Handel med el i konkurrens
Betänkande 1993/94:NU22
Näringsutskottets betänkande
1993/94:NU22
Handel med el i konkurrens
Innehåll
1993/94 NU22
Ärendet
I detta betänkande behandlas dels proposition 1993/94:162 om handel med el i konkurrens, dels tio motioner som har väckts med anledning av propositionen, dels en motion från allmänna motionstiden.
Upplysningar och synpunkter i ärendet har inför utskottet lämnats av företrädare för Svenska Kraftverksföreningen, Riksförbundet Energileverantörerna -- REL, Sveriges Energiföreningars Riksorganisation -- SERO, Småkraftverkens Riksförening och Svensk Vindkraftförening. Från SERO har också en skrivelse inkommit. Vidare har skrivelser ingivits av Svenska Elverksföreningen, Sydkraft AB, Göteborg Energi AB och De små kommunernas samverkan -- Småkom.
Sammanfattning
Utskottet tillstyrker regeringens förslag om en avreglering av elmarknaden med ikraftträdande den 1 januari 1995. För att skapa tillväxt i ekonomin och för att minska arbetslösheten är det väsentligt att det utformas regler som säkerställer en fortsatt god tillgång på el till internationellt konkurrenskraftiga priser. En effektivt fungerande elmarknad är av grundläggande vikt för en hållbar ekonomisk tillväxt, påpekar utskottet.
Den föreslagna reformen innebär genomgripande förändringar av elmarknadens funktionssätt. Det ligger därför i sakens natur att konsekvenserna av reformen i alla dess delar är svåra att förutsäga i detalj.
Utskottet har i betänkande 1993/94:NU17 om energipolitik, som avlämnas samtidigt med föreliggande betänkande, föreslagit att en energipolitisk kommission skall tillsättas. En viktig arbetsuppgift för kommissionen bör vara att noga följa utvecklingen på elmarknaden. Utskottet tar i det här aktuella betänkandet upp vissa frågor som kommissionen särskilt bör behandla. De gäller främst utlandshandeln med el och regionalpolitiska aspekter. Vidare anser utskottet att de små elproducenterna bör ges ett skydd -- jämförbart med den föreslagna mottagningsplikten -- i två år utöver den av regeringen föreslagna övergångsperioden på tre år. Riksdagen bör anmoda regeringen att återkomma med erforderliga förslag för att säkerställa detta.
I en reservation (s), med instämmande i en meningsyttring (v), förordas att propositionen skall avslås och att regeringen skall anmodas att tillse att den parlamentariska energikommissionen ges i uppdrag att analysera konsekvenserna av en avreglering av elmarknaden. Bl.a. borde frågan om privatisering av Vattenfall AB, utvecklingen vad gäller reformering av elmarknaderna inom EU samt elmarknadsreformens energipolitiska, miljöpolitiska, näringspolitiska och regionalpolitiska aspekter belysas. Reservanterna beklagar att alla de partier som stod bakom 1991 års energiöverenskommelse nu inte står fast vid denna. Genom det ställningstagande kring kärnkraftens avveckling som företrädaren för Centerpartiet gjort i det energipolitiska betänkandet är detta parti på gång att bryta det samförstånd i energipolitiken som har gällt under senare år, sägs det.
Propositionen
I proposition 1993/94:162 föreslås att riksdagen 1. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1902:71 s. 1), innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar, 2. antar regeringens förslag till lag om handel med el, m.m., 3. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1985:277) om vissa bulvanförhållanden, 4. antar regeringens förslag till lag om upphävande av lagen (1976:240) om förvärv av eldistributionsanläggning m.m., 5. godkänner det som regeringen förordar om handeln med reglerkraft (avsnitt 8.2.3), 6. godkänner det regeringen förordar om nätmyndighetens verksamhet (avsnitt 11.1), 7. godkänner det regeringen förordar om principer för avgiftsfinansiering av nätmyndighetens verksamhet (avsnitt 11.4), 8. till Närings- och teknikutvecklingsverket: Förvaltningskostnader för budgetåret 1994/95 under tolfte huvudtiteln anvisar ett ramanslag på 20 000 000 kr utöver vad som har föreslagits i proposition 1993/94:100 bilaga 13.
Lagförslagen, som har granskats av Lagrådet, återges i bilaga 1.
Motionerna
De motioner som väckts med anledning av propositionen är följande:
1993/94:N17 av Bengt Kronblad och Bengt-Ola Ryttar (båda s) vari yrkas att riksdagen 1. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av en parlamentarisk utredning med syfte att klarlägga konsekvenserna av de föreslagna åtgärderna, 2. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att en tolkning görs av föreslagna regler för ersättning till små elproducenter och att dessa regler samt mottagningsplikt skall gälla t.o.m. år 2003, 3. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att en fond för finansiering av småskalig vattenkraft införs, 4. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att en översyn görs av reglerna för egenanvändning av el från egna produktionsanläggningar.
1993/94:N18 av Bengt Kindbom (c) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om de små elkraftsproducenternas villkor.
1993/94:N19 av Sigge Godin (fp) vari yrkas att riksdagen 1. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av en tioårig koncessionstid, 2. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om den tyska modellen.
1993/94:N20 av Ulf Björklund (kds) vari yrkas att riksdagen 1. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ett förtydligande av statsmakternas mål för förnybar småskalig energiproduktion, 2. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om de små kraftproducenternas situation efter övergångsperioden i avregleringen.
1993/94:N21 av Sten Svensson (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om nackdelarna med kommunal näringsverksamhet.
1993/94:N22 av Leif Marklund m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen 1. avslår proposition 1993/94:162, 2. hos regeringen begär att en parlamentarisk beredning tillsätts med uppgift att se över energipolitiken.
1993/94:N23 av Ingvar Carlsson m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen 1. hos regeringen begär att en parlamentarisk beredning tillsätts med uppgift att följa upp 1991 års energiöverenskommelse och att analysera konsekvenserna av en avreglering av elmarknaden, 2. avslår proposition 1993/94:162 om handel med el i konkurrens.
1993/94:N24 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas att riksdagen 1. avslår regeringens proposition 1993/94:162 i dess helhet, 2. hos regeringen begär förslag som stärker de små elproducenternas ställning i enlighet med vad som anförts i motionen.
1993/94:N25 av Ulla Orring och Sigge Godin (båda fp) vari yrkas att riksdagen 1. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att glesbygden ej får drabbas av kostnadsökningar på nättariffdelen, 2. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att frågan om att sälja ut de lokala näten utreds.
1993/94:N26 av Simon Liliedahl (nyd) vari yrkas att riksdagen avslår proposition 1993/94:162.
Den motion från allmänna motionstiden som behandlas här är
1993/94:N405 av Elvy Söderström m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av en parlamentarisk utredning för att klargöra konsekvenserna av en avreglering av elmarknaden.
Utskottet
Propositionen
Inledning
I proposition 1993/94:162 om handel med el i konkurrens föreslås förändringar i ellagstiftningen i syfte att öka konkurrensen avseende produktionen av och handeln med el. Syftet med det nya regelverket är att skapa förutsättningar för ett än mer rationellt utnyttjande av produktions- och distributionsresurserna och att tillförsäkra kunderna flexibla leveransvillkor till lägsta möjliga priser, anför regeringen.
Huvudprincipen är att åstadkomma en klar boskillnad mellan å ena sidan produktion och försäljning av el och å andra sidan överföring av el (nätverksamhet). Produktionen och försäljningen skall enligt förslaget ske i konkurrens, medan nätverksamheten -- som är ett naturligt monopol -- även i fortsättningen skall regleras och övervakas på särskilt sätt. Härigenom skapas förutsättningar för en effektiv prisbildning på elmarknaden, sägs det i propositionen. Kraftföretag och kunder kommer att kunna välja vilka de handlar med, och prisbildningen kommer att anpassas till kundernas behov och förutsättningar.
Våren 1992 beslöt riksdagen om mål och strategier för en reformering av den svenska elmarknaden (prop. 1991/92:133, bet. NU30). Reformeringen av elmarknaden är en viktig del av regeringens avregleringsprogram, sägs det i propositionen. Regeringen erinrar om att den har initierat ett omfattande program för avreglering och privatisering samt reformering av regler som hämmar ett effektivt resursutnyttjande. Att öka konkurrensen och avskaffa tillväxthämmande regleringar betraktas som viktiga inslag i regeringens strategi för att återupprätta Sverige som en tillväxt- och företagarnation.
Riksdagens energipolitiska beslut år 1991 (prop. 1990/91:88, bet. NU40) utgör grunden för regeringens energipolitik, heter det vidare i propositionen. Regeringen ser förslaget i propositionen som en del i den aktiva energipolitiken.
Propositionen innehåller förslag till ändringar i lagen (1902:71 s. 1), innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar (den s.k. ellagen). Vidare föreslås införandet av en ny lag om handel med el, m.m. Förändringarna föreslås träda i kraft den 1 janauri 1995. I det följande lämnas en redovisning av förslagens innebörd.
Nätkoncession för linje och för område
För att dra fram eller använda elektriska starkströmsledningar skall det enligt förslaget i propositionen (avsnitt 6.2) krävas särskilt tillstånd (koncession). Den som får koncession skall, som för närvarande, vara skyldig att på skäliga villkor ansluta ledningar och andra anläggningar och att upplåta sin ledning eller sitt ledningsnät för överföring av el. Däremot bortfaller nuvarande rätt för förbrukare att få leverans och nuvarande skyldighet för koncessionshavare att leverera. Koncessionshavarens skyldigheter skall sålunda i fortsättningen endast avse nätverksamhet.
Det skall finnas två typer av nätkoncession -- nätkoncession för linje och nätkoncession för område. Med den förra avses koncession för en elektrisk ledning med i huvudsak bestämd sträckning och med den senare avses koncession för ledningar inom ett visst område. Nätkoncession skall meddelas av regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, av den föreslagna nätmyndigheten (se vidare i det följande).
Bestämmelser om nättjänster
Nätkoncessionshavarens anslutningsskyldighet skall, sägs det i propositionen (avsnitt 6.3), anges uttryckligen i ellagen. Huvudregeln skall vara att den som har nätkoncession är skyldig att på skäliga villkor ansluta en anläggning. Skyldigheten gäller för alla innehavare av nätkoncession, både för linje och för område. Undantag från anslutningsskyldigheten kan beviljas av den föreslagna tillsynsmyndigheten -- nätmyndigheten.
Vidare gäller enligt förslaget att den som har en nätkoncession skall vara skyldig att på skäliga villkor överföra el åt annan. Denna skyldighet, som främst är en konsekvens av anslutningsskyldigheten, är den bärande principen i den föreslagna elmarknadsreformen. Överföringsskyldigheten föreslås gälla inte bara mot den som är ansluten till nätet utan även gentemot den som köper eller säljer el utan att själv vara producent eller konsument av elen.
Innehavaren av nätkoncession skall vara skyldig att utföra den mätning av överförd el som krävs och att rapportera mätresultatet. Föreskrifter om hur mätningen skall ske kommer att utfärdas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Dessa föreskrifter kan bl.a. avse den tidsnoggrannhet med vilken mätningen skall utföras.
