Inkorporering av Europakonventionen och andra fri- och rättighetsfrågor
Betänkande 1993/94:KU24
Konstitutionsutskottets betänkande
1993/94:KU24
Inkorporering av Europakonventionen och andra fri- och rättighetsfrågor
Innehåll
1993/94 KU24
Sammanfattning
I detta betänkande behandlas regeringens proposition 1993/94:117 om inkorporering av Europakonventionen och andra fri- och rättighetsfrågor. Till grund för propositionen ligger en överenskommelse i olika författningsfrågor som träffades mellan riksdagspartierna den 2 december 1993.
I enlighet med propositionen föreslår utskottet en särskild lag om inkorporering av Europakonventionen. I anslutning härtill föreslås en ny bestämmelse i regeringsformen som föreskriver att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av konventionen.
Utskottet konstaterar att motivtexten i propositionen i frågan om Europakonventionens konstitutionella ställning efter en inkorporering i ett avseende avviker från den text varom överenskommelsen träffades den 2 december 1993. Utskottet tillstyrker ett motionsyrkande om en återgång till den överenskomna texten.
I överensstämmelse med propositionen lägger utskottet vidare fram förslag till några ytterligare ändringar i regeringsformen. I bestämmelsen i 2 kap. 18 § regeringsformen om rätt till ersättning vid expropriation eller annat sådant förfogande föreslås en närmare precisering av det egendomsskydd som Europakonventionen anger. I bestämmelsen om egendomsskyddet föreslås ett utryckligt förbehåll för allemansrätten. Vidare föreslås att det som en ny grundläggande fri- och rättighet i regeringsformen förs in ett skydd för närings- och yrkesfriheten och en bestämmelse som garanterar alla barn som omfattas av den allmänna skolplikten rätt att kostnadsfritt få grundläggande utbildning i allmän skola. I bestämmelsen om rätt till grundläggande utbildning föreslås även att det allmänna skall svara för att det finns högre utbildning.
Med anledning av olika motionsyrkanden behandlar utskottet även några grundlagsfrågor som inte tas upp i propositionen, nämligen frågorna om grundlagsreglering av fackliga rättigheter och av den negativa föreningsfriheten samt frågorna om lagprövningsrätten och författningsdomstol. Vidare behandlas några motionsyrkanden om grundlagsreglering av ytterligare ämnen. Utskottet avstyrker samtliga nu berörda motionsyrkanden.
Till betänkandet är fogade sju reservationer, ett särskilt yttrande och en meningsyttring.
Propositionen
I proposition 1993/94:117 yrkar regeringen att riksdagen antar de i propositionen framlagda förslagen till
1. lag om ändring i regeringsformen,
2. lag om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
Lagförslagen har tagits in i bilaga 1.
Lagförslaget under 1 såvitt avser införande av en ny paragraf i regeringsformen med beteckningen 2 kap. 23 § och lagförslaget under 2 har lagts fram efter hörande av Lagrådet.
Motionerna
1993/94:K19 av Bengt Harding Olson (fp) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om grundlagsfäst negativ föreningsrätt.
1993/94:K20 av Lennart Fremling (fp) vari yrkas att riksdagen -- med ändring i regeringens förslag -- beslutar ge 2 kap. 18 § andra stycket andra meningen RF följande lydelse: Sådan ersättning skall också vara tillförsäkrad den som tvingas till sådana inskränkningar i rätten att använda mark eller byggnad att pågående markanvändning avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på berörd del av fastigheten.
1993/94:K21 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas
1. att riksdagen avslår förslaget i proposition 1993/94:117 till ny lydelse av 2 kap. 18 § regeringsformen,
2. att riksdagen avslår förslaget i proposition 1993/94:117 till ny 20 § i 2 kap. regeringsformen.
1993/94:K22 av Carl G Nilsson och Hans Dau (m) vari yrkas att riksdagen vid beslut om ändring i regeringsformen förtydligar motivuttalandena om allemansrätten i enlighet med vad som anförts i motionen.
1993/94:K23 av Sten Svensson (m) vari yrkas att riksdagen beslutar att 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen med föreslagen lydelse "ersättning för förlusten" ändras till "full ersättning".
1993/94:K24 av Berith Eriksson (v) vari yrkas
1. att riksdagen beslutar vad i motionen anförts om specialmotiveringen till 2 kap. 18 § regeringsformen,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om tilläggsdirektiv eller tillkallad utredning.
1993/94:K25 av Ingvar Carlsson m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen godkänner vad som anförts i motionen i fråga om innebörden av lagförslaget såvitt avser Europakonventionens konstitutionella ställning efter en inkorporering.
1993/94:K26 av Ian Wachtmeister och Harriet Colliander (nyd) vari yrkas
1. att riksdagen beslutar avslå proposition 1993/94:117 såvitt avser förslag till ändring i regeringsformen,
2. att riksdagen beslutar införa en lagvalparagraf i lagen om inkorporering av Europakonventionen i enlighet med vad i motionen anförts,
3. att riksdagen beslutar upphäva 11 kap. 14 § regeringsformen,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en författningsdomstol.
1993/94:K27 av Lars Svensk (kds) vari yrkas att riksdagen beslutar om att regeringsformen 2 kap. 18 § skall ges en sådan lydelse att en mer generell karaktär än den av regeringen föreslagna kan nås.
Motioner från allmänna motionstiden år 1994
1993/94:K201 av John Andersson (-) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motion anförts om allemansrätten.
1993/94:K210 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas
5. att riksdagen hos regeringen begär förslag till stärkt grundlagsskydd för strejkrätten,
6. att riksdagen begär att regeringen tillsätter en utredning med uppdrag att utarbeta förslag till grundlagsskydd för demokratiska fri- och rättigheter på arbetsplatserna,
1993/94:K211 av Leif Bergdahl (nyd) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att tornedalingar och sverigefinnar bör betraktas som och ges status av inhemsk minoritet.
1993/94:K212 av Magnus Persson m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär att frågan om en reglering av urbefolkningarnas rättigheter skyndsamt utreds.
1993/94:K213 av Ingela Mårtensson och Barbro Westerholm (fp) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ursprungsbefolkningars kollektiva rättigheter,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ILO:s konvention 169 om ursprungsfolk och stamfolk i självstyrande länder,
3. att riksdagen hos regeringen begär att den noga följer Sametingets möjlighet att verka för den samiska kulturen.
1993/94:K214 av Ian Wachtmeister m.fl. (nyd) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att nu göra en ordentlig inventering och genomlysning av alla statliga nämnder och deras verksamhet i ljuset av Europakonventionens inkorporering i svensk rätt.
1993/94:K215 av Lahja Exner m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att den svenska regeringen skriver under Europarådets stadga för regionala språk och minoritetsspråk och ratificerar stadgan för finska språket.
1993/94:K216 av Ulla Pettersson och Berndt Ekholm (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att frågan om en ändring av 2 kap. 18 § regeringsformen bör bli föremål för ytterligare överväganden i parlamentarisk form.
1993/94:So246 av Gudrun Schyman m.fl (v) vari yrkas
1. att riksdagen hos regeringen begär ett förslag till grundlagsändring enligt vad i motionen anförts om att lagar och bestämmelser inte utformas så att människor med funktionshinder diskrimineras.
1993/94:A454 av Göte Jonsson m.fl. (m) vari yrkas
8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om den privata äganderätten.
Motioner från allmänna motionstiden år 1993
1992/93:K202 av Bengt Harding Olson (fp) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om inkorporation av Europarådets konvention om mänskliga rättigheter.
1992/93:K203 av Lennart Fridén (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om grundlagsskydd för svenska språket som enda officiella språk i Sverige.
1992/93:K205 av Lars Hedfors (s) vari yrkas
1. att riksdagen hos regeringen begär förslag om ett grundlagsskydd för allemansrätten i enlighet med vad som anförts i motionen.
1992/93:K207 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas
5. att riksdagen hos regeringen begär lagförslag om införlivande av den europeiska konventionen om mänskliga rättigheter med svensk rätt,
9. att riksdagen hos regeringen begär förslag till stärkt grundlagsskydd för strejkrätten enligt vad i motionen anförts om rätten att vidta fackliga stridsåtgärder,
1992/93:K210 av Ian Wachtmeister m.fl. (nyd) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om förbud mot biltullar och andra likartade hinder i syfte att förstärka den personliga rörelsefriheten.
1992/93:K222 av Karl Gustaf Sjödin m.fl. (nyd) vari yrkas
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att förutsättningarna för att inrätta en författningsdomstol bör utredas,
1992/93:Sf234 av Ian Wachtmeister och Johan Brohult (nyd) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att patienternas rätt till vård och omvårdnad bör garanteras i lag och inskrivas i grundlagen.
1992/93:So248 av Ian Wachtmeister och Johan Brohult (nyd) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att vårdbehövande personers rätt till omvårdnad bör garanteras i lag och inskrivas i grundlagen.
Utskottet
Grundlagsregleringen av fri- och rättighetsskyddet
Tiden före 1970-talets författningsreformer
Redan i de medeltida konungaförsäkringarna och 16 § i 1809 års regeringsform finns en början till en fri- och rättighetsförklaring. Med undantag för tryckfriheten och rätten att ta del av allmänna handlingar växte dock de medborgerliga fri- och rättigheterna fram i sin moderna form i den vanliga lagstiftningen. Först i samband med författningsreformerna på 1970-talet fick de ett skydd i grundlagen. Frågan om ett grundlagsskydd hade emellertid diskuterats sedan lång tid tillbaka. Fri- och rättighetsregleringen i 1974 års regeringsform har sålunda sin grund i ett lagstiftningsarbete som påbörjades redan i slutet på 1930-talet.
1974 års regeringsform
I förarbetena till 1974 års regeringsform framhöll departementschefen att den politiska utvecklingen visat att en demokrati kan växa fram och befästas utan att grundlagen innehåller några bindande regler om lagstiftningens innehåll i form av en fri- och rättighetskatalog av det slag som ofta återfinns i utländska författningar. Enligt departementschefen måste medborgarnas främsta skydd mot övergrepp ligga i det demokratiska systemet som sådant med fritt verkande politiska partier som slår vakt om de grundläggande politiska rättigheterna, med fria val som bygger på allmän och lika rösträtt, med behandling i riksdagen av lagförslag och med en vidsträckt allmän debatt. Departementschefen framhöll att den yttersta garantin för fri- och rättigheter är demokratins förankring i folkopinionen (prop. 1973:90 s. 192).
Vad departementschefen hade uttalat föranledde ingen erinran från konstitutionsutskottet. Utskottet var angeläget att framhålla att i dessa delar inte förelåg någon meningsskiljaktighet inom utskottet. Däremot förelåg delade meningar i fråga om sättet för och omfattningen av regleringen i grundlag av medborgerliga fri- och rättigheter (bet. KU 1973:26).
Regeringens förslag till ny regeringsform byggde i allt väsentligt på Grundlagberedningens år 1972 avgivna förslag. När det gäller fri- och rättighetsregleringen utgjorde beredningens förslag resultatet av en kompromiss som innebar att regeringsformen i fråga om de politiska fri- och rättigheterna och den personliga friheten skulle innehålla klara beskrivningar men medge att dessa fri- och rättigheter skulle kunna begränsas genom enkel majoritet. Lagprövningsrätten erkändes men skulle inte skrivas in i regeringsformen.
Ytterligare reglering år 1976
Vid behandlingen av förslaget till regeringsform begärde riksdagen en ny utredning med uppgift att i hela dess vidd på nytt överväga frågan om reglering i grundlagen av skyddet för enskildas fri- och rättigheter. Denna uppgift utfördes av 1973 års Fri- och rättighetsutredning och ledde år 1976 fram till vissa ändringar i regeringsformen. Ändringarna innebar att de rättsligt sett bindande reglerna sammanfördes i 2 kap. Vidare utökades de rättigheter som endast kan inskränkas genom grundlagsändring. Även de rättigheter som kan inskränkas genom vanlig lag utökades samtidigt som möjligheterna att besluta om rättighetsbegränsande lag inskränktes.
1979 års reform
En ny utredning, Rättighetsskyddsutredningen, fick i uppdrag att utreda några frågor som var föremål för olika meningar. I utredningen enades de fyra största riksdagspartierna om flera förstärkningar av skyddet för de redan införda rättigheterna genom ett särskilt förfarande vid rättighetsbegränsande lagstiftning, utökad lagrådsgranskning och ett grundlagsfästande av lagprövningsrätten. Utredningsförslaget fördes fram till riksdagsbeslut år 1979.
Krav på ytterligare reglering
Under tiden efter 1979 års riksdagsbeslut har krav på utbyggnad och ytterligare förstärkning av regeringsformens fri- och rättighetsskydd förts fram genom motioner i riksdagen. Riksdagen har avslagit motionerna med motiveringen att erfarenheterna av den reglering som skett genom reformerna borde avvaktas.
Fri- och rättighetskommittén
Den 19 december 1991 beslutade regeringen att en kommitté skulle tillkallas för att utreda frågan om grundlagsskydd för äganderätten, närings- och yrkesfriheten samt den negativa föreningsrätten. Enligt beslutet borde kommittén också överväga frågan om vidgade möjligheter till domstolsprövning av normbeslut och förvaltningsbeslut. I fråga om lagprövningsrätten angavs den nuvarande grundlagsregleringen inte vara tillfredsställande utformad. Kommittén borde överväga om utrymmet för lagprövningsrätten borde utvidgas genom borttagande av uppenbarhetsrekvisitet. En annan möjlighet som borde övervägas var att skapa någon form av författningsdomstol.
Kommittén fick vidare i uppdrag att ta ställning till om det är möjligt och lämpligt att med svensk rätt införliva den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, i det följande kallad Europakonventionen. I så fall skulle kommittén lägga fram förslag härom.
Kommittén antog namnet Fri- och rättighetskommittén och överlämnade i april 1993 ett delbetänkande, (SOU 1993:40) Fri- och rättighetsfrågor. I kommittén ingick ledamöter från samtliga riksdagspartier. Utöver de frågor som särskilt nämndes i direktiven prövade kommittén också om det bör införas grundlagsskydd för rätten till liv, rätten till utbildning och föräldrarätten, rätten till arbete och fackliga rättigheter samt för allemansrätten. Kommittén behandlade också frågan om förfarandet vid rättighetsbegränsande lagstiftning behöver förändras. Betänkandet utgör resultatet av en uppgörelse mellan företrädarna för Socialdemokraterna, Moderata samlingspartiet, Folkpartiet liberalerna och Centerpartiet. Reservationer avgavs från ledamöterna från Kristdemokratiska samhällspartiet, Vänsterpartiet och Ny demokrati.
I sitt fortsatta arbete skall Fri- och rättighetskommittén överväga en utbyggnad av domstolskontrollen av förvaltningsbeslut.
Propositionen
Resultat av partiöverläggningar
Till grund för propositionen ligger Fri- och rättighetskommitténs delbetänkande. I propositionen förklarar regeringen att den anser att det är viktigt att största möjliga politiska enighet får prägla bedömningen av utredningsförslaget. Det anförs att propositionsförslaget i linje härmed utgör resultatet av överläggningar med företrädare för riksdagspartierna. Det skall här tilläggas att en överenskommelse i olika författningsfrågor träffades mellan riksdagspartierna den 2 december 1993.
Huvudsakligt innehåll
I propositionen föreslås en särskild lag om inkorporering av Europakonventionen. I anslutning härtill föreslås en ny bestämmelse i regeringsformen som föreskriver att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av konventionen.
Propositionen innehåller vidare förslag till några ytterligare ändringar i regeringsformen. I bestämmelsen i 2 kap. 18 § regeringsformen om rätt till ersättning vid expropriation eller annat sådant förfogande föreslås en närmare precisering av det egendomsskydd som Europakonventionen anger. I bestämmelsen om egendomsskyddet föreslås ett uttryckligt förbehåll för allemansrätten. Vidare föreslås att det som en ny grundläggande fri- och rättighet i regeringsformen förs in ett skydd för närings- och yrkesfriheten och en bestämmelse som garanterar alla barn som omfattas av den allmänna skolplikten rätt att kostnadsfritt få grundläggande utbildning i allmän skola. I bestämmelsen om rätt till grundläggande utbildning föreslås även att det allmänna skall svara för att det finns högre utbildning.
Europakonventionen
Bakgrund
Efter andra världskriget påbörjades inom FN ett arbete som syftade till att stärka de mänskliga rättigheterna. År 1948 antogs den universella förklaringen om de mänskliga rättigheterna av generalförsamlingen. År 1966 öppnades för undertecknande konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter samt konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter. Ytterligare FN-konventioner till skydd för de mänskliga rättigheterna är 1965 års konvention om avskaffandet av alla former av rasdiskriminering, 1984 års konvention mot tortyr och annan grym och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning samt 1989 års barnkonvention. Ingen av de nu nämnda konventionerna innehåller några verkställighetsbestämmelser. Detta gör att konventionsbestämmelserna inte får ett konkret innehåll och att den enskilde inte med stöd av konventionerna får något effektivt skydd. Som framgår av det följande skiljer sig Europakonventionen härvidlag på ett avgörande sätt från FN-konventionerna.
Vid sidan av FN:s arbete med att stärka de mänskliga rättigheterna påböjades ett motsvarande arbete i Europa. Europarådet bildades år 1949 av Belgien, Danmark, Frankrike, Irland, Italien, Luxemburg, Nederländerna, Norge, Storbritannien och Sverige. Sedermera har ytterligare ett tjugotal medlemsstater tillkommit.
En av Europarådets uppgifter är att vidmakthålla och vidareutveckla de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Europakonventionen utarbetades och lades år 1950 fram för undertecknande. Den trädde i kraft år 1953, då tio medlemsstater hade ratificerat den. Sverige undertecknade konventionen år 1950 och ratificerade den år 1952.
Konventionen består av en inledande förklaring och 66 artiklar. Samtliga artiklar utom den första är fördelade på fem avdelningar. Avdelning I innehåller materiella bestämmelser om rättigheter och friheter: rätten till liv (art. 2), förbud mot tortyr samt omänsklig och förnedrande behandling och bestraffning (art. 3), förbud mot slaveri, träldom och tvångsarbete (art. 4), rätten till frihet och personlig säkerhet (art. 5), rätten till domstolsprövning och garantier i domstolsförfarandet (art. 6), förbud mot att döma till straff utan stöd i lag och mot retroaktiva straffdomar (art. 7), rätten till skydd för privat- och familjeliv, hem och korrespondens (art. 8), rätten till tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet (art. 9), rätten till yttrandefrihet (art. 10), rätten till församlings- och föreningsfrihet (art. 11), rätten att ingå äktenskap och bilda familj (art. 12), rätten att föra talan vid inhemsk myndighet om kränkningar av fri- och rättigheterna (art. 13) samt förbud mot diskriminering (art. 14).
I avdelning I finns också bestämmelser om möjlighet för staterna att i vissa situationer göra inskränkningar i rättigheterna.
Avdelning II innehåller bestämmelser om upprättandet av en europeisk kommission och en europeisk domstol för de mänskliga rättigheterna.
Kommissionen regleras i avdelning III. Enligt artikel 25 har kommissionen rätt att motta framställningar från enskilda personer, icke-statliga organisationer eller grupper av enskilda, som påstår sig ha blivit kränkta av en medlemsstat. Som förutsättning gäller att den stat mot vilken klagomålet riktas har förklarat sig erkänna kommissionens behörighet att ta emot sådana framställningar. När Sverige ratificerade konventionen avgav Sverige en sådan förklaring. Erkännandet var inte begränsat i tiden.
Avdelning IV innehåller bestämmelser om domstolen. Av artikel 44 följer att endast de fördragsslutande parterna eller kommissionen har rätt att hänskjuta ett mål till domstolen. Enligt artikel 46 har domstolen bara kompetens att pröva mål mot en stat om den staten har erkänt domstolens jurisdiktion som tvingande i och för sig och utan särskild överenskommelse. Sverige underkastade sig till en början inte domstolens kompetens. Det skedde först år 1966, då Sverige avgav en förklaring av innebörd att Sverige för en tid av fem år erkände att i alla frågor om tolkning eller tillämpning av konventionen domstolens jurisdiktion skulle vara tvingande i och för sig och utan särskild överenskommelse. Det svenska erkännandet av domstolens behörighet har senare förnyats för ytterligare femårsperioder. Det senast avgivna erkännandet löper alltså ut år 1996.
Till konventionen hör tio tilläggsprotokoll. De behandlar såväl materiella frågor, såsom skyddet för äganderätten och dödsstraffets avskaffande i fredstid, som processuella spörsmål om förfarandet hos konventionsorganen. Sverige har godkänt eller ratificerat samtliga tilläggsprotokoll utom protokoll nr 9 rörande enskilda klagandes rätt att hänskjuta mål till Europadomstolen. Den avvaktande hållning som Sverige tillsammans med flera andra stater intar härvidlag hör samman med den mera övergripande reformdiskussion rörande konventionsorganen som pågår inom Europarådet.
Det första tilläggsprotokollet innehåller i artikel 2 en bestämmelse enligt vilken ingen må förvägras rätten till undervisning. Vidare föreskrivs att vid utövandet av den verksamhet staten kan påta sig i fråga om uppfostran och undervisning skall staten respektera föräldrarnas rätt att tillförsäkra sina barn en uppfostran och undervisning som står i överensstämmelse med föräldrarnas religiösa och filosofiska övertygelse. Sverige har dock gjort ett förbehåll mot artikeln i sistnämnda hänseende. Sverige kunde nämligen inte medge föräldrar rätt att under hänvisning till sin filosofiska övertygelse erhålla befrielse från viss skolundervisning för sina barn. Inte heller kunde Sverige medge föräldrar rätt att för sina barn erhålla befrielse från skyldigheten att delta i kristendomsundervisning såvida inte barnen hade en annan trosbekännelse än svenska kyrkans och för dessa var anordnad tillfredsställande religionsundervisning.
Inkorporering av Europakonventionen
Propositionen
Regeringen redogör inledningsvis för de två olika metoder som i vårt land har kommit till användning för att införliva en internationell överenskommelse med vår rättsordning. Den första metoden innebär att en konvention omarbetas -- transformeras -- till svensk författningstext i den utsträckning som redan existerande inhemska regler inte motsvarar konventionens krav. Om gällande rätt anses stå i full överensstämmelse med konventionen, är det fullt tillräckligt att så konstateras vara fallet. Enligt den andra metoden inkorporeras en konventionstext i den svenska rätten, vilket innebär att det i lag föreskrivs att själva konventionstexten skall gälla som svensk lag.
