Handläggningen av prövningen av ansökan om en fast förbindelse över Öresund
Betänkande 1994/95:BoU5
Bostadsutskottets betänkande
1994/95:BOU05
Handläggningen av prövningen av ansökan om en fast förbindelse över Öresund
Innehåll
1994/95 BoU5
Sammanfattning
I betänkandet behandlar utskottet regeringens skrivelse 1993/94:95 Redogörelse för handläggningen av prövningen av ansökan om en fast förbindelse över Öresund samt tre motioner väckta med anledning av skrivelsen. I skrivelsen lämnar regeringen riksdagen en redovisning av ärendets handläggning enligt naturresurslagen och vattenlagen. Utskottet föreslår att riksdagen lägger skrivelsen till handlingarna. De med anledning av skrivelsen väckta motionerna avstyrks av utskottet. En reservation (mp) har fogats till betänkandet. Reservationen avser utskottets ställningstagande till motionsförslag om kontakterna med andra länder i samband med handläggningen av frågan om Öresundsförbindelsen. Ledamöterna (v, mp) redovisar i ett särskilt yttrande sin inställning till den genomförda tillåtlighetsprövningen enligt miljölagstiftningen m.m.
Skrivelse
I skrivelsen 1993/94:95 Redogörelse för handläggningen av prövningen av ansökan om en fast förbindelse över Öresund lämnar regeringen riksdagen en redovisning av ärendets handläggning enligt naturresurslagen, vattenlagen och miljöskyddslagen. I skrivelsen behandlas också de åtgärder som vidtagits till följd av internationella förpliktelser liksom de åtgärder som vidtagits gemensamt med Danmark bl.a. i syfte att åstadkomma en samverkan om Öresundsregionens miljö.
Motionerna
I betänkandet behandlas de med anledning av skrivelsen väckta motionerna
1993/94:Bo14 av Lars-Erik Lövdén m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av att utan ytterligare dröjsmål nu pröva ansökan om en fast förbindelse över Öresund.
1993/94:Bo15 av Tuve Skånberg (kds) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär en redovisning av överläggningarna med Finland om en Öresundsbro.
1994/95:Bo1 av Birger Schlaug m.fl. (mp) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att det bör uppdras åt berörda miljömyndigheter att, utan att deras beslut föregrips, göra fullständig tillåtlighetsprövning enligt miljölagstiftningen,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att samråd snarast bör inledas med alla berörda Östersjöstater.
Yttrande
Bostadsutskottet har berett jordbruksutskottet tillfälle att yttra sig över regeringens skrivelse samt de aktuella motionerna. Yttrandet (1994/95:JoU1y) har som bilaga 2 fogats till detta betänkande.
Inledning
Bakgrund
Riksdagen godkände den 12 juni 1991 ett avtal mellan regeringarna i Sverige och Danmark om en fast förbindelse över Öresund (prop. 1990/91:158, TU31, rskr. 379). Sveriges regering beslutade den 15 augusti 1991 att den svenska delen av den planerade Öresundsförbindelsen skall prövas enligt naturresurslagen (NRL) varvid regeringen skall ta ställning till tillåtligheten av projektet. Samtidigt förordnade regeringen att även den prövning av tillåtligheten av projektet enligt vattenlagen (VL) som erfordras skall göras av regeringen. Regeringen fattade den 16 juni 1994 beslut i dessa ärenden. Ansökan om tillstånd enligt NRL och VL att bygga en fast förbindelse över Öresund bifölls i det avseende regeringsprövningen avsåg. Tillståndet är förknippat med vissa villkor som skall beaktas vid projektets fortsatta handläggning.
Regeringen har hösten 1993 till riksdagen överlämnat en skrivelse, 1993/94:95, Redogörelse för handläggningen av prövningen av ansökan om en fast förbindelse över Öresund. Under motionstiden för skrivelsen hösten 1993 avgavs två motioner. Eftersom riksdagen beslutade att uppskjuta behandlingen av skrivelsen till riksmötet 1994/95 har en ny motionstid gällt för skrivelsen i början av innevarande mandatperiod. Under denna motionstid väcktes ytterligare en motion.
Ärendefördelningen inom riksdagen är sådan att trafikutskottet bereder ärenden om bl.a. infrastruktursatsningar för väg- och järnvägstrafik. Det är mot denna bakgrund trafikutskottet år 1991 beredde frågan om avtalet mellan Sverige och Danmark om en fast Öresundsförbindelse samt även sedan dess berett frågor om förbindelsen sett ur ett trafikpolitiskt perspektiv. Inom bostadsutskottets beredningsområde faller bl.a. frågor om fysisk planering. Beredningsområdet innefattar de två lagar som under de senaste åren stått i centrum för beredningen av Öresundsförbindelseärendet, dvs. vattenlagen och naturresurslagen. Det är därför bostadsutskottet som har att bereda regeringens skrivelse 1993/94:95, Redogörelse för handläggningen av prövningen av ansökan om en fast förbindelse över Öresund, som i huvudsak avser handläggningen enligt dessa två lagar.