Nättariffer för överföring av el skall, enligt förslaget, utformas så att betald avgift för en anslutning ger rätt att använda hela det elektriska nätet inom landet, med undantag för utlandsförbindelserna. Nättariff skall, enligt lagförslaget, vara skälig och utformad på sakliga grunder. Beträffande nättariff för område sägs i propositionen att denna inte får konstrueras så att överföringsavgiften beror på var inom området en anslutning är belägen.
En princip för utformningen av nättariffer bör vara att den som förorsakar kostnader för nätägaren också skall betala för detta, sägs det i propositionen. Principen innebär att tarifferna bör vara kostnadsriktiga för varje kundkategori. Det är dock viktigt att denna strävan efter kostnadsriktighet inte medför att elkonsumenter i glesbygd behöver stå för samtliga de kostnader elöverföringen till dem medför, anser regeringen. Inom ett koncessionsområde skall alltså inte kunder vid exempelvis områdets gränser betala högre avgifter än de som bor centralt i området. Detta överensstämmer i stort sett med gällande praxis. Vid meddelande av områdeskoncession bör därför, enligt regeringens mening, koncessionsområdets geografiska omfattning bedömas utifrån bl.a. den aspekten att området om möjligt skall innefatta både tätorter och glesbygd. Även med detta system för utjämning av nätkostnader kommer det dock inte att kunna undvikas att nättarifferna i utpräglade glesbygdsområden blir högre än i utpräglade tätortsområden. Så är emellertid förhållandet även med nuvarande system med områdeskoncessioner, konstateras det.
Regeringen anser att det bör vara en särskild uppgift för den föreslagna nätmyndigheten att se till att de nya förhållandena på elmarknaden inte leder till försämrade villkor vad gäller överföring av el för kunder i glesbygd. Det aviseras om ett uppdrag till nätmyndigheten att följa denna fråga närmare. Myndigheten bör därvid bl.a. kartlägga kostnaderna (avgifter och tariffer) för överföring på lokala och regionala nät i syfte att redovisa hur kostnaderna för elöverföring utvecklas på regionnät och i glesbygdsområden efter det att elmarknadsreformen har trätt i kraft. Fr.o.m. hösten 1995 bör myndigheten regelbundet rapportera till regeringen i denna fråga, sägs det.
Det är vidare angeläget att nätmyndigheten intensifierar arbetet med att skapa koncessionsområden med en kostnadsstruktur som medger tillräckligt stor utjämning av kostnaderna för elöverföringen, anförs det. Myndigheten bör i detta arbete rikta särskild uppmärksamhet på områden dels i glesbygd, dels där överföringskostnaderna är höga i förhållande till kundstrukturen. Mot bakgrund av de erfarenheter som vinns, bör mätmyndigheten bedöma om föreslagna befogenheter är tillräckliga för att åstadkomma lämpliga avgränsningar av koncessionsområdena, heter det vidare. I annat fall bör nätmyndigheten överväga att föreslå erforderliga förändringar av regelverket.
Koncessionsvillkor i ellagen, m.m.
Olika villkor för nätkoncession anges i den föreslagna ändringen av ellagen (avsnitt 6.4). De gäller koncessionstid, spänningsnivå, lämplighetsbedömning m.m. Nätkoncession skall meddelas för en bestämd tid, längst 40 år. Detta överensstämmer med vad som gäller i normalfallet enligt nuvarande bestämmelser om linje- och områdeskoncessioner. Nätkoncession för område skall vidare ges för en viss högsta spänningsnivå. Någon motsvarande reglering av spänningsnivån finns inte i den nu gällande ellagen.
Lämplighetsbedömningar skall göras i följande tre avseenden: nätkoncession skall endast ges för sådana ledningar och nät som är lämpliga från allmän synpunkt; nätkoncession för område skall omfatta en med hänsyn till nätverksamheten lämplig enhet; sökandens lämplighet skall alltid prövas innan nätkoncession ges.
Enligt lagen (1976:240) om förvärv av eldistributionsanläggning m.m. får, med vissa undantag, sådan anläggning inte förvärvas utan tillstånd av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer. Lagen har i praktiken inneburit en etableringskontroll för återförsäljare av el, sägs det i propositionen. De föreslagna nya reglerna i ellagen gör det möjligt att skälighetspröva priser och andra villkor. För köpare och säljare av el innebär det därför, enligt regeringens bedömning, ingen skillnad om anläggningen byter ägare. Någon särskild prövning när det gäller överlåtelser av själva anläggningarna behövs således inte längre; den nämnda lagen föreslås upphöra vid utgången av år 1994. Med anledning härav föreslås en konsekvensändring i 1 § lagen (1985:277) om vissa bulvanförhållanden.
Övergångsbestämmelser
En särskild koncession skall införas för leverans av el till kunder belägna inom område för nätkoncession -- leveranskoncession (avsnitt 7). Detta system tillgodoser, enligt regeringens bedömning, berättigade krav på övergångslösningar. Föreskrifter om leveranskoncession skall föras in i en särskild lag om handel med el, m.m.
Det främsta motivet till att det behövs en övergångslösning är behovet att tillvarata de små elkonsumenternas intressen, anförs det i propositionen. För kunder med låg elförbrukning, främst hushållskunder, får bl.a. kraven på mätning konsekvenser för deras möjligheter att agera på en öppen elmarknad, sägs det. I praktiken kommer de att vara beroende av sin nuvarande leverantör som därigenom behåller en monopolliknande ställning, trots att kunderna har formella möjligheter att byta leverantör. Till dess små elkunder generellt sett har anledning att efterfråga individuella avtal om elleveranser finns det, enligt regeringens bedömning, skäl att ha regler som ger särskilt dessa kunder ett tillräckligt skydd.
Den som innehar leveranskoncession skall enligt förslaget ha skyldighet att leverera el för normala förbrukningsändamål till alla kunder inom området som inte önskar byta leverantör. Kunden skall ha rätt att få elpriset och villkoren för överföringen prövad av en och samma myndighet.
På kort sikt kan övergången till en fri elmarknad innebära vissa problem för den småskaliga elproduktionen, sägs det i propositionen. Övervägande skäl talar för att ge de små elproducenterna garanterad avsättning för sin produktion, anser regeringen. Därför föreslås att den som har leveranskoncession skall vara skyldig att köpa el från en produktionsanläggning, som är belägen inom området och som kan leverera en effekt om högst 1 500 kW.
Den småskaliga elproduktionen svarar för mindre än 1 % av den totala elproduktionen, konstateras det. De små kraftanläggningarna utgörs främst av vattenkraftverk och vindkraftsanläggningar. Nuvarande bestämmelser om skyldighet för en innehavare av områdeskoncession att köpa el från små produktionsanläggningar, s.k. mottagningsplikt, och att underkasta sig prövning av priset för dessa inköp infördes i ellagen år 1988 (prop. 1986/87:167, bet. 1987/88:NU7).
Enligt regeringens bedömning bör de små elproducenterna ges möjlighet till prövning av skäligheten i den ersättning som de får från koncessionshavaren. Ansvaret för denna prövning bör ligga hos den föreslagna nätmyndigheten, anförs det i propositionen.
Enligt nuvarande riktlinjer för beräkning av ersättningen -- EKOVISAM, som tas fram av Svenska Elverksföreningen -- baseras ersättningen på alternativkostnaden. Regeringen föreslår att ersättningen i stället skall grundas på koncessionshavarens genomsnittliga försäljningsintäkter per kWh över året med avdrag för skäliga kostnader för administration m.m. och skälig vinstmarginal för koncessionshavaren. Med försäljningsintäkter avses härmed de tariffer som leveranskoncessionshavaren tillämpar för hushållskunder och andra mindre förbrukare. Det anges som lämpligt att nätmyndigheten utfärdar allmänna råd för beräkning av ersättning till små kraftproducenter.
Genom den föreslagna ordningen skapas en grundtrygghet för de små elproducenterna under övergången till en fri marknad, anser regeringen. Leveranskoncession föreslås bli meddelad för en tid av längst tre år. Inför en eventuell förnyelse av koncessionerna bör systemet utvärderas, sägs det i propositionen. Om det när leveranskoncessionen, och därmed mottagningsplikten, upphör att gälla föreligger behov av fortsatt garanterad avsättning till skäligt pris för el från de små elproducenterna bör lämpliga åtgärder vidtas.
Regeringen föreslår vidare att innehavaren av en leveranskoncession inte bör ha någon skyldighet att leverera el för uppvärmningsändamål inom ett område där fjärrvärme eller naturgas distribueras eller avses att bli distribuerad. Motivet till detta förslag är att de berörda aktörerna därmed ges möjlighet till en successiv anpassning till det nya regelverket.
Leveranskoncession skall meddelas den som från allmän synpunkt bedöms vara mest lämplig att svara för leveranser av el inom området, sägs det vidare i propositionen. Endast en sådan koncession får beviljas i ett leveransområde. Även överlåtelse av leveranskoncession föreslås bli föremål för lämplighetsprövning.
Leveransskyldighet och prisprövning föreslås också bli reglerade i lagen. Annan än innehavare av leveranskoncession skall enligt förslaget ha rätt att leverera el till kund inom leveransområdet under förutsättning att avtalad uppsägningstid har iakttagits eller, om avtal inte finns, efter skälig uppsägningstid. En kund som har lämnat innehavaren av leveranskoncession föreslås få rätt att återvända till denne, dock inte med garantier om samma villkor som tidigare. Det pris som kunden betalar skall vara skäligt, och kunden skall ha rätt att få prisets skälighet prövad, sägs det i propositionen.
Ansvaret för det nationella elsystemet
Det föreslås i propositionen (avsnitt 8.2) att regeringen skall bemyndigas att utse den myndighet som skall utöva det s.k. systemansvaret. Affärsverket svenska kraftnät (Svenska kraftnät) är den myndighet som skall ha systemansvaret. Med detta avses det övergripande ansvaret för att elektriska anläggningar samverkar driftsäkert så att balans inom hela eller delar av landet kortsiktigt upprätthålls mellan produktion och förbrukning av el.
Den systemansvariga myndigheten skall ges behövliga befogenheter att beordra kraftproducenter att, mot marknadsmässig ersättning, öka eller minska produktionen av el, sägs det i propositionen. Kraftproducenter och elkonsumenter skall ha skyldighet att till den systemansvariga myndigheten lämna de uppgifter om produktion eller konsumtion av el, som behövs för att systemansvaret skall kunna utövas. Myndigheten skall vidare ha möjlighet att utfärda föreskrifter om kontroll, provning eller besiktning och andra föreskrifter angående elektriska anläggningar m.m. när så är påkallat av hänsyn till elsystemets driftsäkerhet.
Regeringen begär i propositionen riksdagens godkännande av det som förordas om handeln med reglerkraft.
