Handelsändamålet i detaljplan, m.m.
Betänkande 1996/97:BoU6
Bostadsutskottets betänkande
1996/97:BOU06
Handelsändamålet i detaljplan, m.m.
Innehåll
1996/97 BoU6
Sammanfattning
Utskottet tillstyrker regeringens förslag om att kommunerna skall få i allt väsentligt samma möjligheter att i detaljplaner precisera handelsändamålet som gällde före den 1 april 1992. I en gemensam reservation (m, fp, kd) föreslås att propositionen avstyrks. I en reservation (v, mp) föreslås ett tillkännagivande om att regeringen bör återkomma till riksdagen med ett förslag av vilket tydligare bör framgå att större hänsyn bör tas till miljön och till sociala effekter i samband med stormarknadsetableringar. I ett särskilt yttrande (c) tas bl.a. upp frågan om precisering av handelsändamålet i detaljplan.
Propositionen
Regeringen har i proposition 1996/97:34 föreslagit att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10).
Motionerna m.m.
I betänkandet behandlas
dels de med anledning av proposition 1996/97:34 väckta motionerna
1996/97:Bo6 av Ola Karlsson m.fl. (m) vari yrkas att riksdagen avslår regeringens förslag i enlighet med vad som anförts i motionen.
1996/97:Bo7 av Marietta de Pourbaix- Lundin (m) vari yrkas att riksdagen avslår regeringens förslag i enlighet med vad som anförts i motionen.
1996/97:Bo8 av Owe Hellberg m.fl. (v) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om förhållandet mellan konkurrensvillkoret och miljö- och servicefrågan i ett medborgarperspektiv, 2. att riksdagen beslutar om en ändring i plan- och bygglagen i enlighet med vad som anförts i motionen.
1996/97:Bo9 av Knut Billing m.fl. (m) vari yrkas att riksdagen avslår regeringens förslag i enlighet med vad som anförts i motionen.
1996/97:Bo10 av Per Lager (mp) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om betoningen på miljöskäl och sociala skäl vid preciseringen av handelsändamålet.
1996/97:Bo11 av Erling Bager m.fl. (fp) vari yrkas att riksdagen avslår propositionen.
dels de under allmänna motionstiden 1996 väckta motionerna
1996/97:Bo521 av Roland Larsson (c) vari yrkas 1. att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring i plan- och bygglagen att lagen anpassas till naturresurslagen, 2. att riksdagen hos regeringen begär förslag om en utredning om samhällets merkostnader för externa stormarknadsetableringar.
1996/97:N251 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) vari yrkas 4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om plan- och bygglagstiftningens betydelse för konkurrensen inom livsmedelssektorn.
Näringsutskottet har beretts tillfälle att yttra sig över propositionen jämte de med anledning av propositionen väckta motionerna och två under allmänna motionstiden 1996 väckta motioner. Näringsutskottets yttrande har som bilaga 2 bifogats till detta betänkande. Konsumentberedningen har inkommit med en skrivelse i ärendet.
Utskottet
Som framgår av proposition 1996/97:34 beslöt riksdagen hösten 1995 på förslag av bostadsutskottet (bet. 1994/95:BoU1) att som sin mening ge regeringen till känna vad utskottet anfört om möjligheten att i detaljplan reglera handelsändamål i huvudsak enligt vad som gällde före den 1 april 1992. I propositionen läggs fram det av riksdagen efterfrågade förslaget. Med anledning av propositionen har väckts sex motioner. Förutom dessa behandlas två under allmänna motionstiden 1996 väckta motioner i hithörande fråga. I propositionen redovisas bakgrunden till regeringsförslaget och motiveras regeringens ställningstagande i ärendet. I näringsutskottets yttrande till bostadsutskottet, som bifogas detta betänkande finns bl.a. en tämligen utförlig genomgång av motiven för motionsförslagen och vissa kompletterande uppgifter. Bostadsutskottet, som hänvisar till vad i propositionen och i näringsutskottets yttrande redovisats, vill sammanfatta de olika förslagen på följande sätt. Avsikten med regeringsförslaget är alltså att ge kommunerna i allt väsentligt samma möjligheter som de hade före den 1 april 1992 att i detaljplaner precisera handelsändamålet. Det innebär att kommunerna i detaljplan åter skall kunna närmare reglera handelsändamålet genom att särskilja partihandel och detaljhandel och genom att inom ändamålet detaljhandel särskilja handel med skrymmande varor och handel med livsmedel. Enligt ett föreslaget nytt stycke i den aktuella paragrafen får dock precisering av handelsändamålet ske endast om det finns skäl av betydande vikt. Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 januari 1997. I propositionen anförs att de skäl som motiverade de bestämmelser som gällde före lagändringen i april 1992 fortfarande äger giltighet. Skäl för en närmare reglering är bl.a. att göra det möjligt att åstadkomma en för konsumenterna lämplig butiksstruktur. Andra skäl som anges är hänsyn till omgivningen samt kvartersmarkens och bebyggelsens lämpliga utformning i det aktuella fallet. Beträffande handel med skrymmande varor hänvisas till kravet på stora parkeringsplatser och till att man genom att särskilja sådan form av handel kan åstadkomma en lämplig lokalisering och miljö för handeln. Som skäl för möjligheten att begränsa eller helt förbjuda livsmedelshandel nämns kravet på en lämplig samhällsutveckling, som exempel tas stormarknader och bensinstationer. I fyra av de sex motioner som väckts med anledning av propositionen yrkas avslag på regeringens förslag. Det gäller m-motionerna 1996/97:Bo6, 1996/97:Bo7 och 1996/97:Bo9 samt fp- motionen 1996/97:Bo11. Dessutom förs i den under allmänna motionstiden 1996 väckta motionen 1996/97:N251 (fp) i yrkande 4 fram ett förslag som går ut på att plan- och bygglagen (PBL) beträffande den nu diskuterade frågan inte bör ändras. Regeringsförslaget som sådant har vunnit anslutning i motionerna 1996/96:Bo8 (v) och 1996/97:Bo10 (mp). I dessa båda motioner tas upp frågan om hur avvägningen mellan konkurrensaspekten samt miljömässiga och sociala intressen skall kunna hävdas i samband med handelsetableringar och hur dessa intressen framöver skall tillgodoses i den fysiska planeringen gentemot konkurrensaspekten. Som motiv för förslagen i m-motionerna anförs att ett genomförande av regeringsförslaget kommer att drabba konsumenterna i form av högre livsmedelspriser i de kommuner där man väljer att stoppa vissa etableringar. Den ökande konkurrensen som uppnås genom etablering av externa köpcentrum leder till förbättringar för konsumenterna i allmänhet i en kommun samtidigt som de inte kan sägas åsamka konsumenterna någon betydande olägenhet. Med åberopande av Riksrevisionsverkets remissvar över Plan- och byggutredningens delbetänkande anser motionärerna bakom motion 1996/97:Bo9 (m) att förslaget i propositionen är dåligt underbyggt och att det där saknas såväl en fullständig analys av frågan som en redogörelse för motiven för förslaget. Liknande synpunkter förs fram i motionerna 1996/97:Bo6 (m) och 1996/97:Bo7 (m). I motion 1996/97:Bo11 (fp) erinras om att de konkurrensvårdande myndigheterna före år 1992 vid flera tillfällen kritiserade kommunerna för att tillämpa de aktuella bestämmelserna i PBL så att nyetablering och omstrukturering av livsmedelshandeln förhindrades. Inte sällan fick den redan etablerade handeln dessutom tillfälle att yttra sig i samband med den kommunala behovsprövningen, vilket bidrog till att lagtillämpningen konserverade den befintliga branschstrukturen. Motionärerna anser att den föreslagna ändringen leder till samhällsekonomiska förluster genom försämrad konkurrens, högre priser och ett minskat varierat utbud för konsumenterna. Som framgått av redovisningen ovan har propositionen lagts fram efter ett tillkännagivande från riksdagen till regeringen om att PBL, beträffande möjligheten att med stöd av lagen reglera handelsändamålet i detaljplan, borde ges den utformning den hade före den 1 april 1992. Utskottet konstaterar att regeringen delar utskottets uppfattning sådan den kom till uttryck i det ovan nämnda betänkandet om att starka skäl talar för att kommunerna nu åter bör ges möjligheter att i detaljplan närmare reglera handelsändamålet. Efter att ha redovisat de förarbeten som ursprungligen gällde i denna del anförs det i propositionen att det-om det finns skäl av betydande vikt-i detaljplanen skall vara möjligt att precisera handelsändamålet genom att särskilja partihandel och detaljhandel och inom ändamålet detaljhandel särskilja handel med skrymmande varor och handel med livsmedel. Utskottet vill liksom för övrigt också näringsutskottet betona vikten av vad i propositionen anförts om behovet av ökad konkurrens inom handeln. Vid en bedömning av regeringens förslag om ändring i PBL och motionärernas om avslag på propositionen anser bostadsutskottet att en anslutning för riksdagens del till regeringsförslaget praktiskt taget ligger helt i linje med utskottets och riksdagens begäran år 1995. De invändningar som gjorts i motionerna bl.a. om att ett genomförande av regeringsförslaget skulle innebära sådana begränsningar i en effektiv konkurrens inom handeln att förslaget inte bör förverkligas kan utskottet inte dela. Vad i motiven anförs om att skäl av betydande vikt skall vara för handen för att en precisering av handelsändamålet skall medges innebär enligt utskottets mening att de farhågor som förs fram i motionerna inte kan anses väga särskilt tungt. I propositionen nämns som exempel på sådana skäl att övergripande miljömål kan uppnås genom en närmare reglering av handelsändamålet i det enskilda fallet. Utskottet föreslår att riksdagen med hänvisning till det nu anförda avslår motionerna 1996/97:Bo11 (fp), 1996/97:Bo7 (m), 1996/97:Bo9 (m), 1996/97: Bo11 (fp) och 1996/97:N251 (fp) yrkande 4 om avslag på propositionen m.m. och antar lagförslaget i vad avser möjligheten att precisera handelsändamålet i detaljplan m.m. Utskottet övergår nu till att behandla förslagen i v-motionen 