Gravfrid över m/s Estonia
Betänkande 1994/95:JuU23
Justitieutskottets betänkande
1994/95:JUU23
Gravfrid över m/s Estonia
Innehåll
1994/95 JuU23
Sammanfattning
I detta betänkande behandlar utskottet ett regeringsförslag om en särskild strafflag om skydd för gravfriden vid vraket efter passagerarfartyget Estonia. Enligt förslaget får dykning och annan undervattensverksamhet inte bedrivas i vraket eller inom ett anslutande område i Östersjön. Den som bryter mot förbudet skall kunna dömas till böter eller fängelse i högst två år. Utskottet tillstyrker regeringsförslaget.
I samband med propositionen behandlar utskottet en med anledning av propositionen väckt motion. Utskottet avstyrker bifall till motionen.
Propositionen
I proposition 1994/95:190 har regeringen (Justitiedepartementet) föreslagit att riksdagen
dels godkänner en i Tallinn den 23 februari 1995 undertecknad överenskommelse mellan Sverige, Estland och Finland om m/s Estonia,
dels antar det i propositionen framlagda förslaget till lag om skydd för gravfriden vid vraket efter passagerarfartyget Estonia.
Lagförslaget, som granskats av Lagrådet, har fogats till betänkandet, se bilaga.
Motionen
1994/95:Ju19 av Thomas Julin (mp) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att den expertis som finns ombord i ubåtsbärgningsfartyget Belos utnyttjas för information till anhöriga, beslutsfattare och allmänhet,
2. att riksdagen hos regeringen begär att marinen ges i uppdrag att redovisa möjligheten att säkra Estonia mot dykare genom täckning med ubåtsnät och genom elektronisk övervakning,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att överenskommelsen om ett rättsligt skydd av Estonia om möjligt utvidgas till Östersjöns samtliga länder.
Utskottet
Inledning
Natten till den 28 september 1994 förliste passagerarfartyget Estonia under färd mellan Tallinn och Stockholm. Platsen för förlisningen är belägen sydväst om finska Utö. Fartyget förde estnisk flagg.
Vid olyckstillfället fanns, enligt en uppskattning som är gjord med ledning av tillgängliga passagerar- och besättningslistor, över 1 000 personer ombord. Av dessa saknas fortfarande omkring 800. En stor del av de saknade torde finnas i fartygsvraket.
Estoniakatastrofen är den största civila olyckan i denna del av världen på mycket lång tid, och det är en av historiens allvarligaste fartygsolyckor. Det snabba händelseförloppet, hårt väder, mörker och kyla gjorde att flertalet ombord aldrig kunde lämna fartyget och att antalet överlevande blev lågt.
Estland, Finland och Sverige har ingått en överenskommelse om rättsligt skydd för gravfriden vid vraket efter Estonia. Överenskommelsen undertecknades i Tallinn den 23 februari 1995.
Mot bakgrund av överenskommelsen upprättades inom Justitiedepartementet en promemoria daterad den 28 februari 1995 om skydd för gravfriden vid vraket efter passagerarfartyget Estonia. Promemorian var den 9 mars 1995 föremål för en hearing i Justitiedepartementet.
Propositionen grundar sig på promemorian och på vad som framkom vid den nämnda hearingen.
I ärendet har inkommit skrivelser från utredningen Vägledning efter Estoniakatastrofen (C 1994:03) och från Stiftelsen Estoniaoffren och Anhöriga samt från ytterligare anhöriga till offren.
Utskottet har under ärendets beredning inhämtat information vid en utfrågning med representanter för Justitie- och Utrikesdepartementen.
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås en särskild strafflag om skydd för gravfriden vid vraket efter passagerarfartyget Estonia. Enligt förslaget får dykning och annan undervattensverksamhet inte bedrivas i vraket eller inom ett anslutande område i Östersjön. Den som bryter mot förbudet skall kunna dömas till böter eller fängelse i högst två år.
Lagen föreslås träda i kraft den 1 juli 1995.
Övertäckning av Estonia m.m.
