen av samhällets insatser mot den ekonomiska brottsligheten förbättras. För detta ändamål kommer en särskild samordningsgrupp att inrättas inom regeringskansliet. Regeringen avser också att redovisa läget vad gäller den ekonomiska brottsligheten och åtgärderna mot den i form av en årlig rapport till riksdagen.
Avslutningsvis uttalade justitieministern som sin förhoppning att det kommande arbetet så långt som möjligt skall kunna ske i bred parlamentarisk enighet.
Överväganden
Den ekonomiska brottsligheten har fått en sådan omfattning att den i dag framstår som ett av våra stora samhällsproblem. Den ställer delar av det ekonomiska systemet utanför lagarna och den samhälleliga insyn och kontroll som är nödvändig för att den moderna välfärdsstaten skall kunna fungera. De uppskattningar som gjorts av vilka belopp som undanhålls statskassan genom ekonomisk brottslighet är förskräckande. Till detta skall läggas den minskade konkurrenskraft -- och därmed också skattekraft -- som de hederliga aktörerna på det ekonomiska livets område drabbas av till följd av den ekonomiska brottsligheten. Det finns också en stark koppling mellan ekonomisk brottslighet och annan kriminalitet, t.ex. narkotikahantering. Den ekonomiska brottsligheten urholkar även den allmänna samhällsmoralen. Detta har kunnat konstaterats under senare år, inte minst i spåren av den s.k. finanskrisen.
Det är således en mycket angelägen uppgift för statsmakterna att med kraft ta sig an den ekonomiska brottsligheten. Regeringen har också under senare år tagit olika initiativ som inneburit förbättringar på området. Utskottet har för sin del ägnat stort intresse åt den ekonomiska brottsligheten. Här bör särskilt nämnas de offentliga utfrågningar som utskottet genomförde i mars 1991 och i februari 1993 i syfte att informera sig i frågan och som följdes upp inför årets budgetbehandling vid en icke offentlig utfrågning med företrädare för åklagar- och polisväsendet, Finansinspektionen, Riksskatteverket och Konkursförvaltarkollegiet. Som ett resultat härav initierade utskottet redan år 1991 den övergripande översyn av åtgärderna mot den ekonomiska brottsligheten som kom att presenteras i den s.k. RÅ/RPS-rapporten, och som i sin tur legat till grund för en stor del av senare tids reformarbete på området. Det var också på utskottets initiativ som Finanspolisen inrättades under år 1993 med uppgift att bedriva spaning för att uppdaga brott i samband med s.k. tvättning av pengar som utgör vinning av brottslig verksamhet. Vidare tog utskottet under budgetarbetet i år initiativ till de satsningar på bl.a. Polisen för att bekämpa ekonomisk brottslighet som redogjorts för ovan.
Utskottet måste nu ändå i likhet med Riksdagens revisorer konstatera att samhällets insatser mot den ekonomiska brottsligheten har varit otillräckliga. Utskottet instämmer i revisorernas uppfattning att det behövs en mängd åtgärder för att komma till rätta med de problem som uppstått. Den ekonomiska brottslighetens omfattning och komplexa natur innebär att kampen mot den måste föras över ett brett fält och med både flexibilitet och uthållighet. För att insatserna skall bli effektiva krävs en förbättrad överblick och styrning från statsmakternas sida. Även informationen och kontakten mellan riksdagen och regeringen i frågan måste förbättras.
Utskottet konstaterar att justitieministern nu har angett riktlinjerna för regeringens kommande arbete när det gäller bekämpning av ekonomisk brottslighet. Regeringens uttalade målsättning är att kraftigt öka samhällets samlade insatser när det gäller att förebygga och ingripa mot denna brottslighet.
I regeringens planer ingår bl.a. vad både utskottet och revisorerna efterfrågar, nämligen förbättringar vad beträffar dels regeringens styrning och uppföljning, dels dess information till riksdagen när det gäller insatserna mot den ekonomiska brottsligheten.
Revisorerna samt motionärerna i detta ärende har härutöver lagt fram ett stort antal konkreta förslag som gäller såväl det förebyggande som det brottsutredande arbetet samt den rättsliga proceduren. Som framgått ovan har regeringen förutskickat åtgärder av olika slag på samtliga dessa områden.
Utskottet utgår från att regeringen i arbetet med att ta fram det åtgärdsprogram som aviserats till vårriksdagen beaktar revisorernas förslag och de övriga synpunkter som framkommit i detta ärende. Utskottet avstyrker därför bifall till Riksdagens revisorers förslag 1994/95:RR4 samt motionerna Ju11--14.
Hemställan
Utskottet hemställer
beträffande insatser mot den ekonomiska brottsligheten
att riksdagen avslår Riksdagens revisorers förslag 1994/95:RR4 samt motionerna 1994/95:JuU11, 1994/95:JuU12, 1994/95:JuU13 och 1994/95:JuU14.
Stockholm den 8 december 1994
På justitieutskottets vägnar
Gun Hellsvik
I beslutet har deltagit: Gun Hellsvik (m), Lars-Erik Lövdén (s), Göran Magnusson (s), Sigrid Bolkéus (s), Göthe Knutson (m), Märta Johansson (s), Görel Thurdin (c), Margareta Sandgren (s), Anders G Högmark (m), Siw Persson (fp), Ann-Marie Fagerström (s), Alice Åström (v), Pär Nuder (s), Lars Björkman (m), Kia Andreasson (mp), Rolf Åbjörnsson (kds) och Helena Frisk (s).
Skatteutskottets yttrande 1994/95:SkU1y
Bilaga 1
Insatser mot ekonomisk brottslighet
Till justitieutskottet
Ärendet
Justitieutskottet har vid sammanträde den 18 oktober 1994 beslutat bereda skatteutskottet tillfälle att avge yttrande över Riksdagens revisorers förslag 1994/95:RR4 om insatser mot den ekonomiska brottsligheten jämte motioner. Revisorerna lägger häri fram en rad förslag till åtgärder som syftar till att förbättra förutsättningarna för en framgångsrik kamp mot den ekonomiska brottsligheten. Skatteutskottet får med anledning härav anföra följande.
Revisorernas förslag
Ett av förslagen går ut på att bättre ta till vara möjligheterna att förebygga ekonomisk brottslighet, bl.a. genom effektivare sanktioner mot olika former av bokföringsbrott, skärpningar i de auktoriserade och godkända revisorernas ansvar gentemot olika parter, ett bättre utnyttjande av den information om bolagen som finns i bolagsregistret hos Patent- och registreringsverket, bättre kontroll av de företag som det allmänna gör affärer med samt regelförenklingar, särskilt på skatteområdet.
Ett annat förslag tar sikte på effektiviteten i det brottsutredande arbetet, och här föreslås att prioriteringen i det brottsutredande arbetet och resurstilldelningen till åklagarväsendet och polisen övervägs, att flaskhalsar som hindrar samverkan mellan myndigheterna mot ekonomisk brottslighet elimineras och att kompetensen hos de berörda myndigheterna höjs. Revisorerna anser också att man bör uppmärksamma möjligheterna att effektivisera samarbetet mellan olika yrkesgrupper respektive myndigheter på både central, regional och lokal nivå, som måste samverka i utredningar om ekonomisk brottslighet.
Ytterligare ett förslag innebär ändringar i den rättsliga proceduren för att minska problemen med rättegångar i stora mål om ekonomisk brottslighet, bl.a. genom förbättringar av rättegångens uppläggning. Revisorerna vill också ge domstolarna en ökad kompetens och åklagarna en pedagogisk utbildning.
Revisorerna efterlyser slutligen också en samlad styrning från regeringens sida av de åtgärder som berör den ekonomiska brottsligheten och önskar att regeringen regelbundet informerar riksdagen om läget vad gäller den ekonomiska brottsligheten och insatserna mot den.
