Ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling
Betänkande 1993/94:FiU5
Finansutskottets betänkande
1993/94:FIU05
Ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling (prop. 1993/94:35)
Innehåll
1993/94 FiU5
Sammanfattning
I propositionen framläggs ett förslag till lag om ingripande mot otillbörligt beteende vid offentlig upphandling.
Utskottet anser inte att tillräckliga motiv för en sådan lagstiftning redovisats i propositionen. Utskottet avstyrker därför lagförslaget.
Mot utskottets beslut reserverar sig de ledamöter som i utskottet representerar regeringspartierna. Reservanterna ställer sig bakom förslaget i propositionen.
Inledning
I detta betänkande behandlar finansutskottet
dels proposition 1993/94:35 Ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling,
dels motionerna 1993/94:Fi2 av Birgitta Hambraeus (c), 1993/94:Fi3 av Ian Wachtmeister m.fl. (nyd), 1993/94:Fi4 av Johan Lönnroth m.fl. (v) och 1993/94:Fi5 av Göran Persson m.fl. (s).
Yttranden från andra utskott
Finansutskottet har berett konstitutionsutskottet och näringsutskottet tillfälle att avge yttrande över de förslag i proposition 1993/94:35 jämte motioner som rör resp. utskotts beredningsområde.
Yttrandena 1993/94:KU3y och 1993/94:NU1y återfinns i bilagorna 2 och 3 till detta betänkande.
Skrivelser och uppvaktningar
Skrivelser i ärendet har inkommit från Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet, Konkurrensverket samt en gemensam skrivelse från Företagarnas Riksorganisation, Svenska Arbetsgivareföreningen, Sveriges Industriförbund, Grossistförbundet Svensk Handel, Svenska Handelskammarförbundet och Sveriges Köpmannaförbund.
Dessutom har företrädare för Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet uppvaktat utskottet med anledning av förslaget.
Regeringens lagförslag Regeringens lagförslag återfinns i bilaga 1 till detta betänkande.
Propositionens förslag
Regeringen föreslår i proposition 1993/94:35 (Näringsdepartementet) -- efter föredragning av statsrådet Per Westerberg -- att riksdagen antar de i propositionen framlagda förslagen till
1. lag om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling,
2. lag om ändring i lagen (1970:417) om marknadsdomstol m.m.
Motionsyrkandena
Lag om ingripande mot otillbörligt beteende vid offentlig upphandling
1993/94:Fi2 av Birgitta Hambraeus (c) vari yrkas att riksdagen avslår regeringens proposition 1993/94:35 om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling.
1993/94:Fi4 av Johan Lönnroth m.fl. (v) vari yrkas att riksdagen avslår regeringens proposition 1993/94:35 i dess helhet.
1993/94:Fi5 av Göran Persson m.fl. (s) vari yrkas
1. att riksdagen avslår proposition 1993/94:35.
Lag om reglering av offentliga sektorns egenregiverksamhet
1993/94:Fi3 av Ian Wachtmeister m.fl. (nyd) vari yrkas
1. att riksdagen med avslag på proposition 1993/94:35 antar en lag om konkurrenstryck på offentlig produktion i enlighet med vad i motionen anförts,
2. att riksdagen, vid avslag på yrkande 1, hos regeringen begär ett skyndsamt förslag till lag med tvingande regler om skyldighet att anordna anbudstävlingar.
Konsekvensbeskrivningar till uttalanden som innehåller politiska ambitioner m.m.
1993/94:Fi5 av Göran Persson m.fl. (s)
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av konsekvensbeskrivningar som komplement till uttalanden som innehåller politiska ambitioner m.m.
Propositionen
I propositionen läggs fram förslag till en lag om ingripande mot otillbörligt beteende vid offentlig upphandling. Den föreslagna lagen skall främja en effektiv konkurrens när en offentlig upphandlare väljer att anordna en anbudstävling. I propositionen sammanfattas innebörden av lagförslaget på följande sätt.
Lagförslaget innebär inte en skyldighet att upphandla. I stället handlar det om att, när den offentlige aktören själv väljer att upphandla, motverka vissa beteenden som kan vara helt oavsiktliga men som snedvrider förutsättningarna för konkurrens vid upphandlingen.
Det får anses att den nya konkurrenslagen inte är användbar mot dessa konkurrenssnedvridande beteenden från en offentlig upphandlares sida. En helt annan sak är att denne offentlige aktör som säljare i princip omfattas av konkurrenslagen.
De konkurrenssnedvridande beteenden som är aktuella kan samtidigt tänkas strida mot lagen om offentlig upphandling (1992:1528). Det är domstolarna som avgör hur det förhåller sig på denna punkt. Den lagen är dock på sanktionssidan utformad för att tillgodose det enskilda företagets rätt. Det krävs att företaget väcker talan om länsrättsingripande och skadestånd, vilket bedöms vara otillräckligt när det gäller att skydda samhällsekonomins och konsumenternas intressen. Det finns inte heller någon offentlig företrädare för dessa intressen.
Ett nytt, kompletterande system behövs. Skyddet specialutformas som ett framåtriktat förbud vid vite som meddelas i varje enskilt fall. Förbudets innebörd är bl.a. att det i framtiden är otillåtet för den offentlige aktören att vid genomförande av upphandling i anbudskonkurrens tillämpa ett visst, konkret beskrivet beteende avseende upphandling som vid en samlad bedömning är att anse som otillbörligt genom att det påtagligt snedvrider förutsättningar för konkurrens vid upphandlingen.
Endast offentlig upphandling berörs. Konkurrenslagen gäller för de privata företagens beteende på marknaden och för offentliga aktörer när de är säljare, alltså inte som nu är aktuellt upphandlare, dvs. köpare. Konkurrensverket ges i uppgift att företräda de nu aktuella allmänna intressena även i fråga om den nya lagen.
Både produktion som det allmänna själv bedriver och produktion som utförs av annan (fristående företag eller eget bolag m.m.) för det allmännas räkning omfattas.
Den föreslagna lagen gäller även i det fall upphandlaren inte har någon egenregiverksamhet.
Att både lagen om offentlig upphandling och den nu föreslagna lagen som nämnts kan bli tillämpliga på ett och samma beteende bedöms inte möta hinder, vid en vägning av de fördelar som sammantaget uppstår från allmän synpunkt.
I första hand Konkurrensverket får föra talan vid Marknadsdomstolen. Om verket inte gör ansökan får talan föras bl.a. av företag som berörs.
Lagen skall inte användas för centralstyrning. Den skall vara en plattform som ger möjlighet för de berörda att finna lösningar gemensamt på lokal nivå, efter den gräns som lagen anvisar för vad som är otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling.
I propositionen redovisas en förteckning med exempel på förfaranden vid anbudsupphandling som får betydelse för de privata företagens möjligheter att konkurrera på lika villkor och då framför allt i förhållande till upphandlarens egenregiverksamhet. Exemplen på otillbörliga beteenden är följande:
Anbudspaketet görs för stort för de privata företagen på den lokala marknaden. Man packar ihop artskilda tjänster där själva kombinationen blockerar bort de privata företagen som inte samtidigt arbetar med båda tjänsterna, vilket däremot egenregiverksamheten gör.
Bristfällig information ges i förfrågningsunderlaget, så att tidsnöd uppstår för de privata företagen -- i ett läge där egenregin är väl förberedd. Onödigt stora krav ställs på att anbudsgivaren skall lämna en stor mängd upplysningar på mycket detaljerad nivå, en mängd som det kostar mycket att ta fram.
Krav ställs på att dyra investeringar skall ha gjorts före anbudstävlingen. Anbudsunderlaget finns inte i nog många exemplar. Krav ställs på att vinnande företag skall köpa egenregitillgångar. Privat vinnare vägras få disponera lokaler, fordon eller annat som egenregin haft tillgång till.
Man bjuder bara in privata företag med bristfälliga resurser för uppgiften eller enbart svaga privata företag, respektive endast dyra sådana. Endast okända privata företag får vara med medan man underlåter att inbjuda befintliga välkända, resursstarka eller framgångsrika privata företag.
Man för under hand fram till de privata företagen budskap som kan frånta dem viljan att satsa tid och resurser på att delta i anbudstävlingen. Som exempel kan tas budskap om att de egentligen nog inte är lämpliga för uppgiften, att de sannolikt kommer att förlora eller att de har bjudits in endast därför att den offentlige upphandlaren känt sig tvungen.
Upphandlaren tar hänsyn till faktorer såsom vilka anställningsvillkor entreprenören tillämpar för sin personal, huruvida den är anställd eller uppdragsgivare, ursprungsland för produkter som entreprenören använder i sitt arbete och om entreprenören har eller inte har finansiellt stöd från en institution som upphandlaren vill eller inte vill stödja. Obefogade krav på att de privata skall ställa bankgaranti sätts upp.
De privata företagen får betala avgift för att få delta i anbudstävlingen. Avgiften för specifikationer sätts för att ge bidrag till kostnaderna för att utarbeta dem i stället för att utgöra kostnaden för att framställa en kopia. Kommunen väger in kostnader om egenregiverksamheten förlorar, utan saklig grund.
I propositionen föreslås också vissa följdändringar i lagen (1970:417) om marknadsdomstol.
Den nya lagstiftningen avses träda i kraft samtidigt med EES-avtalet.
Utskottet
Lag om ingripande mot otillbörligt beteende vid offentlig upphandling
I fyra motioner yrkas avslag på propositionen.