I Svenska kraftnäts systemansvar ingår att ansvara för den slutliga balanseringen av det svenska elsystemet, sägs det i propositionen. I den s.k. reglerprocessen kombineras automatiska och manuella ingrepp. I första hand krävs en automatisk reglering, primärreglering, som tar hand om de mindre variationerna i förbrukningen. De variationer som inte kan klaras av med primärregleringen får regleras manuellt -- sekundärreglering. Svenska kraftnät anses på ett effektivt sätt kunna hantera den sekundära regleringen genom en reglermarknad. Endast aktörer som har en flexibel produktion eller förbrukning kan delta på en sådan marknad. Insatserna av regleråtgärder bör ske på frivillig väg och till marknadsbestämda priser.
Det bör, enligt regeringens mening, vara en uppgift för Svenska kraftnät att ansvara för en marknad där reglerkraft tillhandahålls på neutrala och marknadsmässiga villkor till bl.a. den på elmarknaden som saknar egna reglermöjligheter. Formerna för en sådan marknad för reglerkraft bör utarbetas i samarbete med elmarknadens aktörer, sägs det. Inriktningen av Svenska kraftnäts arbete bör vara att en marknad för reglerkraft kan starta den 1 januari 1995, dvs. vid den tidpunkt när de nya lagreglerna föreslås träda i kraft, anförs det.
Utrikeshandel med el
Regeringen redovisar i avsnitt 9 sina ställningstaganden om utrikeshandel med el.
Det föreslås att regeringen skall besluta om nätkoncession när ansökan avser utlandsförbindelse. Svenska kraftnät bör ensamt betraktas som s.k. nätansvarig enhet, enligt den innebörd som anges i EG:s eltransiteringsdirektiv, sägs det i propositionen.
Regeringen erinrar om att näringsutskottet, vid behandlingen våren 1992 av den tidigare nämnda propositionen om en reformering av den svenska elmarknaden (prop. 1991/92:133, bet. NU30), betonade det önskvärda i att hänsyn tas till behovet av internationell ömsesidighet för att konkurrenssnedvridningar skall undvikas. Skilda konkurrensförhållanden på elmarknaderna i Sverige och andra länder kan ge upphov till sådana konkurrenssnedvridningar, konstateras det i propositionen. För närvarande pågår reformering av elmarknaderna i flera länder. Utvecklingen bör därför följas noggrant, anser regeringen.
En generell anmälningsplikt föreslås beträffande långsiktiga kontrakt om import eller export av el. Sådan information behövs för att det skall bli möjligt att göra marknadsbedömningar, t.ex. avseende förväntad leveranssäkerhet och prisutveckling på den svenska marknaden. Vidare behövs den som underlag för en analys av huruvida handeln med kraft mellan Sverige och andra länder orsakar störningar i elförsörjningen eller påverkar beredskapen på elområdet. Anmälan om import eller export av el skall inges till Svenska kraftnät.
Kontroll av nätverksamhet
Det är ett samhällsintresse att nätverksamheten regleras för att säkerställa att den bedrivs rationellt och effektivt, sägs det i propositionen (avsnitt 10).
För att minska risken för s.k. korssubventionering mellan produktion av och handel med el -- elverksamhet -- och nätverksamhet bör det ställas krav på att dessa verksamheter bedrivs i skilda företag. En juridisk person som bedriver produktion av eller handel med el skall således inte få bedriva nätverksamhet.
All nätverksamhet skall enligt förslaget särredovisas, bl.a. för att det därigenom skall skapas förutsättningar för en effektiv tillsyn. Vidare anses riskerna för korssubventionering därmed minska. Den som bedriver nätverksamhet och annan verksamhet inom samma rörelse skall redovisa nätverksamheten som en särskild ekonomisk rörelsegren. Särredovisningen skall ske i enlighet med bestämmelserna i bokföringslagen (1976:125) och 11 kap. aktiebolagslagen (1975:1385). Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, nätmyndigheten föreslås kunna utfärda föreskrifter om de övriga redovisningskrav som lämpligen bör ställas på nätverksamheten. Regeringen bör också kunna föreskriva om undantag från bestämmelserna. Revisor hos den som bedriver nätverksamhet skall enligt förslaget särskilt granska redovisningen av nätverksamheten. Revisorn skall åläggas att årligen i ett särskilt intyg avge ett utlåtande, vilket tillsammans med bl.a. årsredovisningen skall inges till nätmyndigheten.
En viktig del i den föreslagna nätmyndighetens tillsynsarbete är att bedöma skäligheten i nättariffer och övriga villkor för nättjänster, sägs det i propositionen. Vid bedömningen av en nättariffs skälighet skall särskilt beaktas konsumentintresset. Hänsyn skall dessutom tas till krav på en rimlig avkastning i nätverksamheten. Nätmyndigheten bör enligt regeringen årligen, efter kontakter med nätföretagen, redovisa de faktorer som kommer att ligga till grund för myndighetens skälighetsbedömning av nätverksamheten. Branschinriktade råd och anvisningar från nätmyndigheten kan förutsättas komma att ha stor betydelse i utvecklingen av god redovisningssed för nätverksamhet.
Nätmyndigheten
Som tidigare redovisats skall det inrättas en särskild myndighetsfunktion -- nätmyndigheten -- för tillsyn av nätverksamheten. Syftet med dess verksamhet är att skapa förutsättningar för låga priser och en hög servicenivå och att säkerställa att näten upplåts på ett sätt som gagnar konkurrensen, anförs det i propositionen (avsnitt 11). Nätmyndigheten skall vara tillsynsmyndighet beträffande ellagens efterlevnad, utom i frågor som rör elsäkerhet, där Elsäkerhetsverket är tillsynsmyndighet. Myndighetens uppgifter kan indelas i fem huvudgrupper, nämligen normgivning, prövning, koncessionsgivning, uppföljning samt information och rådgivning. Nätmyndigheten föreslås även få ansvaret för de myndighetsuppgifter som följer av den föreslagna lagen om handel med el, m.m. Den nuvarande prisregleringsnämnden för elektrisk ström skall samtidigt upphöra.
Regeringen begär riksdagens godkännande av det som förordas om nätmyndighetens verksamhet.
Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK) föreslås vara nätmyndighet enligt ellagen. Verksamheten bör starta den 1 juli 1994. NUTEK behöver för ändamålet ytterligare ca 18 årsarbetskrafter, anser regeringen. Med de 12 årsarbetskrafter som för närvarande har avsatts för arbete med koncessionsfrågor m.m. enligt den nuvarande ellagstiftningen innebär det att totalt 30 årsarbetskrafter beräknas för det nya verksamhetsområdet.
Medel för verksamheten skall anvisas över statsbudgeten. Verksamheten, som för budgetåret 1994/95 har kostnadsberäknats till 20 miljoner kronor, skall finansieras genom en årlig avgift -- nätavgift -- som betalas av innehavare av nätkoncession. Avgiftssystemet föreslås träda i kraft den 1 januari 1995. Regeringen avser att senare lägga fram förslag om ett sådant avgiftssystem. För att finansiera verksamheten under perioden den 1 juli--den 31 december 1994, innan det föreslagna avgiftssystemet träder i kraft, skall besparingar göras inom NUTEK:s verksamhetsområde. För att täcka kostnaderna för den nya myndighetsfunktionen föreslås att 20 miljoner kronor skall anvisas NUTEK för nästa budgetår utöver de medel som har föreslagits i budgetpropositionen och som riksdagen nyligen har beslutat om (prop. 1993/94:100 bil. 13, bet. NU15). Regeringen begär också riksdagens godkännande av det som förordas om principer för avgiftsfinansiering av nätmyndighetens verksamhet.
Kommunal elverksamhet
Alla distributionsföretag bör, enligt regeringens uppfattning, kunna verka på likvärdiga villkor på den avreglerade elmarknaden. För kommunala elföretag bör därför, sägs det i propositionen (avsnitt 12), konkurrensvillkoren under vissa förutsättningar göras likvärdiga dem som gäller för övriga företag på marknaden.
Kommunal produktion av och handel med el som drivs i privaträttslig form -- i regel aktiebolag -- skall undantas från den s.k. lokaliseringsprincipen enligt kommunallagen (1991:900) och få bedrivas på affärsmässig grund i stället för med iakttagande av den s.k. självkostnadsprincipen -- som inte är lagfäst men utvecklad i rättspraxis -- och den s.k. likställighetsprincipen enligt nämnda lag. Även kommunal produktion och distribution av fjärrvärme och naturgas som drivs i privaträttslig form bör i likhet med elverksamhet få bedrivas på affärsmässig grund, sägs det.
Sådan kommunal verksamhet som bedrivs med undantag från likställighets- och självkostnadsprinciperna skall särredovisas från annan verksamhet, anförs det i propositionen. Kommunal nätverksamhet skall få bedrivas utan hinder av lokaliseringsprincipen om det sker i geografisk närhet till företagets nätverksamhet i den egna kommunen.
Överklagande
Förslagen till regler om överklagande redovisas i avsnitt 13 i propositionen. Nätmyndighetens beslut i koncessionsärenden enligt ellagen om bl.a. beviljande och överlåtelse av nätkoncession samt ändring av gränser för nätkoncession för område skall kunna överklagas till regeringen. Övriga beslut enligt ellagen av nätmyndigheten skall kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol.
Nätmyndighetens beslut enligt lagen om handel med el, m.m. såvitt avser frågor om leveranskoncession skall enligt förslaget kunna överklagas till regeringen, utom vad gäller beslut om koncessionshavarens leverans- och inköpsskyldighet, beslut om prisreglering samt beslut om föreläggande för koncessionshavaren att iaktta sina skyldigheter. Sådana beslut skall få överklagas till allmän förvaltningsdomstol.
Ikraftträdande m.m.
I propositionen (avsnitt 15) meddelas att olika förslag till tidpunkt för införande av elmarknadsreformen har framförts. För ett snabbt genomförande talar, enligt regeringen, både den fortgående vertikala integrationen inom elsektorn och det faktum att marknadens aktörer i många fall redan förbereder sig för en elhandel med konkurrens. Lagförslagen föreslås därför, som tidigare nämnts, träda i kraft den 1 januari 1995.
Regeringen anser inte att någon regel om ersättning till nuvarande koncessionshavare till följd av de föreslagna ändringarna i ellagen bör införas i ellagen. De föreslagna ändringarna innebär inte på något sätt att koncessionshavarens möjligheter att bedriva kraftproduktion hindras eller inskränks utan följden av ändringarna blir att innehavaren blir utsatt för konkurrens vad gäller elleveranser inom sitt område, konstateras det i propositionen (avsnitt 14).
Motionerna
Avslag på propositionen -- krav på parlamentarisk beredning
I fyra motioner yrkas avslag på propositionen. I två av dessa kopplas avslagsyrkandet till en begäran om att en parlamentarisk beredning skall tillsättas. Ytterligare två motioner innehåller också krav på en parlamentarisk utredning.
Regeringens förslag är ett gigantiskt experiment där konsekvenserna inte är kända, hävdas det i Socialdemokraternas partimotion 1993/94:N23. Propositionen innehåller en teknisk juridisk-administrativ genomgång av hur -- inte om -- en s.k. avreglering av elmarknaden skall genomföras, heter det vidare. Motionärerna anser att det i propositionen saknas analyser av konsekvenser av reformen. De menar att det inte finns tillräckligt underlag för riksdagen att nu fatta beslut i denna för Sverige så viktiga fråga. Enligt motionärerna måste frågan om elmarknadens avreglering ses i ett större energi-, miljö- och näringspolitiskt perspektiv.