Regeringen anför att Sverige löpande har anpassat sig till konventionens krav och att dessa reformer kan betraktas som delar i en fortgående transformation av konventionen. De krav som den ställer har därigenom successivt preciserats. Regeringen hänvisar till Fri- och rättighetskommitténs uttalande att den svenska ordningen är ovanlig i Europa. I propositionen anförs att det därför är naturligt att Sverige nu inkorporerar konventionen och därigenom dels markerar dess betydelse för svensk rätt och klargör dess status, dels skapar ett uttryckligt underlag att direkt tillämpa konventionen vid våra domstolar och andra rättstillämpande myndigheter.
Vidare utgör Europakonventionens fri- och rättighetsskydd enligt kommittén en del av de allmänna rättsprinciper som ingår i EG-rätten. Redan genom EES-avtalet har Sverige förbundit sig att tolka de bestämmelser i avtalet som motsvaras av EG-rätt på samma sätt som EG-domstolen tolkar dessa, dvs. i ljuset av bl.a. Europakonventionen. Konventionens internrättsliga ställning befästs också ytterligare vid ett svenskt medlemskap i EG. Enligt kommitténs mening är det olämpligt att Europakonventionen får en särskild status inom de områden som motsvaras av EG-rätt. Slutligen skulle enligt kommittén en inkorporering kunna medföra att fler mål rörande konventionens fri- och rättigheter kommer att slutbehandlas vid svenska domstolar och svenska myndigheter.
Regeringen förklarar att den delar kommitténs bedömning att Sverige nu fullt ut skall låta skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna, såsom dessa manifesteras i Europakonventionen, komma till uttryck i svensk rätt. Regeringen anför att det givetvis är förenat med vissa svårigheter att med den svenska rätten införliva en text vars utformning skiljer sig från traditionell svensk lagstiftningsteknik och som dessutom är stadd i en fortgående utveckling genom konventionsorganens praxis. Det är emellertid regeringens bestämda uppfattning att dessa svårigheter inte är av den vikten att de hindrar oss från att, som de flesta övriga konventionsstater, låta Europakonventionen få full rättsverkan i vårt land. Ett av de avgörande skälen för att införliva konventionen är enligt regeringen också att på området för mänskliga rättigheter skapa rättslikhet mellan Europas stater och på så sätt ytterligare markera den värdegemenskap som råder. Med ett sådant synsätt är det enligt regeringen givet att det är just den gemensamma fördragstexten som skall ges rättsverkan i Sverige.
Regeringen föreslår mot den angivna bakgrunden att Europakonventionen nu skall inkorporeras i den svenska rätten.
Som redan nämnts innehåller det första tilläggsprotokollet i artikel 2 en bestämmelse enligt vilken ingen må förvägras rätten till undervisning. Vidare föreskrivs i artikelns andra mening att vid utövandet av den verksamhet staten kan påta sig i fråga om uppfostran och undervisning skall staten respektera föräldrarnas rätt att tillförsäkra sina barn en uppfostran och undervisning som står i överensstämmelse med föräldrarnas religiösa och filosofiska övertygelse. Som också har nämnts i det föregående har Sverige gjort ett förbehåll mot andra meningen i artikeln. Sverige kunde nämligen inte medge föräldrar rätt att under hänvisning till sin filosofiska övertygelse erhålla befrielse från viss skolundervisning för sina barn. Inte heller kunde Sverige medge föräldrar rätt att för sina barn erhålla befrielse från skyldigheten att delta i kristendomsundervisning såvida inte barnen hade en annan trosbekännelse än svenska kyrkans och för dessa var anordnad tillfredsställande religionsundervisning.
Regeringens förslag till inkorporering innebär att artikeln kommer att gälla som lag här i landet och regeringen anser därför att den svenska reservationen mot andra meningen i artikel 2 i första tilläggsprotokollet bör återtas. I sina skäl pekar regeringen på ett avgörande från domstolen för de mänskliga rättigheterna och ett annat avgörande från den europeiska kommissionen för mänskliga rättigheterna.
Domstolen hade uttalat att varje stat i princip hade rätt att själv bestämma läroplanens innehåll och utformning och att inget hindrar en stat från att inom ramen för den allmänna skolan bedriva undervisning även i frågor som kan vara kontroversiella från religiösa eller filosofiska utgångspunkter, så länge som undervisningen förmedlas på ett objektivt, kritiskt och pluralistiskt sätt. Kommissionen hade för sin del uttalat att föreskriften om respekt för föräldrars religiösa och filosofiska övertygelse måste läsas tillsammans med artikelns första mening som föreskriver att "ingen må förvägras rätten till undervisning". Eftersom den nu nämnda meningen inleder och dominerar artikeln måste enligt kommissionen slutsatsen dras att föräldrars övertygelse endast kan respekteras i den mån den inte stått i konflikt med barnets grundläggande rätt till utbildning. Det innebär att föräldrar inte på grund av sin rätt till övertygelse kan vägra barnet rätten till utbildning.
Regeringen förklarar att den fäster avgörande vikt vid det allmänna synsätt som kommissionen anlagt, nämligen att det grundläggande är barnets rätt till undervisning och att föräldrars rätt till respekt för sin övertygelse måste ses i ljuset härav. Mot den bakgrunden måste det enligt regeringen saknas anledning att befara att en återkallelse av den svenska reservationen skulle kunna medföra att utrymme ges för särlösningar som riskerar att öka segregeringen och reducera förutsättningarna för tvärkulturell och tvärreligiös förståelse i det svenska samhället.
Motionerna
I de under den allmänna motionstiden år 1993 väckta motionerna 1992/93:K202 av Bengt Harding Olson (fp) och 1992/93:K207 yrkande 5 av Gudrun Schyman m.fl. (v) förespråkas ett införlivande av den europeiska konventionen om mänskliga rättigheter med svensk rätt.
I motion 1993/94:K214 av Ian Wachtmeister m.fl. (nyd) räknar motionärerna upp statliga organ som alla har det gemensamt att ordet "nämnd" ingår i namnet. Motionärerna anför därefter att man bör göra en inventering och genomlysning av alla statliga nämnder och deras verksamhet i ljuset av Europakonventionens inkorporering i svensk rätt.
Utskottets bedömning
I likhet med regeringen anser utskottet att Sverige nu fullt ut skall låta skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna, såsom dessa manifesteras i Europakonventionen, komma till uttryck i svensk rätt. Som regeringen anför är ett av de avgörande skälen för att införliva konventionen att skapa rättslikhet mellan Europas stater på området för mänskliga rättigheter och på så sätt ytterligare markera den värdegemenskap som råder. Med detta synsätt är det givet att det är den gemensamma fördragstexten som skall ges rättsverkan.
Utskottet vill liksom regeringen också tillägga att en önskvärd och nödvändig följd av en inkorporering torde bli en ökad betydelse av och intresse för såväl grundläggande fri- och rättigheter i allmänhet som den europeiska utvecklingen i frågor som rör mänskliga rättigheter. Även detta underlättas av att konventionens originaltexter inkorporeras.
Utskottet tillstyrker således regeringens förslag att Europakonventionen skall inkorporeras i den svenska rätten. Därmed tillgodoses syftena med motionerna 1992/93:K202 och 1992/93:K207 yrkande 5.
Utskottets ställningstagande innebär att utskottet inte har någon erinran mot regeringens bedömning när det gäller ett återtagande av den svenska reservationen mot andra meningen i artikel 2 i första tilläggsprotokollet.
Som framgått av det föregående har Sverige löpande anpassat sig till konventionens krav och detta har haft betydelse för den statliga förvaltningens organisation och verksamhetsformer. Lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut kan ses som ett exempel på detta. I sitt fortsatta arbete har vidare Fri- och rättighetskommittén till uppgift att överväga en utbyggnad av den svenska domstolskontrollen av förvaltningsbeslut. Mot den angivna bakgrunden är en sådan särskild utredning av statliga nämnder och deras verksamhet som förespråkas i motion 1993/94:K214 inte nödvändig. Utskottet avstyrker därför motionen.
Europakonventionens konstitutionella ställning efter en inkorporering
Några konstitutionella principer
Bestämmelserna om lagar och andra föreskrifter i 8 kap. regeringsformen utgår från att en författning av högre konstitutionell valör har företräde framför en författning av lägre konstitutionell valör. Det innebär att grundlag har företräde framför vanlig lag, att lag har företräde framför regeringsförordning och att regeringsförordning har företräde framför myndighetsföreskrifter. Genom denna hierarkiska ordning löses konflikter mellan författningar på olika konstitutionell nivå.
Vid konflikter mellan författningar på samma konstitutionella nivå gäller som regel att en senare meddelad författning tar över en äldre författning enligt principen lex posterior derogat legi priori. En annan princip -- principen om lex specialis -- är att en författning som reglerar ett speciellt förhållande har företräde framför en författning av allmännare karaktär.
Den omständigheten att en författning grundar sig på ett internationellt avtal innebär i sig inte att den har företräde framför andra författningar. En allmän tolkningsprincip är dock att våra författningar är förenliga med våra internationella åtaganden och att de därför skall tolkas i fördragsvänlig anda, s.k. fördragskonform eller fördragstrogen tolkning.
Propositionen
Regeringen förklarar sig dela Fri- och rättighetskommitténs uppfattning att inkorporeringen skall ske genom vanlig lag. Regler om mänskliga fri- och rättigheter är visserligen av sådan vikt att de har sin naturliga plats i en grundlag. I 2 kap. regeringsformen finns dock redan en omfattande reglering av fri- och rättigheter som är inspirerad av Europakonventionen. Regeringen anser att det bör undvikas att en inkorporering på grundlagsnivå medför en dubbelreglering på samma konstitutionella nivå av vissa rättigheter och av hur dessa får inskränkas.
Regeringen föreslår därför att Europakonventionen inkorporeras genom en särskild lag. För att ytterligare markera den betydelse som konventionen har föreslås att en ny bestämmelse införs i regeringsformen som stadgar att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av konventionen.
Regeringen förklarar sig också dela kommitténs uppfattning att det även efter en inkorporering av Europakonventionen liksom hittills i första hand ankommer på lagstiftaren att löpande se till att den svenska rätten stämmer överens med konventionens bestämmelser. Enligt regeringens uppfattning bör den i vårt demokratiska statsskick grundade balansen mellan den lagstiftande och dömande makten inte rubbas. Regeringen anför att det är en uppgift för lagstiftaren att bedöma vilka förändringar av den inhemska rätten som kan vara påkallade.
Även om det generellt sett är så att det inte finns några motsättningar mellan en inkorporerad Europakonventions bestämmelser och annan lagstiftning, kan det enligt regeringen inte helt uteslutas att det uppkommer fall där det kan ifrågasättas om en sådan konflikt föreligger. Regeringen ställer frågan hur en sådan konflikt mellan sinsemellan motstridiga lagregler skall lösas. Regeringen pekar på att kommittén har förordat att det i 2 kap. regeringsformen införs en ny grundlagsregel om att en lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med konventionen, med möjlighet att sätta en konventionsstridig föreskrift åt sidan med stöd av lagprövningsregeln i 11 kap. 14 § regeringsformen. Regeringen förklarar att den för sin del anser att en bestämmelse som den kommittén föreslagit har ett betydande värde. Genom en regel i regeringsformen markeras den särskilda betydelse som konventionen har och som själva inkorporeringsförfarandet nu syftar till att förstärka. Visserligen är bestämmelsen uttryckligen riktad endast till lagstiftaren. Regeringen anför att det naturligtvis är ett generellt krav på den svenske lagstiftaren att inte utfärda lagar som strider mot våra folkrättsliga förpliktelser. Regeringen pekar emellertid på att kommittén också har anfört att domstolar och myndigheter med stöd av bestämmelsen får möjlighet att tillämpa reglerna om lagprövning i 11 kap. 14 § regeringsformen. Det är enligt regeringens mening viktigt att, om det osannolika skulle inträffa att riksdagen i en framtid väljer att lagstifta i uttrycklig strid med konventionen, en sådan lagstiftningsakt kan sättas åt sidan av domstolar och myndigheter. Regeringen anför att det därför är angeläget att genom en grundlagsregel ge möjlighet till lagprövning.
Regeringen anför vidare att det dock omedelbart måste tillfogas att konventionens tillämpning i Sverige givetvis inte bör begränsas till enbart en lagprövningsfråga. Inkorporeringen av konventionen sker genom vanlig lag. Den föreslagna bestämmelsen i 2 kap. 23 § regeringsformen ändrar inte på det förhållandet. Regeringen anför att konventionen således inte ges grundlags status genom det föreslagna stadgandet och att inte heller någon ny nivå i hierarkin, mellan vanlig lag och grundlag, tillskapas. Enligt regeringen innebär det att i fall av verklig eller skenbar konflikt mellan konventionen och annan lag -- och motstridigheten inte är av den uppenbara karaktär som förutsätts i lagprövningsregeln -- måste konflikten lösas genom lagtolkning eller med hjälp av rättstillämpningsmetoder.
Vid remissbehandlingen av kommittéförslaget har flera instanser ingående diskuterat frågan hur konventionen hierarkiskt skall inordnas i vår rättsordning liksom frågan vad kommitténs förslag i denna del får för effekt. Från flera håll har uttalats betänkligheter mot kommittéförslaget. Några instanser, däribland Högsta domstolens ledamöter, har avstyrkt förslaget till särskild grundlagsregel. Högsta domstolens ledamöter ifrågasätter om inte den föreslagna grundlagsregeln bara skenbart skulle öka konventionens genomslag i svensk rätt. Utan en sådan bestämmelse skulle en normkollision röra sig om en konflikt mellan två svenska lagar. En grundlagsbestämmelse skulle däremot enligt Högsta domstolens ledamöter kunna leda till att eventuella konflikter med konventionen ses som lagprövningsfrågor, vilket till följd av uppenbarhetsrekvisitet i 11 kap. 14 § regeringsformen skulle kunna medföra att konventionen fick en mera begränsad betydelse i sådana situationer.
Högsta domstolens ledamöter berör också principen om lex specialis och anför att en tillämpning härav i många fall skulle leda till att den svenska lagen gavs företräde, eftersom bestämmelserna i denna lag ofta måste ses som lex specialis i förhållande till de mera allmänt utformade konventionsbestämmelserna. En tredje princip, som enligt Högsta domstolens ledamöter skulle kunna vägas in i den tänkta situationen, är att en konvention om mänskliga rättigheter, även om den i den inhemska laghierarkin inte har högre rang än vanlig lag, ändå på grund av sin speciella karaktär bör ges en särskild vikt i fall av konflikt med inhemska lagbestämmelser.
Mot bakgrund av de farhågor om tillämpningsproblem som sålunda förts fram redogör regeringen för principer som kan bli aktuella om det uppkommer en konflikt mellan konventionens bestämmelser och inhemska lagregler. Regeringen tar därvid upp tillämpningen av principen om fördragskonform lagtolkning samt principerna om lex posterior och lex specialis och konstaterar vidare att Högsta domstolens ledamöter hade pekat på att ytterligare en princip skulle kunna vägas in i en konfliktsituation. I propositionen anför regeringen att det synsätt som Högsta domstolens ledamöter har anlagt också kan sägas ansluta till principen om fördragskonform tolkning, även om den principen gäller i förhållande till internationella överenskommelser i allmänhet. Vidare sägs att en rättstillämpare, om han inte genom sina tidigare överväganden kommit fram till att konventionsbestämmelsen bör tillämpas, med tillämpning av lagprövningsregeln kan pröva den svenska lagregeln mot den föreslagna grundlagsregeln i 2 kap. 23 § regeringsformen. Därvid gäller att han kan sätta lagregeln åt sidan om den uppenbart strider mot grundlagens förbud mot konventionsstridig lagstiftning.
Regeringens redogörelse för principer som kan bli aktuella när det eventuellt finns en konflikt mellan Europakonventionens bestämmelser och inhemska lagregler avslutas med följande uttalande (sista stycket på s. 38 i avsnitt 10):
I det säkerligen fåtal fall då en svensk lagregel kan anses strida mot konventionen får det, i enlighet med vad som ovan anförts, bli en uppgift för domstolarna och förvaltningsmyndigheterna att avgöra hur konflikterna skall lösas. Som tidigare anförts skall det vara en uppgift för lagstiftaren att löpande se till att den inhemska rätten överensstämmer med konventionen. Redogörelsen i det föregående för principer som kan bli aktuella när det eventuellt finns en konflikt mellan konventionens bestämmelser och inhemska lagregler har lämnats utifrån denna inställning.
Motionerna
I motion 1993/94:K25 av Ingvar Carlsson m.fl. (s) hänvisar motionärerna till regeringens uttalande i propositionen att det framlagda förslaget utgör resultatet av överläggningar med företrädare för riksdagspartierna. Enligt motionärerna är detta på en viktig punkt ett felaktigt påstående. De menar nämligen att regeringen har frångått den överenskommelse som träffades den 2 december 1993 i frågan om inkorporering av Europakonventionen.
Motionärerna anför att texten i avsnitt 10 om Europarådskonventionens rättsliga ställning efter en inkorporering (prop. s. 35--38) i de nämnda överläggningarna blev föremål för långa och ingående diskussioner mellan partiföreträdarna vid olika tillfällen. Texten var den sista utestående frågan i överläggningarna. Anledningen härtill var enligt motionärerna att texten handlar om hur konflikter mellan konventionen och svensk lag skall lösas och därmed den politiskt känsliga frågan om balansen mellan den lagstiftande och den dömande makten.
Motionärerna anför vidare att Socialdemokraterna och regeringspartierna till en början stod långt från varandra när det gäller textens utformning. Från båda sidor gjordes eftergifter i syfte att uppnå en överenskommelse om alla de författningsfrågor som varit föremål för överläggningar. Till slut enades parterna om en text den 2 december 1993. Efter förhandlingarna överlämnade statsrådet Reidunn Laurén till en av Socialdemokraternas företrädare vid överläggningarna, Thage G Peterson, ett justerat exemplar av den överenskomna texten. Denna korrekta version offentliggjorde regeringen också den 3 december 1993 när författningsöverenskommelsen presenterades för allmänheten och massmedierna.
Enligt motionärerna diskuterades särskilt sista stycket i texten (prop. s. 38) i förhandlingarnas slutskede. De anför att det av Thage G Petersons anteckningar från förhandlingarna framgår att parterna kommit överens om att i detta stycke endast en omflyttning av en mening skulle ske, vilket också statsrådet Reidunn Laurén uppfattade och återgav i det slutliga dokumentet. Thage G Peterson förklarade sig kunna godkänna omflyttningen av den aktuella meningen under villkor att några nya ord inte fick tillföras. Statsminister Carl Bildt anges på detta ha svarat att så självklart inte skulle ske.
Enligt motionärerna har regeringen trots detta, då den beslutade propositionen den 9 december 1993, enligt uppgift på statsminister Carl Bildts inrådan, gjort ett tillägg i det aktuella stycket genom att skjuta in bisatsen "i enlighet med vad som ovan anförts" i den första meningen, som därigenom fått följande lydelse: "I det säkerligen fåtal fall då en svensk lagregel kan anses strida mot konventionen får det, i enlighet med vad som ovan anförts, bli en uppgift för domstolarna och förvaltningsmyndigheterna att avgöra hur konflikterna skall lösas."
Motionärerna anser att tillägget har betydelse för tolkningen av hela texten (s. 35--38) när det gäller hur konflikter mellan konventionen och svensk lag skall lösas och därmed den politiskt känsliga frågan om balansen mellan den lagstiftande och den dömande makten.
Motionärerna menar att motivtexten i sista stycket i avsnitt 10 i propositionen i stället bör ha följande av partierna överenskomna lydelse:
I det säkerligen fåtal fall då en svensk lagregel kan anses strida mot konventionen får det bli en uppgift för domstolarna och förvaltningsmyndigheterna att avgöra hur konflikterna skall lösas. Som tidigare anförts skall det vara en uppgift för lagstiftaren att löpande se till att den inhemska rätten överensstämmer med konventionen. Redogörelsen i det föregående för principer som kan bli aktuella när det eventuellt finns en konflikt mellan konventionens bestämmelser och inhemska lagregler har lämnats utifrån denna inställning.
I motion 1993/94:K26 yrkande 2 av Ian Wachtmeister och Harriet Colliander (nyd) anförs att det i stället för motivtextens invecklade tolkningsresonemang är enklare och klarare att införa en lagvalsparagraf med lydelsen: "innehåller en annan lag en föreskrift som avviker från en bestämmelse i konventionen eller tilläggsprotokollen skall den föreskriften inte tillämpas." En sådan regel skulle enligt motionärerna göra lagvalsregeln med uppenbarhetsrekvisitet i 11 kap. 14 § regeringsformen obehövlig. Om konventionen på detta sätt inte ges företräde kan riksdagen enligt motionärerna avgöra tolkningsfrågan. De anför att en enkel riksdagsmajoritet då även fortsättningsvis kan urholka grundlagen.
Utskottets bedömning
I likhet med regeringen anser utskottet att det bör undvikas att en inkorporering på grundlagsnivå medför en dubbelreglering på samma konstitutionella nivå av vissa rättigheter och av hur dessa får inskränkas. Utskottet delar därför regeringens bedömning att inkorporeringen av Europakonventionen skall ske genom vanlig lag.
Utskottet delar också regeringens uppfattning att det även efter en inkorporering av Europakonventionen liksom hittills i första hand ankommer på lagstiftaren att löpande se till att den svenska rätten stämmer överens med konventionens bestämmelser. Som regeringen anför bör den i vårt demokratiska statsskick grundade balansen mellan den lagstiftande och dömande makten inte rubbas. Det är en uppgift för lagstiftaren att bedöma vilka förändringar av den inhemska rätten som kan vara påkallade.
Även om det generellt sett är så att det inte finns några motsättningar mellan en inkorporerad Europakonventions bestämmelser och annan lagstiftning, kan det, som regeringen anför, inte helt uteslutas att det uppkommer fall där det kan ifrågasättas om en sådan konflikt föreligger. Frågan är då hur en konflikt mellan sinsemellan motstridiga lagregler skall lösas.
Enligt motion 1993/94:K26 yrkande 2 (nyd) bör konflikten lösas genom att det i inkorporeringslagen förs in en lagvalsregel av innebörd att konventionen och tilläggsprotokollen alltid skall tillämpas före annan lagstiftning. Motionärerna menar att det annars blir riksdagen som avgör tolkningsfrågan om konventionen på detta sätt inte ges företräde. Utskottet finner för sin del att en sådan lagvalsregel inte är förenlig med den uppfattning som utskottet nyss gav uttryck för och avstyrker därför motionen.