Regeringens lagförslag innebär ett otillbörligt och allvarligt ingrepp i den kommunala självstyrelsen, hävdas det i motion Fi5 (s) yrkande 1. I motionen anförs vidare att 1 kap. 9 § regeringsformen kan tillämpas på otillbörligt upphandlingsbeteende. Det kan på den grunden, anser motionärerna, ifrågasättas om någon ytterligare lagstiftning behövs. Det betonas att det faktiska behovet av skärpt lagstiftning inte har redovisats.
När det gäller den föreslagna lagens utformning påpekar motionärerna att dess förhållande till lagen om offentlig upphandling är oklart. Det finns risk för att dubbla sanktionssystem kommer att gälla för samma frågor. Begreppet otillbörligt beteende är inte definierat på ett entydigt sätt. Det breda tolkningsutrymmet är inte godtagbart, anför motionärerna.
Vänsterpartiet delar inte regeringens förenklade syn på offentlig verksamhet, heter det i motion Fi4 (v). Det är enligt motionärerna de lokala politikerna som i enlighet med principen om kommunalt självstyre bör bestämma om vad som skall upphandlas i konkurrens. Ytterligare ett skäl som talar mot att införa den föreslagna lagen är att riksdagen nyligen beslutat om en ny konkurrenslag och en lag om offentlig upphandling, vilka båda har betydelse för det aktuella området. Motionärerna hemställer därför att propositionen skall avslås.
Internationella erfarenheter visar, i motsats till vad som hävdas i propositionen, att konkurrens inte alltid leder till ett utbud som är bättre anpassat till medborgarnas behov, sägs det i motion Fi2 (c). Motionärerna anser vidare att egenregiverksamheten inte skall prövas endast ur ekonomisk synvinkel. Kommunerna bör ha rätt att själva bestämma vilken upphandling som är mest gynnsam för kommunens invånare, betonar motionären och avvisar regeringens förslag.
Även i motion Fi3 (nyd) avstyrks propositionens förslag.
Näringsutskottet (1993/94:NU1y) och konstitutionsutskottet (1993/94:KU3y) har yttrat sig över propositionens lagförslag.
Näringsutskottet har inga invändningar mot propositionen och tillstyrker lagförslaget. I en avvikande mening från Socialdemokraterna och i en meningsyttring från Vänsterpartiet föreslås ett avstyrkande av propositionen. Ny demokrati följer upp sin motion i en avvikande mening.
Enligt konstitutionsutskottets bedömning innebär förslaget i propositionen ett otillbörligt och allvarligt ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Propositionen avstyrks därför. I en avvikande mening till konstitutionsutskottets yttrande framhåller de ledamöter som representerar regeringspartierna att de delar regeringens och lagrådets bedömningar vad gäller det aktuella lagförslagets förenlighet med den kommunala självstyrelsens princip. Även i detta yttrande följer Ny demokrati upp sin motion i en avvikande mening.
Finansutskottet anser att det är viktigt att den offentliga upphandlingen sker i konkurrens. Konkurrensen kommer också att främjas genom den nya lag om offentlig upphandling (LOU) som uppfyller EES-avtalets krav på området och riksdagen antog hösten 1992. Den förutsätts träda i kraft under år 1994. Genom LOU regleras även den kommunala upphandlingen.
Samtliga de exempel på otillbörlighet vid upphandling som tidigare nämnts i detta betänkande står med stor sannolikhet i strid mot bestämmelserna i LOU. Ett företag som deltar i en upphandling där otillbörlighet av nämnda slag uppträder kan i enlighet med LOU göra en anmälan till länsrätten. Detta kan få till följd att den pågående upphandlingen stoppas och eventuellt måste göras om på nytt. I fråga om upphandling inom försörjningssektorerna kan även ett vitesföreläggande tillgripas, som innebär att ett vite döms ut om en av domstolen klandrad upphandling fortsätter utan att rättelse skett. Har upphandlingen genomförts innan otillbörligheten har upptäckts och/eller anmälts kan de företag som deltagit i upphandlingen begära skadestånd vid allmän domstol. Enligt den nu föreslagna lagen kan en upphandlare som tillämpar ett otillbörligt upphandlingsbeteende emellertid anmälas till Konkurrensverket. Verket för sedan frågan vidare till marknadsdomstolen som kan besluta att upphandlingsförfarandet inte fortsättningsvis får användas. Om upphandlarna trots förbudet ännu en gång tillämpar samma upphandlingsbeteende kan vite utdömas.
Som utskottet ser det kommer den föreslagna lagen inte nämnvärt att kunna medverka till att effektiviteten i den offentliga upphandlingen ökar. Däremot finns risker att byråkratin ökar i anslutning till offentliga upphandlingar. Möjligen kan vissa företag uppfatta en lag mot otillbörlighet vid upphandling som ett skydd mot diskriminering. Men lika sannolikt är att andra företag men också upphandlare kan komma att avstå från en anbudsupphandling på grund av att man uppfattar regelverket som omständligt och svårtolkat. Enligt utskottets mening är den föreslagna lagen ett exempel på onödig lagstiftning.
Det är utskottets uppfattning att när en upphandlare beslutat att genomföra en upphandling är LOU ett tillräckligt medel för att uppnå en effektiv konkurrens i den offentliga upphandlingen.
Utskottet instämmer i det synsätt som konstitutionsutskottet redovisar i sitt yttrande och vill särskilt understryka att propositionens förslag är ett otillbörligt och allvarligt ingripande i den kommunala självstyrelsen.
I motion Fi3 (nyd) avstyrks propositionens förslag. Utskottet återkommer i betänkandet till Ny demokratis förslag om tvingande regler för den offentliga sektorns egenregiverksamhet.
Med anledning av motionerna Fi2 (c), Fi3 (nyd) yrkande 1 i berörd del, Fi4 (v) och Fi5 (s) yrkande 1 föreslår utskottet att riksdagen avslår den nu aktuella propositionen.
Lag om reglering av offentliga sektorns egenregiverksamhet
I motion Fi3 (nyd) konstateras att regeringen inte föreslår några särskilda tvingande regler om skyldighet att anordna anbudstävlingar. Det skäl som anges är att kommuner och landsting bör få möjlighet att fortsätta med sitt utvecklingsarbete för en ökande konkurrens. I fråga om statliga myndigheter bör anbudstävlingar anordnas i ökande omfattning.
Tvingande regler föreslogs däremot av en av näringsministern tillsatt arbetsgrupp. Arbetsgruppen presenterade ett lagförslag som innebar skyldighet för statliga och kommunala myndigheter att upphandla viss verksamhet i konkurrens där årsproduktionskostnaden överstiger 5 miljoner kronor (prop. 1993/94:35 bil. 2). Vid remissbehandlingen tillstyrktes arbetsgruppens förslag av ett antal statliga myndigheter, däribland sådana med uppgift att företräda konkurrensintresset, och näringslivet. Man menade att utvecklingen hittills gått för långsamt när det gäller att utsätta offentlig verksamhet för konkurrens. Privata företag ges inte rimliga förutsättningar att i tävlan med den offentliga sektorns verksamhet i egen regi konkurrera om det arbete som skall utföras. Från näringslivet framhölls att lagförslaget borde gå längre. Företrädare främst för kommuner och landsting avvisade arbetsgruppens förslag.
De skäl som anförs i den nu aktuella propositionen mot tvingande anbudstävlingar är enligt Ny demokratis mening inte övertygande. Snarare ger de uttryck för ett konserverande revirtänkande inom kommuner och landsting. Arbetsgruppens lagförslag har emellertid i sak inte, enligt motionärerna, blivit föremål för någon beaktansvärd kritik och bör därför kunna läggas till grund för omedelbar lagstiftning.
Om riksdagen inte anser sig kunna anta arbetsgruppens förslag vill motionärerna att riksdagen hos regeringen begär att regeringen skyndsamt utarbetar ett förslag till lag med tvingande regler i fråga om upphandling i konkurrens, dvs. tvingande anbudstävlingar.
I sitt yttrande till finansutskottet framhåller näringsutskottet (1993/94:NU1y) att det av propositionen framgår att kommun- och landstingsförbunden samt en rad enskilda kommuner och landsting bedriver ett aktivt arbete för att främja en ökad konkurrens i sin verksamhet. Enligt utskottets uppfattning kan detta förväntas leda till att anbudsupphandling används i ökad utsträckning. För närvarande finns det därför inte anledning till ytterligare åtgärder från riksdagens sida.
Finansutskottet delar näringsutskottets uppfattning och avstyrker med hänvisning härtill motion Fi3 (nyd).
Konsekvensbeskrivningar till uttalanden som innehåller politiska ambitioner m.m.
I motion Fi5 (s) yrkande 2 anförs att i propositionen anges som skäl för regeringens bedömning att den offentliga sektorn måste effektiviseras, att "hela den offentliga sektorn behöver utsättas för konkurrens" (propositionen s. 15). Denna motivering gäller utan reservationer eller inskränkningar. Bortsett från tjänsteproduktion som är myndighetsutövning och som enligt propositionen skall undantas från konkurrens, så ger propositionen inte utrymme för någon annan tolkning än att regeringens ambitioner är att hela den övriga offentliga verksamheten skall utsättas för konkurrens. Häri inbegrips den kyrkliga verksamheten, försvarsmakten etc. Med samma svepande formuleringar sätts riktmärke för kommuner och landsting för den andel som inom ett år bör upphandlas i konkurrens. Vidare anges att om de åtgärder som nu vidtas för att öka inslaget av konkurrens inte ger tillräckliga effekter på marknaden, får frågan om tvingande lagstiftning tas upp till prövning.
Dessa ståndpunkter är givetvis kontroversiella. Uttalanden av denna typ som enligt motionärerna inte har något närmare samband med det i propositionen framlagda förslaget är inte bara förvirrande utan vrider intresset från vad sakfrågan gäller. En annan viktig aspekt är att om sådana uttalanden ändå skall göras, måste de rimligen kompletteras med närmare motiveringar och konsekvensbeskrivningar. Först då kan de tjäna som underlag för en politisk debatt. Denna uppfattning vill motionärerna att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna.