Det mest effektiva sättet att hantera den rådande osäkerheten om energipolitiken anges vara att omedelbart tillsätta den parlamentariska beredning som Socialdemokraterna tidigare har föreslagit. Denna beredning skulle vad gäller avregleringen av elmarknaden behandla frågeställningar inom följande fem områden: Ideologisering: Regeringens privatiseringsambitioner, där privatisering enligt motionärerna synes vara ett mål i sig, har gett frågan om avreglering av handel med el en ny dimension, sägs det i motionen. Vattenfall AB har sålunda satts upp på den s.k. privatiseringslistan. Anknytningen till utvecklingen inom EU: Utvecklingen mot en fri elhandel inom EU har stannat av, konstateras det i motionen. Detta betyder att den kanske viktigaste utgångspunkten för en förändring av reglerna för den svenska elmarknaden inte längre föreligger, anser motionärerna. Energi- och miljöpolitiskt perspektiv: Enheter med låg rörlig kostnad, t.ex. kärnkraftverk, gynnas av regeringsförslaget, hävdar motionärerna. I propositionen berörs över huvud taget inte hur nya energianläggningar skall främjas, sägs det vidare. Förslaget kan befaras försvåra uppnåendet av de energipolitiska målen. Det är anmärkningsvärt att beskrivningar av miljökonsekvenser helt saknas i propositionen, anser motionärerna. Näringspolitik: Det svenska näringslivet domineras av industrier som är elintensiva, påpekas det. Det är troligt att avregleringen kommer att leda till kraftiga prisfluktuationer, vilket kommer att skapa osäkerhet för industrins investeringsplaner, anser motionärerna. De menar att det inte kan uteslutas att andra länder genom sin prissättning på el kommer att gynna den egna industrin. Denna näringspolitiska aspekt på konsekvenserna av en ensidig svensk avreglering av elmarknaden måste, enligt motionärerna, belysas grundligt. Regionalpolitik: Det föreslagna systemet kan leda till en mycket stor spridning av elpriset i olika delar av landet, hävdar motionärerna. De anser att regeringens förslag inte är tillräckliga för att skapa en rättvis tariffstruktur på landsbygden. För att uppnå en sådan struktur måste, menar de vidare, garantier skapas för en fortsatt säker landsbygdsdistribution.
Liknande krav på avslag på propositionen och på en parlamentarisk beredning återfinns i motion 1993/94:N22 (s). Där tas särskilt upp förhållandena i Norrbottens län. Motionärerna befarar att regeringsförslaget kommer att leda till stora prisskillnader mellan olika områden och att Norrbotten kommer att drabbas av höga elpriser.
Det behövs en parlamentarisk utredning för att klarlägga konsekvenserna av en avreglering av elmarknaden, anförs det i motionerna 1993/94:N17 (s) och 1993/94:N405 (s). I den förstnämnda motionen sägs att konsekvenserna av regeringens förslag är så långtgående att de är svåröverskådliga -- därför behövs det en konsekvensanalys. I den andra motionen anges olika frågeställningar som den begärda parlamentariska utredningen skulle behandla. De gäller bl.a. kostnadsbilden för investeringar, skillnaden i elpris mellan glesbygd och tätorter, ett framtida sannolikt utländskt inflytande och de små elkonsumenternas situation.
Även i Vänsterpartiets partimotion 1993/94:N24 yrkas avslag på propositionen. Partiet avvisar inte av principiella skäl en avreglering av den svenska elmarknaden. Det finns dock ingen saklig anledning att forcera utvecklingen, anför motionärerna och menar att regeringens förslag får ses som en ideologisk markering. Den viktigaste energipolitiska uppgiften är, enligt motionärernas mening, att avveckla kärnkraften. Det finns, säger de, en uppenbar risk för att förslaget i propositionen snarare försvårar än underlättar en omställning av det svenska energisystemet från kärnkraftsproducerad el till ett uthålligt och leveranssäkert system. Motionärerna anser också att Sverige bör invänta ytterligare erfarenheter av de norska och brittiska avregleringarna innan genomgripande förändringar görs.
Avslag på propositionen yrkas, slutligen, också i motion 1993/94:N26 (nyd), med hänvisning till bristande beslutsunderlag. Motionären instämmer i vad som sägs i propositionen om vikten av ökad konkurrens på elmarknaden. Han anser dock att regeringen inte har tagit vederbörlig hänsyn till alla de principiella frågor som måste analyseras och belysas innan riksdagen kan fatta beslut. Hur 1991 års energipolitiska beslut påverkas av regeringens förslag diskuteras inte, sägs det. En annan principiell fråga som motionären saknar belysning av i propositionen är förutsättningarna för att elmarknaden, som kännetecknas av en oligopolsituation, skall kunna konkurrensutsättas. Ytterligare frågor som bör klarläggas är effekterna av ett eventuellt utländskt inflytande i svenska kärnkraftverk samt prissättningen vid export. Det bör därutöver göras en konsekvensanalys av hur regeringens förslag kommer att påverka den enskilde elkonsumenten samt små och stora yrkesmässiga avnämare, anser motionären avslutningsvis.
Motionsyrkanden om små elproducenter
Frågor rörande de små elproducenterna tas upp i fem motioner.
Förslaget i propositionen får till följd att de stora aktörerna blir starkare och de små svagare, hävdas det i motion 1993/94:N17 (s). Regeringens förslag om leveranskoncession medför att den dominerande leverantören kommer att få monopol, anser motionärerna. De föreslår tre typer av åtgärder för att stödja de små lokala elproducenterna. Den första innebär att den av regeringen föreslagna modellen för ersättning till de små producenterna ändras så att ersättningen skall vara högre än för närvarande, minst 20 % högre. Efter den av regeringen föreslagna övergångstiden på tre år bör mottagningsplikten övertas av den dominerade leverantören i området för en period av minst sex år, anser motionärerna. Som en andra åtgärd föreslår de att det skall inrättas en statlig lånefond för finansiering av småskalig vattenkraft. Fonden skulle fram till år 2001 tillföras 900 miljoner kronor, genom dels ett engångsbelopp på 200 miljoner kronor år 1994, dels ett årligt belopp på 100 miljoner kronor under åren 1995--2001 från skatten på äldre vattenkraftverk. Slutligen föreslår motionärerna att det skall göras en översyn av reglerna för befrielse från elskatt vid egenanvändning av el från egen produktionsanläggning och av definitionen på yrkesmässig distribution.
Riksdagen bör besluta om en längre koncessionstid -- minst tio år -- och om att ett ersättningssystem liknande det som tillämpas i Tyskland skall prövas, anförs det i motion 1993/94:N19 (fp). Alla investeringar i anläggningar för produktion av elkraft är långsiktiga, konstateras det i motionen. Det anses därför inte vara rimligt att som regeringen föreslår låta leveranskoncessionen vara så kort som tre år. I Tyskland finns en ny s.k. ströminmatningslag som innebär mottagningsplikt för el från vissa vattenkraftverk, påpekas det. Enligt denna lag erhåller en producent med en effekt upp till 500 kW 75 % av fastställt försäljningspris i slutförbrukarledet. Vid en effekt mellan 500 kW och 5 000 kW erhålls 65 % av priset. Denna modell bör prövas också i Sverige, anser motionären.
Riksdagen bör uttala att nätmyndigheten på ett aktivt sätt skall stödja de små elproducenterna, t.ex. genom de allmänna råd som skall utfärdas för beräkning av ersättning till små kraftproducenter, anförs det i motion 1993/94:N18 (c). Riksdagen bör också, enligt motionären, uttala att frågan om grundtrygghet för de små elproducenterna skall följas upp omedelbart och inte, som sägs i propositionen, först i samband med treårsperiodens utgång. Eventuellt skulle en förlängd övergångsperiod om fem år kunna prövas, anser han. Tillkomsten av småskalig förnybar energi och fortsatt drift av befintliga små produktionsanläggningar måste ges goda förutsättningar, sägs det i motionen. De problem som kan förutses för de små producenterna med regeringens förslag är att dessa på en "fri" marknad inte har samma förutsättningar som större producenter och innehavarna av leveranskoncessioner, anser motionären. Han hänvisar till att de små producenterna i ett flertal andra länder har tillförsäkrats ett garanterat pris.
Även i motion 1993/94:N20 (kds) anförs att den föreslagna övergångsperioden på tre år inte är tillräcklig. Vidare begärs förtydligande av statsmakternas mål för förnybar småskalig energiproduktion. Erfarenheter från den norska avreglerade elmarknaden inger farhågor, säger motionären. Han anser att det är helt orealistiskt att tro att små elproducenter skall kunna konkurrera med större leverantörer på en avreglerad elmarknad. En investering i små vind- eller vattenkraftverk har en tidshorisont på 20--50 år. Den föreslagna treårsperioden kommer därför inte att skapa något gynnsamt investeringsklimat, menar motionären. Han förordar att ersättningen skall knytas till de normala hushållstarifferna på sådant sätt att de små produktionsanläggningarna kan vidmakthållas och förnyas.
I Vänsterpartiets partimotion 1993/94:N24 -- i vilken det, som tidigare nämnts, yrkas avslag på propositionen -- föreslås också att riksdagen skall begära att regeringen lägger fram förslag i syfte att stärka de små elproducenternas ställning. Elproducenter med små anläggningar, företrädesvis för vindkraft och vattenkraft, kommer att ha en betydelsefull roll i omställningsprocessen till ett nytt uthålligt energisystem, anförs det i motionen. Dessa producenter är i det nuvarande systemet missgynnade, anser motionärerna. De menar att dessa producenters ställning bör stärkas och att såväl deras möjlighet att leverera el till nätet som kundernas möjlighet att välja dem som leverantörer bör förbättras radikalt.
Motionsyrkanden om elkonsumenter i glesbygd
Frågan om regeringsförslagets effekter på elpriserna för konsumenter i glesbygd har tagits upp i de tidigare redovisade motionerna 1993/94:N23 (s), 1993/94:N22 (s) och 1993/94:N405 (s), i vilka som nämnts yrkas avslag på propositionen och föreslås att en parlamentarisk beredning skall tillsättas.
Också i motion 1993/94:N25 (fp) aktualiseras denna aspekt. Riksdagen bör göra uttalanden dels om att glesbygden inte får drabbas av kostnadsökningar på nättariffdelen, dels om att frågan om en försäljning av de lokala näten bör utredas, anför motionärerna. Kommunerna i Norrland har vid flera tillfällen krävt kompensation för vattenkraftsutbyggnaden, erinrar motionärerna om. De hänvisar till att det i underliggande utredningsmaterial har pekats på risken för att olika priser kan komma att råda i glesbygd och i tätortsområden. En lösning för att komma till rätta med detta problem skulle, enligt motionärerna, vara att sälja delar av lågspänningsnäten, de lokala näten, som ägs av staten via Vattenfall till de berörda kommunerna med sådana villkor att glesbygden inte skulle drabbas av kostnadsökningar på nättariffdelen.