Fri- och rättighetskommittén har förordat att det i 2 kap. regeringsformen förs in en ny grundlagsregel om att en lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med konventionen, med möjlighet att sätta en konventionsstridig föreskrift åt sidan med stöd av lagprövningsregeln i 11 kap. 14 § regeringsformen. I likhet med regeringen anser utskottet att en bestämmelse som den kommittén har föreslagit har ett betydande värde. Genom en regel i regeringsformen markeras den särskilda betydelse som konventionen har och som själva inkorporeringsförfarandet nu syftar till att förstärka. Visserligen är bestämmelsen uttryckligen riktad endast till lagstiftaren. Det är naturligtvis ett generellt krav att lagar inte utfärdas som strider mot någon av våra folkrättsliga förpliktelser mot andra stater. Kommittén anför emellertid att domstolar och myndigheter med stöd av bestämmelsen får möjlighet att tillämpa reglerna om lagprövning i 11 kap. 14 § regeringsformen. Utskottet delar regeringens mening att det är viktigt att, om det osannolika skulle inträffa att riksdagen i en framtid väljer att lagstifta i uttrycklig strid med konventionen, en sådan lagstiftningsakt kan sättas åt sidan av domstolar och myndigheter. Det är som regeringen anför därför angeläget att genom en grundlagsregel ge möjlighet till lagprövning.
Som regeringen anför måste det dock härefter omedelbart tillfogas att konventionens tillämpning i Sverige givetvis inte bör begränsas till enbart en lagprövningsfråga. Inkorporeringen av konventionen sker genom vanlig lag och den föreslagna bestämmelsen i 2 kap. 23 § regeringsformen ändrar inte på det förhållandet. Konventionen får således genom den föreslagna bestämmelsen inte grundlags status och inte heller skapas någon ny nivå i normhierarkin mellan vanlig lag och grundlag. Utskottet delar regeringens uppfattning att detta innebär att i fall av verklig eller skenbar konflikt mellan konventionen och annan lag -- och där motstridigheten inte är av den uppenbara karaktär som förutsätts i lagprövningsregeln -- konflikten måste lösas genom lagtolkning eller med hjälp av rättstillämpningsmetoder.
I propositionen redogör regeringen för principer som kan bli aktuella när det eventuellt finns en konflikt mellan Europakonventionens bestämmelser och inhemska lagregler. I motion 1993/94:K25 (s) anförs att sista stycket i redogörelsen inte överensstämmer med den överenskommelse om texten som träffades mellan riksdagspartierna den 2 december 1993. Utskottet kan konstatera att propositionstexten avviker från den överenskomna texten i det avseende som påtalas i motionen. Utskottet anser att den överenskomna texten bör ligga till grund för riksdagens beslut och tillstyrker därför motionen.
Utskottets ställningstagande innebär att motiven till inkorporeringslagen i denna del får en något annorlunda utformning än den som återges i propositionen. För sammanhangets skull lämnar utskottet därför en med överenskommelsen överensstämmande redogörelse för principer som kan bli aktuella när det eventuellt finns en konflikt mellan Europakonventionens bestämmelser och inhemska lagregler.
Inledningsvis vill utskottet framhålla att någon risk för en konflikt mellan Europakonventionens bestämmelser och föreskrifterna i 2 kap. regeringsformen inte gärna kan uppstå. I den mån de två regelsystemen inte ger samma skydd kommer den regel som går längst att bli den som avgör hur långt skyddet för fri- och rättigheterna sträcker sig. Med andra ord kompletterar regelsystemen varandra (se vidare avsnitt 8 i propositionen). Detsamma kan sägas om tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens förhållande till konventionen.
Den omständigheten att en författning grundas på en internationell konvention innebär i sig inte att den har företräde framför andra författningar. En allmän tolkningsprincip är dock att våra författningar är förenliga med våra internationella åtaganden och att de därför skall tolkas i fördragsvänlig anda, s.k. fördragskonform tolkning. Föreligger en eventuell motstridighet mellan Europakonventionens bestämmelser och en föreskrift i annan lag, kan lagtillämparen också enligt redan gällande principer i många fall komma till det resultatet att konventionsbestämmelserna får genomslag i rättstillämpningen.
För det fall att en domstol eller en förvaltningsmyndighet, efter en inkorporering av konventionen genom vanlig lag, ställs inför ett påstående om att en svensk lagregel som är tillämplig i målet står i strid med en konventionsbestämmelse, kan den göra följande överväganden.
Först och främst har rättstillämparen givetvis att genom en analys av de båda lagrummen förvissa sig om att en motstridighet verkligen föreligger. Han har därvid att bl.a. ta del av konventionsorganens praxis för att kunna konstatera vilket innehåll konventionsbestämmelsen har. Han skall sedan fastställa den rent inhemska regelns innebörd. Det är då möjligt att det visar sig stå klart att det inte finns någon motstridighet.
Om tvekan om detta däremot finns, har rättstillämparen, enligt principen om fördragskonform lagtolkning, alltså att överväga frågan om den svenska lagregeln tolkningsvis kan ges ett innehåll som svarar mot konventionens krav. I många fall torde en sådan analys visa att det finns utrymme för att tolka lagregeln så att en lösning i enlighet med konventionsbestämmelsen kan uppnås.
Visar det sig däremot att den svenska lagregeln måste uppfattas som så entydig att något tolkningsutrymme inte ges, föreligger en verklig lagkonflikt, och rättstillämparen måste välja vilket av de två hierarkiskt sidoordnade lagrummen han skall lägga till grund för sitt avgörande. Han har därvid främst ett par allmänt erkända principer att utgå från.
För det fall att den svenska lagregeln utfärdats före inkorporeringslagen kan han tillämpa den tidigare nämnda lex posterior-principen, som alltså innebär att yngre lag går före äldre lag. Det leder då till att han skall lägga konventionsbestämmelsen till grund för sitt avgörande. Rättstillämparen har emellertid också att samtidigt överväga om det finns skäl att tillämpa den delvis konkurrerande principen om lex specialis, alltså att en specialregel går före en allmänt hållen bestämmelse oavsett bestämmelsernas inbördes ålder. Det kan givetvis inte på förhand sägas om en tillämpning av den principen medför att den svenska lagregeln eller konventionsbestämmelsen skall ges företräde. Det måste bero på omständigheterna i det enskilda fallet.
Någon gång skulle alltså en tillämpning av lex specialis-principen i en lagkonflikt kunna leda till att en konventionsstridig inhemsk lagregel ges företräde efter det att en konflikt med konventionen kommit att förbises i lagstiftningsärendet. Att en sådan situation uppkommer motverkas emellertid av Lagrådets granskning av hur lagförslag förhåller sig till Europakonventionen och den noggranna lagstiftningsprocess som i övrigt förekommer i Sverige.
Högsta domstolens ledamöter har i sitt remissyttrande pekat på att, utöver lex-posterior- och lex specialis- principerna, även en tredje princip skulle kunna vägas in i en konfliktsituation. Den principen innebär, uttalar Högsta domstolens ledamöter, "att en konvention om mänskliga rättigheter, även om den i den inhemska laghierarkin inte har högre rang än vanlig lag, ändå bör på grund av sin speciella karaktär ges en särskild vikt i fall av konflikt med inhemska lagbestämmelser".
Det synsätt som Högsta domstolens ledamöter har anlagt kan också sägas ansluta till principen om fördragskonform tolkning, även om den principen gäller i förhållande till internationella överenskommelser i allmänhet.
Härtill kommer att en rättstillämpare, om han inte genom sina tidigare överväganden kommit fram till att konventionsbestämmelsen bör tillämpas, med tillämpning av lagprövningsregeln kan pröva den svenska lagregeln mot den föreslagna grundlagsregeln i 2 kap. 23 § regeringsformen. Därvid gäller att han kan sätta lagregeln åt sidan om den uppenbart strider mot grundlagens förbud mot konventionsstridig lagstiftning.
I det säkerligen fåtal fall då en svensk lagregel kan anses strida mot konventionen får det bli en uppgift för domstolarna och förvaltningsmyndigheterna att avgöra hur konflikterna skall lösas. Som tidigare anförts skall det vara en uppgift för lagstiftaren att löpande se till att den inhemska rätten överensstämmer med konventionen. Redogörelsen i det föregående för principer som kan bli aktuella när det eventuellt finns en konflikt mellan konventionens bestämmelser och inhemska lagregler har lämnats utifrån denna inställning.
Egendomsskyddet
Grundlagsregler
I 2 kap. 18 § regeringsformen föreskrivs att varje medborgare vilkens egendom tas i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten enligt grunder som bestämmes i lag. Bestämmelsen är resultatet av en kompromiss och infördes i sin första utformning efter förslag av Grundlagberedningen. Den har därefter fått en något ändrad lydelse efter förslag av Rättighetsskyddsutredningen. Bestämmelsen tar sikte på rätten till ersättning för ingrepp genom expropriation eller annat sådant förfogande, dvs. tvångsvisa överföringar av egendom från den enskilde. Den gäller dock inte sådana begränsningar i den enskildes möjlighet att utnyttja främst sin fasta egendom som följer av bestämmelser i t.ex. planlagstiftningen och naturvårdslagstiftningen.
Utöver den nämnda grundlagsregeln finns inget särskilt grundlagsskydd för egendomsrätten. Den enskildes egendom har emellertid ett starkt skydd i vanlig lag. Den som utan lagstöd angriper annans egendom kan räkna med straffrättsliga sanktioner och skadeståndsskyldighet. Den civilrättsliga lagstiftningen skyddar den rådande egendomsordningen genom att ange dess gränser. Som tidigare nämnts innehåller det första tilläggsprotokollet till Europakonventionen ett skydd för äganderätten (art. 1). Konventionen och tilläggsprotokollet föreslås nu bli införlivade med svensk rätt.
Plan- och bygglagen (1987:10)
I plan- och bygglagen finns regler om rätt och plikt för det allmänna att lösa in mark. Till övervägande del innehåller lagen dock bestämmelser som reglerar användningen av mark och som således utgör hinder för ägaren att fritt råda över sin mark. I lagens 14 kap. finns bestämmelser om ersättning till följd av beslut eller åtgärder som har vidtagits med stöd av bestämmelser i lagen och som innebär inskränkningar i den enskildes rätt att fritt råda över sin fastighet. Vissa ingrepp medför inte någon ersättningsrätt alls. Avgörande är en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen. De ersättningsregler som är av störst intresse i detta sammanhang är de som kräver en viss kvalificerad skada för att ersättning skall utgå. Bestämmelserna återfinns i 8 § och utgör de centrala reglerna om ersättning vid rådighetsinskränkningar i svensk lagstiftning. Bestämmelserna är utformade på olika sätt beroende på om de åtgärder som utlöser ersättningen är byggnadsreglerande eller markreglerande.
I fråga om byggnadsreglerande åtgärder föreligger rätt till ersättning, om skada uppkommer till följd av att 1. bygglov vägras till att ersätta en riven eller genom olyckshändelse förstörd byggnad med en i huvudsak likadan byggnad och ansökan om bygglov har gjorts inom fem år från det att byggnaden revs eller förstördes, eller 2. rivningsförbud meddelas i en detaljplan eller i områdesbestämmelser eller rivningslov vägras utan att sådant förbud har meddelats.
Rätt till ersättning föreligger alltid i fall som avses i 1, om byggnaden förstörts genom olyckshändelse. I de övriga fall som avses i 1 och 2 föreligger rätt till ersättning, om skadan är betydande i förhållande till värdet av berörd del av fastigheten.
När det gäller markreglerande åtgärder föreligger rätt till ersättning, om skada uppkommer till följd av att 1. skyddsbestämmelser meddelas i en detaljplan eller i områdesbestämmelser för byggnader som är särskilt värdefulla från t.ex. kulturhistorisk synpunkt, 2. områdesbestämmelser meddelas angående vegetation samt markytans utformning och höjdläge i områden avsedda för bebyggelse eller i närheten av anläggningar (flygplatser m.m.) som kräver ett skydds- eller säkerhetsområde, eller 3. marklov vägras i vissa särskilt angivna situationer.
I dessa fall föreligger rätt till ersättning, om skadan medför att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten.
Man skall således inte beakta den förlust som kan bestå i att förväntningar om ändring i markens användningsområde inte infrias till följd av dispositionsinskränkningar. Bedömningen om kvalifikationsgränsen "pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten" har uppnåtts måste göras i två led. Först måste avgöras vad som innefattas i begreppet pågående markanvändning. Därefter måste avgöras hur ingripande regleringen måste vara för att den skall anses medföra ett avsevärt försvårande inom berörd del av fastigheten.
I samband med tillkomsten av plan- och bygglagen gjorde bostadsutskottet vissa kompletterande uttalanden angående tolkningen av uttrycket "avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten". Utskottet ansåg att en fastighetsägare endast skall behöva tåla en skada som är bagatellartad för honom och att därför någon fast procentsats inte borde anges. Enligt utskottet borde dock en toleransgräns på 10 % inom berörd del få anses vara den högsta som i något fall skall behöva accepteras. Den gränsen borde gälla endast om den berörda delen representerade ett i pengar litet belopp. Ett för ägaren i absoluta tal stort belopp kunde enligt utskottet aldrig vara bagatellartat. Utskottet anförde att av detta relativa betraktelsesätt följde att ersättningströskeln uttryckt i absoluta tal ligger högre för ett stort skogsbolag än för en liten skogsägare. I frågan om den enhet som skadan skall relateras till förordade utskottet att jämförelsen skulle göras med en annan enhet än vad som dittills varit fallet och anförde därvid att den enhet med vilken skadan skall jämföras i fråga om skogsbruket bör vara en behandlingsenhet, dvs. ett skogsbestånd eller flera mindre bestånd, som avses bli behandlade med samma åtgärd samtidigt. Beståndsindelningen får i detta sammanhang bedömas enligt normala fackmannamässiga grunder.
Inte heller för jordbrukets vidkommande bör enligt bostadsutskottet ett så vitt begrepp som hela brukningsenheten komma i fråga. Med den berörda delen avses här närmast det åkerskifte eller den äng som framstår som en brukningsmässigt avgränsad del (bet. BoU 1986/87:1 s. 150--151).
Enligt utskottet borde dess uttalanden i denna del tjäna till ledning även vid tillämpning av naturvårdslagen (1964:822) (bet. BoU 1986/87:4 s. 23).
Naturvårdslagen (1964:822)
Med stöd av bestämmelser i naturvårdslagen kan på både allmän och enskild mark -- även mot ägarens vilja -- bildas naturreservat, naturminne, strandskyddsområde och naturvårdsområde. Nationalpark kan dock bara bildas på mark som hör till staten. Också naturvårdslagens ersättningsbestämmelser utgår från principen att endast sådant intrång som medför att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras ersätts. Ersättning lämnas inte för ingrepp i form av strandskyddsförordnande eller förordnande om naturvårdsområde. Uteblivet tillstånd till grustäkt e.d. ersätts inte heller till följd av principen om att förväntningsvärde inte ersätts.
Nu angivna bestämmelser om ersättning för intrång i pågående markanvändning infördes i samband med plan- och bygglagen år 1987. Vid naturvårdslagens tillkomst år 1964 diskuterades inte närmare med vilken enhet intrånget skulle jämföras. Lagrådet konstaterade att i de paragrafer som upptog ersättningsreglerna användes omväxlande uttrycken "marken", "fastigheten" o.d. Enligt Lagrådet kunde dessa begrepp inte ges en för alla fall bestämd tolkning. Lagrådet godtog avfattningen i regeringens förslag men uttalade att det borde förutsättas att valet av skilda termer främst borde tas som uttryck för vad som anses vara normalfallet i de olika ersättningssituationerna och att lagtexten ej skall anses utgöra hinder att i rättstillämpningen med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet bedöma vilken mark som skall anses vara berörd av ett ingripande enligt den nya lagen. Rent allmänt fick enligt Lagrådet framhållas att, när det gäller att uppskatta intrånget å visst område, man måste -- om det ej är fråga om hel fastighet -- ta hänsyn till området såsom ingående i en ekonomisk enhet, i regel motsvarande en registerfastighet (prop. 1964:148 s. 150).
Högsta domstolen hänvisade till detta uttalande i två fall från år 1981. De gällde avverkningsförbud riktade mot bolag som förvärvat avverkningsrätt för vissa rotposter eller visst antal träd. I de båda fallen ansåg domstolen att resp. avverkningsföretag var den ekonomiska enhet man skulle relatera skadan till (NJA 1981 s. 351).
Riksdagsuttalande vid riksmötet 1990/91
I sitt betänkande om miljöpolitiken vid riksmötet 1990/91 (bet. 1990/91:JoU30) framhöll jordbruksutskottet att en ansvarsfull ekonomisk politik alltid kommer att innebära vissa begränsningar i fråga om de ekonomiska resurser som kan avdelas för att bevara skyddsvärda naturområden m.m. Även på detta område är det enligt utskottet således viktigt att åstadkomma en lämplig och ändamålsenlig fördelning av ansvaret mellan samhället och den enskilde. Ansvaret för att säkerställa den biologiska mångfalden fick enligt utskottets mening inte begränsas till att bli en fråga om statens ekonomiska resurser för intrångs- och inlösensersättningar m.m.
Jordbruksutskottet anförde att de förslag som i den då aktuella propositionen hade lagts fram om biotopskyddet och om ökade möjligheter att hindra arbetsföretag som skadar naturmiljön är exempel på hur den enskildes ansvar för det ekologiska systemet kan utvidgas. Det skall här inskjutas att med biotop avses mindre mark- eller vattenområde. Vidare anförde utskottet att ökade kunskaper om olika arters behov av naturtyper, arealer och förbindelser (korridorer) mellan sådana naturtyper kräver att bedömningar av en åtgärd (t.ex. skogsavverkning) måste kunna göras i ett vidare perspektiv än bara i förhållande till viss del av en fastighet. I många fall torde en bedömning behöva göras för ett större sammanhängande område än för en enskild fastighet.
Jordbruksutskottet ansåg att regeringen mot denna bakgrund borde återkomma till riksdagen med förslag om hur sådana bedömningar kan påverka nuvarande regler för intrångsersättning m.m. Utskottet förutsatte att detta kunde ske med utgångspunkt i de grundläggande principer som låg till grund för riksdagens beslut år 1987 om plan- och bygglagen och naturresurslagen (bet. 1990/91:JoU30 s. 255). Mot utskottets yttrande i denna del reserverade sig enbart ledamöterna från Moderata samlingspartiet. Riksdagen följde dock utskottet (rskr. 1990/91:338).
Propositionen
Genom att Europakonventionen föreslås bli inkorporerad i svensk rätt kommer enligt regeringen vår inhemska lagstiftning att få en principiell regel om att den enskildes rätt till sin egendom skall lämnas okränkt. Enligt regeringen är det också angeläget att skyddet för äganderätten skrivs in på ett mer uttryckligt sätt än för närvarande. Till skillnad från konventionen bör en sådan regel innehålla en regel om att ersättning skall utgå vid ingrepp i enskild egendom. Regeringen anser vidare att det finns skäl att även låta grundlagsregleringen omfatta rådighetsinskränkningar genom lagstiftning och myndighetsbeslut avseende mark och byggnader. Härmed ges ett mer uttryckligt och starkare grundlagsskydd för den enskildes rätt till viktig egendom än för närvarande. Samtidigt som det rättsliga skyddet mot sådana tvångsöverföringar och rådighetsinskränkningar grundlagsskyddas kommer de grundläggande åtagandena i konventionen på ett väsentligt område att tydliggöras och preciseras i grundlagen. Enligt regeringen saknas underlag för att nu överväga något längre gående skydd. Regeringen finner det inte motiverat att låta all egendom, både fast och lös, omfattas av grundlagens egendomsskydd.
Ingrepp i annans egendom genom expropriation eller annat sådant förfogande eller genom inskränkningar i rätten att använda mark eller byggnader skall enligt regeringens förslag endast få ske för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Fri- och rättighetskommittén anförde att dess genomgång av gällande författningar som tillåter ingrepp i annans egendom inte givit anledning att på något sätt ifrågasätta denna lagstiftning. Kommittén ansåg att denna är väl anpassad till de allmänna intressen som gör sig gällande i dessa sammanhang och att rättsläget i förhållande till befintlig lagstiftning således ej kommer att förskjutas. Regeringen ansluter sig till kommitténs bedömning och förklarar att det inte finns något behov av följdändringar i gällande lagar som tillåter ingrepp i den enskildes egendom. I likhet med kommittén anser regeringen att det slutliga ställningstagandet till vad som är ett angeläget intresse får göras från fall till fall i enlighet med vad som kan anses vara acceptabelt i ett demokratiskt samhälle.
Liksom hittills bör enligt regeringen den som tvingas avstå sin egendom genom expropriation eller annat sådant förfogande i grundlag vara tillförsäkrad ersättning. Också den i vanlig lag gällande rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar avseende mark och byggnader bör enligt regeringen ges ett motsvarande grundlagsskydd. Flera remissinstanser anser att den enskilde genom grundlagsbestämmelsen skall tillförsäkras full ersättning eller ersättning för hela förlusten. Enligt regeringen skulle detta emellertid inte vara helt rättvisande med hänsyn till att sådana förväntningsvärden som enligt 4 kap. 3 § expropriationslagen (1972:719) inte är ersättningsgilla inte omfattas av skyddet. I bestämmelsens nuvarande lydelse tillförsäkras den vilkens egendom tas i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande ersättning för förlusten. Enligt regeringen får detta anses ge uttryck för att den drabbade skall hållas skadeslös och att inte enbart symboliska belopp skall kunna betalas ut. Att härtill lägga ordet skäligt, som också har föreslagits, skulle enligt regeringen därför inte tjäna något egentligt syfte.
Ett skydd som tillförsäkrar den enskilde ersättning för inskränkningar utan avseende på intrångets eller skadans storlek överensstämmer enligt regeringen inte med gällande rätt. Inskränkningen måste ha uppnått en viss kvalifikationsgrad för att ersättning skall kunna komma i fråga. Regeringen anser att en motsvarande begränsning därför bör komma till uttryck i grundlagsbestämmelsen.