Utskottet finner det svårt att tolka innebörden av yrkande 2 i motion Fi5 (s). Utifrån ett citat från propositionen som återfinns i en sammanfattningsruta på s. 15 hävdar motionären bl.a. att framställningen i propositionen blir "förvirrande".
Av den text som följer efter den nämnda sammanfattningen framgår tydligt att det är den del av den offentliga sektorn som producerar varor och tjänster och som säljs eller kan säljas på en marknad som bör utsättas för konkurrens. I detta avsnitt i propositionen görs även ett allmänt uttalande med innebörd att om inslaget av konkurrens inte ökar i den offentliga verksamheten måste frågan om tvingande lagstiftning tas upp till prövning. Utskottet, som på denna punkt är av samma uppfattning som regeringen, kan inte finna att detta påpekande är oklart formulerat och därför måste "kompletteras med närmare motiveringar och konsekvensbeskrivningar".
Utskottet avstyrker motion Fi5 (s) yrkande 2.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande lag om ingripande mot otillbörligt beteende vid offentlig upphandling m.m. att riksdagen med anledning av motionerna 1993/94:Fi2, 1993/94:Fi3 yrkande 1 i denna del, 1993/94:Fi4 och 1993/94:Fi5 yrkande 1 avslår de i propositionen 1993/94:35 framlagda förslagen till dels lag om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling, dels lag om ändring i lagen (1970:417) om marknadsdomstol m.m., res. 1 (m, fp, c, kds) res. 2 (nyd) - motiv 2. beträffande lag om reglering av offentliga sektorns egenregiverksamhet att riksdagen avslår motion 1993/94:Fi3 yrkande 1 i denna del och yrkande 2, res. 3 (nyd)
3. beträffande konsekvensbeskrivningar till uttalanden som innehåller politiska ambitioner m.m. att riksdagen avslår motion 1993/94:Fi5 yrkande 2.
res. 4 (s)
Stockholm den 30 november 1993
På finansutskottets vägnar
Per-Ola Eriksson
I beslutet har deltagit: Per-Ola Eriksson (c), Göran Persson (s), Lars Tobisson (m), Roland Sundgren (s), Lars Leijonborg (fp), Per Olof Håkansson (s), Lisbet Calner (s), Tom Heyman (m), Yvonne Sandberg-Fries (s), Stefan Attefall (kds), Ian Wachtmeister (nyd), Arne Kjörnsberg (s), Roland Larsson (c), Sonia Karlsson (s) och Christel Anderberg (m).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Johan Lönnroth (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Reservationer
Reservationer
1. Lag om ingripande mot otillbörligt beteende vid offentlig upphandling m.m. (mom. 1)
Per-Ola Eriksson (c), Lars Tobisson (m), Lars Leijonborg (fp), Tom Heyman (m), Stefan Attefall (kds), Roland Larsson (c) och Christel Anderberg (m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 6 börjar med "Samtliga de" och på s. 7 slutar med "aktuella propositionen" bort ha följande lydelse:
Den nu föreslagna lagen motiveras av behovet att förstärka de privata företagens intresse av att delta i anbudstävlingar och att företagen i större omfattning deltar i den produktion av varor och tjänster som bedrivs eller planeras i kommuner, landsting och statliga myndigheter.
Som även näringsutskottet framhåller i sitt yttrande är lagförslagets främsta syfte som framgår av propositionen, att öka företagens förtroende för att de behandlas korrekt i samband med offentlig upphandling och sålunda inte diskrimineras i förhållande till egenregiverksamhet eller andra företag. Lagen bör sålunda leda till att företagens förtroende för den offentliga upphandlingen ökar och till att de därigenom i betydligt större utsträckning deltar i anbudstävlingar. Den ökade konkurrens som följer härav bör kunna medföra besparingar för den offentliga sektorn och stimulera effektivitetsbefrämjande åtgärder såväl inom denna sektor som bland företagen.
I motion Fi5 (s) framförs på flera punkter kritik mot den föreslagna lagens utformning. Finansutskottet vill med anledning härav anföra följande.
Av propositionen framgår att ett och samma beteende i och för sig kan komma att bedömas enligt båda lagarna. Finansutskottet delar näringsutskottets bedömning att detta inte utgör ett hinder med hänsyn till de fördelar som sammantaget kan vinnas från det allmännas sida.
Den beskrivning som lämnas i propositionen av begreppet otillbörligt beteende och vad som avses med diskriminering utgör enligt näringsutskottets mening en tillräcklig vägledning för tillämpning av lagen. I likhet med näringsutskottet anser finansutskottet att det ligger i sakens natur att det varken direkt i lagtexten eller i motivtexten uttömmande kan anges vilka konkreta beteenden som är att anse som otillbörliga eller diskriminerande, eftersom omständigheterna torde vara unika i varje enskild upphandlingsprocess. Det bör här framhållas att Marknadsdomstolens omfattande erfarenhet av att tillämpa marknadsrättslig lagstiftning är av betydande värde i detta sammanhang, bl.a. eftersom den nu föreslagna lagen är uppbyggd efter mönster från andra lagar på marknadsrättens område. Till detta kommer att Konkurrensverkets handläggning av ärenden enligt konkurrenslagen (1993:20) ofta innefattar bedömningar av vad som är att anse som diskriminerande eller konkurrenssnedvridande beteenden i affärssammanhang. Dessa omständigheter torde bidra till förutsebarhet och stadga vid tillämpning av den nya lagen.
I motion Fi5 (s) och även i motionerna Fi4 av Johan Lönnroth m.fl. (v) och Fi2 av Birgitta Hambraeus (c) hävdas att förslaget i propositionen strider mot principen om den kommunala självstyrelsen. Att värna om den kommunala självstyrelsen ser motionärerna som ett viktigt skäl till att lagen om ingripande mot otillbörligt beteende vid upphandling bör avslås.
I propositionen har regeringen redovisat sin syn på huruvida lagförslaget skulle strida mot principen om kommunal självstyrelse (s. 44 f) bl.a. med avseende på reglering av s.k. inre frågor. Regeringen bedömer med hänvisning till grundlagspropositionen (prop. 1973:90 s. 190) att en lagstiftning med den innebörd det aktuella lagförslaget har inte strider mot bestämmelserna i 1 kap. 1 § resp. 8 kap. 5 § regeringsformen. Enligt regeringens mening kan inte principen om en fri sektor utgöra ett konstitutionellt hinder mot att riksdagen stiftar en lag om förbud mot beteenden av det här avsedda slaget.
Av en avvikande mening i konstitutionsutskottets yttrande till finansutskottet (1993/94:KU3y s. 7) av de ledamöter som representerar regeringspartierna framgår att de delar regeringens bedömningar vad gäller det akuella lagförslagets förenlighet med den kommunala självstyrelsens princip. Finansutskottet delar uppfattningen att det aktuella lagförslaget inte innebär en inskränkning av kommunernas självstyrelse.
Det kan tilläggas att Lagrådets granskning i den del som berör den föreslagna lagregleringens förhållande till grundlagarna och andra rättsregler av övergripande natur inte har givit anledning till erinringar.
Av motion Fi4 av Johan Lönnroth m.fl. (v) framgår att Vänsterpartiet inte delar regeringens syn på offentlig verksamhet. Det finns många verksamheter i t.ex. kommuner och landsting som med fördel kan upphandlas under konkurrens. Det finns verksamheter, däribland myndighetsutövning, som definitivt inte lämpar sig för detta. Därutöver finns det ett stort antal andra verksamheter där det i varje enskilt fall bör avgöras om de skall vara föremål för konkurrens eller ej. Det är emellertid motionärernas uppfattning att det givetvis är de som känner verksamheterna bäst, de lokala politikerna, som i enlighet med principen om kommunalt självbestämmande skall bestämma detta.
I motion Fi2 av Birgitta Hambraeus (c) understryks att egenregiverksamheten inte skall behöva prövas enbart ur ekonomisk synvinkel. Kommuner bör ha rätt att själva bestämma vilken upphandling av varor och tjänster som är mest gynnsam för kommunens invånare. Invånarna väljer och utkräver ansvar av de företrädare som beslutar över upphandlingen och organisationen av verksamheten. Det måste, menar motionären, nu bli ett slut på statens fjärrstyrning av kommunerna.
Som utskottet ser det har motionärerna som står bakom motionerna Fi4 (v) och Fi2 (c) i ett viktigt hänseende missförstått innebörden av propositionen. Som tidigare framhållits i detta betänkande föreslås i propositionen en lagstiftning som förbjuder ett otillbörligt beteende vid upphandling. I här aktuella motioner behandlas frågor rörande kommunernas val av regiformer. Den i propositionen föreslagna lagen berör inte detta ämnesområde.
I motionerna Fi4 (v) och Fi2 (c) tas även frågan upp om den föreslagna lagen strider mot principen om kommunalt självbestämmande. På denna punkt vill utskottet hänvisa till vad utskottet anfört vid ställningstagandet till yrkandena i motion Fi5 (s).
Utskottet avstyrker med det anförda motionerna Fi5 (s) yrkande 1, Fi3 (nyd) yrkande 1 i berörd del, Fi4 (v) och Fi2 (c).
Sammanfattningsvis ser finansutskottet lagen om ingripande mot otillbörligt beteende vid offentlig upphandling som en viktig åtgärd som bör vidtas för att ytterligare öka konkurrensen i den offentliga sektorn och för att därmed skynda på omvandlingen av denna sektor, dvs. öka omvandlingstrycket. Lagen bör kunna bidra till en långsiktig utveckling för sysselsättning, tillväxt och samhällsekonomisk balans.
