Immunitet och privilegier inom Europol
Betänkande 1997/98:JuU5
Justitieutskottets betänkande
1997/98:JUU05
Immunitet och privilegier för Europol
Innehåll
1997/98 JuU5
Sammanfattning
I detta betänkande tillstyrker utskottet att riksdagen godkänner protokollet om privilegier och immunitet för Europol och dess tjänstemän. Vidare tillstyrker utskottet den lagändring som blir en följd av godkännandet. I ärendet föreligger en reservation (v och mp).
Propositionen
I proposition 1997/98:31 har regeringen (Justitiedepartementet) föreslagit att riksdagen dels 1. godkänner protokollet om privilegier och immunitet för Europol, medlemmarna i organen, dess biträdande direktörer och dess tjänstemän, utarbetat på grundval av artikel K 3 i Fördraget om Europeiska unionen och artikel 41.3 i Europolkonventionen, dels 2. antar det i propositionen framlagda förslaget till lag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall. Lagförslaget och protokollet har fogats till betänkandet, se bilagorna 1 och 2.
Motionerna
1997/98:Ju5 av Birgitta Hambraeus (c) vari yrkas att riksdagen avslår regeringens proposition 1997/98:31 om immunitet och privilegier för Europol. 1997/98:Ju6 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas 1. att riksdagen avslår propositionen, 2. att riksdagen - vid avslag på yrkande 1 - godkänner protokollet med begränsning i tiden att gälla till den dag Amsterdamfördraget träder i kraft. 1997/98:Ju7 av Kia Andreasson m.fl. (mp) vari yrkas 1. att riksdagen avslår regeringens proposition 1997/98:31 Immunitet och privilegier för Europol, 2. att riksdagen - vid avslag på yrkande 1 - beslutar att regeringen inte skall kunna ingå särskilda bilaterala överenskommelser med Nederländerna om sambandsmännens privilegier och immunitet utan att detta godkänns av riksdagen.
Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås att riksdagen skall godkänna protokollet om privilegier och immunitet för Europol och anta regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall.
Utskottet
Bakgrund Riksdagen har nyligen godkänt Europolkonventionen och beslutat om de lagändringar som behövs med anledning av godkännandet (prop. 1996/97:164, bet. 1997/98:JuU2, rskr. 22). Europolkonventionen innebär sammanfattningsvis att en europeisk polisbyrå, Europol, inrättas. Europol har till främsta uppgift att vara ett kriminalunderrättelseorgan för medlemsstaterna i EU. Som sådant skall Europol vara en knutpunkt för utbyte av information och underrättelser mellan medlemsstaterna. Europol skall fungera så att medlemsstaterna tillhandahåller Europol uppgifter ur sina nationella polisregister. Dessa uppgifter sammanställs och bearbetas och kompletteras vid behov med uppgifter från annat håll. Därefter analyseras uppgifterna hos Europol, varpå underrättelser går tillbaka till medlemsstaternas polismyndigheter för att användas i polisverksamheten där. Europol verkar inom ramen för det mellanstatliga polisiära samarbetet inom EU. Den grundläggande uppgiften är att genom utbyte av kriminalunderrättelser effektivisera den förebyggande och brottsbekämpande verksamheten när det gäller allvarlig internationell brottslighet. Här avses narkotikahandel, människohandel, olaglig handel med nukleära och radioaktiva ämnen, handel med stulna fordon och den brottslighet som är förknippad med illegala immigrationsnätverk samt, inom två år från konventionens ikraftträdande, terrorism. Inom varje land skall det finnas en nationell enhet som skall vara den enda förbindelselänken mellan Europol och medlemsstaten. Den nationella enhetens huvudsakliga uppgift är att förse Europol med uppgifter ur de nationella registren och att ta emot och vidarebefordra uppgifter från Europol. Varje medlemsland skall vidare sända minst en sambandsman till Europols huvudkontor som skall ligga i Haag i Nederländerna. Sambandsmännen är de nationella enheternas representanter i Europol. De har till uppgift att praktiskt genomföra informations- och underrättelseutbytet mellan Europol och de nationella enheterna samt att samverka med Europols tjänstemän i bl.a. analysarbetet. Europol kan tas i anspråk när de faktiska omständigheterna visar att det förekommer en brottslig organisation eller struktur som påverkar två eller flera medlemsstater om det med hänsyn till brottslighetens omfattning, svårhet och konsekvenser gör det nödvändigt med ett gemensamt agerande. Europolkonventionen innehåller också ett antal regler som tar sikte på enskildas integritetsskydd och skydd för känsliga personuppgifter. Vidare innehåller konventionen bestämmelser om tvistlösning, om ändring av konventionen och om immunitet och privilegier för Europol och dess anställda. Den sistnämnda frågan regleras i konventionens artikel 41. Enligt denna skall Europol, dess organ och dess anställda åtnjuta de privilegier och den immunitet som är nödvändiga för att de skall kunna fullgöra sina uppgifter. Sådana bestämmelser, som skall vara tillämpliga i alla medlemsstater, skall finnas i ett särskilt protokoll som skall antas av rådet och ratificeras av medlemsstaterna i enlighet med deras respektive nationella regler. Vad gäller sambandsmännen och deras familjer skall Nederländerna och övriga medlemsstater komma överens om nödvändiga regler för immunitet och privilegier. Det särskilda protokoll som omnämns i artikel 41 är det protokoll som regeringen i detta ärende föreslår att riksdagen skall godkänna.