Motionerna
I motion Ju13 av Inge Carlsson och Rinaldo Karlsson (båda s) framhålls att konkurser under senare tid i allt större utsträckning kommit att användas på ett sätt som inte varit avsett. Revisorer och ekonomiska rådgivare har enligt motionärerna medverkat till denna utveckling, vilket skapat en rad problem för det seriösa företagandet i vårt land. Motionärerna föreslår därför bl.a. att möjligheterna att starta om efter konkurs begränsas. De föreslår vidare en ökad tillsyn av konkursförvaltare och att konkursförvaltare som deltar i planerade konkurser diskvalificeras från dylika förvaltningsuppdrag.
I motion Ju11 av Gun Hellsvik m.fl. (m) begärs en vidareutveckling av den tidigare regeringens insatser mot ekonomisk brottslighet. Motionärerna anser således att det nuvarande antalet poliser, 17 100, bör behållas och att man bör satsa på sådana projekt som Riksåklagarens specialoperation (RÅSOP), en ökning av myndighetssamverkan, en förstärkning av åklagarväsendet med flera eko-åklagare och en utveckling av ekobrottskommandot.
Agne Hansson m.fl. (c) lägger i motion Ju14 fram olika förslag till åtgärder för att motverka ekonomisk brottslighet. Bl.a aktualiserar motionärerna en överflyttning av mindre bokföringsbrott från det straffrättsliga till det förvaltningsrättsliga systemet och en utbyggnad av företagsregistret hos Patent- och registreringsverket. Vidare föreslås en ökad myndighetskontroll t.ex. beträffande restauranger. Motionärerna föreslår dessutom eko-rotlar på regional nivå.
Slutligen föreslås i motion Ju12 av Per Rosengren m.fl. (v) att informationen hos Patent- och registreringsverket utnyttjas bättre och att förslaget om skyldighet att låta aktiekapitalet stå låst på särskilt konto genomförs. Vidare kritiserar motionärerna den omorganisation av skatteförvaltningen som genomfördes för några år sedan och som enligt deras mening inneburit att bl.a. momsgranskningen blivit sämre. De anser också att myndigheternas möjligheter till s.k. överraskningsrevisioner bör återinföras i enlighet med vad som gällde tidigare. Enligt motionärerna bör man också undersöka möjligheterna att inrätta speciella skattedomstolar som skulle behandla såväl skatte- och taxeringsmål som brottmål.
Utskottet
Mot bakgrund av ett initiativ från skatteutskottet har Riksdagens revisorer tagit upp samhällets insatser mot den ekonomiska brottsligheten till granskning. I förslag 1994/95:RR4 rekommenderar de åtgärder inom ett brett fält. Åtgärderna går bl.a. ut på att förebygga ekonomisk brottslighet genom en rad insatser, att göra det brottsutredande arbetet enklare, smidigare och mera verklighetsanpassat, att införa förbättringar i den rättsliga proceduren i vidlyftiga mål om ekonomisk brottslighet samt slutligen att av regeringen begära en samlad styrning av de åtgärder som berör den ekonomiska brottsligheten och en regelbunden information om läget vad gäller den ekonomiska brottsligheten och insatserna mot den. Förslaget bygger på en rapport som revisorerna tidigare har presenterat (Rapport 1993/94.6 Den ekonomiska brottsligheten och rätttssamhället) och som har remissbehandats.
Genomgående ställer remissinstanserna sig positiva till revisorernas granskning och bekräftar utifrån sina respektive erfarenheter att ekonomisk brottslighet är ett stort och växande samhällsproblem. Bl.a. Riksskatteverket (RSV) delar detta synsätt och tillägger att nyckeln till en framgångsrik ekobrottsbekämpning är samverkan mellan olika myndigheter på såväl central som regional nivå. RSV pekar också på vikten av förenklingar i lagstiftningen.
Skatteutskottet delar revisorernas och remissinstansernas uppfattning att den tilltagande ekonomiska brottsligheten utgör ett växande problem som kräver kraftiga motåtgärder från statsmakternas sida, inte minst på skatteområdet. I den i februari i år redovisade utredningen Beräkning av svart ekonomi i Sverige och skatteundandragandet i Sverige 1980--1991 beräknades de undandragna skatterna till över 46 miljarder kronor för år 1991. Enligt RSV:s remissyttrande kan situationen vara ännu allvarligare i dag än den var 1991. Detta undergräver den allmänna samhällsmoralen. Det bör också framhållas att den ekonomiska brottsligheten snedvrider konkurrensen till förfång för seriösa företagare och att den försvårar genomförandet av en rättvis fördelningspolitik. Alla samhällsmedborgare -- i egenskap av skattebetalare, konsumenter, anställda, näringsidkare etc. -- drabbas på många sätt.
Utskottet kan konstatera att det råder enighet om att alla möjligheter bör tas till vara för att uppnå snara och märkbara förbättringar, bl.a. för att allmänhetens förtroende för myndigheterna skall bevaras och för att samhällsmoralen inte skall undergrävas ytterligare. Mot bakgrund av det anförda förutsätter utskottet att regeringen energiskt och målmedvetet nu driver på kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Riksdagens revisorer har lämnat ett viktigt bidrag till diskussionen om hur detta arbete bör bedrivas och pekat på många olika tänkbara initiativ i sammanhanget. Många av de uppslag som förs fram ligger utanför utskottets direkta ansvarsområde, men såvitt utskottet kan bedöma är de väl värda att övervägas närmare under det fortsatta arbetet med ekobrottsbekämpning. Utskottet vill också framhålla att en bättre och effektivare samverkan mellan olika myndigheter som berörs av ekonomisk brottslighet enligt utskottets uppfattning är en viktig väg till ett bättre resultat. Utskottet ställer sig således sammanfattningsvis bakom att revisorernas förslag övervägs närmare och vill härutöver tillfoga några synpunkter beträffande en del detaljfrågor med anledning av de väckta motionerna.
I motion Ju11 (m) redovisas en del åtgärder som den tidigare regeringen tagit initiativ till i syfte att skärpa kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Det gäller exempelvis satsningen mot kvalificerad ekonomisk brottslighet inom ramen för Riksåklagarens specialoperation (RÅSOP) och förslag om ökad samverkan mellan berörda myndigheter (inrättandet av ett ekobrottskommando).
De särskilda resurser för bekämpningen av ekonomisk brottslighet som riksdagen, på förslag av socialdemokraterna, beslutat om för såväl det förra som det innevarande budgetåret är av stort värde för möjligheterna att på sikt komma till rätta med problemen. Genom dessa insatser har såväl skatte- som tullmyndigheter givits bättre resurser att ingripa mot fusk med skatter och avgifter.
Utskottet anser att dessa satsningar och initiativ är väl värda att utvecklas och byggas vidare på. Utskottet utgår ifrån att regeringen i enlighet med sina uttalade ambitioner i sitt fortsatta arbete prioriterar insatser mot den ekonomiska brottsligheten. Något särskilt tillkännagivande behövs därför inte.
Utskottet delar vidare uppfattningen i motion Ju13 (s) och även Ju14 (c) att konkursmissbruket och konkursbrottsligheten har tagit en mycket allvarlig vändning under senare tid. Av revisorernas rapport framgår att överlagda konkurser ofta används i samband med oseriösa s.k. skalbolagsaffärer, som tidigare hade en stark utbredning och som typiskt sett syftar till att bli kvitt skatter till det allmänna och skulder till leverantörer och långivare. Det leder också till snedvriden konkurrens gentemot seriösa företagare. Konkursutvecklingen bör därför ägnas skärpt uppmärksamhet. Regeringen bör överväga åtgärder för att motverka att konkursinstitutet används på ett icke avsett sätt till förfång för det allmänna, leverantörer och andra fordringsägare. Inte heller denna fråga torde emellertid kräva någon särskild åtgärd från riksdagens sida, eftersom regeringen får förutsättas redan ha uppmärksammat behovet av åtgärder på detta område. Utskottet anser således att motionerna i berörda delar redan är tillgodosedda.
Vad gäller den i motion Ju14 (c) efterlysta utredningen om vissa bokföringsbrott har utskottet erfarit att Skattebrottsutredningen (Fi 1993:08, dir. 1993:23) kommer att överväga bl.a. frågan om straffsanktionering för bokföringsbrott av olika svårighetsgrad. Utredningen beräknas vara färdig med sitt arbete i början av 1995. Motionsyrkandet är således redan tillgodosett.