Regeringen tar härefter upp den remisskritik som har riktats mot de kriterier som kommittén har använt. Vissa remissinstanser har påpekat att kriterierna antingen är för stränga eller att de inte är tillräckligt objektiva för att passa i grundlag. Statens naturvårdsverk har avstyrkt ett grundlagsskydd mot rådighetsinskränkningar på det föreslagna sättet. Naturvårdsverket påpekar i sammanhanget att rådighetsinskränkningar i miljöskyddslagen och annan skyddslagstiftning i princip inte har ansetts kunna föranleda rätt till ersättning. Med den av kommittén föreslagna lydelsen kommer enligt verket denna princip att kunna ifrågasättas.
Regeringen konstaterar att de av kommittén använda kvalifikationsgränserna är hämtade från gällande rätt på området. Meningen är således inte att i grundlagen precisera beräkningsnormerna utan endast att ange huvudprinciperna. Att rätten till ersättning för rådighetsinskränkningar nu ges ett grundlagsskydd innebär enligt regeringen således inte att ersättningsrätten utvidgas i förhållande till nu gällande ersättningsregler. Ersättning utgår sålunda inte för den förlust som kan bestå i att förväntningar om ändring i markens användningsområde inte infrias till följd av dispositionsinskränkningar. Ersättning utgår inte heller för ingrepp i form av strandskyddsförordnande eller förordnande om naturvårdsområde. Uteblivet tillstånd till en ny verksamhet, t.ex. grustäkt eller markavvattning samt vägrad strandskyddsdispens ersätts inte enligt denna princip. Inte heller skall ersättning utgå för sådana -- till tid och omfattning -- mindre ingripande inskränkningar i rätten att fritt nyttja sin egendom. Regeringen menar att avsikten således är att inte andra typer av rådighetsinskränkningar i mark eller byggnader skall vara förenade med rätt till ersättning än vad som gäller för närvarande.
I propositionen föreslås att det egendomsskydd som Europakonventionen ger preciseras närmare i regeringsformen. Förutom ett skydd mot tvångsöverföring genom expropriation eller annat sådant förfogande ges även ett motsvarande skydd mot inskränkningar i användningen av mark och byggnader. Vidare utökas grundlagsskyddet genom en rätt till ersättning för förlusten vid både tvångsöverföringar och rådighetsinskränkningar. Ersättningsregeln för rådighetsinskränkningar utformas i enlighet med de huvudprinciper för ersättning som nu gäller i vanlig lag vid inskränkningar i rätten att använda mark och byggnader. De närmare grunderna skall däremot anges i vanlig lag.
Fri- och rättighetskommittén föreslog att de två principerna om ersättning vid rådighetsinskränkningar skulle föras samman i en mening av följande lydelse:
Sådan ersättning skall också vara tillförsäkrad den som tvingas till sådana inskränkningar i rätten att använda mark eller byggnad att pågående markanvändning avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på berörd del av fastigheten.
Också i regeringens förslag förs de båda ersättningsprinciperna samman i en mening som dock fått en något annorlunda utformning:
Sådan ersättning skall också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten.
Formuleringen innebär enligt regeringen ett förtydligande på så sätt att uttrycket "berörd del" i enlighet med kommitténs syfte närmare anknutits till rekvisitet "avsevärt försvårande av pågående markanvändning".
Motionerna
Enligt motion 1993/94:A454 av Göte Jonsson m.fl. (m) måste den privata äganderätten stärkas och skyddas i grundlagen.
I motion 1993/94:K23 av Sten Svensson (m) kritiserar motionären regeringsförslaget för att det inte innebär någon förändring av den ersättningsrätt vid expropriation som för närvarande följer av 2 kap. 18 § regeringsformen. Motionären anser att bestämmelsen skall utformas så att den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas avstå från sin egendom skall vara tillförsäkrad full ersättning för förlusten.
I motion 1993/94:K21 yrkande 1 av Gudrun Schyman m.fl. (v) motsätter sig motionärerna ett grundlagsskydd för äganderätten som de menar är liktydigt med att ett kapitalistiskt system grundlagsfästs. Grundlagsskyddet kommer enligt motionärerna att gälla all egendom men kommer i praktiken bara att ha betydelse för ägandet av naturresurser, produktionsmedel och stora kapital som bildar grund för makt över andra. De menar att ett grundlagsskydd för äganderätten är ett grundlagsskydd för maktolikheten. Som förslaget är konstruerat kommer enligt motionärerna jurister i stället för folkvalda att få tolka vad som är allmänt intresse.
I motion 1993/94:K26 yrkande 1 i denna del av Ian Wachtmeister och Harriet Colliander (nyd) erinrar motionärerna om att Europakonventionsorganen i sin verksamhet tar intryck av den nationella regleringen av fri- och rättigheter på grundlagsnivå. Mot den bakgrunden är det enligt motionärerna mycket betänkligt att i regeringsformen inlåta sig på anvisningar i tillämpnings- och tolkningsfrågor rörande konventionen och detta på ett sätt som mycket väl kan försämra egendomsskyddet. Motionärerna vänder sig mot att regeringen anser att detta är en precisering av det skydd som konventionen ställer upp. De menar vidare att den föreslagna grundlagsparagrafen är detaljerad på ett sätt som inte är lämpligt i grundlag. De anser att det är anmärkningsvärt att ersättningsreglerna i plan- och bygglagen ges grundlagsstatus eftersom Lagrådet enligt motionärerna i sin granskning av plan- och bygglagen var mycket tveksamt till ersättningsreglernas förenlighet med Europakonventionen. För motionärerna är det inte acceptabelt att i grundlagen låsa fast ersättningsregler som kan ge sämre skydd än konventionen. Skyddet blir enligt motionärerna sämre eftersom det blir riksdagen som tolkar innebörden av ersättningsnivån.
Motionärerna, som motsätter sig ändring av 2 kap. 18 § regeringsformen, anför att det av motiven till paragrafen framgår att ersättning inte utgår för befogenhetsreglering hur värdenedsättande den än är. De anför att detta är ett missförhållande som kan rättas till med en ny motivtext.
I motion 1993/94:K24 yrkande 1 av Berith Eriksson (v) kritiseras regeringens förslag när det gäller samernas rätt att bedriva renskötsel. I stället för att endast nämnas som ett undantag till den föreslagna regeln om närings- och yrkesfrihet borde det enligt motionären av specialmotiveringen till 2 kap. 18 § regeringsformen tydligt framgå att den fastighetsrättsliga delen av renskötseln åtnjuter skydd enligt den paragrafen.
I fyra motioner kritiseras förslaget om att i regeringsformen skriva in principen om ersättning för intrång i pågående markanvändning.
I motion 1993/94:K20 av Lennart Fremling (fp) pekar motionären sålunda på att plan- och bygglagen var omstridd då den antogs och att man från Folkpartiets sida motsatte sig att kriteriet "berörd del" infördes också i naturvårdslagens ersättningregler. Enligt motionären bedömde man nämligen att en relatering av ersättningen till berörd del av fastigheten skulle försvaga naturvårdens ställning. Områden som är värdefulla från naturvårdssynpunkt är fläckvis och olikformigt fördelade i landskapet. Ett område som utgör en liten del av en fastighet kan utgöra en stor del av en tilltänkt skogsavverkning. Motionären anför att detta i en del fall betyder att krav på naturvårdshänsyn inte längre kan ställas därför att de nu till skillnad mot tidigare skulle överskrida kvalifikationsgränsen för ersättning.
Enligt motionären hör inte detaljregler, som är så omstridda som dessa, hemma i regeringsformen. Med tanke på att förslaget ingår i en större uppgörelse förklarar motionären att han vill inskränka sig till att föreslå en mer begränsad förändring av lagtexten.
Motionären anser att Fri- och rättighetskommitténs formulering är att föredra framför regeringens förslag. Kommittéförslaget har nämligen enligt motionären den fördelen att det inte grundlagsfäster kriteriet "berörd del" vid ersättning för rådighetsinskränkningar vid markreglerande åtgärder. Han föreslår därför att riksdagen antar kommittéförslaget i stället för regeringens förslag i denna del.
Också i motion 1993/94:K27 av Lars Svensk (kds) anförs att bestämmelsen om "berörd del" i dagens lagstiftning är mycket omtvistad. Enligt motionären har åsikterna i denna fråga gått i sär under de senaste två decennierna. Motionären menar att den föreslagna grundlagsbestämmelsen kan komma att skapa problem och onödiga låsningar och föreslår att den i stället får en mer generell utformning.
Liknande synpunkter förs fram i den redan nämnda motionen 1993/94:K21 yrkande 1 av Gudrun Schyman m.fl. (v) och i motion 1993/94:K216 av Ulla Petterson och Berndt Ekholm (s). Motionärerna i den senare motionen anser att en grundlagsreglering av ersättningsrätten även vid rådighetsinskränkningar måste föregås av en mer omfattande analys och inte innehålla preciseringar av det slag som det föreliggande förslaget innehåller. De anser att förslaget bör bli föremål för förnyade överväganden i parlamentarisk form.
Utskottets bedömning
Såväl den civilrättsliga som den straffrättsliga lagstiftningen i vårt land ger ett starkt skydd för den enskildes egendom. Genom att Europakonventionen nu föreslås bli inkorporerad i svensk rätt kommer vår lagstiftning dessutom att få en speciell regel om att den enskildes egendom skall lämnas okränkt (art. 1 i det första tilläggsprotokollet). Europakonventionen innehåller dock ingen uttrycklig regel om att ersättning skall utgå vid angrepp på egendom.
Konventionsorganen tar i sin verksamhet intryck av den nationella regleringen av fri och rättigheter på grundlagsnivå (prop. s. 39). Om det införs en regel i vår regeringsform beträffande egendomsskyddet som slår fast de principer som konventionsbestämmelsen vill skydda, torde man kunna utgå ifrån att denna regel kommer att beaktas av konventionsorganen vid prövningen av eventuella mål mot Sverige i framtiden. En sådan regel i regeringsformen kommer därför, som regeringen anför, att innebära en precisering av det skydd som Europakonventionen ställer upp för medborgarnas rätt till sin egendom. Motionärerna i motion 1993/94:K26 yrkande 1 i denna del (nyd) motsätter sig en sådan precisering. Utskottet delar emellertid regeringens bedömning och avstyrker därför motionen.
Liksom regeringen anser utskottet att det finns skäl att utöver ett grundlagsskydd mot tvångsöverföring av egendom genom expropriation eller annat sådant förfogande även låta rådighetsinskränkningar genom lagstiftning och myndighetsbeslut avseende mark och byggnader omfattas av grundlagsskyddet. Utskottet avstyrker därmed motion 1993/94:K21 yrkande 1 i denna del (v). Däremot anser utskottet i likhet med regeringen att det inte är motiverat att låta all egendom, både fast och lös, omfattas av grundlagens egendomsskydd. Utskottet avstyrker därför motion 1993/94:A454 yrkande 8 (m), där ett mera allmänt skydd för den privata äganderätten förespråkas.
För ett utnyttjande av de möjligheter till inskränkningar som nödvändigt måste finnas skall krävas att de skall tillgodose angelägna allmänna intressen. Som regeringen anför får det slutliga ställningstagandet till vad som är allmänt intresse göras från fall till fall i enlighet med vad som kan anses vara acceptabelt i ett demokratiskt samhälle. I motsats till vad som anförs i motion 1993/94:K21 yrkande 1 (v) är det alltså här fråga om ställningstaganden i den politiska beslutsprocessen.
När det gäller den föreslagna grundlagsregleringen om rätt till ersättning vill utskottet till en början i likhet med regeringen peka på att bestämmelser varigenom den enskilde tillförsäkras full ersättning eller ersättning för hela förlusten inte skulle vara helt rättvisande med hänsyn till att vissa s.k. förväntningsvärden inte är ersättningsgilla. Utskottet avstyrker därför yrkandet i motion 1993/94:K23 (m) om en grundlagsregel om rätt till full ersättning.
Som regeringen anför är kvalifikationsgränserna i förslaget hämtade från gällande rätt på området. Fri- och rättighetskommittén ansåg att grundlagsbestämmelsen borde utformas i enlighet med de huvudprinciper som gäller i fråga om ersättning vid rådighetsinskränkningar i svensk rätt. Regeringens förslag har också fått en sådan utformning. Utskottet har inga erinringar mot förslaget och avstyrker därmed motionerna 1993/94:K20 (fp), 1993/94:K21 yrkande 1 i denna del (v), 1993/94:K26 yrkande 1 i denna del (nyd), 1993/94:K27 (kds) och 1993/94:K216 (s).
Utskottet vill understryka att det förhållandet att rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar ges ett grundlagsskydd i enlighet med förslaget i sig inte innebär att ersättningsrätten utvidgas i förhållande till vad som redan gäller.
Enligt utskottets mening bör samernas rätt till renskötsel i grundlagen regleras i samband med den föreslagna bestämmelsen om närings- och yrkesfrihet. Utskottet avstyrker därför motion 1993/94:K24 yrkande 1 (v).
Allemansrätten
Bakgrund
Allemansrätten är den samlade beteckningen på vissa gamla svenska sedvänjor. Den innebär i stort en begränsad rätt för var och en att ta sig fram -- åtminstone till fots -- över annans mark och att uppehålla sig där, liksom en rätt att i skog och mark plocka bär, svamp, vilda blommor, kottar samt nedfallna grena och kvistar.
Allemansrätten är inte reglerad i lag. Visserligen sägs i 1 § naturvårdslagen (1964:822) att naturen utgör en nationell tillgång som skall skyddas och vårdas och att den är tillgänglig för alla enligt allemansrätten. Men bestämmelsen ger ingen vägledning om allemansrättens närmare innehåll. I grova drag kan i stället allemansrättens innebörd anses framgå motsatsvis av vissa straffbestämmelser. Enligt 12 kap. 4 § brottsbalken döms den som tar olovlig väg över tomt eller plantering eller över annan äga som kan skadas därav för tagande av olovlig väg till böter. När det gäller rätten att tillägna sig det som växer i naturen sägs i 2 § andra stycket i samma kapitel att den som i skog eller mark olovligen tager växande träd eller gräs eller, av växande träd, ris, gren, näver, bark, löv, bast, ollon, nötter eller kåda eller ock vindfälle, sten, grus, torv eller annat sådant, som ej är berett till bruk, döms för åverkan, om brottet med hänsyn till det tillgripnas värde och övriga omständigheter är att anse som ringa. Om brottet inte är att anse som ringa, gäller i stället enligt 8 kap. 11 § brottsbalken reglerna om tillgreppsbrott i det kapitlet. Bestämmelsen om straff för hemfridsbrott i 4 kap. 6 § brottsbalken kan bli tillämplig då någon olovligen tränger in eller stannar kvar där annan har sin bostad. Det fredade området omfattar även den tomtmark som ligger närmast bostadshuset.
Gränserna för allemansrätten kan således i grova drag anses motsättningsvis framgå av straffbestämmelserna. Det är alltså tillåtet för var och en att ta sig fram till fots över annans mark. Som undantag gäller att man inte får beträda tomtmark som ligger intill någons bostad eller annars gå på tomt eller plantering eller annan äga som kan skadas därav. Det är vidare tillåtet att tillfälligt uppehålla sig på annans mark med ovan angivna undantag och att där slå upp tält för någon enstaka natt. Man får också plocka bär och svamp på annans mark. Vidare får man ta med sig nedfallna kvistar eller grenar. Däremot är det inte tillåtet att ta ris från växande träd. Man får inte heller ta med sig ett helt träd som har blåst omkull eller hugga upp detta och ta med delar av det.
Några bestämmelser ger positivt stöd för rätten att för särskilda ändamål beträda och nyttja annans mark utan ägarens samtycke. Enligt 27 § fiskelagen (1993:787) får den som fiskar tillfälligt använda någon annans strand och vattenområde för att dra upp eller göra fast båt eller redskap, om det behövs för fisket och om det kan ske utan olägenhet för den som innehar stranden. Varje svensk medborgares rätt att fiska i enskilda vatten enligt 9 § fiskelagen har vidare beskrivits som en rättighet av i huvudsak allemansrättslig natur.
Allemansrätten gäller oberoende av ägarens dispositioner över fastigheten. Den påverkas inte heller av expropriation eller tvångsinlösen och den förblir orubbad vid en exekutiv försäljning. Men om en fastighetsägare vidtar åtgärder med fastigheten som faktiskt inskränker möjligheterna att färdas eller uppehålla sig på denna, saknar den enskilde rätt till ersättning för detta intrång i allemansrätten. I områden som har betydelse för friluftslivet finns emellertid vissa möjligheter att ingripa mot åtgärder av detta slag genom föreläggande om s.k. stängselgenombrott. Om det på ett sådant område eller i dess närhet finns stängsel som hindrar eller försvårar tillträdet till mark inom området där allmänheten eljest skulle haft rätt att fritt färdas, får länsstyrelsen nämligen enligt 17 § naturvårdslagen förelägga den som håller stängslet att anordna grind eller annan genomgång. Är det uppenbart att stängslet endast avser att utestänga allmänheten från området, får föreläggande meddelas om borttagande av stängslet. Vad som gäller om stängsel har motsvarande tillämpning på dike.
I den nämnda paragrafen finns också bestämmelser som riktar sig mot obehöriga förbudsskyltar. Skyltar varigenom allmänheten avvisas från ett visst område får enligt paragrafen inte finnas uppsatta utan tillstånd av den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom plan- och byggnadsväsendet. Tillstånd behövs dock inte, om det är uppenbart att allmänheten inte får färdas fritt inom området eller att skylten likväl är behörig. Har en skylt satts upp i strid med denna bestämmelse, får nämnden förelägga den som är ansvarig för åtgärden att ta bort skylten.
Propositionen
Enligt propositionen kan allemansrätten ur markägarens perspektiv sägas innebära en inskränkning i hans äganderätt till fastigheten utan att han har rätt till någon ersättning för den. Regeringen föreslår därför att det i den föreslagna grundlagsbestämmelsen om egendomsskyddet görs ett uttryckligt förbehåll för allemansrätten. Den omständigheten att allemansrätten inte är direkt definierad i författning och att vissa därför kan ha en vag uppfattning om dess innebörd utgör enligt regeringens mening inget hinder mot att ta in förbehållet. På detta sätt ges allemansrätten en grundlagsförankring. Avsikten anges dock inte vara att ge allemansrätten en för all framtid bestämd innebörd och därigenom låsa den till just den rörelsefrihet i naturen som i dag får anses ha stöd i denna rätt. Mot bakgrund härav och då allemansrättens gränser kan anses föränderliga är det enligt regeringens mening inte lämpligt att, som vissa remissinstanser önskar, i detta sammanhang ange något om hänsyns- och ansvarstagande eller föreskriva begränsningar i allemansrätten. Regeringen anför att det emellertid för tydlighetens skull bör anmärkas att syftet med förbehållet för allemansrätten inte är att ge en längre gående rätt att utnyttja naturen än enligt nu accepterade former.
Motionerna
I motion 1992/93:K205 yrkande 1 av Lars Hedfors (s) från den allmänna motionstiden år 1993 begärs ett grundlagsskydd för allemansrätten.
I motion 1993/94:K22 av Carl G Nilsson och Hans Dau (m) riktas kritik mot förslaget att grundlagsreglera allemansrätten. Motionärerna konstaterar att förslaget bygger på en partipolitisk kompromiss och att riksdagen därmed i realiteten torde vara bunden att i stort sett godta det. Detta gör det enligt motionärerna desto mera angeläget att grundlagsändringen inte får prejudicerande konsekvenser som förhindrar den analys och det klarläggande av allemansrättens natur och begränsningar som med tiden har blivit alltmer trängande. Av regeringens kommentarer till förslaget ges enligt motionärerna inte den klarhet vare sig om rättsläget eller handlingsfriheten som grundlagsregleringen kräver.
Motionärerna tar upp motivuttalandet att syftet med förbehållet för allemansrätten inte är att ge en längre gående rätt att utnyttja naturen än enligt nu accepterade former. Motionärerna menar att denna slutsats är anmärkningsvärd eftersom det i dag råder allmän oklarhet om vad som är "accepterat". Enligt motionärerna torde i själva verket klara motsättningar föreligga om vad som i praktiken accepteras och vad som rättsligen inte kan vara accepterat. Motionärerna pekar på förekomsten av mer eller mindre organiserade eller kommersiella fritidsaktiviteter som innebär ett ökat tryck på naturen med risk för långsiktiga skadeverkningar. Motionärerna reser frågan om detta kan anses rättsligen accepterat blott därför att det i regel inte föranlett rättsliga åtgärder. Motionärerna menar att det berörda motivuttalandet i stället innebär en svidande kritik mot själva tanken på att i nuvarande oklara rättsläge införa grundlagsskydd av något som enligt motionärerna är så diffust och motsägelsefullt som allemansrätten. Motionärerna anför dock vidare att det torde vara obestridligt att allemansrätten inte får utnyttjas kommersiellt och att markägare inte rimligen i längden skall behöva utan ersättning tåla massinvasion i organiserade former med skador på naturen som följd.
Enligt motionärerna framstår det som angeläget att allemansrättens grundlagsreglering inte tillåts förhindra en allt mer behövlig precisering och anpassning till utvecklingens krav. De menar att detta bör åstadkommas genom klara, logiska och pregnanta motivuttalanden.
I motion 1993/94:K201 av John Andersson (-) anförs att allemansrätten alltmer har kommit att utnyttjas kommersiellt genom en på vissa håll obegränsad vildmarksturism. Motionären efterlyser regler som drar upp gränsen mellan vad som ingår i att fritt ströva i naturen och vad som är ett utnyttjande av naturen i näringssyfte. Han anser att hela frågekomplexet kring allemansrätten bör utredas.
Enligt motion 1993/94:K26 yrkande 1 i denna del av Ian Wachtmeister och Harriet Colliander (nyd) bör allemansrätten inte ges grundlagsskydd. Motionärerna anför att allemansrätten har en långvarig historisk hävd och att den inte ifrågasätts av någon. De anför att allemansrätten inte medger något kommersiellt eller organiserat utnyttjande av mark och vatten. De anser att man fortsättningsvis skall kunna lagstifta om allemansrätten på sätt som hittills skett. Allemansrättslig reglering måste enligt motionärerna som all annan lagstiftning omgärdas av hänsyn till motstående intressen. De menar att införandet av fritt handredskapsfiske nyligen belyser svårigheterna att särbehandla anspråk som man väljer att beteckna som allemansrättsliga.
Utskottets bedömning
Det skydd som den enskildes egendom tillförsäkras genom den i det föregående förordade bestämmelsen om egendomsskyddet får inte utgöra något hinder mot att allmänheten utnyttjar naturen enligt vad som följer av allemansrätten. Utskottet tillstyrker därför regeringens förslag att det i grundlagsbestämmelsen om egendomsskyddet görs ett uttryckligt förbehåll för allemansrätten. På detta sätt ges allemansrätten en grundlagsförankring.