Utskottet tillstyrker regeringens förslag till lag om ingripande mot otillbörligt beteende vid offentlig upphandling samt därav nödvändiga följdändringar i lagen (1970:417) om marknadsdomstol m.m.
dels att utskottets hemställan under mom. 1 bort ha följande lydelse:
1. beträffande lag om ingripande mot otillbörligt beteende vid offentlig upphandling m.m. att riksdagen med avslag på motionerna 1993/94:Fi2, 1993/94:Fi3 yrkande 1 i denna del, 1993/94:Fi4 och 1993/94:Fi5 yrkande 1 antar de i proposition 1993/94:35 framlagda förslagen till
dels lag om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling,
dels lag om ändring i lagen (1970:417) om marknadsdomstol m.m.,
2. Lag om ingripande mot otillbörligt beteende vid offentlig upphandling m.m. (mom. 1, motiveringen)
Ian Wachtmeister (nyd) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 6 börjar med "Samtliga de" och på s. 7 slutar med "kommunala självstyrelsen" bort ha följande lydelse:
Den nu föreslagna lagen anser utskottet emellertid närmast vara ett slag i luften. I den utredning som ligger till grund för propositionens förslag (Anbudskonkurrens vid offentlig produktion -- ett lagförslag, Ds 1992:121) sågs en lag mot otillbörlighet vid upphandling som en stödlag till en tvingande lagstiftning, som skulle reglera den offentliga sektorns egenregiverksamhet.
Som utskottet ser det är det nödvändigt att inom detta område införa tvingande regler. Att nu upprätta ett regelverk för kommuner, landsting, statliga myndigheter och hithörande bolag som endast gäller när dessa företrädare för den offentliga sektorn redan fattat ett beslut om vad som skall vara egenregi och vad som skall upphandlas är föga meningsfullt.
3. Lag om reglering av offentliga sektorns egenregiverksamhet (mom. 2)
Ian Wachtmeister (nyd) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 8 som börjar med "Finansutskottet delar" och slutar med "motion Fi3 (nyd)" bort ha följande lydelse:
I avvikande meningar i närings- resp. konstitutionsutskottet förordar Ny demokratis ledamöter att en tvingande lagstiftning genomförs för att åstadkomma att den offentliga sektorns egenregiverksamhet utsätts för konkurrens.
Sveriges statliga och kommunala sektor tar i anspråk en stor del av våra samlade resurser. Medborgarna har berättigade krav på att resurserna skall utnyttjas på effektivast möjliga sätt. Det finns emellertid anledning att befara att statliga myndigheter, kommuner och landsting i betydande omfattning betalar mer än nödvändigt för tjänster och produkter. Avsevärda besparingar kan göras om all offentlig verksamhet utsätts för konkurrens.
Enligt regeringen skall det arbete för att öka konkurrensen som bedrivs i kommuner och landsting ges tid att få genomslag innan statsmakterna vidtar några kraftfulla åtgärder för att öka omfattningen av den del av den offentliga sektorn som utsätts för konkurrens. Utskottet anser att det emellertid behövs omedelbara insatser som får genomslag i hela landet. Detta kan bäst uppnås genom det förslag till lag om konkurrenstryck på offentlig produktion som har lagts fram i en promemoria (Ds 1992:121) inom Näringsdepartementet. Enligt utskottets mening bör riksdagen därför anmoda regeringen att snarast lägga fram förslag till en sådan lag om skyldighet för statliga myndigheter, landsting och kommuner att upphandla tjänsteproduktion m.m. i konkurrens. Utskottet tillstyrker följaktligen motion Fi3 (nyd).
dels att utskottets hemställan under mom. 2 bort ha följande lydelse:
2. beträffande lag om reglering av offentliga sektorns egenregiverksamhet att riksdagen med bifall till motion 1993/94:Fi3 yrkande 1 i denna del och yrkande 2 hos regeringen begär att ett förslag till lag med tvingande regler om skyldighet att anordna anbudstävlingar skyndsamt utarbetas,
4. Konsekvensbeskrivningar till uttalanden som innehåller politiska ambitioner m.m. (mom. 3)
Göran Persson, Roland Sundgren, Per Olof Håkansson, Lisbet Calner, Yvonne Sandberg-Fries, Arne Kjörnsberg och Sonia Karlsson (alla s) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 8 som börjar med "Utskottet finner" och på s. 9 slutar med "yrkande 2" bort ha följande lydelse:
Utskottet delar motionärernas uppfattning att propositionstexten är svårtillgänglig och att många uppgifter i propositionen inte är sakligt belagda. Stora delar av texten utgör en motivering till varför kommunernas och de statliga myndigheternas egenregiverksamhet bör lagregleras. Men den föreslagna lagen behandlar inte frågan om val av regiform.
Vidare baseras propositionens lagförslag enligt utskottets mening på obestyrkta uppgifter -- lämnade av olika företrädare för näringslivet -- om att de diskrimineras vid offentliga upphandlingar. Några opartiska undersökningar som visar att det finns grund för dessa misstankar presenteras inte.
Det är enligt utskottets uppfattning olyckligt om lagförslag från regeringen får en sådan utformning som i den nu behandlade propositionen.
Vad utskottet här anfört med anledning av motion Fi5 (s) yrkande 2 bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under mom. 3 bort ha följande lydelse:
3. beträffande konsekvensbeskrivningar till uttalanden som innehåller politiska ambitioner m.m. att riksdagen med bifall till motion 1993/94:Fi5 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Regeringens lagförslag
Bilaga 1
1 Förslag till Lag om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling
2 Förslag till Lag om ändring i lagen (1970:417) om marknadsdomstol m.m.
Konstitutionsutskottets yttrande Bilaga 2
1993/94:KU3y
Lagstiftning om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling
Till finansutskottet
Finansutskottet har den 9 november 1993 beslutat bereda konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig över proposition 1993/94:35 om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling jämte motionerna 1993/94:Fi2--Fi5 i de delar som berör konstitutionsutskottets beredningsområde. Konstitutionsutskottet begränsar sitt yttrande till att gälla frågan om förslagets förenlighet med den kommunala självstyrelsen.
Bakgrund
Till grund för den aktuella propositionen ligger ett förslag, utarbetat av en arbetsgrupp inom Näringsdepartementet, med titeln Anbudskonkurrens vid offentlig upphandling -- ett lagförslag (Ds 1992:121).
Arbetsgruppen föreslog att en skyldighet skulle införas för stat, kommuner och landsting att upphandla verksamhet som det allmänna driver i egen regi eller genom en särskild juridisk person i konkurrens där den totala produktionskostnaden under det senast avslutade räkenskapsåret översteg 5 miljoner kronor. Inledningsvis skulle minst 50 % av verksamheten inom vissa närmare angivna områden upphandlas i konkurrens. På vissa områden, t.ex. bygg- och anläggningsarbeten, skulle dock en upphandling ske i konkurrens.
Skyldigheten att upphandla i konkurrens skulle enligt förslaget inte omfatta verksamhet som innefattar myndighetsutövning och inte heller de fall då i särskild föreskrift undantag gjorts från denna skyldighet. Stockholms tingsrätt skulle också få en rätt att efter ansökan besluta om undantag från upphandlingsskyldigheten. Vid upphandlingen skulle reglerna i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling följas i tillämpliga delar. Vinnande i anbudstävlingen skulle vara det från affärsmässig synpunkt fördelaktigaste anbudet, oavsett om anbudet kommit från en offentlig eller privat producent.
Enligt förslaget skulle ärenden om underlåtenhet att fullgöra upphandlingsskyldighet prövas av Konkurrensverket, och ett åläggande skulle vid vite meddelas av Stockholms tingsrätt. Tingsrättens beslut avsågs kunna överklagas hos Marknadsdomstolen.
Enligt förslaget skulle Stockholms tingsrätt på talan av Konkurrensverket också få rätt att vid vite meddela förbud att tillämpa ett visst otillbörligt upphandlingsförfarande eller att tillämpa väsentligen samma förfarande som det sålunda förbjudna eller att vid vite ålägga att på ett annat sätt ändra ett sådant förfarande, allt under förutsättning att förfarandet i fråga hämmar eller är ägnat att hämma förekomsten eller utvecklingen av en effektiv konkurrens på den marknad det är fråga om. I förslaget ingick att ett företag som berörs av saken skulle få föra denna talan, om Konkurrensverket i fallet beslutat att inte föra talan.
Förslaget har remissbehandlats, och remissyttrandena har redovisats i en departementsstencil (Ds 1993:40). Mot bakgrund av vad som framkom vid remissbehandlingen har de ursprungliga förslagen i Ds 1992:121 bearbetats ytterligare.
Bland positiva remissinstanser finns vissa statliga myndigheter, bl.a. Statskontoret och Konkurrensverket, vidare olika näringslivs- och arbetsgivarorganisationer som Sveriges Industriförbund, Grossistförbundet Svensk Handel, Svenska Arbetsgivareföreningen och Sveriges Köpmannaförbund. Flertalet av dessa remissinstanser anser att den föreslagna lagstiftningen är nödvändig för att få i gång erforderliga förändringar och ett effektivt resursutnyttjande i den offentliga verksamheten.
Samtliga tillfrågade kommuner med två undantag och samtliga landsting samt Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet har avstyrkt lagstiftning på området. Flertalet av dessa remissinstanser förespråkar en frivilliglinje. De främsta nackdelarna som kommunerna ser med den föreslagna lagstiftningen är att den skulle innebära ett allvarligt ingrepp i den kommunala självstyrelsen.