Protokollet Protokollet består av tre delar och innehåller i huvudsak följande. Första delen behandlar reglerna om immunitet och privilegier för Europol som organisation (artiklarna 2-6). Huvudregeln är att organisationen Europol svarar fullt ut för sina handlingar med det undantaget att organisationen skall ha immunitet mot rättsliga förfaranden avseende olaglig eller felaktig behandling av uppgifter. Detta ansvar bärs i stället av medlemsstaterna. Vidare innebär immuniteten bl.a. att Europols egendom inte får bli föremål för tvångsåtgärder och att Europols arkiv skall vara okränkbara. Europol tillerkänns vidare skatteprivilegier och skall i princip vara befriat från skattskyldighet i medlemsstaterna. Europol skall också ha rätt att kommunicera fritt för alla officiella ändamål. I den andra delen regleras immunitet och privilegier för medlemmarna i Europols organ och Europols personal (artiklarna 7-12). Här framgår att immuniteten omfattar i princip alla slags rättsliga förfaranden avseende handlingar eller uttalanden som gjorts i tjänsten. Immuniteten skyddar också officiellt, skriftligt material. Immuniteten kan upphävas av Europols egna organ eller i fråga om styrelseledamöter av respektive medlemsstat; i sista hand får rådet besluta hur tvisten skall lösas. Skyldighet att upphäva immuniteten föreligger i de fall immuniteten hindrar att rättvisa skipas om upphävandet kan ske utan att Europols intressen skadas. Vidare befrias medlemmarna i organen och personalen från att betala inkomstskatt i de fall de är belagda med en särskild skatt till förmån för Europol. I den tredje delen finns avslutande bestämmelser om bl.a. tvistlösning, utvärdering och ändring av protokollet (artiklarna 13-19). Här sägs bl.a. att om immuniteten eller privilegierna i ett enskilt fall missbrukas skall samråd ske mellan medlemsstaten och ledningen för Europol. Om samrådet inte leder till en samstämmig bedömning skall tvisten lösas av rådet. Protokollets bestämmelser skall utvärderas. Detta skall ske inom två år från det att protokollet trätt i kraft. Bestämmelsen om utvärdering innebär också att Europols uppgifter enligt Europolkonventionen (artikel 3) inte får ändras eller utvidgas innan en utvärdering gjorts. Ändringar i protokollet kan föreslås av varje medlemsstat och beslutas enhälligt av rådet varefter de skall antas av medlemsstaterna i enlighet med deras konstitutionella bestämmelser.
Amsterdamfördraget I Amsterdamfördraget, som undertecknades av medlemsstaternas regeringar den 2 oktober 1997 och som nu är föremål för ratifikationsprocesser i medlemsstaterna, gjordes vissa ändringar rörande polissamarbetet (avdelning VI i Maastrichtfördraget respektive Amsterdamfördraget). Såvitt angår Europol uppmanar Amsterdamfördraget till ett närmare samarbete mellan Europol och polismyndigheterna i medlemsstaterna och rådet skall, enligt artikel 30.2 i Amsterdamfördraget, på olika sätt främja samarbete genom Europol. Bl.a. skall rådet på fem års sikt göra det möjligt för Europol att underlätta och stödja förberedelse av samt främja samordning och utförande av särskilda utredningsinsatser från medlemsstaternas behöriga myndigheters sida, inklusive operativa insatser av gemensamma grupper som omfattar företrädare för Europol i en stödjande funktion. Vidare skall rådet med samma tidsperspektiv besluta om åtgärder som tillåter Europol att anmoda medlemsstaternas behöriga myndigheter att genomföra och samordna sina utredningar i särskilda fall och utveckla specialiserad sakkunskap som kan ställas till medlemsstaternas förfogande för att biträda dem vid utredning av fall av organiserad brottslighet.