Regeringens skrivelse lades fram för riksdagen redan i november 1993. Vid denna tidpunkt förelåg redan ett regeringsförslag samt motioner om Öresundsbron som remitterats till trafikutskottet. Bostadsutskottet beslöt att avvakta med beredningen av regeringens skrivelse, bl.a. i syfte att möjliggöra en gemensam kammarbehandling av resp. utskotts betänkande i Öresundsbrofrågan. Riksdagen beslöt sedermera att uppskjuta behandlingen av såväl trafikutskottets som bostadsutskottets ärende till riksmötet 1994/95. Efter det att regeringen den 16 juni 1994 fattat beslut i vattenlagsärendet och naturresurslagsärendet har regeringens beredning av tillåtligheten för den svenska delen av Öresundsbroförbindelsen avslutats. Trafikutskottet har helt nyligen tagit ställning till vissa förslag från budgetpropositionen 1993 samt motioner i Öresundsbrofrågan (bet. 1994/95:TU2). I trafikutskottets betänkande behandlas bl.a. yrkanden om en omprövning av riksdagens beslut i brofrågan år 1991 samt frågor om projektets utformning, ekonomi m.m.
Skrivelsen m.m.
I skrivelsen redogörs för handläggningen av ansökan om tillstånd enligt NRL och VL att få uppföra den svenska delen av Öresundsförbindelsen. Ansökan inlämnades den 1 juli 1992 av Öresundskonsortiet som är bildat av ett svenskt och ett danskt statligt bolag. Redogörelsen i skrivelsen avser tiden fram till november 1993. Bostadsutskottet har från regeringskansliet under hand erhållit en kompletterande beskrivning av ärendenas handläggning efter det att regeringens skrivelse 1993/94:95 redovisades för riksdagen. Huvuddragen i ärendehandläggningen redovisas även i regeringsbesluten från den 16 juni 1994 som utskottet tagit del av. I bilaga 1 till detta betänkande redovisas kortfattat vissa beslut m.m. med anledning av handläggningen av ansökan enligt NRL och VL. För en utförligare beskrivning av ärendets handläggning hänvisas till regeringens skrivelse samt till regeringsbesluten från juni 1994. Vad gäller en beskrivning av projektets ekonomiska förutsättningar, projektbeskrivning, byggnadsläge m.m. hänvisas till trafikutskottets betänkande 1994/95:TU2.
Motionerna
I motion 1993/94:Bo14 (s) framhålls att de analyser som gjorts av Öresundsbroprojektets miljöeffekter, ekonomiska konsekvenser m.m. är av högsta kvalitet. Motionärerna anser att riksdagen bör ge regeringen till känna att det framtagna beslutsunderlaget är tillräckligt och att regeringen utan ytterligare dröjsmål bör pröva ansökan om en fast förbindelse över Öresund.
Ett flertal frågor om bl.a. Öresundsförbindelsens miljöeffekter och ekonomiska konsekvenser diskuteras i motion 1993/94:Bo15 (kds). Yrkandet i motionen avser dock endast en fråga, nämligen vissa överläggningar hösten 1993 mellan Sverige och Finland om en Öresundsbro. Motionären anser att riksdagen i ett tillkännagivande bör begära en redovisning av dessa överläggningar.
I motion 1994/95:Bo1 (mp) yrkande 1 föreslås att riksdagen skall begära att berörda miljömyndigheter skall få i uppdrag att göra en fullständig tillåtlighetsprövning enligt miljölagstiftningen. Motionärerna hävdar att myndigheternas miljöprövning har föregripits på ett orimligt sätt genom regeringens handläggning av tillåtlighetsprövningen enligt NRL och VL. Vidare framhålls att regeringens handläggning varit mycket bristfällig och att regeringens sätt att hantera frågan satt delar av miljöskyddslagen ur spel.
Yrkande 2 i samma motion innebär att riksdagen i ett tillkännagivande bör framhålla att samråd om Öresundsförbindelsen snarast bör inledas med alla berörda Östersjöstater.
Utskottet
I riksdagens beslut i juni 1991 om att godkänna avtalet mellan regeringarna i Sverige och Danmark om en fast förbindelse över Öresund (1990/91:TU31, rskr. 379) förutsattes att regeringen för riksdagen redovisar hur projektet framskrider. Den nu behandlade skrivelsen får ses som en del i denna redovisning. Skrivelsen innehåller däremot inga förslag för riksdagen att ta ställning till.
Bostadsutskottet vill inledningsvis för undvikande av missuppfattningar klargöra att sakfrågan om Öresundsförbindelsens genomförande m.m. inte är föremål för överväganden i detta betänkande. Denna fråga har som ovan redovisats år 1991 och även nyligen beretts av trafikutskottet. Vad saken i stället här gäller är eventuella överväganden med anledning av den i skrivelsen lämnade redovisningen av handläggningen av ärendet enligt NRL och VL samt de motioner som väckts i denna fråga. Det bör redan i detta sammanhang erinras om att det inte är en uppgift för riksdagen och utskottet att göra en överprövning av regeringens handläggning av tillståndsfrågan enligt dessa lagar. För sådan överprövning gäller särskilda rättsregler.