I motionerna Ju14 (c) och Ju12 (v) tar motionärerna upp dels organisationen inom skatteförvaltningen, dels myndigheternas kontrollbefogenheter och kontrollverksamhet, bl.a. i form av revisioner. Utskottet delar motionärernas uppfattning att kontrollmöjligheterna bör förbättras men förutsätter att regeringen noga följer utvecklingen på detta område och vidtar de åtgärder som behövs. Någon speciell åtgärd från riksdagens sida med anledning av motionerna i denna del är därför enligt utskottets uppfattning inte påkallad.
Vad därefter gäller organisationsfrågan är utskottet enigt med motionärerna bakom motion Ju12 att kontrollaspekten är en ytterst väsentlig sida av saken, men utskottet anser att man också måste se frågan i ett vidare perspektiv än det renodlat kontrollmässiga. Även serviceaspekter måste tas med i en helhetsbedömning av skatteförvaltningsorganisationen. Utskottet vill vidare framhålla att hela frågan om momskontrollen kommer i ett annat läge i och med den svenska anslutningen till EU. Medlemskapet innebär bl.a. att mervärdesbeskattningen vid införsel av varor från andra EG-länder slopas och att skattskyldiga som driver handel med andra EG-länder skall redovisa sina transaktioner i den ordinarie redovisningen av mervärdesskatt i stället för att som tidigare erlägga skatt vid införseln. Förändringarna leder enligt RSV till ett ökat kontrollbehov beträffande mervärdesskatten. Det kommer således att finnas anledning att återkomma till denna fråga i samband med budgetbehandlingen nästa år. Med det anförda avstyrker utskottet motionerna Ju12 och Ju14 även i nu berörda hänseenden.
I motion Ju12 har slutligen också föreslagits att man inrättar speciella skattedomstolar som skulle behandla såväl skatte- och taxeringsmål som brottmål. Förslaget är enligt utskottets uppfattning inte realistiskt, men motionärernas syfte att höja kompetensen på såväl utredningssidan som den dömande sidan samt, får man förmoda, skapa förutsättningar för en snabb lagföring av dem som misstänks för skattebrottslighet är icke desto mindre angeläget. Detta syfte bör dock tillgodoses på annat sätt än motionärerna föreslagit. Revisorerna har lagt fram vissa förslag som bl.a. går ut på öka effektiviteten i det brottsutredande arbetet och förenkla och förbättra den rättsliga proceduren och som, som utskottet nyss har framhållit, enligt utskottets uppfattning bör övervägas närmare. Syftet med motionen i denna del får således anses i väsentlig del tillgodosett genom utskottets positiva ställningstagande till revisorernas förslag.
Stockholm den 22 november 1994
På skatteutskottets vägnar
Lars Hedfors
I beslutet har deltagit: Lars Hedfors (s), Bo Lundgren (m), Anita Johansson (s), Sverre Palm (s), Karl Hagström (s), Karl-Gösta Svenson (m), Lisbeth Staaf-Igelström (s), Rolf Kenneryd (c), Isa Halvarsson (fp), Inger Lundberg (s), Ulla Rudin (s), Jan-Olof Franzén (m), Ronny Korsberg (mp), Holger Gustafsson (kds), Lars U Granberg (s), Nils Fredrik Aurelius (m) och Per Rosengren (v).
Lagutskottets yttrande 1994/95:LU2y Bilaga 2
Insatser mot den ekonomiska brottsligheten
Till justitieutskottet
Inledning
Justitieutskottet har den 15 november 1994 beslutat att bereda lagutskottet tillfälle att avge yttrande över Riksdagens revisorers förslag 1994/95:RR4 Insatser mot den ekonomiska brottsligheten samt motionerna 1994/95:Ju11--Ju14.
Lagutskottet, som har beslutat avge yttrande i ärendet, får anföra följande.
Riksdagens revisorers förslag i huvuddrag
Till grund för förslaget ligger en granskning av samhällets insatser mot den ekonomiska brottsligheten som revisorerna utfört huvudsakligen under år 1993 och som redovisas i rapporten (1993/94:6) Den ekonomiska brottsligheten och rättssamhället. Rapporten har remissbehandlats.
I revisorernas förslag anförs inledningsvis att samhällets insatser mot den ekonomiska brottsligheten är helt otillräckliga. Brotten präglas av ökad komplexitet och moderna metoder. Stora brister i rättsväsendets förmåga att hantera dessa brott har uppdagats i revisorernas granskning. Arbetet på regeringsnivån har enligt revisorerna under lång tid varit otillräckligt. Den långvariga bristen på uppföljning, samlade analyser och konsekvent styrning av insatserna mot ekonomisk brottslighet ses av revisorerna som en huvudanledning till att missförhållandena har kunnat växa sig så stora. Vissa initiativ till förbättringar har tagits av regeringen under senare tid.
Revisorerna föreslår åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten inom ett brett fält. Sålunda bör de auktoriserade och godkända företagsrevisorernas möjligheter att förebygga ekonomisk brottslighet övervägas inom ramen för en offentlig utredning. Vidare bör möjligheten att införa sanktionsavgifter för bokföringsbrott utredas. Revisorerna föreslår ett flertal förändringar som berör registreringen av bolag hos Patent- och registreringsverket (PRV). Andra förslag med förebyggande syfte ingår också. Det brottsutredande arbetet berörs av förslag som gäller resursfördelningen mellan myndigheterna, kompetensfrågor och organisation. Den rättsliga proceduren berörs av förslag som gäller förberedelser inför rättegången, domstolens sammansättning och kompetens samt pedagogisk utbildning för åklagare. Regeringen föreslås också avge en årlig rapport till riksdagen om läget vad gäller den ekonomiska brottsligheten och åtgärderna mot den, inkl. förebyggande insatser och övergripande analyser av området.
Utskottet behandlar nedan revisorernas förslag samt motionsyrkanden i de delar som berör lagutskottets beredningsområde.
Företagsrevisorerna
Gällande ordning
Regler om revision i aktiebolag finns i 10 kap. aktiebolagslagen (ABL). Enligt dessa bestämmelser skall det i alla aktiebolag finnas en eller flera revisorer, vilka som huvudregel väljs av bolagsstämman. Minst en av revisorerna skall vara "kvalificerad", dvs. auktoriserad eller godkänd revisor. Bolaget skall anmäla valet av revisor för registrering hos registreringsmyndigheten PRV.
Revisorns uppgift är att granska bolagets årsredovisning jämte räkenskaperna samt styrelsens och verkställande direktörens förvaltning. Revisionen skall för varje räkenskapsår utmynna i en revisionsberättelse till bolagsstämman. Berättelsen skall innehålla uttalande huruvida årsredovisningen upprättats enligt lag. Vidare skall den innehålla uttalande angående bl.a. ansvarsfrihet för styrelseledamöterna och verkställande direktören.
En revisors uppdrag kan gälla för viss tid eller på obestämd tid. Uppdraget upphör vid utgången av ordinarie bolagsstämma under det räkenskapsår då tiden för vilken han utsetts går ut eller, om uppdraget avser obestämd tid, när ny revisor utsetts (10 kap. 1 § andra stycket och 5 § första stycket ABL). En revisor kan när som helst skiljas från sitt uppdrag. En revisor vars uppdrag upphör i förtid skall enligt 10 kap. 5 § tredje stycket ABL genast anmäla förhållandet till länsstyrelsen. I anmälningen skall revisorn lämna en redogörelse för iakttagelserna vid den granskning som han har utfört under den del av löpande räkenskapsår som hans uppdrag har omfattat. Anmälan skall innehålla tillämpliga delar av en revisionsberättelse. Avskrift av anmälan skall tillställas PRV och överlämnas till bolagets styrelse. För det fall revisorns uppdrag gäller för obestämd tid, dvs. tills vidare, kan dock bestämmelsen om anmälningsskyldighet inte tillämpas. I det fallet kan inte uppdraget sägas upphöra i förtid. Om revisorns uppdrag upphör i förtid och suppleant inte finns, skall styrelsen se till att ny revisor väljs för den återstående mandattiden.