Överväganden Utskottet konstaterar först att riksdagen godkänt Europolkonventionen. Här- igenom är Sverige folkrättsligt förpliktat att vidta de lagstiftningsåtgärder som behövs för att se till att immunitet och privilegier medges i enlighet med konventionen. Enligt artikel 44 i konventionen och artikel 14 i protokollet är reservationer inte tillåtna. Det sagda leder utskottet till att konstatera att motionerna om avslag på propositionen respektive om ett tidsbegränsat godkännande bör avslås och propositionen bifallas. Detta är också utskottets förslag. Utskottet tillstyrker alltså propositionen och avstyrker motionerna Ju5, Ju6 och Ju7 i här behandlade delar. När det sedan gäller motion Ju7 i den del som avser immunitet och privilegier för de svenska sambandsmännen konstaterar utskottet att sambandsmännen är anställda av Rikspolisstyrelsen med stationering i Haag. Frågan om immunitet och privilegier avser arbetet där och avgörs efter en förhandling mellan Sverige och Nederländerna. Det finns ingen anledning att i den svenska lagstiftningen föra in regler om immunitet och privilegier för sambandsmännen; inte heller anser utskottet att det finns någon anledning att begära att riksdagen skall godkänna ett avtal med Nederländerna på denna punkt. Utskottet avstyrker bifall till motion Ju7 i denna del. Avslutningsvis vill utskottet tillägga följande. Systemet med immunitet och privilegier har en fast folkrättslig förankring som för Sveriges vidkommande har kommit till uttryck i den i detta ärende aktuella lagen om immunitet och privilegier. Syftet med systemet är att garantera att det finns förutsättningar för diplomatiska beskickningar och internationella organisationer att utföra sitt arbete - värdlandet är förpliktat att inte lägga hinder i vägen. En annan sak är - och detta är den självklara nackdelen - att regelsystemet går att missbruka. Detta leder i det diplomatiska umgänget regelmässigt till att de personer utvisas som i skydd av sin immunitet företar olagliga handlingar. När det gäller immunitet och privilegier inom EU har riksdagen i ärendet (1997/98:JuU2 s. 13 f) om Europolkonventionen uttalat att ett mer inrikespolitiskt perspektiv bör anläggas. EU och dess institutioner har nämligen i väsentliga avseenden en annan ställning än traditionella internationella organisationer i förhållande till Sverige. Detta leder till att EU-tjänstemännens privilegier och immunitet tvärtemot sitt syfte riskerar att rubba förtroendet och den folkliga förankringen för EU och dess institutioner. Regeringen har i detta ärende konstaterat att det kan förefalla otidsenligt att tillerkänna bl.a. Europoltjänstemän immunitet och privilegier men konstaterat att den frågan får tas upp i särskild ordning inom EU. Detta är, anser utskottet, med tanke på de folkrättsliga åtaganden som gjorts närmast en självklarhet. När det gäller det framtida polissamarbetet konstaterar utskottet att Amsterdamfördraget, när det har trätt i kraft, öppnar för ett mer omfattande polissamarbete. Härför krävs dock att riksdagen ratificerar fördraget. Man kan också räkna med en framtida utvidgning av Europols uppgifter enligt Amsterdamfördraget. Först måste dock Europols konventionsenliga uppgifter ändras. Också detta förutsätter riksdagens godkännande. Det finns således inget utrymme att utan riksdagens medverkan utvidga polissamarbetet inom EU. Utskottet vill här också konstatera att Europol enligt Amsterdamfördraget endast får rådgivande, samordnande och stödjande funktioner; någon myndighetsutövning är det således inte fråga om. Om en utvidgning som omfattar myndighetsutövning skulle bli aktuell blir det enligt utskottets uppfattning nödvändigt att på nytt ta ställning i frågan om immunitet och privilegier. Utskottet anser det nämligen svårt att tänka sig att aktivt polisarbete i Sverige skulle utföras på något annat sätt än under straffansvar, och detta gäller naturligtvis oavsett om arbetet utförs av en svensk polisman eller av en Europoltjänsteman. Det är mot den angivna bakgrunden synnerligen tillfredsställande att det i protokollets artikel 17.2 slås fast att det nuvarande avtalet om immunitet och privilegier skall utvärderas innan Europols uppgifter ändras eller utökas.
