Granskningsbetänkande
Betänkande 2000/01:KU20
Konstitutionsutskottets betänkande
2000/01:KU20
Granskningsbetänkande
Innehåll
2000/01
KU20
Inledning
Enligt 12 kap. 1 § regeringsformen skall konstitutionsutskottet granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Utskottet har rätt att för detta ändamål få ut protokollen över besluten i regeringsärenden och de handlingar som hör till ärendena.
Som underlag för den granskning som nu redovisas har utskottet haft att tillgå material som tagits fram av utskottets kansli och, på begäran av utskottet, av Regeringskansliet. Väsentliga delar av detta material redovisas i bilaga A 1.1.1-A 6.3.2.
För att inhämta ytterligare upplysningar har utskottet företagit ett antal utfrågningar, alla offentliga. Uppteckningar från utfrågningarna utgör bilaga B 1-B 9.
I det följande lämnas först en sammanfattande redogörelse för det granskningsarbete som ligger till grund för betänkandet och resultatet av granskningen. De olika granskningsfrågorna behandlas därefter i betänkandets huvudavsnitt. Därpå följer de reservationer som har fogats till betänkandet.
Sammanfattning
Behandlade frågor
I detta betänkande redovisas den granskning som utskottet slutfört under 2000/01 års riksmöte efter det granskningsbetänkande som justerades i december 2000 och som avser allmänna administrativt inriktade granskningsuppgifter (2000/01:KU10).
Betänkandet inleds med ett avsnitt om vissa frågor som rör regeringens förhållande till riksdagen. Där behandlas ett beslut av regeringen år 2000 om en viss organisationsförändring inom Försvarsmakten. Frågan är om regeringens beslut står i överensstämmelse med riksdagens beslut. I samma avsnitt behandlas också frågan om regeringens beslut om regleringsbrev för Vägverket för år 2001 står i överensstämmelse med riksdagens anslagsbeslut.
I det närmast följande avsnittet (2) redovisas utskottets granskning av handläggningen av vissa regeringsärenden m.m. Det gäller för det första regeringens fördelning av bidrag till lokala investeringsprogram och behandlingen av Östersjömiljard 1. Vidare redovisas utskottets granskning av upphandlingen av trafiken på Västkustbanan, indragningen av transportstöd för transport av jordbruks- och fiskeriprodukter från årsskiftet 2000 samt en informationsbroschyr till hushållen i samband med EU-medlemskapet.
Det tredje avsnittet ägnas åt vissa frågor som har samband med Telia-Telenor-affären. Den första granskningen gäller upphandlingen av vissa konsulttjänster inför fusionen Telia-Telenor som har gjorts vid Näringsdepartementet. Granskningen gäller frågan om upphandlingarna har gjorts i enlighet med lagen om offentlig upphandling. I sammanhanget redovisas också utskottets granskning av vissa uppgifter om upphandlingen som näringsminister Björn Rosengren har lämnat till riksdagen. Den andra frågan gäller prissättningen av Telias aktie vid börsintroduktionen.
Utskottet har granskat Näringsdepartementet som beredningsorgan. Granskningen redovisas i avsnitt 4.
I avsnitt 5 redovisar utskottet resultatet av sin granskning i fråga om svensk export av krigsmateriel till Natoländerna i samband med Natos bombningar av Jugoslavien våren 1999.
Slutligen behandlas i avsnitt 6 vissa uttalanden av statsråd. Det gäller statsminister Göran Perssons uttalande om en flygplats i Stockholmsregionen, hans uppmaning till kommunerna om socialbidrag samt statsrådet Ulrica Messings uttalande om att ladda ned musik gratis från nätet.
Vissa resultat av granskningen
Utskottet har granskat ett beslut av regeringen om en viss organisationsförändring inom Försvarsmakten. Vid denna granskning har utskottet funnit att regeringens beslut att genom förordningen (2000:555) med instruktion för Försvarsmakten inordna enheten Underhållsgrupp Gotland i Mellersta underhållsregementet, lokaliserat i Strängnäs, inte kan anses stå i strid med något riksdagsbeslut. Granskningen har inte heller i övrigt föranlett något uttalande från utskottets sida.
Vad gäller regleringsbrevet för Vägverket för år 2001 kan utskottet inte finna att anvisningarna i regleringsbrevet skulle stå i strid med vad riksdagen beslutat. Utskottet konstaterar emellertid att i det besluts- och planeringssystem som tillämpas för väginvesteringar har myndigheterna givits ett stort handlingsutrymme. Under sådana förutsättningar är det särskilt viktigt att riksdag och regering i efterhand följer upp och utvärderar verksamheten för att förvissa sig om att den bedrivs i överensstämmelse med vad som har varit avsett.
När det gäller de lokala investeringsprogrammen har utskottets utgångspunkt för granskningen utgjorts av en forskningsrapport där vissa teorier om partiers beteende prövas. En empirisk undersökning genomfördes av hur det lokala investeringsbidraget fördelades år 1998. Bland annat har andelen lättrörliga väljare i kommunerna skattats på olika sätt. Resultatet ger enligt forskarna starkt stöd för den teoretiska modell som förutsäger att en regering beter sig taktiskt genom att investera i de kommuner där det finns många lättrörliga väljare. Enligt utskottets mening kan forskningsresultatet - som bygger på statistiska beräkningar - inte utan vidare leda till bedömningen att regeringen verkligen agerat på det taktiska sätt som teorin går ut på. Utskottets utfrågning med statsrådet Anna Lindh ger inte stöd för att man inom Regeringskansliet under ärendenas beredning skaffat sig eller ens kunnat skaffa sig kännedom om i vilka kommuner det fanns störst andel lättrörliga väljare. Granskningen i övrigt visar inte heller att fördelningen av stödet skett i strid med riksdagsbeslutet eller bestämmelserna i förordningen om statliga bidrag till lokala investeringsprogram.
Med hänsyn till att medlen skulle fördelas över olika politikområden kan det försvaras att besluten skulle fattas av regeringen. Det kan enligt utskottets mening dock inte bortses från att i de fall regeringen själv, i stället för en myndighet, fördelar bidrag finns en risk för att det riktas kritik mot fördelningen under påståendet att regeringen tagit partipolitiska hänsyn. Till detta kommer att skilda undersökningar av beslutsprocessen visat på brister i administrationen. En stor mängd ärenden ställer krav på administrativa resurser som normalt inte finns i Regeringskansliet. Ärendevolymen kan därför tränga undan andra viktiga arbetsuppgifter.
I en reservation från företrädarna för Moderata samlingspartiet, Kristdemokraterna, Folkpartiet liberalerna och Centern anförs att det inte kan bortses från att i de fall regeringen själv i stället för en myndighet fördelar bidrag finns en risk för att kritik kan riktas mot fördelningen under påståendet att regeringen tagit partipolitiska hänsyn samt för att beredningen förlorar i kvalitet. Skilda undersökningar av det lokala investeringsbidraget har också utmynnat i kritik mot förhållanden som hänger samman med att bidraget fördelas av regeringen. Reservanterna menar därför att utskottet borde ha understrukit faran i att förvaltningsuppgifter, som normalt vilar på myndig- heter, förs till Regeringskansliet. Redan misstanken om att ovidkommande politiska hänsyn tagits sätter ovälden i beredningen i fråga.
I granskningen rörande Östersjömiljard 1 konstaterar utskottet att tidigare granskningar visat på brister i hanteringen av ärendet. Det framkommer emellertid av utskottets granskning att dessa brister har korrigerats. Utskottet har vidare inte funnit någon anledning till kritik. De ledamöter som tillhör Moderata samlingspartiet, Kristdemokraterna, Centerpartiet och Folkpartiet liberalerna riktar i en reservation kritik mot statsrådet Pagrotsky för handläggningen av ärendet. Reservanterna framhåller också att det är av vikt att stävja en utveckling där departementen övertar uppgifter som rätteligen bör vila på självständiga myndigheter
När det gäller upphandling av trafiken på Västkustbanan torde enligt utskottet enighet råda om att SJ vid den aktuella upphandlingstidpunkten hade en absolut trafikeringsrätt på stomnätet. Sedan SJ 1998 förklarat att trafiken på stomjärnvägen Göteborg-Malmö inte kunde bedrivas på kommersiella grunder genomfördes en upphandling som slutligen kom att avse trafik under år 2000. Det får anses klarlagt att enligt den då gällande regleringen kunde SJ efter avtalstidens utgång återta trafiken, om SJ ansåg den kommersiellt motiverad, och alltså inte krävde någon ersättning av staten.
Det förelåg enligt utskottets bedömning således inte något egentligt utrymme för regeringen att pröva SJ:s affärsmässiga bedömning. Riksdagens beslut om konkurrensupphandling av trafik på stomnätet gällde trafik som SJ förklarat olönsam. Ett regeringsbeslut om fortsatt konkurrensupphandling efter den aktuella avtalstidens utgång, alltså för 2001 och framåt, hade krävt stöd i ett nytt riksdagsbeslut. En sådan proposition antogs av riksdagen våren 2000. Regeringen kan alltså numera göra en bedömning av om trafiken på en sträcka på stomnätet, som konkurrensupphandlats för viss period, skall återgå till SJ eller även fortsättningsvis upphandlas.
Av beskrivningen framgår att det vid olika tillfällen gällande, av riksdagens beslutade, regelverket inte helt anpassats till de krav som konkurrens-upphandling ställer. Mot detta kan i och för sig kritik riktas. SJ:s beslut om att trafiken inte var kommersiell fattades i förvissningen om att trafiken senare kunde återtas. En ändring av detta rättsförhållande på sådant sätt att trafiken efter 2000 skulle upphandlas i konkurrens skulle ha stridit mot kravet på förutsebarhet i lagstiftningen och ha kunnat begränsa SJ:s kommersiella möjligheter. Utskottet vill därför inte heller ifrågasätta att frågan om förordnings-ändringar inte aktualiserades under tiden efter det att avtalet med Sydvästen godkänts av regeringen.
Det kan emellertid enligt utskottets mening inte bortses från att det dessförinnan funnits anledning att föranstalta om de behövliga ändringarna. Enligt utskottets mening förtjänar bristerna i detta avseende kritik.
I en reservation från ledamöterna som företräder Moderata samlingspartiet, Kristdemokraterna, Folkpartiet liberalerna och Centern anförs att den slutliga bedömningen av om trafiken skulle upphandlas ankom på regeringen. Detta gällde såsom en följd av gällande bestämmelser, men också i regeringens ägarroll. Det fanns således, menar reservanterna, en dubbel anledning för regeringen att göra en bedömning av de kommersiella förutsättningarna för SJ att återta trafiken.
Näringsministern har under utfrågningen inför utskottet förklarat att han gjort sådana bedömningar. Reservanterna ifrågasätter dock om bedömningarna var tillräckligt grundliga. De anser vidare mot bakgrund av SJ:s tidigare ställningstagande i fråga om lönsamheten att det starkt kan ifrågasättas om de åberopade förhållandena utgör tillräcklig grund för att förutsätta att SJ redan år 2001 skulle kunna driva Västkustbanan på kommersiella grunder. Enligt deras mening borde en grundligare undersökning ha gjorts, och SJ:s uppgifter inte utan vidare accepterats.
Rikstrafiken föreslog i en skrivelse till regeringen den 11 november 1999 - med stöd av en rättsutredning - att trafiken på Västkustbanan skulle direktupphandlas från Sydvästen AB för ytterligare 17 månader. Enligt reservant-ernas mening borde ett sådant direktupphandlingsförfarande med oförändrade villkor för driften ha diskuterats med Sydvästen AB. En riktad direktupphandling skulle enligt deras mening ha gett regeringen tid att föranstalta om de förändringar i förordningen om statens spåranläggningar som kunde anses behövliga.
Uppenbarligen fanns, menar reservanterna, inom regeringen en insikt om att reglerna inte fungerade väl utan behövde ändras. Att då inte utnyttja den tid som stod till buds för att undanröja bristerna i regelverket och åstadkomma en ordning som stämde bättre överens med de krav, som ett upphandlad aktör har rimlig anledning att ställa, innebär enligt deras mening en försummelse.
Vid en samlad bedömning anser reservanterna att näringsministern inte kan undgå kritik.
Vad gäller beslutet om att låta transportstödsförordningen få retroaktiv verkan strider detta inte mot regeringsformens retroaktivitetsförbud, eftersom det inte rör sig om någon betungande reglering på de straff- eller skatterättsliga områdena. Något EG-rättsligt hinder mot beslutet torde inte heller föreligga. Utskottet kan dock instämma i det som näringsministern själv anfört, nämligen att det är otillfredsställande att regler av det aktuella slaget får retroaktiv tillämpning. En näringsidkare skall normalt kunna bedriva sin verksamhet i den berättigade förväntan om att rådande bidragssystem inte ändras i efterhand. Ändringar skall beslutas och meddelas i förväg för att ge näringsidkaren rimlig möjlighet att anpassa sin verksamhet till de nya förutsättningar som därigenom uppstår. Vad gäller informationen om den förestående förändringen av reglerna för transportbidraget har Näringsdepartementet i god tid underrättat berörda myndigheter. Utskottet instämmer dock i näringsministerns påpekande, att inget skulle ha hindrat att Näringsdepartementet vidtagit ytterligare åtgärder för att förvissa sig om att information från myndigheterna om förändringarna skulle nå särskilt berörda företag så tidigt som möjligt.
Beträffande innehållet i broschyren EU-avtalet, Sveriges avtal med Europeiska unionen som delades ut till hushållen inför folkomröstningen om EU- medlemskap har utskottet inte funnit anledning till kritik. I en reservation från företrädarna för Vänsterpartiet och Miljöpartiet de gröna anförs att broschyren EU-avtalet - Sveriges avtal med Europeiska unionen innehåller uppgifter som kan ifrågasättas. Det har även visat sig att Europeiska kommissionen haft en annan uppfattning än den som regeringen redovisade i broschyren när det gäller Sveriges möjlighet att behålla de kvantitativa restriktionerna för import av bl.a. sprit, vin och öl. Reservanterna anser att det är oansvarigt att i en upplysningsbroschyr som föregår en folkomröstning på detta ensidiga sätt återge endast en uppfattning när det ostridigt finns andra uppfattningar.
När det gäller Näringsdepartementets upphandling av konsulttjänster i samband med fusionen Telia-Telenor understryker utskottet vikten av att lagen om offentlig upphandling följs med god marginal inom Regeringskansliet. Beträffande upphandlingen av Goldman Sachs har man från Regeringskansliets sida lagt tyngdpunkten vid att det var fråga om sekretesskänsliga uppgifter och att upphandlingen då i enlighet med undantagsbestämmelsen i 1 kap. 3 § andra stycket 1 upphandlingslagen skulle ske i enlighet med 6 kap. sekretesslagen. Vid upphandlingen valdes direktupphandlingsmöjligheten, som enligt 6 kap. 2 § andra stycket upphandlingslagen - förutom då upphandlingens värde är lågt - kan användas om det finns synnerliga skäl, såsom synnerlig brådska, orsakad av omständigheter som inte kunnat förutses och inte heller beror på den upphandlande enheten. Skälet till detta har vid utskottets utfrågning den 18 april 2001 angetts vara en sammantagen bedömning av hela situationen där även brådskan hade betydelse men den viktigaste faktorn var det höga kravet på sekretess. Enligt utskottets mening framstår inte de bedömningar som gjordes inom Näringsdepartementet som orimliga mot bakgrund av det tolkningsutrymme upphandlingslagen ger. Utskottet vill därför inte rikta kritik mot valet av upphandlingsform.
Utskottet anser dock inte att det är en godtagbar ordning att Goldman Sachs utfört huvuddelen av sitt arbete innan avtal slutits även om denna tid utnyttjades för att få till stånd ett för staten mer förmånligt avtal än som ursprungligen föreslogs. Det är självfallet angeläget att det när arbetet inleds föreligger ett skriftligt avtal så att det otvetydigt står klart för båda parter vilka villkor som skall gälla. Utskottet är emellertid inte berett att ifrågasätta överenskommelsen om transaktionsersättning, eftersom ett sådant villkor följer etablerad branschpraxis. Det saknas också grund för att rikta kritik mot det förhållandet att Näringsdepartementet inte tog upp en diskussion med Goldman Sachs om nedsättning av transaktionsersättningen.
Också beträffande andra upphandlingar som gjordes i sammanhanget och som granskats av utskottet bedömer utskottet att den valda upphandlingsformen inte är orimlig mot bakgrund av det tolkningsutrymme upphandlingslagen ger. I två av dessa upphandlingar - Monitor Company Europe och Schroders - föreligger emellertid en allvarlig brist, eftersom avtal slutits långt efter det att arbetet påbörjats, i det ena fallet så sent som efter det att arbetet avslutats. Vad gäller en upphandling av Gramma för informationsrådgivning i fråga om Telia-Telenor tycks akten ha förkommit. Det går därför inte att utläsa hur Grammas fortsatta uppdrag upphandlades eller om anbudet avsåg ett månadsarvode. Den upphandlade tjänsten skulle kunna ses som en A- tjänst över tröskelvärdet, vilka skall upphandlas enligt 5 kap. upphandlingslagen.
Granskningen har enligt utskottets mening visat att en allvarlig och förhållandevis ofta förekommande brist när det gäller upphandlingarna är avsaknaden av dokumentation. Skälen på vilka anbud antagits och vad som i övrigt förekommit av betydelse vid anbudsprövningen skall enligt 6 kap. 13 § upphandlingslagen vara dokumenterade. Enligt utskottets mening ger de påfallande bristerna i dokumentationen - för sent slutna avtal, sen registrering av handlingar och en förkommen akt - i upphandlingsärendena intryck av att tillräcklig vikt inte lagts vid en förvalningsmässigt betryggande hantering av upphandlingsärendena.
Utskottet förutsätter att rutinerna för dokumentering av upphandlingar i Regeringskansliet kommer att stramas upp avsevärt och leda till en mer tillfredsställande ordning när det gäller den förvaltningsmässiga hanteringen av upphandlingsärendena.
För de brister som utskottet påtalat kan näringsministern inte undgå kritik.
Med den bedömning utskottet gjort i fråga om Näringsdepartementets tillämpning av upphandlingslagens bestämmelser finns enligt utskottets mening emellertid inte anledning att rikta kritik mot näringsministern för hans uttalanden till riksdagen och utskott om upphandlingen av Goldman Sachs.
I en reservation från företrädarna för Moderata samlingspartiet, Kristdemokraterna, Centerpartiet och Folkpartiet liberalerna anförs att det - med hänsyn till att undantaget för finansiella tjänster är svårtolkat och eftersom det kan ifrågasättas om uppdraget till Goldman Sachs i sin helhet kan anses ha omfattats av detta undantag - fanns starka skäl att i upphandlingen undvika att begagna denna undantagsmöjlighet. Detta särskilt som Nämnden för offentlig upphandling tidigare i ett fall kritiserat Näringsdepartementets användning av denna undantagsmöjlighet.
Från Regeringskansliets sida har emellertid inte hävdats att sättet att upphandla tjänsten helt grundade sig på denna undantagsmöjlighet. I stället har man lagt tyngdpunkten vid att det var fråga om sekretesskänsliga uppgifter och att upphandlingen då i enlighet med undantagsbestämmelsen i 1 kap. 3 § andra stycket 1 upphandlingslagen skulle ske i enlighet med 6 kap. sekretesslagen.
Vid utfrågningen framhöll näringsministern att antalet investmentbanker som kunde tillfrågas utan risk för att information spreds till uppdragstagare som hade andra intressen var begränsat. I en förteckning upprättad inom Näringsdepartementet redovisas åtta investmentbanker som var engagerade i andra företag på teleområdet. Reservanterna vill inte ifrågasätta näringsministerns bedömning att en rad investmentbanker vid den aktuella tidpunkten var involverade i sådana affärer som kunde innebära att det inom bankerna fanns intressen som stred mot regeringens intressen i frågan om en fusion mellan Telia och Telenor. Enligt reservanternas mening kan det dock ifrågasättas om detta förhållande utgör tillräcklig grund för att underlåta förenklad upphandling, särskilt som en sådan vid den tiden inte behövde annonseras. Enligt deras mening borde det rimligen ha funnits möjligheter att skriftligen tillfråga ytterligare ett par investmentbanker.
Reservanterna finner inte Näringsdepartementets hänvisning till sekre-tessen som ett synnerligt skäl rimlig. Inte heller är hänvisningen till brådska acceptabel. Det faktum att motiven för att undvika upphandling i konkurrens angivits på olika sätt, inte minst under utskottets utfrågning av näringsministern, är enligt utskottets mening belysande för departementets handläggning av upphandlingen. Kritiken gäller även upphandlingen av de juridiska rådgivarna i samband med fusionen.
När det gäller upphandlingen av Goldman Sachs har kritik riktats mot det förhållandet att avtalet innehöll en rätt till transaktionsersättning. Mot sådana avtalsvillkor kan invändningar resas, samtidigt som det också kan hävdas att avtal med transaktionsersättning är vanliga i sammanhang som dessa. Oavsett hur man ser på denna typ av avtal ifrågasätter utskottet lämpligheten av att regeringen inte försökte minska transaktionsersättningen när affären inte fullföljdes. Först genom att aktivt pröva frågan kunde klarhet ha vunnits om en del av ersättningen inte behövt betalas ut.
Enligt reservanternas mening ger de påfallande bristerna i dokumentationen - för sent slutna avtal, sen registrering av handlingar och en förkommen akt - i upphandlingsärendena intryck av att tillräcklig vikt inte lagts vid en förvalningsmässigt betryggande hantering av upphandlingsärendena.
Den bedömning reservanterna gör i fråga om Näringsdepartementets tillämpning av upphandlingslagens bestämmelser får också konsekvenser för bedömningen när det gäller näringsministerns uttalanden till riksdagen och utskott. Som framgått av utskottets bedömning skulle näringsministerns tidigare redovisning för riksdagen kunnat ha haft en mindre säker karaktär.
Enligt reservanternas mening kan näringsministern inte undgå kritik för det sätt på vilket upphandling skett och för de brister som framkommit i administrativt hänseende.
När det gäller ärendet om prissättningen av Telias aktie vid börsintroduktionen har utskottet granskat bl.a. en sammanställning av lämnade anbud från institutionella placerare och en förteckning över vilka institutioner som fick tilldelning av aktier. Granskningen har inte föranlett något uttalande från utskottets sida.
När det gäller utskottets granskning av Näringsdepartementet som beredningsorgan erinrar utskottet om att det är statsministern som utser statsråden och regeringen som bestämmer departementsindelningen. Riksdagen anvisar årligen medel för Regeringskansliet över statsbudgeten, men gör i det sammanhanget inte någon detaljreglering. Det innebär att organiseringen av regeringens och Regeringskansliets arbete i första hand är en fråga för regeringen själv. Ansvaret för att arbetsfördelningen mellan statsråden och departements-indelningen är funktionell är i första hand statsministerns. Utskottet vill betona vikten av en ändamålsenlig departementsindelning och ansvarsfördelning mellan statsråden. Utskottet utgår därför från att statsministern försäkrar sig om att Näringsdepartementets ansvarsområde inte är för vittomfattande.
Vad gäller krigsmaterielexporten till Natoländer i samband med Natos bombningar av Jugoslavien våren 1999 konstaterar utskottet att bestämmelserna om krigsmaterielexport är sådana att om det inte finns hinder för export, finns heller inget skäl att överväga återkallande av tidigare givna tillstånd för utförsel. Regeringens bedömning att tillståndsgivningen var förenlig med de folkrättsliga reglerna och med principerna och målen för Sveriges utrikespolitik får enligt utskottets mening anses försvarlig i den rådande situationen. Av detta följer att regeringen inte kan klandras för att den inte tog initiativ till att återkalla tillstånd för utförsel av krigsmateriel till de krigförande länderna.
I en reservation från Vänsterpartiets och Miljöpartiet de grönas företrädare i utskottet anförs att oavsett regeringens ställningstagande till bombningarna av Jugoslavien innebar gällande svenska regler att krigsmaterielexport till de krigförande länderna under den tid Natos bombningar pågick inte kunde medges. Att dessa regler sannolikt utformats utan övervägande av möjligheten att den svenska regeringen skulle kunna komma att ge sitt stöd till ett icke FN-sanktionerat anfallskrig mot en suverän nation förändrar inte denna bedömning. Regeringen bör därför klandras för att den inte tog initiativ till att återkalla tillstånd för utförsel av krigsmateriel till de krigförande länderna.
Utskottets granskning har också gällt vissa uttalanden m.m. som regeringsledamöter gjort i skilda sammanhang. I samband med granskningen av statsministerns uttalande om byggandet av en flygplats i Stockholmsregionen framhåller utskottet att statsråd i likhet med andra medborgare har rätt att göra uttalanden i olika sammanhang. Samtidigt kan auktoritativa uttalanden av statsråd stå i konflikt med den självständighet som enligt regeringsformen tillkommer domstolar och förvaltningsmyndigheter. I fall där remiss- behandlingen ännu inte är avslutad kan det finnas anledning för statsråd att ta särskilda hänsyn i fråga om uttalanden som berör ämnet.
I ärendet som gäller statsministerns uppmaning till kommunerna om socialbidraget anser utskottet att uttalandet inte kan anses stå i strid med regeringsformen men anser att det kan ifrågasättas om det står i överensstämmelse med den kommunala likställighetsprincipen. Utskottet vill framhålla vikten av att uttalanden och uppmaningar av statsråd inte bör ske på ett sådant sätt att dessa - om de efterlevs - riskerar att leda till lagbrott. Statsministerns uppmaning innebar att kommunerna skulle höja nivån för barnnormen. Enligt vad Länsrätten i Värnersborg ansett strider ett beslut om sådan höjning mot lag.
I en reservation från Socialdemokraternas och Vänsterpartiets företrädare i utskottet anförs att statsministerns uttalanden kan uppfattas som en uppmaning till kommunerna. Vid bedömningen av uttalandena bör emellertid beaktas att kommunerna genom sina politiskt valda församlingar inom ramen för den kommunala självstyrelsen på egen hand beslutar om kommunens angelägenheter.
Granskningen av ärendet om statsrådet Ulrika Messings uttalande om att ladda ned musik från Internet utan betalning har inte föranlett något uttalande av utskottet.
Utskottets anmälan
Konstitutionsutskottet har enligt 12 kap. 1 § regeringsformen granskat statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning i vissa särskilda fall. Utskottet anmäler härmed för riksdagen resultatet av granskningen.
Stockholm den 17 maj 2001
På konstitutionsutskottets vägnar
Per Unckel
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Per Unckel (m), Göran Magnusson (s), Barbro Hietala Nordlund (s), Kenneth Kvist (v), Ingvar Svensson (kd), Mats Berglind (s), Inger René (m), Kerstin Kristiansson Karlstedt (s), Kenth Högström (s), Mats Einarsson (v), Per Lager (mp), Åsa Torstensson (c), Helena Bargholtz (fp), Per-Samuel Nisser (m), Anders Bengtsson (s), Inger Strömbom (kd) och Margareta Nachmanson (m).
1 Regeringens förhållande till riksdagen
1.1 Regeringens beslut om en viss organisa-tionsförändring inom Försvarsmakten
Ärendet
I en granskningsanmälan, bilaga A.1.1.1, har till konstitutionsutskottets granskning anmälts regeringens beslut att utfärda förordningen (2000:555) med instruktion för Försvarsmakten. Enligt anmälaren har regeringen genom beslutet frångått riksdagens beslut.
Anmälaren anför att, oaktat vad riksdagen har gett regeringen till känna, har regeringen den 15 juni 2000 genom förordningen (2000:555) med instruktion för Försvarsmakten utfärdat bl.a. beslut om organisationsförändringar inom Försvarsmakten. Vidare har enligt anmälaren Högkvarteret inom Försvarsmakten med stöd av förordningen gjort ändringar i verksamhetsförordningen att gälla från den 10 juli 2000. En av ändringarna berör underhållsgrupp Gotland, som upphör som självständigt förband och underställs Mellersta underhållsregementet. Enligt anmälaren är det inte rimligt att nu göra en betydande omorganisation med början den 10 juli 2000, när en omorganisation pågår med anledning av tidigare beslut om försvaret och med vetskap om att det inom några år kommer en genomgripande organisationsförändring av hela underhållstjänsten inom Försvarsmakten.
Till grund för granskningen har bl.a. legat en promemoria upprättad inom Försvarsdepartementet, bilaga A.1.1.2.
Reglering av Försvarsmaktens organisation
1994 års förordning
Verksamheten vid Försvarsmakten reglerades tidigare genom förordningen (1994:642) med instruktion för Försvarsmakten. I 11 § förordningen angavs att Försvarsmakten i fred bestod av de enheter som angavs i bilaga 1 till denna förordning.
I bilaga 1 till förordningen redovisas organisationsenheter i Försvarsmakten (grundorganisation). Dessa redovisas med tre kolumner; Benämning, Lokalisering och Anmärkning. Av bilagan framgår att en organisationsenhet utgörs av Gotlands militärkommando med lokalisering i Visby. Som anmärkning anges bl.a. Underhållsgrupp Gotland.
Förordning år 2000
Försvarsmaktens nuvarande organisation regleras genom förordning (2000:555) med instruktion för Försvarsmakten. Förordningen trädde i kraft den 10 juli 2000, då 1994 års förordning upphörde att gälla.
Enligt 16 § förordningen består Försvarsmakten i fred av de enheter som anges i bilaga 1 till denna förordning.
I likhet med tidigare förordning redovisas i bilagan organisationsenheter i Försvarsmakten (grundorganisation). Bilagan är utformad på liknande sätt med tre kolumner för angivande av benämning, lokalisering och anmärkning. Av bilagan framgår att en av organisationsenheterna utgörs av Mellersta underhållsregementet med lokalisering i Strängnäs. Som anmärkning anges Underhållsfunktion Gotland.
Riksdagens beslut våren 2000
Beslut den 30 mars 2000 med anledning av proposition 1999/2000:30 Det nya försvaret
Riksdagen beslutade den 30 mars 2000 om en förnyelse av det militära försvarets ledningsorganisation (prop. 1999/2000:30, bet. FöU2, rskr. 168). Beslutet innebar att hela den befintliga militära ledningsorganisationen skulle läggas ned. En av de enheter som därigenom skulle läggas ned var Gotlands militärkommando (jfr bet. 1999/2000:FöU2 s. 89 och 216). Detta skulle ske den 30 juni 2000 eller vid den senare tidpunkt som regeringen bestämde.
Genom samma beslut godkände riksdagen också regeringens förslag att inrätta en ny central operativ insatsledning. Riksdagen godkände också regeringens förslag att inrätta fyra militärdistriktsstaber med lokalisering till Göteborg, Strängnäs, Visby och Boden. Dessa organisationsenheter skulle inrättas den 1 juli 2000 eller vid den senare tidpunkt som regeringen bestämde.
Beslut den 7 juni 2000 med anledning av proposition 1999/2000:97 Vissa organisatoriska frågor inom Försvarsmakten, m.m.
Genom proposition 1999/2000:97 återkom regeringen till riksdagen med förslag när det gällde bl.a. utformningen av Försvarsmaktens underhållstjänst och stödverksamhet. I propositionen föreslog regeringen bl.a. att de tre underhållsregementena, dvs. Södra, Mellersta respektive Norra underhållsregementet, skulle läggas ned den 31 december 2001 eller vid den senare tidpunkt som regeringen bestämde. Riksdagen godkände regeringens förslag i denna del genom beslut den 7 juni 2000 (bet. 1999/2000:FöU8, rskr. 251).
I propositionen föreslog regeringen också att en ny organisationsenhet för Försvarsmaktens underhållstjänst och stödverksamhet skulle inrättas den 1 januari 2002 eller vid den senare tidpunkt som regeringen bestämmer. Vid sin behandling av propositionen godtog försvarsutskottet utvecklingen av en ny försvarsmaktsgemensam organisation för underhållstjänst och stödverksamhet med de uppgifter och med de tidsförhållanden som regeringen angett. Som ett led i denna utveckling borde enligt utskottet underhållsregementena läggas ned. Vidare anförde utskottet att regeringen emellertid borde återkomma till riksdagen med ett fullständigt och mer genomarbetat förslag till ny underhållsorganisation innan bindande beslut fattades av regeringen eller Försvarsmakten i de avgörande strukturfrågorna. Riksdagen beslutade att ge regeringen till känna vad utskottet anfört om en ny organisation för under- hållstjänst och stödverksamhet.
Promemoria från Försvarsdepartementet
I en promemoria upprättad inom Försvarsdepartementet den 23 februari 2001 anförs att regeringen genom ändring av regleringsbrev för Försvarsmakten den 30 mars 2000 beslutade att Försvarsmakten skulle lägga ned bl.a. hela ledningsorganisationen, däribland Gotlands militärkommando, den 30 juni 2000. Regeringen beslutade samtidigt att Försvarsmakten den 1 juli 2000 skulle inrätta en ny ledningsorganisation med militärdistrikt.
Enligt promemorian gällde för samtliga organisationsenheter som skulle läggas ned att de delar av verksamheten som inte skulle finnas kvar i För-svarsmaktens nya organisation skulle avvecklas. De delar av verksamheten som skulle bibehållas skulle organisatoriskt föras över till andra organisationsenheter. Vidare anförs att i och med att organisationsenheten Gotlands militärkommando lades ned, men Underhållsgrupp Gotland skulle bibehållas, hade denna verksamhet att inordnas i en annan av Försvarsmaktens organisationsenheter. Enligt promemorian var det då mest lämpligt och ändamålsenligt att inordna enheten i Mellersta underhållsregementet. Vid förändringen ändrades enhetens benämning till Underhållsfunktion Gotland. Regeringen beslutade om dessa förändringar genom förordningen (2000:555) med instruktion för Försvarsmakten.
I promemorian anförs vidare att den ändrade organisationstillhörigheten - från Gotlands militärkommando till Mellersta underhållsregementet - inte i sig har inneburit förändringar avseeende innehållet i verksamheten vid Underhållsfunktion Gotland, dvs. underhållstjänst. Likt annan verksamhet inom Försvarsmakten har den dock anpassats till de planeringsförutsättningar och den insats- och grundorganisation som riksdagen beslutade om våren 2000. Vidare påpekas att i enlighet med inriktningen av Försvarsmaktens under- hållstjänst skall såväl Underhållsfunktion Gotland som Mellersta underhållsregementet inordnas i den kommande organisationsenheten Försvarsmaktens underhållstjänst och stödverksamhet.
Utskottets ställningstagande
I granskningsanmälan aktualiseras frågan, såsom utskottet uppfattat det, om regeringens beslut att genom förordningen (2000:555) med instruktion för Försvarsmakten inordna enheten Underhållsgrupp Gotland (numera benämnd Underhållsfunktion Gotland) i Mellersta underhållsregementet är i överensstämmelse med riksdagens beslut.
I Försvarsdepartementets promemoria anförs att Underhållsgrupp Gotland fanns inom Gotlands militärkommando t.o.m. den 30 juni 2000. Enligt promemorian var denna underhållsgrupp ingen egen organisationsenhet utan ingick i organisationsenheten Gotlands militärkommando. Utskottet konstaterar att detta förhållande framgår av den tidigare gällande förordningen (1994:642) med instruktion för Försvarsmakten.
Som redovisats ovan beslutade riksdagen den 30 mars 2000, i enlighet med regeringens förslag, att hela den befintliga militära ledningsorganisationen skulle läggas ned. En av de enheter som därigenom skulle läggas ned var Gotlands militärkommando. Detta skulle ske den 30 juni 2000 eller vid den senare tidpunkt som regeringen bestämde. Genom ändring av regleringsbrev för Försvarsmakten den 30 mars 2000 beslutade regeringen att Försvarsmakten skulle lägga ned bl.a. hela ledningsorganisationen, däribland Gotlands militärkommando, den 30 juni 2000.
Utskottet konstaterar att nedläggningen av Gotlands militärkommando har skett i enlighet med riksdagens beslut den 30 mars 2000. Som påpekas i Försvardepartementets promemoria måste Underhållsgrupp Gotland därefter inordnas i en annan av Försvarsmaktens organisationsenheter. Regeringen beslutade därvid att inordna Underhållsgrupp Gotland i Mellersta underhållsregementet.