1996/97:Bo8 och i mp-motionen 1996/97:Bo10. I dessa båda motioner föreslås riksdagen som sin mening ge regeringen till känna vad i motionerna anförts om att miljöskäl och sociala skäl skall beaktas vid preciseringen av handelsändamålet. Utskottet vill erinra om vad i propositionen (s. 16) anförts om att i tidigare förarbeten till PBL i nu behandlat avseende inte särskilt nämndes hänsynen till miljön. I propositionen anförs emellertid som framgått ovan att i kravet på lämplig samhällsutveckling får anses ingå sådana hänsyn. I propositionen understryks särskilt betydelsen av att handeln lokaliseras så att den tätare vägtrafiken begränsas och utvecklingen av en god och långsiktigt hållbar livsmiljö främjas. Vad nu redovisats om vissa av de motiv som föreslås vägleda lagstiftningen ligger enligt utskottet väl i linje med vad i motionerna 1996/97:Bo8 (v) och 1996/97:Bo10 (mp) förordats. Utskottet kan inte finna att något väsentligt skulle stå att vinna på tillkännagivanden enligt motionärernas förslag. Med det anförda avstyrker utskottet motionerna avseende beaktande av miljöskäl m.m. vid handelsetableringar. Slutligen återstår att behandla den under allmänna motionstiden väckta motionen 1996/97:Bo521 (c). Motionären föreslår riksdagen att göra två tillkännagivanden till regeringen, ett om en ändring i PBL så att den bättre anpassas till naturresurslagen (NRL) avseende stormarknadsetableringar och ett om att regeringen bör ta initiativ till en utredning om samhällets merkostnader för externa stormarknadsetableringar. Vad först gäller förslaget i motionen om en bättre anpassning av PBL till NRL vill utskottet erinra om att i kap. 2 § NRL anges att bestämmelserna i 2 och 3 kap. NRL skall tillämpas enligt vad som är föreskrivet i PBL. Om det i propositionen framförda förslaget vinner riksdagens bifall kommer den anpassning av PBL till NRL avseende stormarknadsetableringar som motionären efterlyser att förverkligas. Vad därefter gäller frågan om utredning av de samhälleliga merkostnaderna för stormarknadsetableringar m.m. vill utskottet upplysa om att forskningsprojekt med viss anknytning till denna fråga under senare år genomförts vid Chalmers tekniska högskola och vid Lunds tekniska högskola. Dessa båda projekt redovisas i det delbetänkande av Plan- och byggutredningen (SOU 1996:52) som legat till grund för det nu behandlade regeringsförslaget. Det kan alltså på goda grunder antas att de analyserats inför utredningens förslag till ändring i PBL i vad avser precisering av handelsändamålet i detaljplan. Utskottet finner inte tillräcklig anledning föreligga att nu föreslå att ytterligare utredningsarbete i frågan initieras. Med det anförda avstyrker utskottet motion 1996/97:Bo521 (c) om vissa utredningsinsatser m.m. avseende stormarknadsetableringar. Regeringens förslag till ändring i 6 kap. 13 § PBL om expediering av vissa planhandlingar har inte givit utskottet anledning till erinran eller särskilt uttalande. Utskottet föreslår att riksdagen antar lagförslaget i vad det inte behandlats ovan.
Hemställan
Utskottet hemställer 1. beträffande lagförslaget i vad det avser möjligheten att precisera handelsändamålet i detaljplan att riksdagen med bifall till proposition 1996/97:34 i motsvarande del antar som bilaga 1 till detta betänkande fogat lagförslag och avslår motionerna 1996/97:Bo6, 1996/97:Bo7, 1996/97:Bo9, 1996/97:Bo11 samt 1996/97:N251 yrkande 4, res. 1 (m, fp, kd) 2. beträffande beaktande av miljöskäl m.m. vid handelsetableringar att riksdagen avslår motionerna 1996/97:Bo8 och 1996/97:Bo10, res. 2 (m, fp, kd) - motiv. - villk. res. 1 res. 3 (v, mp)
3. beträffande vissa utredningsinsatser m.m. avseende stormarknadsetableringar att riksdagen avslår motion 1996/97:Bo521, res. 4 (m, fp, kd) - motiv. 4. beträffande lagförslaget i vad det inte behandlats ovan att riksdagen med bifall till proposition 1996/97:34 i motsvarande del antar som bilaga 1 till detta betänkande fogat lagförslag.
Stockholm den 19 november 1996
På bostadsutskottets vägnar
Lennart Nilsson
I beslutet har deltagit: Lennart Nilsson (s), Bengt-Ola Ryttar (s), Britta Sundin (s), Marianne Carlström (s), Rigmor Ahlstedt (c), Lars Stjernkvist (s), Stig Grauers (m), Erling Bager (fp), Lena Larsson (s), Owe Hellberg (v), Lilian Virgin (s), Inga Berggren (m), Per Lager (mp), Ulf Björklund (kd), Carina Moberg (s), Peter Weibull Bernström (m) och Ulla Löfgren (m).
Reservationer
1. Lagförslaget i vad det avser möjligheten att precisera handelsändamålet i detaljplan (mom. 1)
Stig Grauers (m), Erling Bager (fp), Inga Berggren (m), Ulf Björklund (kd), Peter Weibull Bernström (m) och Ulla Löfgren (m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 4 börjar med Som framgått och slutar med detaljplan m.m. bort ha följande lydelse: I den avvikande meningen (m, fp, kd) till näringsutskottets yttrande i ärendet (yttr. 1996/97:NU5y) till bostadsutskottet anförs bl.a. följande.