De båda kommunförbunden har särskilt utvecklat sina synpunkter vad gäller förslagets förenlighet med principerna för den kommunala självstyrelsen. Landstingsförbundet anför sålunda att förslaget utgör ett direkt ingrepp i landstingens inre organisation och att det därmed inskränker den kommunala självstyrelsen. Förslaget strider enligt förbundet mot såväl vad regeringen och riksdagen uttalat i fråga om avreglering och kommunal självstyrelse som bestämmelserna i Europarådskonventionen om kommunal självstyrelse. Liknande synpunkter framförs av Svenska Kommunförbundet.
I den lagrådsremiss som föregick den nu aktuella propositionen har bl.a. behandlats den föreslagna lagregleringens förhållande till grundlagarna och andra rättsregler av övergripande natur. Lagrådets granskning (protokoll 1993-09-24) har inte givit anledning till erinringar i denna del.
Propositionen
Lagförslaget i den nu aktuella propositionen (prop. 1993/94:35) har till följd av den bearbetning som skett efter den nyss refererade remissbehandlingen fått en delvis annan utformning än motsvarigheten i den ursprungliga departementspromemorian. I lagen föreslås i stället att det skall bli möjligt att pröva och vid vite förbjuda sådana konkurrenssnedvridande beteenden från offentliga upphandlares sida som i lagen är att anse som otillbörliga.
Enligt lagförslagets 3 § får Marknadsdomstolen efter ansökan förbjuda en enhet att vid genomförande av en upphandling i anbudskonkurrens tillämpa ett visst beteende avseende upphandling som vid en samlad bedömning är att anse som otillbörligt på grund av att något företag påtagligt diskriminerats i förhållande till den verksamhet som enheten själv bedriver för att tillgodose behovet av en vara, tjänst eller annan nyttighet eller till ett annat företag, eller att beteendet på något annat sätt påtagligt snedvrider förutsättningarna för konkurrens vid upphandlingen.
Ansökan om ingripande i form av förbud eller åläggande skall enligt förslaget göras av Konkurrensverket och ställas till Marknadsdomstolen, som beslutar i ärendet. Om Konkurrensverket inte utnyttjar denna möjlighet, får ansökan i stället göras av bl.a. en sammanslutning av konsumenter, löntagare eller företag. Det sistnämnda innebär också en skillnad i förhållande till det ursprungliga förslaget.
I propositionen görs en analys av huruvida det behov som den föreslagna lagstiftningen avses svara mot i stället skulle kunna fyllas av lagen om offentlig upphandling eller av konkurrenslagen (1993:20). Regeringens bedömning är att så inte är fallet. Lagen om offentlig upphandling anses inte ge stöd för att ingripa mot konkurrenssnedvridande beteenden på ett sätt som ger tillräckligt skydd åt samhällsekonomin och konsumenternas intressen. Sannolikheten för att konkurrenslagen skulle vara tillämplig är så låg att den inte heller enligt regeringen får anses vara användbar i det aktuella sammanhanget. Därför behövs det ett system med klara rättsregler på området som ger ett stöd för ingripanden mot vissa konkurrenssnedvridande beteenden.
Som redan framgått har under beredningen i regeringskansliet kritik riktats mot förslaget från bl.a. de båda kommunförbunden. Det har hävdats att lagbestämmelser som ger en möjlighet till ingripande genom förbud eller åläggande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling strider mot principen om kommunal självstyrelse.
Kritiken har delvis sin grund i vissa bestämmelser i Europakonventionen om kommunal självstyrelse. Det är närmast artikel 6 i konventionen, Lämpliga administrativa strukturer och resurser för de kommunala uppgifterna, och artikel 8, Administrativ tillsyn över kommunernas verksamhet, som åberopats.
Motionerna
Med anledning av propositionen har fyra motioner väckts i riksdagen, 1993/94:Fi2--Fi5. I samtliga motioner yrkas avslag på den framlagda propositionen.
I motion Fi2 begär Birgitta Hambraeus (c) att riksdagen avslår propositionen. Motionären hänvisar bl.a. till vissa remissinstanser enligt vilka förslaget i den förra versionen (Ds 1992:121) skulle innebära ett otillbörligt ingrepp i den kommunala självstyrelsen och att det skulle öka risken för statlig detaljreglering av kommunal verksamhet.
I motion Fi3 av Ian Wachtmeister m.fl. (nyd) yrkas också avslag på propositionen. I stället vill motionärerna att riksdagen antar den lag om konkurrenstryck på offentlig produktion som arbetsgruppen föreslog. Enligt motionen är de skäl som anförts mot tvingande anbudstävlingar inte övertygande, och därför bör förslaget i departementsstencilen kunna läggas till grund för omedelbar lagstiftning. Motionärerna begär också, att riksdagen om förslaget avslås hos regeringen begär ett skyndsamt förslag till lag med tvingande regler om skyldighet att anordna anbudstävlingar.
I motion Fi4 begär Johan Lönnroth m.fl. (v) att riksdagen avslår propositionen i dess helhet. Enligt motionärerna är det de lokala politikerna som enligt principen om kommunalt självbestämmande skall bestämma vad som skall upphandlas i konkurrens och inte tvingande regler. Konkurrenslagen och lagen om offentlig upphandling är dessutom nya och oprövade, varför det enligt motionärerna inte är motiverat med ytterligare reglering på området.
I motion Fi5 begär Göran Persson m.fl. (s) att riksdagen avslår propositionen. Motionärerna anför bl.a. att förslaget innebär ett otillbörligt och allvarligt ingrepp i den kommunala självstyrelsen och att den statliga detaljstyrningen av kommunal verksamhet ökas helt obefogat. Det hävdas också att förslaget innebär ett brott mot den europeiska konventionen om kommunal självstyrelse. Enligt motionärernas mening kan bestämmelserna om objektivitet och saklighet i 1 kap. 9 § regeringsformen tillämpas vid otillbörligt upphandlingsbeteende, varför det kan ifrågasättas om någon lagstiftning över huvud taget behövs. Motionärerna begär också att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av konsekvensbeskrivningar som komplement till uttalanden som innehåller politiska ambitioner m.m.
Konstitutionsutskottets bedömning
I remissvaren över det ursprungliga förslaget (Ds 1992:121) och i motionerna som väckts med anledning av propositionen har i flera fall hävdats att lagförslaget strider mot den kommunala självstyrelsens principer.
Den kommunala självstyrelsen i Sverige grundar sig på bestämmelsen i 1 kap. 1 § regeringsformen, enligt vilken folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. Enligt 1 kap. 1 § kommunallagen sköter kommuner och landsting på den kommunala självstyrelsens grund de angelägenheter som anges i kommunallagen eller andra föreskrifter. Denna bestämmelse anses utgöra grunden för den s.k. fria sektorn. Härtill kommer den obligatoriska, specialreglerade verksamheten som på sitt sätt är ett utflöde av självstyrelsen. Även de angelägenheter som följer av särskilda bestämmelser skall nämligen enligt förarbetena till 1991 års kommunallag (prop. 1990/91:117 s. 147) skötas på den kommunala självstyrelsens grund. Principen om den kommunala självstyrelsen avser alltså hela den kommunala verksamheten.
Det finns skäl att även erinra om den organisatoriska frihet som kommuner och landsting har genom kommunallagen. Kommunallagens enda krav beträffande den politiska organisationen är att det skall finnas en styrelse med vissa övergripande uppgifter (6 kap. 1--3 §§ kommunallagen). I 3 kap. 4 § kommunallagen regleras uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan de övriga nämnderna. Friheten är stor vad gäller vilka nämnder som inrättas och vilka uppgifter de skall ha. Krav finns dock enligt särskilda bestämmelser på att det skall finnas en valnämnd (vallagen 3 kap. 1 §) respektive en överförmyndarnämnd (föräldrabalken 19 kap. 2 §) i kommuner som inte har överförmyndare.
I såväl remissvaren som i en av motionerna har Europakonventionen om kommunal självstyrelse åberopats. Konventionen ratificerades år 1990 sedan riksdagen antagit regeringens proposition (prop. 1988/89:119) i ärendet. Det är främst artikel 6 och artikel 8 i konventionen som åberopats.
Enligt artikel 6 punkt 1 skall kommunerna själva kunna bestämma om sina inre administrativa strukturer för att anpassa dem till de lokala behoven och för att säkerställa en effektiv förvaltning. I kommentarerna till konventionens bestämmelser sägs att den aktuella punkten behandlar det sätt på vilket förvaltningsgrenarna är organiserade. Kommunerna måste enligt kommentaren kunna fatta beslut om sin egen administrativa struktur så att hänsyn kan tas till lokala förhållanden och administrationens effektivitet. Begränsade specifika krav i centrala eller regionala lagar kan accepteras men får inte vara så omfattande att en stel organisation tvingas på kommunerna.
Enligt artikel 8 punkt 1 får administrativ tillsyn över kommunerna endast utövas i enlighet med de förfaranden och i de fall som föreskrivits i grundlag. Enligt punkt 2 får tillsynen normalt endast syfta till att säkerställa efterlevnad av lag och konstitutionella principer. Kontrollmyndighetens ingripande skall enligt punkt 3 stå i proportion till betydelsen av de intressen som skall skyddas. I kommentaren sägs att bestämmelserna framför allt handlar om den övervakningsfilosofi som normalt förknippas med "förmyndarkontroll" och avser t.ex. krav på bemyndigande för att vidta åtgärder eller krav på bekräftelse av åtgärder för att de skall träda i kraft.