Vidare har, som redovisats ovan, riksdagen den 7 juni 2000 godkänt regeringens förslag att samtliga underhållsregementen, däribland Mellersta underhållsregementet, skall läggas ned den 31 december 2001 eller vid den senare tidpunkt som regeringen bestämmer. Vid samma tillfälle beslutade riksdagen att som sin mening ge regeringen till känna vad försvarsutskottet anfört om en ny organisation för underhållstjänst och stödverksamhet. Försvarsutskottet hade anfört att regeringen borde återkomma till riksdagen med ett fullständigt och mer genomarbetat förslag till ny underhållsorganisation innan bindande beslut fattades av regeringen eller Försvarsmakten i de avgörande strukturfrågorna. Enligt konstitutionsutskottets mening är regeringens beslut att inordna Underhållsgrupp Gotland i Mellersta underhållsregementet inte att hänföra till frågan om en ny underhållsorganisation för Försvarsmakten utan beslutet är, som framgått ovan, att se som en följd av riksdagens beslut den 30 mars 2000 att bl.a. godkänna nedläggningen av Gotlands militärkommando. En annan fråga kan därvid naturligtvis vara huruvida det i valet bland befintliga organisationsenheter var mest lämpligt och ändamålsenligt att inordna Underhållsgrupp Gotland i Mellersta underhållsregementet. Det ankommer emellertid inte på konstitutionsutskottet att göra en sådan prövning med anledning av den granskning som nu är i fråga.
Sammanfattningsvis finner utskottet således att regeringens beslut att genom förordningen (2000:555) med instruktion för Försvarsmakten inordna enheten Underhållsgrupp Gotland i Mellersta underhållsregementet varken kan anses stå i strid med riksdagens beslut den 30 mars eller den 7 juni 2000. Granskningen föranleder inte heller i övrigt något uttalande från utskottets sida.
1.2 Regleringsbrev för Vägverket
Ärendet
I en anmälan, bilaga A 1.2.1, har begärts att utskottet granskar Björn Rosengrens agerande i samband med beslut om regleringsbrev för Vägverket för år 2001.
Anmälaren hävdar att när regeringen beslutade om regleringsbrevet, valde den att i ett avseende bortse från vad riksdagen hade beslutat när anslaget 36:2 Väghållning och statsbidrag inom utgiftsområde 22 Kommunikationer anvisades, nämligen att vid fördelningen av medel på anslagsposter dels ta särskild hänsyn till tjälsäkring m.m., dels att utsträcka målet att alla länsplaner skall ha kommit lika långt till år 2002. Därigenom skulle regeringen få en möjlighet "att under 2001 prioritera genomförandet av länsplanerna i de län som har en stor andel bärighet, tjälsäkring och rekonstruktion".
På utskottets begäran har från Regeringskansliet inkommit en inom Näringsdepartementet upprättad promemoria i ärendet, bilaga A 1.2.2.
Bakgrund
Våren 1997 fattade riksdagen beslut om trafikpolitikens inriktning (prop. 1996/97:53, bet. 1996/97:TU7). Bland annat godkände riksdagen den finansiella planeringsramen för perioden 1998-2007 och en ny planeringsprocess för regionala vägar. Den nya planeringsprocessen innebär bl.a. att regeringen beslutar om en regionvis fördelning av den ekonomiska ramen för länsplaner för regional transportinfrastruktur. Dessa länsplaner upprättas och fastställs av länsstyrelserna. Regeringen återrapporterar årligen i budgetpropositionen till riksdagen om genomförandet av länsplanerna.
I budgetpropositionerna för åren 2000 och 2001 har regeringen redovisat utfallet av verksamheten föregående år. I propositionerna redovisas utfallet för varje län. Av propositionerna framgår också att målet är att en lika stor andel av varje länsplan skall vara genomförd i varje län vid utgången av år 2001.
Uttalanden i budgetpropositionen och trafikutskottets betänkanden
I budgetpropositionen för 2001 sägs följande (utgiftsområde 22, avsnitt 4.8.7, anslag 36:2 Väghållning och statsbidrag):
När det gäller väginvesteringar i regionala planer bedömer regeringen att anslagsposten bör uppgå till 2 004 miljoner kronor för 2001 jämfört med 1 143 miljoner kronor 2000. Den kraftiga ökningen motiveras av att regeringen vill säkerställa och bevara nuvarande infrastruktur och därför skapa förutsättningar för en satsning på ökad bärighet, tjälsäkring och rekonstruktion av det regionala vägnätet. Därför bör medel prioriteras till investeringar i regional transportinfrastruktur.
I trafikutskottets budgetbetänkande för år 2001 sägs följande (bet. 2000/01:TU1 s. 35):
Utskottet delar således regeringens uppfattning att det är nödvändigt att skapa förutsättningar för en satsning på bärighet, tjälsäkring och rekonstruktion av det regionala vägnätet. För att detta skall kunna åstadkommas föreslår regeringen att medel prioriteras till investeringar i regional infrastruktur. Regeringen bedömer därför att anslagsposten för väginvesteringar i regionala planer bör höjas från 1,1 miljarder kronor år 2000 till 2 miljarder kronor år 2001.
De regionala planerna avspeglar behoven av åtgärder inom respektive län. Av dessa kan utläsas att dessa behov varierar starkt mellan olika län. Utskottet konstaterar därför att regeringens ambition att satsa på bärighet, tjälsäkring och rekonstruktion i viss mån står i konflikt med målet att länsplanerna efter år 2001 skall ha kommit lika långt i sitt genomförande.
Mot den bakgrunden förutsätter utskottet att regeringen vid fördelningen av anslagsmedel mellan olika anslagsposter dels tar särskild hänsyn till behovet av att satsa på bärighet, tjälsäkring och rekonstruktion, dels utsträcker målet att genomförandet av länsplanerna skall ha kommit lika långt i alla län till efter år 2002. Regeringen får därigenom under år 2001 en möjlighet att prioritera genomförandet av länsplanerna i de län som har en stor andel bärighet, tjälsäkring och rekonstruktion.
Användning av statens medel
De grundläggande bestämmelserna om användningen av statens medel finns i regeringsformen. Riksdagen beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel skall användas (1 kap. 4 § andra stycket). Dessa medel står till regeringens disposition men får inte användas på annat sätt än riksdagen har bestämt. I fråga om utgiftsbesluten gäller att riksdagen anvisar anslag till angivna ändamål och att dessa beslut skall tas upp i en statsbudget. Riksdagen har formellt sett en obegränsad rätt när det gäller detaljregleringen i samband med utgiftsbemyndigandena. Detta innebär att riksdagens beslut att anvisa anslag kan kompletteras med ytterligare villkor och med motivuttalanden som binder regeringens och myndigheternas medelsanvändning.
I lagen (1996:1059) om statsbudgeten, budgetlagen, finns närmare bestämmelser och preciseringar till regeringsformens och riksdagsordningens bestämmelser om statsbudgeten och finansmakten. För myndigheter under regeringen gäller anslagsförordningen (1996:1189).
Budgetlagen trädde i kraft den 1 januari 1997. I samband med behandlingen av lagförslaget hösten 1996 uttalade sig konstitutionsutskottet bl.a. om anslagsvillkor (bet. 1996/97:KU3). Konstitutionsutskottet ansåg att de villkor riksdagen kan föreskriva kan vara av en mängd olika slag och inte alls endast avse anslagstyperna. Utskottet konstaterade att någon enhetlig ordning då det gäller utformningen av riksdagens beslut i budgetfrågor inte finns. Oavsett formulering är regeringen, enligt vad utskottet anförde, bunden av riksdagens uttalanden om villkoren för medelsanvisningen.
Uppföljning inom trafikutskottet
Trafikutskottet har följt upp sitt anslagsbeslut och därvid begärt in en promemoria från Näringsdepartementet. I promemorian, daterad den 19 februari 2001, beskriver ansvarig handläggare vilka åtgärder som vidtogs med anledning av utskottets uttalande. Promemorian bifogas, bilaga A 1.2.3.
Skrivelsen från Regeringskansliet
Av den skrivelse från Regeringskansliet som inkommit på utskottets begäran framgår att syftet med målet om att alla länsplaner skall ha uppfyllts i samma grad vid utgången av år 2001 var att
försäkra sig om att medel för genomförandet av de regionala planerna fram till nästa planrevidering fördelas på ett sådant sätt mellan länen att planerna kan jämföras i samma omfattning i hela landet och i enlighet med den fördelning som blev resultatet av planeringsprocessen.
För att möjliggöra ett rationellt och effektivt genomförande av åtgärderna har regeringen inte ansett det som lämpligt att en lika stor andel av varje länsplan nödvändigtvis skall vara genomförd i varje län årligen, utan först till år 2001. År 2001 har valts av regeringen som avstämningsår, eftersom de tioåriga infrastrukturplanerna normalt förnyas vart fjärde år. Med år 2001 som avstämningsår skulle således en proportionerlig fördelning mellan länen ha skett innan nya länsplaner tar vid.
Genom sitt förfarande menas regeringen, enligt promemorian, ha visat respekt för den planeringsprocess som riksdagen har beslutat och de prioriteringar som länsstyrelserna har gjort. I skrivelsen pekas vidare på att regeringen i budgetpropositionen för år 2001 motiverade den planerade ökningen av anslagsposten 2.2 Investeringar i regional plan med att regeringen ville säkerställa och bevara nuvarande infrastruktur och därför skapa förutsättningar för en satsning på ökad bärighet, tjälsäkring och rekonstruktion av det regionala vägnätet.
I skrivelsen redovisas också att regeringen, efter att ha tagit del av trafikutskottets betänkande, sköt fram avstämningstidpunkten till utgången av år 2002. Planeringsprocessen var försenad ett år och nya planer skulle kunna gälla först från år 2003. Regeringen bedömde därför det vara lämpligt att skjuta fram målåret. "Regeringen anser därmed att man, utifrån sin tolkning av Trafikutskottets betänkande, beaktat riksdagens önskemål om att förlänga tiden innan en lika stor andel av respektive länsplan skall vara genomförd."
I skrivelsen anförs också att regeringen, mot bakgrund av vad trafikutskottet uttalat, infört ett nytt mål som anger att "Vägverket med sina samlade åtgärder under år 2001 skall förbättra tillståndet på det statliga vägnätet jämfört med år 2000". Till målet knyts återrapporteringskrav om bl.a. nedsatt bärighet på grund av tjällossning och dygnskilometer avstängning på grund av tjällossning. Statistiken skall redovisas fördelad på skogslänen och övriga landet. Dessa uppföljningskriterier anges vara valda med hänsyn till riksdagens uttalande att prioritera underhåll av vägnätet samt att prioritera åtgärder för ökad bärighet och rekonstruktion av vägnätet.
Vägverket har också för år 2001 givits målet att arbeta för "att utvecklingsmöjligheterna mellan olika delar av landet utjämnas jämfört med år 2000". Återrapporteringen skall innehålla uppgifter om förändring av fördelningen över landet av andel ojämnheter i vägen samt förändring av fördelning över landet av beläggning av grusvägar. Även annan statistik skall redovisas fördelad på olika regioner.
Sammanfattningsvis anförs i skrivelsen att Näringsdepartementet anser att "det som påstås i anmälan till konstitutionsutskottet är felaktigt." Och att det är "Näringsdepartementets uppfattning att man har beaktat vad riksdagen anfört i denna fråga".
Utskottets ställningstagande
Statens medel får inte användas på annat sätt än riksdagen har bestämt. Genom att anvisa medel på anslag bemyndigar riksdagen regeringen att använda ett angivet belopp för ett bestämt ändamål. Utskottet kan i det aktuella fallet inte finna att anvisningarna i regleringsbrevet för Vägverket skulle stå i strid med vad riksdagen beslutat. Regeringen har haft att beakta dels det av riksdagen godkända besluts- och planeringssystem som tillämpas för väginvesteringar och som innebär att Vägverket och länsstyrelserna tilldelats viktiga funktioner, dels den av riksdagen antagna ändamålsbeskrivningen och anslagsvillkoren i budgetpropositionen och trafikutskottets betänkande. I regleringsbrevet har avstämningstidpunkten senarelagts och genom målbeskrivning och återrapporteringskrav har regeringen till Vägverket meddelat vikten av att satsa på ökad bärighet, tjälsäkring och rekonstruktion av det regionala vägnätet. En förutsättningen för att kunna förverkliga detta var det höjda anslaget och att extra medel tillfördes anslagsposten för de regionala planerna.
I det besluts- och planeringssystem som tillämpas för väginvesteringar har myndigheterna givits ett stort handlingsutrymme. Under sådana förutsättningar är det särskilt viktigt att riksdag och regering i efterhand följer upp och utvärderar verksamheten för att förvissa sig om att den bedrivs i överensstämmelse med vad som har varit avsett.
Granskningen föranleder inte något uttalande i övrigt från utskottets sida.
2 Handläggningen av vissa regeringsärenden m.m.
2.1 Regeringens fördelning av stöd till lokala investeringsprogram
Anmälningarna
I två anmälningar har begärts att konstitutionsutskottet granskar regeringens agerande när det gäller hanteringen av det statliga stödet till lokala investeringsprogram för en ekologisk hållbar utveckling. Anmälningarna finns som bilagor A 2.1.1-A 2.1.2
I anmälningarna hänvisas till en undersökning av två forskare, Matz Dahlberg och Eva Johansson, där slutsatsen dras att regeringen taktiskt fördelat pengar till kommuner med många osäkra väljare.
I en av anmälningarna framhålls att konstitutionsutskottet bör granska om regeringen på ett otillbörligt sätt utnyttjat statliga anslagsmedel för egna partipolitiska syften. Granskningen bör enligt anmälan även gälla frågan på vilket sakligt underlagsmaterial besluten fattats när det gäller fördelade medel till vissa kommuner.
Bakgrund
Riksdagen beslutade efter förslag i budgetpropositionen för år 1998 (prop. 1997/98:1, utg.omr. 18, bet. 1997/98:BoU1, rskr. 1997/98:81) att inrätta ett stöd till lokala investeringsprogram för ekologisk hållbarhet. Totalt sett beräknades i budgetpropositionen för år 2001 anslaget till 7,2 miljarder kronor för perioden 1998-2003. I förslaget till tilläggsbudget för år 2001 minskas anslaget med 4 miljoner kronor för att finansiera en höjning av anslaget Naturvårdsverket.
I samband med beslutet att inrätta ett anslag för det statliga stödet gav bostadsutskottet i huvudsak uttryck för en positiv syn på stödets inriktning (1997/98: BoU1). Stödet bedömdes kunna påskynda det lokala arbetet med ekologisk omställning och utveckling inom ett brett område och bidra till att sektorsövergripande lösningar med denna inriktning kommer till stånd. Utskottet framhöll bl.a. att stödet skulle kunna bidra till att åtgärder i bostadsbeståndet kan kombineras med infrastrukturella satsningar så att goda helhetslösningar uppnås. Utskottet delade regeringens bedömning att kunskapsspridning borde ingå som en viktig del i satsningen på lokala investeringsprogram.
Utskottet uppmärksammade även att fördelningen av stödet avsågs ske enligt andra principer än vad som normalt gäller för statlig stödgivning och framhöll att detta borde föranleda en kontinuerlig uppföljning såväl av användningen av medlen som av den tillämpade beredningsmodellen.
Fördelningen av medel regleras i förordningen (1998:23) om statliga bidrag till lokala investeringsprogram som ökar den ekologiska hållbarheten i samhället, som trädde i kraft den 3 februari 1998. En kommuns ansökan om statligt bidrag till lokala investeringsprogram som avsåg budgetåret 1998 skulle ha kommit in till regeringen senast den 16 februari 1998.
Enligt 1 § i dess inledningsvis gällande lydelse kan en kommun få bidrag till lokala investeringsprogram som främjar en ekologiskt hållbar utveckling. Programmen skall syfta till att minska belastningen på miljön, öka effektiviteten i användningen av energi och andra naturresurser, gynna användningen av förnybara råvaror, öka återbruk, återanvändning och återvinning, bidra till att bevara och förstärka den biologiska mångfalden samt tillvarata kulturmiljövärden eller att bidra till att förbättra cirkulationen av växtnäringsämnen i ett kretslopp. En kommun kan även få bidrag till allmänna näringslivsfrämjande insatser med anknytning till programmen och till administration av programmen samt till lokala folkbildningsinsatser och till åtgärder som främjar arkitektoniska kvaliteten eller ökar jämställdheten mellan könen. Dessutom kan den få bidrag till åtgärder inom bostadsbebyggelsen, varvid insatser inom utsatta bostadsområden skall prioriteras. Dessa bidrag kräver dock att syftet i övrigt uppfylldes och åtgärden direkt är knuten till en investering.
Regeringen har enligt sin skrivelse 2000/01:38 Hållbara Sverige - uppföljning av åtgärder för en ekologiskt hållbar utveckling fattat beslut i tre omgångar. En förteckning över fördelningen 1998-2000 av stödet finns i bilaga A 2.1.3.
Våren 1998 fattades beslut om att stödja 42 kommuners treåriga lokala investeringsprogram för perioden 1998-2000. Våren 1999 beslutade regeringen att fördela bidrag till 47 kommuners treåriga lokala investeringsprogram för perioden 1999-2001. I beslutsomgången våren 2000 beviljade regeringen sammanlagt 1,2 miljarder kronor i bidrag till ytterligare 56 investerings-program. Totalt har 125 kommuner (varav 20 kommuner mer än en gång) och ett kommunförbund beviljats sammanlagt 5 miljarder kronor i bidrag till sina lokala investeringsprogram vid besluten 1998, 1999 och 2000. Detta ger med de pengar som bidragsmottagarna själva satsar en total investeringsvolym på 21,5 miljarder kronor, varav direkt miljörelaterade investeringar utgör ca 17 miljarder kronor. Programmen bedöms enligt kommunernas beräkningar skapa cirka 15 600 årsarbeten under perioden fram till 2002.
Enligt skrivelsen beräknas beviljade investeringsmedel innebära att energiförbrukningen minskar med 2,1 TWh per år, att fossila bränslen motsvarande 2,3 TWh per år ersätts med förnybara energislag, att koldioxidutsläppen minskar med 1,57 miljoner ton eller 2,8 % av de totala svenska utsläppen, att utsläppen av närsalter till hav och vattendrag beräknas minska med 2 500 ton kväve, (2 %) och 180 ton fosfor (4 %), att deponeringen av avfall minskar med 500 000 ton (10 %) samt till att naturmiljöer som är värdefulla för den biologiska mångfalden bevaras eller återskapas på minst 2 061 hektar.
I besluten för perioden 2000-2002 fördelar sig åtgärderna på sex huvudgrupper. Den största andelen av beviljade bidrag (36 %) går till åtgärder för omställning till förnybar energi, medan 11 % går till energieffektivisering. Projekt inom avfallsområdet får 17 % av bidraget, trafikåtgärder 12 %, vatten- och avloppsprojekt 10 % samt naturvård och bilogisk mångfald 6 %. Resterande 6 % fördelar sig på byggnadsåtgärder, stödjande åtgärder m.m.
Andelen bidrag till åtgärder inom privata företag ökade kraftigt i de program som beviljades år 2000. Nästan 290 miljoner kronor gick till miljöprojekt där ett företag är huvudman, vilket motsvarar 23 % av det totala bidraget för perioden 2000-2002 att jämföra med 8 % för 1999 års bidrag. Orsaken till ökningen är främst att kravet på ny teknik eller ny arbetsmetod i åtgärder inom vinstdrivande verksamhet har tagits bort ur stödförordningen. I beslutsomgången 2000 gick 37 % till kommunal förvaltning, 28 % till kommunala bolag och 4 % till föreningar och organisationer.
Inför programperioden 2000-2002 lämnades 207 anmälningar in. Alla kommuner som lämnade in intresseanmälan erbjöds dialog med Miljödepartementet. 191 ansökningar kom in till regeringen till den första november 1999.
För perioden 2001-2003 ändrades ansökningsförfarandet, och Miljödepartementet genomförde i maj och juni 2000 regionala konferenser i hela landet i samarbete med länsstyrelserna. I samband härmed erbjöds de kommuner som sökt men inte beviljats bidrag individuella samtal för att få återkoppling på sina ansökningar.
Utredningar
Rapport utarbetad på uppdrag av bostadsutskottet
Bostadsutskottet beslutade i maj 1998 att initiera en uppföljning av vissa frågor avseende den dittillsvarande fördelningen av det statliga stödet till lokala investeringsprogram. Syftet med uppföljningen var att med en relativt begränsad insats ta fram underlag till utskottets vidare beredning av förslag rörande de lokala investeringsprogrammen. Uppföljningsarbetet genomfördes av en tjänsteman vid Riksdagens revisorers kansli och publicerades i oktober 1998 i rapportserien Utredningar från riksdagen - 1998/99:URD1.
Sammanfattningsvis redovisas i rapporten att sektorsmyndigheter vid fördelningen av 1998 års stöd till lokala investeringsprogram haft vissa svårigheter att finna sin roll. Detta sammanhänger med oklarheter om det informella momentets förvaltningsrättsliga status, icke uppfyllda förväntningar på det formella remissförfarandets kvantitativa omfattning, svårigheter att upprätthålla kvalitet på bedömningarna på grund av bristfälliga underlagsmaterial och korta remisstider samt negativa erfarenheter sammankopplade med det faktum att man endast konsulterades under den inledande intresseanmälningsfasen.
Det konstateras att sektorsmyndigheternas kompetens sannolikt kunde ha tagits till vara på ett mer effektivt sätt vilket i sin tur kunde ha bidragit till en högre kvalitet i de bedömningar som gjordes under beredningsprocessen. En positiv bieffekt av en mer aktivt involverad förvaltning kunde ha varit en mer utvecklad känsla av delaktighet i fördelningen av ett så pass ansenligt statligt bidrag som stödet till de lokala investeringsprogrammen. Detta skulle enligt rapporten sannolikt ha gagnat de kommande årens beredningsarbete. I rapporten framhålls att "vården" av förvaltningen således inte varit helt tillfyllest samtidigt som Regeringskansliet åtagit sig tyngande ärendehantering av förvaltningskaraktär i motsats till vad som under senare år har eftersträvats.
Det fanns enligt rapporten vissa brister i rollfördelningen mellan Miljödepartementet och de inblandade myndigheterna som kunde tillskrivas dels de oklara styrningsrelationer som uppkom då flera departement var inblandade, dels att förordningen och dess förarbeten inte tydligare preciserade sektorsmyndigheternas roll.
Vidare framhölls att den flexibilitet och effektivitet som man försökte uppnå genom ett informellt remissförfarande i form av en "dialog" med kommunerna samt informella konsultationer med experter från sektorsmyndigheterna riskerade att begränsa insynen i beredningsarbetet på ett sådant sätt att vissa dubier kunde resas vad gällde kontinuitet, förutsägbarhet och likabehandling. Många beslutskriterier förekom dessutom endast i den interna tillämpningspraxis som upprättats vid Miljödepartementet vilket gjorde att dessa farhågor riskerade att växa sig starkare. Huruvida dessa tvivel motsvaras av faktiska tveksamheter hade dock inte gått att belägga inom ramen för den begränsade studien. Miljödepartementet hade i diskussioner med de berörda myndigheterna redan vidtagit ett antal åtgärder som skulle eliminera fördelningsmodellens "barnsjukdomar" inför fördelningen av 1999 års stöd till lokala investeringsprogram. Många av de grundläggande problem som har sitt ursprung i den valda fördelningsmodellen skulle emellertid enligt rapporten sannolikt komma att kvarstå.
Många av de slutsatser som sammanfattade sektorsmyndigheternas roll i processen ägde enligt rapporten sin giltighet även när det gäller länsstyrelsernas erfarenheter av beredningsförfarandet. Bristen på ett klart definierat uppdrag i kombination med ett särskilt dialogmoment mellan kommuner och Miljödepartementet gjorde att många av länsstyrelserna hade problem att finna sin roll i processen. Osäkerheten underblåstes även av att kommuner, särskilt de som inte fått stöd till sina program, krävde besked från länsstyrelsen om på vilka grunder de fått avslag och om hur de lämpligen skulle gå vidare för att få utdelning i nästa omgång. Sådana besked eller dylik rådgivning hade länsstyrelserna som regel svårt att ge. Miljödepartementet har inför fördelningen av 1999 års anslag samlat upp länsstyrelsernas synpunkter på 1998 års fördelning.
Kommunernas arbete med upprättande av intresseanmälan och ansökan kännetecknades enligt rapporten av en betydande tidspress. Detta hade bl.a. resulterat i att många kommuner haft svårt att hinna förankra investeringsprogrammen hos kommunmedborgarna samt i vissa fall även i den egna organisationen. Särskilt svårt hade det varit att hinna få gehör för de nya idéer som dykt upp, vilket resulterat i att många av de åtgärder som slutligen prioriterats i ansökan varit väl kända och genomarbetade sedan tidigare. Bristfällig intern förankring hade även resulterat i diskussioner i efterhand om hur kommunernas finansieringsansvar skall tacklas.
Kommunernas kontakter med sektorsmyndigheterna hade varit begränsade, medan de kommuner som deltagit i dialogen med Miljödepartementet uppfattat denna som positiv. Hos de kommuner som inte varit på dialog och som inte erhållit stöd kunde en viss osäkerhet spåras vad gäller de krav som ställs på själva investeringsprogrammet samt innehållet i ansökan om stöd till detta program.
Kommunernas relationer till länsstyrelserna varierade mellan vad som skulle kunna betecknas som ömsesidigt givande samförstånd till irriterad uppgivenhet. I det senare fallet har det vanligen handlat om att kommuner som inte haft framgång med sitt investeringsprogram krävt besked från länsstyrelsen om skälen till avslag samt hur man skall agera för att lyckas i kommande ansökningsomgångar. Länsstyrelsen hade ofta haft svårt att ge klara besked angående detta, vilket sannolikt spätt på dessa kommuners misströstan. Många kommuner har, liksom länsstyrelserna, haft svårigheter att finna formerna för det formella samråd som stadgas i förordningen. När, var och hur detta skulle komma in i en pressad ansökningsprocess tycks ha rest vissa frågetecken.
När det gäller resultatet av 1998 års fördelning av stöd till lokala investeringsprogram drogs i rapporten följande slutsatser:
Det finns ett svagt, om än inte statistiskt säkerställt, negativt samband mellan stöd per capita och befolkningsstorlek i de stödberättigade kommunerna. Norrlandskommuner hade erhållit betydligt mindre stöd per capita än kommuner i Götaland och Svealand. Tätortsbaserade kommuner, dit bl.a. de befolkningsmässigt största kommunerna räknas, hade inte erhållit mer stöd per capita än de mer landsbygdsdominerade kommunerna. Det gick inte att finna något stöd för hypotesen om ett positivt samband mellan andelen socialdemokratiska väljare i en kommun och hur mycket kommunen erhållit i stöd per capita. Det fanns inget som talade för att stödet per capita blev större ju högre arbetslösheten var i en kommun. Det fanns inget samband mellan en kommuns arbetslöshetssituation och storleken på stödet per årsarbete.
Av de elva kategorier av olika åtgärder som preliminärt redovisats av Miljödepartementet, var det kategorin "flerdimensionella åtgärder" som erhållit mest stöd (660 mkr). I denna kategori var undergruppen "åtgärder inom annat bostads/fastighetsbestånd" störst. Det mest omfattande projektet inom undergruppen var satsningen på att omdana två av Stockholms stadsdelar till s.k. kretsloppsstadsdelar samt att miljöanpassa nyproduktionen av bostäder i Hammarby Sjöstad. Av de 152 mkr som fördelats på kategorin "byggnads-åtgärder" gick närmare 71% till ombyggnaden av miljonprogramområdet Navestad i Norrköping. Minst stöd hade gått till de åtgärder som hamnade i kategorin "industriprojekt" (15 mkr).
Stödets andel av såväl den totala investeringskostnaden som av den miljörelaterade kostnaden varierade enligt rapporten i mycket stor utsträckning. Åtgärder kunde erhålla stöd på allt från några få procent till total kostnads-täckning. Stödandelen till vinstdrivande verksamhet var dock enligt förordningen begränsad till 30% av den skäliga kostnad som tillkommit för att ge åtgärden ekologisk prägel. Störst stödandel hade efterbehandling av förorenade områden, administration och uppföljning erhållit. Stödandelarnas storlek avgjordes från fall till fall.
Rapport från Riksrevisionsverket
I september 1998 fick Riksrevisionsverket regeringens uppdrag att granska de statliga bidragen till lokala investeringsprogram för ekologisk hållbarhet. I augusti 1999 avlämnade verket sin rapport kallad De lokala investeringspro-grammen i praktiken - En uppföljning av kommunernas arbete (RRV 1999:37). Rapporten grundade sig på en undersökning av investeringspro-grammen i 10 av de 42 kommuner som fick bidrag 1998.
Verket ansåg att fem kriterier framför allt utgjorde grundförutsättningar för ett framgångsrikt genomförande av programmen. Det gällde bred lokal förankring, dokumenterat långvarigt miljöarbete, tydlig koppling mellan lokala hinder för ekologisk hållbar utveckling och åtgärder, definierade projektägare i ansökan för alla åtgärder samt att alla åtgärder är finansierade i ansökan. RRV ansåg att Miljödepartementet i sin beredning borde förvissa sig om att alla program som beviljas bidrag uppfyller dessa fem grundläggande kriterier.
De granskade kommunernas arbete med lokala investeringsprogram var enligt verket förknippade med såväl förtjänster som brister.
De lokala investeringsprogrammen hade bidragit till att miljöprofilen stärkts i flera ofta redan planerade projekt. Redan planerade miljöåtgärder inom de kommunala förvaltningarna hade ofta tidigarelagts. I många kommuner fanns en utbredd uppfattning att investeringsprogrammen hade stärkt den lokala samverkan för en ekologiskt hållbar utveckling. Miljöarbetets status hade höjts bland företag och kommunala förvaltningar. Investeringsprogrammen hade dessutom gett en möjlighet att pröva och utvärdera tekniska lösningar.
Enligt RRV var dock många av de granskade kommunernas projektbeskrivningar bristfälliga. Verket bedömde att de förväntade miljöeffekterna i många fall hade överskattats. För den ansökande kommunen fanns få incitament att ifrågasätta projektägarens bedömning av effekterna eftersom de skulle kunna försvåra möjligheten att få bidrag till kommunerna. Andra vanliga brister i projektbeskrivningarna var alltför grova uppskattningar av kostnader och förväntade sysselsättningseffekter. De kvantitativa sammanställningar som gjordes av investeringsprogrammens förväntade miljö- och sysselsättningseffekter var därmed i praktiken inte tillförlitliga eftersom beräkningsunderlaget var alltför osäkert.
Till fördelarna med utformningen av de lokala investeringsprogrammen hörde att sektorsövergripande lösningar på miljöproblem möjliggjordes. Å andra sidan hade investeringsprogrammen inte visat sig vara anpassade för stora projekt eller för nytänkande eller innovationer.
RRV fann vissa brister i regeringens beredning. Hanteringen av de lokala investeringsprogrammen skiljer sig från den traditionella hanteringen, där en sektorsmyndighet i stället för regeringen handlägger och fattar beslut om bidrag till enskilda projekt. Miljödepartementets första år med de lokala investeringsprogrammen präglades av en rad inkörningsproblem, vilket enligt RRV är vanligt när helt nya verksamheter dras i gång. Problemen gällde handläggningen av bidragsansökningar, frånvaron av beslutsmotivering liksom kompetensen och resurserna att följa upp och kontrollera beviljade bidrag. Miljödepartementets organisation var enligt RRV mycket liten i förhållande till de stora bidragssummorna och den mycket stora mängden projekt i kommunernas ansökningar. Miljödepartementets kompetensresurser hade varit otillräckliga för erforderlig kvalitetssäkring och för att bedöma de olika projektägarnas uppgifter och bärkraften hos projektidéerna. Under det första året hade Miljödepartementet inte i tillräcklig utsträckning utnyttjat sektorsmyndigheterna för kvalitetssäkring av ansökningarna. RRV hänvisade till att enligt 7 kap. 2 § regeringsformen skall behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter vid beredningen av regeringsärenden.
RRV ansåg att det var nödvändigt att ökade resurser avsattes för den återstående programperioden för en förstärkning av Miljödepartementets beredning av inkommande ansökningar samt att sektorsmyndigheterna gavs i uppgift att svara för en kvalificerad kvalitetssäkring av uppgifterna i projektansökningarna.
RRV riktade vidare kritik mot att förordningen kommit alltför sent, knappt två veckor innan ansökningarna skulle vara inlämnade och mot att informationen om programmet var otillräcklig under det första ansökningsåret samt mot att regeringsbesluten saknat transparens eftersom avslagsbeslut inte motiverats. Enligt RRV borde regeringen följa Statsrådsberedningens allmänna råd om beslutsmotivering, vilket skulle bidra till praxisbildning och förutsägbarhet. Regeringen borde också i besluten tydligt ange vilka kostnadsposter som var bidragsberättigade för respektive projekt. I beredningen av bidragsansökningar gällande vinstdrivande företag måste regeringen enligt RRV beakta konkurrensaspekterna, vilket skedde i alltför liten utsträckning under 1998.
RRV fann också att Miljödepartementets uppföljning och kontroll varit otillräcklig. Regeringen förlitade sig på kommunernas kontroll, vilket innebar att kommunerna kontrollerade sig själva eftersom det ofta var kommunala förvaltningar som var projektägare. RRV pekade på att kommunerna saknade en oberoende revision. RRV hade vidare funnit enstaka spekulativa program utan tillräcklig substans. Syftet med dessa program och projekt tycktes främst vara att skaffa sig tillgång till statliga bidrag - inte att lösa de lokala miljöproblemen. RRV ansåg detta oacceptabelt och att det måste finnas ett kontrollsystem som uppdagade sådana brister.
Riksdagens revisorers förslag (1999/2000:RR3) angående det statliga stödet till lokala investeringsprogram för en ekologiskt hållbar utveckling
Riksdagens revisorer lade i oktober 1999 fram rubricerat förslag för riksdagen. Revisorernas granskning avgränsades till de processer som resulterade i fördelningen av 1998 och 1999 års stöd till lokala investeringsprogram samt resultatet av dessa båda års fördelning.
Riksdagens revisorer framhöll att satsningen i jämförelse med tidigare satsningar med liknande inriktning var betydligt mer omfattande. Valet av modell för fördelning av stödet avviker också från såväl mer traditionell bidragsfördelning som de modeller som under senare år använts för fördelning av stöd till satsningar på ett hållbart samhällsbyggande.
Riksdagens revisorer ansåg att en omfattande statlig satsning på ekologiskt hållbar utveckling av flera skäl hade varit betjänt av en mer konkretiserad målbild än den som fanns tillgänglig under de två första fördelningsåren. Revisorerna ville särskilt betona att man inte ansåg att det behövde finnas en motsättning mellan lokala och nationella miljömål. En konkretiserad målbild hade enligt revisorernas förmenande sannolikt underlättat kommunernas sammanställningar av lokala investeringsprogram samt fungerat som ett stöd för regeringens prioriteringar vid beslut om att bevilja stöd eller inte. Den konkretiserade målbilden skulle även ha tydliggjort regeringens bedömnings-grunder, vilket flera aktörer hade efterfrågat.
Riksdagens revisorer konstaterade att Miljödepartementets formella remit-tering av åtgärder till sektorsmyndigheter blivit något mer omfattande än under det första fördelningsåret. Det var dock alltjämt endast ett begränsat antal åtgärder som ingick i den formella remittering där myndigheternas be-dömningar kunde granskas av berörda kommuner eller andra intresserade. Revisorerna ansåg att det var viktigt att råda bot på de insynsproblem som fanns i Miljödepartementets informella konsultationer med sektorsmyndig-heterna samt att förstärka inslaget av formella expertbedömningar i bered-ningsarbetet.
Enligt ett regeringsbeslut hade tio myndigheter i uppdrag att biträda Miljödepartementet och kommunerna med bedömningar av projekt som sökte statligt stöd inom ramen för de lokala investeringsprogrammen. Revisorerna ansåg att AMV borde inkluderas.
Enligt Riksdagens revisorers uppfattning borde strävan från regeringens sida vara att låta praxis få genomslag i den reglerande förordningen. Revisorerna var medvetna om att en förhållandevis öppen förordning skänker ett visst handlingsutrymme för regeringen att själv avgöra hur exempelvis samrådsförfarandet skulle utformas. Samtidigt riskerade bristen på vägledning i förordningen att skapa onödig förvirring kring vad som efterfrågas av exempelvis en länsstyrelses samrådsinsatser. Revisorerna ansåg att det av förordningen borde framgå att länsstyrelserna bör bedöma investeringsprogrammens förenlighet med kommunernas olika planer och nationella mål nedbrutna till regional nivå samt med regionala strategier.