Näringsutskottet avvisar bestämt det framlagda lagförslaget. Ändringen kommer att leda till försämrad konkurrens och därmed till högre priser för konsumenterna. Enligt näringsutskottets uppfattning bör konkurrensen inom handeln underlättas, inte begränsas! Som framhållits i utredningen om ökad konkurrens i handeln med livsmedel har-av främst företagsekonomiska skäl-en fortlöpande strukturrationalisering inom handeln, med utflyttning av detaljhandel till ytterområden, skett fortlöpande sedan 1970-talet och sålunda inte begränsats av gällande lagstiftning. Samtidigt har, såsom redovisats i tidigare nämnda forskningsrapport från Chalmers tekniska högskola, hushållens tillgänglighet till dagligvaror inte försämrats på ett påtagligt sätt. Enligt utskottets mening är det belysande att regeringen i propositionen inte redovisar något bärande motiv för sitt förslag utan huvudsakligen beskriver den förutvarande regleringen av handelsändamålet och riksdagens tidigare beslut i frågan. I linje med vad Riksrevisionsverket anfört i sitt remissvar över Plan- och byggutredningens delbetänkande menar utskottet - att det inte påvisats att avsaknaden av regleringsmöjligheter sedan år 1992 har haft några negativa effekter, - att det inte bevisats att de föreslagna regleringsmöjligheterna är ett verksamt medel för att uppnå uppsatta mål, - att det inte analyserats vilka effekter som den föreslagna ändringen har på konkurrensen.
Sammanfattningsvis anser näringsutskottet att propositionen i nu behandlad del bör avslås och att vid behov mer konkurrensneutrala åtgärder tillgrips. Näringsutskottet instämmer med vad i motionerna 1996/97:Bo6 (m), 1996/97:Bo7 (m), 1996/97:Bo9 (m), 1996/97:Bo11 (fp) och 1996/97:N251 (fp) yrkande 4 föreslagits. Bostadsutskottet delar vad i den avvikande meningen föreslagits. Med anledning av motionerna anser utskottet att den i propositionen föreslagna ändringen i 5 kap. 7 § PBL inte bör antas av riksdagen.
dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse: 1. beträffande lagförslaget i vad det avser möjligheten att precisera handelsändamålet i detaljplan att riksdagen med anledning av motionerna 1996/97:Bo6, 1996/97: Bo7, 1996/97:Bo9, 1996/97: Bo11 samt 1996/97:N251 yrkande 4 inte antar det i proposition 1996/97:34 intagna lagförslaget i motsvarande del,
2. Beaktande av miljöskäl m.m. vid handelsetableringar (mom. 2, motiveringen)
Under förutsättning av bifall till reservation 1
Stig Grauers (m), Erling Bager (fp), Inga Berggren (m), Ulf Björklund (kd), Peter Weibull Bernström (m) och Ulla Löfgren (m) anser att den del av ut- skottets yttrande som på s. 4 börjar med Utskottet vill och på s. 5 slutar med vid handelsetableringar bort ha följande lydelse: Utskottet har ovan föreslagit riksdagen att avslå regeringsförslaget om möjligheten att i detaljplan reglera handelsändamål. Skäl saknas därför att i sak granska de i motionerna 1996/97:Bo8 (v) och 1996/97:Bo10 (mp) framförda förslagen om utformning av vissa av de motiv som enligt motionärerna bör vägleda det i propositionen framlagda lagförslaget.
3. Beaktande av miljöskäl m.m. vid handelsetableringar (mom. 2)
Owe Hellberg (v) och Per Lager (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 4 börjar med Utskottet vill och på s. 5 slutar med vid handelsetableringar bort ha följande lydelse: Liksom motionärerna i motionerna 1996/97:Bo8 (v) och 1996/97:Bo10 (mp) ser utskottet positivt på att den möjlighet som före den 1 april 1992 fanns i PBL och som gjorde det möjligt att i detaljplanen precisera handels- ändamål nu i princip återinförs. Även om det regeringsförslag som nu behandlas får anses ha en viss miljöprofil finns anledning för utskottet och riksdagen att understryka vikten av att miljöpolitiska och sociala skäl i vid mening ges större tyngd när det gäller att bedöma behovet och lokaliseringen av t.ex. externa stormarknadsetableringar. Som motionärerna anför är samhällsplaneringen ett av de viktigaste instrumenten för att skapa förutsättningar för medborgarna att kunna välja en resurssnål och i övrigt miljöanpassad livsstil. Det miljöansvar för vars förverkligande kommunernas roll är av stor betydelse tar sig bl.a. uttryck i genomförandet av Agenda 21 på den lokala nivån. Kommunerna har ett stort inflytande över var bostäder, arbetsplatser och affärer m.m. lokaliseras. En totalsyn på planeringsfrågorna måste ha sin grund i ett ekologiskt synsätt. Planeringsfrågorna måste därför klarare knytas till ett ekologiskt synsätt och till det långsiktigt hållbara samhället. Det bör erinras om att den nyligen avslutade bostadspolitiska utredningen i sitt slutbetänkande ingående behandlat frågan om utformningen av våra bostadsområden och därvid lämnat förslag till hur ett ekonomiskt stöd från samhällets sida bör utformas så att goda boendemiljöer skapas. De nu aktualiserade miljömässiga och sociala hänsynen vid handelsetableringar m.m. bör klart komma till uttryck i lagstiftningen. Regeringen bör förelägga riksdagen ytterligare förslag till ändring i PBL med detta syfte. Vad utskottet nu med anledning av motionerna 1996/97:Bo8 (v) och 1996/97:Bo10 (mp) anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse: 2. beträffande beaktande av miljöskäl m.m. vid handelsetableringar att riksdagen med anledning av motionerna 1996/97:Bo8 och 1996/97: Bo10 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
4. Vissa utredningsinsatser m.m. avseende stormarknadsetableringar (mom. 3, motiveringen)
Stig Grauers (m), Erling Bager (fp), Inga Berggren (m), Ulf Björklund (kd), Peter Weibull Bernström (m) och Ulla Löfgren (m) anser att den del av utskottets yttrande som på s. 5 börjar med Vad först och slutar med avseende stormarknadsetableringar bort ha följande lydelse: Av de kompletterande uppgifter som presenterats i näringsutskottets yttrande 1996/97:NU5y (se s. 16) framgår bl.a. att etableringen av externa köp- centrum inte på något påvisbart sätt inverkat på hushållens tillgänglighet - mätt som gångavstånd - till fullsorterade dagligvarubutiker. Den typ av utredningsinsatser som efterlyses i yrkande 2 i motion 1996/97:Bo521 (c) om de samhälleliga merkostnaderna för stormarknadsetableringar m.m. kan mot denna bakgrund inte anses särskilt angelägna att genomföra. Den inställning utskottet intagit ovan och som går ut på att regeringens förslag till ändring i 5 kap. 7 § inte bör genomföras innebär att skäl saknas för riksdagen att göra det i motionens yrkande 1 begärda tillkännagivandet till regeringen om anpassningen av PBL till NRL i vad avser bedömningar om stormarknadsetableringar.