Motionsyrkande om kommunal elverksamhet
En ökad rätt för kommunerna att driva näringsverksamhet, som föreslås i propositionen, inger oro, anförs det i motion 1993/94:N21 (m). Motionären menar att konkurrens på lika villkor förutsätter att all produktion och handel med el sker i privata företag. De framlagda förslagen om en utökad kompetens för kommunala företag får inte leda till någon ny syn på offentligt bedriven näringsverksamhet, sägs det. Motionären anser att konkurrensen inom den offentliga sektorn måste öka. Detta försvåras emellertid av att privata och offentliga företag inte konkurrerar på lika villkor; offentliga företag får konkurrensfördelar framför privata företag genom den kommunala beskattningsrätten och kommunala borgensåtaganden, hävdar motionären. Utgångspunkten borde därför vara att det offentliga inte skall driva näringsverksamhet.
Vissa kompletterande uppgifter
Energipolitisk kommission
Förslag i budgetpropositionen om anslag m.m. på energiområdet jämte motioner har utskottet nyligen behandlat i betänkande 1993/94:NU17 om energipolitik. I nämnda betänkande har utskottet med anledning av motioner i frågan beslutat föreslå att en energipolitisk kommission skall tillsättas. Kommissionen, som bör vara parlamentariskt sammansatt, bör följa upp 1991 års energiöverenskommelse och analysera behovet av förändringar och ytterligare åtgärder.
Kommissionen bör granska de pågående energipolitiska programmen för omställning och utveckling av energisystemet. Vidare bör kommissionen göra en översyn av de energipolitiska styrmedlen och studera resultaten från forsknings- och utvecklingsinsatserna inom energiområdet. I kommissionens arbete bör också ingå att lägga fram förslag om program med tidsangivelser för omställningen av energisystemet.
En viktig uppgift för kommissionen bör vara att följa utvecklingen på den svenska elmarknaden. En säker och rationellt fungerande elförsörjning är, enligt utskottets mening, en förutsättning för en utvecklad industrination som Sverige. Utifrån sin analys bör kommissionen bedöma bl.a. det framtida behovet av ny kraftproduktion och förutsättningarna härför.
Utskottet anförde vidare att den föreslagna kommissionen även bör analysera frågor med anknytning till det här aktuella förslaget om en avreglering av elmarknaden. I det energipolitiska betänkandet hänvisades till att denna fråga för kommissionen skulle utvecklas närmare i föreliggande betänkande. De två betänkandena avlämnas samtidigt.
Underlagsmaterial för propositionen
Regeringen redovisar i propositionen (avsnitt 3) det utredningsmaterial som har använts som underlag för propositionen. Detta omfattar följande: Ellagstiftningsutredningens delbetänkande Elkonkurrens med nätmonopol (SOU 1993:68), Svenska kraftnäts rapport Handelsplats för el, NUTEK:s rapport Att mäta och ta betalt för el, Elmyndighetsutredningens betänkande Monopolkontroll på en avreglerad elmarknad (SOU 1993:105), Departementspromemorian Utredningar om elmarknadsreformen (Ds 1994:2) innefattande följande utredningsrapporter: (i) Allmänt om en stegvis avreglering av elmarknaden (upprättad inom Näringsdepartementet), (ii) Gränslös el -- export och import av el (Karl-Axel Edin, Tentum AB), (iii) Elmarknadsmodeller och konsekvenser -- om kraftbörs och produktionsoptimering (Anders Danell och Per Möller, Bergman & Co), (iv) Om leveringssikkerhet på et avregulert svensk elmarked (Svein Storstein Pedersen), (v) Små kunder på en elmarknad i konkurrens (Owe Andersson, EKAN-gruppen), (vi) Konsekvenser för miljön och energieffektiviseringen av en reformerad elmarknad (Peter Steen och Marie Jungmar, Försvarets forskningsanstalt -- FOA, Bo Andersson, Handelshögskolan i Stockholm, Björn Kjellström, Luleå tekniska högskola), (vii) Elpriserna på en öppen elmarknad (Karl-Axel Edin, Tentum AB), (viii) Elprisnivå och elprisutveckling på en avreglerad elmarknad (Lennart Hjalmarsson, Göteborgs universitet).
Lagen om handel med el, m.m.
I den föreslagna lagen om handel med el, m.m. har -- efter propositionens avlämnande -- uppdagats en lagteknisk felaktighet i utformningen av 12 §. Enligt huvudregeln i 12 § första stycket måste den elkund som vill köpa el från annan än koncessionshavaren anmäla detta till koncessionshavaren minst sex månader innan leveransen påbörjas. Skälet till denna regel är att koncessionshavare måste få rimlig tid att anpassa sina inköpsavtal och den övriga verksamheten till ändrade förhållanden.
I 12 § andra stycket stadgas att kunder som har leveransavtal med reglerad uppsägningstid inte får köpa ström av annan förrän avtalet har upphört. En sådan kund behöver inte anmäla leverantörsbyte sex månader i förväg enligt huvudregeln i första stycket utan säger i stället upp avtalet i enlighet med dess bestämmelser om uppsägning.
Flertalet distributionsföretag tillämpar gentemot sina kunder allmänna avtalsvillkor, utarbetade av bl.a. Svenska Elverksföreningen och Konsumentverket. Enligt de avtalsvillkor som gäller för lågspänningsleveranser -- AB-L-86 -- stipuleras bl.a. en uppsägningstid om 15 dagar vid abonnemangets upphörande. Huvuddelen av landets hushållskunder torde vara bundna av dessa bestämmelser. Enligt den i propositionen föreslagna utformningen av 12 § andra stycket skulle flertalet av hushållskunderna, under åberopande av denna uppsägningstid, ha rätt att köpa el från annan än koncessionshavaren redan efter 15 dagar i stället för den avsedda övergångstiden om sex månader.
Vid ett bifall till regeringens förslag och för att råda bot på det redovisade problemet bör vissa ändringar göras i nyssnämnda bestämmelse i lagen om handel med el, m.m. Denna bestämmelse stadgar i sin föreslagna lydelse bl.a. att elkonsument som med koncessionshavaren har ett leveransavtal med reglerad uppsägningstid inte får byta elleverantör förrän avtalet har upphört att gälla. En ändring bör göras så att bestämmelsen endast omfattar avtal med en reglerad uppsägningstid som är längre än sex månader.
Om denna ändring -- som framgår av bilaga 2 -- genomförs leder det till att kunder som har ett leveransavtal med en reglerad uppsägningstid som är kortare än sex månader kommer att omfattas av huvudregeln vid byte av elleverantör, dvs. de måste göra anmälan till koncessionshavaren minst sex månader i förväg. Därigenom säkerställs att koncessionshavaren alltid får kännedom om ett förestående leverantörsbyte minst sex månader i förväg. En konsekvensändring bör också göras i lagens övergångsbestämmelser.
Tidigare behandling
Riksdagen beslöt våren 1992, som tidigare nämnts, om mål och strategier för en reformering av den svenska elmarknaden (prop. 1991/92:133, bet. NU30). Utskottet betonade därvid det önskvärda i att hänsyn tas till behovet av internationell ömsesidighet för att konkurrenssnedvridningar skall undvikas. Vidare fastlades riktlinjer för verksamheten med storkraftnätet, Svenska kraftnäts verksamhet, reformeringen av eldistributionen och konkurrensövervakningen på elområdet.
Motioner liknande vissa av de nu aktuella motionerna rörande små elproducenter har tidigare behandlats av riksdagen. Detta gäller bl.a. i fråga om yrkandet i motion 1993/94:N17 (s) om en fond för finansiering av småskalig vattenkraft. År 1978 infördes ett treårigt stöd till åtgärder avseende små vattenkraftverk (prop. 1977/78:131, bet. NU61). Avsikten med stödet var att öka eller få till stånd elproduktion i kraftverk med en effekt av 1 500 kW eller lägre. År 1982 upphävdes kungörelsen (1919:787) med allmänna bestämmelser för lån från vattenkraftsfonden. När utskottet våren 1993 senast behandlade ett sådant yrkande (bet. 1992/93:NU28), anförde utskottet att potentialen för ytterligare utbyggnad av småskalig vattenkraft bedömdes vara relativt begränsad. Samtidigt noterades att de miljöproblem som kunde vara förenade med små vattenkraftverk alltmer har uppmärksammats. Riksdagen följde utskottets förslag och avslog motionen.
Beträffande yrkandet i nämnda motion om en översyn av reglerna för befrielse från elskatt vid egenanvändning av el kan noteras att riksdagen inom kort väntas fatta beslut om att vindkraftsproducerad el skall få en miljöbonus som motsvarar skatten på el till hushåll (bet. 1993/94:SkU34). Miljöbonusen skall införas den 1 juli 1994. I en reservation (s) förordas avslag på förslaget om miljöbonus.
Utskottets ställningstagande
Allmänna synpunkter
I propositionen föreslås, som beskrivits, förändringar i ellagstiftningen i syfte att öka konkurrensen i produktionen av och handeln med el. Enligt regeringens bedömning skapas härigenom förutsättningar för en effektiv prisbildning på elmarknaden och ett än mer rationellt utnyttjande av produktions- och distributionsresurserna i den svenska elförsörjningen. I propositionen anförs att den föreslagna reformeringen av elmarknaden är en viktig del i strategin att genom ökad konkurrens och avskaffande av tillväxthämmande regleringar återupprätta Sverige som tillväxt- och industrination.
Utskottet konstaterar inledningsvis att Sverige är starkt beroende av en väl fungerande elförsörjning. Detta gäller bl.a. för den svenska industrin, som till stora delar har byggts upp kring en säker tillgång på el till låga kostnader. För att skapa tillväxt i ekonomin och för att minska arbetslösheten är det väsentligt att det utformas regler som säkerställer en fortsatt god tillgång på el till internationellt konkurrenskraftiga priser. En effektivt fungerande elmarknad är således av grundläggande vikt för en hållbar ekonomisk tillväxt. Regeringens förslag till ny ellagstiftning ger enligt utskottets bedömning goda förutsättningar för en effektiv elförsörjning.
Utskottet har noterat att de grundläggande principerna i den föreslagna elmarknadsreformen har ett brett stöd bland elmarknadens aktörer -- konsumenter, producenter och leverantörer. Det pågår också ett intensivt arbete bland de berörda företagen på elmarknaden med förberedelser inför reformens ikraftträdande.
Till grund för regeringens förslag ligger, som tidigare redovisats, ett omfattande utredningsmaterial. I detta material ingår analyser av olika konsekvenser av elmarknadsreformen.
Utskottet anser att det hade varit önskvärt med ett brett parlamentariskt samförstånd om reformens huvuddrag. Det är mycket viktigt att de berörda aktörerna kan få besked om att det regelverk som införs är stabilt. De centrala delarna i reformen bör kunna förutses ligga fast under överskådlig tid.
Elmarknadsreformen innebär genomgripande förändringar när det gäller elmarknadens funktionssätt. Det ligger sålunda i sakens natur att konsekvenserna av reformen i alla dess delar är svåra att förutsäga i detalj. Det är därför, enligt utskottets mening, väsentligt att utvecklingen noga följs och att statsmakterna har hög beredskap när det gäller att komplettera och modifiera det föreslagna regelverket.