I Riksdagens revisorers rapport konstaterades att fanns en besvärande motsättning mellan å ena sidan en tendens från regeringen att ta en mer aktiv del i förvaltningsliknande ärendehantering och kommunernas önskan om tydlighet och klargörande återkopplingar. Avsaknaden av tydlig vägledning i förordningen och regeringsbesluten gjorde att den beredande enheten vid Miljödepartementet fick handla under betydande osäkerhet som ledde till ett i många fall improviserat agerande, och kontinuiteten i de besked som gavs blev lidande. Regeringskansliet kände sig dessutom i viss utsträckning tvingat till otydlighet då man inte ansåg sig ha rätt att binda upp regeringens framtida beslutsfattande genom att tydligt tillkännage vilka bedömningskriterier som använts. Miljödepartementet ansåg sig inte heller ha befogenheter att tolka regeringens ställningstaganden. Revisorerna föreslog att regeringen i sina beslut att inte bevilja stöd skulle informera om sina bedömningar och motiv för avslag. Vidare föreslogs att regeringen skulle överväga en sådan tillämpning av förordningen att hindren för kommungemensamma initiativ eliminerades. Revisorerna ansåg också att Miljödepartementet skulle bearbeta tillgängligt databasmaterial så att beräkningar av miljöeffekternas kostnads- effektivitet möjliggjordes, och att departementet skulle sammanställa ett informationsmaterial där det framgår vilka miljöeffekter som förväntas av olika åtgärdstyper och som därför bör beaktas samt vilka beräkningsunderlag som lämpligen bör användas. Revisorerna föreslog dessutom att regeringen skulle redovisa för riksdagen hur man har för avsikt att främja ny teknik och/ eller nya arbetsmetoder under återstoden av satsningen på lokala investeringsprogram.
Bostadsutskottet avstyrkte revisorernas förslag i huvudsak med hänvisning till pågående utvecklingsarbete i Regeringskansliet (bet. 1999/2000:BoU4).
En forskningsrapport
Under år 2000 publicerade forskarna vid nationalekonomiska institutionen i Uppsala fil.dr Matz Dahlberg och fil.dr Eva Johansson en artikel i tidskriften Ekonomisk debatt om fördelningen av det statliga stödet till lokala investeringsprogram för en ekologiskt hållbar utveckling (Ekonomisk Debatt 2000, årg. 28, nr 4). För att undersöka huruvida taktik har spelat roll i fördelningen av det statliga stödet har författarna studerat vilka kommuner som har fått sina projekt beviljade i den första vågen av ansökningar. Besluten om denna fördelning togs i mars-april 1998, några månader före valet. Författarna anser att analysen stöder hypotesen att regeringen har utnyttjat den unika situationen som uppstått kring fördelningen av de ekologiska bidragen till att köpa röster.
Enligt artikeln är det framför allt två saker som är häpnadsväckande med utformningen av detta speciella bidragssystem. För det första den praxis, eller snarare brist på praxis som tillämpats i fördelningen av bidragen och, för det andra, den stora makt över hur pengarna skall fördelas som lagts direkt i händerna på regeringen. Traditionella statsbidrag fördelas enligt forskarna till kommunerna enligt strikta och på förhand fastställda regler, beslutade av riksdagen. Det finns då mycket litet utrymme för regeringen att påverka hur mycket olika kommuner skall få. Det statliga stödet för lokala investeringsprogram för en ekologiskt hållbar utveckling styrdes däremot inte av något detaljerad regelverk utan gav regeringen en unik möjlighet att på eget bevåg rikta statsbidrag till utvalda kommuner.
De båda forskarna fann starkt stöd för hypotesen att regeringen utnyttjat sin makt över det speciellt utformade ekologiska statsbidragsprogrammet för att köpa röster. Kommuner där det fanns många lättrörliga väljare hade enligt forskarna större sannolikhet att få sina ansökningar beviljade. Däremot verkade det enligt rapporten inte som regeringen gynnade sina egna väljare, något som många av programmets kritiker varit rädda för.
Undersökningen gjordes med utgångspunkt i bl.a. en teori som utvecklats i Lindbeck & Weibull och Dixit & Londregan. I denna modell slåss två partier om röster i ett kommande val. Partierna lovar bidrag till olika grupper av väljare, för att på så sätt försäkra sig om dessa väljares röster. Det visar sig att den mängd bidrag som de olika grupperna kommer att erhålla beror positivt på antalet lättrörliga väljare i gruppen. Dessa grupper kommer att bli gynnade på bekostnad av grupper av väljare med mycket starka ideologiska preferenser.
I undersökningen testades denna teori på det statliga stödet till lokala investeringsprogram för en ekologiskt hållbar utveckling. I beslutsomgången mars-april 1998 ansökte 115 kommuner om bidrag och 42 ansökningar beviljades. Samtliga tre storstadskommuner, Stockholm, Göteborg och Malmö, erhöll bidrag. Ingen av de elva ansökningarna från glesbygdskommuner beviljades. Ingen av de 21 sökande kommunerna i Gävleborg, Jämtland, Västerbotten och Norrbotten fick sin ansökning beviljad. I analysen användes tre olika kategorier av förklarande variabler - politiska variabler, miljövariabler och variabler som på olika sätt mätte kommunernas ekonomiska behov.
Analysen visade enligt rapporten att ju fler lättrörliga väljare som fanns i en kommun desto högre var sannolikheten att kommunerna fick pengar från regeringen. Ju längre från varandra blocken var i riksdagsvalet 1994 ju mindre var sannolikheten att en kommun fick pengar. Med andra ord, säger författarna, ju jämnare loppet var mellan de båda blocken, desto fler lättrörliga väljare fanns i kommunen och desto högre var sannolikheten att kommunen fick sin ansökan om bidrag beviljad av regeringen.
Bland de övriga förklarande variablerna var det endast miljö- och arbetsmarknadsvariablerna som såg ut att ha någon inverkan: ju lägre andel vakanta jobb i kommunen, ju högre kommunens miljöranking var 1997 och ju fler som röstade på Miljöpartiet 1994 desto större var sannolikheten att kommunen erhöll pengar från de ekologiska bidragen.
De båda forskarna anser att undersökningen ger starkt stöd för den hypotes som Lindbeck-Weibulls och Dixit-Londregans modell leder fram till: regeringen agerar taktiskt genom att ge pengar till de kommuner där det finns en stor andel lättpåverkade väljare.
En kritisk granskning utförd inom Svenska naturskyddsföreningen
På Svenska Naturskyddsföreningens webbsida finns en rapport med en kritisk granskning av stödet till de lokala investeringsprogrammen för hållbar utveckling författad av Per Kågesson och Ann-Marie Lidmark. Granskningen avser den första fördelningsomgången.
Sammanfattningsvis anges bl.a. följande. Nästan allt bidrag har gått till kommunala förvaltningar och företag medan privata företag endast fått 2 % av pengarna.
Flera av de 42 kommuner som fick bidrag hade en imponerande bredd i sin satsning, men det finns också exempel på kommuner som fått stöd trots att deras program saknar den bredd och lokala förankring som reglerna förutsätter.
Mycket talar för att omkring hälften av de projekt som fått stödet 1998 skulle ha genomförts även utan bidrag. Stödet kan dock i en del fall ha medverkat till en tidigareläggning av redan planerade åtgärder. Stödet hade sannolikt störst betydelse för tillkomsten av naturvårdsprojekt och sanering av mark. De flesta åtgärderna var meningsfulla från miljösynpunkt. Till undantagen hör den mycket dyrbara upprustningen av kvarteret Ringdansen i Norrköping som fått 260 miljoner kronor av regeringen.
Stödet urholkar principen att förorenaren skall betala. De flesta åtgärder som avser avlopp och avfall skulle ha kunnat drivas fram med hjälp av skärpta föreskrifter, medan höjda skatter på el och fossila bränslen hade kunnat vara ett alternativ till det omfattande stödet till energiåtgärder.
En del projekt är lönsamma även utan bidrag eller med mindre stöd än de erhållit. I åtskilliga fall riskerar bidragen till vinstdrivande privata och kommunala företag för att snedvrida konkurrensen. Förordningens krav på en analys av konsekvenserna för konkurrensen med andra företag uppfylldes sällan. För stöd till konkurrensutsatt verksamhet krävdes vidare att investeringarna kunde väntas bidra till ny teknik och nya arbetsmetoder. Bara omkring 2 % av bidraget gick till utveckling av helt ny teknik. Därutöver hade stödet i många fall underlättat fortsatt marknadsintroduktion av redan existerande men relativt ny teknik.
Författarnas slutsats är bl.a. att bidrag bör användas som komplement till lagstiftning och skatter och bör var generella och hanteras av fackmyndigheterna snarare än ett departement. Därigenom undviker man dubbelarbete och minskar risken för orättvisor och godtycke.
Riksdagens revisorers rapport 2000/01:7 Anslag till regeringens disposition
Den 22 mars 2001 fastställde revisorerna i plenum en rapport avseende en granskning av de anslag som regeringen eller Regeringskansliet disponerar. Granskningen har bl.a. omfattat de lokala investeringsprogrammen. Rapporten har remissbehandlats.
Revisorerna anger inledningsvis sin principiella syn på regeringen som bidragsfördelare och understryker att förslagen syftar till att stärka riksdagens roll i samband med beredning, beslutsfattande och kontroll av anslag som står till regeringens disposition. För de fall där regeringen väljer att ta på sig operativa uppgifter genom att själv fördela bidrag bör strävan vara att få till stånd en stramare hantering.
Revisorerna betonar att regeringens främsta uppgift i förhållande till förvaltningen gäller ledning, styrning och samordning. Revisorerna konstaterar samtidigt ( mot bakgrund av det underlag som tagits fram ( att det faktum att regeringen tar på sig vissa förvaltningsuppgifter i och för sig går att förena med den svenska förvaltningsmodellen.
Att regeringen själv hanterar enskilda bidragssystem bör emellertid enligt revisorerna endast förekomma i undantagsfall. Om regeringen väljer att fullgöra operativa uppgifter inom budgetområdet bör utgångspunkten vara att samma krav på styrning och kontroll ställs på regeringen och Regeringskans-liet som på myndigheter under regeringen.
Revisorerna förordar vidare en restriktiv användning av stöd i projektform. Huvuddelen av de anslag till regeringens disposition som studerats i granskningen gäller bidragsgivning i projektform. För flera av de mest omfattande projektstöden handlar det om bidragsgivning till kommuner.
Grundprincipen bör enligt revisorerna vara att statliga medel till olika offentliga verksamheter skall fördelas i generella termer, efter förutbestämda kriterier och till den ordinarie verksamheten. Det gäller inte minst statligt stöd till kommuner.
Även om regeringen endast undantagsvis själv bör fördela bidrag kan det enligt revisorerna i vissa fall vara ändamålsenligt att regeringen tar på sig ett sådant operativt ansvar. Det kan t.ex. vara ändamålsenligt i ett initialt skede där ställningstaganden krävs av regeringen som politiskt organ eller när frågor spänner över flera sektorer. Utgångspunkten i sådana fall bör vara att detta görs under en begränsad tid och att beslutanderätt och beredningsansvar därefter förs över till en förvaltningsmyndighet under regeringen. Grundprincipen måste enligt revisorerna vara att statliga satsningar och program genomförs av statliga myndigheter under regeringen.
Om regeringen själv avser att fungera som bidragsfördelare bör detta enligt revisorerna anmälas och motiveras i samband med att budgetförslag presenteras för riksdagen.
Enligt revisorerna behöver riksdagen i sammanhanget också ett bättre beslutsunderlag och en utökad resultatrapportering. Revisorerna konstaterar att redovisningen till riksdagen av mål och resultat för de studerade anslagen är av ojämn kvalitet. Enligt revisorerna bör bestämmelserna i budgetlagen (2 §) om redovisningen till riksdagen tillämpas på ett likartat sätt oavsett om det är en vanlig statlig myndighet eller regeringen själv som hanterar statliga medel. Regeringen bör mot denna bakgrund se till att tillämpningen förbättras, t.ex. genom ändrade riktlinjer för budgetpropositionens utformning eller genom en ändring och precisering av budgetlagen.
Regeringens bidragshantering måste också förbättras. Revisorernas bild är att en successiv och välbehövlig uppstramning har skett av berednings- och beslutsprocessen under perioden 1996(2000. Stöden styrs numera för flera av anslagen av särskilda förordningar. Samtidigt noteras att flera av förordningarna är oprecisa och ger stort utrymme för tolkning. För flera av anslagen föregås vidare regeringens bidragsbeslut numera av särskilda delegationer.
Revisorerna anser vidare att regeringens beslut om fördelning av stöd i projektform i princip bör regleras i en författning. Det är därvid viktigt att i en sådan författning så lång möjligt preciseras de kriterier som skall gälla för bidragsgivningen. Inte minst viktigt är att stöd till kommunsektorn sker i författningsreglerad och för mottagarna förutsebar ordning. Revisorerna menar också att det av författningarna skall framgå hur uppföljning och utvärdering av de beslutade bidragen skall göras.
Revisorerna anser också att det kan vara lämpligt att i regel skapa särskilda delegationer med uppgift att svara för berednings- och beslutsuppgifter. Därigenom underlättas medverkan av extern expertis liksom av olika intressenter.
Slutligen behöver enligt revisorerna kraven på redovisning och revision skärpas. Enligt förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet (45 §) skall Regeringskansliet tillämpa de ekonomiadministrativa bestämmelser som gäller för myndigheter under regeringen, med undantag för bestämmelserna om resultatredovisning. Bakgrunden till undantaget är svårigheterna att mäta och bedöma resultat i en i hög grad politiskt styrd organisation av det slag som Regeringskansliet utgör.
Revisorerna anser att det finns starka skäl för att Regeringskansliet skall likställas med andra myndigheter när det gäller resultatredovisning om regeringen väljer att ta på sig uppgifter som normalt ankommer på myndigheter under regeringen. Regeringen bör därför ändra instruktionen för Regeringskansliet på denna punkt. Därigenom förbättras också förutsättningarna för en fördjupad resultatåterföring till riksdagen.
Regeringskansliet bör också överväga ett antal förändringar i den ekonomiadministrativa hanteringen av de anslag som regeringen förfogar över; bl.a. skulle en del av de anslag som regeringen nu formellt disponerar med fördel kunna flyttas över till myndigheter under regeringen. Revisorerna anser vidare att internrevisionen inom Regeringskansliet bör utvidgas till att även omfatta granskning av användningen av de medel regeringen disponerar.
Organisationen kring fördelningen av det lokala investerings-stödet åren 1998 och 1999
I Riksdagens revisorers rapport 1998/99:8 som fogats till förslaget 1999/2000:RR3 finns en redovisning av den interna samordningen inom Regeringskansliet när det gäller 1998 respektive 1999 års fördelning av stödet till lokala investeringsprogram.
1998 års fördelning av stöd till lokala investeringsprogram
Den interna samordningen inom Regeringskansliet kring arbetet med upprättande av förordning och beredningen av de lokala investeringsprogrammen har dels skett genom informella underhandskontakter, dels genom sammanträden i ett flertal olika grupper. Bland de viktigaste grupperingarna bör följande nämnas:
1. Delegationen för en ekologiskt hållbar utveckling. Delegationen tillsattes av regeringen och bestod under föregående mandatperiod av fem ministrar. Arbetet styrdes av kortfattade direktiv som ingick i regeringsbeslutet. Delegationen hade täta möten under 1997 men träffades därefter mer sällan. Den fungerade som "bollplank" under urvalet av "dialogkommuner". 2. 3. Statssekreterargruppen bestod av statssekreterarna från de fem departement som var representerade i delegationen (Jordbruks-, Finans-, Miljö-, Arbetsmarknads- och Utbildningsdepartementet) samt statssekreterarna från Kommunikations-, Närings- och Irikesdepartementen. Mötesfrekvensen var beroende av frågans art. 4. 5. Grupp av politiskt sakkunniga. Gruppen representerade de åtta ovan nämnda departementen och fungerade som forum för information om de lokala investeringsprogrammen och som kanal för den politiska förankringen. Gruppen träffades ungefär en gång i veckan. Tjänstemannagruppens ordförande föredrog vad som avhandlats i tjänstemannagruppen (se nedan). 6. 7. Tjänstemannagruppen bestod av tjänstemän på främst departementssekreterarnivå från de åtta departementen. Gruppen träffades ungefär en gång per vecka med chefen vid Miljödepartementets enhet för stöd till ekologisk omställning och utveckling som sammankallande. Här fördes breda diskussioner på såväl övergripande principiell nivå som mer konkret ärendenivå. Denna grupp spelade en viktig roll under hela beredningsförfarandet och har enligt dess tidigare sammankallande fungerat mycket bra. Enligt hans uppfattning bryter den sektorsgränser och skapar tillsammans med gruppen av politiskt sakkunniga en god förankring inom Regeringskansliet. 8.
1999 års fördelning av stöd till lokala investeringsprogram
Av de ovan nämnda grupperingarna spelar de politiskt tillsatta konstellationerna en betydligt mer undanskymd roll under det andra fördelningsåret. Delegationens roll minskade gradvis redan under det första året, och när flera av de i delegationen ingående statsråden inte fick plats i regeringen efter ombildningen i samband med valet 1998 upphörde också delegationen.
Det existerade inte heller någon grupp av politiskt sakkunniga eller en statssekreterargrupp som diskuterade stödet till de lokala investeringspro-grammen. Vad som däremot kvarstod och som alltså utgjorde det huvudsakliga forumet för samordning inom Regeringskansliet var den s.k. tjänstemannagruppen. Viss omstrukturering hade skett av denna efter omorganisationen av Regeringskansliet, men sammansättningen och arbetssättet var i huvudsak desamma. Ordförande i gruppen var den biträdande enhetschef vid Miljödepartementet som i huvudsak ägnade sig åt de lokala investeringsprogrammen.
Kommande utvärderingar
Regeringen har gett Riksrevisionsverket i uppdrag att genomföra en utvärdering av hela stödsystemet under våren 2002 med syfte att ge underlag inför eventuella kommande satsningar på ekologisk hållbarhet.
Under våren 2001 börjar de investeringsprogram som inleddes 1998 att slutrapporteras. Kommunernas rapportering blir en viktig bas för centrala initiativ för att utvärdera investeringsprogrammen och för spridning av kunskaper och erfarenheter. Planering pågår för olika centrala initiativ för vetenskaplig utvärdering av de lokala investeringsprogrammen.
Regeringens inställning
Riksdagsdebatter
Riksdagens revisorers förslag diskuterades den 23 februari 2000 i riksdagen under debatten med anledning av bostadsutskottets betänkande 1999/2000: BoU4 Statligt stöd till lokala investeringsprogram som behandlade Riksdagens revisorers förslag 1999/2000:RR3.
Miljöminister Kjell Larsson framhöll att kritiken för en oklar målbild lite grann sköt förbi målet. Själva syftet med stödet är att det baserar sig på kommunernas egen miljöanalys och kommunernas egna miljöprioriteringar. Det är kommunerna som bestämmer innehållet i sina lokala investeringsprogram. Sedan våren 1998 hade mycket hänt inklusive att sektorsmyndigheterna fått en betydligt större roll och en betydligt fastare medverkan i arbetet. Det gällde en rad sektorsmyndigheter. Detsamma gällde länsstyrelsernas roll som också har fått en starkare utformning genom de förändringar som gjorts under hand. Länsstyrelserna deltog på ett mycket mer aktivt sätt än från början.
När det gäller regeringens avslagsmotiveringar ansåg statsrådet att det var en lite knepig fråga. Den avslagsmotivering som användes var att det inte finns pengar till programmen. Det hängde ihop med uppgiften att stödja de bästa programmen, och när de bästa programmen hade hittats måste man tyvärr säga nej till ett stort antal kommuner. Det har varit en plåga för statsrådet att tvingas säga nej till så många kommuner som ändå hade bra program. Han skulle fundera på en förändring av det slag som efterlystes av revisorerna. Det var enligt statsrådet inte så att kommunerna inte fick veta vilka krav som ställdes, vilka diskussioner som fördes, och varför de inte fick bidrag. Man samlade nu, vilket inte skedde 1998, alla ansökningskommuner till möten med Miljödepartementet. I ansökningsomgången år 2000 hade statsrådet träffat ungefär 200 kommuner på det sättet. Han trodde att kommunerna hade en väldigt tydlig bild av vad som krävdes för att få del av programmen, just genom dessa möten.
När det gällde stöd till ny teknik och till nya arbetsformer innehöll investeringsprogrammen väldigt lite av rent ny teknik. Det hängde givetvis samman med att kommunerna själva tog en väldigt stor risk. Kommunerna riskerade i regel ungefär 70 %, medan staten riskerade ungefär 30 %. Det fanns däremot många exempel på projekt där man använde en icke etablerad teknik. Det var väldigt viktiga projekt, eftersom de kommer att skapa erfarenheter som så småningom kommer att göra bra teknik etablerad.
Också när det gäller kunskapsspridningen hade det skett stora förändringar och förbättringar sedan 1998. Det fanns nu helt andra möjligheter att göra utvärderingar och att sprida erfarenheter. Härvid spelade den nya myndigheten Swecol, som har inrättats efter 1998 med just detta syfte, en viktig roll, också för framtiden.
Det hade alltså enligt ministern skett väldigt många förändringar under den tid som har gått efter de ansökningsomgångar som granskats av revisorerna. De förändringarna hade inte skett slumpmässigt, utan det hade varit ständiga försök att förbättra programmen och att ta till sig den kritik som har funnits. Det var också statsrådets bestämda uppfattning att kritiken har minskat genom de förändringarna.
Budgetpropositionen för år 2001
I budgetpropositionen för 2001 (prop. 2000/01:1, utg.omr. 18 och 20) angavs att 30 miljoner kronor av anslaget får användas för administration, uppföljning och utvärdering av investeringsprogrammen och till informationsinsatser om programmen och arbetet för en hållbar utveckling. Av anslaget får ytterligare 10 miljoner kronor användas för att finansiera ett grönt kunskapslyft. Högst 1 miljon kronor ur anslaget får användas för att stödja integrationen av hållbarhetsfrågorna i arbetet med regionala tillväxtavtal. I propositionen framhölls att det fanns investeringsprogram i olika stadier av genomförande. Vissa kommuner slutrapporterar våren 2001. I andra fall hade kommunerna nyligen beviljats stöd för kommande treårsperiod. Totalt 145 investeringsprogram genomförs under perioden 1998-2002 och följs upp av Miljödepartementet och länsstyrelserna. En utvärdering av de första investeringsprogrammens miljö- och sysselsättningseffekter skulle kunna ske under år 2001. I förhållande till beräkningen i vårpropositionen år 2000 föreslog regeringen en minskning av anslaget med 50 miljoner kronor 2001 och 65 miljoner kronor 2002 och 2003.
Stöd till lokala investeringsprogram har getts till såväl stora som små kommuner i alla delar av landet. Glesbygds- och förortskommuner samt norra Sverige är dock underrepresenterade. Regeringen har gett Centrum för kunskap om ekologisk hållbarhet i uppdrag att stödja glesbygdskommunerna med att utveckla sina lokala investeringsprogram. Kunskapscentrumet disponerar för detta ändamål 3,5 miljoner kronor till stöd för lokalt utvecklingsarbete.
Under våren 2000 har de 81 kommuner som beviljats bidrag för perioderna 1998-2000 och 1999-2001 lämnat verksamhetsrapporter till regeringen. I rapporterna redovisar kommunerna hur arbetet med det lokala investeringsprogrammet fortskrider samt begär regeringens godkännande av de förändringar i programmen som kommunen önskar genomföra. Den vanligaste förändringen som kommunerna redovisar är förseningar av investeringarna. Ungefär en tredjedel av de 869 åtgärderna kommer att försenas minst ett år. Ett fåtal (6 %) av samtliga planerade åtgärder kommer enligt årets verksamhetsrapporter inte att kunna genomföras alls. Detta exempelvis som en följd av svårigheter att finansiera ökade investeringskostnader. En del åtgärder genomförs i förändrad form eller i mindre skala.
Kommunerna har möjlighet att när som helst under året begära förändringar av investeringsprogrammen. Regeringen har i allmänhet godkänt förändringar av tidsplaner om det funnits goda skäl till förseningen. För att andra förändringar skall godkännas har som regel krävts att de leder till resultat och effekter som motsvarar vad som uppgivits i ansökan. Våren 2001 kommer kommuner som beviljats bidrag för perioden 1998-2000 att lämna slutrapporter och redovisa utfallet av investeringsprogrammen. Slutrapporterna ger underlag för regeringens slutliga bedömning av vilket statsbidrag som kommunen har rätt till. Slutrapporterna ger också underlag för redovisningar och analyser av vilka resultat och effekter som uppnåtts beträffande miljö, sysselsättning, teknikutveckling samt för sammanställningar av nya kunskaper och erfarenheter.
Promemorior från Miljödepartementet
I en promemoria den 14 februari 2001 som utarbetats inom Miljödepartementet, bilaga A 2.1.4 har som svar på frågor från utskottet framhållits att den kritik som Riksdagens revisorer och Riksrevisionsverket riktat mot hanteringen av de lokala investeringsprogrammen i huvudsak gäller de beslut som fattades under våren 1998 och att förändringar skett därefter. Vidare sägs att det är viktigt att framhålla att det tidsbegränsade stödet till lokala investeringsprogram skiljer sig från många statliga bidrag genom det lokala perspektivet och kommunala ansvaret. Det är kommunerna som avgör vilka åtgärder som skall ingå i programmet.
Skälen för att det är regeringen som beslutar om stöd skall enligt promemorian ses i ljuset av att frågorna spänner över flera departements och myndigheters verksamhetsområden och att det gäller frågor som regeringen vill arbeta intensivt med under en begränsad tid. I promemorian påpekas också att bostadsutskottet ställt sig bakom regeringens förslag att regeringen skulle fördela bidragen (bet. 1997/98:BoU1).
När det gäller underlaget för regeringsbesluten under den första fördelningen hänvisas i promemorian till budgetpropositionen för år 1998 och till förordningen (1998:23) om statligt bidrag till lokala investeringsprogram som ökar den ekologiska hållbarheten i samhället.
Enligt promemorian varierade i den första omgången ansökningarnas detaljeringsgrad och konkretion, liksom redovisningen av vilka resultat och effekter som åtgärderna väntades leda till. Inför de senare beslutsomgångarna har därför anvisningarna till kommunerna utvecklats, liksom beredningsrutinerna. Skälen för att avslå ansökningar har redovisats på ett tydligare sätt.
I en promemoria den 23 mars 2001 som överlämnats som svar på ytterligare frågor från utskottet har från Miljödepartementets sida som skäl för att endast 3 av 30 kommuner i norra Sverige fick sina ansökningar beviljade år 1998 anförts att regeringen inte får göra någon regionalpolitisk bedömning vid urvalet av kommuner, bilaga A 2.1.5. Programmen skall värderas framför allt utifrån vilka resultat och effekter som kommunen bedömer att programmen ger med avseende på ekologisk hållbarhet och ökad sysselsättning, satt i relation till bidragsbehovet.
I samma promemoria sägs att drygt en tiondel eller 606 miljoner kronor av hittills fördelade bidragsmedel gått till företagssektorn, och denna andel ökar successivt. I de lokala investeringsprogrammen för perioden 2000-2002 går en fjärdedel av bidragsmedlen till privata företag. Skälet till att det ser ut att vara så få industriprojekt är att som sådana redovisas endast andra slags projekt än energieffektivisering, energiomställning, byggnads- eller va-åtgärder. Som industriprojekt redovisas framför allt mer miljövänliga produktions-processer. Det finns enligt promemorian många skäl till att inte fler projekt innehåller ny teknik. Stödet till lokala investeringsprogram är inte i första hand ett stöd till ny teknik. Syftet är i stället att få till stånd investeringar som ökar den ekologiska hållbarheten med utgångspunkt i de lokala förutsättningarna i den enskilda kommunen. Relativt få projekt innehåller enligt promemorian ny teknik i den meningen att det är fråga om teknik som prövas för första gången. Men det finns många exempel på hur icke etablerad teknik eller nya arbetssätt prövas i större skala än tidigare eller i delvis nya tillämpningar.
Utfrågningar
Fil. dr Matz Dahlberg och fil.dr Eva Johansson utfrågades den 27 mars 2001 av konstitutionsutskottet, bilaga B 2.
De båda forskarna redovisade att det genom nationalekonomisk och statsvetenskaplig forskning under de senaste två decennierna har utvecklats två olika modeller för hur en regering kan bete sig taktiskt. Den ena teorin säger att om en regering vill bete sig taktiskt bör den ge stöd till regioner där man har många egna väljare, dvs. de regioner där man redan har ett stort väljarstöd. Den andra teoretiska modellen säger att om en regering vill bete sig taktiskt ska den ge stöd till regioner där det finns många lättrörliga väljare, dvs. till de regioner där det finns många väljare som står och väger när det gäller vilket parti eller vilket block de ska rösta på.
Problemet med dessa hypoteser är att de har varit svåra att testa på tidigare data. Det huvudsakliga problemet är att när det gäller de traditionella statsbidragen har regeringen mycket liten makt över hur de fördelas.
Det nya bidraget, det ekologiska bidraget, dess design och tillämpning 1998 var ett väl lämpat material för att testa dessa hypoteser.
Vid fördelningen av det ekologiska statsbidraget verkar arbetsmarknadssituationen och miljövariabeln ha spelat roll för fördelningen.
När det gäller de variabler som är tänkta att mäta kommunernas ekonomiska behov ser man inte helt oväntat att dessa inte har någon effekt.
När det gäller de politiska variablerna har två variabler använts för att mäta antalet lättrörliga väljare i varje kommun. Dels har antalet direkt skattats genom att använda enkätdata från Svensk valundersökning 1994, dels mäts för varje kommun avståndet mellan de två blockens röstandelar i valet till riksdagen 1994. Tanken med den andra variabeln är att ju större avståndet är mellan blocken, desto färre lättrörliga väljare finns det.
Det finns en positiv effekt på den första variabeln och en negativ effekt på den andra variabeln. Ju fler lättrörliga väljare som fanns i en kommun desto större var då sannolikheten för att kommunen fick sin ansökan beviljad. Tolkningen här är alltså enligt de båda forskarna att ju större väljarstöd regeringen hade i en kommun desto lägre var sannolikheten för att kommunen skulle få sin ansökan beviljad.
De slutsatser de skulle vilja dra från studien är följande.
Först och främst finner de ett starkt stöd för den teoretiska modell som förutsäger att en regering beter sig taktiskt genom att investera i de kommuner där det finns många lättrörliga väljare. De taktiska element de finner stöd för är enligt forskarna statistiskt säkerställda med mycket god precision och robusta mot en mängd olika modellspecifikationer. De är dessutom betydelsefulla från ekonomisk-politisk synvinkel.
Det kan naturligtvis enligt forskarna vara så att det finns någon variabel som de inte har med som råkar vara korrelerad precis på detta sätt och som gör att de får de resultat de får. Någon sådan variabel har de hittills inte fått förslag på. De vet själva inte vilken det skulle vara. De skulle felaktigt ha fått samma resultat om de hade lämnat en variabel utanför som borde vara med, och det råkar vara så att variabeln förekommer i just kommuner där det finns många osäkra väljare, och om regeringen delade ut sina statsbidrag enligt denna okända variabel som råkar förekomma just i de kommunerna där det är många lättrörliga väljare.
När det gäller variabeln lättrörliga väljare har de dels utgått ifrån hur tätt det är mellan blocken, ju tätare mellan blocken, desto fler lättrörliga väljare kommer det att vara, dels har enkätdata använts. De har försökt att mäta, estimera, skatta med ekonometriska metoder för att få en direkt skattning. Då vet man att den variabel som man får fram skall vara större ju fler lättrörliga väljare det finns.
I egenskap av f.d. miljöminister utfrågades statsrådet Anna Lindh av konstitutionsutskottet den 5 april 2001, bilaga B 6. Anna Lindh framhöll att intresset från kommunerna var betydligt större än förväntat. Samtliga landets kommuner utom två ansökte om stöd det första året.
Fördelningen av pengar följde uppställda kriterier om miljöeffekter. Det gällde minskning av miljöbelastningen, ökad energieffektivisering, gynnande av förnybara råvaror, återanvändning och återvinning samt ökad biologisk mångfald. De kommuner som bäst uppfyllde dessa kriterier utsågs. Även om det redovisades sysselsättningseffekter var det i huvudsak miljöeffekterna som fällde utslaget. När det gäller ny teknik trodde man inte på att stödet skulle kunna användas för helt ny teknik som inte prövats tidigare. Om det fanns ny teknik som tidigare inte prövats i större skala eller om man kunde hjälpa till att introducera ganska ny teknik som inte var allmänt använd var detta en viktig del i programmet. Det var alltså inte ett sätt att ge uppfinningsbidrag utan att höja den allmänna tekniknivån. I programmet fanns också ett folkupplysande inslag.
I budgetpropositionen redovisades hur processen skulle gå till och vilka miljöeffekter man skulle utgå ifrån. Därefter utgavs en förordning som detaljerat angav hur besluten skulle fattas. Naturvårdsverket och andra sektorsmyndigheter lämnade synpunkter, och besluten bereddes gemensamt i departementen.
Det är enligt statsrådet fullständigt absurt att tro att alla de som arbetade med stödet, bl.a. statsråd och ansvariga tjänstemän, skulle ha gjort en analys av vilka kommuner som hade rörliga väljare och utifrån en sådan analys ha fattat beslut om fördelningen av stödet. De kommuner som hade den bästa miljöförankringen fick stödet. Det var ofta fråga om större kommuner.
Ingen som har insyn i Regeringskansliet skulle mena att regeringen skulle kunna få en hel enhet samt sektorsmyndigheter och länsstyrelser att ställa upp gemensamt i en stor konspiration för att ge regeringen förslag på kommuner med lättrörliga väljare eller kommuner där det var jämt mellan blocken. En sådan fördelning skulle stå i direkt strid med allt regeringen tror på. Anledningen till att stödet gick till de bästa kommunerna var att man ansåg att det var rimligast att börja med kommuner som kunde föregå med gott exempel.
Anledningen till att regeringen själv beslutade om fördelningen var att många myndigheter och flera departement var inblandade. Det finns både för- och nackdelar med att lägga ansvaret direkt i Regeringskansliet. Man skulle inte ha fått det breda underlaget om ansvaret lagts endast på en myndighet. Den myndighet som annars skulle ha varit naturligast var Naturvårdsverket, men även t.ex. Jordbruksverket, Riksantikvarieämbetet, Energimyndigheten, Boverket och Banverket var berörda. Hade beslutsfattandet lagts på Naturvårdsverket skulle övriga berörda sektorsmyndigheter inte ha känt samma engagemang. Det var fråga om ett projektbidrag i syfte att engagera kommunerna aktivt. Kommunernas främsta företrädare skulle känna ett engagemang i frågorna. I och med att ett antal statsråd var direkt involverade var det klart att kommunalråden och kommunstyrelsernas ordförande själva skulle ha ett övergripande intresse, följa processen och vara ansvariga för den.
En nackdel med att regeringen avgör ansökningarna är att det innebär en stor arbetsbelastning på Regeringskansliet. Nackdelarna diskuterades självfallet, men fördelarna med att få alla berörda sektorer involverade övervägde.
Departementen baserade sina bedömningar bl.a. på underlag från en särskild enhet som bildats för ärendena och som fick synpunkter från de respektive myndigheterna. Efter inledningsåret försökte man stärkta de olika sektorsmyndigheternas och länsstyrelsernas roll i beslutsprocessen.
Det har redan från början varit regeringens mening att arbeta mycket med utvärdering för att kunna dra lärdom av första året och få en förbättrad hantering senare år. Riksrevisionsverket och Centrum för utvärdering har arbetat med utvärderingarna och den stora slututvärderingen har just påbörjats. De preliminära utvärderingarna har visat att man bl.a. kommer att göra 1,5-3 % besparing på koldioxidutsläppen, vilket är väldigt mycket. När det gäller sysselsättningseffekterna har det i huvudsak inte handlat om permanenta arbeten, utan det har varit fråga om insatser under en period av hög arbetslöshet. Indirekt skulle stödet i och för sig kunna leda till permanenta sysselsättningsökningar.
Avslagsbesluten motiverades efter hand på ett utförligare sätt och kommunerna fick muntliga genomgångar med sekretariatet om vad som brast i ansökningarna i syfte att de skulle få bättre förutsättningar vid ett senare ansökningstillfälle.
Det var ett viktigt projekt som regeringen ville komma i gång med. Det var viktigt att ha ett ordentligt miljöprojekt.
Utskottets ställningstagande
I den forskningsrapport som åberopas i granskningsanmälningarna prövas vissa teorier om partiers beteenden. En empirisk undersökning genomfördes av hur det lokala investeringsbidraget fördelades år 1998. Bland annat har andelen lättrörliga väljare i kommunerna skattats på olika sätt. Resultatet ger enligt forskarna starkt stöd för den teoretiska modell som förutsäger att en regering beter sig taktiskt genom att investera i de kommuner där det finns många lättrörliga väljare.