På regeringens uppdrag har Sjöfartsverket genomfört en konsekvensanalys som underlag inför ett samlat ställningstagande avseende omhändertagande av de omkomna från Estonia. Vidare har Sjöfartsverket i december 1994 genomfört en undersökning av Estonia på olycksplatsen. Av utredningsmaterialet i ärendet framgår bl.a. följande.
Estonia är 155,4 meter lång och 24,2 meter bred. Hon har tio däck, varav sex med inredning för passagerare och besättning. Fartyget ligger på styrbords sida med 115--120 graders slagsida i en sluttning på havsbotten på cirka 80 meters djup. Vissa delar av fartygets inre är relativt lättillgängliga genom bl.a. sönderslagna fönster. Det är tekniskt möjligt för enskilda dykare att dyka på fartyget för att plundra det.
Regeringen beslutade den 15 december 1994 att Estonia inte skall bärgas och att några åtgärder för att ta upp de omkomna inte skall vidtas.
I regeringsbeslutet anges vidare att förlisningsplatsen skall betraktas som en gravplats, och för att säkerställa att gravfriden respekteras skall fartyget täckas över. Regeringen har i beslutet uppdragit åt Sjöfartsverket att skyndsamt lämna förslag till regeringen om hur fartyget skall övertäckas och bevakas.
Sjöfartsverket har i en rapport den 10 februari 1995 redovisat uppdraget. Av rapporten framgår att Sjöfartsverket under sitt arbete med att ta fram ett förslag till övertäckning av Estonia funnit fyra metoder, som i princip anses tänkbara. Den första är att täcka vraket med massor (sten, grus och sand). Den andra är att gjuta in fartyget i betong. Den tredje är att gräva ut botten under fartyget och delvis sänka ned henne i botten och därefter genomföra en övertäckning. Den fjärde och sista metoden är att täcka in fartyget med en nätkonstruktion. De två sistnämnda metoderna har inte granskats närmare.
Sjöfartsverket föreslår i sin rapport att Estonia täcks med en skalkonstruktion av betong. Regeringen beslutade den 2 mars 1995 att uppdra åt Sjöfartsverket att i huvudsaklig överensstämmelse med vad som redovisats i rapporten upphandla och låta genomföra en sådan övertäckning av m/s Estonia.
Enligt vad utskottet erfarit krävs, innan en övertäckning kan ske, ytterligare geologiska undersökningar av havsbotten vid vraket.
I motion Ju19 (mp) begärs att Marinen ges i uppdrag att komma med förslag om övertäckning av Estonia med ubåtsnät och elektronisk övervakning.
Sjöfartsverket har, som framgått ovan, inte närmare granskat metoden med täckning av fartyget med en nätkonstruktion. I rapporten konstaterar verket dock följande i denna fråga. Ett nät skulle, eventuellt i kombination med en stark väv, avsevärt försvåra en inträngning i fartyget men inte i så hög grad som en övertäckning. Det konstateras att nät kan klippas eller skäras sönder. Metoden skulle också, anförs det, medföra etiska problem med de risker som finns för att eventuella dykare skulle kunna fastna i nätet.
I motion Ju19 efterfrågas vidare saklig information om möjligheterna för enskilda dykare att dyka på fartyget. Här begärs att regeringen skall utnyttja den expertis som finns inom marinen och därigenom, anförs det, kunna kompensera den nuvarande bristen på viktig information till beslutsfattare, anhöriga och allmänhet för att ge en trovärdig redovisning om hur komplicerat, svårt och dyrt det är att utföra en omfattande dykning vid vraket.
Som framgått ovan har Sjöfartsverket i en av sina rapporter konstaterat att det är möjligt för enskilda dykare att dyka på vraket efter Estonia. Som en jämförelse konstateras att det är känt att sportdykare dykt på den tyska kryssaren Blücher i Oslofjorden. Det vraket ligger på ungefär samma djup som Estonia.
Här kan anmärkas att regeringen den 3 november 1994 tillkallat en särskild utredare med uppdrag att vara till hjälp med information och allmän vägledning till överlevande och anhöriga till offren för katastrofen. Utredaren har antagit namnet Vägledning efter Estoniakatastrofen.