Särskilt yttrande
Lagförslaget i vad det avser möjligheten att precisera handelsändamålet i detaljplan
Rigmor Ahlstedt (c) anför:
Som framgått av redogörelsen ovan har regeringsförslaget lagts fram efter ett riksdagens tillkännagivande till regeringen. Jag anser att det behövs så få regleringar som möjligt för handeln då jag anser att därmed gynnas även konsumenterna. Det finns ingen anledning att begränsa konkurrensen. Den behöver i stället stimuleras. Att jag ändå kunnat stödja regeringsförslaget beror i huvudsak på skäl. 1. Det överlåts till kommunpolitikerna att bestämma handelsändamålet i den egna kommunen som de känner väl. Det finns goda skäl som gör att dessa beslut bör fattas på den kommunala nivån. 2. Lagförslaget har utformats så att de nu föreslagna bestämmelserna får meddelas endast om det finns skäl av betydande vikt . Som exempel på sådana skäl anges i propositionen (s. 17) att både konsument- och miljöintresset bör beaktas i bedömningen av eventuella begränsningar genom preciseringar av handelsändamålet. Sammantaget finner jag således att regeringsförslaget bör kunna godtas. Centerpartiet kommer att följa utfallet av den nygamla ordningen noga. Det kan finnas anledning att återkomma till riksdagen i ärendet om tillämpning av de nu diskuterade ändringarna i PBL ger anledning härtill.
Förslaget i propositionen till Lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10) Näringsutskottets yttrande 1996/97:NU5y
Handelsändamålet i detaljplan
Till bostadsutskottet
Bostadsutskottet har berett näringsutskottet tillfälle att yttra sig över proposition 1996/97:34 om handelsändamålet i detaljplan, m.m. jämte sex motioner med anledning av propositionen och två motioner i frågan från allmänna motionstiden.
Näringsutskottet
Bakgrund
Efter förslag av den dåvarande borgerliga regeringen beslutade riksdagen i början av år 1992 om ett tillägg i 5 kap. 7 § plan- och bygglagen (1987:10) med innebörd att bestämmelser i detaljplaner om byggnaders användning inte får utformas så att en effektiv konkurrens motverkas (prop. 1991/92:51, bet. BoU10). Regeringens förslag avvisades i en reservation (s) med instämmande i en meningsyttring (v). Lagändringen trädde i kraft den 1 april 1992. I samband med behandlingen hösten 1995 av en proposition om kommunal översiktsplanering enligt plan- och bygglagen uttalade riksdagen - på förslag av bostadsutskottet (bet. 1995/96:BoU1) med anledning av en motion (s) - som sin mening till regeringen att det i plan- och bygglagen bör införas bestämmelser som gör det möjligt för kommunerna att i detaljplan reglera handelsändamålet i huvudsak enligt vad som gällde före den 1 april 1992. En motsatt uppfattning kom till uttryck i en reservation (m, c, fp, kds). Mot bakgrund av riksdagens uttalande beslutade regeringen i februari 1996 att uppdra åt Plan- och byggutredningen att redovisa sina överväganden i frågan med beaktande av vad bostadsutskottet anfört angående möjligheten att i detaljplan precisera handelsändamålet. Utredningen presenterade i april 1996 sitt förslag i delbetänkandet Precisering av handelsändamålet i detaljplan (SOU 1996:52).