Enligt utskottets mening kan forskningsresultatet - som bygger på statistiska beräkningar - inte utan vidare leda till bedömningen att regeringen verkligen har agerat på det taktiska sätt som teorin går ut på. Utskottets utfrågning med statsrådet Anna Lindh ger inte stöd för att man inom Regeringskansliet under ärendenas beredning har skaffat sig eller ens har kunnat skaffa sig kännedom om i vilka kommuner det fanns störst andel lättrörliga väljare. Granskningen i övrigt visar inte heller att fördelningen av stödet har skett i strid med riksdagsbeslutet eller bestämmelserna i förordningen om statliga bidrag till lokala investeringsprogram.
Med hänsyn till att medlen skulle fördelas över olika politikområden kan det försvaras att besluten skulle fattas av regeringen. Det kan enligt utskottets mening dock inte bortses från att i de fall regeringen själv, i stället för en myndighet, fördelar bidrag finns en risk för att det riktas kritik mot fördelningen under påståendet att regeringen tagit partipolitiska hänsyn. Till detta kommer att skilda undersökningar av beslutsprocessen visat på brister i administrationen. En stor mängd ärenden ställer krav på administrativa resurser som normalt inte finns i Regeringskansliet. Ärendevolymen kan därför tränga undan andra viktiga arbetsuppgifter.
Riksdagens revisorer har utarbetat en rapport som handlar om regeringens anslag till egen disposition (2000:7). Rapporten kan om den överlämnas till riksdagen bli föremål för konstitutionsutskottets ställningstaganden.
Granskningen föranleder inte något ytterligare uttalande från utskottets sida.
2.2 Behandlingen av Östersjömiljarden
Ärendet
I en anmälan har begärts att utskottet granskar statsrådet Leif Pagrotskys behandling av Östersjömiljarden, bilaga A 2.2.1. Anmälaren anser att det finns betydande brister i beredningen av de ärenden som Östersjömiljarden omfattar. En intern utredning i UD visar att det finns stora brister i hanteringen av projektmedlen. Det råder oklarhet om den övergripande målsättningen med Östersjömiljarden samt om vilka kriterier som skall gälla för att projekt skall beviljas medel. De uppställda målen med satsningen är, enligt anmälaren, vagt formulerade och det finns otydligheter i vilka sorters projekt som förväntas. Det brister i kopplingen mellan mål och medel och det finns stora brister i administrationen. Enligt anmälaren bör utskottet granska huruvida regeringen uppfyllt beredningskravet enligt regeringsformen (RF).
Granskningen bör enligt anmälningen även avse om brister i upphandlingen föreligger utöver vad som framkommit vid utskottets tidigare granskning av dessa frågor i samband med Östersjömiljarden.
Bakgrund
Regeringsformen
Enligt 7 kap. 2 § RF skall vid beredningen av regeringsärenden behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. I den omfattning som behövs skall tillfälle lämnas sammanslutningar och enskilda att yttra sig.
Östersjömiljarderna
Riksdagen beslutade 1996 om den nu aktuella s.k. första Östersjömiljarden (prop. 1995/96:222, bet. 1995/96:FiU15). Beslutet innebar att 200 miljoner kronor per år skulle avsättas för Östersjösamarbetet, under en femårsperiod. Anslaget, B2 Samarbete och utveckling inom Östersjöområdet, ställdes, i och med beslutet, till regeringens disposition. Syftet med den första Östersjömiljarden var att stärka tillväxt och sysselsättning genom att anvisa medel bl.a. inom områdena livsmedel, energisystem, kunskapsutbyte, infrastruktur och miljö.
Den andra Östersjömiljarden aviserades i 1998 års ekonomiska vårproposition (prop. 1997/98:150). I budgetförslaget för år 1999 föreslogs därefter att en miljard kronor skulle tillföras under fem år, till näringslivsinriktade insatser i Östersjöregionen. Medel skulle beviljas ett år i taget under de fem åren, varav 150 miljoner kronor för år 1999. Riksdagen beslutade i enlighet med propositionens förslag att anvisa 150 miljoner kronor för budgetåret 1999 på ett ramanslag benämnt E5 Näringslivsutveckling i Östersjöregionen (bet. 1998/99:NU1).
Huvudansvaret för hantering av Östersjömiljarderna låg till att börja med i Statsrådsberedningen, men det fördes i december 1997 över till dåvarande Närings- och handelsdepartementet. Under hösten 1998 flyttades ansvaret till UD, enheten för exportfrämjande och den inre marknaden och därefter till enheten för Central- och Östeuropa. Inom den senare enheten upprättades under hösten 1999 ett Östersjömiljardsekretariat med ansvar för uppföljning och avslutning av den första Östersjömiljarden, men också för hantering av den andra Östersjömiljarden.
Tidigare granskningar
Riksdagen
Konstitutionsutskottet granskade år 2000 vissa upphandlingsfrågor i samband med den första Östersjömiljarden (1999/2000:KU20). Utskottet fann att tjänster köpts utan regelrätt upphandling och utan tillräcklig dokumentation i samband med det s.k. Polenåret och en IT-satsning i Östersjöregionen.
Konstitutionsutskottet granskade under hösten 2000 även Regeringskansliets organisation för särskilda projekt, bland dem Östersjömiljarden (2000/01: KU10). I betänkandet noterar utskottet bl.a. att samordningen i upphandlingsfrågor, enligt uppgifter från Regeringskansliet, skärpts genom att interna föreskrifter om Regeringskansliets upphandlingar utfärdats.
Riksdagen behandlade Östersjömiljarderna även i anslutning till tilläggsbudget 2 för 1999. Finansutskottet underströk i betänkandet vikten av en grundlig utvärdering av den första Östersjömiljarden (bet. 1999/2000:FiU11).
Riksdagens revisorer
Riksdagens revisorer framför i granskningspromemorian Svenska miljöinsatser i Baltikum (1998/99:1) vissa kritiska synpunkter bl.a. i fråga om handhavandet av den första Östersjömiljarden. Revisorerna anför bl.a. att eftersom ansvaret för olika led i hanteringen av insatser genom Östersjömiljarden var uppdelat både mellan departement, myndigheter och andra organ har möjligheterna till insyn, kontroll och överblick varit begränsade. Vidare har det inte funnits några fastställda kriterier för tillväxt och utveckling att utgå från för den som ansökt om medel.
Den 8 februari 2001 presenterade Riksdagens revisorer en förstudie angående de båda Östersjömiljarderna (Förstudie 2000/01:14). Revisorerna lyfter i förstudien fram att det i olika sammanhang har konstaterats att beredningen av den första Östersjömiljarden varit behäftad med olika brister. Vidare pekar revisorerna på att det av studien framgår att det finns bättre förutsättningar för hantering av den andra Östersjömiljarden än för den första. De konstaterar emellertid att de problem som hänger samman med att de anslagna medlen disponeras av Regeringskansliet kvarstår, dvs. att insyn och kontroll inte fungerar som för merparten av den statliga verksamheten. Revisorerna finner det därför motiverat med en fortsatt granskning. Revisorerna har därför fattat beslut om fortsatt granskning. Den kommer att inriktas på hur regeringens ekonomiska redovisning är upplagd vad gäller medel genom Östersjömiljarden.
Revisorerna fastställde vidare den 22 mars 2001 en rapport om styrning och kontroll vad gäller de medel som regeringen fördelar (rapport 2000/01:7). Östersjömiljarderna är ett av de anslag som granskas i rapporten. Sammanfattningsvis drar revisorerna slutsatsen att riksdagen bör ställa ökade krav på regeringen i samband med att den hanterar statliga bidrag. Det gäller främst krav på fylligare beslutsunderlag, förbättrad återrapportering av resultat till riksdagen, en stramare berednings- och beslutsprocess samt vissa förändringar av redovisning och revision.
Promemorior från Regeringskansliet
Utskottet har genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet begärt svar på följande frågor:
Vilka upphandlingar har förekommit med medel från den första Östersjömiljarden?
Vilka kommentarer föranleder uppgifterna i granskningsanmälningen rörande brister i fråga om handhavandet av den första Östersjömiljarden.
Regeringskansliet har den 16 mars 2001 översänt en inom Utrikesdepartementet upprättad promemoria, bilaga A 2.2.2. Av promemorian framgår att Regeringskansliet gjort två upphandlingar med medel från den första Östersjömiljarden, dels Polen i fokus, dels IT-fonden. Det påpekas att dessa upphandlingar har granskats i KU:s betänkande 1999/2000:KU20. Härutöver har avrop gjorts från ramavtal för vissa projekt.
Angående utskottets andra fråga hänvisas till att organisatoriska arrangemang för den första Östersjömiljarden samt motiv för att inom Regeringskansliet handha särskilda projekt har redovisats i Statsrådsberedningens PM den 16 november 2000, vilken föranleddes av KU:s granskningsärende Regeringskansliets organisering för särskilda projekt.
I Utrikesdepartementets promemoria tas även upp att Riksdagens revisorer beslutat att genomföra en fortsatt granskning av hur den ekonomiska redovisningen av Östersjömiljarderna fungerat. I promemorian anförs att den fortsatta granskningen av Östersjömiljarderna som Riksdagens revisorer beslutat om bl.a. får ses i skenet av KU:s och revisorernas arbete med Regeringskansliets organisering av särskilda projekt, inklusive hur medel till regeringens disposition skall redovisas och hur revision bör ske. Arbetet kommer, såväl vad gäller Östersjömiljarderna som generellt, att kunna bidra till en ytterligare utveckling av nuvarande rutiner i riktning mot ökad klarhet och ändamålsenlighet, dvs. vara ett led i det administrativa förbättringsarbete som löpande drivs inom RK och statliga myndigheter.
När det gäller den interna utredningen från Östersjösekretariatet konstateras att den innehåller preliminära iakttagelser samt att det aktuella utkastet utgjorde ett arbetsmaterial under beredning på tjänstemannanivå samt att näringsutskottet (1999/2000:NU1y) anfört att en utvärdering av arbetsmetoden först kan ske när programmet är avslutat.
Slutligen påpekas att handelsministern kommenterat frågor rörande beredningsordningen för den första Östersjömiljarden samt åtgärder som vidtagits för att utveckla och stärka hanteringen av såväl den första som den andra Östersjömiljarden, i ett interpellationssvar den 16 februari 2001 (2000/01: 177) och i ett frågesvar den 5 mars 2001 (2000/01:774). I svaren noteras att man i efterhand kan konstatera att inslag i beredningsordningen för den första Östersjömiljarden varit behäftade med vissa nackdelar samt att, i skenet av dessa, ambitionsnivån höjts vad avser riktlinjer, verksamhetsplanering, rutiner för avrapportering m.m. och att ett löpande arbete med att utveckla och förbättra hanteringen pågår.
Regeringskansliet har den 11 april 2001 till utskottet översänt en inom Utrikesdepartementet upprättad kompletterande promemoria, bilaga A 2.2.3, samt bilagt Östersjömiljardsekretariatets interna promemoria Lägesrapport Östersjömiljarden 1 från den 30 oktober 2000, bilaga A 2.2.4.
Av den kompletterande promemorian framgår bl.a. följande. Kompletteringen gäller dels genomförda avrop från RK:s ramavtal, dels upphandlingar som gjorts av myndigheter - i båda fallen med finansiering från Östersjömiljard 1. Medel från Östersjömiljard 1 har fördelats genom att bedömning och prioritering gjorts av ca 550 ansökningar. I regeringsbeslut har medel anvisats för stöd till respektive projekt. Medlen har i vissa fall gått direkt till projektgenomföraren, i andra till myndigheter och liknande som i sin tur anlitat genomförare av insatserna. Inom Regeringskansliet upphandlas externa tjänster antingen som departementsspecifika upphandlingar eller i form av gemensamma ramavtal. Ramavtal används då det rör sig om återkommande behov hos fler än ett departement och då den sammantagna volymen blir relativt stor. Syftet med ett ramavtal är att Regeringskansliet, genom den samlade relativt stora volymen, skall uppnå ekonomiska fördelar jämfört med att göra flera mindre upphandlingar. I och med att ramavtal upphandlats kan avrop på avtalet göras utan särskild upphandling. Avrop sker genom att ansvarigt departement gör en beställning direkt från leverantören. Ramavtalen kan även användas av Regeringskansliets kommittéer och utlandsmyndigheterna. Ramavtal finns inom ett flertal områden t.ex. juridiska och ekonomiska konsulttjänster, webbtjänster, tryckerier, översättare, tolkar m.m. Sålunda har Näringsdepartementet under 2000-2001 inom ramen för Östersjömiljard 1-projekt 58 (Barents IT) i två fall, till ett sammanlagt belopp av närmare 215 000 SEK, avropat tjänster för genomförande av en förstudie respektive uppbyggnad av en webbplats för energisamarbetet i Barentsregionen. Statliga myndigheter som fått uppdrag och medel från Östersjömiljard 1 för att genomföra projekt har i vissa fall själva upphandlat varor och tjänster. I och med att myndigheter ansökt om och beviljats pengar från Östersjömiljard 1 ansvarar också respektive myndighet för att de upphandlingar som görs blir korrekt genomförda. Upphandlingar som genomförs av myndigheter ingår i den granskning av myndigheternas redovisning som görs av Riksrevisionsverket. Sålunda har exempelvis Sida, Naturvårdsverket, Energimyndigheten och Riksantikvarieämbetet gjort upphandlingar med medel från Östersjömiljard 1 vilka överskridit gränsen för direktupphandling. Det gäller katastrofprogram för Polen, gränsöverskridande vattendrag, miljöinsatser i Polen och fjärrvärmeprojekt. De redovisade upphandlingarna rör såväl konsultinsatser som utrustning. Leverantörerna är till en helt dominerande del svenska företag. Sammanlagt belopp för myndigheternas upphandling torde uppgå till minst 120 miljoner SEK.
Östersjömiljardsekretariatets interna promemoria Lägesrapport Östersjömiljarden 1 från den 30 oktober 2000
Av Östersjömiljardsekretariatets interna promemoria Lägesrapport Östersjömiljarden 1, Samarbete och utveckling i Östersjöregionen från den 30 oktober 2000, (bilaga A 2.2.4), framgår bl.a. följande under rubriken Slutsatser:
Syftet med Östersjömiljarden var att få eventuella stödmottagare att vidta åtgärder inom de prioriterade områdena livsmedel, energi, kunskapsutbyte, infrastruktur samt miljö. Detta för att på lång sikt bidra till ökad sysselsättning och tillväxt.
Följande stycke från Näringsutskottets yttrande inför förlängningen av Östersjömiljard 1 sammanfattar tämligen väl erfarenheterna från Östersjömiljard 1.
Beträffande erfarenheterna av den första Östersjömiljarden konstateras generellt att denna har stärkt Sveriges roll i Östersjösamarbetet och utgjort ett värdefullt instrument för stöd till svensk närvaro inom olika områden i regionen. Verksamheten inom ramen för Östersjömiljarden präglas av såväl solidaritet med Östersjöländerna samt intresse av att främja företagsamhet och sysselsättning i Sverige Sammantaget har verksamheten för den första miljarden haft karaktär av försöksverksamhet. De erfarenheter som gjorts i arbetet med den första miljarden har påverkat utformningen och inriktningen av Östersjömiljard 2.
Samtidigt som den politiska dimensionen således varit påtaglig kan regeringens användande av Östersjömiljarden för att uppnå angivna mål sägas ha fungerat relativt bra. Hittills har 68 projekt av olika karaktär beslutats till en summa av 840 miljoner kronor. Dessa projekt har på olika sätt bidragit till förändringar och förbättringar på de fem prioriterade områdena och främst på längre sikt medverkat till ökad tillväxt och sysselsättning.
Processen har dock inte löpt helt problemfritt och det finns flera skäl till det. Administrativa rutiner och nödvändiga personalresurser för att uppnå ett effektivt resultat av regeringsåtgärden fanns tyvärr inte att tillgå i inledningsskedet av Östersjömiljarden. Många projektansökningar har inte genomgått en ordentlig utvärdering innan beslut om bifall fattats. Flertalet projekt har försenats p g a den interna administrationen, byråkratin i mottagarländerna, språkbarriärer och många inblandade parter.
Både vad gäller Östersjömiljardprogrammet övergripande och vissa av dess projekt har målen inte varit särskilt tydliga. Som tidigare nämnts har tyvärr även vissa projektbidrag utbetalats utan att några tydliga uppföljningsmekanismer utformats i form av exempelvis tidsram och krav på återrapportering. På grund av detta har inte heller, som framgått, en kontinuerlig datainsamling skett. Ett antal projekt kommer att utvärderas efter avslutning, dock inte alla. Östersjömiljardprogrammet som helhet avses utvärderas i anslutning till att programperioden löper ut.
Det faktum att inte samtliga projekt uppfyller målen har till viss del att göra med valet av det politiska instrumentet. Empirin visar att programmål som ställs upp i samband med ett anslag av det här slaget som regel är ganska oklara och att det ofta inte finns utarbetade rutiner för att jämföra kostnader och vinster. Empirin visar sig stämma ganska väl på Östersjömiljarden. De uppställda målen för Östersjömiljarden är tämligen vaga och detta kan ha medverkat till att projekten inte fått det resultat man förväntat sig. Om ett projekt ansågs följa målen ställdes kanske inga övriga krav på projektet. Genom otydlighet i vilka sorts projekt som förväntades öppnade regeringen dörren för projekt som i själva verket inte medverkade till att uppfylla huvudmålen. När regeringen beslutade om bifall till projektansökningar togs heller inte alltid hänsyn till sysselsättningsmålet. Ett antal projekt erhöll bidrag från anslaget trots att de inte uppgav några sysselsättningseffekter i sin målangivelse.
Mycket talar för att upprättandet av Östersjömiljarden gärna kunde varit mer genom- tänkt och välplanerad. Huruvida tillräcklig personal skulle finnas tillgänglig och hur ansvaret skulle fördelas verkar inte ha klargjorts tillräckligt innan propositionen lades fram. Det fanns egentligen inga riktlinjer eller en klar utformning för hur programmet skulle administreras och vad medlen skulle användas till. Något som blir tydligt under studerandet av projektrapporter var att ingen heller riktigt verkar ha insett svårigheterna i att genomföra projekt i dessa länder. Nästan samtliga projektgenomförare har stött på byråkrati och krångliga myndighetsstrukturer vilket har försenat och komplicerat genomförandet. Det bör därför finnas möjlighet och beredskap för relativt flexibel förändring av projektmålen (inom programmets målområden).
Slutsatsen är ändå att Östersjömiljarden har gett positiva effekter och får sägas ha fungerat efter omständigheterna väl. Tidigare erfarenheter visar att det är svårt att lyckas med program av det här slaget bland annat för att man ställer upp för ambitiösa och oklara mål. Majoriteten av projekten har ändå lett till ett antal viktiga resultat på bl a miljö- och energiområdet. Här är det nu mycket viktigt att man tar tillvara det som åstadkommits. Det finns också skäl att förmoda att många pågående projekt kommer att ge goda effekter.
Det är angeläget att de projekt som fortfarande pågår följs upp på ett noggrant sätt och att Östersjömiljarden utvärderas i anslutning till att programperioden löper ut. När en utvärdering kommer att göras är det viktigt att innan klargöra vilken sorts utvärdering som är aktuell. Vad är det som man vill ska utvärderas? Är det t ex mottagarländernas syn på programmet och de genomförda biståndsåtgärderna det viktiga eller den arbetslöse svenskens, anledningen till sysselsättningsåtgärder? Det bör således klargöras vad som är önskvärt att utvärdera och vad utgångspunkten bör vara.
Utfrågningar
Utskottet har hållit offentlig utfrågning med chefsjuristen Hans Sylvén, bilaga B 1.
Utskottet har hållit offentlig utfrågning med handelsminister Leif Pagrotsky, bilaga B 8. Vid utfrågningen framkom bl.a. följande.
Administrationen av Östersjömiljarden förlades ursprungligen till Statsrådsberedningen bl.a. för att visa frågans vikt, både inför andra länder och inom Sverige. På så sätt markeras att frågan är angelägen för regeringen och att det rör sig om en nationell kraftsamling. Pagrotsky lyfte särskilt fram den "signaleffekt" detta har gentemot det svenska näringslivet. Han påpekade att det inte är ovanligt att administrationen av frågor av särskild vikt förläggs till Statsrådsberedningen. Det finns emellertid nackdelar med detta förfarande. Framför allt gäller det bristerna på administrativa resurser i Statsrådsberedningen.
Pagrotsky framhöll att erfarenheterna från den första Östersjömiljarden har granskats och värderats noggrant. Detta har skett såväl inom Utrikesdepartementet som av t.ex. KU och Riksdagens revisorer.
Pagrotsky redogjorde för var ansvaret för de olika projekten och medlen har legat. Cirka 80 % av medlen har kanaliserats genom olika myndigheter, Regeringskansliet har anskaffat varor och tjänster genom avrop från ramavtal för 215 000 kr. För ca 2 % av medlen har Regeringskansliet även anskaffat varor och tjänster genom upphandling och slutligen har ca 15 % tilldelats privata genomförare, t.ex. företag, genom ett ansökningsförfarande.
När det gäller de 15 % som tilldelats genom ansökningsförfarande, faller detta inte under lagen om offentlig upphandling. I stället har ansökningarna rangordnats efter kvalitet på det som skall uträttas i förhållande till det syfte som angavs i propositionen. De bästa projekten har sedan tilldelats medel. Detta förfarande går, enligt Pagrotsky, inte att kombinera med en offentlig upphandling, eftersom få - om någon - i så fall skulle vara beredd att ge offentlighet till sina projektidéer.
Utskottets ställningstagande
Flera granskningar vad gäller Östersjömiljard 1 har tidigare genomförts, bl.a. av utskottet och av Riksdagens revisorer. Analyser av ärendets hantering har även gjorts inom Utrikesdepartementet. I samband med dessa granskningar har problem bl.a. vad gäller mål, upphandling och dokumentation uppmärksammats. Dessa brister i hanteringen får anses väl kända. Av utfrågningen med handelsminister Leif Pagrotsky samt av de i Regeringskansliet upprättade promemoriorna framgår att bristerna fortlöpande har korrigerats. Kritik kan uttalas mot den tidigare handläggningen. Enligt utskottets mening bör stor kraft läggas vid att förebygga sådana brister som påvisats beträffande handhavandet av Östersjömiljard 1.
Vidare anser utskottet att flera av de problem som påvisats i samband med hanteringen av Östersjömiljard 1 kan förutsättas hänga samman med att verksamheten hanterats av Regeringskansliet, vars organisation inte i första hand är konstruerad för sådan hantering. Som utskottet redovisar i gransknings-ärendet om fördelning av stöd till lokala investeringsprogram har skilda undersökningar av beslutsprocesser i dylika ärenden visat på vissa brister i administrationen. En stor mängd ärenden ställer krav på administrativa resurser som normalt inte finns i Regeringskansliet.
Riksdagens revisorer har utarbetat en rapport som handlar om regeringens anslag till egen disposition (2000:7). Rapporten kan om den överlämnas till riksdagen bli föremål för konstitutionsutskottets ställningstaganden.
Granskningen föranleder inte något uttalande i övrigt från utskottets sida.
2.3 Upphandlingen av trafiken på Västkustbanan
Anmälan
I en anmälan har begärts att konstitutionsutskottet granskar Näringsdepartementets ansvar kring upphandlingen av trafiken på Västkustbanan. Granskningen bör enligt anmälan omfatta såväl förfarandet som dokumentationen. Anmälan finns som bilaga A 2.3.1.
Gällande regler m.m.
Enligt 11 § förordningen (1996:734) om statens spåranläggningar har SJ trafikeringsrätten för persontrafik på stomjärnvägarna. Sedan den 1 november 2000 gäller att regeringen kan inskränka denna trafikeringsrätt om den trafik som bedrivs enligt trafikeringsrätten konkurrerar med trafik som staten har upphandlat. Enligt 12 § har en trafikhuvudman trafikeringsrätten för persontrafik på länsjärnvägarna och för lokal och regional persontrafik på stomjärnvägarna inom länet. Regeringen får under vissa förutsättningar medge att huvudmannen bedriver persontrafik på stomjärnvägar också i angränsande län. Om SJ eller trafikhuvudmannen inte ansöker om tågläge på en järnvägsdel får Tågledningen besluta att annan får bedriva persontrafik på denna del. Enligt 15 § i dess lydelse före den 1 november 2000 har den som staten har upphandlat trafikeringsrätt ifrån trafikeringsrätt för den upphandlade trafiken. Enligt paragrafens gällande lydelse gäller dessutom att regeringen kan besluta att persontrafik som inte är lokal eller regional och för vilken det saknas förutsättningar för kommersiell drift skall upphandlas. Vidare gäller numera att när ett avtal om upphandlad persontrafik upphör att gälla avgör regeringen om trafiken skall upphandlas på nytt. Någon reglering av hur ett återtagande av tidigare upphandlad trafik skall initieras finns inte nu och fanns inte heller tidigare.
Den ändring som infördes den 1 november 2000 byggde på ett riksdagsbeslut (bet. TU11) med anledning av proposition 1999/2000:78. I propositionen som beslutades den 16 mars 2000 konstaterades att SJ enligt den då gällande förordningen alltid hade trafikeringsrätt för persontrafik på stomnätet och med denna rätt bedrev sådan interregional persontrafik som kunde ske på kommersiella grunder. Om det inte fanns kommersiella förutsättningar kunde SJ anmäla trafiken i fråga till staten för upphandling. Ändringarna i förordningen om statens spåranläggningar föreslogs med hänvisning till ett förslag i Utredningens om Rikstrafiken slutbetänkande SOU 1999:57 som lades fram i maj 1999. Vidare hänvisades till att Banverket i skrivelse den 22 december 1999 föreslagit ändringar i förordningen om statens spåranläggningar med innebörd bl.a. att regeringen efter hörande av Rikstrafiken skall besluta dels vilken trafik som skall upphandlas, dels om trafik fortsatt skall upphandlas efter en avtalsperiod.
I propositionen framhöll regeringen att förordningen om statens spåranläggningar är skriven mot bakgrund av riksdagens beslut (prop. 1995/96:92, bet. 1995/96:TU121, rskr. 1995/96:108) när statens spåranläggningar bl.a. öppnades för konkurrens vad gäller godstrafik. Utvecklingen inom järnvägssektorn hade på grund av att andra aktörer än SJ vunnit upphandlingar av persontrafik som bedömts inte vara lönsam gått mot en alltmer ökande konkurrens. Förordningen kunde inte längre sägas svara mot dagens verkliga förhållanden och den gav inte de klara spelregler som aktörerna har rätt att kräva.
Bakgrund
Det trafikpolitiska beslutet 1988 (prop. 1987/88:50, bet. TU19, rskr. 260) innebar bl.a. att Statens järnvägar delades i två delar: trafikutövaren SJ och infrastrukturhållaren Banverket. Järnvägsnätet indelades i stomjärnvägar, dvs. banor och bandelar som är av nationell och internationell betydelse, samt länsjärnvägar. Trafikhuvudmännen har trafikeringsrätten på länsjärnvägarna och dessutom rätt att själva driva och upphandla trafik. SJ fick ensamt trafikeringsrätten för persontrafiken på stomnätet samt för godstrafik på hela järnvägsnätet. Riksdagens beslut innebar att staten dessutom skulle köpa sådan interregional persontrafik på stomnätet som är regionalpolitiskt önskvärd men som inte kommer till stånd på företagsekonomiska grunder.
År 1992 beslutade riksdagen att trafikupphandlingen fortsättningsvis skulle ske i konkurrens mellan olika järnvägsföretag. Detta innebar att andra trafik-utövare än SJ skulle kunna tilldelas trafikeringsrätt på stomnätet för den interregionala persontrafiken som staten upphandlar (prop. 1991/92:130, bet. 1991/92:TU21, rskr. 1991/92:314).
År 1996 öppnades det statliga bannätet för konkurrens inom godstrafiken dock med viss företrädesrätt för SJ (prop. 1995/96:92, bet. 1995/96:TU12, rskr. 1995/96:108). Trafikhuvudmännen fick utökade rättigheter att bedriva persontrafik på stombanor inom sina respektive län. Enligt propositionen - Nya förutsättningar för järnvägstrafiken - måste en fullständig konkurrensutsättning av den interregionala persontrafiken dock vägas mot de negativa effekter för landets totala persontrafikförsörjning som detta skulle kunna få. Regeringen bedömde därför att det då inte var lämpligt att förändra villkoren för den interregionala persontrafiken.
Genom 1998 års transportpolitiska beslut godkände riksdagen principer för trafikeringsrätt för järnvägstrafik som bl.a. innebär att SJ även fortsättningsvis skall ha ensamrätt till den interregionala persontrafik som man bedriver på kommersiella grunder. Beslutet innebar också inrättande av Rikstrafiken, en myndighet med uppgift att verka för samordning och upphandling av den interregionala kollektivtrafiken (prop. 1997/98:56, bet. 1997/98:TU10).
Utredningen om Rikstrafiken redovisade i en bilaga till sitt betänkande Rikstrafiken - vissa principfrågor (SOU 1998:148) situationen när det gällde upphandling av persontrafik på järnväg. I och med 1998 års trafikpolitiska beslut förutsågs enligt bilagan tre olika slags persontrafik på järnväg - SJ:s kommersiella trafik, trafik som bedrivs enligt avtal med trafikhuvudmännen och statens köp av interregional trafik. Utvecklingen sedan 1988 pekade emellertid åt betydligt mer komplexa samarbetsavtal med flera parter inblandade. Olika former av entreprenadavtal eller andra överenskommelser hade tecknats mellan SJ, trafikhuvudmännen, kommuner och andra intressenter. Sådana avtal hade ansetts skapa förutsättningar för fortsatt drift av företagsekonomiskt olönsam trafik som inte upphandlas av staten. De budgetmedel som varit tillgängliga för upphandling hade kontinuerligt minskat i omfattning sedan upphandlingarna inleddes 1993. Trafikomfattningen var i stort sett bibehållen. Upphandlingen skedde enligt den s.k. nettomodellen, vilket innebär att trafikutövaren själv bär den ekonomiska risken och behåller biljettintäkterna.
Även om staten upphandlat trafiken i konkurrens har avtalen i huvudsak tecknats med SJ. Det visade sig svårt för andra aktörer att konkurrera med SJ. Det berodde - framhålls det i betänkandet - enligt Konkurrensverket och andra dels på SJ:s dominerande ställning på marknaden, dels på SJ:s kontroll över vissa gemensamma funktioner och rullande materiel som även andra operatörer var beroende av för att snabbt kunna etablera sig på ett ekonomiskt försvarbart sätt. Med en avtalslängd på högst fem år hade det inte visat sig möjligt för andra operatörer att köpa nya fordon då de inte kan skrivas av på den korta tiden.
För att förhandla och administrera statens köp av interregional persontrafik på järnväg m.m. samt ersättning till trafikhuvudmännen för köp av viss kollektivtrafik tillkallade regeringen i april 1991 en förhandlare, generaldirektören Kaj Janérus. Dessförinnan hade uppgiften skötts av Transportrådet. Förhandlaren inordnades den 1 januari 1996 i Banverket och omvandlades sedermera till Delegationen för köp av viss kollektivtrafik, bestående av förhandlaren samt en kansli- och handläggarfunktion tillhandahållen av Banverket.
Den 29 april 1998 uppdrog regeringen åt delegationen att överväga om en upphandling var nödvändig för att säkerställa att den långväga persontågstrafiken på Västkustbanan mellan Göteborg och Malmö skulle kunna upprätthållas på tidigare nivå. Om en upphandling bedömdes nödvändig skulle denna gälla åren 1999 och 2000. Upphandlingen skulle ske i konkurrens. Förslag till preliminärt avtal skulle senast den 1 november 1998 underställas regeringen för godkännande. Sträckan Göteborg-Malmö var det första exemplet på en sträcka där regeringen definierat vilken trafik som borde upphandlas. På delegationens begäran uppsköts starten för den upphandlade trafiken och skulle enligt regeringens ändringsbeslut den 22 oktober 1998 gälla trafik från den 1 januari 2000. Upphandlingen fick enligt regeringen avse en tidsperiod om två år om detta skulle främja en mer långsiktig lösning. Den 22 december 1998 redovisades uppdraget för regeringen tillsammans med ett preliminärt avtal med Västkustpendeln, sedermera Sydvästen AB. Detta avtal som godkändes av regeringen den 18 februari 1999 avsåg på bolagets begäran endast ett år, år 2000. Bakom Sydvästen AB stod ett konsortium bestående av ett franskt och ett engelskt bolag samt svenska BK Tåg. Enligt avtalet utgick inte någon ersättning från staten för trafikeringsrätten och för att Västkustpendeln i egen regi skulle utföra personbefordran med tåg på Västkustbanan. Västkustpendeln hade i gengäld full frihet att bestämma biljettpriser och taxor. SJ å sin sida bedömde i sitt anbud inkomstbortfallet för Västkustbanan Göteborg-Malmö till 20-29 miljoner kronor.
Innan regeringen godkände det preliminära avtalet redovisades i en skrivelse den 12 januari 1999 från SJ till Näringsdepartementet konsekvenser och samordningsaktiviteter som måste beaktas med ny operatör på Västkustbanan, bilaga A 2.3.2.
I skrivelsen förklarade SJ att upphandlingen av Västkustbanan inte initierats av SJ, men att SJ inte motsatt sig att upphandling skedde. Detta berodde enligt skrivelsen på att SJ inte bedömt det som realistiskt att något annat företag skulle vara berett att lämna en seriös offert för en så kort trafikeringsrätt som här gällde. Trafikeringsrätten angavs var så kort att omställningskostnaderna inte kunde täckas.
När det gäller Västkustbanan konstaterades det att enligt resultaträkningen för trafiken genererade banan ett underskott. Det kunde enligt skrivelsen ifrågasättas om detta var att likställa med att trafiken inte var kommersiell för SJ. SJ ansåg att trafiken på banan inom en tämligen kort tidsperiod skulle vara lönsam både som isolerad linje och för SJ totalt. I SJ:s affärsplaner bedömdes att banan ekonomiskt skulle stå på egna ben när infrastrukturen blev klar och bron färdig, senast år 2002. SJ ansåg att Västkustbanan var en del av ett lönsamt svenskt fjärrtågsnät.
I skrivelsen angavs vidare att Västkustbanan har en stor betydelse för den positiva utvecklingen av järnvägstrafiken som förutspåddes i västra och södra Sverige de kommande åren. Sträckan Göteborg-Malmö var en viktig delsträcka i den s.k. Nordiska triangeln. Konsekvenserna av ett avtal med Västkustpendeln skulle bli att arbetet med att etablera gemensam tågtrafik Oslo-Malmö/Köpenhamn tillsammans med NSB sannolikt skulle komma att fördröjas. Kalkylerna för trafiken på Öresundsbron skulle behöva göras om.
Enligt en från Näringsdepartementet inhämtad uppgift förekom under tidig höst 1999 flera sammanträden där företrädare för SJ presenterade kalkyler med beräkningar i fråga om lönsamheten för trafiken på Västkustbanan.
I november 1999 lämnade Rikstrafiken ett förslag till regeringen om hur trafikupphandlingarna borde hanteras de närmaste åren. Rikstrafiken föreslog att regeringen skulle bemyndiga myndigheten att utnyttja optionerna i avtalen med tågoperatörerna och att göra en riktad direktupphandling omfattande fem månaders trafik av dåvarande tågoperatörer. När det gäller trafiken på Västkustbanan föreslogs ett bemyndigande att genomföra en riktad direktupphandling med en avtalstid om ca 17 månader för persontrafiken på Västkustbanan med dåvarande operatör. Om avtalen förlängdes kunde Rikstrafikens omfattande bristanalys av hela den interregionala trafikförsörjningen hinna färdigställas. Analysen och den vidföljande förankringsprocessen skulle ligga till grund för den framtida upphandlingen. Under år 2000 skulle Rikstrafiken utveckla de långsiktiga upphandlingsformerna. Rikstrafiken hänvisade till en promemoria upprättad av den upphandlingsjurist man brukade anlita.
I en skrivelse den 13 december 1999 kommenterade SJ Rikstrafikens skrivelse och framhöll att SJ avsåg att från den 1 januari 2001 trafikera sträckan Göteborg-Malmö med ett attraktivt trafikupplägg, integrerat med trafikering av den Nordiska triangeln och Öresundstrafiken. SJ ansåg därför att trafikeringsrätten skulle återgå till SJ med utgången av år 2000. Något behov av förlängning av avtalet med operatören förelåg därför inte.