Lagrådets granskning i den del som berör den föreslagna lagregleringens förhållande till grundlagarna och andra rättsregler av övergripande natur har som nämnts ovan inte givit anledning till erinringar. Däremot har granskningen från andra synpunkter föranlett en omarbetning av förslaget.
I propositionen har regeringen redovisat sin syn på huruvida lagförslaget skulle strida mot principen om kommunal självstyrelse (s. 44 f.) bl.a. med avseende på reglering av s.k. inre frågor. Regeringen bedömer med referens till grundlagspropositionen (prop. 1973:90 s. 190 f.) att en lagstiftning med den innebörd det aktuella lagförslaget har inte strider mot bestämmelserna i 1 kap. 1 § respektive 8 kap. 5 § regeringsformen. Enligt regeringens mening kan inte principen om en fri sektor utgöra ett konstitutionellt hinder mot att riksdagen stiftar en lag om förbud mot beteenden av det här avsedda slaget. I propositionen anförs vidare:
Begränsas vidare genom lagen ett med stöd av denna i det enskilda fallet meddelat förbud till att gälla vid genomförandet av upphandling, kan det enligt vår mening inte med fog hävdas att kommunernas inre arbete berörs på ett sätt som RF inte medger.
Regeringen behandlar även artikel 8 i konventionen (s. 46) och menar att åtgärder enligt den föreslagna lagen knappast omfattas av begreppet administrativ tillsyn som detta beskrivs i de redovisade förarbetena. Regeringen anför vidare:
I alla händelser kan detta inte gälla själva förbudsreglerna utan endast de övriga regler i lagen som syftar till att säkerställa efterlevnaden av lagen, såsom reglerna om uppgiftsskyldighet. Detta är emellertid i så fall fullt i överensstämmelse med konventionen. Någon prövning av lämplighet i den mening detta begrepp har i konventionen sker inte genom den föreslagna lagen. Därför saknar invändningen rörande högre myndigheter inverkan på frågan.
Regeringen finner mot denna bakgrund att den föreslagna lagen inte kommer i strid med Sveriges förpliktelser enligt den aktuella konventionen.
Konstitutionsutskottet gör följande bedömning.
Enligt utskottets mening innebär förslaget ett otillbörligt och allvarligt ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Utskottet finner att den statliga detaljregleringen av kommunal verksamhet ökas helt obefogat. Lagförslaget innebär att en statlig bedömning av hur en kommuns egen regi-verksamhet förhåller sig till konkurrerande, extern verksamhet skulle kunna ske som ett led i en prövning enligt lagens bestämmelser. Detta innebär enligt utskottets mening ett brott mot artikel 6 punkt 1 i den europeiska konventionen om kommunal självstyrelse, enligt vilken kommunerna själva skall bestämma om sina inre administrativa strukturer. Enbart på dessa grunder bör den framlagda propositionen avslås.
Enligt utskottets mening saknas det inte regler för denna del av den kommunala verksamheten. I det framlagda förslaget bortser regeringen helt från den möjlighet som rättssystemet redan nu erbjuder i fråga om otillbörligt beteende vid upphandling. I 1 kap. 9 § regeringsformen finns exempelvis bestämmelser om objektivitet och saklighet som kan tillämpas på otillbörligt beteende vid upphandling. Det kan mot den bakgrunden ifrågasättas om någon lagstiftning över huvud taget behövs.
Mot denna bakgrund föreslår utskottet att propositionen avstyrks.
Stockholm den 18 november 1993
På konstitutionsutskottets vägnar
Thage G Peterson
I beslutet har deltagit: Thage G Peterson (s), Bertil Fiskesjö (c), Birger Hagård (m), Catarina Rönnung (s), Kurt Ove Johansson (s), Ingvar Johnsson (s), Ingvar Svensson (kds), Harriet Colliander (nyd), Henrik S Järrel (m), Lisbeth Staaf-Igelström (s), Ola Karlsson (m), Elvy Söderström (s), Björn von der Esch (m), Ulla Pettersson (s) och Ingela Mårtensson (fp).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Bengt Hurtig (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Avvikande meningar
1. Avvikande mening (c, m, fp, kds)
Bertil Fiskesjö (c), Birger Hagård (m), Ingvar Svensson (kds), Henrik S Järrel (m), Ola Karlsson (m), Björn von der Esch (m) och Ingela Mårtensson (fp) anser att den del av utskottets yttrande under rubriken "Utskottets bedömning" som börjar med "Enligt utskottets mening" och slutar med "att propositionen avstyrks" bort ha följande lydelse:
Konstitutionsutskottet delar regeringens och Lagrådets bedömningar vad gäller det aktuella lagförslagets förenlighet med den kommunala självstyrelsens princip.
Utskottet konstaterar att det nu föreliggande lagförslaget skiljer sig från det ursprungliga i ett viktigt hänseende. Förslaget i departementspromemorian (Ds 1992:121) innebar tvingande bestämmelser om att upphandling inom vissa kvantitativt angivna ramar skulle ske i konkurrens. De starka opinionsyttringar, främst från kommuner och landsting, mot förslaget som kom fram vid remissbehandlingen av detta förslag hade enligt utskottets mening till en betydande del sin förklaring i obligatoriet. Den omarbetning av förslaget som regeringen gjort medför att grunden för den tidigare framförda kritiken minskat väsentligt. De vidtagna förändringarna har inte minst påverkat förslagets förenlighet med den kommunala självstyrelsen i positiv riktning.
Sammanfattningsvis finner konstitutionsutskottet att proposition 1993/94:35 bör tillstyrkas.
2. Avvikande mening (nyd)
Harriet Colliander (nyd) anser att den del av utskottets yttrande under rubriken "Utskottets bedömning" som börjar med "Enligt utskottets mening" och slutar med "att propositionen avstyrks" bort ha följande lydelse:
De skäl som anförts mot tvingande anbudstävlingar enligt förslaget i departementspromemorian (Ds 1992:121) är enligt utskottets mening inte övertygande. Snarare ger de uttryck för ett konserverande revirtänkande inom kommuner och landsting. Arbetsgruppens lagförslag har i sak inte blivit föremål för någon beaktansvärd kritik och bör därför kunna läggas till grund för omedelbar lagstiftning.
Om riksdagen inte anser sig kunna anta arbetsgruppens förslag bör riksdagen hos regeringen begära ett skyndsamt förslag till lag med tvingande regler i fråga om upphandling i konkurrens, dvs. tvingande anbudstävlingar.
Mot denna bakgrund föreslår utskottet att propositionen avstyrks.
Näringsutskottets yttrande
Bilaga 3
1993/94:NU1y
Otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling
Till finansutskottet
Finansutskottet har berett näringsutskottet tillfälle att avge yttrande över proposition 1993/94:35 om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling jämte motioner, såvitt propositionen och motionerna rör näringsutskottets beredningsområde.
Näringsutskottet
Propositionen
Propositionen kan sägas bestå av två delar. Den ena innehåller uttalanden om önskvärdheten av att tjänster och produkter för den offentliga sektorn i ökad utsträckning upphandlas i konkurrens. Det framläggs emellertid inga förslag i detta syfte för riksdagen att ta ställning till. I propositionens andra del finns förslag till en lag som skall göra det möjligt att ingripa mot offentliga myndigheter m.fl. om dessa i samband med upphandling skulle använda sig av otillbörliga beteenden.
Enligt regeringens bedömning behöver hela den offentliga sektorn utsättas för ökad konkurrens. Härigenom skapas ett omvandlingstryck som skyndar på förändringarna inom denna sektor. Konkurrens leder till ständig omprövning samt gör det lättare att värdera en verksamhets omfattning och innehåll genom att den jämförs med vad andra producenter kan tillhandahålla. Genom konkurrens kan också kundernas val få ett genomslag. Det krävs, sägs det vidare i propositionen, strukturella förändringar i hela den offentliga sektorn för att ökad sysselsättning och tillväxt och en samhällsekonomisk balans skall kunna skapas. De positiva effekter i form av rätt resursfördelning samt ökad effektivitet och produktivitet som konkurrensen medför bör tas till vara genom att anbudstävlingar anordnas när offentliga organ skall upphandla tjänster och produkter. I propositionen anförs att det bör vara ett riktmärke för kommuner och landsting att den andel som upphandlas i konkurrens inom ett år uppgår till ungefär 20 % av kostnaden för den sammanlagda tjänsteproduktionen inom hela denna sektor.
Av propositionen framgår att regeringen har övervägt att införa en skyldighet för offentliga organ att upphandla verksamhet av viss omfattning i konkurrens. Det läggs emellertid inte nu fram något sådant förslag. I stället anser regeringen att effekterna bör avvaktas av det arbete som pågår inom kommuner och landsting för att öka konkurrensen. Flera av dessa har antagit särskilda handlingsprogram i detta syfte och kommun- och landstingsförbunden stöder denna utveckling. Härutöver pågår ett arbete för att förbättra redovisningssystemen. Vidare har regeringen uppdragit åt Konkurrensverket och länsstyrelserna att följa det utvecklingsarbete som pågår för att öka konkurrensen och studera i vilken omfattning som kommuner och landsting upphandlar tjänster och produkter genom anbudstävlingar. Uppdragen skall avrapporteras före utgången av år 1994. I propositionen sägs att om de åtgärder som nu redovisats inte får tillräcklig effekt får frågan om att införa en skyldighet att upphandla övervägas på nytt.