Riksdagens revisorers förslag
I den till grund för Riksdagens revisorers förslag liggande granskningsrapporten anförs att de flesta kända ekonomiska brott begås i fåmansbolag. Den rent interna kontrollen har i dessa fall begränsad räckvidd. Viktiga kontrollmöjligheter finns dock, anförs det, i företagets närmaste omgivning -- hos auktoriserade och godkända revisorer, banker och affärspartners. I rapporten anförs vidare att ekonomisk brottslighet nästan alltid innefattar bokföringsbrott. Bolagens externrevisorer har uppenbarligen i många fall inte kunnat hindra dessa brott. Det borde enligt rapporten vara möjligt att stärka revisorns roll i förhållande till företaget.
Enligt granskningsrapporten är revisorns oberoende av de företag som granskas en känslig punkt. I rapporten hänvisas till ett förslag som Revisorsutredningen (N 1992:05) lämnat i sitt betänkande (SOU 1993:69) Revisorerna och EG, vilket syftar till att stärka revisorernas oberoende. Enligt förslaget (s. 320) skall en avskrift av den anmälan, som en revisor vars uppdrag upphör i förtid skall göra till länsstyrelsen enligt 10 kap. 5 § tredje stycket ABL, även biläggas den tillkommande revisorns revisionsberättelse. Det bör därvid enligt förslaget ankomma på den tillträdande revisorn att ta in den avgående revisorns anmälan. Därigenom blir anmälan direkt tillgänglig för bolagsstämman och därmed för aktieägarna. En motsvarande regel om anmälningsskyldighet och skyldighet för tillträdande revisor att bilägga avskrift av anmälan till revisionsberättelsen föreslås också för det fall en revisors uppdrag gäller tills vidare.
Enligt granskningsrapporten är det dessutom viktigt att kontrollera att de auktoriserade och godkända revisorerna fullgör sin anmälningsplikt enligt 10 kap. 5 § tredje stycket ABL och att anmälningarna uppmärksammas och kommer till avsedd användning.
I rapporten övervägs ytterligare åtgärder som syftar till att stärka revisorernas oberoende av företagsledningen, såsom i fråga om revisors skyldighet att ge upplysningar om bokföringens status, hans skyldighet att rapportera till konkursförvaltaren och hans skyldighet att anmäla brott.
Riksdagens revisorer föreslår med hänvisning till övervägandena i rapporten samt remissbehandlingen av denna att frågan om de auktoriserade och godkända revisorernas roll för att förebygga ekonomisk brottslighet övervägs inom ramen för en offentlig utredning.
Pågående utredningsarbete
Frågor om aktiebolagets organisation inbegripet spörsmål om revisorernas roll och uppgifter enligt ABL är för närvarande föremål för överväganden av Aktiebolagskommittén (Ju 1990:08). I direktiven till kommittén (dir. 1990:46) uttalas bl.a. att revisorernas roll och kontakter med företagsledningen blivit av allt större betydelse för bolagsorganens möjligheter att balansera varandra och de olika aktieägarintressena. Det är av central betydelse att revisorn intar en självständig ställning gentemot dem han skall granska och i förhållande till bolagsstämman så att han kan agera opartiskt vid granskningen. Kommittén bör mot bakgrund av den utveckling som skett av ägarstrukturen inom näringslivet överväga om den nuvarande organisationen av aktiebolaget och kompetensfördelningen mellan bolagsorganen åstadkommer den balans som lagstiftaren åsyftat. Kommittén bör därvid särskilt uppmärksamma revisorernas roll och ansvarsfördelningen mellan styrelse och verkställande direktör. Kommittén bör även enligt direktiven överväga om ABL:s regler om tillsättande och entledigande av styrelseledamöter och revisorer är utformade så att de befrämjar att dessa utför sina funktioner med självständighet och integritet.
Under hösten 1992 bildades på Riksåklagarens initiativ en arbetsgrupp med representanter för bl.a. Riksåklagaren, Riksskatteverket, kronofogdemyndigheterna, tillsynsmyndigheterna i konkurs, polisväsendet, Konkursförvaltarkollegiernas förening och Föreningen Auktoriserade Revisorer. Arbetsgruppen hade i uppdrag att ta fram nya rutiner vid brottsutredningar i samband med konkurs. Gruppen slutförde sitt uppdrag i december 1993, vilket redovisats till regeringen i en promemoria benämnd Rubicon. I promemorian anförs bl.a. att effektiviteten vid granskningen av gäldenärens räkenskapsmaterial skulle kunna höjas om revisor anlitades i större utsträckning än vad som nu är fallet, särskilt i konkursutredningar av större omfattning. I promemorian föreslås en modell för samarbetet mellan förvaltare, revisorer och åklagare. För revisorerna föreslås en utökad skyldighet att uttala sig om den löpande bokföringen i revisionsberättelsen. Man bör också enligt promemorian överväga en utökad skyldighet för revisorerna att anmäla misstankar om brott.
Utskottets bedömning
Utskottet har vid flera tillfällen med anledning av motioner om åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten behandlat revisorns roll i aktiebolag och särskilt revisorns uppgifter under konkursförfarandet. Då frågan senast behandlades våren 1994 ansåg utskottet i sitt av riksdagen godkända betänkande, med hänvisning till att färdiga utredningsresultat förelåg och att överväganden pågick i ämnet, att spörsmålen snabbt borde beredas och de förslag som kräver lagstiftning snarast föreläggas riksdagen för beslut (bet. 1993/94:LU20 s. 15). Riksdagen följde utskottet (rskr. 228).
Som utskottet uttalade i nyssnämnda betänkande är det, mot bakgrund av de omfattande skadeverkningar som den ekonomiska brottsligheten förorsakar såväl enskilda som samhället i stort, en angelägen uppgift att i skilda sammanhang förutsättningslöst pröva åtgärder som kan motverka sådan brottslighet. Det är känt att det i ett stort antal av de företag som försatts i konkurs har förekommit ekonomisk brottslighet. Enligt utskottets mening är det inte minst angeläget att företagsrevisorerna med sin särskilda insikt i företagen och sin oberoende ställning utnyttjas på bästa sätt beträffande insatser mot ekonomisk brottslighet. Som framgått av redovisningen i föregående avsnitt pågår nu ett relativt omfattande beredningsarbete om företagsrevisorernas roll inbegripet deras uppgifter under konkurs med avseende på utredning om ekonomisk brottslighet. Med hänsyn härtill och då enligt vad utskottet inhämtat en departementspromemoria i bl.a. hithörande frågor är under utarbetande inom Justitiedepartementet, anser utskottet att något nytt initiativ från riksdagens sida inte nu är påkallat med anledning av Riksdagens revisorers förslag om företagsrevisorerna. Utskottet vill dock åter understryka vad utskottet tidigare uttalat i ämnet.
Registreringsfrågor m.m.
Gällande ordning
Ett bolags årsredovisning samt revisionsberättelse skall läggas fram på en bolagsstämma som hålls inom sex månader från räkenskapsårets utgång (9 kap. 5 § ABL). Senast en månad från det att bolagsstämman har fastställt resultaträkningen och balansräkningen skall en avskrift av årsredovisningen och revisionsberättelsen sändas in till PRV (11 kap. 3 § andra stycket ABL). När handlingarna kommit in till PRV blir de offentliga.
Bestämmelserna om upprättande och offentliggörande av årsredovisning och revisionsberättelse syftar till att ge bolagets intressenter tillfälle att få upplysningar om bolagets ekonomiska förhållanden och utvecklingsmöjligheter.
Om årsredovisning och revisionsberättelse inte sänds in inom föreskriven tid, kan flera olika slag av sanktioner komma i fråga. För det första har PRV möjlighet att med vite förelägga verkställande direktören eller styrelseledamot i bolaget att fullgöra bolagets skyldighet (se 19 kap. 2 § ABL). Vidare kan bolagets underlåtenhet att avge årsredovisning eller revisionsberättelse leda till att styrelseledamöterna och den verkställande direktören blir solidariskt betalningsansvariga för bolagets förpliktelser (se 11 kap. 3 § ABL). Slutligen kan PRV besluta att bolaget skall träda i likvidation. En förutsättning för det är att bolaget har försummat att ge in årsredovisning för de två senaste räkenskapsåren (se 13 kap. 4 a § ABL). Beslutet måste föregås av ett särskilt likvidationsföreläggande.