Den 14 december 1999 hölls ett remissammanträde med anledning av Rikstrafikens förslag. Enligt minnesanteckningar från sammanträdet ansåg de olika närvarande trafikoperatörerna att ett anbudsunderlag borde gå ut 18 månader före trafikstart och att en förberedelsetid på ett år var nödvändig. När det gäller upphandlingsformerna ansåg Nämnden för offentlig upphandling, NOU, stött av Konkurrensverket, att det inte var klarlagt om en direktupphandling för ytterligare fem månader av de aktörer som hade optionsrätt var förenlig med gällande upphandlingsregler. När det gäller Västkustbanan ansåg NOU att en direktupphandling om 17 månader skulle vara att betrakta som tjänstekoncession, vilket skulle kunna innebära att upphandlingen föll utanför upphandlingsdirektivet. Något belysande rättsfall fanns dock inte. SJ hävdade att man med stöd av gällande regler avsåg att återta trafiken 2001 medan Sydvästen AB ansåg att trafiken borde upphandlas en omgång till, annars åsidosattes möjligheterna till konkurrens. I ett beslut den 13 januari 2000 uppdrog regeringen åt Rikstrafiken att utnyttja optionen i avtalen om en ettårig förlängning av avtalen med tågoperatörerna för trafiken under 2000 så att dessa även gäller 2001. I övrigt lämnades Rikstrafikens hemställan utan åtgärd. Som skäl angav regeringen att bl.a. NOU vid remissammanträde med anledning av Rikstrafikens redovisning ansett att det inte var fullt klarlagt att en direktupphandling omfattande ytterligare fem månaders trafik kunde göras enligt gällande upphandlingsregler. När det gällde Västkustbanan konstaterade regeringen endast att SJ avsåg driva trafiken utan någon statlig ersättning.
Sydvästen startade trafiken den 10 januari 2000. Efter tre dagar meddelades ett regeringsbeslut med anledning av förslaget från Rikstrafiken, bilaga A 2.3.3. Regeringen uppdrog genom beslutet åt Rikstrafiken att utnyttja optionen i avtalen om en ettårig förlängning av avtalen med tågoperatörerna för trafiken under år 2000 så att dessa även gällde år 2001. I övrigt lämnades Rikstrafikens hemställan utan bifall. Regeringen framhöll att Sydvästen AB skulle komma att bedriva trafiken på Västkustbanan utan ersättning från staten under 2000. Vidare framhölls att SJ och NSB avsåg att i ett gemensamt bolag bedriva trafiken Oslo-Köpenhamn fr.o.m. år 2001, vilket enligt planerna inkluderade den svenska nationella trafiken på Västkustbanan. Detta avsåg man göra utan statlig ersättning. Mot den bakgrunden kunde regeringen konstatera att trafiken på Västkustbanan efter år 2000 borde kunna bedrivas på kommersiella villkor utan upphandling.
Den 20 april 2000 ställde Sydvästen AB in betalningarna. Den 28 april begärde Sydvästen AB sig i konkurs. Den 10 maj övertog SJ trafiken. Sydvästen hade enligt tidningsuppgifter hyrt lok och vagnar från SJ och värvat nästan alla sina 80 anställda därifrån, och SJ var därmed den största fordringsägaren i konkursen.
I proposition 1999/2000:78 som lades fram den 16 mars 2000 föreslog regeringen ändringar i villkoren för att bedriva trafik på statens spåranläggningar. Förslagen syftade bl.a. till att stärka ställningen gentemot SJ för den interregionala persontrafik som upphandlas av staten. Regeringen konstaterade att SJ enligt då gällande förordning alltid hade trafikeringsrätt för persontrafik på stomnätet och med denna rätt bedrev sådan interregional persontrafik som kunde ske på kommersiella grunder. Om det inte fanns kommersiella förutsättningar kunde SJ anmäla trafiken i fråga till staten för upphandling. Därvid fick den som vann upphandlingen trafikeringsrätt för den upphandlade trafiken. Men SJ:s absoluta trafikeringsrätt bestod, vilket gav SJ möjlighet dels att bedriva trafik som konkurrerade med den upphandlade trafiken, dels att återta trafikeringsrätten sedan avtalstiden för upphandlad trafik löpt ut genom att hävda att trafiken åter kan bedrivas på kommersiella grunder.
Enligt regeringens bedömning kunde nämnda förhållanden minska nya aktörers benägenhet att göra satsningar inom järnvägssektorn. Eftersom erfarenheterna visade att reell konkurrens kan sänka statens upphandlingskostnader väsentligt ansåg regeringen att förordningen om statens spåranläggningar snarast borde ändras så att bestämmelserna bättre överensstämmer med dagens situation. Sammanfattningsvis fann regeringen dels att den upphandlade trafiken borde ges en starkare ställning i förhållande till SJ:s trafikeringsrätt, dels att staten borde få besluta om att trafik skall fortsätta att upphandlas efter en avtalsperiod. Riksdagen godkände den 31 maj 2000 vad regeringen föreslagit om villkoren för att bedriva järnvägstrafik på statens spåranläggningar (bet. 1999/2000: TU11).
Rikstrafiken
Riksdagsbeslutet 1998 om en ny transportpolitik resulterade bl.a. i att en ny myndighet - Rikstrafiken - inrättades i Sundsvall den 1 juli 1999.
Inrättandet föregicks av att en särskild utredare tillkallades i juni 1998 med uppgift att utreda verksamhetsmål, preciserade arbetsuppgifter och organisation m.m. för den nya myndigheten. Under utredningsarbetet förekom ett mycket omfattande samråd med statliga myndigheter, Kommunförbundet och Landstingsförbundet, operatörer, trafikhuvudmän och andra företrädare för kollektivtrafiken. I november 1998 överlämnade utredaren ett delbetänkande (SOU 1998:148) till Näringsdepartementet, som den 12 februari 1999 höll en hearing angående delbetänkandet. I slutbetänkandet (1999:57) som avlämnades i maj 1999 framhölls att Rikstrafiken i huvudsak borde koncentrera sitt arbete till den interregionala kollektivtrafikens del i kollektivtrafiksystemet. Men myndigheten skulle också kunna fungera som en statlig samtalspartner i kollektivtrafikfrågor. I detta syfte måste goda samverkansformer mellan kollektivtrafikens aktörer etableras och ett antal arbetsgrupper skapas.
Rikstrafiken skall arbeta för ett samverkande långväga kollektivtransportsystem som är resurshushållande och miljöriktigt och som tillvaratar resenärernas intressen. Detta görs bl.a. genom kartläggning av brister, samarbete med marknadens aktörer och en kontinuerlig dialog med resenärerna. Rikstrafiken skall också för statens räkning upphandla långväga kollektivtrafik som inte bedrivs av trafikhuvudmännen eller de kommersiella trafikutövarna men som är transportpolitiskt motiverad.
Staten upphandlade vid tidpunkten för inrättandet av Rikstrafiken långväga persontrafik på järnväg på sträckor som SJ anmält som kommersiellt olönsamma, flygtrafiken mellan Umeå och Östersund samt färjetrafiken mellan Gotland och fastlandet för en kostnad om ca 800 miljoner kronor per år. Dessa medel fördes över till Rikstrafiken, men till skillnad från tidigare är medlen inte öronmärkta för en viss typ av trafik. Rikstrafiken skall utifrån en kartläggning av bristerna i den långväga kollektivtrafiken göra en samhällsekonomisk bedömning av vilken trafik som behöver upphandlas och vilket trafikslag som skall väljas för uppgiften. För att utnyttja de statliga medlen så effektivt som möjligt skall Rikstrafiken utveckla formerna och metoderna för statens upphandling och skapa en stabilitet inom den upphandlade delen av den långväga kollektivtrafiken.
Dokumentationen i Regeringskansliet
I Regeringskansliets akt i ärendet om godkännande av det preliminära avtalet med Västkustpendeln finns förutom diverse fullmakter regeringsbeslutet den 29 april 1998 om uppdraget till Delegationen för köp av viss kollektivtrafik att upphandla persontågstrafiken på järnväg, en skrivelse från SJ till delegationen om avtal mellan SJP och Hallandstrafiken, delegationens anbudsunderlag den 5 augusti 1998, regeringens ändrade beslut den 22 oktober 1998, SJ:s anbud den 22 oktober 1998, delegationens redovisning den 22 december 1998 av uppdraget bl.a. med kritik mot upphandlingsperioderna jämte preliminärt avtal med Västkustpendeln, brev till SJ från delegationen om fordonshyra och presentation av samarbetet mellan VIA, Go-Ahead och BK Tåg AB samt Karlssonsgruppens och respektive företags verksamhetsberättelser. Dessutom finns en skrivelse den 12 januari 1999 från SJ till Näringsdepartementet om konsekvenser och samordningsaktiviteter som måste beaktas med ny operatör på Västkustbanan samt en skrivelse den 25 januari 1999 från Seko trafik väst med synpunkter på trafiken på Västkustbanan. Slutligen finns ett regeringsbeslut daterat den 18 februari 1999 om godkännande av den preliminära överenskommelsen.
I Regeringskansliets akt i ärendet om förlängning av avtalet finns Rikstrafikens förslag den 11 november 1999 till hantering av upphandlingsfrågorna på kort sikt och en skrivelse den 13 december 1999 från SJ, som förklarade sin avsikt att från den 1 januari 2001 trafikera sträckan Göteborg-Malmö. En kortfattad beskrivning av förutsättningarna för denna trafik gavs. I skrivelsen utgick SJ ifrån att trafikeringsrätten på banan skulle återgå till SJ med utgången av år 2000. Vidare finns en skriftlig beskrivning av SJ/NSB-projektet Nordlys. I akten finns också minnesanteckningar från ett remissammanträde den 14 december angående Rikstrafikens förslag, där företrädare för bl.a. Banverket, Vägverket, Konkurrensverket, NOU, Rikstrafiken, SJ, BK Tåg och Sydvästen AB ingick.
Promemoria upprättad i Näringsdepartementet
Inom Näringsdepartementet har upprättats en promemoria med svar på frågor som ställts av konstitutionsutskottet, bilaga A 2.3.4.
Enligt promemorian var skälen för beslutet att upphandla trafiken på Västkustbanan att SJ framfört farhågor om att en fortsatt avreglering av den långväga busstrafiken skulle komma att allvarligt påverka förutsättningarna för den interregionala tågtrafiken. SJ hävdade att man måste pröva omfattningen av trafiken på ett antal linjer om busstrafiken avreglerades. I den transportpolitiska propositionen 1998 (prop. 1997/98:56) gjordes bedömningen att en ökad konkurrens från busstrafik i kombination med förseningarna i utbyggnaden av Västkustbanan kunde undergräva tågtrafikens utvecklingsmöjligheter. Regeringen ansåg det därför rimligt att - till dess det fanns en långsiktig lösning på infrastrukturen - säkerställa att den långväga persontågtrafiken kunde upprätthållas på dittillsvarande nivå, om så erfordrades genom att staten upphandlade trafiken.
När Delegationen för köp av viss kollektivtrafik fått uppdraget att överväga om en upphandling var nödvändig hörde den SJ om behovet. SJ förordade då att en upphandling borde ske avseende åren 1999 och 2000 med motiveringen att trafiken var olönsam. I det sammanhanget anmälde SJ således att trafiken var olönsam och borde omfattas av en statlig upphandling.
I promemorian framhålls vidare att regeringsbeslutet den 22 oktober 1998, om att någon upphandling för år 1999 inte borde göras, inte angav någon definitiv avtalsperiod. Om upphandlingen skulle gälla ett eller två år lämnades öppet. I promemorian hänvisas dock till att delegationen tidigare i anbudsunderlaget angett att avtalsperioden skulle sträcka sig till utgången av år 2000. När delegationen tagit del av regeringsbeslutet den 22 oktober 1998 meddelade man muntligen alla anbudsgivare att avtalstiden kunde sträckas ut till två år. Bara Sydvästen AB lämnade anbud för endast ett år.
Skälen bakom bestämningen av avtalsperiod var att den nya myndigheten Rikstrafiken skulle bildas och ta över delegationens uppgifter. Rikstrafikens verksamhet borde inte belastas av redan ingångna avtal. Avsikten var att Rikstrafiken skulle göra en förutsättningslös bedömning av vilken trafik som staten skulle upphandla. I beslutet den 22 oktober 1998 gjorde regeringen dock den bedömningen att det kunde finnas skäl för en något längre avtalsperiod, och delegationen fick därför möjlighet att utsträcka avtalsperioden till två år.
Skälen till beslutet den 13 januari 2000 som innebar att avtalet med Sydvästen inte skulle förlängas var att SJ och NSB meddelade att man fr.o.m. år 2001 skulle bedriva trafiken Oslo-Köpenhamn, inklusive trafiken på Västkustbanan, i ett gemensamt bolag utan någon statlig ersättning. Persontrafiken på sträckan kunde alltså bedrivas av SJ på kommersiella villkor, och någon upphandling blev därför inte aktuell eftersom SJ enligt förordningen om statens spåranläggningar har trafikeringsrätten på stomjärnvägarna. Vidare gäller att endast om det inte är möjligt att bedriva viss trafik lönsamt kan staten pröva om trafiken skall upphandlas.
När det gäller innehållet i ett pressmeddelande i april 2000 framhålls i promemorian att huvudsyftet var att meddela att Sydvästen lämnat in sin konkursansökan och att Rikstrafiken ansträngde sig för att lösa situationen. Ett underordnat syfte var att för medierna påvisa att det rimligen borde ha stått klart för Sydvästen att upphandlingen avsett en kort tidsperiod och att inga garantier getts för en fortsatt upphandling.
Utfrågningar
Den 24 maj 2000 utfrågades f.d. generaldirektören Kaj Janérus av trafikut-skottet om upphandlingen av trafiken på Västkustbanan.
Kaj Janérus uppgav att han alltsedan upphandling i konkurrens blev aktuell hävdat att det i praktiken gällande tåg- och vagnmonopolet samt de korta förhandlings- och förberedelsetiderna försvårade och kanske t.o.m. äventyrade möjligheterna för en reell konkurrensupphandling. Till detta kom att beslutet att bilda Rikstrafiken förde med sig konsekvenser för avtalsperiodernas längd. Inget avtal fick sträcka sig över tiden för Rikstrafikens inrättande.
Enligt Kaj Janérus lämnade SJ inga garantier om bibehållen trafik under åren 1999 och 2000 på Västkustbanan för det fall upphandling inte skulle genomföras. SJ var emellertid bundet av ett avtal med Hallandstrafiken, vilket inte kunde upphöra att gälla förrän tidigast 1999/2000. Kaj Janérus meddelade därför i augusti 1998 regeringen att upphandlingen inte borde gälla året 1999. Regeringen medgav detta den 22 oktober 1998, och den 22 december skrevs ett avtal med Västkustpendeln, sedermera Sydvästen, för år 2000. SJ och andra anbudsgivare hade lämnat anbud för åren 2000-2001. Västkustpendelns anbud gällde bara ett år. Kaj Janérus uppfattade att Västkustpendeln i en nästföljande förhandling räknade med längre avtalsperioder.
I en skrivelse den 19 februari 1999 till regeringen tog Kaj Janérus upp frågan om SJ:s ensamrätt på stomnätet. I skrivelsen framhölls att det var en affärsmässigt och principiellt viktig fråga huruvida SJ:s ensamrätt på en sträcka av stomnätet kan återgå till SJ utan förhandling efter det att trafiken en gång upphandlats. I det trafikpolitiska arbetet och i förordningen verkade denna problematik inte ha förutsatts. I grunden gällde SJ:s ensamrätt. När upphandling skett i konkurrens upphör självfallet ensamrätten. Frågan hade uppkommit om SJ:s ensamrätt påverkades av att upphandlingen i det aktuella fallet initierats av regeringen och inte av SJ, vilket tidigare alltid varit fallet. Enligt Janérus saknade detta betydelse. SJ kunde alltid hävda sin ensamrätt genom att förklara en upphandling onödig. När SJ accepterade att delta i en anbudsgivning i konkurrens hade SJ emellertid också accepterat upphandlingssituationen. Kaj Janérus framförde som självklar sin uppfattning att SJ:s ensamrätt på en sträcka som förlorats genom upphandling måste anses förbrukad intill den tidpunkt då SJ återtog trafiken genom rättvis konkurrens-upphandling. Det hade dock enligt Janérus hävdats att SJ kunde återfå sin ensamrätt utan föregående förhandling rätt och slätt genom att meddela att man bedömde att trafiken åter var kommersiellt intressant. En sådan uppfattning skulle dock enligt skrivelsen till regeringen få ödesdigra effekter på tilltron för svensk näringspolitik och etiken i den.
Kaj Janérus kritiserade under utfrågningen ett pressmeddelande från Näringsdepartementet den 28 april 2000 vari hänvisats till Sydvästens egna ansvar med åberopande av att avtalstiden avsett ett år enligt anbudsunderlag och avtal. Eftersom delegationen tvingades skicka ut anbudsunderlag innan den fått regeringens besked om att upphandlingen skulle gälla med början fr.o.m. den 1 januari 2000 i stället för den 1 januari 1999 angavs i underlaget att avtalsperioden för trafiken skulle vara år 2000. Regeringens den 22 oktober 1998 ändrade uppdrag innehöll att upphandlingen fick avse en tidsperiod om upp till två år om detta skulle främja en mer långsiktig lösning. Därför meddelade delegationen muntligen alla anbudsgivare att avtalsperioden kunde utsträckas till två år. I regeringens skrivelse den 18 februari 1999 med godkännande av den preliminära överenskommelsen upprepades att upphandlingen skulle avse upphandling först för år 2000 och fick avse en period om upp till två år.
Kaj Janérus ansåg att ansvaret för Sydvästens misslyckande ligger hos staten som så brutalt ändrat förutsättningarna.
Den 5 april 2001 utfrågades Kaj Janérus av konstitutionsutskottet, bilaga B 5.
Kaj Janérus framhöll att avtalen på järnvägsområdet från början gällde bara ett år. Han drev frågan om längre avtal och fick senare också möjlighet att förhandla om femåriga avtal. Alla avtal har inte varit femåriga.
Den allmänna uppfattningen var att en fortsatt upphandling av Västkustbanan skulle ske. Denna allmänna inställning bekräftades av Rikstrafikens senare begäran om att avtalet med Västkustbanan skulle förlängas med fem månader för att komma i fas med övriga avtal. Regeringen hade tidigare varit återhållsam med långa avtalsperioder som skulle sträcka sig över tidpunkten för inrättandet av Rikstrafiken. Den allmänna meningen var att spelreglerna för Rikstrafiken skulle ge möjlighet till längre avtalsperioder, kanske längre än fem år.
Enligt Kaj Janérus var regeringens beslut den 13 januari om att ingen fortsatt upphandling skulle ske oetiskt och hänsynslöst. Den uppbyggda organisationen och den utförda planeringen raserades. Han anser att det var ett maktövergrepp att inte förlänga avtalet för Västkustbanan.
Det är ingen tvekan om att han hade möjlighet att förhandla om en längre period än ett år. Det fanns när det gäller Västkustbanan tre anbudsgivare. SJ och en annan anbudsgivare lämnade anbud på två år, men SJ var i särklass dyrast och den andra anbudsgivaren krävde restvärdesgaranti eller återköpsgaranti från staten i fråga om fordonsparken. Den tredje anbudsgivaren, BK Tåg- konsortiet, hade uppfattningen att om man fick in en fot genom ett avtal kunde man inte åka ut förrän det skett genom en konkurrensupphandling. Man visste att alla avtalsperioder var starkt begränsade just vid förhand-lingstidpunkten. Alla hyste förhoppningar om en generösare förordning och längre avtalstider. Därför var konsortiets ståndpunkt att om man ansträngde sig för att få ett avtal på ett år och visade att man kunde klara trafiken skulle man sedan slåss för ett längre avtal.
Det har aldrig, såvitt Kaj Janérus kan minnas, inträffat ett läge då SJ sagt sig vilja ta tillbaka trafiken. Det har alltid varit fråga om nya förhandlingar. Därför tog han det för självklart att om en ny operatör kom och inte kostade staten något skulle operatören få chans att i konkurrens förnya avtalet.
Han var mycket undrande inför att SJ gick med på att trafiken på Västkustbanan, som borde ha varit en hjärtesak för SJ, upphandlades.
Det fanns ingenting i händelseförloppet som antydde att en ny upphandling för tiden efter det första året inte skulle bli aktuell. Ett uppdrag som det aktuella kostar uppdragstagaren hundratals miljoner kronor. Det kräver upp till ett års förberedelser i fråga om anställning av personal, införskaffande av fordon m.m. Han ifrågasätter om någon kan tro att ett seriöst företag lämnar ett sådant anbud om det är medvetet om att det inte kan bli någon fortsättning. Däremot kan man ta risken att man får vara med om att slåss även för två år för att visa att man är bäst.
Avtalsförslaget lämnades till Regeringskansliet i december 1998, och i januari sände SJ en skrivelse till departementet där regeringen varnades för att godkänna avtalet bl.a. med hänvisning till tågförordningen trots att SJ:s eget anbud också gällde 2001. Det finns inte någonting som kan förklara SJ:s förändrade syn på lönsamheten utom att det fanns en annan aktör som var beredd att ta över trafiken. Frågan om samarbete mellan SJ, NSB och DSB kan inte ha varit ny och Öresundsbron var ingen nyhet. Från SJ:s sida har man till Kaj Janérus angett att man inte trott att någon annan skulle våga ge sig på ansvaret för den aktuella trafiken.
Enligt Kaj Janérus trodde man allmänt att om trafiken gått över till en ny operatör så kunde inte operatören förlora trafikeringsrätten utan att också förlora en upphandling. Alla var förvissade om detta. Han har definitivt inte vilselett BK Tåg. Där var man väl insatt i järnvägspolitiska förhållanden. Den självklara reaktionen var att det vore konstigt att inte ha en konkurrensupphandling där en operatör som inte begär pengar av staten får vara med.
SJ har vunnit merparten av tidigare upphandlingar mot bakgrund av att man där haft alla fakta och dessutom haft fordonen, biljettsystemen, stationshusen m.m. SJ har därför haft ett försprång. Man har varit hänvisad till SJ när det gäller att hyra fordon och få tillträde till stationshusen och biljettsystemet. SJ har naturligtvis hela tiden försökt hindra andra från att få bra spelregler.
Kaj Najérus har inte haft personlig kontakt med statsrådet Björn Rosengren om Västkustbanan.
Han är fruktansvärt illa berörd av den grymma hanteringen när det gäller Västkustbanan.
Tommy Nilsson, controller vid BK Tåg, har under utfrågning av utskottet den 29 mars, (bilaga B 3) framhållit att bolaget hade en ambition att visa att det går att köra lönsam järnvägstrafik i Sverige. Däremot var uppdraget med Västkustbanan för stort för BK Tåg, som därför valde att ha samarbetspartner. I hela denna affär var ambitionen dels att se hur marknaden fungerade, dels att göra de erfarenheter som man kunde göra av att driva en så pass stor bana som Västkustbanan.
Det visade sig sedan enligt Tommy Nilsson att man hade missbedömt detta. Från bolagets sida har det hävdats att det beror på regeringens beslut hur man skall hantera avregleringen. Det är en väldigt grov sammanfattning av hur man från bolagets sida har upplevt det. Ärendet är inte heller helt och hållet utagerat. Han tror att det strider lite grann emot EU:s konkurrensregler.
Från bolagets sida ville man testa marknaden. Man hade ingen som helst erfarenhet av Västkustbanan. Det fanns ett mycket magert underlag för upphandlingen. Eftersom det var första gången man hade ett s.k. nettoprisavtal där operatören även tog ansvar för intäkterna var resandestatistik och sådana saker av helt avgörande betydelse. Den enda som satt på sådan statistik, och fortfarande gör det, är SJ. I förhållande till SJ hade man ett väldigt snett konkurrensförhållande. Västkustpendeln fick ingen information medan konkurrenten hade all information.
Då bedömde man att bolaget måste skaffa sig erfarenhet. Man hade så pass tydliga signaler om att det skulle bli en ny upphandling att resonemanget helt enkelt var att man skulle köra ett år. Man var beredd att satsa en ordentlig slant för att få den erfarenhet som behövs och kunna konkurrera på lika villkor efter ett år. Ett tvåårigt avtal hade varit en ännu större risk i det läge man befann sig i under upphandlingen. Signalerna kom dels ifrån massmedierna och den debatt som pågick inom branschen, dels via delegationen, alltså Kaj Janérus och Mikael Prenler. Man ansåg att det vore en omöjlighet att handla upp en så omfattande trafik på ett eller två år, eventuellt byta till en ny operatör - det var läget då - och sedan inte genomföra en ny upphandling utan bara lämna tillbaka trafiken till SJ, som har en monopolsituation.
Bolagets bedömning utifrån signalerna från delegationen var att det måste bli en ny upphandling och möjligen en förlängning av avtalet. Men det senare var inte avgörande, utan en ny upphandling var målet. Det var ett logiskt resonemang utifrån den ambition som regeringen hade med hela avregleringspolitiken.
Man gör en upphandling av en i relation till sträckan oerhört omfattande trafik på så kort tid att en operatör inte har någon möjlighet att investera i det som behövs. Sedan lämnar man tillbaka trafiken utan någon som helst upphandling eller förvarning. Det är det som man från bolagets sida reagerade mest mot. Framför allt de utländska partnerna reagerade. De förstår inte att det över huvud taget var möjligt.
Deras syn är att man måste veta spelreglerna om man går in på en marknad och vill vara med där. Om spelreglerna är otydliga måste man bedöma dessa spelregler utifrån de förutsättningar som finns på marknaden och utifrån den politik som man bedömer drivs i landet. Sverige har ju gått väldigt långt i avregleringspolitiken - dock icke hela vägen. Men eftersom Sverige har haft denna uttalade ambition bedömde deras partner att avregleringen skulle komma att genomföras.
Bolagets missbedömning gällde att man inte från regeringens sida ville genomföra den avreglering som hade förutspåtts. Det gäller också tajmningen. Bolaget körde trafik i tre dagar och fick sedan reda på att det inte blev någon förlängning och ingen ny upphandling. I det skedet hade faktiskt också Riks- trafiken aviserat att man ville ha en förlängning av avtalet.
I början kände man från bolagets sida tveksamhet inför att över huvud taget lämna något anbud på grund av tidsaspekten. Sedan ökade tilltron ju mer man diskuterade detta och ju mer man lyssnade på signaler i branschen. Det är lite svårt att säga vem signalerna kom ifrån, men de kom allmänt, från SLTF - Sveriges lokaltrafikförbund - osv.
Avtalet var på ett år. Det var ingen tvekan om att det var den tid man hade planerat för. Avsikten var att bygga upp en järnvägstrafik under ett helt år och sedan köra den i ett år med det rimliga antagandet att det kunde inträffa någonting efter det året som man har möjlighet att påverka. Bolagets kalkyler byggde helt och hållet på att man skulle få en ny upphandling.
Det var en snedvriden konkurrenssituation eftersom konkurrenten sitter på statistiken. Sedan är det väl alltid så att har man bedrivit en affär under en lång period med full konkurrens - och det gäller även i det privata näringslivet - behåller man sin statistik för sig själv för att använda den i andra syften eller när man vill konkurrera på nästa upphandling. Men i ett sådant här fall var det en viss snedvridning av konkurrensen eftersom SJ har ett monopol.
Bolaget investerade ungefär 30 miljoner kronor i biljettsystem och marknad. Där ingick större marknadsundersökningar vid två tillfällen. De låg till grund för bedömningen av vilken investering i hårdvara som skulle göras. Det gällde biljettmaskiner, system, allt möjligt sådant. Den investeringen lades på en treårsavskrivning, alltså 10 miljoner per år. I februari, efter beskedet från regeringen, tvingades bolaget av bokföringstekniska skäl att lägga avskrivningen på ett år. Det försämrade resultatet i bolaget med 20 miljoner direkt. Det var en direkt konsekvens av det beslutet.
Man hade från bolagets sida nog inte riktigt klart för sig att ett sådant beslut var på gång. Vid kontakter med Rikstrafiken hade man fått klart för sig att Rikstrafiken skulle rekommendera en förlängning av befintliga avtal. Det här gick Rikstrafiken in med till regeringen, och alla avtal utom Västkustbanan förlängdes. Om det berodde på den juridiska grunden, att det i avtalet inte fanns en klausul som kunde medföra en förlängning, vet han inte. Men ett avtal kan man alltid omförhandla. Det hade gått att göra även här om man hade haft ambitionen.
SJ bedrev av naturliga skäl en oerhört ambitiös lobbyverksamhet med inriktning på att man skulle köra Links, alltså tåget mellan Oslo och Köpenhamn, som ett definitivt lönsamt system. Från det att Öresundsbron öppnade i mitten av 2000 och framåt bedömde SJ att Västkustbanan skulle vara lönsam.
Kanske lärde sig SJ av Sydvästens kalkyl. Från SJ:s sida trodde man att Västkustpendeln hade räknat rätt och att det kanske gick att göra trafiken lönsam. Inom SJ är man dock duktig på att räkna. Den officiella förklaringen Sydvästen fick från SJ var att man började köra Oslo-Köpenhamn och att Öresundsbron öppnade och att marknadsförutsättningarna då blev helt annorlunda.
Näringsminister Björn Rosengren har under en utfrågning den 18 april 2001, (bilaga B 9) framhållit att det transportpolitiska beslutet 1998 innebar att SJ hade ensamrätt till den kommersiella persontrafiken på järnväg. Om det inte är möjligt att bedriva viss transportpolitiskt motiverad trafik på ett lönsamt sätt kan staten pröva om trafiken skall upphandlas. Enligt förordningen om statens spåranläggningar har SJ oinskränkt trafikeringsrätt på stambanorna. Vidare följde av förordningen att den som staten upphandlat trafiken av hade trafikeringsrätt för den upphandlade trafiken. Det fanns inga uttryckliga regler om vad som skulle hända när en upphandlingsperiod avslutades. Att SJ enligt det transportpolitiska beslutet hade ensamrätt till den kommersiella persontrafiken och att SJ hade en oinskränkt trafikeringsrätt innebar dock att någon ny upphandling av trafiken inte kunde göras om SJ åtog sig att bedriva trafiken på kommersiella grunder. Numera har förordningen ändrats. Det anges uttryckligen att regeringen skall avgöra om trafiken skall upphandlas på nytt när upphandlingsperioden gått till ända. Dessutom kan regeringen numera inskränka SJ:s trafikeringsrätt om SJ:s trafik konkurrerar med trafik som staten har upphandlat.
Ett av skälen till att regeringen valde att upphandla trafik för så korta perioder som skedde var att den nya myndigheten Rikstrafiken skulle bildas och att dess verksamhet inte skulle belastas av redan ingångna avtal.
Under Rikstrafikens arbete med upphandlingen av trafik för år 2001 meddelade SJ att man fr.o.m. år 2001 tillsammans med De Norska Statsbanorna avsåg att bedriva trafiken mellan Oslo och Köpenhamn inklusive den svenska nationella trafiken på Västkustbanan utan någon statlig ersättning. Vidare meddelade SJ att man hade för avsikt att utnyttja sin trafikeringsrätt för denna trafik. Med hänsyn till det rådande rättsläget kunde trafiken inte upphandlas för år 2001.
Företrädare för Regeringskansliet redogjorde för det aktuella rättsläget i kontakter med Sydvästen långt innan regeringen fattade beslutet att inte upphandla trafiken på nytt. Sydvästen kände till att upphandlingen avsåg ett eller två år. Bolaget kunde ha valt två år. Statsrådet kan tänka sig att man valde ett år utan att få betalt av staten för att i en senare upphandling kanske få betalning. Regeringen har aldrig utlovat att någon ny upphandling skulle göras när kontraktstiden gått till ända. Janérus skrivelse om SJ:s möjligheter att ta tillbaka trafikeringsrätten inkom samtidigt med det preliminära avtalet med Sydvästen. Regeringen hade ingen möjlighet att göra några förändringar som skulle påverka den upphandlingen, framför allt inte sådana förändringar som skulle ha krävt ett riksdagsbeslut. Regeringen insåg vid denna tid att det fanns brister i upphandlingssystemet och lagstiftningen. I mars 2000 föreslog regeringen riksdagen justeringar i regelverket, och den 1 november 2000 ändrades förordningen så att SJ inte kan återta en viss trafik efter en upphandlingsperiod utan att staten gör en bedömning av om trafiken skall upphandlas på nytt. Denna process hade inte kunnat genomföras snabbare.
Anledningen till att avtalet med Sydvästen inte förlängdes var att bolaget i motsats till vad som gällde andra bolag med trafikeringsrätt inte hade en optionsklausul i sitt avtal och att de konkurrensvårdande myndigheterna Konkurrensverket och Nämnden för offentlig upphandling var mycket tveksamma till att en direktupphandling av trafiken på Västkustbanan för 18 månader skulle vara förenlig med lagen om offentlig upphandling.
Enligt statsrådet byggde SJ:s önskan att återta trafikeringsrätten på ett nytt koncept som innebär att trafiken mellan Oslo och Köpenhamn lösts på ett mycket bra sätt. Det är klart att man inom Regeringskansliet bedömer SJ:s påståenden om att en viss trafik kan drivas kommersiellt, men han kan inte påstå att det blir så väldigt stora djupdykningar. När SJ klargör att man kan bedriva en viss trafik på kommersiell grund får SJ göra det. Rättsläget var sådant att SJ hade den rätten. Enligt förordningen anmäler SJ om en viss trafikering är kommersiellt möjlig eller inte, och regeringen tolkar och gör bedömningen om trafiken skall upphandlas eller inte. Man gjorde bedömningen att trafiken på Västkustbanan var kommersiellt lönsam år 2001 på grundval av en skrivelse från SJ i januari 2000 och med hänsyn till att Sydvästen beräknat den som lönsam. SJ redovisade vid underhandskontakter siffror som stöd för bedömningen att trafiken kunde vara lönsam. Genom konkurrensen får man en effektivare verksamhet. När SJ utsätts för konkurrens skärper SJ sin verksamhet.
Det hade enligt statsrådet inte varit möjligt att dröja ytterligare sex månader med beskedet till Sydvästen, få fram ett nytt riksdagsbeslut och därefter göra en upphandling med SJ och Sydvästen i konkurrens. Det handlade inte bara om att ändra reglerna utan om en ny upphandling, där fler aktörer kunde vara aktuella.
Generellt kan man nog enligt statsrådet säga att bl.a. Sydvästen hade uppfattningen att själva avregleringspolitiken från regeringens sida skulle gå mycket längre än vad den gjorde. Det är ingen ren avreglering. Först och främst skall den gälla en järnväg som inte är lönsam och där SJ avstår. Regeringen har följt regelverket och fått det ändrat när man insåg bristerna. Från retroaktivetssynpunkt och med hänsyn till SJ var det inte heller möjligt att under löpande avtalsperiod ändra förutsättningarna för SJ.
Utskottets ställningstagande
Enighet torde råda om att SJ vid den aktuella upphandlingstidpunkten hade en absolut trafikeringsrätt på stomnätet. Sedan SJ 1998 förklarat att trafiken på stomjärnvägen Göteborg-Malmö inte kunde bedrivas på kommersiella grunder genomfördes en upphandling som slutligen kom att avse trafik under år 2000. Det får anses klarlagt att SJ enligt den då gällande regleringen efter avtalstidens utgång kunde återta trafiken, om SJ ansåg den kommersiellt motiverad, och alltså inte krävde någon ersättning av staten.
Det förelåg enligt utskottets bedömning således inte något egentligt utrymme för regeringen att pröva SJ:s affärsmässiga bedömning. Riksdagens beslut om konkurrensupphandling av trafik på stomnätet gällde trafik som SJ förklarat olönsam.
Ett regeringsbeslut om fortsatt konkurrensupphandling efter den aktuella avtalstidens utgång, alltså för 2001 och framåt, hade krävt stöd i ett nytt riksdagsbeslut. En sådan proposition antogs av riksdagen våren 2000. Regeringen kan alltså numera göra en bedömning av om trafiken på en sträcka på stomnätet, som konkurrensupphandlats för viss period, skall återgå till SJ eller även fortsättningsvis upphandlas.
Av beskrivningen framgår att det vid olika tillfällen gjorts gällande, att det av riksdagen beslutade regelverket inte helt anpassats till de krav som konkurrensupphandling ställer. Mot detta kan i och för sig kritik riktas. SJ:s beslut om att trafiken inte var kommersiell fattades i förvissningen om att trafiken senare kunde återtas. En ändring av detta rättsförhållande på sådant sätt att trafiken efter 2000 skulle upphandlas i konkurrens skulle ha stridit mot kravet på förutsebarhet i lagstiftningen och ha kunnat begränsa SJ:s kommersiella möjligheter. Utskottet vill därför inte heller ifrågasätta att frågan om förordningsändringar inte aktualiserades under tiden efter det avtalet med Sydvästen godkänts av regeringen.