Vad gäller yrkandet i motion 1993/94:Bo14 (s) om behovet av att påskynda handläggningen av ansökan om en fast förbindelse över Öresund kan konstateras att sedan motionen skrevs har regeringen den 16 juni 1994 fattat beslut i tillståndsfrågan enligt naturresurslagen resp. vattenlagen. Något behov av det i motionen förordade tillkännagivandet föreligger således inte, varför motionen bör avslås av riksdagen.
Två motionsyrkanden tar upp frågor om kontakterna med andra länder med anledning av överväganden om Öresundsförbindelsen. I motion 1993/94:Bo15 (kds) föreslås att riksdagen skall begära en redovisning av vissa överläggningar med Finland om Öresundsbron hösten 1993. Enligt vad som förordas i motion 1994/95:Bo1 (mp) yrkande 2 bör samråd snarast inledas med alla berörda Östersjöstater om Öresundsförbindelsen.
Den överläggning mellan företrädare för Sverige, Danmark och Finland som avses i den förstnämnda motionen ägde rum den 19 oktober 1993. Med tanke på den tid som förflutit sedan överläggningarna och att Öresundsförbindelsen fortlöpande behandlas i olika sammanhang vid kontakter mellan representanter för de berörda staterna kan det knappast anses som angeläget för riksdagen att kräva en särredovisning enligt yrkandet i motion 1993/94:Bo15 (kds).
Bostadsutskottet har erfarit att möjligheter till utbyte av information och synpunkter vad gäller frågor om den fasta förbindelsen över Öresund ges t.ex. i samband med Helsingforskommissionens årliga sammankomster. I övrigt finns i skrivelsen redovisat olika åtgärder som regeringen fram till november 1993 vidtagit till följd av internationella förpliktelser på området. Regeringarna i Sverige och Danmark har vidare inbjudit Östersjöstaterna att föreslå experter med uppgift att medverka i bedömningarna av konsekvenserna för miljön i Östersjön och Öresund av en fast Öresundsförbindelse. Expertpanelen sammanfattade sitt dittillsvarande arbete i en rapport i december 1993. Inte heller kan ett bifall till yrkande 2 i motion 1994/95:Bo1 (mp) anses erforderligt.
Mot bakgrund av det anförda anser utskottet att förslagen i motionerna 1993/94:Bo15 (kds) och 1994/95:Bo1 (mp) yrkande 2 inte bör föranleda någon riksdagens åtgärd. Motionerna avstyrks.
Utskottet övergår nu till att behandla den fråga som tas upp i motion 1994/95:Bo1 (mp) yrkande 1. Motionärerna anser att regeringens handläggning vad gäller tillåtlighetsprövningen enligt svensk miljölagstiftning varit bristfällig och att delar av miljöskyddslagen satts ur spel. Mot denna bakgrund föreslås att det uppdras åt berörda miljömyndigheter att, utan att deras beslut föregrips, göra fullständig tillåtlighetsprövning enligt miljölagstiftningen. Jordbruksutskottet har i sitt yttrande (1994/95:JoU1y) till bostadsutskottet framför allt tagit upp detta yrkande till övervägande. Yttrandet har som bilaga 2 fogats till detta betänkande. Ett enigt jordbruksutskott anför:
Den närmare innebörden av yrkandet att berörda miljömyndigheter skall göra en fullständig tillåtlighetsprövning enligt miljölagstiftningen framstår som oklar. I huvudsak går dock motionen ut på att riksdagen skall göra en formell bedömning av hur regeringen tillämpat vissa rättsregler i ett särskilt fall. Enligt utskottets mening finns det starka principiella skäl som talar mot att riksdagen gör en sådan prövning i annan ordning än den som föreskrivs i 12 kap. 1 § regeringsformen om den konstitutionella granskningen av regeringsärendenas handläggning. Det bör i sammanhanget understrykas att de berörda lagarna är konstruerade så att ett tillstånd enligt naturresurslagen är bindande vid tillåtlighetsprövningen enligt miljöskyddslagen (se bl.a. 2 och 9 §§ miljöskyddslagen). Det torde således inte finnas någon rättslig grund för att t.ex. begära att regeringen nu uppdrar åt Koncessionsnämnden att göra en fristående tillåtlighetsprövning enligt miljöskyddslagen av Öresundsförbindelsen. Om detta är syftet med motion Bo1 yrkande 1 måste utskottet konstatera att yrkandet på formella grunder ej kan bifallas.
Utskottet vill vidare fästa uppmärksamheten på att vissa sakägare till Regeringsrätten ingett ansökningar om rättsprövning av regeringsbesluten den 16 juni 1994 enligt lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. Regeringsrätten har därvid att pröva om avgörandet strider mot någon rättsregel på grunder som i stor utsträckning sammanfaller med motiveringen till motion Bo1 yrkande 1. Prövningen i Regeringsrätten bör givetvis inte föregripas genom något uttalande från riksdagens sida.