Även i det fallet att ett bolag har försummat att utse behörig revisor och anmäla denne för registrering, kan PRV rikta ett vitesföreläggande mot styrelseledamot eller verkställande direktör i bolaget (se 19 kap. 2 § ABL). Avsaknaden av revisor utgör däremot i dag inte grund för att besluta om att bolaget skall träda i likvidation.
Riksdagens revisorers förslag
Revisorerna pekar på att aktiebolagsregistret innehåller en mängd information om bolag som borde utnyttjas betydligt mer. Det är mycket viktigt att kunskapen om registret sprids genom utbildning och information. Företagens lagstadgade skyldigheter måste självfallet upprätthållas. Revisorerna anser det viktigt att skärpa PRV:s möjligheter att förmå företagen att efterleva lagens krav. Revisorerna är positivt inställda till en möjlighet att försätta bolag som saknar registrerad revisor i likvidation. Revisorerna anser vidare att vissa andra förändringar bör genomföras såsom införande av sanktionsavgifter vid försenade räkenskapshandlingar, krav på registrering hos PRV av styrelseledamöter innan dessa kan företräda bolaget inför tredje man, ny utformning av registreringsbevis för bolag så att det framgår i vad mån bolaget misskött sig under viss tidsperiod samt införande av ett särskilt konkursregister hos PRV. Förslagen bör enligt revisorerna beredas av regeringen.
Motionsyrkanden
Enligt motion 1994/95:Ju12 av Per Rosengren m.fl. (v) bör de förändringar som övervägs av Riksdagens revisorer genomföras och riksdagen som sin mening ge regeringen detta till känna (yrkande 1).
I motion 1994/95:Ju14 av Agne Hansson m.fl. (c) hemställs att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att vissa förändringar i enlighet med Riksdagens revisorers förslag beträffande registreringen av företag bör övervägas (yrkande 2).
Utskottets bedömning
Utskottet delar Riksdagens revisorers uppfattning att det brister i fråga om företagens efterlevnad av kraven på anmälan till PRV av olika beslut och åtgärder i bolaget. Vidare torde som revisorerna påpekar registeruppgifterna hos PRV kunna utnyttjas bättre av myndigheter och enskilda. Uppgifterna samt möjligheterna att ta del av dem och använda dem i olika sammanhang är av fundamental betydelse för en väl fungerande företagsmarknad och för att man skall komma till rätta med otillbörligt och brottsligt handlande på marknaden. Särskild betydelse har det att aktiebolagen uppfyller sin skyldighet att upprätta och ge in årsredovisning och revisionsberättelse till PRV. Dessa handlingar ger avgörande information till bolagets olika intressenter för att dessa på ett riktigt sätt skall kunna bedöma bolagets ekonomiska ställning och utvecklingsmöjligheter. Det är uppenbarligen så att många aktiebolag inte sänder in dessa räkenskapshandlingar till PRV inom föreskriven tid. Det finns därför enligt utskottets mening starka skäl att överväga ytterligare åtgärder för att förbättra bolagens efterlevnad av de lagstadgade skyldigheterna härvidlag.
På riksdagens bord ligger nu en proposition från regeringen om försenade årsredovisningar m.m. (prop. 1994/95:67). I propositionen, som lagutskottet avser att behandla inom kort, läggs fram förslag som syftar till att komma till rätta med de aktiebolag som inte ger in årsredovisning eller revisionsberättelse till PRV i rätt tid eller som försummar att anmäla revisor för registrering i aktiebolagsregistret. Förslaget innebär att bolag som inte ger in årsredovisning eller revisionsberättelse i tid skall kunna förpliktas att betala särskilda förseningsavgifter. Vidare föreslås att bolag som ännu elva månader efter räkenskapsårets utgång inte har sänt in årsredovisning eller revisionsberättelse skall kunna meddelas ett likvidationsföreläggande och, om handlingarna ännu vid den förelagda tidens slut inte är inkomna till verket, kunna förpliktas att träda i likvidation. Det föreslås också att aktiebolag skall kunna meddelas likvidationsföreläggande och förpliktas att träda i likvidation på den grunden att behörig revisor inte har anmälts för registrering.
Med hänvisning till det anförda bör Riksdagens revisorers förslag om avgifter för försenade räkenskapshandlingar och om likvidation av bolag som saknar registrerad revisor inte föranleda någon riksdagens åtgärd i förevarande sammanhang.
Vad därefter gäller Riksdagens revisorers förslag beträffande utformningen av registreringsbevisen vill utskottet anföra följande.
ABL reglerar, vilket i viss mån framgått, i vilken utsträckning olika uppgifter med anknytning till ett bolag skall av bolaget, eller i vissa fall också av den som anmälan gäller, anmälas till aktiebolagsregistret. En införing i registret kan också grundas på underrättelse av rätten eller konkursdomaren eller på åtgärder som PRV vidtar ex officio i vissa särskilt föreskrivna fall. Det som införs i aktiebolagsregistret skall med något enstaka undantag kungöras (18 kap. 2 § ABL). Kungörelsen innebär en presumtion om att det som införts i registret kommit till tredje mans kännedom.
Närmare anvisningar om hur aktiebolagsregistret skall föras finns i aktiebolagsförordningen (1975:1387). Sålunda skall registret föras med hjälp av ADB och hållas tillgängligt hos PRV. I aktiebolagsregistret registreras uppgifter för varje bolag, och registret skall innehålla uppgift om bolagets organisationsnummer. Till registret hör en alfabetisk förteckning över bolagen med uppgift om numret för varje bolag. När aktiebolag registreras antecknas, förutom bolagets organisationsnummer, bl.a. bolagets styrelseledamöter, verkställande direktör, suppleant och firmatecknare. Även personnummer och postadresser för dessa personer antecknas. Vidare skall antecknas av vilka och hur bolagets firma tecknas liksom vem som utsetts till revisor samt dennes personnummer och adress.
Det finns möjligheter att rekvirera olika utdrag ur aktiebolagsregistret. Denna möjlighet grundas på det bemyndigande som PRV har att bedriva uppdragsverksamhet såsom att tillhandahålla bevis och kopior avseende verkets dokumentation och register. Ett särskilt utdrag ur registret är de s.k. personnummerutdragen som innehåller uppgifter om en viss persons samtliga engagemang i olika aktiebolag. Utdraget innehåller även "historiska" uppgifter i den bemärkelsen att tidigare styrelseuppdrag i aktiebolag, vilka har upplösts genom konkurs, redovisas. Datainspektionen har meddelat ett tillstånd för PRV att lämna ut uppgifter ur aktiebolagsregistret via terminal till myndigheter och enskilda som har behov av uppgifterna i sin verksamhet. Tillståndet avser sådana uppgifter ur registret som erhålls genom att ange endera ett aktiebolags organisationsnummer eller firma. Däremot omfattar Datainspektionens tillstånd inte sökningar i aktiebolagsregistret via personnummer, varför de nyss nämnda personnummerutdragen inte innefattas i tillståndet.
Utskottet vill, mot bakgrund av det anförda, inte utesluta att ytterligare uppgifter i registerutdragen av det slag som Riksdagens revisorer efterlyser kan vara av värde, bl.a. när det gäller möjligheter att förebygga ekonomisk brottslighet. Emellertid saknar utskottet underlag för att i förevarande sammanhang bedöma frågan på ett tillförlitligt sätt. Utskottet utgår dock från att regeringen är uppmärksam på frågan och överväger den närmare i lämpligt sammanhang.
Utskottet övergår härefter till Riksdagens revisorers krav på registrering hos PRV av styrelseledamöter innan dessa kan företräda bolaget inför tredje man.