Det kan emellertid enligt utskottets mening inte bortses från att det dessförinnan funnits anledning att föranstalta om de behövliga ändringarna. Visserligen ansåg regeringen år 1996 att man då inte var beredd att förändra villkoren för den interregionala persontrafiken, vilket riksdagen ställde sig bakom. Emellertid borde frågan därefter ha bevakats. Särskilt före det att trafiken på Västkustbanan lämnades till upphandling borde frågan ha aktualiserats, eftersom klarare regler skulle ha värnat om nya aktörers benägenhet att göra satsningar inom järnvägssektorn. Visserligen får de olika aktörerna anses ha varit väl förtrogna med regelverket. Ett förutseende agerande och tydlig information om regelverk och avsikter skulle dock enligt utskottets mening ha kunnat förhindra Sydvästen AB:s stora problem med verksamheten på Västkustbanan. Enligt utskottets mening förtjänar bristerna i detta avseende kritik.
Granskningen föranleder inte något uttalande i övrigt från utskottets sida.
2.4 Indragningen av transportstödet från årsskiftet 2000
Ärendet
I en anmälan, bilaga A 2.4.1, har begärts att utskottet granskar statsrådet Björn Rosengrens ansvar avseende förordningen (2000:281) om regionalt transportstöd. Förordningen utkom från trycket den 23 maj 2000 och innebar enligt anmälan en retroaktiv indragning av transportstöd från årsskiftet 2000. Beslutet måste, anför anmälaren, i hög grad betraktas som missgynnande och sådana beslut skall inte fattas med retroaktiv verkan.
På utskottets begäran har från Regeringskansliet inkommit en promemoria i ärendet, bilaga A 2.4.2.
Bakgrund
Översikt
I mars 1999 anmälde den svenska regeringen förändringar av villkoren för det regionala transportbidraget till EG-kommissionen i enlighet med bestämmelserna i artikel 93.3 i EG-fördraget (numera artikel 88.3).
Regeringens anmälan hade föregåtts av att en utredare lämnat betänkandet Konkurrensneutralt transportbidrag (SOU 1997:94). Riksdagen godkände i maj 1998 regeringens förslag i den regionalpolitiska propositionen Regional tillväxt - för arbete och välfärd (1997/98:62) om vissa ändringar av transportbidraget. Ändringarna innebar bl.a. att stödet utvidgades till att avse vissa sjötransporter. De berörde emellertid inte indraget stöd till transport av jordbruks- och fiskeriprodukter. I propositionen informerade regeringen riksdagen om att förändringarna skulle anmälas till kommissionen och att avsikten var att ändringarna skulle träda i kraft den 1 januari 1999 under förutsättning av kommissionens godkännande.
Kommissionen meddelade sitt godkännande den 15 december 1999. Regeringen hade då förbundit sig att uttryckligen utesluta jordbruks- och fiskeriprodukter som transportberättigat gods ur förordningen. Kommissionens godkännande var emellertid villkorat av att kommissionen också skulle godkänna de nationella regionalpolitiska stödområdena för perioden 2000-2006. Detta godkännande meddelades i ett brev daterat den 17 april 2000. Brevet inregistrerades hos Regeringskansliet den 2 maj varefter regeringen beslutade om den nya transportbidragsförordningen den 11 maj 2000.
Förordningen (2000:281) om regionalt transportstöd
Förordningen (2000:281) om regionalt transportstöd reglerar när transportbidrag får lämnas till näringslivet inom vissa transportbidragszoner för transport av gods. Syftet med transportbidraget är att kompensera för kostnadsnackdelar och stimulera till höjd förädlingsgrad. Transportbidrag får lämnas till fysiska personer som bor i Sverige och juridiska personer med verksamhet i Sverige.
Av 14 § framgår att ansökan om transportbidrag skall göras skriftligen hos Verket för näringslivsutveckling för varje kalenderhalvår. 15 § föreskriver att ansökan skall ha inkommit senast tre månader efter utgången av det kalenderår som ansökan gäller. Enligt 17 § skall prövning göras för varje kalenderhalvår.
Förordningen utfärdades den 11 maj 2000 och ersatte då förordningen (1980:803) om regionalpolitiskt transportbidrag. Den nya förordningen trädde i kraft den 1 juni 2000 men i övergångsbestämmelserna regleras att den skall tillämpas för tid fr.o.m. den 1 januari 2000. För ansökningar som avser tid före den 1 januari 2000 skall emellertid den upphävda förordningen fortfarande gälla.
I den upphävda förordningen stadgas att transportbidrag endast får lämnas om och i den omfattning Europeiska gemenskapernas kommission godkänt den ordning som gäller för bidraget (§ 1). Genom den nya förordningen infördes en bestämmelse som stadgar att transportbidrag inte får lämnas till jordbruksverksamhet som avser produkter som anges i bilaga 1 till Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen eller till fiskeriverksamhet (§ 2).
Korrespondensen mellan regeringen och kommissionen
Till skrivelsen från Regeringskansliet har fogats kopior av den brevväxling som ägt rum mellan regeringen och kommissionen. Av dessa dokument framgår följande.
Näringsdepartementet anmälde i ett brev daterat den 10 mars 1999 till kommissionen att en förändring skulle göras av de villkor som gäller för regionalpolitiskt transportstöd. I brevet åberopas de förändringar som redovisats för riksdagen i proposition 1997/98:62. Kommissionen begär vissa kompletterande uppgifter i ett brev den 19 april, bl.a. ställs frågan om transportstödet också kan utgå för transport av jordbruksprodukter. Om så är fallet, undrar kommissionen vidare, kan svenska myndigheter specificera under vilka förutsättningar som detta är möjligt? I sitt svar till kommissionen av den 24 juni 1999 skriver regeringen att den "svenska regeringen är medveten om och respekterar att EG:s riktlinjer för statligt stöd för regionala ändamål inte är avsedda att tillämpas på i bilagan [bilaga II i EG-fördraget] angivna jordbruks- och fiskeprodukter". Kommissionen påpekar därefter i ett brev daterat den 17 augusti att enligt andra stycket i 6 § förordningen om regionalpolitiskt transportbidrag kan bidrag lämnas även för transporter av matprodukter och frågar om regeringen är beredd att stryka denna paragraf. I sitt svar av den 6 september meddelar regeringen att det "åberopade stycket avseende jordbruks- och livsmedelsprodukter ... kommer inte att återfinnas i den ändrade versionen". Den 20 oktober skickar regeringen ett utkast till ny förordning om regionalt transportbidrag till kommissionen. I utkastet föreslås att förordningen skall träda i kraft den 1 januari 2000. Kommissionen meddelade i ett brev daterat den 15 december att den fann transportstödet förenligt med EG-fördraget. Godkännandet byggde på förutsättningen att Sverige hade åtagit sig att om nödvändigt anpassa stödområdet för transportbidrag så att det motsvarar den svenska regionalstödskarta som kommissionen vid en senare tidpunkt skulle godkänna för perioden 2000-2006. Sverige hade, enligt brevet, gått med på att inte genomföra stödordningen innan kommissionen godkänt den svenska s.k. 87.3-c-kartan för samma period.
I sina brev påpekar kommissionen vid upprepade tillfällen att enligt 88:e artikeln 3:e stycket i EG-fördraget får bidrag inte lämnas förrän kommissionen har givit sitt tillstånd.
Förfarandet för att få en ny regionalstödskarta godkänd inleddes med att Sverige i en skrivelse daterad den 22 oktober 1999 gjorde en anmälan enligt artikel 88.3 i EG-fördraget. Genom skrivelse den 25 november efterfrågade kommissionen kompletterande information. De begärda uppgifterna sändes till kommissionen i två olika skrivelser daterade den 21 december och den 11 februari. Den 17 februari skickade Näringsdepartementet en skrivelse med en ändring av den ursprungliga anmälan. Den 17 april 2000 beslutade kommissionen slutligen att betrakta regionalstödskartan som förenlig med EG-fördraget.
Bestämmelser om statsstöd respektive retroaktivitet
Statsstödsregleringen i EG
EG-fördragets regler om statsstöd utgör en del av den reglering som skall säkerställa att konkurrensen inom den inre marknaden inte snedvrids. Huvudreglerna återfinns i avsnitt 2 i kapitel 1. Artikel 87.1 innehåller ett principiellt förbud mot statsstöd som ges av en medlemsstat och som hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion. Undantag från detta förbud medges om annat föreskrivs i fördraget. Således föreskrivs bl.a. i artikel 42 att stöd till jordbruk och fiskeri som är missgynnade genom strukturella eller naturbetingade förhållanden får förekomma. Också inom ramen för transportpolitiken finns bestämmelser som modifierar tillämpningen av de allmänna reglerna om statsstöd. I artikel 77 föreskrivs att stöd är förenligt med fördraget om det tillgodoser behovet av samordning av transporter eller om det innebär ersättning för vissa åligganden förbundna med allmän trafikplikt.
I artikel 88 regleras övervakningen av statsstöd. Där föreskrivs att kommissionen i samarbete med medlemsstaterna fortlöpande skall granska de former av stöd som förekommer i medlemsstaterna. Kommissionen kan enligt 88.2 besluta att stöd inte är förenligt med den gemensamma marknaden, och enligt 88.3 skall kommissionen underrättas om planer som syftar till att ge eller ändra stöd i så god tid att den kan yttra sig över dessa planer.
Artikel 88 skiljer mellan befintligt stöd och nytt stöd. Enligt 88.1 skall kommissionen fortlöpande granska det befintliga stödet i medlemsländerna och föreslå medlemsstaterna de åtgärder som behövs för den gemensamma marknadens fortsatta utveckling. Om kommissionen finner att ett befintligt stöd är oförenligt med den gemensamma marknaden, skall den föreslå den berörda medlemsstaten de förändringar som behövs.
Enligt 88.3 skall kommissionen underrättas om planer som syftar till att ge nytt stöd eller ändra stöd i så god tid att den kan yttra sig över dessa planer. Det närmare förfaringssättet i denna procedur är inte i alla delar formellt reglerat utan följer i stor utsträckning utvecklad praxis. Kommissionen har en central roll. När kommissionen mottagit en underrättelse och gjort en första granskning kan den antingen komma fram till att det aktuella stödet är förenligt med den gemensamma marknaden eller inleda ett förfarande som regleras i artikel 88.2. Den berörda medlemsstaten får inte genomföra de planerade åtgärderna förrän förfarandet enligt 88.3 och/eller 88.2 har slutförts.
Om kommissionen, efter att ha vidtagit föreskrivna mått och steg, finner att stödet strider mot artikel 87 eller tillämpas på ett otillbörligt sätt, skall den besluta att den berörda staten skall avskaffa eller ändra stödet inom den tid som kommissionen bestämmer. Skulle inte staten rätta sig efter detta beslut inom föreskriven tid, får kommissionen eller annan berörd stat anhängiggöra saken direkt vid EG- domstolen.
Kommissionen kan i vissa fall interimistiskt förbjuda en medlemsstat att genomföra en stödåtgärd. Härutöver har kommissionen rätt att beordra en medlemsstat att återkräva stöd som genomförts i strid med fördragets bestämmelser. Beslut om återkrav av stöd kan bli aktuellt om medlemsstaten genomför stödet med åsidosättande av negativt beslut enligt 88.2, under det att ett förfarande enligt 88.3 respektive 88.2 pågår eller om stödet inte har anmälts.
På förslag från kommissionen och efter samråd med Europaparlamentet får rådet med kvalificerad majoritet anta nödvändiga förordningar för tillämpningen av statsstödsreglerna i EG-fördraget. Här finns anledning att omnämna rådets förordning 1107/70/EEG om stöd till transporter på järnväg, väg och inre vattenvägar. I denna räknas tillåtna former av stöd upp.
Retroaktivitetsförbudet i regeringsformen
I 2 kap. 10 § regeringsformen finns ett skydd mot retroaktiv lagstiftning. Förbudet är begränsat till retroaktiv straffrättsskipning och retroaktivt uttagande av skatt eller statlig avgift.
Retroaktivitet i EG-rätten
Enligt artikel 6 (f.d. artikel F) i EU-fördraget skall unionen som allmänna principer för gemenskapsrätten respektera de grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna enligt Romfördraget och såsom de följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner. Enligt Ulf Bernitz har emellertid EG-domstolen även utbildat allmänna rättsprinciper utanför detta område.[1] Grundvalen för dessa har domstolen i regel funnit i medlemsstaternas nationella rätt. Domstolen har därvid inte utgått från vad som skulle kunna beskrivas som minsta gemensamma nämnaren. I stället torde enligt Olof Allgårdh m.fl. regeln snarare vara den att EG-domstolen har valt att från varje medlemsstat välja de lösningar som med beaktande av fördragets syften förefaller vara de bästa eller t.o.m. de mest progressiva.[2]
EG-domstolen har enligt Ulf Bernitz självständigt format och formulerat de allmänna rättsprinciper den tillämpar mot bakgrund av dess syn på EG-rättens behov. Principerna betraktas som tvingande och anses ha en juridisk status som står över EG:s sekundärlagstiftning. Skydd mot retroaktiv lagstiftning anses falla inom ramen för en av de mest centrala rättsprinciper som EG-domstolen utvecklat, nämligen principen om rättssäkerhet. Denna grundprincip har konkretiserats i andra principer, bl.a. skydd för berättigade förväntningar och skydd mot retroaktiv lagstiftning.[3]
Efter sin genomgång anför Ulf Bernitz att ett nytt rättsläge har uppstått i Sverige vad gäller tillåtligheten av retroaktiv lagstiftning utanför de grundlagsreglerade områdena. De grundlagsfästa förbuden mot retroaktiv straff- och skattelagstiftning bör ses som lagfästa preciseringar av en mera generell princip. Han drar slutsatsen att lagstiftaren "torde ha att iaktta större försiktighet med vilka undantag från denna princip som kan bedömas som möjliga. Svenska domstolar och andra rättstillämpande organ måste observera att gemenskapsrättens allmänna grundsatser skall iakttas också när gemenskapsrätten kommer in vid rättstillämpning på nationellt plan.[4]"
Uppgifter från Näringsdepartementet
Interpellationsdebatt den 13 oktober 2000
Näringsministern har i kammaren den 13 oktober 2000 besvarat en interpellation från anmälaren om det indragna transportstödet. I svaret på frågan om han är beredd att ompröva delar av de nya transportbidragsreglerna sade han att han måste "klargöra att gällande gemenskapsregler om statligt stöd för regionala ändamål inte är tillämpbara på jordbruks- och fiskeriprodukter. Detta innebär i praktiken att regionalpolitiskt stöd inte kan ges för transporter av jordbruks- och fiskeriprodukter. De regler som regeringen måste anpassa sina regionala stöd efter är på denna punkt mycket tydliga, och jag ser i dag inga möjligheter att ompröva beslutet att inte stödja transporter av jordbruks- och fiskeriprodukter."
Av svaret framgår också att EG-kommissionen krävt "att den möjlighet som tidigare funnits att stödja dessa typer av produkter skulle tas bort. Utifrån de klara reglerna fann jag det inte rimligt att driva frågan vidare, och att genom detta i värsta fall riskera hela stödets framtid eller åtminstone kraftigt försena kommissionens beslutsprocess. Det hade kunnat innebära stopp i stödgivningen."
Statsrådet fortsatte med att påminna om "att fortsatt stöd av denna typ av produkter utan kommissionens godkännande innebär ett otillåtet stöd. Detta innebär återbetalningsskyldighet för de enskilda företagen - och det brukar inte vara så lustigt."
Angående retroaktiviteten anför han att han "är väl medveten om de problem som kan drabba vissa företag på grund av de nya reglerna". Och senare: "Låt mig konstatera att retroaktivitetsfrågan självfallet är olycklig. Men samtidigt är det så att om vi inte hade gjort detta så hade det blivit en återbetalningsskyldighet. Man kan kanske säga att felet var att man inte tidigare uppmärksammade detta och tog bort det då. Det kan vi kritiseras för."
Näringsdepartementets promemoria
I en skrivelse från Näringsdepartementet daterad den 13 mars 2001 redogörs för händelseförloppet. Vidare anförs bl.a. följande:
Sverige är, liksom andra medlemsstater inom EU, bundna av de riktlinjer för statligt stöd för regionala ändamål som utfärdats av kommissionen. Detta innebär dels krav på kommissionens godkännande av de nationella stödordningar som skall tillämpas, dels att en mottagare av ett statligt stöd kan riskera att bli återbetalningsskyldig för ett stöd om det senare skulle visa sig att stödordningen inte står i överensstämmelse med EG:s regelverk.
Vidare:
För att så länge som möjligt kunna lämna bidrag även till transport av jordbruks- och fiskeriprodukter samt för att förhindra dels ett stopp i bidragsgivningen, dels att icke godkända bidrag skulle komma att betalas ut för tiden efter kommissionens godkännande, med de krav på återbetalning som skulle vara en följd av en försenad tillämpning, kom de nya bidragsreglerna att gälla från och med den 1 januari 2000 i stället för, som tidigare aviserats till riksdagen, den 1 januari 1999. Eftersom det inte rörde sig om någon betungande eller på annat sätt inskränkande författningsreglering, såsom straffrättslig, skatte- eller avgiftsreglering, bedömde regeringen att det inte fanns några juridiska hinder mot att låta författningsändringen tillämpas från den 1 januari 2000, även om den nya förordningen trädde i kraft först den 1 juni 2000. Transportbidrag lämnas också halvårsvis i efterhand.
Det är naturligtvis otillfredsställande att regler av detta slag får retroaktiv tillämpning. Mot bakgrund av den uppkomna situationen bedömdes detta dock vara den enda lösningen.
Utfrågning av näringsministern den 14 april 2001
Näringsministern utfrågades om transportbidraget vid ett offentligt utskottssammanträde den 14 april 2001. Han konstaterade då att de nya svenska reglerna inte kunde utfärdas förrän kommissionens godkännande förelåg, och som en följd härav var det nödvändigt att låta dem få retroaktiv verkan. Han påpekade också att en mottagare av statligt stöd enligt EG:s regler kan bli återbetalningsskyldig om stödordningen inte är godkänd.
Att den nationella regionalstödskartan inte var godkänd vid ingången av år 2000 föranledde att alla stödformer som var knutna till denna berördes. Innan kommissionens godkännande förelåg kunde inga nya formella beslut om stöd fattas och än mindre utbetalas.
Näringsministern medgav att förhållandet innebar störningar för berörda företags verksamhet, och informationsfrågan blev därför betydelsefull. I de regeringsförordningar där företagsstöden reglerades intogs tydliga regler om att stöd fick lämnas endast om och i den omfattning som EG-kommissionen godkänt stödet. En sådan bestämmelse togs också in i förordningen om regionalpolitiskt transportbidrag. Dessutom skickade Näringsdepartementet den 20 december 1999 ut en av statssekreteraren undertecknad skrivelse till särskilt berörda myndigheter och andra organ, där situationen noga beskrevs. Regeringens bedömning var då att efter kommissionens godkännande nya förordningar skulle kunna utfärdas inom ett par månader. Beträffande transportstödet var de närmast berörda myndigheterna sedan tidigare medvetna om att stödet till jordbruksprodukter skulle avskaffas, eftersom de varit involverade i arbetet med det förslag till förordning som granskades av kommissionen.
Näringsministern anförde att berörda myndigheter var medvetna om att stödet till transport av jordbruksprodukter skulle avskaffas, och i den aktuella förordningen hade intagits en ny bestämmelse om kravet på godkännande från EG- kommissionen. Detta hindrar emellertid inte, menade han, att ytterligare insatser kunde ha gjorts för att informationen om förändringarna skulle nå särskilt berörda företag så tidigt som möjligt.
Under utfrågningen meddelade rättschefen Per-Erik Lindeberg att förhållandena i Sverige var väl kända för EG-kommissionen. Den var medveten om att det var ett problem att Sverige inte hade de regionala stödordningarna klara till den nya perioden. Näringsdepartementet förde mycket långa och ingående diskussioner med EG-kommissionen under den här tiden och tiden de närmaste åren dessförinnan om en lång rad stödformer. Detta var en mycket långt utdragen process, och det fanns absolut ingen möjlighet att få någon sorts dispens för att lämna statsstöd enligt den gamla ordningen efter utgången av år 1999 när det tidigare godkännandet löpte ut. Det skulle vara helt mot kommissionens principer.
Han anförde också att tidsutdräkten framför allt hade att göra med den nationella stödkartan, som man från svensk sida var djupt otillfredsställd med. Man ansåg att den inte tillfredsställde de svenska kraven på de här områdena, som blev väsentligt mindre än vad Sverige önskade och ansåg sig ha skäl att få. Anledningen till att detta blev en långt utdragen process var att man in i det sista försökte få till förändringar till Sveriges fördel vad gäller kartan. Det var det som gjorde att det godkännandet dröjde ända in på år 2000.
Även näringsministern berörde denna aspekt och sade att Näringsdepartementet satt i väldigt hårda förhandlingar med kommissionen. Det svenska stödet förstärktes kraftigt i förhållande till vad det var tidigare. Förhandlingarna drog ut på tiden, men kommissionen i sin tur gjorde ju också stora förändringar i regelsystemet och förhandlade med en mängd olika länder. Man kan alltså inte påstå, menade han, att den svenska sidan fördröjde detta, utan det var snarare tvärtom.
Kompletterande handlingar från Näringsdepartementet
Handlingar som belyser Näringsdepartementets åtgärder för att sprida information om de förestående ändringarna i transportbidraget har bifogats som bilaga A 2.4.3. Det gäller följande handlingar:
NUTEK arrangerade en handläggarträff den 14-15 maj 1998 där handläggare från Näringsdepartementet informerade om statsstödsfrågor, däribland att annex II-produkter, dvs. jordbruks- och fiskeriprodukter, måste uteslutas i framtiden. I bilagan återfinns program och en intern promemoria.
Skrivelse från Näringsdepartementet den 30 september 1999 till bl.a. NUTEK med förordningsförslag avseende bl.a. regionalt transportbidrag.
Skrivelse från Näringsdepartementet den 20 december 1999 med information om de regionalpolitiska företagsstöden inför årsskiftet.
Utskottets ställningstagande
Beslutet om att låta transportstödsförordningen få retroaktiv verkan strider inte mot regeringsformens retroaktivitetsförbud, eftersom det inte rör sig om någon betungande reglering på de straff- eller skatterättsliga områdena. Något EG-rättsligt hinder mot beslutet torde inte heller föreligga.
Utskottet kan dock instämma i det som näringsministern själv anfört, nämligen att det är otillfredsställande att regler av det aktuella slaget får retroaktiv tillämpning. En näringsidkare skall normalt kunna bedriva sin verksamhet i den berättigade förväntan om att rådande bidragssystem inte ändras i efterhand. Ändringar skall beslutas och meddelas i förväg för att ge näringsidkaren rimlig möjlighet att anpassa sin verksamhet till de nya förutsättningar som därigenom uppstår. Som näringsministern också anfört var det emellertid svårt att undvika retroaktiviteten i den situation som uppstod. Under utfrågningen den 14 april redogjordes för skälen till att processen för att få de regio-nalpolitiska stödområdena för perioden 2000-2006 godkända drog ut på tiden. Rättschefen och näringsministern angav då att förhandlingarna från den svenska sidan drevs med syftet att nå ett för Sverige gynnsammare beslut i kommissionen. Till slut försattes regeringen i en situation där den valda lösningen för transportbidraget blev den enda rimliga utvägen.
Vad gäller informationen om den förestående förändringen av reglerna för transportbidraget har Näringsdepartementet i god tid underrättat berörda myndigheter. Utskottet instämmer dock i näringsministerns påpekande, att inget skulle ha hindrat att Näringsdepartementet vidtagit ytterligare åtgärder för att förvissa sig om att information från myndigheterna om förändringarna skulle nå särskilt berörda företag så tidigt som möjligt.
Granskningen föranleder inte något uttalande i övrigt från utskottets sida.
2.5 Informationsbroschyr till hushållen i samband med Sveriges EU- medlemskap
Ärendet
I en anmälan har begärts att utskottet granskar huruvida f.d. statsminister Ingvar Carlsson och f.d. statsrådet Ulf Dinkelspiel brutit mot sina sakliga och etiska förpliktelser i samband med informationen till hushållen om alkoholpolitiken inför folkomröstningen om svenskt medlemskap i EU. Frågan gäller, enligt anmälaren, om de brustit när det gäller innehållet i den informationsbroschyr som samtliga hushåll fick. I broschyren kan man läsa "Det blir fortsatta restriktioner rörande alkoholinförsel i samband med utlandsresor." och "Eftersom beslut i dessa frågor kräver enhällighet, får Sverige, som medlem ett avgörande inflytande över införselreglerna.". Detta visade sig, enligt anmälaren, inte överensstämma med verkligheten. Det räcker med att ett land säger nej till särbestämmelser för att förhindra oss från att ha gränsreglerna kvar. Granskningsanmälningen se bilaga A 2.5.1.
Bakgrund
Broschyren EU-avtalet, Sveriges avtal med Europeiska unionen trycktes 1994 och gavs ut av Utrikesdepartementet, handelsavdelningen. Under rubriken Svenska särdrag och sedvänjor respekteras - snuset kvar kan man läsa bl.a. följande (s. 29):
Social alkoholpolitik
Alkoholmonopolen har varit uppe till omfattande diskussioner med EU-sidan. Sverige har argumenterat för en fortsatt restriktiv alkoholpolitik av hälso- och sociala skäl. EU-sidan har visat förståelse för motiven för vår alkoholpolitik, men intagit en kritisk hållning till främst import- och grossistmonopolen. Inom EU betraktas vin och sprit som handelsvaror vilka måste omfattas av den fria rörligheten för varor.
Som ett resultat av förhandlingarna har dock två för Sverige betydelsefulla mål uppnåtts: Systembolaget blir kvar och det blir fortsatta restriktioner rörande alkoholinförseln i samband med utlandsresor. Däremot skall Sverige avveckla Vin- och Spritcentralens monopol.
Nordiskt sambarbete i EU
När EU utvidgas med flera nordiska länder kommer det hittillsvarande nordiska samarbetet att förstärkas inom EU:s ram. Det slås fast i en gemensam deklaration av Sverige, Finland och Norge. Den nordiska pass-unionen kommer att bestå.
Övergångsregler för införsel
Sverige har fått igenom vissa begränsningar av alkohol och tobak i samband med utlandsresa. Till Sverige får fritt införas:
- En liter sprit eller 3 liter starkvin
- Fem liter vin
- Femton liter öl
- 300 cigaretter
Dessa regler skall gälla under en övergångsperiod i två år. 1996 skall frågan prövas på nytt. Eftersom beslut i dessa frågor kräver enhällighet, får Sverige som medlem ett avgörande inflytande över införselbestämmelserna.
Konstitutionsutskottet behandlade i betänkande 1994/95:KU30 s. 128 f. en granskningsanmälan (s, c och v) i vilken hade begärts att utskottet skulle granska hur broschyren EU-avtalet tillkommit och vilka av riksdagens anvisade medel som hade använts. I ärendet inhämtade utskottet en promemoria upprättad inom Utrikesdepartementets handelsavdelning (UDH). I ärendet hölls också en offentlig utfrågning med f.d. statsrådet Ulf Dinkelspiel. I betänkandet framgår bl.a. följande om broschyren (s. 132):
Broschyrerna från UDH har rubriken EU-avtalet - Sveriges avtal med Europeiska Unionen. Den första broschyren omfattar 33 sidor. Broschyren inleds med ett förord av dåvarande utrikeshandelsministern Ulf Dinkelspiel. Hushållsbroschyren omfattar 35 sidor. I denna broschyr finns inget förord av Ulf Dinkelspiel. I betänkandet (s. 133) redogörs för promemorian från Statsrådsberedningen:
Av promemorian från Statsrådsberedningen framgår bl.a. att i samband med att ett avslut i förhandlingarna om avtalet om medlemskap i EU började skönjas efter årsskiftet 1993/94, inleddes inom UDH och SB överväganden om hur avtalsresultatet skulle presenteras och göras tillgängligt. Vid sidan av de relativt omfattande och förhållandevis svårtillgängliga produkterna, departementspromemoriorna Ds 1994:48 och 1994:60 samt propositionen 1994/95:19, bedömdes det lämpligt och nödvändigt att regeringen också i en kortfattad trycksak presenterade avtalets innehåll och innebörd för den intresserade allmänheten. Med anledning härav beslutades producera en kortfattad trycksak som skulle ge en redogörelse för det avtal som Sverige och EU:s medlemsstater kommit överens om. Skriften avsågs som en sammanfattning av de uppnådda förhandlingsresultaten, men den avsågs också söka ge en bild av vad ett EU-medlemskap skulle innebära för Sverige på olika områden.
Med anledning härav producerades under senvåren 1994 broschyren EU-avtalet i 50 000 exemplar. Denna broschyr var enligt UDH avsedd att distribueras till bibliotek, på förfrågan, i samband med informationsmöten etc. Under sommaren 1994 uppstod en mycket stor efterfrågan på broschyren och en tilläggstryckning om 50 000 exemplar beställdes då upplagan riskerade helt ta slut. Med anledning av efterfrågan beslöt då statsrådet Dinkelspiel, i samråd med Statsrådsberedningen att ge ut broschyren i en hushållsupplaga. I denna andra upplaga gjordes några smärre ändringar, bl.a. lyftes inledningen av Ulf Dinkelspiel ut ur själva broschyren. Hushållsupplagan sändes ut tillsammans med ett brev av Ulf Dinkelspiel. Broschyren producerades under sommaren/förhösten också i talboksversion och punktskriftsversion och distribuerades till landets samtliga kommunala bibliotek.
I betänkandet s. 135 redogör utskottet för utfrågningen med f.d. statsrådet Ulf Dinkelspiel:
Vid utfrågningen inför utskottet har Ulf Dinkelspiel bl.a. uppgett att broschyren EU- avtalet innehåller en redovisning av regeringens bedömning och av förhandlingsresultaten. Med erfarenheten från förhandlingarna och med den avtalstext som sedermera togs fram gjordes en så god bedömning som det någonsin var möjligt att göra av vad förhandlingsresultatet innebar. I skriften finns också regeringens sammanfattande bedömning av förhandlingsresultatet. Regeringens sammanfattande bedömning utmynnar i ett klart ja. Enligt Ulf Dinkelspiel var det en självklar skyldighet för den svenska regeringen, som hade fört förhandlingarna, att informera om innehållet i avtalet.
Det var mot bakgrund av den positiva reaktion som mötte den första upplagan av broschyren EU-avtalet som beslutet togs om att låta broschyren gå ut till hela svenska folket för att på så sätt se till att hela svenska folket fick en redovisning av avtalet. Avgörande för beslutet var också att det, enligt Ulf Dinkelspiel, vidtogs en rad olika åtgärder för att så långt som möjligt försöka möta behovet av information och för att tillfredsställa den kritik om brist på information som riktades mot regeringen. Beslutet om hushållbroschyren fattades då Ulf Dinkelspiel räknade med att RSV:s broschyr skulle omfatta tolv sidor, varav åtta sidor skulle användas för redovisning av avtalets innehåll. Ulf Dinkelspiel har framhållit att UDH:s hushållsbroschyr är tätskriven och omfattar 36 sidor, vilket skall jämföras med RSV:s broschyr som i den slutliga utformningen omfattade fyra sidor. Enligt Ulf Dinkelspiel utgör UDH:s broschyr ett betydligt mera utförligt material om avtalet.
Skrivelse från Regeringskansliet
Genom en skrivelse till Regeringskansliet har utskottet begärt ett yttrande i följande hänseenden:
Under vilken tidsperiod skickades broschyrerna ut?
Vilken/vilka ministrar var ansvariga för detta?
Utskottet önskar få anmälarens påståenden kommenterade och de kommentarer i övrigt som kan anses påkallade med anledning av anmälningen.
Statsrådsberedningen har översänt en inom Utrikesdepartementet den 12 mars 2001 upprättad promemoria, bilaga A 2.5.2. Av promemorian framgår följande.
Den nu aktuella broschyren (EU-avtalet i hushållsupplaga) skickades ut i augusti 1994. Ansvarig minister var statsrådet Ulf Dinkelspiel.
I anslutningsakten inför Sveriges medlemskap i EU föreskrevs att Sverige fick behålla kvantitativa restriktioner för import av bl.a. sprit, vin och öl enligt vissa närmare angivna villkor. Restriktionerna skulle tillämpas till utgången av år 1996, då en översyn skulle ske. På svenskt initiativ kom detta undantag att förlängas till och med den 30 juni 2000.
Inför de nya förhandlingarna, som hölls under åren 1999 och 2000, om förlängning av undantaget var den svenska hållningen den att undantaget, om detta inte förlängdes, skulle fortsätta att gälla till dess man kom överens om något annat. Kommissionen hade emellertid den uppfattningen att, om förlängning av undantaget inte skedde, skulle EG:s allmänna regler gälla.
Inför utsikten att frågan om de svenska undantagsreglernas utsträckning i tiden skulle komma att slutligt prövas i EG-domstolen, gjorde regeringen i detta läge den bedömningen, att man hade mer att vinna på att lösa frågan genom att förhandla med kommissionen för att åstadkomma ett beslut i EU:s ministerråd om en förlängning. En rättsprocess hade skapat osäkerhet under lång tid. Frågan om den korrekta tolkningen av det svenska anslutningsfördraget kom således aldrig att prövas rättsligt.
Utskottets ställningstagande
Utrikesdepartementets handelsavdelning gav i augusti 1994 ut broschyren EU-avtalet i s.k. hushållsupplaga. Ulf Dinkelspiel var under denna tid utrikeshandelsminister. I texten anges att "det blir fortsatta restriktioner rörande alkoholinförseln i samband med utlandsresor" samt att reglerna skall gälla under en övergångsperiod i två år och att 1996 skall frågan prövas på nytt. Utskottet anser inte att denna information på något sätt kan uppfattas som missvisande.
I broschyrens text anges vidare att "eftersom beslut i dessa frågor kräver enhällighet, får Sverige som medlem ett avgörande inflytande över införselbestämmelserna". Av Utrikesdepartementets promemoria den 12 mars 2001 framgår att Sveriges hållning har varit att de kvantitativa restriktioner som Sverige fick behålla fram till utgången av år 1996 skulle fortsätta att gälla till dess man kom överens om något annat samt att Europeiska kommissionen hade uppfattningen att om en förlängning av undantaget inte skedde skulle EG:s allmänna regler gälla. Utskottet konstaterar att beskrivningen i broschyren speglar Sveriges uppfattning av förhandlingsläget. Att det senare visat sig att Europeiska kommissionen och Sverige inte hade samma uppfattning föranleder inte något yttrande från utskottet.
3 Vissa frågor i samband med Telia-Telenor-affären m.m.
3.1 Upphandlingen av konsulttjänster i samband med Telia-Telenor
Anmälningar
I en anmälan riktad mot näringsminister Björn Rosengren, bilaga A 3.1.1, har begärts att utskottet granskar upphandlingen av konsulttjänster och utbetalning av ersättningar i samband med Telia-Telenor-fusionen. I en annan anmälan, bilaga A 3.1.2, begärs granskning av huruvida Björn Rosengrens uppgifter till riksdagen i fråga om upphandlingen av Goldman Sachs står i överenstämmelse med de uppgifter om händelseförloppet som framkommit i departementets egen promemoria till Riksdagens revisorer. Utskottet begränsar sin granskning så att den inte omfattar de upphandlingar som genomfördes i den styrgrupp som beslutades i samgåendeavtalet den 30 mars mellan svenska och norska staten samt de två bolagen Telia och Telenor.
Gällande regler om upphandling
Genom lagen om offentlig upphandling som trädde i kraft den 1 januari 1994 genomförs EG:s regler om den offentliga upphandlingen inom den inre marknaden, bl.a. 92/50/EEG om tjänster och ändringsdirektivet 97/52/EG.
Grundläggande gemenskapsrättsliga principer som skall efterlevas vid all offentlig upphandling är principerna om icke-diskriminering, likabehandling, transparens, proportionalitet och ömsesidigt erkännande. Av likabehandlingspricipen följer att alla leverantörer skall behandlas lika. Alla måste få samma information vid samma tillfälle och det är inte tillåtet att lägga till eller dra ifrån några kriterier vid utvärderingen. Principen om transparens innebär att upphandlingsprocessen skall kännetecknas av förutsebarhet och öppenhet. För att anbudsgivarna skall ges samma förutsättningar för anbudsgivning måste förfrågningsunderlaget vara klart och tydligt och innehålla samtliga krav på det som skall upphandlas. Proportionalitetsprincipen innebär att kvalifikationskraven och kraven i kravspecifikationen måste ha ett naturligt samband med och stå i rimlig proportion till det som upphandlas.