Med hänvisning till det anförda föreslår utskottet att bostadsutskottet avstyrker motion Bo1 yrkande 1.
Bostadsutskottet, som instämmer i jordbruksutskottets slutsats, vill för sin del tillägga följande. Enligt 12 kap. 1 § regeringsformen skall konstitutionsutskottet granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Därutöver bör erinras om vad som anges i regeringsformens 11 kap. 8 § om att rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter inte får fullgöras av riksdagen i vidare mån än som följer av grundlag eller riksdagsordningen. Bestämmelsen klargör att riksdagen är förhindrad att besluta i rättskipnings- eller förvaltningsangelägenheter som enligt författningar ankommer på regeringen, domstolar eller andra myndigheter.
Regeringen har genom ett beslut den 15 augusti 1991 med stöd av vattenlagens 11 kap. 3 § förbehållit sig prövningen av tillåtlighet av den svenska delen av Öresundsförbindelsen. Vid samma tillfälle beslutade regeringen att förbindelsen skall prövas enligt naturresurslagens 4 kap. 2 §. I denna paragraf anges att regeringen får besluta att en anläggning eller åtgärd som kan antas få betydande omfattning inte får utföras utan tillstånd av regeringen enligt reglerna i NRL. Som framhålls i jordbruksutskottets yttrande är tillståndsbeslutet enligt NRL sedan bindande vid prövningen enligt miljöskyddslagen genom bestämmelserna i 2 § i denna lag. Vidare gäller enligt vattenlagen att vattendomstolen i sin fortsatta handläggning av ansökan är bunden av regeringens ställningstagande till tillåtligheten.
Tillämpningen av de ovan refererade lagreglerna samt rättsprövningen i övrigt i ett enskilt rättsärende, som exempelvis handläggningen av de aktuella ansökningarna från Öresundskonsortiet, är således en fråga som inte kan prövas av riksdagen på det sätt motionärerna förordar. Däremot är riksdagen givetvis oförhindrad att med anledning av erfarenheterna av rättstillämpningen överväga behovet av eventuella lagändringar. Sådana överväganden har för övrigt helt nyligen gjorts i bostadsutskottets betänkande om vattenrätt (bet. 1994/95:BoU4), föranledda av ett motionsyrkande som hänvisar till handläggningen av ansökan om Öresundsförbindelsen. Utskottet anförde i detta betänkande bl.a. att frågan om utformningen av prövningssystemet enligt NRL och VL naturligen hör hemma i arbetet med förslaget till miljöbalk.
Sammanfattningsvis anser utskottet med hänvisning till det ovan anförda att riksdagen på formella grunder bör avslå motion 1994/95:Bo1 (mp) yrkande 1.
Den vidare frågan om andra förhållanden än projektets laglighet bör föranleda riksdagen att begära att grundförutsättningarna i avtalet med Danmark omförhandlas har, som ovan framhållits, nyligen behandlats i trafikutskottets betänkande 1994/95:TU2. Trafikutskottet framhöll i betänkandet att avtalet bör följas och avstyrkte motionsyrkanden med annan innebörd. I en gemensam reservation till utskottets ställningstagande anförde ledamöterna från Centerpartiet, Vänsterpartiet och Miljöpartiet att regeringen bör påkalla en omförhandling med Danmark som syftar till att avtalet om en fast förbindelse över Öresund hävs.
Utskottet har ovan i huvudsak uppehållit sig vid de frågor om handläggningen av ansökan om Öresundsförbindelsen som väckts genom motionsyrkanden. Regeringens skrivelse i övrigt ger inte utskottet anledning till erinran eller särskilt uttalande. Skrivelsen bör således läggas till handlingarna.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande behovet av att påskynda handläggningen att riksdagen avslår motion 1993/94:Bo14,
2. beträffande kontakterna med andra länder att riksdagen avslår motionerna 1993/94:Bo15 och 1994/95:Bo1 yrkande 2, res. (mp)
3. beträffande tillåtlighetsprövningen enligt miljölagstiftningen att riksdagen avslår motion 1994/95:Bo1 yrkande 1,
4. beträffande regeringens skrivelse att riksdagen lägger regeringens skrivelse 1993/94:95 till handlingarna.
Stockholm den 24 november 1994
På bostadsutskottets vägnar
Knut Billing
I beslutet har deltagit: Knut Billing (m), Lennart Nilsson (s), Rune Evensson (s), Bengt-Ola Ryttar (s), Britta Sundin (s), Sten Andersson (m), Marianne Carlström (s), Ingrid Skeppstedt (c), Lars Stjernkvist (s), Stig Grauers (m), Erling Bager (fp), Lena Larsson (s), Owe Hellberg (v), Lilian Virgin (s), Inga Berggren (m), Per Lager (mp) och Ulf Björklund (kds).