Utskottet vill framhålla att en juridisk person utåt, vid rättshandlingar m.m., måste fungera genom ställföreträdare. För rörelsedrivande associationer skall finnas en särskild sorts ställföreträdare, firmatecknare, dvs. personer som har rätt att teckna associationens firma, som är det namn under vilket näringsverksamheten bedrivs. Firmateckningsrätt ger behörighet att över huvud taget företräda associationen utåt. I ett aktiebolag har styrelsen alltid firmateckningsrätt (8 kap. 11 § första stycket ABL). Bemyndigande för styrelseledamot, verkställande direktör eller annan att företräda bolaget och teckna dess firma kan meddelas av styrelsen, om inte förbud däremot finns i bolagsordningen (8 kap. 11 § andra stycket ABL). En styrelseledamot eller annan ställföreträdare för bolaget förlorar sin behörighet att företräda bolaget om han försatts i konkurs, fått förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken eller fått näringsförbud (8 kap. 4 och 11 §§ ABL).
Som berörts tidigare skall val av styrelseledamöter, firmatecknare, revisor m.m. anmälas för registrering hos PRV. Registreringen innebär en legalitetskontroll av vissa åtgärder, som företas av aktiebolagen, t.ex. av att eventuella bestämmelser i bolagsordningen iakttagits vid utseende av firmatecknare. Vid registreringen undersöker PRV vidare bl.a. att styrelsedamot, verkställande direktör, särskild firmatecknare eller annan ställföreträdare för bolaget inte är försatt i konkurs, har förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken eller har näringsförbud.
Utskottet vill här erinra om att riksdagen nyligen har beslutat att införa en ny paragraf i ABL, 18 kap. 4 a, som innebär att PRV självmant skall från aktiebolagsregistret avföra en person som tillhör någon av nyssnämnda kategorier och som försatts i konkurs, fått förvaltare enligt föräldrabalken eller fått näringsförbud (prop. 1993/94:196 delvis, bet. LU32, rskr. 422, SFS 1994:802). En motsvarande regel såvitt avser ekonomiska föreningar föreslås av regeringen i den tidigare nämnda proposition 1994/95:67 om försenade årsredovisningar m.m. Nu angivna bestämmelser är en anpassning till en bestämmelse i EG:s första bolagsrättsliga direktiv, det s.k. publicitetsdirektivet, som fordrar att vissa angivna uppgifter om bolaget offentliggörs. Till dessa uppgifter hör tillsättande och entledigande av de personer som i egenskap av bolagsorgan eller medlemmar i bolagsorgan är behöriga att företräda bolaget mot tredje man eller i rättegång. Syftet bakom direktivbestämmelsen är att registrets uppgifter om vem som har behörighet att företräda bolaget skall motsvara de faktiska förhållandena.
Utskottet anser, med hänsyn till innebörden av gällande rätt och till de redovisade lagändringarna i syfte att förbättra aktualiteten hos vissa registeruppgifter, att Riksdagens revisorers nu förevarande förslag inte behöver föranleda någon riksdagens åtgärd.
Utskottet behandlar slutligen i detta avsnitt frågan om ett centralt konkursregister.
I dag förekommer uppgifter med anknytning till konkurser i olika register. Sålunda registreras bl.a. uppgifter om att fysisk eller juridisk person försatts i konkurs i utsökningsregistret i det s.k. redovisningssystemet för exekutionsväsendet, REX, som är ett gemensamt ADB-system för Riksskatteverket och alla kronofogdemyndigheter. Ett annat register med viss anknytning till konkurs är registret över meddelade näringsförbud, vilket PRV är huvudman för sedan den 1 juli 1994. Inom REX-systemet har Riksskatteverket vidare upprättat ett konkursförvaltarregister, vilket omfattar samtliga konkursförvaltare i hela landet.
I aktiebolagsregistret registreras, som framgått, bl.a. uppgifter om ställföreträdare i bolag.
Regler om handelsregister och föreningsregister återfinns i handelsregisterlagen (1974:157) resp. lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar. Registren fördes tidigare länsvis hos resp. länsstyrelse. Sedan den 1 januari 1993 är PRV registreringsmyndighet. I handelsregistret registreras handelsbolag och enskilda näringsidkare samt de ideella föreningar och stiftelser som bedriver näringsverksamhet. Registret skall bl.a. innehålla uppgifter om den enskilde näringsidkarens och bolagsmännens fullständiga namn, personnummer och postadress. Försätts en näringsidkare i konkurs skall detta registreras liksom uppgiften att konkursen har avslutats. I föreningsregistret registreras ekonomiska föreningar, t.ex. bostadsrättsföreningar.
Frågan om ett centralt konkursregister behandlades av utskottet med anledning av ett motionsyrkande i det tidigare nämnda betänkandet 1993/94:LU20. Utskottet ansåg då att flera goda initiativ tagits för att förbättra tillgången på registeruppgifter som kan användas bl.a. i kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Utskottet anförde emellertid att de erforderliga uppgifterna är splittrade på olika register och dessutom skiljer sig åtkomstmöjligheterna till registren mellan olika myndigheter som har behov av uppgifterna. Utskottet efterlyste ett centralt register där uppgifter om konkursförvaltare samt företrädare för olika juridiska personer är samlade. Regeringen borde enligt utskottet verka för att ett sådant register kommer till stånd och förelägga riksdagen förslag till erforderliga lagstiftningsåtgärder. Riksdagen gav som sin mening regeringen till känna vad utskottet anfört i frågan (rskr. 228).
Regeringen har därefter övervägt frågan om konkursregister i departementspromemorian Ds 1994:96 Konkursgäldenären. I promemorian, som remissbehandlats, anförs att frågan huruvida ett centralt konkursregister bör inrättas beror på de nuvarande åtkomstmöjligheterna till befintlig registerinformation. Varken ABL, handelsregisterlagen eller lagen om ekonomiska föreningar innehåller några regler om terminalåtkomst för olika myndigheter med behov av uppgifter ur aktiebolagsregistret och handels- och föreningsregistren. Ett centralt konkursregister kan enligt promemorian knappast inrättas utan att denna lagstiftning ses över och eventuellt omarbetas i för frågan om ett konkursregister relevanta delar. Vidare måste enligt promemorian beaktas bl.a. att ett tilltänkt nytt centralt konkursregister kommer att innehålla flera uppgifter som får anses känsliga från integritetssynpunkt. Mot denna bakgrund bör enligt promemorian frågan om ett heltäckande register med uppgifter om konkurser bli föremål för fortsatta överväganden. Något förslag till reglering av ett centralt konkursregister för hela landet har därför ännu inte framlagts.
I promemorian föreslås däremot att det hos PRV skall föras ett register över fysiska personers konkurser. Som skäl härför anförs i promemorian att PRV behöver uppgifter om fysiska personers konkurser bl.a. för att kunna bevaka att sådana personer inte står registrerade som styrelseledamöter i aktiebolag. PRV är också, anförs det, i behov av att kunna kontrollera att en person som anmäls för registrering som styrelseledamot inte är försatt i personlig konkurs.
Utskottet, som erinrar om sitt tidigare ställningstagande till ett centralt konkursregister, anser att något förnyat tillkännagivande i frågan från riksdagens sida inte är erforderligt i avvaktan på de vidare överväganden som snarast bör ske.
Sammanfattningsvis anser utskottet sålunda att Riksdagens revisorers förslag i fråga om åtgärder som berör registreringen hos PRV inte föranleder någon riksdagens åtgärd i detta sammanhang och att de ifrågavarande motionerna 1994/95:Ju12 yrkande 1 och 1994/95:Ju14 yrkande 2 bör avstyrkas.
Konkursmissbruk
En särskild fråga som uppmärksammats på senare tid är de s.k. bekvämlighetskonkurserna. Med det menas att konkurser kommit att betraktas som en möjlighet för ett företag att reducera sin skuldbörda, framför allt i fråga om de oprioriterade leverantörsskulderna, och sedan kunna återuppta verksamheten med ökad konkurrenskraft efter en rekonstruktion. Dessa konkurser anses planerade i så måtto att ägarens ekonomiska intressen och avsikt att efter konkursen kunna driva rörelsen vidare i huvudsakligen samma omfattning men med väsentligt minskad skuldbörda är satta i förgrunden. Konkursens ekonomiska konsekvenser drabbar i dessa fall endast borgenärerna, främst de oprioriterade som saknar säkerhet för sina fordringar, och inte aktieägarna.