I 1 kap. upphandlingslagen finns gemensamma regler och definitioner som i princip gäller såväl för de direktivstyrda upphandlingarna över tröskelvärdena enligt 2-5 kap. som de icke-direktivstyrda upphandlingarna under tröskelvärdena enligt 6 kap. I 1 kap. 4 § finns en huvudregel som säger att all offentlig upphandling oavsett värde skall göras affärsmässigt. Upphandlingar som omfattas av sekretess eller andra särskilda begränsningar med hänsyn till rikets säkerhet, och försvarsupphandlingar skall enligt 1 kap. 3 § andra stycket upphandlingslagen göras i enlighet med 6 kap. oavsett värde.
Bestämmelserna i 6 kap. omfattar alla slags upphandlingar under tröskelvärdena - varor, byggentreprenader, försörjningssektorerna (vatten-, energi-, transport och telekommunikationssektorerna) och s.k. A-tjänster (konsulttjänster, datatjänster, arkitekttjänster m.m.). Vidare omfattar 6 kap. upphandling av s.k. B-tjänster oavsett värde. Med B- tjänster avses t.ex. tjänster inom kultur, fritids- och idrottsverksamhet, utbildnings-, social- samt hälso- och sjukvårdstjänster. För upphandling av A- tjänster över ett tröskelvärde (för närvarande drygt 1,2 miljoner kronor för statliga myndigheter) gäller betydligt större formkrav än för B-tjänster, bl.a. i fråga om annonsering och tidsfrister.
I 5 kap. lagen om offentlig upphandling finns regler om upphandling av s.k. A-tjänster över tröskelvärdet. Enligt 5 kap. 1 § andra stycket 5 upphandlingslagen skall bestämmelserna i 5 kap. inte tillämpas i fråga om finansiella tjänster i samband med utgivning eller omsättning av värdepapper och andra finansiella instrument. En upphandling som avser både A- och B-tjänster skall i sin helhet anses vara en upphandling av det slag av tjänst som har det högsta värdet. Upphandling enligt 5 kap. innebär krav på annonsering utom när det gäller tjänster som av tekniska eller konstnärliga skäl kan utföras av bara en viss leverantör eller om oförutsebara skäl medfört synnerlig brådska eller om det är fråga om vissa tilläggstjänster o.dyl. Vid öppen upphandling enligt 5 kap. gäller en tidsfrist för anbudsgivningen på 52 dagar från annonseringen, vid selektiv och förhandlad upphandling enligt 5 kap. 37 dagar som på grund av brådska kan förkortas till 15 dagar.
I 6 kap. regleras bl.a. offentlig upphandling av A-tjänster som understiger tröskelvärdena och B- tjänster oavsett värde samt bl.a. upphandling som omfattas av sekretess. Upphandling skall göras genom förenklad upphandling eller urvalsupphandling. Direktupphandling får dock användas om upphandlingens värde är lågt eller om det finns synnerliga skäl, såsom synnerlig brådska orsakad av omständigheter som inte kunnat förutses och inte heller beror på den upphandlande enheten. Enheten skall vid behov fastställa riktlinjer för användning av direktupphandling.
Vid förenklad upphandling skall den upphandlande enheten begära anbud genom annons. Annonsering behövs dock inte om det vid annonsererad förenklad upphandling inte lämnats några anbud, om varorna framställs enbart för forskning, utveckling, experiment eller studier utan vinstsyfte, om det av tekniska eller konstnärliga skäl eller på grund av ensamrätt bara finns en leverantör eller om upphandlingen gäller ytterligare leveranser från ursprunglig leverantör och byte av leverantör vore oskäligt.
Vid urvalsupphandling skall den upphandlande enheten publicera en ansökningsinbjudan i elektronisk databas.
Före den 1 januari 2001 var kravet på annonsering inte lika omfattande. En upphandlande enhet som använde förenklad upphandling enligt 6 kap. 2 § upphandlingslagen kunde välja att infordra anbud genom skrivelse i stället för annons. Urvalsupphandling fanns inte.
Upphandlingslagens bestämmelser skall enligt 5 kap. 1 § andra stycket 5 inte gälla för upphandling av finansiella tjänster i samband med utgivning eller omsättning av värdepapper och andra instrument. Enligt förarbetena (prop. 1992/93:88 s. 95) innebär bestämmelsen att en upphandlande enhet som i förvaltningen av sitt kapital önskar anlita en bank för emission av värdepapper inte behöver upphandla den tjänsten. Om enheten i stället önskar att t.ex. en bank skall ta på sig förvaltningen av kapitalet är detta en tjänst som inte främst avser utgivning av värdepapper m.m., utan snarare faller in under finansiella tjänster enligt kategori 6 av bilagans avdelning A och sålunda skall upphandlas enligt reglerna i kapitlet för upphandling av A- tjänster.
Av ingressen till EG-direktivet av den 18 juni 1992 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av tjänster anges att direktivet inte omfattar sådana finansiella tjänster som rör instrumenten för valuta- och penningpolitiken, statsskuldsförvaltningen, valutapolitik och annan politiskt beslutad verksamhet som innefattar transaktioner med värdepapper och andra finansiella instrument. Avtal i samband med utfärdande, försäljning, förvärv eller överförande av säkerheter och andra finansiella instrument ligger således enligt ingressen utanför direktivets tillämpningsområde. Likaså undantas enligt ingressen verksamhet som utförs av centralbanker.
Vissa uttalanden av statsrådet Björn Rosengren
Näringsminister Björn Rosengren har i svar den 10 februari 1999 på fråga i riksdagen (1998/99:333) uttalat följande:
Låt mig först redovisa vad sammanslagningen av Telia och Telenor handlar om. Den svenska och den norska regeringen har kommit överens om en avsiktsförklaring som avses leda till ett avtal om sammanslagning av Telia och Telenor. Det är fråga om en affärsuppgörelse av ett slag som ingen ännu gjort: att slå samman två nationella telebolag. Det bolag som bildas kommer, efter börsintroduktionen, att bli ett av de allra största bolagen på Stockholmsbörsen.
Vi vet ännu inte vilka omkostnaderna för transaktionen och aktieförsäljningen totalt sett blir. Eftersom det är fråga om en av de största transaktionerna som genomförts i Sverige kan man förutse att kostnaden blir stor. Sett i proportion till värdet på det bolag som skapas är kostnaderna enligt min mening försvarbara. De priser som staten som beställare erhåller vid upphandlingar i dessa avseenden är låga jämfört med vad som normalt gäller på den privata marknaden eftersom staten erbjuder intressanta projekt och eftersom marknaden är medveten om att staten är kostnadsmedveten.
De åtgärder som i första hand vidtas för att hålla nere utgifterna för konsultarvoden är en effektiv och sakkunnig upphandling. Det väsentligaste måste dock alltid vara att anlita de rådgivare som bäst tillvaratar statens intressen som ägare i den typ av affärer som det här är fråga om. Om t.ex. en liten del av värdet på Telia/Telenor försummas handlar det om avsevärt mycket större belopp än utgifterna för konsultarvoden.
Vid offentlig utfrågning i konstitutionsutskottet den 11 april 2000 framhöll Björn Rosengren när det gäller upphandling av tjänster i Telia-Telenor- affären att "jag självfallet förutsätter att detta går korrekt till och att vi i de upphandlingar vi gör tillämpar de regler som finns".
Riksdagens revisorers förslag angående Regeringskansliets upphandling av konsulter
Riksdagens revisorer har på eget initiativ granskat Regeringskansliets upphandling av konsulter. I granskningen kartlades omfattningen av konsultupphandlingen. Vidare undersöktes vilken samlad överblick som finns inom Regeringskansliet över användningen och upphandlingen av konsulter. Förvaltningsavdelningens roll som samordnare av upphandlingar belystes också. Slutligen granskades ett urval av upphandlingar med avseende på dokumentation, regelefterlevnad och affärsmässighet (förslag 2000/01:RR13).
Revisorerna har konstaterat att Utrikesdepartementet och Miljödepartementet tar till sig den kritik som framförs i den rapport som ligger till grund för förslaget och att Finansdepartementet enligt uppgift har intensifierat arbetet med att skapa tydliga rutiner i upphandlingsfrågor.
Beträffande Näringsdepartementets upphandlingar har revisorerna noterat att departementets förklaringar, när det gäller på vilka grunder i lagen om offentlig upphandling som direktupphandling av Goldman Sachs International gjordes, har skiftat under detta ärendes gång. Departementet hade hänvisat till undantaget för finansiella tjänster i samband med utgivning eller omsättning av värdepapper, sekretess samt brådska. Det föranledde revisorerna att ifrågasätta hur noga övervägd frågan var vid tidpunkten för upphandlingen. Revisorerna ville framhålla att undantagsregler skall tillämpas restriktivt och att den upphandlande enheten har bevisbördan för att de villkor som gäller för undantaget är uppfyllda. Revisorerna har inte ansett att Näringsdepartementets hantering av upphandlingsärenden på ett tillfredsställande sätt motsvarar dessa krav. Revisorerna har vidare uppfattningen att även om en upphandling omfattas av undantag från upphandlingslagen bör den upphandlande enheten så långt det är möjligt följa intentionerna i lagen. Det innebär exempelvis att konsultens åtagande skall vara klart, att priset skall vara klart och att detta skall finnas dokumenterat i ett skriftligt avtal innan konsulten börjar arbeta. Regeringskansliet hade i sitt remissvar framhållit att Näringsdepartementets upphandlingar genomfördes enligt vad som är "brukligt i branschen". Revisorerna ville dock betona att när staten gör inköp från ett enskilt rättssubjekt är staten förpliktad att följa lagen om offentlig upphandling. Offentlig upphandling är inte direkt jämförbar med privat anskaffning. Vid offentlig upphandling är det skattemedel som används, och formen för ansvarsutkrävande blir en annan än den som gäller i privata företag. Det gör att procedurregler och möjlighet till kontroll av handlingar blir mycket viktigt för att kunna säkerställa att medborgarnas pengar hanteras på ett riktigt sätt. Lagen om offentlig upphandling reglerar upphandlingsprocessen i syfte att främja konkurrens, affärsmässighet och likabehandling. Konkurrensen i upphandlingsförfarandet verkar i sin tur för att ge den upphandlande enheten god valuta för pengarna.
Beträffande frågan om sekretess i samband med upphandlingarna erfar revisorerna att rådgivare och finansinstitut som kan bli engagerade i samband med känsliga affärer är vana vid att hantera information av sekretesskaraktär. Enligt revisorernas mening kan sekretesskäl inte anföras som motiv för att helt frångå lagen om offentlig upphandling. I upphandlingen av Goldman Sachs International borde Näringsdepartementet enligt revisorernas uppfattning ha kunnat tillfråga fler potentiella leverantörer än endast en.
Revisorerna anser inte heller att brådska är ett hållbart argument för att i de aktuella fallen ha frångått upphandlingslagen. Som påpekats i rapporten skall brådskan enligt upphandlingslagen vara förorsakad av händelser som inte har kunnat förutses av den upphandlande enheten och som inte beror på enheten själv.
När det gäller tillämpningen av undantaget för finansiella tjänster i samband med utgivning eller omsättning av värdepapper och andra finansiella instrument (5 kap. 1 § andra stycket 5 upphandlingslagen) har revisorerna kunnat konstatera att Nämnden för offentlig upphandling delar revisorernas bedömning att undantagsregeln inte var tillämpbar vid upphandlingen av Goldman Sachs International. Nämnden ställer sig också tveksam till Näringsdepartementets tillämpning av undantagsregeln i samband med upphandlingen av Schroders.
Revisorerna har också konstaterat att Näringsdepartementet uppdrog åt Företagsjuridik Nord & Co AB att granska uppdragsavtalet med Goldman Sachs International för att bedöma huruvida det fanns skäl att kräva återbetalning av hela eller en del av transaktionsersättningen. Prövningen dokumenterades i en promemoria från Företagsjuridik. Denna promemoria hade inte redovisats för revisorerna under granskningsarbetet. Enligt uppgift från departementet visade den prövning som Företagsjuridik gjorde att inga åtgärder borde vidtas för att återkräva något av det som hade utbetalats till Goldman Sachs International.
Regeringskansliet hade i remissvaret över rapporten medgett att dokumentationen i samband med de granskade upphandlingarna vid Näringsdepartementet varit otillfredsställande och att problemet med bristande dokumentation nu åtgärdats. Riksdagens revisorer har emellertid ansett att fler åtgärder bör vidtas i syfte att strama upp upphandlingsrutinerna vid Regeringskansliet.
Yttranden över Riksdagens revisorers rapport
Riksdagens revisorers rapport Regeringskansliets upphandling av konsulter (Rapport 2000/01:6), som utgjort underlag för revisorernas ovan redovisade förslag, remitterades den 12 februari 2001 till fem departement och sjutton andra remissinstanser.
Regeringskansliet överlämnade ett gemensamt remissvar. I detta svar redovisas att upphandlingsansvaret för upphandlingarna inom Regeringskansliet, som är att anse som en upphandlande enhet, enligt arbetsordningen för Regeringskansliet är fördelat så att förvaltningschefen får föreskriva eller i särskilda fall besluta om upphandlingar, som inte behöver prövas av Regeringskansliets chef och som berör två eller flera departement (8 §). För upphandlingar som ligger inom ett departements verksamhetsområde får chefen för departementet på Regeringskansliets vägnar föreskriva eller för särskilda fall besluta om upphandling (2 §).
Inom Regeringskansliet finns en permanent upphandlingsgrupp med representanter för samtliga departement under ledning av chefen för Förvaltningsavdelningens upphandlingssektion. I gruppen behandlas frågor om bl.a. riktlinjer för upphandlingar och arbetet med gemensamma upphandlingar.
Regeringskansliet har under det senaste året successivt fått en allt bättre kunskap om och överblick över behovet av konsultupphandlingar. Genom anmälningarna till upphandlingsregistret och arbetet i upphandlingsgruppen identifieras löpande behovet av samordnade upphandlingar.
En första studie om konsultanvändningen har genomförts i samarbete med Handelns utredningsinstitut och Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi i syfte att mer generellt behandla frågor om kvalitetsuppföljning, inte minst för att utveckla rutiner för att ge uppdrag och att följa upp hur uppdragen genomförs. I upphandlingssektionens fortsatta arbete ingår bl.a. utveckling av metoder för kvalitetssäkring, system för kvalitetsuppföljning och metoder för intern informationsspridning. I remissvaret framhålls vidare att rutinerna för diarieföring kan behöva utvecklas och att en förstudie på området genomförs. Ett successivt arbete med riktlinjer för upphandlingsverksamheten pågår.
I remissvaret hänvisas till att varje departementschef är ansvarig för upphandlingarna inom departementets verksamhetsområde. Om departementen skall ha en skyldighet att besluta i samråd med förvaltningsavdelningen urholkas departementens möjlighet att ta ansvar för sina upphandlingar. En samrådsskyldighet i fråga om upphandlingar av större värden skulle dock kunna införas när det gäller val av upphandlingsform och förfrågningsunderlag.
Upphandlingarna av Goldman Sachs International, Monitor Company Europe och Schroders bör enligt remissvaret sättas i sitt sammanhang. De gjordes i skilda skeden av fusionsprocessen.
Frågan om sammanslagningen av Telia och Telenor blev med mycket kort varsel åter aktuell i slutet av år 1998. Ett tidigare försök hade misslyckats på grund av den offentlighet som gavs åt förhandlingen. Det var därför angeläget med en så hög grad av sekretess som möjligt i det inledande förhandlingsskedet. Det var fråga om en mycket stor affär även i globalt perspektiv. Tillgångarna efter sammanslagningen var i storleksordningen 300 miljarder kronor. Den norska sidan ställde krav på att den svenska sidan redan inom några veckor skulle ta ställning till om den var intresserad av att gå vidare. I den uppkomna situationen bedömdes det från svensk sida nödvändigt att omedelbart anlita en internationell investmentbank som rådgivare. Upphandlingen bedömdes i denna situation kunna ske som direktupphandling med förfrågan till endast en bank. Valet föll på Goldman Sachs International som kontaktades i början av december 1998 och började arbeta den 8 december efter muntlig överenskommelse. Samtidigt inleddes med hjälp av en anlitad juridisk rådgivare förhandlingar med Goldman Sachs om de närmare villkoren. Resultatet av dessa förhandlingar kom till uttryck i en offert som kom in till Näringsdepartementet den 18 januari 1999 och avtal undertecknades den 22 mars. Avsiktsförklaringen om fusionen presenterades den 20 januari 1999 och därigenom upphörde behovet av sekretess. Avtal om sammanslagningen undertecknades den 30 mars och samtidigt avslutade Goldman Sachs sitt arbete.
Att sekretess rådde med stöd av 6 kap. 2 § sekretesslagen är enligt remissvaret uppenbart.
Förhandlingarna mellan företrädare för de svenska och norska regeringarna fortsatte och i ett besvärligt läge anlitades Monitor våren 1999 för en brådskande strategisk analys som från svensk sida ansågs nödvändig. I detta fall fanns behov av sekretess för att skydda den svenska förhandlingspositionen. Tre utvalda företag inbjöds komma med anbud. Offert inkom från Monitor den 31 maj 1999 och efter muntlig överenskommelse påbörjade Monitor sitt arbete den 2 juni och avslutade det i augusti 1999. Formellt avtal skrevs den 23 september.
Schroders upphandlades i maj 1999 som rådgivare i fråga om försäljning av aktier i det nya sammanslagna bolaget sedan ett antal utvalda förtag inbjudits att inkomma med anbud. Schroders påbörjade sitt arbete den 10 maj och ett formellt avtal slöts efter förhandlingar i juni 1999. Den 10 december avslutade bolaget sitt arbete.
Näringsdepartementet bedömde att upphandlingarna av Goldman Sachs och Schroders omfattades av det undantag för finansiella tjänster som anges i 5 kap. 1 § upphandlingslagen, vilket innebär att tjänsterna är undantagna från lagen i sin helhet. Beträffande Monitor gjordes bedömningen att med hänsyn till rådande sekretess kunde förhandlad upphandling ske enligt 6 kap. 2 § upphandlingslagen. I samtliga fall bedömdes att kravet på affärsmässighet i 1 kap. 4 § upphandlingslagen var tillgodosett.
När det gäller upphandlingen av Goldman Sachs medges att dokumentationen var otillräcklig. Regeringskansliet vill när det gäller undantaget för finansiella tjänster framhålla att innebörden av undantagsregeln är mycket omdiskuterad och någon vägledning från EG-domstolen finns inte. Oklarhet råder om bestämmelsens räckvidd. När det gäller Goldman Sachs saknar det dock betydelse om undantaget är tillämpligt eller inte. Eftersom det enligt Regeringskansliets uppfattning är fullständigt klart att upphandlingen omfattas av sekretess blir enligt 1 kap. 3 § upphandlingslagen endast bestämmelserna i 6 kap. tillämpliga på upphandlingen och synnerliga skäl fanns för direktupphandling enligt 6 kap. 2 § upphandlingslagen.
Det är Regeringskansliets bestämda uppfattning att statens ekonomiska intressen tillvaratagits på ett tillfredsställande sätt helt i enlighet med intentionerna med upphandlingslagen och dess allmänna krav på affärsmässighet. Upphandlingarna har också skett enligt vad som är brukligt i branschen. Transaktionsersättningen är en i branschen bruklig ersättningsform för ett utfört arbete. Affären skulle genomföras eftersom den skulle vara mycket förmånlig för värdet på Telia. Den framförhandlade arvodesnivån understiger vad som är normalt vid jämförbara affärer. Ersättningsformen bör enligt Regeringskansliet kunna väljas endast efter noggrann analys av lämpligheten i det särskilda fallet.
Det råder enligt Regeringskansliet inte något tvivel om att Regeringskansliet senast den 18 oktober 1999 blev juridiskt förpliktad att betala ersättningen. Fusionen var ett faktum. Det förelåg således en klar och förfallen fordran. Att staten i en sådan situation skulle utnyttja sin särskilda ställning för att uppnå ekonomiska fördelar är inte förenligt med god affärsetik och skulle kunna leda till att statens förtroende som affärspartner urholkas.
I ett till remissvaret fogat utlåtande från Föreningen för auktoriserade revisorer (FAR) framhålls att överlåtelser av större företag ofta sker under pressade tidsramar. För att minska riskerna för informationsspridning görs normalt en inledande affärsanalys i en mindre krets hos initiativtagaren. När beslut fattats måste man snabbt mobilisera en projektorganisation som skall utföra en stor mängd arbetsuppgifter. Ett sätt att hantera oförutsedda händelser är att engagera rådgivare som förfogar över en tillräckligt stor organisation som har egna specialister och egen erfarenhet av komplexa frågor och projektledning i samband med transaktioner. Den krets där strategiska företagsfrågor kan diskuteras öppet är ofta mycket begränsad. Tendensen till tillväxt genom förvärv eller fusioner har medfört ökad användning av investmentbanker och andra transaktionsrelaterade konsulter. Investmentbanker har specialkompetens genom sina möjligheter att finansiera affärer men framför allt genom sitt kontaktnät med potentiella investerare, ofta djupgående branschkunskap, stor kännedom om de finansiella marknaderna och ett stort ekonomiskt och finansiellt kunnande.
Sekretess på upphandlingsstadiet är i regel av yttersta vikt. Upphandlingen måste därför ofta vara begränsad och endast riktas mot ett fåtal potentiella rådgivare, som dessutom inte får befinna sig i intressekonflikt. Det förekommer också att ett uppdrag utan upphandling lämnas direkt till en rådgivare av vilken uppdragsgivaren har tidigare goda erfarenheter och som kan inleda arbetet snabbt på grund av sin redan befintliga kunskap om företaget.
Det är av största vikt att uppdragsgivaren har en allmän utgångspunkt i fråga om rådgivningens innehåll och omfattning. Eftersom rådgivningen varierar beroende på situationen vid varje enskild transaktion och samtidigt påverkas av oförutsedda händelser är det svårt att på förhand bestämma det exakta uppdraget. Detta påverkar osäkerheten om rådgivarnas insatser och därför upphandlas denna typ av rådgivning med utgångspunkt i vissa förutbestämda kriterier som ofta är generella för branschen. Undersökningar indikerar att ca 60 % av alla corporate finance-uppdrag avseende börsnoteringar baseras på success fee.
Ett annat sakkunnigutlåtande som åberopas av Regeringskansliet har avgetts av advokaten Hans Wibom vid advokatfirman Vinge KB. Hans Wibom gör bedömningen att det skulle ha avvikit från numera etablerad praxis i stora företagsaffärer om Näringsdepartementet inte anlitat en välrenommerad investmentbank som rådgivare vid sammanslagningen mellan Telia AB och Telenor AS. Han framhåller vidare att det är fast branschpraxis med transaktionsarvode i samband med sådana uppdrag och att Näringsdepartementet enligt hans uppfattning skulle ha haft mycket svårt att avvika från rådande branschpraxis. Nivån på det med Goldman Sachs avtalade transaktionsarvodet synes enligt utlåtandet inte avvika påtagligt från vad som normalt förekommer i branschen vid transaktioner av den aktuella digniteten.
När det gäller skyldigheten att betala ut transaktionsarvodet anser Hans Wibom att det skulle finnas betydande risk för s.k. badwill om Näringsdepartementet som företrädare för svenska staten skulle begära att Goldman Sachs ex gratia skulle reducera eller helt avstå från sitt transaktionsarvode. Det är särskilt känsligt för en stat eftersom ett kraftfullt framställt krav i detta avseende kan uppfattas som ett förtäckt hot om att andra uppdrag inte kan förväntas i framtiden om motparten inte tillgodoser kravet. Det kan inte heller uteslutas att ett sådant agerande skulle leda till att andra investmentbanker kan förhålla sig tveksamma till uppdrag från svenska staten och bolag där staten har ett betydande inflytande.
Justitieombudsmannen Nils Olof Berggren, Länsrätten i Göteborg, Kammarkollegiet, Industriförbundet och Företagarnas Riksorganisation understryker att Regeringskansliet har en viktig roll som förebild för andra myndigheter på upphandlingsområdet.
Ekonomistyrningsverket ställer sig frågande till kritiken för brister i dokumentationen när direktupphandling valts.
Nämnden för offentlig upphandling (NOU) anser att tillvägagångssättet vid Regeringskansliets upphandlingar som det presenterats kännetecknas av stora brister vad gäller iakttagandet av upphandlingslagens bestämmelser. Särskilt allvarliga är avsaknaden av fullständiga och tydliga förfrågningsunderlag, bristen på konkurrensutnyttjande, åsidosättande av dokumentationskravet och avsaknaden av undertecknade avtal. De av Näringsdepartementet genomförda upphandlingar som redovisas i rapporten uppvisar mycket allvarliga brister i efterlevnaden av upphandlingslagens bestämmelser. NOU konstaterar att Riksdagens revisorers slutsatser i huvudsak stämmer överens med nämndens uppfattning. Enligt NOU:s uppfattning talar mycket för att undantaget för upphandling av finansiella tjänster med hänsyn till förarbetena, ingressen till tjänstedirektivet och uttalandena i NOU:s ärende om liknande tjänster (AssiDomän) tolkas så att de tjänster som skall undantas skall ha ett nära samband med utgivning av värdepapper och andra finansiella instrument. NOU uppfattar inte att de nu aktuella tjänsterna har ett sådant samband.
Bestämmelserna i 6 kap. upphandlingslagen skall tillämpas på upphandling som omfattas av sekretess. Det innebär att det krävs ett skriftligt och fullständigt förfrågningsunderlag, att infordrande av anbud skall ske och att konkurrens på marknaden skall utnyttjas. Enligt EG-direktivet 93/36/EEG om samordning av förfarandet vid offentlig upphandling måste sträng restriktivitet uttryckligen gälla beträffande undantagen. EG-domstolen har i flera sammanhang påpekat att den upphandlande enheten har bevisbördan för att förutsättningar förelegat för att tillämpa undantagsbestämmelserna.
Sammantaget talar informationen som NOU kunnat ta del av att upphandlingen borde skett i enlighet med 5 kap. upphandlingslagen eller, i det fall sekretesskäl kan åberopas, 6 kap. upphandlingslagen.
NOU instämmer vidare i revisorernas bedömning att upphandlingslagens krav på brådska sannolikt inte var uppfyllt vid upphandlingen av Monitor. Att inte ha tid att ta fram ett skriftligt förfrågningsunderlag och att endast kontakta tre tänkbara leverantörer vid en upphandling som uppgår till drygt tre miljoner kronor är enligt NOU inte förenligt med kravet på utnyttjande av befintlig konkurrens i 1 kap. 4 § upphandlingslagen. NOU anser det inte uteslutet att departementet på grund av bristande planering hamnat i tidsbrist och därför inte hunnit göra en regelrätt upphandling. NOU anser att valet av leverantör borde motiveras tydligare än vad departementet gjort genom hänvisning till att företaget hade störst kompetens. Av hänsyn till proportionalitetsprincipen är det enligt NOU viktigt att kompetenskraven så långt möjligt preciserar den nivå som anses erforderlig för uppdraget.
När det gäller upphandlingen av Schroders till ett sammanlagt belopp om 18,2 miljoner kronor utarbetades inte något skriftligt underlag utan tre företag valdes ut och erbjöds lämna anbud. NOU framhåller att en upphandling som innehåller olika typer av tjänster inte kan undantas i sin helhet från upphandlingsreglernas tillämplighet på grund av ett inslag av tjänster som inte omfattas. De delar av upphandlingen som omfattar rådgivning och assistans vid upphandling av aktörer vid aktieförsäljning i det sammanslagna bolaget omfattas enligt NOU:s bedömning sannolikt inte av något undantag.
Sveriges advokatsamfund noterar den uppenbara motsägelse som föreligger i fall en upphandling som enligt 1 kap. 3 § upphandlingslagen omfattas av sekretess inte får sekretessbeläggas på grund av bestämmelserna i 6 kap. samma lag. Samfundet kan inte heller se att sekretesslagen lägger något hinder mot att enligt 6 kap. 2 § första stycket sekretessbelägga inte bara anbud gällande viss upphandling utan också andra handlingar, om det kan antas att deras offentlighet skulle åsamka det allmänna skada, t.ex. i den formen att en planerad fusion spricker. I sådana fall borde också själva existensen av en anbudstävling kunna hemlighållas för andra än de i tävlingen deltagande.
Samfundet vill peka på ett antal omständigheter som skulle kunna anföras till försvar för Näringsdepartementets beslut att göra en direktupphandling av Goldman Sachs med stöd av undantagsregeln i upphandlingslagen. Från kommissionens sida har man endast bristfälligt kunna förklara de skillnader som föreligger mellan tjänste- och försörjningsdirektiven beträffande undantaget för finansiella tjänster. Vid ett tillfälle används uttrycket intermediary services men inte heller det uttrycket är närmare förklarat. En sökning i EG-domstolens databas för rättspraxis visar att domstolen ännu inte haft anledning att bidra till tolkningen av uttrycket "finansiella tjänster" i tjänstedirektivet. En ytterligare anledning till missförstånd vid tolkningen av upphandlingslagen i fråga om undantaget för finansiella tjänster uppkommer därigenom att ordet "securities" på ett ställe i den officiella svenska översättningen av tjänstedirektivet översatts med ordet "säkerheter" medan på andra ställen den korrekta översättningen "värdepapper" använts. Näringsdepartementet måste enligt samfundet alltså ha varit i god tro då man ansåg sig kunna vända sig direkt till Goldman Sachs - och inte till någon annan - för att få råd angående den planerade sammanslagningen av Telia och Telenor.
När det gäller avtalet med Goldman Sachs kan samfundet intyga att avtal av den typ som beskrivs i rapporten - ofta benämnda engagement letters - är vanligen förekommande och tämligen standardiserade i vad avser de allmänna villkoren. Det förhållandet att Näringsdepartementet inte självt skriftligen formulerat villkoren för uppdraget hindrar inte att departementet under förhandlingarnas gång har kunnat påverka skrivningarna i den offert som kom in till departementet den 18 januari 1999. Att så faktiskt också skedde framgår av redogörelsen i rapporten, som också visar att departementet anlitat extern juridisk expertis för avtalsgranskningen. Kritiken mot Näringsdepartementet för att inte tillräckligt aktivt ha deltagit i avtalets utformning verkar därför enligt samfundet ogrundad.
Samfundet framhåller slutligen att en transaction fee på nivån 80 miljoner kronor för den i finansvärlden oinsatte framstår som oproportionerligt stor i förhållande till ett arvode på nivån 5 miljoner kronor för ett motsvarande, men resultatlöst arbete. Beloppet måste emellertid ställas i relation till de arvodesnivåer som gäller för internationella finansiella transaktioner i allmänhet. De förefaller enligt samfundet inte avvika nämnvärt från vad som förekommit i samband med andra stora företagstransaktioner med svenska företag inblandade.
Näringsdepartementets svar till konstitutionsutskottet
Konstitutionsutskottet har vid flera tillfällen begärt skriftliga uppgifter från Regeringskansliet om upphandlingen av konsulttjänster i samband med Telia-Telenor-fusionen.
I ett svar den 22 februari 2001, bilaga A 3.1.3, har från Näringsdepartementets sida anförts att departementet inför sammanslagningen av Telia och Telenor för finansiell rådgivning anlitade Goldman Sachs International samt för juridisk rådgivning dels Skadden, Arps, Slate, Meagher & Flom, dels Företagsjuridik Nord & Co. Till Goldman Sachs International betalades i januari 2000 86,4 miljoner kronor, till Skadden, Arps, Slate, Meagher & Flom 6,1 miljoner i tre poster under april och maj 1999 och till Företagsjuridik Nord 1,9 miljoner kronor plus moms i tre poster i maj 1999. Ingen av de tre nämnda upphandlades i konkurrens. För skälen till detta hänvisas till en promemoria den 30 januari 2001 från Näringsdepartementet till Riksdagens revisorer, bilaga A 3.1.4. I denna promemoria framhålls att för kapitalmarknadernas förtroende för en företagsaffär är redovisningen av den investmentbank som analyserat och stått bakom affären avgörande och på motsvarande sätt är, när det gäller ett helägt statligt bolag, behovet av genomlysning och objektivitet dessutom mycket viktigt gentemot skattebetalarna.
Enligt promemorian är såväl vid företagssammanslagningar som vid före-tagsuppköp sekretessen central. Information till aktiemarknaden om en planerad företagsaffär innan en bindande överenskommelse föreligger skulle försätta aktiemarknaden i en omöjlig värderingssituation. Så snart en företagsaffär aktualiserats måste alla ansträngningar göras för att på kortast möjliga tid slutföra förhandlingarna. Anlitande av investmentbanker och annan expertis måste ske med stor skyndsamhet och samtidigt med stor omsorg för att undvika att man gör förfrågan till banker och andra experter som redan anlitats av motparten eller konkurrenter som kan ha intresse i saken.
Generellt anlitas investmentbanker och andra experter vid företagssammanslagningar på basis av muntlig principöverenskommelse om de centrala arvodesvillkoren. Ett mer detaljerat avtal, ett s.k. engagemangsbrev undertecknas i ett relativt sent skede, ofta strax före affärens offentliggörande. Avtal sluts genom att uppdragstagaren bekräftar uppdraget med en påskrift.
Goldman Sachs kontaktades av Näringsdepartementet i december 1998. Departementet hade noggrant analyserat vilka investmentbanker som kunde komma i fråga. Principiellt kan sägas att endast ett fåtal investmentbanker verksamma i Europa är stora nog för ett sådant uppdrag. Mest avgörande för vem eller vilka som skall anlitas är att rådgivaren inte kan vara engagerad av någon annan som är inblandad i en viss affärssituation. I det aktuella fallet stod det klart att både Telia och Telenor och det norska Samferdsdepartementet hade engagerat ett antal rådgivare och det återstod för Näringsdepartementets del några få kvalificerade och tillgängliga för uppdraget att välja på. Branschen för investmentbanker uppvisar en enhetlig avtalsstruktur och arvodesprinciperna är väl kända och likformiga. Goldman Sachs ursprungligen begärda ersättningsnivå förhandlades ned till en nivå påtagligt under vad arvodesstatistiken visar.
Ett första utkast engagemangsbrev med sedvanlig utformning översändes till Näringsdepartementet från Goldman Sachs den 13 januari och utomstående juridisk expertis anlitades för att granska avtalet. Juristerna föreslog att staten nu borde utnyttja sin styrkeposition och framförhandla en generell standardförbättring för uppdragsgivare i relation till investmentbanker delvis i syfte att etablera en bättre standard på marknaden. Så skedde också.
Den 18 januari översändes ytterligare ett utkast innan enighet uppnåddes. Även om man var överens uppkom ingen bindande förpliktelse för staten förrän det slutliga engagemangsbrevet undertecknades den 18 mars 1999. Avtalet kunde när som helst sägas upp från statens sida utan angivande av skäl.
Tjänsterna omfattades av sekretess enligt 6 kap. 2 § sekretesslagen. Det saknades möjlighet att göra en sedvanlig offentlig upphandling på grund av sekretesskravet. Därtill kom den mycket snäva tidsplanen. Direktupphandling var nödvändig eftersom det förelåg synnerlig brådska orsakad av omständigheter som inte kunnat förutses. Dessutom avsåg upphandlingen finansiella tjänster i samband med omsättning av värdepapper enligt 5 kap. 1 § andra stycket 5 upphandlingslagen.
Fusionen var genomförd den 18 oktober 1999. Den 17 december beslutade den svenska och norska regeringen att upplösa det sammanslagna bolaget Newtel AB. Ett särskilt avvecklingsavtal slöts den 24 mars 2000. I anslutningen till uppdelningen av Newtel uppdrog Näringsdepartementet åt Företagsjuridik Nord & Co att granska uppdragsavtalet med Goldman Sachs för att bedöma huruvida det fanns skäl att kräva återbetalning av hela eller delar av transaktionsersättningen. I en PM den 20 januari 2000 föreslogs från Företagsjuridiks sida att ingen åtgärd skulle vidtas.
I ett svar den 8 mars 2001 har Näringsdepartementet redovisat upphandlingar i samband med förberedelser inför bl.a. börsnoteringen av Newtel, bilaga A 3.1.5.
För förberedelserna till börsnoteringen av Newtel anlitades Schroders, Monitor Company Europe, Företagsjuridik Nord & Co, Gramma AB, Clearly Gottlieb, Steen & Hamilton, n3prenör AB, Monsen & Co och Citigate Dewe Rogerson. Besluten att anta offerter av Clearly Gottlieb, Steen & Hamilton och n3prenör fattades av styrgruppen för sammanslagningen av Telia och Telenor.