Övrigt Efter det att regeringen lade fram sin proposition i riksdagen har en mindre språklig korrigering gjorts i artikel 17.2 i protokollet där orden ?i dennas lydelse av? skall ersättas med orden ?i den version som undertecknades?. I den till utskottets betänkande fogade lydelsen av protokollet har denna korrigering införts.
Hemställan
Utskottet hemställer beträffande immunitet och privilegier för Europol och dess tjänstemän att riksdagen med bifall till proposition 1997/98:31 och med avslag på motionerna 1997/98:Ju5, 1997/98:Ju6 och 1997/98:Ju7 dels godkänner protokollet om privilegier och immunitet för Europol, medlemmarna i organen, dess biträdande direktörer och dess tjänstemän, utarbetad på grundval av artikel K 3 i Fördraget om Europeiska unionen och artikel 41.3 i Europolkonventionen, dels bifaller regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall.
Stockholm den 6 november 1997
På justitieutskottets vägnar
Gun Hellsvik
I beslutet har deltagit: Gun Hellsvik (m), Lars-Erik Lövdén (s), Birthe Sörestedt (s), Göran Magnusson (s), Sigrid Bolkéus (s), Göthe Knutson (m), Märta Johansson (s), Ingbritt Irhammar (c), Margareta Sandgren (s), Anders G Högmark (m), Siw Persson (fp), Alice Åström (v), Maud Ekendahl (m), Kia Andreasson (mp), Rolf Åbjörnsson (kd), Helena Frisk (s) och Cinnika Beiming (s).
Reservation Alice Åström (v) och Kia Andreasson (mp) anför: Protokollet om privilegier och immunitet möjliggör redan med den gällande regleringen av Europols uppgifter ett alltför omfattande skydd mot straffrättsliga sanktioner om fel och misstag begås. Inte heller kan vi se någon anledning till att Europols tjänstemän skulle beviljas skatteprivilegier. Dessutom finns en risk att konventionen i skydd av immuniteten avsiktligt missbrukas till att upprätta en från medlemsländerna självständig polisstyrka. Redan på nu anförda skäl bör regeringens förslag avslås. Härtill kommer att utskottsmajoritetens tolkning av Amsterdamfördraget enligt vår mening är alltför snäv. Snarare förefaller det oss som om det enligt Amsterdamfördraget blir möjligt att kalla in understödjande enheter från Europol för aktivt polisarbete t.ex. i Sverige. Detta arbete är i sådana fall inte underkastat de svenska bestämmelser som begränsar polisens maktutövning och skyddar mot övergrepp. Detta är enligt vår mening oacceptabelt. Följaktligen bör protokollet om privilegier och immunitet inte heller av denna anledning godkännas; i vart fall bör ett godkännande tidsbegränsas så att det upphör att gälla när Amsterdamfördraget träder i kraft. Vi anser att utskottets hemställan bort ha följande lydelse: att riksdagen med bifall till motionerna 1997/98:Ju5, 1997/98:Ju6 och 1997/98:Ju7 avslår proposition 1997/98:31.
Regeringens lagförslag
PROTOKOLL OM PRIVILEGIER OCH IMMUNITET FÖR EUROPOL, MEDLEMMARNA I ORGANEN, DESS BITRÄDANDE DIREKTÖRER, OCH DESS TJÄNSTEMÄN, UTARBETAT PÅ GRUNDVAL AV ARTIKEL K 3 I FÖRDRAGET OM EUROPEISKA UNIONEN OCH ARTIKEL 41.3 I EUROPOLKONVENTIONEN
2. Immunitet i enlighet med artikel 8.1 a skall endast tillerkännas med avseende på sådana handlingar som utförs i tjänsten och som är nödvändiga för att utföra de uppgifter som anges i artikel 3 i konventionen i den version som undertecknades den 26 juli 1995. Innan uppgifterna enligt artikel 3 i konventionen ändras eller utökas skall en prövning ske i enlighet med första stycket, särskilt med avseende på artiklarna 8.1 a och 13.
Innehållsförteckning
Sammanfattning........................................1 Propositionen.........................................1 Motionerna............................................1 Propositionens huvudsakliga innehåll..................2 Utskottet.............................................2 Bakgrund 2 Protokollet 3 Amsterdamfördraget 4 Överväganden 4 Övrigt 5 Hemställan 6 Reservation...........................................6 Bilagor: 1. Regeringens lagförslag 8 2. Protokoll 9