Frågor om åtgärder mot s.k. bekvämlighetskonkurser tas upp i motion 1994/95:Ju13. I motionen anförs att det bör införas begränsningar för den gamla ägarkretsen att direkt efter en konkurs driva företaget vidare själv eller via nära släkt, bulvan etc. utan insats av nytt kapital. En annan åtgärd som föreslås i syfte att komma till rätta med konkursmissbruket och de snedvridna konkurrensförhållandena är någon form av "karens" eller "konkurskarantän" för ägaren innan han på nytt kan bedriva näringsverksamhet. Andra förslag i motionen berör tillsynsmyndigheterna och konkursförvaltarna. I motionen yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om lämpliga åtgärder mot missbruket.
Utskottet vill erinra om att motionsyrkanden med liknande innebörd behandlades av utskottet i det ovannämnda betänkandet 1993/94:LU20 s. 12 ff. Som utskottet därvid uttalade är dagens situation otillfredsställande genom att konkursinstitutet många gånger kan missbrukas av gäldenärer för att t.ex. bli kvitt vissa oprioriterade skulder och sedan kunna driva rörelsen vidare i stort sett på samma vis. Förfarandet sker på bekostnad av bl.a. leverantörer och innebär otillbörliga konkurrensfördelar. Utskottet delar motionärernas uppfattning att det är angeläget att dessa frågor får en snar lösning. Utskottet vill dock peka på att ämnet för närvarande övervägs inom regeringskansliet och att en departementspromemoria från Justitiedepartementet med överväganden i bl.a. hithörande frågor är aviserad inom en relativt snar framtid. Med hänsyn härtill anser utskottet att de frågor som motionen aktualiserar inte nu bör föranleda någon riksdagens åtgärd. Motion 1994/95:Ju13 bör sålunda avstyrkas.
Stockholm den 24 november 1994
På lagutskottets vägnar
Anita Persson
I beslutet har deltagit: Anita Persson (s), Bengt Kronblad (s), Per Stenmarck (m), Carin Lundberg (s), Rune Berglund (s), Rolf Dahlberg (m), Karin Olsson (s), Eva Arvidsson (s), Charlotte Cederschiöld (m), Inger Segelström (s), Tanja Linderborg (v), Sven-Erik Österberg (s), Birgitta Carlsson (c), Göran R Hedberg (m), Rigmor Ahlstedt (c) och Kerstin Heinemann (fp).
Näringsutskottets yttrande 1994/95:NU2y Bilaga 3 Insatser mot den ekonomiska brottsligheten
Till justitieutskottet
Justitieutskottet har berett näringsutskottet tillfälle att yttra sig över Riksdagens revisorers förslag 1994/95:RR4 angående insatser mot den ekonomiska brottsligheten jämte motioner.
Näringsutskottet
Revisorernas förslag
Riksdagens revisorer har på förslag från skatteutskottet granskat samhällets insatser mot ekonomisk brottslighet.
Enligt revisorernas bedömning krävs det ökade samhälleliga insatser mot den ekonomiska brottsligheten. Arbetet på regeringsnivå har under lång tid varit otillräckligt, anförs det. Kritiken gäller flera regeringar. Vissa initiativ till förbättringar har tagits under senare tid, konstaterar revisorerna. De lämnar förslag inom fyra områden -- förebyggande insatser, det brottsutredande arbetet, den rättsliga proceduren och regeringens samlade styrning.
Revisorerna föreslår förebyggande insatser inom följande områden: Affärsetik och intern kontroll. Regeringen bör stödja det attitydskapande arbete mot ekonomisk brottslighet som näringslivets organisationer och de fackliga organisationerna bedriver bland sina medlemmar. Detta bör kunna ingå i den informationskampanj som riksdagen beslutade om våren 1994 (bet. 1993/94:JuU19). Bokföring. Möjligheten att införa sanktionsavgifter för bokföringsbrott bör utredas. Den tidigare nämnda informationskampanjen bör innehålla information om betydelsen av att bokföringen sköts väl. Företagens revisorer. De auktoriserade och godkända revisorernas roll för att förebygga ekonomisk brottslighet bör övervägas inom ramen för en offentlig utredning. Registreringen hos Patent- och registreringsverket (PRV). Följande förändringar bör övervägas av regeringen: likvidation av bolag som saknar registrerad revisor, vitesföreläggande och avgiftsbeläggning vid försenade räkenskapshandlingar, registrering av styrelseledamöter, ny utformning av registreringsbevis för bolag samt inrättande av ett särskilt konkursregister hos PRV. Kontroll av affärspartners. Regeringen bör utreda skärpta regler för offentlig upphandling med syfte att skapa enkla rutiner för kontroll av de företag som det allmänna gör affärer med. Myndigheternas förebyggande kontroll. Regeringen bör initiera områdesvisa analyser av hur en effektivisering av myndighetskontrollen skall åstadkommas. Det regeringsuppdrag som länsstyrelserna fick våren 1994 avseende tillsynen av restaurangbranschen bör om möjligt utsträckas till andra områden.
Beträffande det brottsutredande arbetet lämnar revisorerna förslag inom följande områden: Prioriteringar mellan större och mindre brott. Regeringen bör överväga prioriteringarna med hänsyn till olika preventiva aspekter samt resurstilldelningen till åklagarväsendet och polisen. Revisorerna lämnar dock inga konkreta förslag. Resurser, kompetens och regional balans. Regeringen bör återkomma till riksdagen med en beskrivning av hur ett system för resursfördelning skall utformas -- mellan berörda myndigheter och mellan regioner. Resurserna för utbildning och specialkompetens bör uppmärksammas särskilt. Organisation och samarbete. Regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag till principiell lösning av organisationsfrågan på central och regional nivå.
När det gäller den rättsliga proceduren framför revisorerna synpunkter beträffande förberedelserna inför rättegången, domstolens sammansättning och kompetens samt pedagogisk utbildning för åklagare. Det bör enligt revisorerna ankomma på regeringen att överväga hur ett ändrat arbetssätt inom domstolarna skall kunna åstadkommas. Regeringen bör återkomma till riksdagen med en beskrivning av hur den avser att lösa de här berörda kompetensfrågorna inom domstolsväsendet. Åklagarväsendets utbildningsbudget bör förstärkas så att möjlighet ges till pedagogisk utbildning för åklagare.
Slutligen framlägger revisorerna förslag om regeringens samlade styrning. Regeringen föreslås avge en årlig rapport till riksdagen om förhållandena vad gäller den ekonomiska brottsligheten och åtgärderna mot den. Informationen bör inte endast avse direkta motåtgärder mot brottsligheten utan även olika slag av indirekta och förebyggande insatser. Övergripande analyser av vad olika reformförslag kan betyda för möjligheterna att begå ekonomiska brott bör särskilt uppmärksammas.
Motionerna
Fyra motioner (s; m; c; v) har väckts med anledning av förslaget.
Under senare tid har konkursen i många fall blivit ett instrument för att sanera ett företags alltför stora skuldbörda och samtidigt skapa förutsättningar för omstart och fortsatt drift, anförs det i motion 1994/95:Ju13 (s). Den egentliga orsaken till varför ett företag inte klarar sin ekonomiska situation utreds aldrig eller mycket bristfälligt, hävdar motionärerna. När ett ineffektivt företag startar om med samma affärsidé som före konkursen, men med sanerat skuldkonto, utsätter det den övriga företagsvärlden för konkurrens på icke lika villkor, anförs det. I motionen framläggs följande förslag till åtgärder: införande av begränsning för tidigare ägare att fortsätta driva företaget efter konkurs utan nya insatser av eget kapital, införande av någon form av s.k. konkurskarantän, ökade möjligheter för tillsynsmyndigheterna att bevaka konkursförvaltarna samt diskvalificerande av konkursförvaltare som deltar i uppenbar konkursplanering.