Utskottet har nyligen, som tidigare nämnts, i betänkandet 1993/94:NU17 föreslagit att en energipolitisk kommission skall tillsättas. En viktig arbetsuppgift för kommissionen bör vara att noga följa utvecklingen på elmarknaden och föreslå de åtgärder som kan anses vara motiverade för att säkerställa en effektiv elförsörjning. Härigenom uppnås att utvecklingen på elmarknaden behandlas i ett centralt energipolitiskt sammanhang. Utskottet tar i det följande upp vissa frågor som kommissionen särskilt bör behandla.
Enligt utskottets mening är det vidare av stor vikt att reformen genomförs utan onödigt dröjsmål med hänsyn till det stora samförstånd om de grundläggande principerna i reformen som råder bland aktörerna på elmarknaden och mot bakgrund av den anpassning till det nya regelverket som redan pågår. Företrädare för bl.a. kraftindustrin har vid uppvaktningar inför utskottet framfört samma uppfattning. Förslagen i propositionen bör således träda i kraft den 1 januari 1995.
Utlandshandeln
I motion 1993/94:N23 (s) anförs att en anpassning till förhållandena inom EG var ett av de viktigaste motiven bakom riksdagens beslut våren 1992 om en reformering av den svenska elmarknaden. Det konstateras i motionen att det nu råder stor osäkerhet om utvecklingen inom EU när det gäller elmarknadsfrågor. Det kan också enligt motionärerna finnas risk för att andra länder använder prissättningen på el som ett sätt att ge den egna industrin konkurrensfördelar. Enligt motionärerna måste denna näringspolitiska aspekt på konsekvenserna av en avreglering av elmarknaden belysas grundligt.
Företrädare för den elintensiva industrin har framfört liknande tankegångar och pekat på risken för inhemska prishöjningar på el om en omfattande svensk elexport skulle uppstå. Även i motion 1993/94:N26 (nyd) diskuteras prissättning vid export.
Utskottet delar den uppfattning som framförs i propositionen att en elmarknad som möjliggör en omfattande handel med el i princip leder till att de samlade produktionsresurserna kan utnyttjas bättre. Det är exempelvis av stor betydelse för elmarknadens effektivitet att svenska konsumenter och producenter skall kunna sluta avtal om kraftaffärer med aktörer utomlands. I detta sammanhang bör dock beaktas strukturer och funktionssätt på de elmarknader med vilka det sker handel. Vid utskottets behandling våren 1992 av proposition 1991/92:133 om en elmarknad i konkurrens konstaterade utskottet (bet. 1991/92:NU30) att det -- för att undvika risker för konkurrenssnedvridningar -- är önskvärt att hänsyn tas till behovet av ömsesidighet vid utvecklingen av en friare elmarknad. Något särskilt uttalande av riksdagen i saken ansåg utskottet dock inte påkallat.
Utskottet kan nu konstatera att det sker en utveckling på elmarknaderna i Europa. Bilden är dock inte entydig. I Norge har elmarknaden reformerats enligt de huvudsakliga principer som föreslås i den föreliggande propositionen. Liknande förslag avseende den finska elmarknaden har aviserats av Finlands regering. På kontinenten går dock arbetet med att skapa en inre marknad för energi långsammare.
Inom Norden sker sedan länge ett omfattande utbyte av kraft mellan länderna. Det pågår ett arbete med att utveckla den nordiska elmarknaden mot bakgrund av bl.a. de förändrade förutsättningarna till följd av pågående och aviserad avreglering i de tre aktuella nordiska länderna. Utskottet anser det vara av stor vikt att detta arbete kan fortgå, inte minst med hänsyn till strukturen på den svenska elmarknaden med några få dominerande producentföretag.
När det gäller handeln med kontinenten är förutsättningarna delvis annorlunda. Handeln är liten, bl.a. som en följd av den begränsade överföringskapaciteten mellan de nordiska länderna och kontinenten. För närvarande förbereds en undervattenskabel mellan Sverige och Tyskland. Kabeln, som benämns Baltic Cable, kommer att få en kapacitet på 600 MW och beräknas vara i drift hösten 1994. Denna förbindelse förväntas dock inte nämnvärt komma att påverka prisbildningen på den svenska elmarknaden. Det har trots detta, som nyss nämnts, framförts farhågor för att omfattande utökningar i överföringskapaciteten till Tyskland skulle påverka den svenska elförsörjningen negativt. Det kan därför, enligt utskottets mening, finnas skäl att ytterligare analysera utlandshandelns konsekvenser för den svenska elförsörjningen.
Förslaget i propositionen innebär att regeringen skall besluta om nätkoncession när ansökan avser utlandsförbindelse. I samband med prövningen av sådan ansökan bör enligt vad som sägs i propositionen ett flertal faktorer vägas in, t.ex. förbindelsens betydelse för den allmänna tillgången till överföringskapacitet till utlandet, driftsäkerheten i det svenska elsystemet och den långsiktiga leveranssäkerheten.
Energikommissionen bör därför ges i uppgift att noga analysera konsekvenserna av en utökad handel med el till kontinenten. Kommissionen bör belysa effekterna för det svenska elförsörjningssystemets långsiktiga leveranssäkerhet av en utökad handel. Även inverkan på de svenska elpriserna av en utökad export till kontinenten bör studeras.
När det gäller handeln med Norge och Finland torde det vara möjligt att få behovet av ömsesidighet tillgodosett. Som nyss har framhållits är det angeläget att en nordisk elmarknad baserad på konkurrens i produktion och handel kan etableras. Utskottet har inget att erinra mot de överväganden som görs i propositionen när det gäller Svenska kraftnäts inflytande över utbyggnaden av nya utlandsförbindelser och utnyttjandet av dessa.
Vad utskottet nu har förordat om energikommissionens arbete beträffande utlandshandeln bör regeringen beakta vid utformandet av direktiven. Något särskilt uttalande av riksdagen i frågan anser utskottet dock inte erforderligt.
Regionalpolitiska frågor
Frågan om elmarknadsreformen kommer att leda till ökade prisskillnader mellan glesbygd och tätortsområden tas upp i motionerna 1993/94:N22 (s), 1993/94:N23 (s), 1993/94:N405 (s) och 1993/94:N25 (fp).
Utskottets inställning är att hushåll och företag skall ha tillgång till el på rimliga villkor, oavsett var de bor eller verkar i landet. För flertalet elkunder utgör överföringskostnaden en stor del av den totala kostnaden för elanvändningen. Detta är särskilt fallet i glest bebodda områden. Överföringskostnaderna uppkommer i nätverksamheten. Denna verksamhet, som är ett naturligt monopol, föreslås även fortsättningsvis vara reglerad. En princip för utformningen av nättariffer bör enligt förslaget i propositionen vara att den som förorsakar kostnader för nätägaren också skall betala för detta. Denna princip innebär att tarifferna skall vara kostnadsriktiga. Det är viktigt att denna strävan efter kostnadsriktighet inte leder till att elkonsumenterna i glesbygd behöver stå för samtliga de kostnader som elöverföringen till dem medför. I regeringens förslag föreskrivs därför att nättariff för område inte får konstrueras så att en överföringsavgift beror på var i området en kund är ansluten till nätet.
Kraven på kostnadsriktighet medför att varje koncessionsområde skall behandlas för sig när nättariffen prövas. Det har från några håll hävdats att denna regel skulle leda till mycket stora höjningar av överföringstarifferna i vissa glesbygdsområden, bl.a. i Norrlands inland. Det finns risk för att kunder i vissa områden kan komma att få höjningar i sina elkostnader om åtgärder inte vidtas.
En stor del av problemen hänger emellertid samman med de nuvarande koncessionsområdenas utformning. Genom sammanslagningar av angränsande områden skulle riskerna för höjda överföringstariffer till stor del kunna undvikas. Utskottet noterar att regeringen i propositionen framhåller det som angeläget att den ansvariga myndigheten verkar för en kostnadssänkande strukturrationalisering av överföringsverksamheten i minst samma omfattning som hittills. Nätmyndigheten bör således intensifiera arbetet med att skapa koncessionsområden som medger en tillräckligt stor utjämning av kostnaderna för elöverföringen.
Företagen kan i flertalet fall antas vara villiga att medverka till en snabb strukturrationalisering, inte minst då samma företag sköter nätverksamheten i de berörda koncessionsområdena. Utskottet har exempelvis erfarit att Vattenfall AB avser att göra sammanslagningar av sina koncessionsområden i Norrland i syfte att undvika tariffhöjningar i vissa områden.
En annan viktig faktor av betydelse för tarifferna i glesbygdsområdena blir tillämpningen av föreskrifterna om s.k. linjekoncession. Utskottet noterar att nättariffer för regionala nät enligt förslaget får variera med hänsyn till var kunden är ansluten. I propositionen sägs att det även inom ett regionalt nät bör vara tillåtet att variera tarifferna i de fall det är kostnadsmotiverat. Det konstateras vidare att så är fallet med de högspänningstariffer som nu tillämpas. Även tarifferna på de regionala näten bör liksom hittills kunna prövas utifrån skälighet och om de är sakligt motiverade.
Enligt uppgift är de tariffer som nu tillämpas för elleveranser över regionala nät i stor utsträckning avståndsoberoende även om det inte finns några formella regler som avser tariffsättningen. Utskottet noterar också att det för närvarande inte går att med fullständig säkerhet särskilja de delar av gällande tariffer som avser överföring på näten resp. ersättning för levererad el.
Det föreslagna regelverket ger, anser utskottet, tillräckliga legala möjligheter för en strukturrationalisering av områdeskoncessionerna i syfte att uppnå en effektivare nätdrift och en regional utjämning av överföringstarifferna. En sådan strukturrationalisering kräver dock företagens aktiva medverkan. Enligt förslaget i propositionen skall nätmyndigheten bedöma om nuvarande befogenheter för myndigheten är tillräckliga för att åstadkomma lämpliga avgränsningar av koncessionsområdena.
Enligt utskottet är rimliga överföringstariffer för glesbygdskunderna en central utgångspunkt vid en bedömning av elmarknadens funktionssätt. Utskottet finner det naturligt att nätmyndigheten bedömer ändamålsenligheten i de regler som gäller för elmarknaden. Som en följd av frågans betydelse bör dock även den behandlas av den föreslagna energikommissionen. Utskottet förutsätter att frågor om glesbygdsdistributionen behandlas med förtur så att eventuella åtgärder kan sättas in snabbt om så skulle behövas.
Det är enligt utskottets uppfattning även väsentligt att den praxis som för närvarande tillämpas för överföring på regionala nät inte ändras i riktning mot ett ökat avståndsberoende i överföringstariffernas uppbyggnad. Det skulle innebära en försämrad situation för glesbygdskunder. Utskottet vill vidare peka på att det kan finnas skäl att låta ett företags samlade kostnader för verksamhet med regionnät ligga till grund för överföringstarifferna på regionnäten.
Energikommissionen bör även analysera behovet av ytterligare föreskrifter vad gäller tarifferna på regionnäten i syfte att undvika regionalpolitiskt negativa effekter av förslagen. Något särskilt uttalande av riksdagen om här förordade uppgifter för energikommissionen behövs inte; utskottet förutsätter att regeringen vid utformningen av direktiven beaktar vad som här har anförts.