Propositionen
I överensstämmelse med utredningens förslag framlägger regeringen i propositionen förslag om att det tidigare införda tillägget i plan- och bygglagen skall tas bort. Avsikten är att kommunerna skall ges i allt väsentligt samma möjlighet att i detaljplaner precisera handelsändamålet som gällde före den 1 april 1992. Det innebär att kommunerna i detaljplan åter skall kunna reglera handelsändamålet genom att särskilja partihandel och detaljhandel och genom att inom ändamålet detaljhandel särskilja handel med skrymmande varor och handel med livsmedel. Enligt ett förslag till nytt stycke i den aktuella paragrafen får dock precisering av handelsändamålet ske endast om det finns skäl av betydande vikt. Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 januari 1997. I propositionen anförs att de skäl som motiverade de bestämmelser som gällde före lagändringen i april 1992 äger sin giltighet fortfarande. Dessa skäl för en närmare reglering avser bl.a. att göra det möjligt att åstadkomma en för konsumenterna lämplig butiksstruktur. Andra skäl som anges är hänsyn till omgivningen samt kvartersmarkens och bebyggelsens lämpliga utformning i det aktuella fallet. Beträffande handel med skrymmande varor hänvisas till kravet på stora parkeringsplatser och till att man genom att särskilja sådan handel kan åstadkomma en lämplig lokalisering och miljö för handeln. Som skäl för möjligheten att begränsa eller helt förbjuda livsmedelshandel erinras om kravet på en lämplig samhällsutveckling med hänsyn till t. ex. stormarknader och bensinstationer. Enligt regeringen får miljöhänsyn anses innefattas i kravet på en lämplig samhällsutveckling. I propositionen understryks betydelsen av att handeln lokaliseras så att den totala vägtrafiken begränsas och så att utvecklingen i övrigt mot en god och långsiktigt hållbar livsmiljö främjas. Samtidigt betonas att en ökad konkurrens inom handeln utgör ett naturligt inslag i vad som allmänt torde avses med en lämplig samhällsutveckling. Intresset av en effektiv konkurrens skall emellertid inte utgöra ett absolut hinder mot att en kommun närmare reglerar handelsändamålet i en detaljplan. Enligt regeringen måste möjligheten att precisera handelsändamålet utnyttjas restriktivt. För att handelsändamålet skall få begränsas skall det inte räcka med att skälen konstateras föreligga - de måste också ha en viss tyngd. I den föreslagna lagbestämmelsen anges detta genom att det skall krävas skäl av betydande vikt .
Motionerna
Sex motioner har väckts med anledning av propositionen. I fyra av dessa krävs att regeringens förslag skall avslås av riksdagen. I motion 1996/97:Bo9 (m) anförs att förslaget om att kommunerna på nytt skall ges möjlighet att reglera handelsetableringar i detaljplaner kommer att drabba konsumenterna i form av högre livsmedelspriser i de kommuner där man väljer att stoppa vissa etableringar. Den ökande konkurrensen som uppnås genom etablering av externa köpcentrum leder till förbättringar för konsumenterna i allmänhet i en kommun samtidigt som etableringarna inte kan sägas åsamka konsumenterna någon betydande olägenhet, menar motionärerna. Med åberopande av Riksrevisionsverkets remissvar över Plan- och byggutredningens delbetänkande anser de att förslaget i propositionen är dåligt underbyggt och att det där saknas såväl en fullständig analys av frågan som en redogörelse för motiven för förslaget. Liknande synpunkter utvecklas i motionerna 1996/97:Bo6 (m) och 1996/97:Bo7 (m). I den förstnämnda av dessa hävdas att den ordning som gällde innan år 1992 ledde till att de redan starka handelskedjorna i kommunerna genom effektivt lobbyarbete kunde stänga ute nya konkurrenter; detta gynnade den redan etablerade handeln och missgynnade butiker med annorlunda koncept, framför allt lågprisbutiker. Konsumenternas möjlighet att genom egna val styra handelns utveckling bör stärkas, inte försvagas, heter det avslutningsvis i motionen. I motion 1996/97:Bo11 (fp) erinras om att de konkurrensvårdande myndigheterna före år 1992 vid flera tillfällen kritiserade kommunerna för att tillämpa de aktuella bestämmelserna i plan- och bygglagen så att nyetablering och omstrukturering av livsmedelshandeln förhindrades. Inte sällan, fortsätter motionärerna, fick den redan etablerade handeln dessutom tillfälle att yttra sig i samband med den kommunala behovsprövningen, vilket bidrog till att lagtillämpningen konserverade den befintliga branschstrukturen. I motionen kritiseras regeringen för att i propositionen inte redovisa något underlag som styrker att avsaknaden sedan år 1992 av möjlighet att reglera detaljhandeln har fått negativa effekter på trafikmiljön. Likaså saknas det en analys av hur konkurrensförhållandena inom livsmedelssektorn skulle påverkas av den föreslagna lagändringen, påpekar motionärerna. De anser att ändringen leder till samhällsekonomiska förluster genom försämrad konkurrens, högre priser och ett minskat varierat utbud för konsumenterna. I motion 1996/97:Bo8 (v) välkomnas däremot regeringens förslag. Motionärerna menar dock att två ytterligare skäl bör motivera möjligheten att reglera handelsändamålet i detaljplan, nämligen miljöskäl och utsikten att kunna få en rimlig service i närområdet. Minskad vägtrafik är en nödvändighet för att det på sikt skall kunna skapas ett