Utskottet vill liksom regeringen framhålla att avsikten inte är att ge allemansrätten en för all framtid bestämd innebörd och därigenom låsa den till just den rörelsefrihet i naturen som i dag får anses ha stöd i denna rätt. Mot bakgrund härav och då allemansrättens gränser kan anses föränderliga är det som regeringen anför inte lämpligt att -- som begärs i vissa motioner -- i detta sammanhang ange något om hänsyns- och ansvarstagande eller föreskriva begränsningar i allemansrätten. Också utskottet vill för tydlighetens skull understryka att syftet med förbehållet för allemansrätten inte är att ge en längre gående rätt att utnyttja naturen än enligt nu accepterade former.
Utskottet tillstyrker således regeringens förslag. Därmed tillgodoses syftet med motion 1992/93:K205 yrkande 1 (s). Utskottet avstyrker motionerna 1993/94:K22 (m), 1993/94:K26 yrkande 1 i denna del (nyd) och 1993/94:K201 (-).
Närings- och yrkesfriheten
Bakgrund
Närings- och yrkesfriheten nämns varken i 1809 års regeringsform eller i den nuvarande regeringsformen. Trots det utgår gällande rätt från att det här i landet råder i princip full frihet för svenska medborgare att driva näring och utöva yrke.
Närings- och yrkesfriheten begränsas emellertid i betydande mån med hänsyn till de många allmänna och enskilda intressen som gör sig gällande från t.ex. säkerhets-, hälsovårds-, arbetarskydds- och ordningssynpunkt eller för att tillgodose krav på särskilda kvalifikationer som ställs upp för många yrken. Föreskrifter som innebär sådana begränsningar skall enligt 8 kap. 3 § regeringsformen meddelas genom lag. Enligt 7 § i samma kapitel kan regeringen efter bemyndigande i lag meddela föreskrifter som kan innebära begränsningar i bl.a. närings- och yrkesfriheten. Riksdagen kan enligt samma kapitels 11 § medge att regeringen överlåter åt förvaltningsmyndighet eller åt kommun att meddela sådana föreskrifter.
Propositionen
I propositionen anförs att det är av grundläggande betydelse för det moderna samhället att enskilda så långt det är möjligt skall garanteras närings- och yrkesfrihet. Enligt regeringen bör detta föranleda att dessa friheter nu ges ett skydd i regeringsformens fri- och rättighetskapitel. Behovet av inskränkningar i närings- och yrkesfriheten anges tidigare ha ansetts utgöra hinder för en grundlagsbestämmelse till skydd för dessa friheter. Regeringen anför att det kan vara svårt att ge närings- och yrkesfriheten ett reellt innehåll med hänsyn till de möjligheter till begränsningar som nödvändigtvis måste finnas. Det är enligt regeringen av detta skäl missvisande att tala om dessa friheter som rättsligt bindande rättigheter. Regeringen anser i stället att den s.k. likhetsprincipen är en lämplig utgångspunkt för en grundlagsbestämmelse. Fri- och rättighetskommittén har beskrivit innebörden av likhetsprincipen som att alla skall ha möjlighet att konkurrera på lika villkor under förutsättning att de i övrigt uppfyller de krav som kan ställas på t.ex. kompetens. Några remissinstanser anges vara kritiska mot det sätt på vilket denna kommer till uttryck i kommittéförslaget. Regeringen anför i anslutning härtill att likhetsprincipen som utgångspunkt för en grundlagsreglering inte får hindra att det införs generella inskränkningar i närings- och yrkesfriheten för att tillgodose intressen som från allmänna utgångspunkter bedöms angelägna. Att under denna förutsättning garantera likhetsprincipen en överordnad ställning innebär svårigheter. Genom att, såsom kommittén valt att göra, ta fasta på en väsentlig sida av likhetsprincipen, nämligen den ekonomiska, kan denna princip enligt regeringen utan svårigheter ges en överordnad ställning. Syftet med en begränsning av närings- och yrkesfriheten får således inte vara att ekonomiskt gynna vissa näringsidkare eller yrkesutövare framför andra. För att en begränsning skall få införas krävs att syftet är att skydda något från samhällets synpunkt skyddsvärt intresse. Regeringen föreslår därför en grundlagsregel av innebörd att begränsningar i rätten att driva näring eller utöva yrke får införas endast för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte enbart att gynna vissa personer eller företag.
Motionen
I motion 1993/94:K21 yrkande 2 av Gudrun Schyman m.fl. (v) anförs att grundlagsskydd för näringsfriheten är en ideologisk markering utan särskild praktisk innebörd. Motionärerna menar att ett grundlagsskydd för näringsfriheten är liktydigt med att ett kapitalistiskt system grundlagsfästs. De yrkar därför avslag på förslaget i denna del.
Utskottets bedömning
Utskottet delar regeringens uppfattning att det är av grundläggande betydelse för det moderna samhället att enskilda så långt möjligt skall garanteras närings- och yrkesfrihet. En lämplig utgångspunkt för en grundlagsreglering bör som regeringen anför vara den s.k. likhetsprincipen. Regeringens förslag har utformats i överensstämmelse härmed och innebär att begränsningar i rätten att driva näring eller utöva yrke får införas endast för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte enbart att gynna vissa personer eller företag.
Utskottet tillstyrker regeringens förslag och avstyrker därmed motion 1993/94:K21 yrkande 2 (v).
Samernas rätt till renskötsel m.m.
Riksdagens beslut om Sametinget m.m.
Vid föregående riksmöte beslutade riksdagen om inrättande av en särskild statlig myndighet -- Sametinget -- med uppgift att bevaka frågor som rör samisk kultur (prop. 1992/93:32, bet. 1992/93:KU17, rskr. 1992/93:114). I det sammanhanget behandlades frågor om samernas rättsliga ställning enligt regeringsformen och om ILO:s konvention (nr 169) om ursprungsfolk och stamfolk i självstyrande länder.
I frågan om samernas rättsliga ställning konstaterade konstitutionsutskottet att samerna som etnisk minoritet redan har ett skydd i regeringsformen och att deras särställning som ursprunglig befolkning hade markerats genom flera tidigare riksdagsuttalanden. Utskottet ansåg därför att det inte fanns skäl att ytterligare markera samernas särskilda ställning.
När det gäller ILO-konventionen skall först följande anföras.
Sverige inträdde som medlem av ILO genom sin anslutning till Nationernas förbund år 1920. ILO antog år 1957 en konvention (nr 107) samt en rekommendation (nr 104) om skydd för och integration av infödda och andra i stammar eller i stamliknande förhållanden levande folkgrupper i självstyrande länder. Sverige ratificerade aldrig denna konvention eftersom den enligt både regering och riksdag saknade aktualitet för svenskt vidkommande. År 1986 hölls ett expertmöte inom ILO där det fastslogs att konventionen måste anses föråldrad och i behov av revision. En reviderad konvention utformades. Konventionen antogs med röstsiffrorna 328 för, 1 emot och 49 nedlagda. Samtliga svenska ombud röstade för konventionen. Samtidigt antogs utan omröstning en av de nordiska regeringsrepresentanterna initierad resolution om uppföljning av konventionen. Konventionen trädde i kraft den 5 september 1991 och har tillträtts av Norge, Mexico, Colombia och Bolivia.
Kriteriet för att ett folk enligt konventionen skall betraktas som stam- eller ursprungsfolk är att folket självt identifierar sig som sådant. Begreppet folk i konventionen är inte att likställa med begreppet folk i folkrätten. Regeringarna skall dock se till att ursprungsfolkens och stamfolkens rättigheter skyddas och att deras integritet respekteras. Dessa folk skall också utan inskränkningar åtnjuta mänskliga rättigheter och grundläggande friheter. Regeringarna skall samråda med folken i fråga beträffande åtgärder som direkt kan beröra dem och skapa medel för dem att delta i beslutsfattandet i valda institutioner och andra organ. Dessa folk skall ha rätt att besluta om sina egna prioriteringar vad gäller utvecklingsprocessen. Regeringarna har å andra sidan ett ansvar att skydda och bevara miljön i de områden där dessa folk bor. Äganderätt och besittningsrätt till den mark som folken traditionellt bebor skall erkännas. Ursprungsfolken har också rätt att delta i användningen, förvaltningen och bevarandet av naturtillgångar som hör till deras mark. Bland andra frågor som berörs i konventionen är anställnings- och arbetsvillkor, yrkesutbildning och hantverk, social trygghet och hälso- och sjukvård, utbildning, språk och kommunikation samt kontakter och samarbete över riksgränser.
Regeringen förelade vid riksmötet 1991/92 riksdagen skrivelsen 1990/91:101 om Internationella arbetsorganisationens (ILO) konvention nr 169 om ursprungsfolk och stamfolk i självstyrande länder i enlighet med vad som föreskrivs i ILO:s stadga. Till skrivelsen hade fogats en resolution som antogs i samband med konventionen vid ILO:s arbetskonferens 1989. Av skrivelsen framgick bl.a. följande.
Enligt regeringen kunde ILO:s urbefolkningsinstrument inte längre anses "sakna omedelbart intresse för svenskt vidkommande". Flera remissinstanser hade dock pekat på en rad punkter där konventionens krav inte överensstämmer med nuvarande svenska förhållanden. Exempelvis hävdades att det behövs en närmare analys av hur texten i konventionens artikel 14 om landrättigheter förhåller sig till samernas nuvarande rättsställning. Sverige hade i diskussionerna om den nya konventionen, utan framgång, fört fram förslag om "bruksrätt" som alternativ till äganderätt och besittningsrätt.
ILO-kommittén ansåg mot bakgrund av det utredningsarbete som pågick -- bl.a. Samerättsutredningens arbete -- att Sverige för närvarande inte borde tillträda ILO-konventionen. Regeringen anslöt sig till denna bedömning och förklarade i skrivelsen att de ambitioner och krav konventionen uppställer noga borde övervägas i det fortsatta arbetet med samefrågorna.
Regeringen hemställde att riksdagen tog del av vad som anfördes i skrivelsen.
Enligt utrikesutskottet var en samordning nödvändig av de frågor som rör samernas närings- och samhällsliv. Utskottet anslöt sig därför till regeringens bedömning att Sverige för närvarande inte borde tillträda konventionen. Samtidigt ville utskottet framhäva vikten av att beredningen av Samerättsutredningens m.fl. förslag i samefrågorna inte onödigt försenade Sveriges tillträde till den konvention som Sveriges representanter varit aktiva i att utarbeta. Skrivelsen föreslogs bli lagd till handlingarna, och riksdagen följde utskottet (bet. 1991/92:UU7, rskr. 1991/92:35).
Som tidigare nämnts tog konstitutionsutskottet upp frågan om ILO:s konvention (nr 169) om ursprungsfolk och stamfolk i självstyrande länder vid föregående riksmöte i samband med behandlingen av ärendet om Sametinget.
I sin bedömning anförde konstitutionsutskottet att för världens urbefolkningar, till vilka samerna i Sverige hör, kan konventionen fylla en viktig funktion för skyddet av deras fri- och rättigheter och att konventionen mot denna bakgrund får anses vara av vikt även för svenskt vidkommande.
Utskottet konstaterade att den nuvarande utformningen av artikel 14 i konventionen innebär att urprungsfolkens äganderätt och besittningsrätt till den mark som de traditionellt bebor erkänns. Utskottet ansåg att rådande rättsförhållanden i Sverige vad gäller de svenska samerna inte står i överensstämmelse med bestämmelsen i artikel 14 om rätt till mark. Denna utgjorde enligt utskottet således i sin nuvarande lydelse ett hinder för Sveriges möjligheter att tillträda konventionen. Utskottet konstaterade att vid ratificering av en ILO-konvention är reservation gällande en eller flera konventionsbestämmelser endast möjlig om det uttryckligen anges i konventionen. I den nu aktuella konventionen finns inga bestämmelser om att reservation kan göras.
Utskottet framhöll att det anförda endast innebar ett konstaterande av att det föreligger ett hinder för tillträde till konventionen. Med en annan utformning av artikel 14 skulle detta hinder kunna undanröjas. Möjligheterna att få till stånd en annan lydelse av artikeln, t.ex. genom att begreppet "bruksrätt" införs som ett alternativ till äganderätt och besittningsrätt, borde enligt utskottet därför åter prövas av regeringen.
Utskottet pekade också på en annan omständighet av betydelse i sammanhanget. Skulle det vid tillämpningen av konventionen visa sig att vad som där sägs om äganderätt och besittningsrätt kommer att få en innebörd som i allt väsentligt överensstämmer med bruksrätt kunde enligt utskottet frågan om ett svenskt tillträde till konventionen komma i ett annat läge. Av särskilt intresse i detta avseende var enligt utskottet hur ILO bedömer Norges tillämpning av konventionen.
Europarådets konvention om regionala språk eller minoritetsspråk
Den 5 november 1992 lades inom Europarådet för undertecknande fram en konvention om regionala språk eller minoritetsspråk. Konventionen tillförsäkrar den som talar ett sådant språk bl.a. rätten att kommunicera med myndigheterna på språket. I artikel 9 finns t.ex. bestämmelser om domstolsförhandlingar i brottmål på det regionala språket eller minoritetspråket. Frågan om ett svenskt tillträde till konventionen har övervägts inom regeringskansliet.
Propositionen
Regeringen förklarar i den nu aktuella propositionen att den delar en av Fri- och rättighetskommittén uttalad uppfattning att det kan ifrågasättas om rennäringslagens bestämmelser om renskötselrätten som en kollektiv rättighet som tillkommer den samiska befolkningen är helt förenliga med den föreslagna grundlagsbestämmelsen om närings- och yrkesfriheten. Detta förhållande förändras enligt regeringen inte av det faktum att samernas brukningsrätt till renbetesmarkerna och samerna som en etnisk minoritet omfattas av andra grundlagsbestämmelser. Regeringen föreslår därför att det i grundlagsbestämmelsen om närings- och yrkesfriheten tas in en föreskrift som ger grundlagsförankring av samernas rätt till renskötsel som den i lag är reglerad. Härigenom markeras att denna rätt inte står i konflikt med grundlagsskyddet för närings- och yrkesfriheten.
I propositionen tas även upp under remissbehandlingen från Svenska Samernas Riksförbund och Sametinget resta krav på bestämmelser i regeringsformen om samernas fundamentala rättigheter som folk och rätten till land och vatten. Regeringen hänvisar därvid till uttalanden i prop. 1992/93:32 om Samerna och samisk kultur m.m. Där sägs att gällande bestämmelser i regeringsformen, sedda mot bakgrund av Sveriges folkrättsliga förpliktelser, ger samerna som etnisk minoritet ett fullgott grundlagsskydd. Av samma proposition framgår att regeringen inte ansåg sig kunna biträda det önskemål om grundlagsreglering som samerna framfört avseende rätten till mark och vatten. I den nu aktuella propositionen tillägger regeringen att Fri- och rättighetskommittén inte särskilt har utrett frågan om en grundlagsreglering avseende samernas rätt och att regeringen mot bakgrund härav inte heller nu finner skäl att föreslå någon ytterligare grundlagsreglering avseende samerna.
Motionerna
I motion 1993/94:K24 yrkande 2 av Berith Eriksson (v) anförs att det hade varit av värde att förslag hade förelagts riksdagen om skydd för samerna som urbefolkning och inte endast i fråga om renskötselrätten. Motionären anför vidare att det inom folkrätten sker en positiv utveckling beträffande urbefolkningarnas rätt och att Europarådet har antagit en konvention beträffande minoritetsspråk som har ratificerats av Norge och Finland men inte av Sverige.
Motionären anser att arbetet med skydd och rättigheter för ursprungsfolk och etniska minoriteter är mycket viktigt för att eliminera risker för framtida krig och konflikter. Frågan är enligt motionären större än samefrågan, men hon menar att samefrågan är en del av urbefolkningsfrågan i stort och att det dessutom är viktigt för vårt deltagande i det internationella arbetet hur vi löser vår egen urbefolkningsfråga. Eftersom regeringen hänvisar till att Fri- och rättighetskommittén inte hade i uppgift att utreda samefrågor anser motionären att kommittén i tilläggsdirektiv skall få den uppgiften. Som ett alternativ kan en särskild utredning tillkallas. Utredningsarbetet bör innefatta dels samernas status som urbefolkning, dels vad som krävs för att vi mer aktivt skall kunna delta i det internationella arbetet i urbefolkningsfrågor. Liknande synpunkter förs fram i motion 1993/94:K212 av Magnus Persson m.fl. (s).
Även motion 1993/94:K213 av Ingela Mårtensson och Barbro Westerholm (fp) tar upp frågan om ökat skydd för ursprungsbefolkningar. Enligt motionärerna är det viktigt att ursprungsbefolkningarnas rättigheter ses som kollektiva. Framför allt gäller detta dessa befolkningars rätt till det territorium som de på grund av urminnes hävd har haft tillgång till (yrkande 1).
Motionärerna erinrar om riksdagens beslut år 1992 att inrätta ett sameting och de krav som i det sammanhanget ställdes på att Sverige skall undanröja hindren för att ratificera ILO:s konvention 169 om ursprungsbefolkningar och stamfolk i självstyrande länder. Sverige uppfyller visserligen konventionens krav, men i fråga om rätten till land har bedömningen gjorts att konventionen inte är förenlig med svenska rättsförhållanden. Enligt motionärerna är det olyckligt att Sverige till skillnad mot Norge inte har ratificerat konventionen. Sverige bör enligt motionärerna verka för att konventionen kan få en större uppslutning. Motionärerna pekar på att Norge i samband med ratifikationen gjorde en tolkningsförklaring som enligt motionärerna innebär att brukningsrätt och äganderätt bedöms lika. Norge har rapporterat tillämpningen av konventionen till ILO som undersöker huruvida Norge uppfyller konventionens krav. Motionärerna anför att det är angeläget att följa denna utveckling. Om Norges sätt att tolka konventionen är acceptabelt bör Sverige kunna ratificera den (yrkande 2).
Motionärerna anför att Sverige undertecknat dokument vid FN:s konferens om miljö och utveckling i Rio de Janeiro år 1992 som betonar skyldigheten att respektera ursprungsbefolkningarnas kulturer, livsmönster, miljö etc. Motionärerna menar att det är viktigt att regeringen noga följer upp Sametingets möjligheter att verka i denna riktning (yrkande 3).
Enligt motion 1993/94:K215 av Lahja Exner m.fl. (s) har finska språket hävd i Sverige sedan århundraden. Finskan är en del av det svenska kulturarvet och således ett av Sveriges tre inhemska språk. Mot bakgrund härav anser motionären att Sverige bör underteckna Europarådets konvention för regionala språk eller minoritetsspråk och ratificera konventionen för finska språket.
Också i motion 1993/94:K211 av Leif Bergdahl (nyd) förespråkas ett svenskt undertecknande av den nämnda konventionen. Ett sådant undertecknande skulle enligt motionären med all säkerhet leda fram till definitivt politiskt ställningstagande i Sverige beträffande den finska gruppens eventuella minoritetsställning. Motionären anser att tornedalingar och Sverigefinnar bör betraktas och ges status som en inhemsk minoritet.
I motion 1992/93:K203 av Lennart Fridén (m) från den allmänna motionstiden år 1993 konstaterar motionären att svenska språket saknar en i grundlagen fastställd ställning som nationalspråk. Han anser att det är av ett stort symboliskt värde, om det i grundlagen fastställs att svenska är det officiella språket i Sverige.
Utskottets bedömning
Som regeringen anför kan det ifrågasättas om rennäringslagens bestämmelser om renskötselrätten som en kollektiv rättighet för den samiska befolkningen är helt förenliga med det föreslagna grundlagsskyddet om närings- och yrkesfriheten. Utskottet tillstyrker därför regeringens förslag att det i grundlagsbestämmelsen om närings- och yrkesfriheten tas in en föreskrift som ger grundlagsförankring av samernas rätt till renskötsel som den i lag är reglerad. På så sätt markeras att denna rätt inte står i konflikt med grundlagsskyddet för närings- och yrkesfriheten.
Som utskottet konstaterade vid föregående riksmöte i frågan om samernas rättsliga ställning har samerna som etnisk minoritet redan ett skydd i regeringsformen. Deras särställning som ursprunglig befolkning har markerats genom flera tidigare riksdagsuttalanden. Den nyss förordade grundlagsförankringen av samernas renskötselrätt är ett ytterligare sådant steg. Utskottet, som utgår från att regeringen följer samernas förhållanden i dessa hänseenden, anser att det inte finns skäl att härutöver markera samernas särskilda ställning och avstyrker därför motionerna 1993/94:K24 yrkande 2 (v) och 1993/94:K212 (s).
Några motioner tar upp frågan om ökat skydd för ursprungsbefolkningar och den vid föregående riksmöte behandlade frågan om huruvida Sverige skall ratificera ILO:s konvention 169 om ursprungsbefolkningar och stamfolk i självstyrande länder. Som utskottet då konstaterade utgör konventionens bestämmelser i artikel 14 om ursprungsfolkens äganderätt och besittningsrätt ett hinder för ett svenskt tillträde till konventionen. Skulle det vid tillämpningen av konventionen visa sig att vad som där sägs om äganderätt och besittningsrätt kommer att få en innebörd som i allt väsentligt överensstämmer med bruksrätt kunde emellertid enligt utskottet frågan om ett svenskt tillträde till konventionen komma i ett annat läge. Av särskilt intresse i detta avseende är hur ILO bedömer Norges tillämpning av konventionen. Utskottet har erfarit att Norge har rapporterat tillämpningen av konventionen till ILO och att en skriftväxling pågår mellan Norge och ILO med anledning av rapporten. Utskottet utgår från att regeringen följer utvecklingen och anser därför inte att riksdagen bör vidta någon åtgärd i frågan. Utskottet avstyrker därmed motion 1993/94:K213 yrkandena 1 och 2 (fp).
Sametinget skall enligt 2 kap. 1 § sametingslagen (1992:1433) verka för en levande samisk kultur och därvid ta initiativ till verksamheter och föreslå åtgärder som främjar denna kultur. Utskottet utgår från att regeringen följer Sametingets möjligheter att fullgöra denna uppgift och anser därför inte att riksdagen bör vidta någon åtgärd med anledning av motion 1993/94:K213 yrkande 3 (fp). Motionen avstyrks.