Reservation
Kontakterna med andra länder (mom. 2)
Per Lager (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 5 börjar med "Den överläggning" och slutar med "Motionerna avstyrks" bort ha följande lydelse:
I de två motionerna beskrivs det bristfälliga agerandet vad gäller kontakterna med andra Östersjöstater i Öresundsbrofrågan. De svenska och danska regeringarna har i denna fråga agerat som om ett oåterkalleligt ingrepp i Öresund enbart berörde dessa två länder och endast viss information behövde lämnas till övriga stater. Så är självklart inte fallet. Ingrepp som riskerar att negativt påverka Östersjöns ekologiska balans kan för all framtid riskera den marina miljön i samtliga Östersjöstaters närområde. Sveriges olika internationella åtaganden på miljöområdet borde ha resulterat i att den svenska regeringen redan för flera år sedan tagit initiativ till ett omfattande internationellt samrådsförfarande.
Utskottet anser mot denna bakgrund att regeringen snarast bör ta de nödvändiga kontakterna med övriga Östersjöstater i syfte att få till stånd ett verkligt samrådsförfarande om utformningen av en eventuell Öresundsförbindelse. I avvaktan på detta bör inga beslut fattas som ytterligare binder upp den fortsatta handläggningen av frågan.
Vad utskottet ovan med anledning av motionerna 1993/94:Bo15 (kds) samt 1994/95:Bo1 (mp) yrkande 2 anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
dels att moment 2 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse: 2. beträffande kontakterna med andra länder att riksdagen med anledning av motionerna 1993/94:Bo15 och 1994/95:Bo1 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
Särskilt yttrande
Tillåtlighetsprövningen enligt miljölagstiftningen m.m.
Owe Hellberg (v) och Per Lager (mp) anför:
Bostadsutskottet har i detta betänkande på formella grunder avstyrkt ett yrkande i Miljöpartiets partimotion med krav på en förnyad tillståndsprövning enligt miljölagstiftningen och föreslagit att regeringens skrivelse om handläggningen av Öresundsbroärendet skall läggas till handlingarna. Vi vill i detta särskilda yttrande kortfattat redogöra för varför vi valt att inte reservera oss på dessa punkter samt för vår allmänna inställning i Öresundsbrofrågan.
Det bör inledningsvis understrykas att vi helt står bakom de sakinvändningar mot handläggningen av Öresundsbroärendet som framförs i Miljöpartiets partimotion. Bostadsutskottet anför emellertid att riksdagen genom grundlagen är förhindrad att begära en förnyad prövning av projektets tillåtlighet enligt miljölagstiftningen. Vi vill givetvis inte medverka till att riksdagen sätter gällande lagar ur spel. Som enskilda riksdagsledamöter förbehåller vi oss emellertid rätten att ifrågasätta om regeringen i sin tillståndsprövning tillgodosett motsvarande krav på lagefterlevnad. Under den hittillsvarande tillåtlighetsprövningen enligt vattenlagen och naturresurslagen har det således framkommit en rad invändningar mot Öresundsbron som var och en borde ha varit tillräcklig för att avslå de aktuella ansökningarna. Inte minst Koncessionsnämnden för miljöskydd har i sitt yttrande anfört att Öresundsbron skulle strida mot gällande miljölagar på flera punkter. Dessa och andra tungt vägande invändningar mot en tillståndsgivning har regeringen genom sitt beslut i juni 1994 helt förbigått.
Som framgår av utskottets betänkande pågår för närvarande en prövning i Regeringsrätten av överklagandet mot regeringsbesluten enligt rättsprövningslagen. En av landets ledande miljöjurister har i detta sammanhang som ombud för sakägare pekat på ett flertal förhållanden som gör att regeringsbesluten måste anses strida mot svensk lag. I Regeringsrätten kommer emellertid endast en mycket formaliserad prövning av beslutens laglighet att ske. Oavsett utfallet i Regeringsrätten borde i Öresundsbroärendet regeringen ha möjlighet att inte bara följa lagens bokstav utan även agera i enlighet med miljölagarnas anda och avsikt. Det är i sammanhanget viktigt att beakta det faktum att regeringen/staten i detta ärende iklätt sig tredubbla roller som beställare av projektet, som hälftenägare av det tillståndssökande bolaget och som rättsutövande instans.
En mycket viktig utgångspunkt för regeringens agerande borde givetvis vara att Sverige genom undertecknandet av Riodeklarationen har förbundit sig att tillämpa den s.k. försiktighetsprincipen. I regeringens NRL-beslut avfärdas emellertid invändningarna mot Öresundsbroprojektet enligt denna princip mycket lättvindigt.
Vid en sammantagen bedömning av regeringens agerande i Öresundsbrofrågan finner åtminstone vi det inte förvånande att farhågor yppats om att regeringen låtit politiska önskemål gå före en saklig bedömning i ärendet. Som anförs i utskottets betänkande kan frågor i anslutning härtill bli föremål för en granskning i konstitutionsutskottet.