långsiktigt hållbart samhälle inom ekologiskt hållbara ramar, framhålls det. Vidare anförs att den framtida bostadspolitiken kommer att handla om en god boendeplanering med möjlighet till en god boendeservice i bostadens närområde. Enligt motionärerna bör därför förslaget i propositionen kompletteras så att en minskning av vägtrafiken liksom den medborgerliga rätten till en god servicenivå skall anses vara av tillräckligt betydande vikt för att handelsändamålet skall kunna preciseras i detaljplan. Också i motion 1996/97:Bo10 (mp) hälsas regeringens förslag med tillfredsställelse. Samtidigt betonas att även miljöskäl och sociala skäl bör kunna motivera en precisering av handelsändamålet. Utvecklingen där stormarknader för dagligvaruförsäljning etableras i s.k. trafikorienterade lägen fortsätter alltjämt, påpekas det. Enligt motionären leder etablering av stora matmarknader till att den lokala handeln slås ut och till ett ökat transportberoende. Han menar att erfarenheter ute i landet i många fall visar att kommunerna saknar uttalade ambitioner för medborgarnas varuförsörjning och för handelns lokalisering. Vidare anförs att frågan rymmer en social dimension som sällan debatteras; den lokala butiken är inte bara ett försäljningsställe utan också en viktig mötesplats. Den nu aktuella frågan berörs härutöver i två motioner från allmänna motionstiden. I motion 1996/97:N251 (fp) påpekas att lågprisbutikerna är populära och har bidragit till att sänka matutgifterna för många, inte minst barnfamiljer. Motionärerna motsätter sig därför en förändring som innebär att konkurrenssituationen försämras genom att kommunpolitiker, inom ramen för det kommunala planmonopolet, ges rätt att stoppa nyetableringar. I motion 1996/97:Bo521 (c) efterlyses en utredning om samhällets merkostnader för stormarknadsetableringar. Motionären anser att sådana etableringar skapar stora miljöproblem genom den ökade biltrafik som etableringarna förutsätter. Denna ytterligare biltrafik förorsakar ökade avgasutsläpp, slitage på vägar och behov av nya trafikinvesteringar. I motionen föreslås vidare att riksdagen skall uppdra åt regeringen att återkomma till riksdagen med förslag till ändring av plan- och bygglagen som tillgodoser kravet på en prövning av externa stormarknadsetableringar utifrån miljö- och naturresurssynpunkt, utan att samtidigt konkurrensen inom handeln begränsas.
Vissa kompletterande uppgifter
Plan- och byggutredningen
Till grund för det nu framlagda förslaget ligger, som tidigare nämnts, ett delbetänkande av Plan- och byggutredningen. I betänkandet (SOU 1996:52) beskrivs i ett avsnitt (s. 25) resultat från några forskningsrapporter om bl.a. externa affärsetableringar. Inom ramen för forskningsprojekt vid Chalmers tekniska högskola om kommunernas planering för handeln har rapporten Effekter av externa köpcentran (STACTH Rapport 1994:1) publicerats. Enligt den analys som redovisas i denna rapport har etableringen av externa köpcentrum inte på något påvisbart sätt inverkat på hushållens tillgänglighet - mätt som gångavstånd - till fullsorterade dagligvarubutiker. Däremot har tillkomsten av externa köpcentrum haft avsevärda effekter på biltrafiken. Genom att konsumenter bytt inköpsställe beräknas biltrafiken, och därmed miljöbelastningen, ha ökat med mellan 200 och 1 200 %. I en studie vid Lunds tekniska högskola - som redovisats i rapporten Miljöeffekter av externa affärsetableringar (KFB-rapport 1995:6) - bekräftas att externa affärsetableringar leder till ökade avgasutsläpp, om än inte i den omfattning som anges i den föregående rapporten.
Utredningen om ökad konkurrens i handeln med livsmedel
Nyligen har utredningen om ökad konkurrens i handeln med livsmedel (särskild utredare: f.d. statssekreteraren Sture Åström) redovisat sitt resultat i ett betänkande (SOU 1996:144). Enligt utredningens uppfattning är det av stor betydelse att den kommunala planeringen tar hänsyn till behovet av tillgängliga butikslägen som en förutsättning för en fungerande konkurrens i handeln med livsmedel. Utredningen har av regeringen anmodats att yttra sig över Plan- och byggutredningens delbetänkande och har därvid kritiserat och avstyrkt förslaget. Utredaren ifrågasätter om en återgång till vad som gällde före 1992 års lag-ändring kommer att ge de positiva effekter som förslaget syftar till. En utflyttning av detaljhandeln med livsmedel till städernas ytterområden - vilken föranletts av företagsekonomiska skäl - har inte hindrats av plan- och bygglagens tillämpning före denna lagändring, konstateras det. Tvärtom menar utredaren att en mycket omfattande strukturrationalisering, med nedläggning av butiker i innerstadsområdena, har pågått oavbrutet under 1970- och 1980- talen. Däremot befarar han att en återgång till tidigare bestämmelser kan få till följd att de problem med begränsning av konkurrensen inom detta område som påtalats av tidigare utredningar - bl.a. 1986 års livsmedelsutredning (SOU 1987:44) - riskerar att växa. Enligt utredarens uppfattning skapades genom lagändringen år 1992 en lämplig avvägning mellan planeringsintresset och konkurrensintresset. Med hänsyn till att problembilden inte är entydig anser utredaren att det finns anledning att avvakta den vidare utvecklingen och i stället tillgripa mer konkurrensneutrala åtgärder.