Som framår av det föregående har frågan om Sverige skall tillträda konventionen om regionala språk eller minoritetsspråk övervägts inom regeringskansliet. Utskottet utgår från att regeringen redovisar dessa överväganden i något lämpligt sammanhang. Något uttalande från riksdagens sida är inte påkallat med anledning av motionerna 1993/94:K215 (s) och 1993/94:K211 (nyd). Motionerna avstyrks.
Utskottet anser inte heller att det i grundlagen bör föras in bestämmelser om svenskan som nationalspråk och avstyrker därför motion 1992/93:K203 (m).
Rätten till utbildning
Bakgrund
Rätten till utbildning är inskriven i 1 kap. 2 § regeringsformen. Bestämmelsen är ett målsättningsstadgande och ger uttryck för det allmännas strävan att medborgarna skall erbjudas den utbildning de önskar. Något krav på en viss utbildning kan den enskilde dock inte ställa med stöd av bestämmelsen.
Propositionen
Regeringen förklarar att den anser att tillgången till utbildning är av grundläggande betydelse för den enskildes välfärd och att rätten att erhålla fri grundutbildning också är av stor betydelse för det demokratiska samhällets fortbestånd. Regeringen anser därför att rätten till utbildning bör ges ett bättre grundlagsskydd. En sådan reglering kan i likhet med förslaget om utvidgat egendomsskydd dessutom sägas innebära en precisering av det skydd som Europakonventionen ställer upp för rätten till utbildning. Regeringen anför vidare att ett bindande stadgande om rätt till utbildning inte kan innebära en villkorslös rätt till alla former av utbildning. Regeringen anser därför att det av stadgandet uttryckligen bör framgå att det är de barn som omfattas av den allmänna skolplikten som har rätt att kostnadsfritt erhålla grundläggande utbildning i allmän skola. Genom den föreslagna rätten till utbildning skall det allmänna åläggas att hålla ett offentligt skolväsende där själva undervisningen garanteras. Däremot garanteras inte den enskilde rätt till fritt skolmaterial, fria skolmåltider eller till skolskjutsar. Och att rätten till den i bestämmelsen åsyftade utbildningen skall vara kostnadsfri hindrar inte att det i sådan utbildning kan förekomma enstaka inslag som kan föranleda kostnader för eleverna såsom t.ex. särskilda gymnastikkläder och entréavgifter vid museibesök.
Regeringen anför att det inte är möjligt att föreslå en rättsligt bindande regel om rätten till högre utbildning av hänsyn till behovet av villkor för tillträde som är betingade av utbildningens syfte och tillgången på plats. Fri- och rättighetskommittén har ansett att det allmänna bör ha skyldighet att även anordna högre utbildning än grundskoleutbildning och att detta bör komma till uttryck i samma bestämmelse som rätten till grundläggande utbildning. Regeringen delar kommitténs uppfattning att det givetvis är av stor vikt för den enskilde att kunna erbjudas även högre utbildning. Regeringen anmärker att den av kommittén förordade regeln om denna typ av utbildning utgör en precisering av samhällets skyldigheter så till vida att den avser just den högre utbildningen och dessutom ålägger det allmänna att se till att den finns, vilket enligt regeringen innebär att det allmänna själv som huvudman skall anordna den.
I fråga om rätten till utbildning föreslår regeringen således att det i regeringsformen bland övriga fri- och rättigheter införs en ny bestämmelse som garanterar alla barn som omfattas av den allmänna skolplikten rätt att kostnadsfritt få grundläggande utbildning i allmän skola. I samma bestämmelse anges också att det allmänna skall svara för att det finns högre utbildning.
Utskottets bedömning
Utskottet tillstyrker regeringens förslag.
Följdändring i 8 kap. 18 § regeringsformen
Regeringens förslag i fråga om grundlagsreglering av närings- och yrkesfriheten samt rätten till utbildning som utskottet har förordat i det föregående får till följd att två nya paragrafer om dessa ämnen förs in i 2 kap. regeringsformen, nämligen 20 och 21 §§. I enlighet med vad regeringen föreslår medför detta att nuvarande 2 kap. 20 § skall betecknas 2 kap. 22 §. Den ändrade paragrafbeteckningen innebär att regeringsformen måste ändras på ytterligare en punkt. Hänvisningen till 2 kap. 20 § andra stycket i 8 kap. 18 § andra stycket måste nämligen i fortsättningen avse 2 kap. 22 § andra stycket. I bilaga 2 lägger utskottet fram förslag till ändrad lydelse av 8 kap. 18 § i enlighet med detta.
Fackliga rättigheter
Bakgrund
Enligt 2 kap. 17 § regeringsformen har förening av arbetstagare samt arbetsgivare och förening av arbetsgivare rätt att vidta fackliga stridsåtgärder, om annat ej följer av lag eller avtal. Bestämmelsen gäller mot enskilda och är därför ett undantag från regeln att regeringsformens fri- och rättigheter endast gäller mot det allmänna. Regeln infördes på konstitutionsutskottets enhälliga förslag (bet. KU 1973:26). Frågan om att bygga ut skyddet för fackliga friheter diskuterades härefter av 1973 års Fri- och rättighetsutredning. Tanken på en sådan utbyggnad avvisades av utredningen i betänkandet (SOU 1975:75) Medborgerliga fri- och rättigheter. Vid behandlingen av utredningens betänkande anslöt sig departementschefen till utredningens ståndpunkt. Han anförde att enligt en i Sverige fast etablerad tradition bör det i största möjliga utsträckning överlämnas åt arbetsmarknadens parter att själva lösa uppkommande frågor på det fackliga området utan inblandning från statens sida. Denna grundinställning hindrar visserligen inte att lagstiftning tillgrips på ett visst område, om det visar sig omöjligt att avtalsvägen nå en tillfredsställande reglering eller om andra särskilda skäl talar härför. Några sådana skäl för en utförligare grundlagsreglering till skydd för den fackliga verksamheten ansåg han emellertid inte finnas. Tvärtom skulle man kunna riskera att en grundlagsreglering av t.ex. förhandlingsrätten snabbt blir föråldrad. I stället för att verka som ett skydd skulle grundlagsregler om de fackliga friheterna enligt departementschefen kunna bli en broms för en önskad utveckling (prop. 1975/76:209 s. 123). Även konstitutionsutskottet ansåg av samma skäl att bestämmelsen om fackliga stridsåtgärder skulle kvarstå oförändrad (bet. KU 1975/76:56).
Rättighetsskyddsutredningen övervägde frågan om huruvida den fackliga konflikträtten i 2 kap. 17 § regeringsformen skulle tillhöra de rättigheter som föreslogs bli omfattade av ett särskilt beslutsförfarande vid rättighetsbegränsande lagstiftning. Utredningen anförde att erfarenheterna visar att statsmakterna undantagsvis anser det vara nödvändigt att avbryta pågående stridsåtgärder genom lag. Skall en sådan lag över huvud taget vara meningsfull måste den kunna beslutas snabbt. Utredningen fann därför att lag som begränsar den fackliga konflikträtten inte enbart på denna grund skall behöva beslutas med tillämpning av det särskilda förfarandet.
Inom utredningen ifrågasattes huruvida det rättighetsskydd, som genom regeringsformen tillförsäkras medborgarna gentemot det allmänna, borde utsträckas till att gälla det samhälleliga livet som helhet och således även i förhållandet mellan enskilda. Särskilt nämndes förhållanden på arbetsplatsen och vissa andra arbetsrättsliga regler. Utredningens majoritet ansåg emellertid att det inte var möjligt att gå in på dessa vittomfattande problem och att det ej heller fanns skäl att föreslå någon grundlagsändring som skulle medföra att helt nya principer måste komma till uttryck på det arbetsrättsliga området.
I proposition 1978/79:195 anslöt sig regeringen till vad utredningen hade anfört och riksdagen följde propositionen (bet. KU 1978/79:39, rskr. 1978/79:359, bet. KU 1979/80:1, rskr. 1979/80:2).
Fri- och rättighetskommittén
Fri- och rättighetskommittén anför att den har diskuterat om ett skydd för de fackliga fri- och rättigheterna, utöver det som redan finns för strejkrätten, bör införas i grundlagen. Kommittén hänvisar till den översyn av arbetsrätten som 1992 års arbetsrättkommitté fått i uppdrag att utföra. Fri- och rättighetskommittén konstaterar att inom denna översyn ligger flera frågor som berör omfattningen av de fackliga fri- och rättigheterna och att detta talar för att man bör avvakta med att grundlagsreglera området.
Motionerna
I motion 1992/93:K207 yrkande 9 av Gudrun Schyman m.fl. (v) från den allmänna motionstiden år 1993 anför motionärerna att strejkrätten har ett svagt stöd i regeringsformen och pekar som exempel på propositionen om lönestopp vid riksmötet 1989/90. Inskränkningen av strejkrätten är enligt motionärerna en viktig begränsning av de arbetandes yttersta vapen för värnandet om sin värdighet och bestämmande över den egna arbetskraften. Motionärerna menar att rätten till fackliga stridsåtgärder är en så grundläggande fri- och rättighet att möjligheten att förstärka denna rätt i regeringsformen bör utredas.
I motion 1993/94:K210 yrkande 5 av Gudrun Schyman m.fl. (v) begärs förslag till stärkt grundlagsskydd för strejkrätten. Motionärerna anför att det nuvarande grundlagsskyddet för lockout däremot kan slopas, eftersom arbetsgivarna likväl har en övermakt gentemot de arbetande. I samma motion förespråkas vidare grundlagsskydd för de demokratiska fri- och rättigheterna på arbetsplatserna (yrkande 6).
Utskottets bedömning
I början av maj 1993 avgav 1992 års arbetsrättskommitté ett delbetänkande om ny anställningsskyddslagstiftning. Enligt årets budgetproposition fortsätter kommittén sitt arbete med en översyn av återstående delar av medbestämmandelagen och viss annan arbetsrättslig lagstiftning. Slutbetänkandet kommer att avges under våren 1994 (prop. 1993/94:100 bil. 11).
Som Fri- och rättighetskommittén uttalat ligger flera frågor som berör omfattningen av de fackliga fri- och rättigheterna inom Arbetsrättskommitténs översyn. I likhet med Fri- och rättighetskommittén anser utskottet att man därför bör avvakta med att ta ställning till frågan om grundlagsreglering på området. Utskottet avstyrker motionerna 1992/93:K207 yrkande 9 (v) och 1993/94:K210 yrkandena 5 och 6 (v).
Den negativa föreningsfriheten
Bakgrund
Enligt 2 kap. 1 § regeringsformen är varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad frihet från att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften. Denna frihet brukar benämnas positiv föreningsfrihet och får enligt 14 § andra stycket samma kapitel begränsas endast såvitt gäller sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av folkgrupp av viss ras, med viss hudfärg eller av visst etniskt ursprung.
Enligt 2 kap. 2 § regeringsformen är varje medborgare gentemot det allmänna vidare skyddad mot tvång att tillhöra politisk sammanslutning, trossamfund eller annan sammanslutning för åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådan hänseende. Denna frihet brukar kallas negativ föreningsfrihet. Den är en undantagslös rättighet och kan således inte begränsas annat än efter ändring av grundlagen. Genom att den negativa föreningsfriheten endast avser sammanslutningar för åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende har studentkårsobligatoriet och skyldighet att tillhöra samfälligheter till följd av fastighetsinnehav och liknande fallit utanför skyddet. Detta gäller även tvånget för dem som vill bedriva advokatverksamhet att vara medlemmar i Sveriges Advokatsamfund. Enligt 8 kap. 1 § rättegångsbalken skall för riket finnas ett allmänt advokatsamfund. I paragrafen föreskrivs vidare att advokat är den som är ledamot av samfundet. Den som obehörigen ger sig ut för advokat kan enligt 17 kap. 15 § tredje stycket brottsbalken dömas till böter för brottet föregivande av ställning såsom advokat. Också tvånget för bl.a. renskötande samer att vara medlemmar i sameby enligt rennäringslagen (1971:437) faller utanför skyddet.
Enligt artikel 11 i Europakonventionen skall envar äga rätt till frihet att deltaga i fredliga sammankomster samt till föreningsfrihet, däri inbegripet rätten att bilda och ansluta sig till fackföreningar för att skydda sina intressen. Enligt sin ordalydelse garanterar artikeln endast den positiva föreningsfriheten. Fri- och rättighetskommittén anför i sitt delbetänkande (del B s. 72) att den europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna emellertid som en allmän princip har fastslagit att föreningsfrihet även innefattar frihet att inte sammansluta sig med andra och att inte ansluta sig till fackföreningar. Kommittén redogör för några avgöranden i domstolen för de mänskliga rättigheterna. Det viktigaste målet avseende den negativa föreningsrätten anges vara ett mål från år 1981 där klagandena som varit anställda av British Rail hade avskedats på grund av att de hade vägrat att ansluta sig till en fackförening. När de anställdes hade något krav på facklig anslutning inte funnits men ett sådan infördes senare genom en s.k. organisationsklausul. Domstolen undvek att ta ställning till om den negativa föreningsrätten omfattades av artikel 11. Inte heller tog domstolen ställning till systemet med organisationsklausuler som sådant. Den konstaterade att det förelåg speciella omständigheter i det aktuella fallet såsom att klagandena hade ställts inför valet att antingen bli avskedade eller att ansluta sig till fackföreningen. Hotet om avskedande var så allvarligt att detta i förening med att det vid anställningens ingående inte funnits krav på tillhörighet till fackförening ansågs stå i strid med artikel 11.
Sedan kommittén överlämnade sitt betänkande har domstolen den 30 juni 1993 avgjort ett mål om negativ föreningsfrihet (Sigurdur A. Sigurjónsson v. Iceland). En i isländsk lag föreskriven skyldighet för taxiförare att vara medlem i en viss organisation ansågs i det målet stå i strid med artikel 11.
Frågan om ett grundlagsskydd också gentemot enskilda
Grundlagsregeln om den negativa föreningsfriheten tillkom på förslag av 1973 års Fri- och rättighetsutredning. I sitt betänkande (SOU 1975:75) Medborgerliga fri- och rättigheter diskuterade utredningen frågan mot vem ett grundlagsskydd för fri- och rättigheter skulle gälla. Slutsatsen blev att det inte var praktiskt möjligt att i grundlag ta in en generell reglering av skyddet för fri- och rättigheterna såvitt gällde förhållandet mellan enskilda. Man skulle i så fall -- utan att ändå helt kunna överblicka verkningarna av regelsystemet -- tvingas till en reglering som så detaljerat angav vilka beteenden som var förbjudna och vilka påföljder som skulle knytas till de uppställda förbuden att den till följd av sin omfattning svårligen kunde rymmas inom en rimligt tilltagen ram. Utredningen anförde vidare att en grundlagsreglering som generellt skyddar fri- och rättigheterna också gentemot enskilda medför vissa problem som gäller förhållandet mellan grundlagens rättighetsskydd och vissa av avtalsrättens principer. Ett av dessa problem angavs ha sin grund i principen om enskildas avtalsfrihet. En grundlagsreglering skulle nämligen enligt utredningen ge upphov till frågan huruvida fri- och rättighetsreglerna skall anses innefatta förbud mot vissa typer av avtalsklausuler. Utredningen anförde att man t.ex. kan hävda att det inte bör vara möjligt för någon att i ett avtal förbinda sig att aldrig träda in i föreningar, utöva religion eller lämna en viss ort. Om man intar den ståndpunkten att en fri- och rättighetsreglering, som gäller också för förhållandet enskilda emellan, som huvudregel skulle utesluta avtalsfrihet, tvingas man enligt utredningen att undersöka i vilken omfattning man genom särskilda föreskrifter skall tillåta avtalsmässiga inskränkningar i fri- och rättigheterna. Utredningen anförde att det var ofrånkomligt att sådana inskränkningar i viss utsträckning måste vara möjliga.
De flesta remissinstanser godtog utredningens slutsats att det inte var praktiskt möjligt att i grundlag reglera förhållandet mellan enskilda parter. Någon remissinstans pekade dock på den allt starkare ställning som organisationsväsendet fått och anförde att det syntes angeläget att överväga, vid en förnyad prövning av grundlagsskyddet, den enskildes ställning i förhållande till organisationerna, exempelvis de stora organisationerna på arbetsmarknaden och de kommunala förbunden som tenderade att få en roll som var jämförbar med det allmänna. I proposition 1975/76:209 delade regeringen utredningens bedömning att det inte var praktiskt möjligt att i grundlag ge rättigheterna ett omfattande skydd mot angrepp från enskilda. I de flesta fall förelåg enligt propositionen inte något behov av ett sådant skydd då de möjligheter som erbjöds genom vanlig lagstiftning fick anses vara helt tillräckliga. Regeringen förordade att förslaget om den negativa föreningsfriheten skulle genomföras på det sätt utredningen hade föreslagit. Konstitutionsutskottet anslöt sig till propositionens förslag, och riksdagen följde utskottet (bet. KU 1975/76:56, bet. KU 1976/77:1, rskr. 1976/77:2).
Rättighetsskyddsutredningen tog i sitt betänkande (SOU 1978:34) Förstärkt skydd för fri- och rättigheter upp frågan huruvida det rättighetsskydd som genom regeringsformen tillförsäkras medborgarna gentemot det allmänna borde utsträckas till att gälla det samhälleliga livet som helhet och således även förhållanden mellan enskilda. Utredningen fann emellertid att det inte var möjligt att gå in på dessa vittomfattande problem.
Frågan om ett vidgat grundlagsskydd för den negativa föreningsfriheten har under en följd av år behandlats av konstitutionsutskottet med anledning av olika motioner (bet. KU 1983/84:8, bet. KU 1984/85:30, bet. KU 1986/87:17, bet. KU 1987/88:9, bet. KU 1987/88:32, bet. 1989/90:KU7, bet. 1990/91:KU6 och bet. 1992/93:KU2). Vid varje tillfälle har motionerna avstyrkts. I huvudsak har som skäl anförts att det inte är praktiskt möjligt eller lämpligt att till utredning ta upp också den i sin helhet mycket omfattande frågan om rättighetsskydd för enskild mot annan enskild. Frågor om sådant skydd borde enligt utskottet lösas inom den vanliga lagstiftningens ram. Vid varje tillfälle har de borgerliga ledamöterna i utskottet reserverat sig till förmån för motionerna.
Fri- och rättighetskommittén
Fri- och rättighetskommittén behandlade utförligt frågan om en utbyggnad av grundlagsskyddet för den negativa föreningsfriheten. I sina överväganden konstaterar kommittén att grundlagens rättighetsreglering -- med undantag för rätten till fackliga stridsåtgärder och författares m.fl. rätt till sina verk (2 kap. 17 och 19 §§ regeringsformen) -- endast gäller förhållandet mellan den enskilde och det allmänna, inte förhållandet mellan enskilda inbördes. För att skydda medborgarnas rättigheter mot angrepp från andra enskilda, exempelvis organisationer, är det enligt kommittén, till skillnad från skyddet gentemot den offentliga makten, i de flesta fall tillräckligt med vanlig lag. Detta hindrar dock inte att det kan finnas skäl att i grundlag ta in vissa klart avgränsade regler som gäller förhållandet mellan enskilda. Kommittén anför att detta exempelvis kan vara fallet då man gjort bedömningen att den vanliga lagformen i vissa hänseenden inte ger tillräckligt starkt skydd för den enskilde gentemot andra enskilda.
Kommittén noterar att den negativa föreningsfriheten i dag inte åtnjuter något skydd alls i den vanliga lagstiftningen. Vidare konstaterar kommittén att det område där behovet av en reglering av den negativa föreningsfriheten främst diskuterats är förhållandena på arbetsmarknaden, dvs. förhållanden mellan enskilda.
Enligt kommittén saknas även på områden utanför arbetsmarknaden regler om exempelvis utträdesrätt ur organisationer eller vad som är skälig uppsägningstid vid utträden. Kommittén ställer sig frågan om det är praktiskt möjligt att i grundlagen ta in en klar och meningsfull regel beträffande skyddet för föreningsfriheten mellan enskilda parter. För att få ett fullgott skydd för sin negativa föreningsfrihet bör enligt kommittén den enskilde åtnjuta skydd mot diskriminerande handlingar inte bara från en organisation utan också mot sådan åtgärder från exempelvis sin arbetsgivare och sina arbetskamrater. För att ett sådant skydd skall vara fullgott krävs också att eventuella kränkningar av negativ föreningsfrihet på något sätt sanktioneras. Men detta låter sig enligt kommittén inte med lätthet göras i grundlagen.
Kommittén erinrar om att skyddet för den negativa föreningsfriheten behandlades ingående av Fri- och rättighetsutredningen och i det därpå följande lagstiftningsarbetet. Kommittén återger utredningens slutsats att det inte var praktiskt möjligt att i grundlag ta in en generell reglering av skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna såvitt gällde förhållandet mellan enskilda. Vidare återges utredningens uttalande att man i så fall -- utan att ändå helt kunna överblicka verkningarna av regelsystemet -- tvingas till en reglering som så detaljerat anger vilka beteenden som var förbjudna och vilka påföljder som skulle knytas till de uppställda förbuden att den till följd av sin omfattning svårligen kunde rymmas inom en rimligt tilltagen ram.
Kommittén förklarar att den anser att detta förhållande alltjämt gäller och avslutar sina överväganden enligt följande:
De personer eller organisationer mot vilka en skyddsregel i grundlagen för den negativa föreningsfriheten skulle verka bör ha rätt att någorlunda detaljerat få veta vilka handlingar från deras sida som är förbjudna. Detta låter sig inte göras med hjälp av sådana allmänna regler som används i regeringsformen. Ej heller är det möjligt att i grundlagen reglera vilka påföljder som eventuellt skall följa då exempelvis en facklig organisation, en arbetsgivare eller arbetskamrater utövar påtryckningar på eller diskriminerar en enskild.
Ett ytterligare problem som skulle uppstå om ett skydd för den negativa föreningsfriheten infördes i grundlagen är hur en sådan reglering skall förhålla sig till principen om avtalsfrihet. En grundlagsreglering av den negativa föreningsfriheten ger nämligen upphov till frågan om denna skall anses innefatta förbud mot vissa typer av avtalsklausuler, exempelvis organisationsklausuler. Vi anser att principen om avtalsfrihet är så viktig att denna inte bör inskränkas annat än i de fall då avtalsfriheten klart missbrukas. Inte heller detta förhållande är möjligt att på ett lämpligt sätt avgränsa i en grundlagsregel.
Vi avstår således från att lägga fram några förslag om en ytterligare reglering av den negativa föreningsfriheten i grundlagen. Frågan om en sådan reglering skall införas bör i första hand övervägas i annat sammanhang.