Vi vill avslutningsvis redogöra för hur vi fortsättningsvis kommer att agera i riksdagen i syfte att ändra på beslutet att bygga Öresundsbron som enligt vår mening strider mot svensk miljölagstiftning, mot våra internationella åtaganden samt inte minst mot sunt förnuft.
I den vidare riksdagsbehandlingen av bostadsutskottets betänkande 1994/95:BoU5 avses en samordning ske med trafikutskottets betänkande 1994/95:TU2 vad gäller kammardebatt och riksdagsbeslut. Till trafikutskottets betänkande är fogad en för c, v och mp gemensam reservation om Öresundsbrons genomförande. I denna reservation begärs, med hänvisning till den bristfälliga miljöprövningen men också till andra tungt vägande skäl, att regeringen skall påkalla en omförhandling med Danmark som syftar till att avtalet om en fast förbindelse över Öresund hävs. Vidare begärs i reservationen att en ny utredning om en järnvägstunnel under Öresund skall tillsättas. Vi kommer givetvis i den fortsatta riksdagsberedningen att ställa oss bakom denna reservation.
Vi vill i sammanhanget också hänvisa till vår gemensamma reservation om regeringsprövningen enligt NRL och VL i bostadsutskottets betänkande 1994/95:BoU4 om vattenrätt. I denna reservation begär vi en lagändring som syftar till att avskaffa regeringens förprövning i tillståndsfrågan enligt dessa lagar. Om en sådan lagändring genomförs blir det i framtiden inte möjligt att "föregripa" en saklig miljöprövning på det sätt som skett i Öresundsbroärendet.
Vissa beslut m.m. angående Öresundsförbindelsen -- i huvudsak vad gäller handläggningen av prövningen enligt naturresurslagen och vattenlagen
Bilaga 1
00>1991-03-23 29>Avtal träffas mellan regeringarna i Sverige och Danmark om en fast förbindelse över Öresund. Enligt avtalet skall förbindelsen utföras som en kombinerad järnvägs- och vägförbindelse mellan Kastrup och Limhamn. Förbindelsen skall bestå av en sänktunnel mellan Kastrup och en konstgjord ö sydväst om Saltholm samt en bro därifrån till Limhamn.
00>1991-06-12 29>Avtalet godkänns av den svenska riksdagen (prop. 1990/91:158, TU31, rskr. 379).
00>1991-08-15 29>Regeringen beslutar att Öresundsbron skall prövas enligt 4 kap. 2 § i naturresurslagen (NRL). Beslutet innebär att tillstånd av regeringen enligt NRL fordras för projektet. Regeringen beslutar även, enligt 11 kap. 3 § vattenlagen (VL), att frågan om tillåtligheten av vattenföretaget som erfordras för anläggningen skall prövas av regeringen.
00>1991-08-24 29>Avtalet om en fast förbindelse över Öresund ratificeras av den svenska och den danska regeringen.
00>1992-01-27 29>Öresundskonsortiet bildas av det svenska bolaget Svedab och det danska ASÖF, ägda av resp. stat. Konsortiet skall äga samt svara för planering, projektering, byggande, drift m.m. av Öresundsförbindelsen.
00>1992-07-01 29>Öresundskonsortiet ansöker hos regeringen om tillstånd enligt NRL att uppföra och driva den svenska delen av Öresundsförbindelsen. Vidare ansöker konsortiet vid vattendomstolen (Växjö tingsrätt) om tillstånd enligt VL att få uppföra den svenska delen av Öresundsförbindelsen.
00>juli 1992-- oktober 1993 29>Ansökan enligt NRL remissbehandlas. Öresundskonsortiet redovisar kompletteringar och synpunkter på framförda remissynpunkter. Öresundskonsortiets kompletterande material remitteras till vissa av remissinstanserna. Öresundskonsortiet lämnar ett yttrande med anledning av de synpunkter som förts fram med anledning av det kompletterande materialet.
00>juli 1992-- oktober 1993 29>Vattendomstolen kungör ansökan enligt VL och sänder ut den på remiss. Öresundskonsortiet yttrar sig över remissinlagorna samt inkommer med kompletteringar. Vattendomstolen ger remissinstanserna möjlighet att inkomma med förnyade yttranden. Vattendomstolen håller huvudförhandling i tillåtlighetsfrågan.
00>1993-11-15 29>Vattendomstolen avger yttrande till regeringen i tillåtlighetsfrågan. I yttrandet tillstyrker vattendomstolen att den svenska delen av Öresundsförbindelsen byggs under vissa förutsättningar, bl.a. att förbindelsen utförs som en "nollösning" enligt en av domstolen redovisad definition.
00>november 1993-- januari 1994 29>Vattendomstolens yttrande remissbehandlas. Öresundskonsortiet bereds tillfälle att inkomma med kompletteringar till sin ansökan.
00>1994-01-13 29>Regeringen fattar beslut om olika förberedelseåtgärder inför ett eventuellt tillåtlighetsbeslut, bl.a. uppdrag till trafikverken att utarbeta förslag om miljöanpassat transportsystem för Öresundsregionen.