Små elproducenter, m.m.
Olika frågor rörande de små elproducenternas ställning tas, som redovisats, upp i fem motioner. I flera av dessa framförs synpunkter på den föreslagna övergångsperiodens längd.
Utskottet delar regeringens bedömning att övergången till en fri elmarknad på kort sikt kan innebära vissa problem för den småskaliga elproduktionen. Regeringen har föreslagit att det under en övergångsperiod på tre år skall råda ett system med leveranskoncessioner. Motivet till det föreslagna systemet är, som nämnts, främst att de små elkonsumenternas intressen skall kunna tillvaratas. En mottagningsplikt för en innehavare av leveranskoncession gentemot elproduktionsanläggningar om högst 1 500 kW har kopplats till systemet.
Enligt utskottets mening ger mottagningsplikten ett tillfredsställande skydd för de små elproducenterna. Leveranskoncession är avsedd att lämnas för en period om tre år. Inför ett beslut om avveckling eller förlängning av systemet med leveranskoncession skall enligt regeringen en samlad utvärdering göras. Utskottet vill understryka betydelsen av att konsekvenserna för den småskaliga elproduktionen noga belyses. Utskottet anser att den småskaliga elproduktionen bör ges ett skydd jämförbart med den nu föreslagna mottagningsplikten i ytterligare två år även om man vid utvärderingen finner att systemet med leveranskoncessioner bör avvecklas. Regeringen bör anmodas att återkomma med erforderliga förslag för att säkerställa detta.
Utskottet föreslår att riksdagen gör ett uttalande med denna innebörd. Med ett sådant uttalande av riksdagen blir motionerna 1993/94:N17 (s), 1993/94:N19 (fp), 1993/94:N18 (c) och 1993/94:N20 (kds) till en del tillgodosedda i berörda delar.
Vidare anser utskottet att en ändring bör göras i den föreslagna lagen om handel med el, m.m. Ändringen gäller, som tidigare har beskrivits, 12 § andra stycket i vilken uppsägningstiden regleras. Den i propositionen föreslagna formuleringen innebär, som nämnts, att huvuddelen av hushållskunder under åberopande av avtalsvillkoren (enligt AB-L-86) skulle kunna köpa ström från annan än koncessionshavaren redan efter 15 dagar i stället för den avsedda anmälningstiden om sex månader. En konsekvensändring bör också, som redovisats, göras i lagens övergångsbestämmelser. Genom de ändringar som utskottet här föreslår, och som framgår av bilaga 2, rättas det angivna förhållandet till.
Kommunal elverksamhet
Regeringens förslag om att kommunal produktion av och handel med el som drivs i privaträttslig form skall undantas från den s.k. lokaliseringsprincipen och att den skall bedrivas på affärsmässig grund i stället för med iakttagande av den s.k. självkostnadsprincipen har, som redovisats, tagits upp i motion 1993/94:N21 (m).
Enligt utskottets bedömning innebär förslaget inte någon förändring av synsättet på kommunal näringsverksamhet. Förslaget har föranletts av den nuvarande strukturen på elmarknaden. Större delen av den lokala eldistributionen ombesörjs för närvarande av kommunala verk och kommunalägda bolag. För att alla företag skall kunna verka under likvärdiga förutsättningar och konkurrensvillkor på den nya elmarknaden bör den kommunala elverksamheten, såsom föreslås i propositionen, kunna undantas från de nämnda kommunala principerna.
Sammanfattning av utskottets ställningstagande
Utskottet tillstyrker -- mot bakgrund av vad som anförts -- förslagen i proposition 1993/94:162 med de ändringar i lagen om handel med el, m.m. som anges i bilaga 2. Med detta avstyrker utskottet flertalet av de här aktuella motionsyrkandena. De motioner -- 1993/94:N17 (s), 1993/94:N19 (fp), 1993/94:N18 (c) och 1993/94:N20 (kds) -- i vilka övergångsperiodens längd tas upp blir dock till en del tillgodosedda.
Hemställan
Utskottet hemställer
att riksdagen med bifall till proposition 1993/94:162 momenten 5--8, med anledning av motionerna 1993/94:N17 yrkande 2, 1993/94:N18, 1993/94:N19 yrkande 1 och 1993/94:N20 yrkande 2 och med avslag på motionerna 1993/94:N17 yrkandena 1, 3 och 4, 1993/94:N19 yrkande 2, 1993/94:N20 yrkande 1, 1993/94:N21, 1993/94:N22, 1993/94:N23, 1993/94:N24, 1993/94:N25, 1993/94:N26 och 1993/94:N405 a) antar det i propositionen framlagda förslaget till lag om ändring i lagen (1902:71 s. 1), innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar, b) dels antar det i propositionen framlagda förslaget till lag om handel med el, m.m., dock med ändring att 12 § och punkt 2 i övergångsbestämmelserna erhåller lydelse enligt Utskottets förslag i bilaga 2, dels som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört beträffande de små elproducenterna, c) godkänner det som anges i propositionen om handeln med reglerkraft, d) godkänner det som anges i propositionen dels om nätmyndighetens verksamhet, dels om principer för avgiftsfinansiering av nätmyndighetens verksamhet, e) till Närings- och teknikutvecklingsverket: Förvaltningskostnader för budgetåret 1994/95 under tolfte huvudtiteln -- utöver av riksdagen tidigare anvisade medel (bet. 1993/94:NU15, rskr. 221) -- anvisar ett ramanslag på 20 000 000 kr, f) antar det i propositionen framlagda förslaget till lag om upphävande av lagen (1976:240) om förvärv av eldistributionsanläggning m.m., g) antar det i propositionen framlagda förslaget till lag om ändring i lagen (1985:277) om vissa bulvanförhållanden. res. (s)
Stockholm den 5 maj 1994
På näringsutskottets vägnar
Rolf Dahlberg
I beslutet har deltagit: Rolf Dahlberg (m), Birgitta Johansson (s), Per-Richard Molén (m), Hans Gustafsson (s), Gudrun Norberg (fp), Axel Andersson (s), Kjell Ericsson (c), Bo Finnkvist (s), Karin Falkmer (m), Reynoldh Furustrand (s), Bengt Dalström (nyd), Leif Marklund (s), Olle Lindström (m), Mats Lindberg (s) och Roland Lében (kds).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Rolf L Nilson (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Reservation
Birgitta Johansson, Hans Gustafsson, Axel Andersson, Bo Finnkvist, Reynoldh Furustrand, Leif Marklund och Mats Lindberg (alla s) anser
dels att utskottets ställningstagande, som börjar på s. 20 med "Allmänna synpunkter" och slutar på s. 26 med "del tillgodosedda", bort ha följande lydelse:
Allmänna synpunkter
Proposition 1993/94:162 om handel med el i konkurrens utgör ett otillräckligt underlag för riksdagen att fatta beslut på. Detta bekräftas också av alla de analyser av förslagets effekter som regeringsföreträdarna i utskottet efterlyser. Inga konsekvensanalyser återfinns i propositionen. Enligt utskottets uppfattning måste frågan om elmarknadens avreglering vägas in i ett större energi-, miljö- och näringspolitiskt perspektiv. Det är särskilt allvarligt att det i propositionen inte med ett ord nämns hur de nya reglerna påverkar möjligheterna till energiomställning.
Det har sedan lång tid varit en tradition i svensk politik att beslut om energipolitiken skall fattas i största möjliga politiska enighet. För tidigare socialdemokratiska regeringar har detta varit en bärande princip. Marknadens aktörer -- konsumenter, producenter och leverantörer -- vill veta att det finns en bred enighet om regelsystemet.
Det är mot denna bakgrund beklagligt att alla de partier som stod bakom 1991 års energiöverenskommelse nu inte står fast vid denna. Genom det ställningstagande kring kärnkraftens avveckling som företrädaren för Centerpartiet gjort i det energipolitiska betänkandet 1993/94:NU17 är detta parti på gång att bryta det samförstånd i energipolitiken som har gällt under senare år. Centerpartiet förmedlar dubbla budskap. Å ena sidan kräver man ändringar i den s.k. kärntekniklagen (1984:3), å andra sidan ställer man sig bakom en reform som sannolikt kommer att försvåra kärnkraftsavvecklingen.
Enligt utskottets mening bör ikraftträdandet av elmarknadsreformen uppskjutas för att utrymme skall skapas för att låta den förordade parlamentariska energikommissionen analysera konsekvenserna av de föreslagna nya reglerna för elmarknaden. Därigenom ges även kommunerna rimlig tid för det erforderliga förändringsarbetet.
Utskottet anser sålunda -- i likhet med vad som anförs i motionerna 1993/94:N23 (s), 1993/94:N22 (s), 1993/94:N17 (s), 1993/94:N405 (s) och 1993/94:N24 (v) -- att propositionen bör avslås av riksdagen och att regeringen skall anmodas att tillse att den parlamentariska energikommissionen ges i uppdrag att analysera konsekvenserna av en avreglering av elmarknaden. Med ett sådant beslut av riksdagen blir de nämnda motionerna helt tillgodosedda i berörda delar. Även motion 1993/94:N26 (nyd) blir därmed i sak tillgodosedd. Utskottet redovisar i det följande de olika områden som i denna del bör ingå i energikommissionens uppdrag.
Ideologisering
I den näringspolitik som bedrivs från det moderatledda Näringsdepartementet utgör privatisering av statliga företag ett mål i sig. Hänsyn tas inte till huruvida en privatisering är ändamålsenlig eller ej.
Regeringens privatiseringsambitioner har gett frågan om avreglering av elmarknaden en ny dimension. Vattenfall AB har satts upp på regeringens privatiseringslista. Det svenska elsystemet utgör, enligt utskottets mening, en del av infrastrukturen, i likhet med t.ex. vägar och järnvägar. Utskottet kan inte acceptera regelförändringar som har till syfte att bana väg för en privatisering av Vattenfall. Sveriges naturresurser i vattenkraft får inte utsättas för spekulation.
Förutsättningen för förslaget om avreglering av elmarknaden är egentligen att det finns en marknad med ett flertal aktörer. I själva verket är det så att elproduktionsmarknaden domineras av ett fåtal aktörer -- de tre största producenterna svarar tillsammans för mer än 80 % av den totala elproduktionen. Marknaden är sålunda en oligopolmarknad.
De speciella marknadsförutsättningarna bör bli föremål för analys av energikommissionen.
Utvecklingen inom EU
Den tidigare socialdemokratiska regeringen tog ställning för att en reformering av elmarknaden borde ske. Ett av de viktigaste skälen bakom detta ställningstagande var att åstadkomma en anpassning till den förväntade utvecklingen inom EU. Näringsutskottet framhöll (enhälligt) våren 1992, som tidigare redovisats, vikten av att utvecklingen inom EU beaktas innan beslut fattas om förändringar av den svenska elmarknaden. Samtidighet skulle eftersträvas för att undvika konkurrenssnedvridningar.