Motionen
I motion 1993/94:K19 av Bengt Harding Olson (fp) erinrar motionären om att grundlagen skyddar föreningsfriheten och att detta innebär att varje medborgare har rätt att bilda, tillhöra och verka i en förening. En särskilt känslig fråga har enligt motionären varit om föreningsfriheten även innefattar en negativ föreningsrätt, dvs. innebär ett skydd mot att tvingas att tillhöra en förening. Motionären anför att det främst handlar om medborgarens skydd mot kollektivanslutning till politiskt parti via facklig förening samt mot tvång att ingå kollektivavtal.
Enligt motionären gäller problemet om det skall införas ett i grundlag eller vanlig lag stadgat skydd för rätten att slippa att tillhöra en facklig förening. Motionärerna anför att det här föreligger en motsättning mellan de politiska blocken och att orsaken anses vara den politiska och fackliga sammanflätningen mellan Socialdemokraterna och fackföreningsrörelsen.
Motionären är kritisk mot Fri- och rättighetskommittén. Enligt motionären tillsattes den för att stärka skyddet för medborgerliga fri- och rättigheter men har inte förmått göra någon rejäl framflyttning av de medborgerliga skyddspositionerna. Kommitténs förslag har också utsatts för massiv kritik på flera punkter. Motionären anför att kommittén vid behandlingen av den negativa föreningsrätten uppenbarligen har resonerat på följande sätt. För att skydda medborgarnas rättigheter mot angrepp från organisationer är det i de flesta fall tillräckligt med vanlig lag. Det kan dock finnas skäl att ta in regler i grundlag men det anses inte praktiskt möjligt i detta fall och därför föreslås inte någon grundlagsreglering. Motionären vänder sig mot att kommittén inte har lagt fram något lagförslag alls beträffande föreningsrätten.
Enligt motionären pekar ordalydelsen i regeringsformen på att det inte finns och inte heller skall finnas något skydd för den negativa föreningsfriheten. Motionären erinrar om bestämmelsen om föreningsfriheten i artikel 11 i Europakonventionen och anför att artikeln även omfattar den negativa föreningsfriheten enligt domstolen för de mänskliga rättigheterna. Motionären pekar på den i det föregående nämnda domen av den 30 juni 1993.
Slutresultatet blir enligt motionären att även svenska medborgare får ett skydd mot kollektivanslutning och kollektivavtalstvång. Detta skydd föreligger redan nu utan svensk lagreglering genom vår anslutning till konventionen. Genom inkorporering av konventionen blir skyddet indirekt lagfäst i svensk nationell rätt. Motionären anför att det här uppkommer en risk för rättskollision mellan grundlagen och Europakonventionen varvid fråga även uppkommer om lagprövning enligt 11 kap. 14 § regeringsformen med dess enligt motionären tvivelaktiga uppenbarhetsrekvisit.
Motionären anför vidare att den svenska rättsliga regleringen är synnerligen svårbegriplig beträffande den negativa föreningsfriheten. Den bästa metoden att undanröja risk för missförstånd synes enligt motionären vara att i samband med inkorporeringen av Europakonventionen komplettera regeringsformen på lämpligt sätt för att ge medborgarna uttryckligt grundlagsskydd mot att tvingas tillhöra en förening.
Utskottets bedömning
De personer eller organisationer mot vilka en skyddsregel i grundlagen för den negativa föreningsfriheten skulle verka bör, som Fri- och rättighetskommittén anför, ha rätt att någorlunda detaljerat få veta vilka handlingar från deras sida som är förbjudna. Detta låter sig inte göras med hjälp av sådana allmänna regler som skulle bli aktuella i regeringsformen. Utskottet anser att det inte heller är möjligt att i grundlagen reglera vilka påföljder som eventuellt skall följa då exempelvis en facklig organisation, en arbetsgivare eller arbetskamrater utövar påtryckningar på eller diskriminerar en enskild.
Ett ytterligare problem som skulle uppstå om ett skydd för den negativa föreningsfriheten infördes i grundlagen är, som kommittén påpekar, hur en sådan reglering skall förhålla sig till principen om avtalsfrihet. En grundlagsreglering av den negativa föreningsfriheten ger nämligen upphov till frågan om denna skall anses innefatta förbud mot vissa typer av avtalsklausuler, exempelvis organisationsklausuler. Utskottet anser i likhet med kommittén att principen om avtalsfrihet är så viktig att denna inte bör inskränkas annat än i de fall då avtalsfriheten klart missbrukas. Inte heller detta förhållande är möjligt att på ett lämpligt sätt avgränsa i en grundlagsregel.
På grund av det anförda avstyrker utskottet motion 1993/94:K19 (fp).
Lagprövningsrätten och frågan om författningsdomstol
Bakgrund
Frågan om lagprövningsrätten diskuterades av Författningsutredningen, Grundlagberedningen och 1973 års Fri- och rättighetsutredning. Enighet rådde om att det i svensk rätt fanns oskrivna regler om lagprövningsrätt av innebörd att prövningsrätten avsåg såväl formerna för en författnings tillkomst som dess materiella överensstämmelse med högre författning och frågan om den har beslutats av ett kompetent organ. En föreskrift av riksdagen eller regeringen fick dock sättas åt sidan bara om ett formfel vid dess tillkomst var grovt eller föreskriften i något annat hänseende uppenbart stred mot någon författning av högre konstitutionell valör.
I propoposition 1975/76:209 om förstärkt skydd för de grundläggande fri- och rättigheterna biträdde regeringen Fri- och rättighetsutredningens förslag att behålla lagprövningsrätten med den ovan angivna innebörden. Regeringen ansåg att denna lagprövningsrätt innebar en lämplig avvägning mellan de olika intressen som här stod mot varandra. Något förslag att låta prövningsrätten komma till direkt uttryck i grundlagstexten lades dock inte fram i detta sammanhang. Konstitutionsutskottet godtog regeringens bedömning (bet. KU 1975/76:56).
Rättighetsskyddsutredningen hade i uppdrag att bl.a. utreda lagprövningsrätten. Utredningen ansåg inte att några sakliga ändringar skulle göras i lagprövningsrätten men menade att tiden var mogen att införa en bestämmelse i ämnet i regeringsformen. Utredningen föreslog därför att det rådande rättsläget skulle komma till uttryck i ett grundlagsstadgande (SOU 1978:38 s. 109).
Uppenbarhetsrekvisitet diskuterades i den fortsatta behandlingen av lagstiftningsärendet. Från en del håll framfördes att det var otillfredsställande att de två högsta statsorganen skulle åtnjuta större felmarginal än andra normgivande organ. Det fanns andra som menade att rekvisitet borde gälla föreskrifter även på lägre nivå. Gemensamt för dessa ståndpunkter var att de lagliga kraven för underkännande borde sammanfalla oavsett varifrån den granskade föreskriften härstammade. Justitiekanslern ansåg dock att det var givet att den tröskel som bör vara passerad innan en föreskrift får åsidosättas inte kan undgå att påverkas av frågan om vem som beslutat föreskriften.
Rättighetsskyddsutredningens förslag fördes fram till riksdagen genom proposition 1978/79:195. Konstitutionsutskottet ansåg för sin del att det inte kunde komma i fråga att i något hänseende förändra lagprövningsrätten. Enligt konstitutionsutskottet måste uppenbarhetsrekvisitet få en särskild betydelse när det gäller av riksdagen beslutad lag eller annan föreskrift. Konstitutionsutskottet anförde att riksdagen enligt grundlagen är den främste lagstiftaren och att endast riksdagen kan stifta grundlag. Konstitutionsutskottet ansåg därför att det är naturligt att riksdagen är den instans som är bäst ägnad att pröva om en viss föreskrift är grundlagsenlig. Uppenbarhetsrekvisitet medförde i detta fall enligt utskottet att riksdagens tillämpning av visst grundlagsstadgande måste respekteras så länge den håller sig inom ramen för en möjlig tolkning av bestämmelsen i fråga. För att underlåta tillämpning av en av riksdagen beslutad föreskrift måste det därför fordras att föreskriften materiellt sett är oförenlig med ett grundlagsstadgande eller att det vid föreskriftens beslutande förekommit ett klart och direkt åsidosättande av ett uttryckligt stadgande i grundlag eller riksdagsordningen om lagstiftningsproceduren som uppenbarligen måste anses vara av väsentlig betydelse för denna. Ingen reservation anmäldes i denna del (bet. KU 1978/79:39).
Fri- och rättighetskommittén
I sina överväganden anför Fri- och rättighetskommittén en rad argument mot inrättandet av författningsdomstol. Ett huvudproblem med inrättandet är enligt kommittén att ett sådant system är svårt att förena med kravet att en rättighetsreglering inte får innebära att politisk makt förs över till icke politiska organ. De frågor den skulle ta ställning till skulle bli fokuserade på ett helt annat sätt än vad som sker vid en lagprövning enligt den ordning vi nu har. Redan den centralisering av normkontrollen som systemet skulle innebära gör enligt kommittén att det blir mer aktuellt med en politisk "styrning" av den dömande verksamheten. Det skulle i sin tur leda till onödiga spänningar mellan den politiska och den dömande makten. Kommittén anför att det är svårt att komma till rätta med en befarad politisering av en sådan domstol genom att konstruera ett lämpligt system för tillsättning av dess ledamöter. Man kan inte komma ifrån att resultatet lätt kan bli någon form av blandad politisk-juridisk bedömning av ett slag som vi inte eftersträvar. Det anförda utgör enligt kommittén ett tungt skäl mot införandet av författningsdomstol i vårt land.
Kommittén övervägde vidare om lagprövningen skall bestå i sin nuvarande utformning. I denna del anför kommittén följande:
Det i den nu gällande bestämmelsen i 11 kap. 14 § intagna kravet på att det skall föreligga en uppenbar motstridighet mellan en av riksdagen eller regeringen beslutad föreskrift och överordnad författning för att föreskriften skall få sättas åt sidan har i bland kritiserats. Det har nämligen hävdats att det är otillfredsställande att de två högsta statsorganen skall åtnjuta en större felmarginal än andra normgivande organ när det gäller en föreskrifts förenlighet med överordnad författning. Riksdagen likaväl som alla andra offentliga organ är bunden av gällande rätt. Emellertid är enligt grundlagen riksdagen den främste lagstiftaren. Endast riksdagen kan stifta grundlag och vanlig lag. Detta talar för att det är riksdagen som är den instans som är bäst ägnad att pröva om en viss lagföreskrift är grundlagsenlig eller ej. Normalt kan man givetvis utgå från att statsmakterna utan vidare följer grundlagens bestämmelser. Lagprövningen som kontrollmedel är därför endast tänkt att verka som en säkerhetsanordning som utlöses i sällsynta fall då lagstiftningen inte utgjort ett tillräckligt skydd för de medborgerliga fri- och rättigheterna.
Genom den nuvarande ordningen har domstolarna och myndigheterna inte fått någon ställning som politiska maktfaktorer. De har härigenom möjligheter att utnyttja ett oförbrukat förtroendekapital, när ett ingripande till fri- och rättigheternas skydd undantagsvis måste ske. Vi finner således att den nuvarande ordningen med krav på uppenbar motstridighet mellan föreskrift i lag eller förordning och överordnad författning för att ett åsidosättande av lagen eller förordningen skall få ske är motiverad. Vi föreslår därför inga ändringar vad gäller den materiella regleringen av lagprövningsrätten.
Motionerna
I motion 1993/94:K26 yrkande 4 av Ian Wachtmeister och Harriet Colliander (nyd) förklarar motionärerna att de i motsats till regeringen anser att en författningsdomstol bör inrättas för att lösa konstitutionella tveksamheter. Vidare anför de att den ställning som Europakonventionen ges som rättskyddsgarant inte bör omgärdas med materiella tolkningsförbehåll av den art som nu finns i 11 kap. 14 § regeringsformen. De anser därför att paragrafen bör upphävas (yrkande 3).
Också i motion 1992/93:K222 yrkande 2 av Karl Gustaf Sjödin m.fl. (nyd) förespråkas inrättandet av en författningsdomstol. Motionären anför att utvecklingen på senare år erbjuder åtskilliga exempel på händelser och företeelser där inställningen till medborgarskyddet vacklat hos beslutsfattarna. När grundlagen inte otvetydigt står över dagsaktuella strömningar bland politikerna skapas enligt motionären grogrund för misstro och osäkerhet, som drabbar både medborgarna och beslutsfattarna själva. Motionären menar att det behövs en skiljedomare på konstitutionell nivå vid tvister om grundlagens innebörd och om lagstiftningen står i strid med grundlagen. Inrättandet av en författningsdomstol markerar enligt motionären vikten av att vi upprätthåller ett självständigt och fristående domstolsväsende. Motionären anser att författningsdomstolen bör ges ett särskilt ansvar för detta.
Utskottets bedömning
Ett huvudproblem med inrättandet av en författningsdomstol är som Fri- och rättighetskommittén anför att ett sådant system är svårt att förena med kravet att en rättighetsreglering inte får innebära att politisk makt förs över till icke politiska organ. De frågor en författningsdomstol skulle ta ställning till skulle bli fokuserade på ett helt annat sätt än vad som sker vid en lagprövning enligt den ordning vi nu har. Redan den centralisering av normkontrollen som systemet skulle innebära gör enligt kommittén att det blir mer aktuellt med en politisk "styrning" av den dömande verksamheten. Det skulle i sin tur leda till onödiga spänningar mellan den politiska och den dömande makten. Kommittén anför att det är svårt att komma till rätta med en befarad politisering av en sådan domstol genom att konstruera ett lämpligt system för tillsättning av dess ledamöter. Utskottet delar den uppfattningen och anser i likhet med kommittén att man inte kan komma ifrån att resultatet lätt kan bli någon form av blandad politisk-juridisk bedömning av ett slag som vi inte eftersträvar i vårt land. Vad som nu har anförts utgör enligt utskottets mening tungt vägande skäl mot införandet av författningsdomstol i vårt land. Utskottet avstyrker med det anförda motionerna 1993/94:K26 yrkande 4 (nyd) och 1992/93:K222 yrkande 2 (nyd).
När det gäller lagprövningsregeln i 11 kap. 14 § regeringsformen vill utskottet erinra om att lagprövningen som kontrollmedel endast är tänkt att verka som en säkerhetsanordning som utlöses i de sällsynta fall då lagstiftningen inte utgjort ett tillräckligt skydd för i första hand de medborgerliga fri- och rättigheterna. Normalt kan man nämligen utgå från att statsmakterna följer grundlagens bestämmelser.
Genom den nuvarande ordningen har domstolarna och myndigheterna inte fått någon ställning som politiska maktfaktorer. De har härigenom möjligheter att utnyttja ett oförbrukat förtroendekapital, när ett ingripande till fri- och rättigheternas skydd undantagsvis måste ske. Utskottet finner därför i likhet med kommittén att den nuvarande ordningen med krav på uppenbar motstridighet mellan föreskrift i lag eller förordning och överordnad författning för att ett åsidosättande av lagen eller förordningen skall få ske är motiverad. Utskottet avstyrker med det anförda motion 1993/94:K26 yrkande 3 (nyd).
Övriga frågor
Motionerna
I motion 1993/94:So246 yrkande 1 av Gudrun Schyman m.fl. (v) anser motionärerna att grundlagen bör innehålla en regel av innebörd att lagar och andra föreskrifter inte får utformas så att människor med funktionshinder diskrimineras.
I motion 1992/93:K210 av Ian Wachtmeister m.fl. (nyd) förespråkas införandet av en bestämmelse i regeringsformen av innebörd att biltullar och liknande hinder utgör otillåtna ingrepp i den personliga friheten. Dock skall rörelsefriheten få begränsas om det föreligger särskilda skäl såsom kortvarig avgiftsupptagning för finansiering av udda väg- eller broprojekt.
I motion 1992/93:Sf234 yrkande 1 av Ian Wachtmeister och Johan Brohult (nyd) anser motionärerna att patienternas rätt till vård och omvårdnad bör garanteras i lag och skrivas in i grundlagen. I motion 1992/93:So248 yrkande 1 av Ian Wachtmeister och Johan Brohult (nyd) förs samma uppfattning fram.
Utskottets bedömning
Enligt utskottets mening är ämnen av det slag som tas upp i motionerna mindre väl lämpade för grundlagsreglering. På grund härav avstyrker utskottet motionerna.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande inkorporering av Europakonventionen
att riksdagen dels med bifall till motion 1993/94:K25 godkänner vad utskottet anfört, dels med anledning av motionerna 1992/93:K202 och 1992/93:K207 yrkande 5 och med avslag på motion 1993/94:K26 yrkande 2 antar regeringens förslag till lag om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna,
res. 1 (nyd)
2. beträffande grundlagsregel om Europakonventionen
att riksdagen med avslag på motion 1993/94:K26 yrkande 1 i motsvarande del som vilande antar regeringens förslag till lag om ändring i regeringsformen såvitt avser 2 kap. 23 §,
res. 1 (nyd)
3. beträffande egendomsskyddet
att riksdagen med avslag på motionerna 1993/94:K26 yrkande 1 i motsvarande del, 1993/94:K20, 1993/94:K21 yrkande 1, 1993/94:K23, 1993/94:K27, 1993/94:K216 och 1993/94:A454 yrkande 8 som vilande antar regeringens förslag till lag om ändring i regeringsformen såvitt avser 2 kap. 18 § första och andra styckena samt 2 kap. 22 § första stycket 9.,
res. 2 (nyd) men. (v) - delvis
4. beträffande allemansrätten
att riksdagen med anledning av motion 1992/93:K205 yrkande 1 och med avslag på motionerna 1993/94:K22, 1993/94:K26 yrkande 1 i motsvarande del och 1993/94:K201 som vilande antar regeringens förslag till lag om ändring i regeringsformen såvitt avser 2 kap. 18 § tredje stycket,
res. 3 (nyd)
5. beträffande närings- och yrkesfriheten
att riksdagen med avslag på motion 1993/94:K21 yrkande 2 som vilande antar regeringens förslag till lag om ändring i regeringsformen såvitt avser 2 kap. 20 § och 22 § andra stycket 9,
men. (v) - delvis
6. beträffande följdändring i 8 kap. 18 § regeringsformen
att riksdagen som vilande antar i bilaga 2 av utskottet framlagt förslag till ändrad lydelse av 8 kap. 18 § regeringsformen,
7. beträffande grundlagsförslagen i övrigt
att riksdagen som vilande antar regeringens förslag till lag om ändring i regeringsformen i den mån det inte omfattas av vad utskottet hemställt under mom. 2--6 med den ändring av ingressen som föranleds av vad utskottet hemställt under mom. 6,
8. beträffande fastighetsrättslig reglering av renskötselrätten
att riksdagen avslår motion 1993/94:K24 yrkande 1,
men. (v) - delvis
9. beträffande samernas rätt till renskötsel m.m.
att riksdagen avslår motionerna 1992/93:K203, 1993/94:K24 yrkande 2, 1993/94:K211, 1993/94:K212, 1993/94:K213 och 1993/94:K215,
men. (v) - delvis
10. beträffande utredning om de statliga nämnderna
att riksdagen avslår motion 1993/94:K214,
res. 4 (nyd)
11. beträffande fackliga rättigheter
att riksdagen avslår motionerna 1992/93:K207 yrkande 9 och 1993/94:K210 yrkandena 5 och 6,
men. (v) - delvis
12. beträffande den negativa föreningsrätten
att riksdagen avslår motion 1993/94:K19,
13. beträffande frågan om författningsdomstol
att riksdagen avslår motionerna 1992/93:K222 yrkande 2 och 1993/94:K26 yrkande 4,
res. 5 (nyd) res. 6 (kds)
14. beträffande lagprövningsrätten
att riksdagen avslår motion 1993/94:K26 yrkande 3,
res. 7 (nyd)
15. beträffande övriga grundlagsfrågor
att riksdagen avslår motionerna 1992/93:K210, 1992/93:Sf234 yrkande 1, 1992/93:So248 yrkande 1 och 1993/94:So246 yrkande 1.
Stockholm den 29 mars 1994
På konstitutionsutskottets vägnar
Thage G Peterson
I beslutet har deltagit: Thage G Peterson (s), Bertil Fiskesjö (c), Birger Hagård (m), Stig Bertilsson (m), Catarina Rönnung (s), Kurt Ove Johansson (s), Ingvar Johnsson (s), Inger René (m), Hans Göran Franck (s), Ingvar Svensson (kds), Harriet Colliander (nyd), Henrik S Järrel (m), Lisbeth Staaf-Igelström (s), Elvy Söderström (s) och Ingela Mårtensson (fp).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Bengt Hurtig (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Reservationer
1. Inkorporering av Europakonventionen (mom. 1 och 2)
Harriet Colliander (nyd) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 17 som börjar med "Utskottet delar också" och på s. 20 slutar med "utifrån denna inställning" bort ha följande lydelse:
Som regeringen anför kan det inte helt uteslutas att det uppkommer fall där det kan ifrågasättas om det föreligger konflikt mellan en inkorporerad Europakonventions bestämmelser och annan lagstiftning. I stället för det invecklade resonemang som förs i propositionen anser utskottet att den konflikten bör lösas med en lagvalsregel i inkorporeringslagen av innebörd att konventionen och tilläggsprotokollen alltid skall tillämpas före annan lagstiftning. Härigenom blir det domstolarna och inte riksdagen som avgör när konventionen skall ges företräde.
dels att utskottets hemställan under 1 och 2 bort ha följande lydelse:
1. beträffande inkorporering av Europakonventionen
att riksdagen med bifall till motion 1993/94:K26 yrkande 2, med anledning av propositionen och motionerna 1992/93:K202 och 1992/93:K207 yrkande 5 och med avslag på motion 1993/94:K25 antar regeringens förslag till lag om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna med det tillägget att till lagen fogas ett tredje stycke av följande innehåll: Innehåller en annan lag en föreskrift som avviker från en bestämmelse i konventionen eller tilläggsprotokollen skall den föreskriften inte tillämpas,
2. beträffande grundlagsregel om Europakonventionen
att riksdagen med bifall till motion 1993/94:K26 yrkande 1 i motsvarande del avslår regeringens förslag till lag om ändring i regeringsformen såvitt avser 2 kap. 23 §,
2. Egendomsskyddet (mom. 3)
Harriet Colliander (nyd) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 28 som börjar med "Såväl den" och på s. 29 slutar med "redan gäller" bort ha följande lydelse:
Konventionsorganen tar i sin verksamhet intryck av den nationella regleringen av fri- och rättigheter på grundlagsnivå. Mot den bakgrunden anser utskottet att det är betänkligt att i regeringsformen inlåta sig på anvisningar i tillämpnings- och tolkningsfrågor rörande konventionen. Utskottet kan till skillnad från regeringen inte finna att förslaget i denna del innebär en precisering av det egendomsskydd som konventionen ger. I stället kan det mycket väl försämra konventionens skydd.