00>1994-02-03 29>Regeringen beslutar tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag till genomförande och finansiering av en eventuell Citytunnel i Malmö. Uppdraget redovisas 1994-04-28 (SOU 1994:78).
00>1994-02-14 29>Öresundskonsortiet redovisar till regeringen kompletterande uppgifter till ansökan.
00>1994-02-1629>Regeringen anmodar vattendomstolen att inkomma med yttrande över om huruvida nu föreliggande uppgifter visar att de av vattendomstolen angivna förutsättningarna enligt yttrandet 1993-11-15 kan uppfyllas.
00>1994-05-20 29>Vattendomstolen kommer in till regeringen med det begärda nya yttrandet. Enligt domstolen är det ej visat att en nollösning, med de förutsättningar domstolen uppställt, kan uppfyllas. Enligt vattendomstolen bör Öresundskonsortiet innan regeringen fattar beslut i tillåtlighetsfrågan för regeringen redovisa beräkningar utifrån domstolens definition av en nollösning.
00>1994-05-24 29>Regeringen bereder Öresundskonsortiet tillfälle att inkomma med de kompletteringar till sin ansökan som vattendomstolens yttrande kan föranleda. Kompletteringarna inkommer 1994-06-01.
00>1994-06-16 29>Regeringen fattar beslut i vattenlagsärendet och i naturresurslagsärendet. Ansökningarna om tillstånd enligt 4 kap. NRL resp. om tillåtligheten enligt VL vad gäller förbindelsen över Öresund bifalls. Tillståndet resp. beslutet om tillåtlighet förknippas med vissa villkor (bl.a. om nollösning och Öresundskonsortiets ekonomiska ansvar för undersökningar, tillsyn m.m.).
00>1994-09-16 29>Tiden för överklagan av NRL- resp. VL-beslutet enligt lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut går ut. Regeringsbesluten är överklagade. Prövningen i Regeringsrätten är ännu ej avslutad (november 1994).
Jordbruksutskottets yttrande
1994/95:JoU1y Bilaga 2 En fast förbindelse över Öresund
Till bostadsutskottet
Bostadsutskottet har den 18 oktober 1994 beslutat bereda jordbruksutskottet tillfälle att avge yttrande över regeringens skrivelse 1993/94:95 -- Redogörelse för handläggningen av prövningen av ansökan om en fast förbindelse över Öresund, jämte motionerna 1993/94:Bo14, 1993/94:Bo15 och 1994/95:Bo1.
Skrivelsen
I skrivelsen erinras om att regeringarna i Sverige och Danmark den 23 mars 1991 träffade avtal om en fast förbindelse över Öresund. Enligt avtalet skall en fast förbindelse utföras som en kombinerad järnvägs- och vägförbindelse mellan Kastrup och Limhamn. Förbindelsen skall bestå av en sänktunnel mellan Kastrup och en konstgjord ö sydväst om Saltholm samt en bro därifrån till Limhamn. Avtalet godkändes av den svenska riksdagen den 12 juni 1991 (prop. 1990/91:158, bet. 1990/91:TU31) och av det danska folketinget den 14 augusti 1991. Den slutliga utformningen av en Öresundsförbindelse skall enligt avtalet ske med hänsyn till vad som är ekologiskt motiverat, tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt så att skadliga verkningar på miljön förebyggs. Sverige och Danmark är enligt avtalet ense om att de prövningar som skall ske enligt respektive stats lagstiftning kan leda till avvikelser från vad som sägs i avtalets bilaga 1 om förbindelsens sträckning och tekniska utformning.
Vid riksdagens behandling av avtalet har trafikutskottet förutsatt att regeringen i samband med att den återkommer till riksdagen och redovisar hur projektet framskrider även behandlar de fortsatta miljömässiga avvägningar som erfordras och de insatser som planeras ske så att skadliga verkningar på miljön förebyggs.
Enligt regeringsförklaringen från 1991 skall miljöprövningen gälla en fast förbindelses regionala påverkan och effekter på Östersjön. Avgörande i denna bedömning är att den så kallade nollösningen vad gäller vattenströmningen mellan Östersjön och Kattegatt kan säkerställas.
Regeringen vill med skrivelsen redovisa handläggningen med anledning av prövningen av ansökan om tillstånd till en fast förbindelse över Öresund. För Sveriges del prövas tillåtligheten av en fast Öresundsförbindelse enligt lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. och vattenlagen (1983:291). Vidare skall enligt regeringsförklaringen den 4 oktober 1991 en prövning ske enligt miljöskyddslagen (1969:387).
Motionerna
Enligt motion 1993/94:Bo14 (s) bör riksdagen göra ett uttalande om behovet av att utan ytterligare dröjsmål nu pröva ansökan om en fast förbindelse över Öresund.