Motionärerna bakom motion 1994/95:Ju11 (m) delar i stort sett den uppfattning som kommer till uttryck i revisorernas rapport, både vad gäller behovet av insatser mot den ekonomiska brottsligheten och den kritik som framförs. Lagändringar och andra åtgärder får inte utformas så att de lägger hinder i vägen för den lagliga näringsverksamheten, framhåller motionärerna. De anser att den föregående regeringens insatser och förslag till åtgärder -- vilka redovisas i motionen -- kommer att innebära betydande förbättringar för myndigheter att utreda och bekämpa ekonomisk brottslighet. Enligt motionärernas mening är det därför mycket angeläget att vidareutveckla arbetet från den plattform som nu har byggts upp.
Utbrett momsfusk, systematiska konkurser och tömning av bolagstillgångar är mycket utbredda fenomen i vissa branscher, hävdas det i motion 1994/95:Ju14 (c). Det snedvrider konkurrensen. Motionärerna anser att en parlamentarisk utredning bör tillsättas beträffande möjligheten att införa sanktionsavgifter för bokföringsbrott. De delar revisorernas bedömning att en utsträckning av den särskilda tillsynen av restaurangbranschen till andra områden bör övervägas. För bekämpande av den ekonomiska brottsligheten bör specialistkunskaper organiseras i ekorotlar på regional nivå.
Vänsterpartiet ställer sig i motion 1994/95:Ju12 bakom de slutsatser som redovisas i rappporten. Revisorerna har dock i vissa avseenden inte dragit de fulla konsekvenserna av de redovisade problemen, anser motionärerna. Deras uppfattning är att de förändringar som föreslås beträffande registreringen hos PRV inte bara bör övervägas utan också genomföras. Genom att i stort sett all kompetens har förts ut på de lokala skattekontoren har samordningen i granskningen av momsredovisningen blivit sämre, hävdar motionärerna vidare. De anser att det därför finns skäl att överväga en återgång till "verkliga" länsskattekontor. Motionärerna riktar kritik mot den av riksdagen antagna lagen (1994:466) om särskilda tvångsåtgärder i beskattningsförfarandet. De menar slutligen att speciella skattedomstolar med ansvar för såväl skatte- och taxeringsfrågor som skattebrottsfrågor bör inrättas.
Tidigare behandling och pågående beredningsarbete
Hösten 1993 avslog riksdagen på förslag av näringsutskottet motioner med krav på införande av lämplighets- och kompetenskontroll av företagare (bet. 1993/94:NU3). Bakgrunden till motionsyrkandena var bl.a. farhågor för att ekonomisk brottslighet, ibland i anslutning till konkurser, får konkurrenssnedvridande effekter.
Näringsutskottet anförde att det är viktigt att konkurslagstiftningen får en sådan utformning att konkurser inte kan användas som ett medel i konkurrensen mellan olika företag. Vidare underströk utskottet vikten av att statsmakterna tillser att det finns effektiva instrument för att stävja ekonomisk brottslighet. Samtidigt framhöll utskottet att det -- inte minst mot bakgrund av den ekonomiska situation som Sverige befinner sig i -- är angeläget att möjligheterna att starta nya företag inte försvåras. I ett särskilt yttrande (s) betonades det angelägna i att det -- i förebyggande syfte -- ges information till blivande företagare för att öka företagskunnandet, så att den negativa utvecklingen av den ekonomiska brottsligheten bryts.
När det gäller konkurslagstiftningen planerar regeringen att i december 1994 lägga fram en proposition med förslag till lag om företagsrekonstruktion. Vidare har Justitiedepartementet i juni 1994 i departementspromemorian Konkursgäldenären (Ds 1994:96) redovisat förslag till lagändringar med syfte att skärpa kraven på konkursgäldenären för att komma till rätta med vissa former av konkursmissbruk. En proposition i frågan planeras till våren 1995.
Näringsutskottets ställningstagande
Näringsutskottet vill inledningsvis framhålla att utgångspunkten för statsmakterna måste vara att all ekonomisk brottslighet skall bekämpas. I ett rättssamhälle är det oacceptabelt att individer genom brottsligt beteende kan tillskansa sig konkurrensfördelar, jämfört med personer som följer gällande lagar och regler. Näringsutskottet anser, i likhet med vad som anfördes hösten 1993, att det är mycket viktigt att det finns effektiva instrument för att stävja ekonomisk brottslighet. Riksdagen och regeringen bör därför fortsätta att ge detta område hög prioritet.
De konkreta åtgärder som föreslås eller diskuteras såväl i Riksdagens revisorers förslag som i de aktuella motionerna ligger huvudsakligen inom beredningsområdena för andra utskott. Den fråga som rör näringsutskottets ansvarsområde är den övergripande problemställningen avseende den ekonomiska brottslighetens konkurrenssnedvridande effekter. I revisorernas förslag konstateras att näringslivet har ett direkt intresse av att samhällets kontrollsystem fungerar bättre för att snedvridna konkurrensförhållanden skall kunna motverkas. I motionerna framhålls också det angelägna i att den ekonomiska brottsligheten inte leder till sådana effekter.
Förekomsten av ekonomisk brottslighet kan bl.a. medföra att snedvridande effekter på konkurrensen uppstår. Statsmakternas uppgift är härvid att se till att lagar och regler utformas på ett enkelt och överskådligt sätt så att möjligheterna att starta nya företag inte försvåras, och på ett sådant sätt att verksamheten hos seriösa företag inte hotas. Näringsutskottet vill understryka vikten av att konkurslagstiftningen får en sådan utformning att konkurser inte kan användas som ett medel i konkurrensen mellan olika företag. Utskottet vill härvidlag fästa uppmärksamheten på problemet med s.k. bekvämlighetskonkurser. Med bekvämlighetskonkurs avses i allmänhet att en konkurs är "planerad", på det sättet att den tidigare ägaren har för avsikt att efter konkursen driva rörelsen vidare i ungefär samma omfattning som tidigare, men med väsentligt minskad skuldsättningsgrad. De ekonomiska konsekvenserna av konkursen drabbar i detta fall endast borgenärerna, främst de oprioriterade. Förekomsten av bekvämlighetskonkurser innebär en snedvridning av konkurrensen. För att komma till rätta med detta krävs det, enligt näringsutskottets uppfattning, regeländringar. Som tidigare nämnts har det aviserats att propositioner beträffande konkurslagstiftningen skall föreläggas riksdagen senare under hösten 1994 och under våren 1995.
Stockholm den 22 november 1994
På näringsutskottets vägnar
Birgitta Johansson
I beslutet har deltagit: Birgitta Johansson (s), Bo Finnkvist (s), Per Westerberg (m), Reynoldh Furustrand (s), Mats Lindberg (s), Karin Falkmer (m), Bo Bernhardsson (s), Kjell Ericsson (c), Mikael Odenberg (m), Barbro Andersson (s), Lennart Beijer (v), Marie Granlund (s), Chris Heister (m), Eva Goës (mp), Göran Hägglund (kds), Dag Ericson (s) och Sten Tolgfors (m).
Innehållsförteckning
Sammanfattning 1 Riksdagens revisorers förslag 1 Motionerna 1 Revisorernas förslag 2 Inledning 2 Begreppet ekonomisk brottslighet 3 Förebyggande åtgärder 3 Det brottsutredande arbetet 4 Den rättsliga proceduren 5 Regeringens samlade styrning 6 Utskottet 6 Bakgrund 6 Yttrandena 7 Motionerna 8 Bokföringsbrott 8 Registreringen hos PRV 10 Myndigheternas kontrollmöjligheter 12 Konkursbrottslighet 13 Tillsyn av konkursförvaltare 14 Polisens organisation för bekämpning av ekonomisk brottslighet 15 Särskilda skattedomstolar 17 Övergripande insatser mot den ekonomiska brottsligheten 18 Regeringens åtgärder 19 Överväganden 19 Hemställan 21 Bilagor 1. Skatteutskottets yttrande 22 2. Lagutskottets yttrande 27 3. Näringsutskottets yttrande 38