Utskottet anser vidare att den föreslagna grundlagsparagrafen är detaljerad på ett sätt som inte är lämpligt i grundlag. Det är vidare anmärkningsvärt att ersättningsreglerna i plan- och bygglagen ges grundlagsstatus eftersom Lagrådet i sin granskning av plan- och bygglagen var mycket tveksamt till ersättningsreglernas förenlighet med Europakonventionen. Utskottet anser att det inte är acceptabelt att i grundlagen låsa fast ersättningsregler som kan ge sämre skydd än konventionen.
Utskottet avstyrker mot den angivna bakgrunden regeringens förslag om grundlagsreglering av egendomsskyddet och tillstyrker således motion 1993/94:K26 yrkande 1 i motsvarande del. Den lösning som utskottet sålunda förordar innebär tillsammans med en inkorporering av Europakonventionen ett bättre skydd för egendomsrätten och tillgodoser därmed syftet med motion 1993/94:A454 yrkande 8. Något uttalande från riksdagens sida är därför inte påkallat med anledning av motionen. Motionen avstyrks. Genom utskottets ställningstagande tillgodoses även syftena med motionerna 1993/94:K20, 1993/94:K21 yrkande 1, 1993/94:K23, 1993/94:K27 och 1993/94:K216. Utskottet avstyrker motion 1993/94:K24 yrkande 1.
dels att utskottets hemställan under 3 bort ha följande lydelse:
3. beträffande egendomsskyddet
att riksdagen med bifall till motionerna 1993/94:K21 yrkande 1 och 1993/94:K26 yrkande 1 i motsvarande del och med anledning av motionerna 1993/94:K20, 1993/94:K23, 1993/94:K27 samt 1993/94:K216 avslår motion 1993/94:A454 yrkande 8 och regeringens förslag till lag om ändring i regeringsformen såvitt avser 2 kap. 18 § första och andra styckena samt 2 kap. 22 § första stycket 9,
3. Allemansrätten (mom. 4)
Harriet Colliander (nyd) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 33 som börjar med "Det skydd" och slutar med "1993/94:K201 (-)" bort ha följande lydelse:
Allemansrätten har en långvarig historisk hävd och ifrågasätts inte av någon. Den medger inte något kommersiellt eller organiserat utnyttjande av mark och vatten. Utskottet anser att man fortsättningsvis skall kunna lagstifta om allemansrätten på sätt som hittills skett. Allemansrättslig reglering måste enligt utskottet som all annan lagstiftning omgärdas av hänsyn till motstående intressen. Till skillnad från regeringen anser utskottet att allemansrätten inte bör regleras i grundlagen och avstyrker alltså regeringens förslag härom och motion 1992/93:K205. Utskottet tillstyrker således motionerna 1993/94:K22, 1993/94:K26 yrkande 1 i motsvarande del och 1993/94:K201.
dels att utskottets hemställan under 4 bort ha följande lydelse:
4. beträffande allemansrätten
att riksdagen med bifall till motion 1993/94:K26 yrkande 1 i motsvarande del och med anledning av motionerna 1993/94:K22 och 1993/94:K201 avslår motion 1992/93:K205 yrkande 1 och regeringens förslag till lag om ändring i regeringsformen såvitt avser 2 kap. 18 § tredje stycket,
4. Utredning om de statliga nämnderna (mom. 10)
Harriet Colliander (nyd) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 12 som börjar med "Som framgått av" och slutar med "därför motionen" bort ha följande lydelse:
Inkorporeringen av Europakonventionen aktualiserar en utredning med en ordentlig inventering och genomlysning av de statliga nämnderna och deras verksamhet. I detta ligger också att man samtidigt prövar om uppgifterna verkligen är nödvändiga. Uppgifter hos domstolsliknande nämnder bör flyttas över på domstol. Det nu anförda bör ges regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 10 bort ha följande lydelse:
10. beträffande utredning om de statliga nämnderna
att riksdagen med bifall till motion 1993/94:K214 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om en utredning av de statliga nämnderna,
5. Frågan om författningsdomstol (mom. 13)
Harriet Colliander (nyd) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 52 som börjar med "Ett huvudproblem" och slutar med "1992/93:K222 yrkande 2 (nyd)" bort ha följande lydelse:
Utvecklingen på senare år erbjuder åtskilliga exempel på händelser och företeelser där inställningen till medborgarskyddet vacklat hos beslutsfattarna. Utskottet anser att det behövs en skiljedomare på konstitutionell nivå vid tvister om grundlagens innebörd och om lagstiftningen står i strid med grundlagen. En författningsdomstol skulle också markera vikten av ett självständigt och fristående domstolsväsende. Utskottet anser alltså att en författningsdomstol bör inrättas. Riksdagen bör som sin mening ge regeringen detta till känna. Utskottet tillstyrker således motion 1993/94:K26 yrkande 4. Syftet med motion 1992/93:K222 yrkande 2 blir därmed tillgodosett.
dels att utskottets hemställan under 13 bort ha följande lydelse:
13. beträffande frågan om författningsdomstol
att riksdagen med bifall till motion 1993/94:K26 yrkande 4 och med anledning av motion 1992/93:K222 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om inrättande av en författningsdomstol,
6. Frågan om författningsdomstol (mom. 13)
Ingvar Svensson (kds) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 52 som börjar med "Ett huvudproblem" och slutar med "1992/93:K222 yrkande 2 (nyd)" bort ha följande lydelse:
Sverige har ingen långvarig tradition av maktbalanstänkande i det politiska systemet. Från 1500-talet och framåt har det svenska politiska systemet varit monolitiskt i sina huvuddrag. Den starka kunga- och centralmaktens ställning som överhöghet även över den kyrkliga förkunnelsen har starkt bidragit till detta. Även om 1809 års regeringsform anses bygga på ett maktdelningstänkande har det i liten utsträckning haft någon sådan konstitutionell effekt, bortsett från att riksdagen och regeringen i dag utgör två maktcentra, dock intimt ihopkopplade genom parlamentarismen. Den dömande makten har haft en underordnad ställning och kan knappast anses utgöra ett separat maktcentrum. Den blygsamma användningen av lagprövningsrätten är troligen ett exempel på detta.
Utskottet anser att en god demokratisk utveckling måste bygga på en klar maktdelning. Det måste enligt utskottets mening finnas klara korrektiv mot maktmissbruk och maktkoncentration. Maktdelningen mellan lagstiftare och verkställare bör därför enligt utskottets mening kompletteras med en juridisk instans i form av en författningsdomstol. En sådan skall ha kompetens att pröva vanlig lags överensstämmelse med grundlag. Tolkningstvister av vallag och övriga lagar som rör det politiska systemets funktion skall ligga inom domstolens prövningsrätt. Detsamma skall gälla kränkningarna av de mänskliga fri- och rättigheterna, vilka är fastlagda i grundlagen och i Europakonventionen. En författningsdomstol skulle kunna överta en del av Valprövningsnämndens funktion liksom en del andra funktioner av annan karaktär.
I sammanhanget vill utskottet peka på att Svenska Kommunförbundet i en skrivelse till regeringen har pekat på behovet av förstärkt grundlagsskydd för den kommunala självstyrelsen i kombination med en författningsdomstol.
Utskottet konstaterar att Fri- och rättighetskommittén hade i uppdrag att överväga inrättandet av en författningsdomstol i vårt land. Kommittén har emellertid inte fullföljt sitt uppdrag utan har i stället valt att i summariska ordalag avvisa tanken på en författningsdomstol. Utskottet beklagar detta och anser att riksdagen hos regeringen bör begära att frågan blir föremål för en ordentlig utredning. Utskottet tillstyrker således motion 1992/93:K222 yrkande 2. Syftet med motion 1993/94:K26 yrkande 4 blir därmed tillgodosett.
dels att utskottets hemställan under 13 bort ha följande lydelse:
13. beträffande frågan om författningsdomstol
att riksdagen med bifall till motion 1992/93:K222 yrkande 2 och med anledning av motion 1993/94:K26 yrkande 4 hos regeringen begär en utredning om inrättande av en författningsdomstol,
7. Lagprövningsrätten (mom. 14)
Harriet Colliander (nyd) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 53 som börjar med "När det gäller" och slutar med "yrkande 3 (nyd)" bort ha följande lydelse:
Den ställning Europakonventionen ges som rättskyddsgarant bör enligt utskottets mening inte omgärdas av materiella tolkningsförbehåll av den art som finns i lagprövningsregeln i 11 kap. 14 § regeringsformen. Konventionen bör i stället iakttas i tillämpningen på det sätt som är vanligt vid domstolsprövning av konstitutionella rättsfrågor i andra konventionsländer. På grund av det anförda anser utskottet att 11 kap. 14 § regeringsformen bör upphävas. Utskottet tillstyrker således motion 1993/94:K26 yrkande 3.
dels att utskottets hemställan under 14 bort ha följande lydelse:
14. beträffande lagprövningsrätten
att riksdagen med bifall till motion 1993/94:K26 yrkande 3 som vilande antar följande
Förslag till Lag om ändring i regeringsformen
Härigenom föreskrivs att 11 kap. 14 § regeringsformen skall upphöra att gälla vid utgången av år 1994.
Särskilt yttrande
Bertil Fiskesjö (c) och Ingela Mårtensson (fp) anför:
Allemansrätten är en stor tillgång. En förutsättning för att den skall behålla sitt värde är att markområden utnyttjas på ett hänsynsfullt sätt. Särskild vaksamhet måste därför råda mot ett sådant kommersiellt utnyttjande av allemansrätten att naturen tar skada.
Meningsyttring av suppleant
Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i utskottet.
Bengt Hurtig (v) anför:
1. Egendomsskyddet (mom. 3)
Grundlagsskyddet för egendom gäller formellt all egendom. Men det är stor skillnad på egendom och egendom. Personligt ägande skiljer sig nämligen från ägande av naturresurser, produktionsmedel och stora kapital som bildar grund för makt över andra. Egendomsskyddet i grundlagen har i praktiken bara betydelse för den senare typen av egendom. Många stora egendomar har byggts upp genom exploatering av andras egendom och arbete. Den makt som följer av vissa stora egendomar ger makt över andras möjlighet till fri- och rättigheter. Att ge grundlagsskydd åt äganderätten är att ge grundlagsskydd åt maktolikheten. Därför har Vänsterpartiet bekämpat att det finns ett generellt egendomsskydd i grundlagen. Jag är följaktligen mot den föreslagna förstärkningen av detta skydd.
Enligt förslaget fastslås att en egendomsägare skall ersättas "för förlusten" om "pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras". Detta innebär att en markägare skall kompenseras för att han exempelvis inte får fortsätta med att fördärva svårersättliga naturvärden eller om han tvingas upphöra med en verksamhet som visar sig miljöfarlig. Enligt min mening är det klart olämpligt att sådana regler förs in i grundlagen.
På grund av det anförda anser jag att riksdagen bör avslå regeringens förslag till lag om ändring i regeringsformen såvitt avser 2 kap. 18 § och 22 § första stycket 9.
I fråga om allemansrätten vill jag ansluta mig till det särskilda yttrande som Bertil Fiskesjö (c) och Ingela Mårtensson (fp) har avgivit.
2. Närings- och yrkesfriheten (mom. 5)
Att grundlagsskydda såväl näringsfrihet som äganderätt är en borgerlig ståndpunkt och är liktydigt med att grundlagsfästa ett kapitalistiskt system. Av den anledningen anser jag att riksdagen bör avslå regeringens förslag till lag om ändring i regeringsformen såvitt avser 2 kap. 20 § och 22 § andra stycket 9.
3. Fastighetsrättslig reglering av renskötselrätten (mom. 8)
Om riksdagen inte beslutar i enlighet med vad som anförts här ovan, bör det av riksdagens beslut beträffande bestämmelsen i 2 kap. 18 § regeringsformen tydligt framgå att renskötselrätten vilar på fastighetsrättslig grund och att renskötselrätten i det hänseendet åtnjuter grundlagsskydd genom den föreslagna grundlagsbestämmelsen.
4. Samernas rätt till renskötsel m.m. (mom. 9)
Det hade enligt min mening varit av värde att förslag hade förelagts riksdagen om skydd för samerna som urbefolkning och inte endast i fråga om renskötselrätten. Inom folkrätten sker en positiv utveckling beträffande urbefolkningarnas rätt, och Europarådet har antagit en konvention beträffande minoritetsspråk som har ratificerats av Norge och Finland men inte av Sverige.
Jag anser att arbetet med skydd och rättigheter för ursprungsfolk och etniska minoriteter måste uppmärksammas för att framtida problem och konflikter skall kunna undvikas. Samefrågan är vår del av världens urbefolkningsfrågor. Det är oundvikligt att vi på något sätt löser vår egen urbefolkningsfråga som en del av Sveriges internationella åtaganden.
Regeringen hänvisar till att Fri- och rättighetskommittén inte hade i uppgift att utreda samefrågor. Därför anser jag att kommittén i tilläggsdirektiv kan få den uppgiften. Som ett alternativ kan en särskild utredning tillkallas. Utredningen bör syfta till att klarlägga dels vad samernas status som urbefolkning innebär, dels vad som krävs för att vi på ett mer effektivt sätt skall kunna delta i det internationella samarbetet i urbefolknings- och minoritetsfrågor.
5. Fackliga rättigheter (mom. 11)
Strejkrätten har ett svagt stöd i regeringsformen. Som exempel kan jag peka på propositionen om lönestopp vid riksmötet 1989/90. Inskränkningen av strejkrätten är enligt min mening en viktig begränsning av de arbetandes yttersta vapen för värnandet om sin värdighet och bestämmande över den egna arbetskraften. Däremot kan det nuvarande grundlagsskyddet för lockout slopas, eftersom arbetsgivarna ändå har en övermakt gentemot de arbetande. Jag menar att rätten till fackliga stridsåtgärder är en så grundläggande fri- och rättighet att möjligheten att förstärka denna rätt i regeringsformen bör utredas. Också ett vidare grundlagsskydd för de demokratiska fri- och rättigheterna på arbetsplatserna bör bli föremål för utredning.
Mot bakgrund av det anförda anser jag att utskottet under mom. 3, 5, 8, 9 och 11 borde ha hemställt:
3. beträffande egendomsskyddet
att riksdagen med bifall till motionerna 1993/94:K21 yrkande 1 och 1993/94:K26 yrkande 1 i motsvarande del och med anledning av motionerna 1993/94:K20, 1993/94:K23, 1993/94:K27 samt 1993/94:K216 avslår motion 1993/94:A454 yrkande 8 och regeringens förslag till lag om ändring i regeringsformen såvitt avser 2 kap. 18 § första och andra styckena samt 2 kap. 22 § första stycket 9
5. beträffande närings- och yrkesfriheten
att riksdagen med bifall till motion 1993/94:K21 yrkande 2 avslår regeringens förslag till lag om ändring i regeringsformen såvitt avser 2 kap. 20 § och 22 § andra stycket 9
8. beträffande fastighetsrättslig reglering av renskötselrätten
att riksdagen -- vid avslag på yrkandet ovan under mom. 3 -- med bifall till motion 1993/94:K24 yrkande 1 godkänner vad ovan anförts,
9. beträffande samernas rätt till renskötsel m.m.
att riksdagen med bifall till motionerna 1993/94:K24 yrkande 2 och 1993/94:K212, med anledning av motionerna 1993/94:K213, 1993/94:K215 och 1992/93:K203 samt med avslag på motion 1993/94:K211 hos regeringen begär utredning i enlighet med vad ovan anförts,
11. beträffande fackliga rättigheter
att riksdagen med bifall till motionerna 1992/93:K207 yrkande 9 och 1993/94:K210 yrkandena 5 och 6 hos regeringen begär utredning i enlighet med vad som ovan anförts,
Av utskottet framlagt förslag till ändrad lydelse av 8 kap. 18 § regeringsformen
Bilaga 2
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
8 kap.
18 §
För att avge yttrande över lagförslag skall finnas ett lagråd, vari ingår domare i högsta domstolen och regeringsrätten. Yttrande från lagrådet inhämtas av regeringen eller, enligt vad som närmare angives i riksdagsordningen, av riksdagsutskott.
Yttrande av lagrådet bör Yttrande av lagrådet bör inhämtas innan riksdagen inhämtas innan riksdagen beslutar grundlag om beslutar grundlag om tryckfriheten, eller om tryckfriheten, eller om motsvarande frihet att yttra motsvarande frihet att yttra sig i ljudradio, television sig i ljudradio, television och vissa liknande och vissa liknande överföringar, filmer, överföringar, filmer, videogram och, andra videogram och, andra upptagningar av rörliga upptagningar av rörliga bilder samt ljudupptagningar, bilder samt ljudupptagningar, lag om begränsning av lag om begränsning av rätten att taga del av rätten att taga del av allmänna handlingar, lag allmänna handlingar, lag som avses i 2 kap. 3 § som avses i 2 kap. 3 § andra stycket, 12 § andra stycket, 12 § första stycket, 17--19 första stycket, 17--19 §§ eller 22 § andra §§ eller 20 § andra stycket eller lag som stycket eller lag som ändrar eller upphäver ändrar eller upphäver sådan lag, lag om kommunal sådan lag, lag om kommunal beskattning, lag som avses i 2 beskattning, lag som avses i 2 eller 3 § eller lag som eller 3 § eller lag som avses i 11 kap., om lagen avses i 11 kap., om lagen är viktig för enskilda är viktig för enskilda eller från allmän eller från allmän synpunkt. Vad nu har sagts synpunkt. Vad nu har sagts gäller dock icke, om gäller dock icke, om lagrådets hörande skulle lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund av sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet eller frågans beskaffenhet eller skulle fördröja skulle fördröja lagstiftningsfrågans lagstiftningsfrågans behandling så att behandling så att avsevärt men skulle avsevärt men skulle uppkomma. Föreslår uppkomma. Föreslår regeringen riksdagen att regeringen riksdagen att stifta lag i något av de stifta lag i något av de ämnen som avses i första ämnen som avses i första meningen och har lagrådets meningen och har lagrådets yttrande dessförinnan inte yttrande dessförinnan inte inhämtats, skall regeringen inhämtats, skall regeringen samtidigt för riksdagen samtidigt för riksdagen redovisa skälen härtill. redovisa skälen härtill. Att lagrådet icke har Att lagrådet icke har hörts över ett hörts över ett lagförslag utgör aldrig lagförslag utgör aldrig hinder mot lagens hinder mot lagens tillämpning. tillämpning.
Lagrådets granskning skall avse 1. hur förslaget förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt, 2. hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra, 3. hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav, 4. om förslaget är så utformat att lagen kan antagas tillgodose angivna syften, 5. vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen.
Närmare bestämmelser om lagrådets sammansättning och tjänstgöring meddelas i lag.
Innehållsförteckning
Sammanfattning 1 Propositionen 2 Motionerna 2 Motioner från allmänna motionstiden år 1994 3 Motioner från allmänna motionstiden år 1993 4 Utskottet 5 Grundlagsregleringen av fri- och rättighetsskyddet 5 Tiden före 1970-talets författningsreformer 5 1974 års regeringsform 5 Ytterligare reglering år 1976 6 1979 års reform 6 Krav på ytterligare reglering 6 Fri- och rättighetskommittén 6 Propositionen 7 Resultat av partiöverläggningar 7 Huvudsakligt innehåll 7 Europakonventionen 8 Bakgrund 8 Inkorporering av Europakonventionen 10 Propositionen 10 Motionerna 12 Utskottets bedömning 12 Europakonventionens konstitutionella ställning efter en inkorporering 13 Några konstitutionella principer 13 Propositionen 13 Motionerna 16 Utskottets bedömning 17 Egendomsskyddet 20 Grundlagsregler 20 Plan- och bygglagen (1987:10) 21 Naturvårdslagen (1964:822) 23 Riksdagsuttalande vid riksmötet 1990/91 23 Propositionen 24 Motionerna 26 Utskottets bedömning 28 Allemansrätten 30 Bakgrund 30 Propositionen 31 Motionerna 32 Utskottets bedömning 33 Närings- och yrkesfriheten 33 Bakgrund 33 Propositionen 34 Motionen 34 Utskottets bedömning 34 Samernas rätt till renskötsel m.m. 35 Riksdagens beslut om Sametinget m.m. 35 Europarådets konvention om regionala språk eller minoritetsspråk 37 Propositionen 37 Motionerna 38 Utskottets bedömning 39 Rätten till utbildning 41 Bakgrund 41 Propositionen 41 Utskottets bedömning 42 Följdändring i 8 kap. 18 § regeringsformen 42 Fackliga rättigheter 42 Bakgrund 42 Fri- och rättighetskommittén 43 Motionerna 43 Utskottets bedömning 44 Den negativa föreningsfriheten 44 Bakgrund 44 Frågan om ett grundlagsskydd också gentemot enskilda 45 Fri- och rättighetskommittén 47 Motionen 48 Utskottets bedömning 49 Lagprövningsrätten och frågan om författningsdomstol 50 Bakgrund 50 Fri- och rättighetskommittén 51 Motionerna 52 Utskottets bedömning 52 Övriga frågor 53 Motionerna 53 Utskottets bedömning 53 Hemställan 54 Reservationer 56 1. Inkorporering av Europakonventionen (mom. 1 och 2) 56 2. Egendomsskyddet (mom. 3) 56 3. Allemansrätten (mom. 4) 57 4. Utredning om de statliga nämnderna (mom. 10) 58 5. Frågan om författningsdomstol (mom. 13) 58 6. Frågan om författningsdomstol (mom. 13) 58 7. Lagprövningsrätten (mom. 14) 60 Särskilt yttrande 60 Meningsyttring av suppleant 60 1. Egendomsskyddet (mom. 3) 60 2. Närings- och yrkesfriheten (mom. 5) 61 3. Fastighetsrättslig reglering av renskötselrätten (mom. 8) 61 4. Samernas rätt till renskötsel m.m. (mom. 9) 61 5. Fackliga rättigheter (mom. 11) 62 Bilaga 1 Propositionens lagförslag 63 Bilaga 2 Av utskottet framlagt förslag till ändrad lydelse av 8 kap. 18 § regeringsformen 170