I de fall en statlig myndighet, ett landsting eller en kommun beslutat att upphandla produkter eller tjänster i konkurrens finns det enligt regeringen risker för att upphandlingsprocessen, oavsiktligt, hanteras på ett sådant sätt att konkurrensförhållandena snedvrids. Att så blir fallet kan bero på bristande erfarenhet och kunskap om hur en upphandling bör skötas på ett professionellt sätt. En annan faktor som kan bidra till att fördelarna av konkurrens inte utnyttjas är att privata företag avstår från att lämna anbud därför att de inte är säkra på att bli behandlade på ett rättvist sätt i förhållande till den upphandlande organisationens egenregiverksamhet. I propositionen påpekas att denna osäkerhet är mycket utbredd inom näringslivet. Det anförs att detta är allvarligt eftersom det finns ett starkt intresse från samhällets och konsumenternas sida av att det råder ett effektivt konkurrenstryck vid offentliga upphandlingar. Regeringens slutsats är att det därför behövs ett lagstadgat skydd mot otillbörliga beteenden vid upphandlingar. Ett centralt syfte med en sådan lag är att skapa förtroende bland företagen för att den offentliga upphandlingen sköts på ett konkurrensneutralt sätt.
Mot denna bakgrund föreslås i propositionen en lag mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling. Enligt lagen skall Marknadsdomstolen kunna förbjuda en offentlig myndighet m.fl. att vid upphandling tillämpa ett beteende som är att anse som otillbörligt. Härmed kan för det första avses att ett företag påtagligt diskrimineras i förhållande till upphandlarens egenregiverksamhet eller ett annat företag. För det andra kan det vara ett otillbörligt beteende om konkurrensförutsättningarna vid en upphandling påtagligt snedvrids. En förutsättning för att förbud skall kunna meddelas är att upphandlaren tidigare har tillämpat beteendet eller att det är sannolikt att han kommer att tillämpa det. Ett förbud är alltså inriktat på att hindra ett framtida beteende.
Marknadsdomstolen föreslås kunna utfärda förbud efter ansökan. Sådan får göras av Konkurrensverket och, om verket beslutat att inte göra ansökan, av sammanslutning av konsumenter, löntagare eller företag eller av ett företag som berörs av beteendet. Ett förbud får förenas med vite.
Den nu beskrivna lagen är ett komplement till lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. Båda lagarna avses träda i kraft samtidigt med EES-avtalet. Genom lagen om offentlig upphandling anpassas de svenska bestämmelserna på detta område till vad som gäller inom EG. I den lagen finns en rad detaljerade föreskrifter bl.a. om annonsering av upphandlingar och om hur upphandlingsförfarandet skall gå till. Enligt lagen kan en leverantör som anser sig ha lidit skada eller kan komma att lida skada på grund av att upphandlaren bryter mot lagen ansöka om att länsrätten skall ingripa mot upphandlingen. En leverantör som lidit skada har rätt till ersättning från upphandlaren om denne brutit mot lagen och skadan beror på detta.
Enligt regeringen har den nu föreslagna lagen mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling en väsentlig funktion genom att den kan tillgodose samhällets och konsumenternas intressen vid upphandlingar. Dessa intressen företräds av Konkurrensverket. I lagen om offentlig upphandling förutsätts att enskilda berörda företag skall väcka talan mot upphandlaren, vilket torde ha en återhållande effekt på viljan att väcka talan. Ingripande mot en upphandling kan dessutom enligt den sistnämnda lagen endast ske under pågående upphandling, vilket också begränsar möjligheterna till åtgärder.
Motionerna
Fyra motioner har väckts med anledning av propositionen. I samtliga yrkas att propositionen skall avslås.
Regeringens lagförslag innebär ett otillbörligt och allvarligt ingrepp i den kommunala självstyrelsen, hävdas det i motion 1993/94:Fi5 (s). Lagen strider också mot den europeiska konventionen om kommunal självstyrelse. I motionen anförs vidare att 1 kap. 9 § regeringsformen kan tillämpas på otillbörligt upphandlingsbeteende. Det kan på den grunden, anser motionärerna, ifrågasättas om någon ytterligare lagstiftning behövs. Det betonas att det faktiska behovet av skärpt lagstiftning inte har redovisats. I stället, sägs det, förs en rad ideologiskt baserade argument fram i propositionen. När det gäller den föreslagna lagens utformning påpekar motionärerna att dess förhållande till lagen om offentlig upphandling är oklart. Det finns risk för att dubbla sanktionssystem kommer att gälla för samma frågor. Vidare är begreppet otillbörligt beteende inte definierat på ett entydigt sätt. Det breda tolkningsutrymmet är inte godtagbart, anför motionärerna. De anser dessutom att förslagets kostnader och effekter endast är summariskt redovisade. I motionen riktas också kritik mot att det i propositionen anförs en rad kontroversiella ståndpunkter, som vrider intresset från sakfrågan. Skall sådana uttalanden göras måste de, enligt motionärerna, kompletteras med motiveringar och konsekvensbeskrivningar. Detta borde riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
Även i motion 1993/94:Fi3 (nyd) yrkas avslag på propositionen. I stället föreslås att det skall införas en skyldighet för offentliga myndigheter att upphandla verksamhet i konkurrens om årsproduktionskostnaden överstiger 5 miljoner kronor. Motionärerna anser att det förslag till lag om konkurrenstryck på offentlig produktion som lagts fram i betänkandet (Ds 1992:121) Anbudskonkurrens vid offentlig produktion kan läggas till grund för omedelbar lagstiftning. Vid remissbehandlingen av betänkandet har det enligt motionärerna inte framförts någon beaktansvärd kritik. Inte heller de skäl som regeringen anför för att inte lägga fram förslaget i betänkandet är övertygande, anser motionärerna. Som andrahandsyrkande föreslår de att riksdagen skall begära ett förslag om tvingande regler om skyldighet att anordna anbudstävlingar.
Vänsterpartiet delar inte regeringens förenklade syn på offentlig verksamhet, heter det i motion 1993/94:Fi4 (v). Vissa verksamheter i kommuner och landsting kan med fördel upphandlas i konkurrens, medan andra verksamheter inte alls är lämpade för detta. Det är enligt motionärerna de lokala politikerna som i enlighet med principen om kommunalt självstyre bör bestämma om vad som skall upphandlas i konkurrens. Ytterligare skäl som talar mot att införa den föreslagna lagen är att riksdagen nyligen beslutat om en ny konkurrenslag och en lag om offentlig upphandling, vilka båda har betydelse för det aktuella området. Motionärerna hemställer därför att propositionen skall avslås.
Internationella erfarenheter visar, i motsats till vad som hävdas i propositionen, att konkurrens inte alltid leder till ett utbud som är bättre anpassat till medborgarnas behov, sägs det i motion 1993/94:Fi2 (c). Motionären anser vidare att egenregiverksamheten inte skall prövas endast ur ekonomisk synvinkel. Kommunerna bör ha rätt att själva bestämma vilken upphandling som är mest gynnsam för kommunens invånare, betonar motionären och avvisar regeringens förslag.
Vissa kompletterande uppgifter
Frågan om offentlig upphandling har tagits upp i den nyligen presenterade rapporten Sveriges offentliga sektor i europeisk konkurrens -- konsekvenser av EES-avtalet och medlemskap i EG/EU. I rapporten, som har lämnats till EG-konsekvensutredningarna Samhällsekonomi (Fi 1993:06) och Social välfärd (S 1993:01), konstateras att de nya bestämmelser om offentlig upphandling som träder i kraft samtidigt med EES-avtalet innebär att ökad konkurrens skapas på det kommunala området. För kommuninvånarna är detta entydigt positivt, anförs det i rapporten. Ett mer frekvent anbudsförfarande innebär möjligheter till besparingar, men samtidigt kommer en del av kommunernas egen verksamhet att konkurrensutsättas, vilket på sikt kan leda till minskad kommunal sektor. De nya reglerna kan emellertid, enligt vad som sägs i rapporten, öka kommunernas administrativa kostnader.
I rapporten hänvisas till den s.k. Cecchinirapporten (Volume 5a: The Cost of Non-Europe in Public-Sector Procurement), som utarbetades i slutet av 1980-talet inom EG. Enligt denna ger en öppen offentlig upphandling tre typer av vinstskapande effekter. För det första uppstår en vinst genom att den offentliga myndigheten köper från den billigaste leverantören. För det andra uppkommer en konkurrenseffekt genom att inhemska företag tvingas sänka sina priser när de konkurrerar med utländska företag. För det tredje blir det en struktureffekt till följd av långsiktiga stordriftsfördelar som uppstår när näringslivet omvandlas under ökat konkurrenstryck.
I Cecchinirapporten beräknades besparingsmöjligheterna i ett antal EG-länder. Skulle dessa beräkningar översättas till svenska förhållanden skulle den offentliga sektorn kunna spara mellan 5 och 13 miljarder kronor per år enligt rapporten till EG-konsekvensutredningarna. Författarna pekar på en rad faktorer som gör att besparingseffekterna kan väntas bli avsevärt mindre. Sammanfattningsvis gör de bedömningen att med EES-avtalet uppgår besparingen för offentlig upphandling till 2--3 % per år, motsvarande 5--8 miljarder kronor. Delar av besparingen kommer dock att uppträda först efter några år.
Näringsutskottets ställningstagande
Näringsutskottet vill inledningsvis upprepa den ståndpunkt som utskottet tidigare givit uttryck åt (se senast bet. 1993/94:NU4), nämligen att en effektiv konkurrens är ett betydelsefullt verktyg för att främja en uthållig ekonomisk tillväxt och därmed åstadkomma en ökad välfärd. Utskottet ser också positivt på strävandena att främja konkurrens inom den offentliga sektorn eftersom konkurrens kan bidra till att öka effektiviteten i produktionen och ge medborgarna bättre tjänster. Samtidigt vill utskottet betona det angelägna i att kraven på insyn, rättssäkerhet och kvalitet tillgodoses även inom sådan verksamhet som har lagts ut på entreprenad, t.ex. när det gäller vård och omsorg.