I motion 1993/94:Bo15 (kds) anförs en rad synpunkter på Öresundsförbindelsens ekonomiska och miljömässiga effekter och på handläggningen av ärendet. Motionen utmynnar dock i endast ett yrkande, nämligen att regeringen bör redovisa överläggningarna med Finland om en Öresundsbro.
I Miljöpartiets motion 1994/95:Bo1 framförs stark kritik mot regeringens handläggning. Det finns enligt motionärerna allvarliga brister i tillåtlighetsprövningen. En sådan prövning enligt naturresurslagen har gjorts i strid med bl.a. Koncessionsnämndens yttrande. Tillåtlighetsprövningen enligt vattenlagen har begränsats så starkt att det är svårt att bedöma om företaget kan anses tillåtligt enligt denna lagstiftning. Någon tillåtlighetsprövning enligt miljöskyddslagen har över huvud taget inte gjorts. Andra Östersjöstater har inte inbjudits till överläggningar trots att de i högsta grad kan komma att påverkas av ett förändrat miljötillstånd i Östersjön. Handläggningen borde enligt motionärerna ha varit sådan att alla berörda Östersjöstater i god tid inbjudits till regelrätta förhandlingar. Motionen utmynnar i två yrkanden, dels att "berörda miljömyndigheter" bör få i uppdrag att göra en fullständig tillåtlighetsprövning enligt miljölagstiftningen, dels att samråd snarast bör inledas med alla berörda Östersjöstater.
Utskottet
Utskottet konstaterar inledningsvis att den aktuella regeringsskrivelsen lades fram under riksmötet 1993/94 och att redogörelsen endast omfattar tiden fram till den 18 november 1993, då skrivelsen daterades. Utskottet har under hand fått information från Miljö- och naturresursdepartementet om handläggningen under tiden efter nämnda datum. Det kan nämnas att regeringen fattade beslut i tillåtlighetsprövningen enligt vattenlagen och naturresurslagen den 16 juni 1994.
När det gäller samråd med övriga Östersjöstater hänvisar utskottet till redovisningen i skrivelsen under rubriken Åtgärder till följd av internationella förpliktelser. Där framgår bl.a. att regeringen i flera olika sammanhang informerat berörda Östersjöstater om Öresundsprojektet. Med anledning av ett yttrande från finska staten har regeringen tagit initiativ till en överläggning mellan företrädare för Sverige, Danmark och Finland. I övrigt går utskottet för sin del inte närmare in på de frågor som berörs i motionerna 1993/94:Bo14, 1993/94:Bo15 och 1994/95:Bo1 yrkande 2.
I anslutning till yrkande 1 i motion Bo1 får utskottet anföra följande. Den närmare innebörden av yrkandet att berörda miljömyndigheter skall göra en fullständig tillåtlighetsprövning enligt miljölagstiftningen framstår som oklar. I huvudsak går dock motionen ut på att riksdagen skall göra en formell bedömning av hur regeringen tillämpat vissa rättsregler i ett särskilt fall. Enligt utskottets mening finns det starka principiella skäl som talar mot att riksdagen gör en sådan prövning i annan ordning än den som föreskrivs i 12 kap. 1 § regeringsformen om den konstitutionella granskningen av regeringsärendenas handläggning. Det bör i sammanhanget understrykas att de berörda lagarna är konstruerade så att ett tillstånd enligt naturresurslagen är bindande vid tillåtlighetsprövningen enligt miljöskyddslagen (se bl.a. 2 och 9 §§ miljöskyddslagen). Det torde således inte finnas någon rättslig grund för att t.ex. begära att regeringen nu uppdrar åt Koncessionsnämnden att göra en fristående tillåtlighetsprövning enligt miljöskyddslagen av Öresundsförbindelsen. Om detta är syftet med motion Bo1 yrkande 1 måste utskottet konstatera att yrkandet på formella grunder ej kan bifallas.
Utskottet vill vidare fästa uppmärksamheten på att vissa sakägare till Regeringsrätten ingett ansökningar om rättsprövning av regeringsbesluten den 16 juni 1994 enligt lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. Regeringsrätten har därvid att pröva om avgörandet strider mot någon rättsregel på grunder som i stor utsträckning sammanfaller med motiveringen till motion Bo1 yrkande 1. Prövningen i Regeringsrätten bör givetvis inte föregripas genom något uttalande från riksdagens sida.
Med hänvisning till det anförda föreslår utskottet att bostadsutskottet avstyrker motion Bo1 yrkande 1.
Stockholm den 1 november 1994
På jordbruksutskottets vägnar
Lennart Daléus
I beslutet har deltagit: Lennart Daléus (c), Inga-Britt Johansson (s), Inge Carlsson (s), Ivar Virgin (m), Sinikka Bohlin (s), Ingvar Eriksson (m), Leif Marklund (s), Alf Eriksson (s), Carl G Nilsson (m), Eva Eriksson (fp), Ingemar Josefsson (s), Maggi Mikaelsson (v), Ann-Kristine Johansson (s), Eva Björne (m), Gudrun Lindvall (mp), Lennart Brunander (c) och Åsa Stenberg (s).