I propositionen konstateras nu att utvecklingen mot en fri elhandel inom EU går väsentligt långsammare än vad man tidigare hade räknat med. Detta betyder således att en av de viktigaste utgångspunkterna för en förändring av reglerna för den svenska elmarknaden inte längre föreligger.
Osäkerheten om utvecklingen inom EU utgör ytterligare ett skäl för att energikommissionen skall ges i uppgift att analysera konsekvenserna av avregleringen.
Energi- och miljöpolitik
Frågan om avreglering av elmarknaden måste, som nämnts, ses i ett större energi- och miljöpolitiskt perspektiv. Dessa aspekter berörs i stort sett inte i propositionen.
Enligt energiöverenskommelsen från år 1991 skall energipolitiken utgå från vad natur och miljö kan bära. Landets elförsörjning skall tryggas genom ett energisystem som i största möjliga utsträckning grundas på varaktiga, helst inhemska och förnybara, energikällor samt genom en effektiv energihushållning. Omställningen av energisystemet måste ske med hänsyn till, förutom säkerhetskraven, behovet av elektrisk kraft för upprätthållande av sysselsättning och välfärd. När kärnkraftsavvecklingen kan inledas och i vilken takt den kan genomföras avgörs av resultaten av hushållningen med el, tillförseln av el från miljöacceptabel kraftproduktion och möjligheterna att bibehålla internationellt konkurrenskraftiga elpriser.
Vid en avreglering av elmarknaden kan marknadsmekanismerna förväntas gynna det kortsiktiga perspektivet. Elpriset kommer att bestämmas efter en marginalkostnadsprincip. Enheter med låg rörlig kostnad, dvs. där de större investeringarna redan är gjorda, kommer att gynnas. Kärnkraftverken, som har just dessa kännetecken, kan förväntas vinna på avregleringen. Frågan om hur detta kan komma att påverka möjligheterna att avveckla kärnkraften finns inte belyst i propositionen.
Regeringen berör inte heller frågan om hur tillkomsten av nya miljövänliga energianläggningar skall främjas. Vidare saknas helt miljökonsekvensbeskrivningar i propositionen. Likaså återfinns inga resonemang om kopplingen till beskattningsfrågor.
Energikommissionen bör således ges i uppdrag att analysera elmarknadsreformen ur ett energi- och miljöpolitiskt perspektiv.
Näringspolitik
I det svenska näringslivet har elintensiva basindustrier inom områden såsom papper, massa och stål stor betydelse. Sverige har internationellt sett låga elpriser, vilket har gett de nämnda industrierna en komparativ fördel.
Effekterna av elmarknadsreformen på elpriserna är svåra att bedöma. Starkt fluktuerande elpriser, som kan bli en följd av reformen, skulle skapa osäkerhet för industrins investeringsplaner. Inte minst i den ekonomiska situation som Sverige för närvarande befinner sig i är en sådan osäkerhet allvarlig.
Det kan inte heller uteslutas att man i andra länder kan komma att använda prissättningen på elmarknaden för att ge den egna industrin konkurrensfördelar. Som tidigare nämnts råder det stor osäkerhet om hur utvecklingen inom EU när det gäller reformeringen av elmarknaden kommer att gestalta sig.
Den parlamentariska energikommissionen bör även belysa den här angivna näringspolitiska aspekten.
Regionalpolitik
Det är ett rättvisekrav att människor skall ha tillgång till el på rimliga villkor oavsett var de bor i landet.
Det föreslagna systemet kan komma att leda till mycket stora spridningar av elpriset i olika delar av landet. Distributionsdelen av elkostnaden kan förväntas komma att variera mycket kraftigt. Boende i glesbygd kan få betala tusentals kronor mer per år än boende i tätortsområden för samma mängd el.
Staten har som ägare av Vattenfall möjlighet att förhindra den skisserade utvecklingen i de områden där staten är distributör. Vattenfall är dock en av huvudkandidaterna för regeringens privatiseringssträvanden. Ett privat Vattenfall kommer inte att ha något som helst intresse av att ta regionala och sociala hänsyn i sin prisbildning.
Regeringens förslag är, enligt utskottets mening, inte tillräckliga för att skapa en rättvis tariffstruktur på landsbygden. Om reglerna för elmarknaden skall ändras måste tillfredsställande garantier skapas för en fortsatt säker landsbygdsdistribution.
Även denna regionalpolitiska aspekt av elmarknadsreformen bör bli föremål för utredning av den energipolitiska kommissionen.
I detta sammanhang vill utskottet också peka på att det som regeringen föreslår beträffande den kommunala elverksamheten inte förefaller vara färdiganalyserat. Att, som föreslås i propositionen, medge att undantag skall få göras från de s.k. lokaliserings- och självkostnadsprinciperna är principiellt viktiga ställningstaganden. Konsekvenserna av detta undantag bör därför noga analyseras.
Sammanfattning av ställningstagandet
Utskottet föreslår alltså att den föreslagna parlamentariska energikommissionen skall ges i uppdrag att analysera konsekvenserna av elmarknadsreformen. Detta bör riksdagen ge regeringen till känna. Proposition 1993/94:162 bör som en följd av detta avslås av riksdagen. Med ett sådant beslut av riksdagen blir motionerna 1993/94:N23 (s), 1993/94:N22 (s), 1993/94:N17 (s), 1993/94:N405 (s) och 1993/94:N24 (v) helt tillgodosedda i berörda delar och tillstyrks sålunda av utskottet. Även motion 1993/94:N26 (nyd) blir i sak tillgodosedd. Övriga motionsyrkanden avstyrks.
dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
att riksdagen med bifall till motionerna 1993/94:N17 yrkande 1, 1993/94:N22, 1993/94:N23, 1993/94:N24 yrkande 1, 1993/94:N26 och 1993/94:N405, med anledning av motion 1993/94:N24 yrkande 2 och med avslag på motionerna 1993/94:N17 yrkandena 2--4, 1993/94:N18, 1993/94:N19, 1993/94:N20, 1993/94:N21 och 1993/94:N25, dels avslår proposition 1993/94:162, dels som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet i övrigt anfört.
Särskilt yttrande
Kjell Ericsson (c) och Roland Lében (kds) anför:
Enligt vår mening innebär det ställningstagande som företrädarna för Centerpartiet och Kristdemokraterna gjorde i det energipolitiska betänkandet 1993/94:NU17 beträffande lagstiftning om kärnkraftsavveckling senast år 2010 inget brott mot 1991 års energiöverenskommelse.
Vårt förslag syftar snarare till att ge energiöverenskommelsen ett nödvändigt omvandlingstryck som successivt urholkats. Detta har skett bl.a. genom att det funnits ett betydande elöverskott med avtagande incitament för hushållning och omställning till förnybar energi hos marknadens olika aktörer som följd. Till detta skall läggas effekterna av en serie uttalanden, från betydelsefulla aktörer på energimarknaden, som medfört en urholkning av tilltron till riksdagens tidigare beslut.
Vad som anförs i reservationen (s) om dubbla budskap i detta ärende faller, mot denna bakgrund, på sin egen orimlighet. Att -- som företrädarna för Socialdemokraterna gör -- koppla samman sitt yrkande om avslag på propositionen med vårt krav på åtgärder för att fullfölja det som energiöverenskommelsen syftar till är ologiskt.
Meningsyttring av suppleant
Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet, vilket inte företräds av ordinarie ledamot i utskottet.
Rolf L Nilson (v) anför:
Jag instämmer i allt väsentligt i de synpunkter som företrädarna för Socialdemokraterna framför i sin reservation till detta betänkande.
När det gäller frågan om lagstiftning om kärnkraftsavveckling senast år 2010 hänvisar jag dock till mitt ställningstagande i denna fråga i det energipolitiska betänkandet 1993/94:NU17.
Regeringens lagförslag
Bilaga 1
1 Förslag till lag om ändring i lagen (1902:71 s. 1), innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar
2 Förslag till lag om handel med el, m.m.
3 Förslag till lag om ändring i lagen (1985:277) om vissa bulvanförhållanden 4 Förslag till lag om upphävande av lagen (1976:240) om förvärv av eldistributionsanläggning m.m.
Av utskottet föreslagna ändringar i regeringens förslag till lag om handel med el, m.m. Bilaga 2
Regeringens förslag Utskottets förslag
12 §
Annan än -- -- -- -- -- -- leveransen påbörjas.
Elkonsument som med Elkonsument som med
koncessionshavaren har ett koncessionshavaren har ett
avtal om leverans av ström avtal om leverans av ström
med reglerad uppsägningstid med en reglerad
eller som är tidsbestämt uppsägningstid som är
får dock inte köpa längre än sex månader
ström av annan än eller som är tidsbestämt
koncessionshavaren får dock inte köpa
förrän avtalet har ström av annan än
upphört att gälla. I koncessionshavaren
sådana fall krävs ingen förrän avtalet har
anmälan enligt första upphört att gälla. I
stycket. sådana fall krävs ingen
anmälan enligt första
stycket.
Elkonsument inom -- -- -- -- -- skall påbörjas.
Övergångsbestämmelser
2. Ges leveranskoncession -- -- -- -- -- -- gäller följande.
a) Den som -- -- -- -- -- -- -- i 9 §.
b) Leveransskyldigheten enligt b) Leveransskyldigheten enligt
a omfattar dock inte a omfattar dock inte
elkonsumenter inom området elkonsumenter inom området
som vid ikraftträdandet har som vid ikraftträdandet har
tidsbestämda avtal eller tidsbestämda avtal eller
avtal med reglerad avtal med en reglerad
uppsägningstid med den uppsägningstid som är
tidigare innehavaren av längre än sex månader
områdeskoncession inom med den tidigare innehavaren
området. av områdeskoncession inom
området.
c) Det under -- -- -- -- -- -- år 1996.
d) Annat avtal -- -- -- -- -- denna lag.
Innehåll
Ärendet1
Sammanfattning1
Propositionen2
Motionerna3
Utskottet4 Propositionen4 Inledning4 Nätkoncession för linje och för område5 Bestämmelser om nättjänster5 Koncessionsvillkor i ellagen, m.m.7 Övergångsbestämmelser7 Ansvaret för det nationella elsystemet9 Utrikeshandel med el10 Kontroll av nätverksamhet10 Nätmyndigheten11 Kommunal elverksamhet12 Överklagande12 Ikraftträdande m.m.13 Motionerna13 Avslag på propositionen -- krav på parlamentarisk beredning13 Motionsyrkanden om små elproducenter15 Motionsyrkanden om elkonsumenter i glesbygd16 Motionsyrkande om kommunal elverksamhet17 Vissa kompletterande uppgifter17 Energipolitisk kommission17 Underlagsmaterial för propositionen18 Lagen om handel med el, m.m.18 Tidigare behandling19 Utskottets ställningstagande20 Allmänna synpunkter20 Utlandshandeln21 Regionalpolitiska frågor23 Små elproducenter, m.m.25 Kommunal elverksamhet25 Sammanfattning av utskottets ställningstagande26 Hemställan26
Reservation (s)27
Särskilt yttrande (c, kds)31
Meningsyttring av suppleant (v)31
Bilagor 1. Regeringens lagförslag32 2. Av utskottet föreslagna ändringar i regeringens förslag till lag om handel med el, m.m.49