Näringsutskottets ställningstagande
I enlighet med riksdagens uttalande hösten 1995 anser näringsutskottet att kommunerna åter bör ges möjlighet att i detaljplan närmare reglera handels- ändamålet. I annat fall kan det finnas risk för att närservicen i bostadsområden tunnas ut ytterligare. Möjligheten till reglering är också nödvändig för att lokaliseringen av handeln skall bli sådan att den totala vägtrafiken i samband med handeln begränsas i största möjliga utsträckning. Som framgår av de refererade forskningsrapporterna har tillkomsten av externa köpcentrum lett till betydande ökningar av biltrafiken och således till en ökad miljöbelastning. Även andra i propositionen angivna skäl för möjlighet till reglering ställer sig näringsutskottet bakom. Samtidigt vill utskottet - med instämmande i vad som anförs i propositionen - betona betydelsen av att en effektiv konkurrens i handeln upprätthålls. Möjligheten till reglering av handelsändamålet måste sålunda utnyttjas restriktivt och endast då skälen för en reglering bedöms ha särskild tyngd. Näringsutskottet tillstyrker därför att ett särskilt tillägg härom - till skillnad från vad som gällde före år 1992 - införs i lagen. Med det sagda avstyrker näringsutskottet motionerna 1996/97:Bo6 (m), 1996/97:Bo7 (m), 1996/97: Bo9 (m) och 1996/97:Bo11 (fp) samt motion 1996/97:N251 (fp) i här berörd del. Enligt näringsutskottets mening bör inte heller övriga här aktuella motioner föranleda något initiativ från riksdagens sida. Vad som förordas i motionerna 1996/97:Bo8 (v) och 1996/97:Bo10 (mp) om skäl för reglering av handelsändamålet överensstämmer i allt väsentligt med vad som sägs i propositionen och vad utskottet här anfört. Med hänvisning till förslaget i propositionen och till tidigare nämnda rapporter om effekter av externa affärs- etableringar avstyrker näringsutskottet även motion 1996/97:Bo521 (c).
Stockholm den 7 november 1996
På näringsutskottets vägnar
Birgitta Johansson
I beslutet har deltagit: Birgitta Johansson (s), Bo Finnkvist (s), Karin Falkmer (m), Reynoldh Furustrand (s), Mikael Odenberg (m), Barbro Andersson (s), Marie Granlund (s), Lennart Beijer (v), Dag Ericson (s), Ola Karlsson (m), Göran Hägglund (kd), Nils-Göran Holmqvist (s), Laila Bäck (s), Sten Tolgfors (m), Kerstin Warnerbring (c) och Torsten Gavelin (fp).
Avvikande mening
Karin Falkmer (m), Mikael Odenberg (m), Ola Karlsson (m), Göran Hägglund (kd), Sten Tolgfors (m) och Torsten Gavelin (fp) anser att avsnittet under rubriken Näringsutskottets ställningstagande bort ha följande lydelse: Näringsutskottet avvisar bestämt det framlagda lagförslaget. Ändringen kommer att leda till försämrad konkurrens och därmed till högre priser för konsumenterna. Enligt näringsutskottets uppfattning bör konkurrensen inom handeln underlättas, inte begränsas! Som framhållits i utredningen om ökad konkurrens i handeln med livsmedel har - av främst företagsekonomiska skäl - en fortlöpande strukturrationalisering inom handeln, med utflyttning av detaljhandel till ytterområden, skett fortlöpande sedan 1970-talet och sålunda inte begränsats av gällande lagstiftning. Samtidigt har, såsom redovisas i tidigare nämnda forskningsrapport från Chalmers tekniska högskola, hushållens tillgänglighet till dagligvaror inte försämrats på ett påtagligt sätt. Enligt utskottets mening är det belysande att regeringen i propositionen inte redovisar något bärande motiv för sitt förslag utan huvudsakligen beskriver den förutvarande regleringen av handelsändamålet och riksdagens tidigare beslut i frågan. I linje med vad Riksrevisionsverket anfört i sitt remissvar över Plan- och byggutredningens delbetänkande menar utskottet
- att det inte påvisats att avsaknaden av regleringsmöjligheter sedan år 1992 har haft några negativa effekter,
- att det inte bevisats att de föreslagna regleringsmöjligheterna är ett verksamt medel för att uppnå angivna mål,
- att det inte analyserats vilka effekter som den föreslagna ändringen har på konkurrensen.
Sammantaget anser näringsutskottet att det genom lagändringen år 1992 skapades en lämplig avvägning mellan planeringsintresset och konkurrensintresset. Med instämmande i vad som sägs i utredningen om ökad konkurrens i handeln med livsmedel och i motionerna 1996/97:Bo6 (m), 1996/97:Bo7 (m), 1996/97:Bo9 (m), 1996/97:Bo11 (fp) och 1996/97:N251 (fp) föreslår utskottet att propositionen skall avslås och att - vid behov - mer konkurrensneutrala åtgärder tillgrips. Av det sagda torde framgå att övriga här aktuella motioner avstyrks av näringsutskottet.
Innehållsförteckning
Sammanfattning 1 Propositionen 1 Motionerna m.m. 1 Utskottet 2 Hemställan 5 Reservationer 6 1. Lagförslaget i vad avser möjligheten att precisera handelsändamålet i detaljplan (m, fp ,kd) 6 2. Beaktande av miljöskäl m.m. vid handelsetableringar (m, fp, kd) 7 3. Beaktande av miljöskäl m.m. vid handelsetableringar (v, mp) 7 4. Vissa utredningsinsatser m.m. avseende stormarknadsetableringar (m, fp, kd) 8 Särskilt yttrande 9 Lagförslaget i vad det avser möjligheten att precisera handelsändamålet i detaljplan 9 Bilaga 1. Lagförslaget i propositionen 10 Bilaga 2. Näringsutskottets yttrande 1996/97:NU5y 13