De här behandlade yrkandena i motion Ju19 rör sådana frågor som det ankommer på regeringen att avgöra. Utskottet som i och för sig inte har något att erinra mot regeringens åtgärder utgår från att regeringen också i fortsättningen kommer att anlita den bästa tillgängliga tekniska expertisen för att lösa uppkommande problem och att också behovet av information till bl.a. de anhöriga kommer att tillgodoses. Motion Ju19 i nu aktuella delar bör således inte föranleda någon riksdagens åtgärd och utskottet avstyrker bifall till den i nu berörda delar.
Överenskommelsen mellan Estland, Finland och Sverige
Regeringen beslutade, som framgått ovan, den 15 december 1994 att Estonia inte skall bärgas och att några åtgärder för att ta upp de omkomna inte skall vidtas.
I regeringsbeslutet sägs vidare att platsen där fartyget förliste skall betraktas som en gravplats. För att säkerställa att gravfriden respekteras anges i beslutet att fartyget skall täckas över och att särskilda åtgärder skall vidtas i samarbete med de estniska och finländska regeringarna för att skydda gravplatsen rättsligt.
Med anledning av regeringens beslut tog Utrikesdepartementet kontakt med de estniska och finländska regeringarna för att komma fram till vilka rättsliga åtgärder som kunde vara lämpliga och möjliga för att skydda fartyget på förlisningsplatsen. Överläggningarna mellan de nämnda länderna resulterade i en överenskommelse, som undertecknades den 23 februari 1995 i Tallinn.
Överenskommelsen innehåller bl.a. att vraket efter Estonia och ett visst anslutande område i Östersjön skall betraktas som ett sista vilorum för dem som omkom vid katastrofen och som sådant tillägnas tillbörlig respekt. I överenskommelsen sägs vidare att Estonia inte skall bärgas. Verksamhet som stör offrens sista vilorum skall enligt överenskommelsen kriminaliseras.
I motion Ju19 begärs att överenskommelsen bör utsträckas till att gälla samtliga stater runt Östersjön.
I ett frågesvar i kammaren den 28 mars i år (prot. 1994/95:80, anf. 45) har kommunikationsministern anfört att hon i sina kontakter med kolleger i övriga Östersjöstater tänker verka för att man även där skall betrakta dykning vid vraket som gravskändning och bestraffa det därefter. Hon har vidare, enligt vad utskottet erfarit, uttryckt samma sak vid ett ministermöte i Bryssel.
Utskottet vill här uttala att det, såsom förespråkas i motionen, naturligtvis vore önskvärt om övriga Östersjöstater inför motsvarande reglering som nu föreslås i propositionen. Kommunikationsministern har, som framgått ovan, utlovat att hon i sina kontakter med berörda stater skall verka för att man där betraktar dykning vid vraket efter Estonia som gravskändning och bestraffar detta. Syftet med motionen får därmed anses tillgodosett, och utskottet avstyrker bifall till motionen i nu berörd del.
Utskottet föreslår att riksdagen godkänner den i propositionen intagna överenskommelsen mellan Estland, Finland och Sverige om m/s Estonia.
Rättsligt skydd för gravfriden m.m.
I propositionen föreslås att det införs en särskild strafflag till skydd för gravfriden vid vraket efter passagerarfartyget Estonia. Dykning och annan undervattensverksamhet förbjuds i vraket och inom ett anslutande område (cirka 2x2 kilometer) i Östersjön. Undantag görs för verksamhet som avser att täcka över vraket eller att förhindra förorening av den marina miljön från vraket samt verksamhet som avser att skydda vraket, om verksamheten bedrivs av en myndighet i Estland, Finland eller Sverige eller på uppdrag av en sådan myndighet. Den som bryter mot förbudet skall kunna dömas till böter eller fängelse i högst två år.
Föremål som någon har kommit över i samband med otillåten undervattensverksamhet vid Estonia skall kunna förverkas. Detsamma gäller ersättning som har lämnats till någon för att bedriva sådan verksamhet och egendom som har använts som hjälpmedel, t.ex. dykarutrustning.
Utskottet anser, i likhet med regeringen, att med hänsyn till intresset av att säkra gravfriden för de omkomna bör det, i enlighet med den därom träffade överenskommelsen, införas ett rättsligt skydd för vraket efter Estonia och området däromkring. Utskottet har således ingenting att erinra mot lagförslaget härom i propositionen. Utskottet vill dock erinra om följande.