Näringsutskottet, som inte närmare går in på de allmänna uttalanden om offentlig upphandling som görs i propositionen, vill härutöver anföra följande.
Utskottet noterar till en början att regeringens förslag till lag mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling inte inverkar på kommunernas m.fl. rätt att självständigt besluta om en viss verksamhet skall upphandlas i konkurrens eller inte. Det är först när en upphandling genomförs som lagen blir tillämplig.
Lagförslaget syftar, som framgår av propositionen, till att öka företagens förtroende för att de behandlas korrekt i samband med offentlig upphandling och sålunda inte diskrimineras i förhållande till egenregiverksamhet eller andra företag. Utskottet delar regeringens uppfattning att en sådan lag behövs. Detta visas inte minst genom den redovisning av näringslivets synpunkter på och erfarenheter av offentlig upphandling som görs i propositionen. Lagen bör enligt utskottets bedömning leda till att företagens förtroende för den offentliga upphandlingen ökar och till att de därigenom i betydligt större utsträckning deltar i anbudstävlingar. Den ökade konkurrens som följer härav bör kunna medföra besparingar för den offentliga sektorn och stimulera effektivitetsbefrämjande åtgärder såväl inom denna sektor som bland företagen.
En särskild lag mot otillbörligt beteende har enligt näringsutskottets uppfattning en viktig funktion som komplement till lagen om offentlig upphandling. De tillgodoser delvis olika intressen, och genom att införa en möjlighet för Konkurrensverket att ansöka om förbud enligt lagen mot otillbörligt beteende får samhällets och konsumenternas intressen av en effektiv konkurrens en kompetent företrädare.
Av propositionen framgår att ett och samma beteende i och för sig kan komma att bedömas enligt båda lagarna. Utskottet delar emellertid regeringens bedömning att detta inte utgör ett hinder med hänsyn till de fördelar som sammantaget kan vinnas från det allmännas sida.
Den beskrivning som lämnas i propositionen av begreppet otillbörligt beteende och vad som avses med diskriminering utgör enligt utskottets mening en tillräcklig vägledning för tillämpning av lagen. Det ligger i sakens natur att det varken direkt i lagtexten eller i motivtexten uttömmande kan anges vilka konkreta beteenden som är att anse som otillbörliga eller diskriminerande, eftersom omständigheterna torde vara unika i varje enskild upphandlingsprocess. Utskottet vill dock understryka att Marknadsdomstolens omfattande erfarenhet av att tillämpa marknadsrättslig lagstiftning är av betydande värde i detta sammanhang, bl.a. eftersom den nu föreslagna lagen är uppbyggd efter mönster från andra lagar på marknadsrättens område. Till detta kommer att Konkurrensverkets handläggning av ärenden enligt konkurrenslagen (1993:20) ofta innefattar bedömningar av vad som är att anse som diskriminerande eller konkurrenssnedvridande beteenden i affärssammanhang. Dessa omständigheter torde enligt utskottets mening bidra till förutsebarhet och stadga vid tillämpning av den nya lagen.
Med hänvisning till vad som nu har anförts avstyrker näringsutskottet motionerna 1993/94:Fi5 (s), 1993/94:Fi4 (v) och 1993/94:Fi2 (c).
Av propositionen framgår att kommun- och landstingsförbunden samt en rad enskilda kommuner och landsting bedriver ett aktivt arbete för att främja en ökad konkurrens i sin verksamhet. Enligt utskottets uppfattning kan detta förväntas leda till att anbudsupphandling används i ökad utsträckning. För närvarande finns det därför inte anledning till ytterligare åtgärder från riksdagens sida. Utskottet avstyrker med hänvisning härtill kravet i motion 1993/94:Fi3 (nyd) på att det skall införas en skyldighet för kommuner och landsting m.fl. att upphandla verksamhet av viss omfattning.
Stockholm den 18 november 1993
På näringsutskottets vägnar
Rolf Dahlberg
I beslutet har deltagit: Rolf Dahlberg (m), Per-Richard Molén (m), Hans Gustafsson (s), Gudrun Norberg (fp), Axel Andersson (s), Kjell Ericsson (c), Bo Finnkvist (s), Karin Falkmer (m), Reynoldh Furustrand (s), Leif Marklund (s), Olle Lindström (m), Mats Lindberg (s), Sylvia Lindgren (s), Roland Lében (kds) och Bo G Jenevall (nyd).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Rolf L Nilson (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Avvikande meningar
1. Hans Gustafsson, Axel Andersson, Bo Finnkvist, Reynoldh Furustrand, Leif Marklund, Mats Lindberg och Sylvia Lindgren (alla s) anser att den del av yttrandet -- under rubriken Näringsutskottets ställningstagande -- som börjar med "Utskottet noterar" och slutar med "viss omfattning" bort ha följande lydelse:
Regeringens lagförslag om otillbörligt beteende vid offentlig upphandling är enligt näringsutskottets uppfattning ett uttryck för en oberättigad misstro mot statliga myndigheters, landstings och kommuners sätt att göra upphandlingar. Regeringens ståndpunkt baseras på obestyrkta uppgifter -- lämnade av olika företrädare för näringslivet -- om att företag misstänker att de diskrimineras vid offentliga upphandlingar. Några opartiska undersökningar som visar att det finns grund för dessa misstankar presenteras inte. Hur upphandlingsförfarandet utformas är enligt utskottets mening i första hand en fråga för den upphandlande enheten att själv besluta om. Utskottet anser därför att det inte behövs någon lag med det föreslagna syftet.
Härtill kommer att lagförslaget i sig inte är tillräckligt väl berett. Sålunda är beskrivningen av de beteenden som kan föranleda åtgärder från domstols sida oprecis, vilket lämnar utrymme för olika tolkningar och skapar en oklarhet hos de upphandlande enheternas sida om vad som är tillåtet eller inte. Detta medför en rättsosäkerhet, vilket inte kan godtas.
Utskottet vill slutligen erinra om att det vidtas en rad åtgärder på olika plan för att utveckla den offentliga upphandlingen. Riksdagen har antagit en särskild lag om offentlig upphandling. Kommun- och landstingsförbunden stöder aktivt kommunerna och landstingen i deras strävan att i större utsträckning konkurrensutsätta verksamheten. Flera av dessa organ har antagit handlingsprogram och utbildningsplaner för upphandlingsområdet. Mot bakgrund av vad som nu har anförts finns det enligt utskottets uppfattning inte behov av några ytterligare initiativ från riksdagens sida. Utskottet tillstyrker därför motion 1993/94:Fi5 (s), varigenom också motionerna 1993/94:Fi4 (v) och 1993/94:Fi2 (c) blir tillgodosedda. Av det sagda följer att motion 1993/94:Fi3 (nyd) avstyrks.
2. Bo G Jenevall (nyd) anser att den del av yttrandet -- under rubriken Näringsutskottets ställningstagande -- som börjar med "Utskottet noterar" och slutar med "viss omfattning" bort ha följande lydelse:
Sveriges statliga och kommunala sektor tar i anspråk en stor del av våra samlade resurser. Enligt näringsutskottets uppfattning har medborgarna berättigade krav på att resurserna skall utnyttjas på effektivast möjliga sätt. Det finns dock anledning att befara att statliga myndigheter, kommuner och landsting i betydande omfattning betalar mer än nödvändigt för tjänster och produkter. Avsevärda besparingar kan göras om all offentlig verksamhet utsätts för konkurrens.
Enligt regeringen skall det arbete som bedrivs i kommuner och landsting ges tid att få genomslag innan statsmakterna vidtar några kraftfulla åtgärder för att öka omfattningen av den del av den offentliga sektorn som utsätts för konkurrens. Utskottet anser emellertid att det behövs omedelbara insatser som får effekt i hela landet. I likhet med vad som anförs i motion 1993/94:Fi3 (nyd) är det utskottets uppfattning att detta bäst uppnås genom det förslag till lag om konkurrenstryck på offentlig produktion som har lagts fram i en promemoria (Ds 1992:121) inom Näringsdepartementet. Enligt näringsutskottets mening bör riksdagen därför anmoda regeringen att snarast lägga fram förslag till en sådan lag om skyldighet för statliga myndigheter, landsting och kommuner att upphandla tjänsteproduktion m.m. i konkurrens.
Meningsyttring av suppleant
Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet, vilket inte företräds av ordinarie ledamot i utskottet.
Rolf L Nilson (v) anför:
I allt väsentligt instämmer jag i de synpunkter som framförs i den avvikande mening som företrädarna för Socialdemokraterna avgivit till detta yttrande.
Innehåll
Sammanfattning1 Inledning1 Propositionens förslag2 Motionsyrkandena2 Propositionen3 Utskottet5 Lag om ingripande mot otillbörligt beteende vid offentlig upphandling5 Lag om reglering av offentliga sektorns egenregiverksamhet7 Konsekvensbeskrivningar till uttalanden som innehåller politiska ambitioner m.m.8 Hemställan9
Reservationer 1. Lag om ingripande mot otillbörligt beteende vid offentlig upphandling m.m. (mom. 1) (m, fp, c, kds)10 2. Lag om ingripande mot otillbörligt beteende vid offentlig upphandling m.m. (mom. 1, motiveringen) (nyd)12 3. Lag om reglering av offentliga sektorns egenregiverksamhet (mom. 2) (nyd)13 4. Konsekvensbeskrivningar till uttalanden som innehåller politiska ambitioner m.m. (mom. 3) (s)14
Bilagor 1. Regeringens lagförslag15 2. Konstitutionsutskottets yttrande (1993/94:KU3y)21 3. Näringsutskottets yttrande (1993/94:NU1y)29