Vraket ligger på finländsk kontinentalsockel och i finländsk fiskezon. Detta ger Finland jurisdiktion när det gäller utvinning av naturtillgångar från havsbotten och dess underlag liksom när det gäller de levande resurserna i vattenpelaren. I övriga hänseenden är området del av det fria havet som ingen stat har rätt att lägga under sin suveränitet och där de så kallade fria-havsrättigheterna, t.ex. alla staters rätt att navigera fritt, inte får inskränkas. Den behöriga användningen av det fria havet kan, som det anförs i propositionen, inte heller anses störa gravfriden vid Estonia. Den fria sjöfarten skall alltså kunna fortgå som förut.
När det gäller jurisdiktionen vill utskottet påpeka följande. Vraket efter Estonia ligger i ett område som inte tillhör någon stat, och brott mot den föreslagna lagen sker sålunda utanför Sveriges territorium.
Regler om svensk strafflags tillämplighet i rummet finns i 2 kap. brottsbalken. I fråga om brott som begåtts utomlands innehåller 2 och 3 §§ bestämmelser om när svensk domstol är behörig att döma över sådan gärning. I lagförslaget föreslås en bestämmelse av innebörd att svensk domstol skall vara behörig att döma över gärning enligt lagen, även om nu nämnda bestämmelser i brottsbalken inte är tillämpliga. Här slås i propositionen fast att svensk domstol, med hänsyn till intresset av att skydda gravfriden vid Estonia, bör vara behörig att döma vem som helst som stör gravfriden. Utskottet har här ingen annan uppfattning. En annan sak är, som det anförs i propositionen, att det i vissa situationer inte är möjligt att utöva straffrättslig kontroll över utländska fartyg. Utskottet vill här peka på att det enligt folkrätten finns ett principiellt förbud för en stat att utöva makt mot andra staters fartyg på det fria havet. I praktiken kan det, som framförs i propositionen, i vissa fall bli svårt att få till stånd ett rättsligt förfarande i Sverige om inte fartyget angör svensk hamn eller annars kommer in på svenskt inre vatten. Här kan, anförs det, den informationsskyldighet som åligger de tre Östersjöstaterna enligt den träffade överenskommelsen sålunda ha sin betydelse. Utskottet vill avslutningsvis också erinra om de särskilda regler för åtals väckande som gäller för brott förövade utom riket. I vissa fall kommer åtal således inte att få väckas utan särskilt åtalsförordnande från Riksåklagaren eller regeringen (se 2 kap. 5 § andra stycket brottsbalken och förordningen [1993:1467] med bemyndigande för Riksåklagaren att förordna om väckande av åtal i vissa fall).
I övrigt har utskottet inte något att anföra med anledning av propositionen och motionen.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande övertäckning av Estonia m.m. att riksdagen avslår motion 1994/95:Ju19 yrkandena 1 och 2,
2. beträffande överenskommelsen om m/s Estonia att riksdagen med avslag på motion 1994/95:Ju19 yrkande 3 godkänner den i proposition 1994/95:190 intagna överenskommelsen den 23 februari 1995 mellan Sverige, Estland och Finland om m/s Estonia,
3. beträffande lagförslaget att riksdagen antar regeringens förslag till lag om skydd för gravfriden vid vraket efter passagerarfartyget Estonia.
Stockholm den 18 maj 1995
På justitieutskottets vägnar
Gun Hellsvik
I beslutet har deltagit: Gun Hellsvik (m), Lars-Erik Lövdén (s), Birthe Sörestedt (s), Göran Magnusson (s), Sigrid Bolkéus (s), Göthe Knutson (m), Märta Johansson (s), Görel Thurdin (c), Margareta Sandgren (s), Anders G Högmark (m), Siw Persson (fp), Ann-Marie Fagerström (s), Pär Nuder (s), Lars Björkman (m), Kia Andreasson (mp), Rolf Åbjörnsson (kds) och Tanja Linderborg (v).
Regeringens förslag till lagtext
Bilaga