Schroders Investment Banking upphandlades för ett uppdrag som avsåg försäljning av aktier i det nya Telia-Telenor och ersättningen uppgick till 18,2 miljoner kronor. Näringsdepartementet ansåg att upphandlingen gällde en sådan finansiell tjänst som omfattades av undantagsbestämmelsen i 5 kap. 1 § andra stycket 5 upphandlingslagen men tillämpade konkurrensupphandling. Enligt en promemoria upprättad inom Näringsdepartementet den 13 maj 1999 tillfrågades Carnegie, Schroders och Lazard. Carnegie avböjde. Enligt en upphandlingsredogörelse som lämnats in till Näringsutskottet i november 1999 inhämtades anbud däremot under hand från J.P. Morgan, Morgan Stanley Dean Witter, Goldman Sachs, Warburg Dillon Read, Lazard och Schoders. Enligt Näringsdepartementets svar till utskottet den 8 mars var konkurrenterna till Schroders de sistnämnda jämte D. Carnegie AB. Efter ingående diskussioner med Lazard AB och Schroders drogs slutsatsen att Schroders kvalitetsmässigt var att föredra. Schroders påbörjade arbetet den 10 maj 1999 och avslutades den 10 december. Schroders påbörjade enligt Regeringskansliets remissvar till Riksdagens revisorer arbetet den 10 maj 1999 och arbetet avslutades den 10 december. Avtal tecknades i juni 1999.
Monitor Company Europe upphandlades våren 1999 för en brådskande strategisk analys som ansågs nödvändig i rådande besvärliga förhandlingsläge rörande sammanslagningen av Telia och Telenor. Ersättningen uppgick till 4,1 miljoner kronor. Enligt en promemoria den 25 oktober 1999 direktupphandlades uppdraget efter en muntlig förfrågan till tre tänkbara konsultfirmor med särskild inriktning på telekom. Övriga tillfrågade var Boston Consulting Group och Mercer Management Consulting. Akten i ärendet innehåller bara anbud från Monitor och Mercer.
Företagsjuridik Nord anlitades efter direktupphandling i december 1998. Skälen för att företaget direktupphandlades var enligt Näringsdepartementet samma som gällde för upphandlingen av Goldman Sachs.
Gramma AB upphandlades i konkurrens med Carta Corporate Advisors och Claes Thorsson (som avböjde att lämna offert) för ett uppdrag under tiden juni till september 1999. Enligt Näringsdepartementets svar till konstitutionsutskottet den 8 mars 2001 fick Gramma AB ersättning dels den 20 oktober 1999 med 348 649 kr exkl. moms, dels med 956 529 kr exkl. moms den 28 december 1999. Närmare information om formerna för denna upphandling saknas eftersom Näringsdepartementet inte kunnat återfinna akten i ärendet.
Enligt Näringsdepartementets svar den 8 mars 2001 inbjöds vid upphandlingen av investmentbanker för försäljningen av aktier skriftligen 19 banker att presentera sin syn på ett antal frågeställningar samt offerera arvode för rådgivning, placering och erforderliga garantier i samband med placeringen. En analys och rankning av de skriftliga presentationerna och de begärda arvodena gjordes utifrån ett antal bestämda utgångspunkter. Därefter gjordes muntliga presentationer från de investmentbanker som lämnat de främsta skriftliga presentationerna. Förhandlingar om arvode och övriga villkor genomfördes därefter med ett begränsat antal investmentbanker. De internationella ledarbankerna, Morgan Stanley Dean Witter och Warburg Dillon Read, de s.k. Global Coordinators, utsågs den 2 juli 1999 och de nordiska investmentbankerna Enskilda Securities, Carnegie och DnB Markets utsågs den 26 oktober 1999. De svenska och norska staterna träffade den 19 oktober 1999 en överenskommelse om det nordiska bankkonsortiet. Överenskommelsen innebar bl.a. att en norsk och två svenska investmentbanker skulle leda det nordiska bankkonsortiet för börsnoteringen av Telia/Telenor.
I en promemoria den 21 mars 2001 från statsekreteraren i Näringsdepartementet Lars Rekke, bilaga A 3.1.6, har som svar på åtta frågor från konstitutionsutskottet anförts när det gäller Goldman Sachs att det rent tidsmässigt - trots brådskan - funnits möjligheter att tillfråga flera rådgivare eftersom rådgivarföretagen har beredskap för att svara på förfrågningar med kort varsel. Att utöka kretsen medför dock alltid en ökad risk för spridning av information och därmed ökad risk för läckage. Risken var påtaglig och de rent affärsmässiga skälen för att tillfråga ytterligare rådgivarföretag kunde vid den avvägning som alltid måste göras inte överväga det starka sekretessbehovet. Vad gäller affärsmässigheten är det Näringsdepartementets bedömning att det slutligen framförhandlade rådgivaravtalets utformning knappast hade blivit särskilt annorlunda om kretsen tillfrågade hade vidgats. Urvalet av rådgivare var mycket begränsat. Skälet till att just Goldman Sachs International tillfrågades var företagets kompetens på det aktuella affärsområdet och att flera andra möjliga kandidater på ett eller annat sätt var engagerade i projektet och därmed inte tillgängliga för förfrågan.
Det var med hänsyn till brådskan väsentligt att låta rådgivaren starta sitt arbete så fort som möjligt, vilket skedde efter en muntlig överenskommelse. Precisering av uppdragets omfattning och villkor skedde efter hand genom förhandlingar där staten biträddes av juridisk expertis. Den offert som godtogs var alltså resultatet av ingående förhandlingar och ett likartat förfarande är vanligt i branschen.
Förfarandet har inte dokumenterats så att de olika stegen framgår. Så borde ha skett och numera dokumenteras utförligt vad som förekommer av betydelse i ett upphandlingsärende helt i enlighet med bestämmelserna i 6 kap. 13 § upphandlingslagen.
Utgångspunkten för ett avtal med en rådgivare av det aktuella slaget är alltid en s.k. success fee (transaktionsersättning). Investmentbanker kräver hög ersättning för sin insats och denna ersättning beräknas normalt i förhållande till den aktuella affärstransaktionens storlek. Ersättningen utgör normalt en mycket begränsad del av den värdeökning som affärstransaktionen ger. Det kan inte uteslutas att en så stor marknadsaktör som staten skulle kunna förhandla sig till en alternativ lösning. Alternativet skulle då innebära en hög månadskostnad oberoende av om affären blev av eller inte. Totalkostnaden skulle även i detta fall bli betydande.
Det kan enligt promemorian vara en fördel och definitivt ingen nackdel för uppdragsgivaren att rådgivaren påbörjar sitt arbete innan uppdragsgivaren formellt är bunden av ett skriftligt avtal där uppdraget preciseras. Det normala är att överenskommelsen intill dess när som helst kan avbrytas utan att rådgivaren får ersättning för annat än utlägg.
Motiven för direktupphandlingen av juridiska tjänster från Skadden Arps och Företagsjuridik var enligt promemorian kraven på brådska och sekretess som enligt departementets bedömning utgjorde synnerliga skäl enligt 6 kap. 2 § andra stycket upphandlingslagen. Dokumentation förekommer endast i fråga om avtalen.
Att vissa skrivelser registrerades senare än som borde ha skett var ett förbiseende som berodde på stor arbetsbelastning.
Utfrågningar
Före detta chefsjuristen vid Nämnden för offentlig upphandling Hans Sylvén har den 27 mars utfrågats av konstitutionsutskottet, bilaga B 1. Hans Sylvén framhåller att det i upphandlingslagen finns en specialbestämmelse för brådska som innebär att man har möjlighet att vända sig till bara en leverantör. Det gäller då brådska av närmast force majeure- liknande karaktär. När det gäller sekretessen finns en paragraf i upphandlingslagen som undantar i varje fall upphandlingar över de s.k. tröskelvärdena från de direktivstyrda reglerna. Från svenskt håll anses att det inte skall finnas denna typ av oreglerade upphandlingar, utan de regleras i 6 kap. upphandlingslagen. I 6 kap. fanns före den 1 januari 2001 inte något krav på annonsering utan man kunde vända sig till ett representativt antal leverantörer med en skrivelse. Sekretessen blir hyfsat skyddad genom att man vänder sig till tillförlitliga företag och skriver någon form av sekretessförbindelse.
När det gäller undantag från de direktivstyrda reglerna i upphandlingslagen står det i ingressen till direktiven att undantagen skall behandlas restriktivt. Bevisbördan läggs på den som påstår att undantaget finns. Man bör arbeta som den gode familjefadern här. Om man tycker att detta är sekretess och inte vill att det skall komma ut kan man ju t.ex. vidta sådana åtgärder vid en annonsering att man inte blottställer de uppgifter som är sekretessbelagda. Han tror sig kunna formulera en annons för att få just den här leverantörsgruppen intresserad. Annonsen behöver inte vara så detaljerad. Det gäller här att väcka intresse hos leverantörer. Om det inte betraktades som sekretessbelagt skulle annonsen ha publicerats i EG:s officiella tidning. Om man betraktar det som så sekretesskyddat att det är undantaget från de direktivstyrda reglerna, då fanns det ju inte ens annonseringsskyldighet vid detta tillfälle, utan då hade man kunnat vända sig till ett representativt antal och med ett skriftligt förfrågningsunderlag bjuda in dem att lämna anbud. Han har alltså lite svårt att förstå Näringsdepartementets agerande i denna del.
För finansiella tjänster gäller att de till skillnad från sekretessfallen helt är undantagna från lagen. Det står visserligen i 5 kap. att det är undantaget från detta kapitel, men det skall tolkas som att det är undantag från hela lagen. Då blir alltså inte heller 6 kap. tillämpligt. Det är väldigt tveksamt om den aktuella upphandlingen gäller omsättning av värdepapper i den bemärkelse man menar för undantaget av finansiella tjänster. Under alla omständigheter har han mycket svårt att se att allt är undantaget när det gäller de konsultupphandlingar som skett.
Lagen om offentlig upphandling ställer krav på att det skall vara skriftliga avtal. Det skall vara ett skriftligt förfrågningsunderlag där man ställer sina krav på en upphandling. Det skall vara ett skriftligt anbud, och det skall sedan vara ett skriftligt avtal. Det är alldeles självklart att muntliga avtal på den här nivån är direkt olämpliga. Muntliga avtal är över huvud taget svårhanterliga och är alltså utomordentligt opraktiska. Det är mest remarkabelt här att man inte har satt sig ned och gjort ett skriftligt förfrågningsunderlag. Det skriftliga förfrågningsunderlaget skall föregås av en behovsanalys där man har satt sig ned och analyserat det behov man har inför upphandlingen. Detta tjänar sedan som underlag för förfrågningsunderlaget. Det är först då man har gjort klart för sig vad man verkligen vill ha.
I det här fallet har rådgivaren arbetat under en lång, eller i varje fall under en viss, period. Sedan har avtalet skrivits, och det har dessutom varit ett avtal som har byggt på leverantörens anbud. Generellt kan sägas att detta är utomordentligt olämpligt. Denna upphandling är uppseendeväckande, även om man jämför med andra tillbaka i tiden, eftersom man har haft ett muntligt förfarande på det här sättet. Den här typen av upphandlingar förekom i och för sig säkert oftare längre tillbaka i tiden än i dag. Det har blivit en förbättring.
Nämnden har i ett stort antal informationsskrivelser och på annat sätt talat om att upphandlingar inte får göras på det här sättet. Detta är inte något nytt. Nämnden har gått ut väldigt brett med betydelsen av att man i en skriftlig process ska göra klart för sig vad det är som man efterfrågar. Vet man inte vad man vill ha så vet man inte heller vad man får.
Det är tveksamt om någon av de upphandlingar Riksdagens revisorer granskat kan anses falla inom undantaget för finansiella tjänster. Möjligen kan det finnas vissa moment som är det, men det är mycket tveksamt. Undantaget för finansiella tjänster är relativt svårtytt.
I vissa sammanhang används s.k. Letter of Intent. Det förekommer alltså att parter för förhandlingar om ett framtida avtal. Det kan röra sig om ett avtal som på något sätt är villkorat. För svensk del kan det t.ex. vara en statlig myndighet som har tecknat och skrivit på ett avtal med en leverantör, men skrivit att avtalet endast gäller under villkor att man får regeringens godkännande av avtalet. I de lägena, där man har ett så långt framskridet avtal, menar man i alla fall i anglosaxisk rätt - och sannolikt också i den svenska - att leverantören kan påbörja arbetet. Skulle det sedan inte bli något avtal så skulle man inte bli ersättningsskyldig för de åtgärder man har vidtagit fram till den tidpunkt då det blir klart att inget avtal träffas. Men detta är ju en helt annan och mycket mer organiserad form. I det granskade fallet blir det helt lösligt. Man lämnar över det helt i leverantörens händer. Det är precis detta som regelverket försöker stävja. Den offentliga inköparen skall inte försätta sig i den här situationen, utan man skall ta initiativet själv genom att skriva förfrågningsunderlaget så att man får ändamålsenliga leveranser. De skall svara mot det behov som man har, och inte mot en massa uppdykande behov och aha-upplevelser. När man skriver ett dåligt förfrågningsunderlag och sedan får in anbud av olika slag kan man få aha- upplevelser - "det var ju bra", "det tänkte vi inte på" osv. Så skall inte upphandlingar gå till, även om det är många som vill att de skall göras på det sättet. Det är ju ganska behagligt att slippa proven och testen och att göra behovsanalysen.
De överenskomna timarvodena, månadsarvodena osv. har inte varit särskilt höga. Det som man kanske mer reagerar mot är ersättningen vid bonusaffären. Han är negativ till bonus som sådan. Generellt sett bör man inte medverka till bonussystemen och särskilt tveksamt är att använda sig av bonus vid den här typen av upphandling. En bonus passar när man i en upphandling har en konsult och där framgången i projektet står och faller med denna konsults arbete. Men i den här situationen är det så många parametrar som styr om det skall bli ett framgångsrikt projekt. Det fanns en mängd andra konsulter och han utgår ifrån att man på Näringsdepartementet själv gjorde en stor insats. Det fanns en allmän och en politisk opinion som sammantaget var styrande för om detta skulle bli ett framgångsrikt projekt eller inte. Att i det läget använda sig av bonus för en konsult är lite märkligt.
Normalt sett skall man ha en dokumentation av allting - från behovsanalyser till dess att man får fram ett förfrågningsunderlag. Det skall också finnas dokumentation av vilka man vänder sig till och bjuder in att lämna anbud. Man skall också ha dokumentation senare. Det skall ske under hela upphandlingens gång. När man t.ex. går in i förhandlingar med leverantörer så skall man ha gjort upp en förhandlings-PM innan dess så att man vet vilka frågor man skall ta upp till förhandling. Skall man dessutom kanske förhandla med fler leverantörer är det viktigt att man så långt det är möjligt förhandlar om samma saker med alla leverantörerna så att man behandlar dem likvärdigt. Utifrån de olika anbuden kommer naturligtvis förhandlingarna sedan att hantera skilda saker. Men så långt det är möjligt skall det vara så här.
Alla de här delarna skall finnas med i en dokumentation. När man sedan gör själva utvärderingen av anbudsgivarna och väger dem mot varandra skall det upprättas ett protokoll över detta. I dag ställer dessutom regelverket som krav att en leverantör som har deltagit i en upphandling har rätt att inom 15 dagar få dessa uppgifter, dvs. varför leverantören inte fick anbudet, vad det var för fel på det egna anbudet samt namnet på den som fick avtalet.
Generellt gäller ju detta med dokumentation för förvaltningsmyndigheter. Alla förvaltningsmyndigheter skall ha underlaget dokumenterat ifall man i efterhand skall kunna visa hur man kom fram till ett visst beslut. Det här är inget som lagen om offentlig upphandling kräver, men förvaltningsmyndigheterna som sådana har allmänna, generella krav på sig.
I de aktuella fallen är det säkert så att man har haft bråttom och att man har varit mån om att det här inte skulle komma ut i offentlighetens ljus. Det är klart att dessa delar har medfört att man - enligt Hans Sylvéns bedömning - har fattat felaktiga beslut. Man borde ha planerat det här lite bättre. Inom ramen för EU-regelverket hade man kunnat hantera ett relativt brådskande ärende. Man hade kunnat hantera sekretessärenden. I vart fall skulle det ha gjorts enligt 6 kap. och då hade man inte behövt att gå ut och annonsera, utan man hade kunnat bjuda in ett visst antal leverantörer.
Näringsminister Björn Rosengren har i utfrågning den 29 mars när det gäller frågan om det var rätt av Regeringskansliet att betala ut transaktionsersättningen till Goldman Sachs framhållit att beteckningen bonusersättning, som bl.a. Riksdagens revisorer använder i sin rapport, är missvisande. Det är inte fråga om någon gratifikation utöver vanligt arvode, utan det är en i branschen bruklig ersättningsform för utfört arbete. Enligt näringsministerns uppfattning råder det inget tvivel om att Regeringskansliet senast den 18 oktober 1999 blev juridiskt förpliktat att betala ut transaktionsersättningen. Då hade såväl det norska stortinget och den svenska riksdagen som EG- kommissionen godkänt fusionen. Vidare hade aktierna i Telia och Telenor förts över till det nybildade bolaget Newtel, och de tre bolagen höll denna dag bolagsstämmor. Integrationsarbetet hade också påbörjats under ledning av den nya styrelsen och den utvalde vd:n i Newtel. Fusionen var således ett faktum. Enligt avtalet med Goldman Sachs skulle transaktionsersättningen då betalas ut.
Näringsministern kommenterade vidare påståendet att Regeringskansliet borde ha inlett förhandlingar med Goldman Sachs om nedsättning av transaktionsersättningen när det så småningom blev klart att fusionen skulle upplösas. Goldman Sachs hade en klar och förfallen fordran. Att staten skulle försöka utnyttja sin särskilda ställning för att förmå Goldman Sachs att sätta ned eller helt avstå från sin ersättning vore inte förenligt med god affärsetik och skulle kunna leda till att statens förtroende som affärspartner urholkas. En förfrågan från Regeringskansliet i detta hänseende skulle t.o.m. kunna uppfattas så att Goldman Sachs inte skulle kunna förvänta sig uppdrag i framtiden om banken inte gick Regeringskansliets vilja till mötes. Det råder alltså, enligt näringsministerns mening, ingen tvekan om att Regeringskansliet gjorde rätt när transaktionsersättningen betalades ut. Det vore alltså felaktigt att med utnyttjande av statens särställning försöka få till stånd en nedsättning av beloppet.
Näringsministern tog sedan upp frågan om upphandlingen av Goldman Sachs som finansiell rådgivare. Det är, anförde han, etablerad praxis att investmentbanker anlitas som finansiella rådgivare av parter och andra intressenter i samband med t.ex. sammanslagningar av företag som rör stora värden. Det hade inte varit affärsmässigt försvarbart att låta bli att anlita en finansiell rådgivare i samband med sammanslagningen av Telia och Telenor. Sammanslagningen skulle resultera i ett bolag som vid den tidpunkten beräknades vara värt i storleksordningen 300 miljarder kronor. Vidare hade det varit oprofessionellt att inte använda en av de största investmentbankerna som stöd vid genomförandet av affären. Att använda en stor investmentbank som rådgivare skulle även kunna vara positivt för värdet på de aktier som staten sedan planerade att sälja. Vid den aktuella tidpunkten gjorde Regeringskansliet bedömningen att det endast fanns ett fåtal investmentbanker som var aktuella att tillfråga. Enligt den information Regeringskansliet hade tillgång till var flera av dessa redan engagerade i den aktuella affären på uppdrag av bl.a. de inblandade bolagen. Dessa banker hade därför intressekonflikter i affären och kunde således inte tillfrågas.
Beträffande förhållandet att Regeringskansliet låtit Goldman Sachs arbeta innan det fanns ett avtal med bolaget anförde statsrådet att det rådde mycket stor brådska. Regeringskansliet gjorde en bedömning av vilka finansiella rådgivare som kunde vara tillgängliga och vilka som hade tillräcklig kompetens. Valet föll på Goldman Sachs, som kontaktades i början av december och började arbeta den 8 december. Samtidigt inleddes med hjälp av en anlitad juridisk rådgivare förhandlingar med Goldman Sachs om de närmare villkoren för rådgivningen. Resultatet av förhandlingarna kom till uttryck i en offert och avtalet undertecknades den 22 mars.
När det gäller frågan att Näringsdepartementet endast tillfrågade en möjlig rådgivare, nämligen Goldman Sachs, vid upphandlingen anförde statsrådet att enligt lagen om offentlig upphandling behöver endast vissa bestämmelser i lagen tillämpas om upphandlingen omfattas av sekretess eller om det föreligger synnerliga skäl såsom synnerlig brådska som den upphandlande enheten inte hade kunnat förutse och inte heller orsakat. Om det är finansiella tjänster i samband med utgivning eller omsättning av värdepapper och andra finansiella instrument som skall upphandlas, är lagen över huvud taget inte tillämplig.
Att utöka kretsen av dem som har information om en affär innebär, enligt näringsministern, alltid en ökad risk för spridning av informationen. Vid de ingående överväganden som gjordes inom Regeringskansliet kom man fram till att denna risk var påtaglig i fallet Telia-Telenor. Vid avvägningen mellan kravet på sekretess och de affärsmässiga fördelarna att tillfråga ytterligare en rådgivare som alltid måste göras fann Regeringskansliet efter en ingående prövning att behovet av sekretess vägde tyngst.
När det gäller möjligheten att upphandla en finansiell rådgivare genom att annonsera i enlighet med lagen om offentlig upphandling anförde statsrådet att han inte bedömde det vara en möjlighet. För att få offerter som det hade varit någon mening med att värdera hade åtminstone följande uppgifter behövt framgå av annonsen: att affären berörde två statliga bolag i olika länder, att det var ett bolag inom telekomsektorn, att bolagen inte var introducerade på börsen, men att det skulle ske. En annons med dessa uppgifter hade enligt statsrådets bestämda uppfattning medfört att affären hade röjts.
Vad gäller arvodesklausulen i avtalet med rådgivaren anförde statsrådet att det är fast branschpraxis att arvodet till investmentbanker för biträde som rådgivare vid företagssammanslagningar utformas så att banken får en viss lägre ersättning för nedlagd tid och därtill ett större arvode som är beroende av att transaktionen genomförs inom en viss tid, s.k. transaktionsersättning.
Statsrådet kunde dock hålla med om kritiken i vissa avseenden. De överväganden som gjordes i samband med upphandlingen av rådgivare skulle på ett betydligt bättre sätt än vad som skedde ha dokumenterats. Han har sett till att rutinerna för upphandlingar i Näringsdepartementet har stramats upp sedan dess. Samtliga överväganden vid större upphandlingar görs numera i en mångsidigt sammansatt grupp med experter, bl.a. jurister, både från Näringsdepartementet och från andra delar av Regeringskansliet. Samtliga överväganden som görs i samband med en upphandling skall utförligt dokumenteras i protokoll från möten. Skälen för - och i förekommande fall skälen emot - ett visst förfaringssätt skall dokumenteras noggrant i protokollen. Dessa dokument skall noggrant föredras för den politiska ledningen och handlingarna skall självfallet tillföras den aktuella akten.
Under utfrågningen underströk statsrådet att Näringsdepartementet följt upphandlingslagen "till punkt och pricka". Rättschefen Per Erik Lindeberg underströk att Regeringskansliet hela tiden har hävdat att lagen om offentlig upphandling har följts. Det finns ju undantag enligt 1 kap. 3 § som säger att om det finns sekretess så är bara 6 kap. upphandlingslagen tillämplig. Enligt 6 kap. 2 § är direktupphandling tillåten i undantagsfall, nämligen om det finns synnerliga skäl föranledda av synnerlig brådska som inte är föranledd av den upphandlande enheten och inte heller hade kunnat förutses. Detta är ett sådant fall.
Sedan kan man också diskutera om detta är den typ av finansiell tjänst som är undantagen. Den bestämmelsen handlar om finansiella tjänster av ett visst slag, nämligen sådana som rör omsättning av värdepapper. Den paragrafen har en räckvidd som är mycket omstridd. Innebörden är, anförde rättschefen, inte klar. Detta är ett EG-rättsligt stadgande, och EG-domstolen har ytterst monopol på att tala om vad den innebär. När upphandlingen gjordes var uppfattningen att detta kunde rymmas inom denna paragraf. Men det råder en osäkerhet om hur stor räckvidd den har. Näringsdepartementet menar att även om man inte åberopar detta undantag faller detta alldeles klart under kravet på sekretess och under synnerliga skäl enligt 6 kap. 2 § upphandlingslagen.
Avslutningsvis betonade näringsministern att Näringsdepartementet i praktiken inte hade något annat val än att använda en investmentbank.
Utskottets ställningstagande
Enligt 1 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten skall i statens verksamhet hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas. Som framhålls i regeringens förvaltningspolitiska handlingsprogram 2000 är det en viktig målsättning att medborgarnas förtroende för statlig förvaltning ökar. Förvaltningen måste tillhandahålla tjänster på sådant sätt att den ger största möjliga nytta för medborgare, företag, kommuner, organisationer m.fl. inom givna ekonomiska ramar. Medborgarna har enligt handlingsprogrammet rätt att kräva att förvaltningsmyndigheterna gör sitt yttersta för att deras tjänster produceras med hög kvalitet och till låg kostnad. Myndigheter som förmår att göra rätt saker i rätt tid, på rätt sätt och med god hushållning av resurserna vinner ett högt medborgerligt förtroende och ökar tilltron till politiken och de demokratiska institutionerna.
Förvaltningspolitiska kommissionen har i betänkandet I medborgarnas tjänst - En samlad förvaltningspolitik för staten (SOU 1997:57) framhållit att vissa grundläggande element måste vara gemensamma för statsförvaltningen. Utgångspunkten är att den offentliga förvaltningen är en del av demokratin och rättsstaten och att de som arbetar i förvaltningen tjänar vissa gemensamma mål, vilket skiljer dem från anställda i den privata sektorn. Det är enligt kommissionen viktigt att det inom myndigheterna finns en levande insikt om att medborgarna är uppdragsgivare, att de finansieras med skattemedel och att de är redovisningsskyldiga inför det allmänna.
Utskottet delar denna bedömning. Emellertid ställer upphandlingslagen krav på affärsmässighet i upphandlingarna. Enligt 1 kap. 4 § lagen om offentlig upphandling skall således upphandling göras med utnyttjande av de konkurrensmöjligheter som finns och även i övrigt genomföras affärsmässigt. Anbudsgivare, anbudssökande och anbud skall behandlas utan ovidkommande hänsyn.
Affärsmässighetsbegreppet finns inte definierat i upphandlingslagen och förekommer inte heller i EG- direktiven om offentlig upphandling eller annan gemenskapsrättslig lagstiftning. Av förarbetena till den tidigare gällande svenska upphandlingsförordningen där begreppet också återfanns framgår att det låg i affärsmässigheten att myndigheterna skulle få valuta för pengarna.
Begreppet affärsmässighet i upphandlingssammanhang diskuteras i Upphandlingskommitténs betänkande Mer värde för pengarna (SOU 2001:31). Där sägs att ett av de viktigaste inslagen i EG:s reglering av den offentliga upphandlingen är att den skall ske på marknadens villkor och att det är marknaden som skall ge de billigaste och bästa villkoren. Kommittén framhåller att affärsmässighetsbegreppet i praktiken kan ha olika innebörd från fall till fall och dess betydelse beror på vem som gör bedömningen. En vanlig uppfattning sägs vara att det privata näringslivets sätt att köpa varor och tjänster skall vara vägledande. Problemet med tillämpningen av ett sådant betraktelsesätt är enligt kommittén framför allt frånvaron av företagsekonomiska mål hos de upphandlande enheterna. För kommuner, landsting och statliga myndigheter är verksamheten målet för verksamheten - inte att redovisa maximal vinst för att tillgodose en enskild ägares behov av avkastning. I kravet på affärsmässig upphandling ligger enligt kommittén att enheten skall göra en så ekonomiskt bra affär som möjligt.
Denna beskrivning av begreppet affärsmässighet kan enligt utskottets mening väl förenas med utgångspunkten att medborgarna är uppdragsgivare, att upphandlingen finansieras med skattemedel och att det finns en redovisningsskyldighet inför det allmänna.
Riksdagens revisorer har funnit en rad brister i Näringsdepartementets upphandling av konsulttjänster inför fusionen mellan Telia och Telenor.
Bristerna gäller bl.a. upphandlingsförfarandena särskilt i fråga om upphandlingen av investmentbanken Goldman Sachs International, att avtal tecknats efter det att företag påbörjat sitt arbete samt att dokumentation i upphandlingsärendena i stor utsträckning saknats.
När det gäller upphandlingsförfarandena vill utskottet inledningsvis hänvisa till den granskning av vissa upphandlingar i Regeringskansliet som redovisades i maj 2000 (bet. 1999/2000:KU20). Utskottet underströk starkt vikten av att upphandlingslagens bestämmelser följs inom Regeringskansliet och att detta görs med god marginal till de gränser som sätts i lagen. Regeringskansliets roll som föredöme för andra myndigheter gör detta särskilt viktigt. Utskottet pekade på att det annars finns en risk för att upphandlingslagen urholkas.
Även om de upphandlingar som nu granskats i huvudsak i tiden ligger före nämnda uttalande finns det enligt utskottets mening anledning att åter understryka vikten av att upphandlingslagen följs med god marginal inom Regeringskansliet.
När det gäller upphandlingen av Goldman Sachs har näringsministern hävdat att undantagsbestämmelsen i 5 kap. 1 § andra stycket 5 upphandlingslagen varit tillämplig. Bestämmelsen gäller finansiella tjänster i samband med utgivning eller omsättning av värdepapper och andra finansiella instrument. Från Regeringskansliets sida har emellertid inte hävdats att sättet att upphandla tjänsten helt grundades på denna undantagsmöjlighet. I stället har man lagt tyngdpunkten vid att det var fråga om sekretesskänsliga uppgifter och att upphandlingen då i enlighet med undantagsbestämmelsen i 1 kap. 3 § andra stycket 1 upphandlingslagen skulle ske i enlighet med 6 kap. sekretesslagen.
Från Regeringskansliets sida valdes direktupphandlingsmöjligheten, som enligt 6 kap. 2 § andra stycket upphandlingslagen - förutom då upphandlingens värde är lågt - kan användas om det finns synnerliga skäl, såsom synnerlig brådska, orsakad av omständigheter som inte kunnat förutses och inte heller beror på den upphandlande enheten. Skälet till detta har vid utskottets utfrågning den 18 april 2001 (se bilaga) angetts vara en sammantagen bedömning av hela situationen där även brådskan hade betydelse, men den viktigaste faktorn var det höga kravet på sekretess. Det fanns risk för att saken skulle kunna läcka ut och göra att affären skulle gå i stöpet. Vid utfrågningen framhöll näringsministern att antalet investmentbanker som kunde tillfrågas utan risk för att information spreds till uppdragstagare som hade andra intressen var begränsat.
Enligt utskottets mening framstår inte de bedömningar som gjordes inom Näringsdepartementet som orimliga mot bakgrund av det tolkningsutrymme upphandlingslagen ger. Utskottet vill därför inte rikta kritik mot valet av upphandlingsform.
När det gäller upphandlingen av Goldman Sachs anser utskottet att det inte är en godtagbar ordning att företaget utfört huvuddelen av sitt arbete innan avtal slutits även om denna tid utnyttjades för att få till stånd ett för staten mer förmånligt avtal än som ursprungligen föreslogs. Det är självfallet angeläget att det när arbetet inleds föreligger ett skriftligt avtal så att det otvetydigt står klart för båda parter vilka villkor som skall gälla.
När det gäller upphandlingen av Goldman Sachs har kritik riktats mot det förhållandet att avtalet innehöll en rätt till transaktionsersättning. Från flera håll har uttalats att ett sådant villkor följer etablerad branschpraxis, som utbildats eftersom det ger även uppdragsgivaren påtagliga fördelar. Utskottet är därför inte berett att ifrågasätta överenskommelsen om transaktionsersättning.
Enligt utskottets mening saknas grund för att rikta kritik mot det förhållandet att Näringsdepartementet inte tog upp en diskussion med Goldman Sachs om nedsättning av transaktionsersättningen. Från Näringsdepartementets sida undersöktes med hjälp av juridisk expertis förutsättningarna för detta. Det framstod därvid - vilket senare bekräftats från andra håll - att det inte fanns någon grund för nedsättning och att ett initiativ i den riktningen skulle kunna få negativa konsekvenser, bl.a. för statens trovärdighet som avtalspart.
Fusionen mellan Telia och Telenor föranledde ytterligare upphandlingar. Det gällde bl.a. de juridiska rådgivarna Skadden Arps, Slate, Meagher & Flom (6,1 miljoner kronor) samt Företagsjuridik Nord & Co (1,9 miljoner kronor). Inget av dessa företag upphandlades i konkurrens. Liksom Goldman Sachs hade de uppdrag inför utformningen av den avsiktsförklaring som presenterades den 20 januari 1999 och det slutliga avtal om sammansammanslagningen som undertecknades den 30 mars 1999. Juridiska tjänster finns upptagna i avdelning B i bilagan till upphandlingslagen och omfattas därför av bestämmelserna i lagens 6 kap. Enligt vad Näringsdepartementet anfört gäller samma skäl för underlåtelsen att använda sig av konkurrensupphandling som i fråga om Goldman Sachs utom när det gäller undantaget för finansiella tjänster.
Utskottets bedömning att den valda upphandlingsformen inte är orimlig mot bakgrund av det tolkningsutrymme upphandlingslagen ger gäller också dessa upphandlingar.
När det gäller Näringsdepartementets upphandling í maj 1999 av Schroders har från Näringsdepartementets sida framhållits att upphandlingen klart gällde en sådan finansiell tjänst som omfattades av undantagsbestämmelsen i 5 kap. 1 § andra stycket 5 upphandlingslagen. Monitor Company Europe upphandlades våren 1999 för en brådskande strategisk analys som ansågs nödvändig i rådande besvärliga förhandlingsläge rörande sammanslagningen av Telia och Telenor. Enligt Näringsdepartementet fanns behov av sekretess för att skydda den svenska förhandlingspositionen. Upphandlingen skedde därför enligt 6 kap. upphandlingslagen. Dessa två upphandlingar har skett i konkurrens.
Upphandlingslagens bestämmelser ger utrymme för tolkningen att undantagsbestämmelser för finansiella tjänster respektive sekretesskänsliga och brådskande upphandlingar kunde tillämpas.
En allvarlig brist i båda dessa ärenden är emellertid att avtal slutits långt efter det att arbetet påbörjats, i det ena fallet så sent som efter det att arbetet avslutats.
Av en redogörelse för en upphandling av informationsrådgivning i fråga om Telia/Telenor daterad den 28 juni 1999 och av Näringsdepartementets promemoria till utskottet den 8 mars 2001 framgår att tre företag tillfrågades för ett mindre, tidsmässigt avgränsat, projekt. Endast två anbud inkom, bl.a. från Gamma som enligt redogörelsen hade det lägsta anbudet, 270 000 kr. Av Näringsdepartementets promemoria framgår att 348 649 kr exkl. moms betalades till Gramma den 20 oktober och 956 529 kr exkl. moms den 28 december 1999. Mot bakgrund av att akten tycks ha förkommit kan inte utläsas hur Grammas fortsatt uppdrag upphandlades eller om anbudet avsåg ett månadsarvode. Den upphandlade tjänsten skulle kunna ses som en A- tjänst över tröskelvärdet, vilka skall upphandlas enligt 5 kap. upphandlingslagen.
Granskningen har enligt utskottets mening visat att en allvarlig och förhållandevis ofta förekommande brist när det gäller upphandlingarna är avsaknaden av dokumentation. Skälen på vilka anbud antagits och vad som i övrigt förekommit av betydelse vid anbudsprövningen skall enligt 6 kap. 13 § upphandlingslagen vara dokumenterade.
Syftet med att dokumentera de ställningstaganden som lett fram till ett avslutat upphandlingsärende är bl.a. att man skall kunna konstatera vilka affärsmässigt betingade omständigheter som varit avgörande. Även direktupphandlingar skall dokumenteras om inte upphandlingen gäller ett lågt värde. Dokumentationen skall utgöra underlag för beslut, ge interna och externa intressenter information om upphandlingen och insyn i tillvägagångssättet samt ge information till anbudsgivare och andra, både leverantörer och övervakningsorgan, om skälen till olika ställningstaganden i upphandlingsprocessen. Dokumentationen av behovsanalyser och förfrågningsunderlag tjänar också syftet att uppdragsgivaren noga klargör för sig själv vilka tjänster han eller hon egentligen vill ha utförda. Viktigt är också att dokumentationen kan vara till nytta för upphandlaren vid en ny upphandling. Upphandlingslagens krav på dokumentation innebär att skälen till att inte annonsera vid förenklad upphandling liksom skälen att välja direktupphandling när värdet inte är lågt bör dokumenteras.
I ett avslutat upphandlingsärende med förenklad upphandling bör akten innehålla bl.a. inköpsgrundande dokument, förfrågningsunderlag, anbudsförteckning, egenhändigt undertecknade anbud, anbudssammanställning, värdering och jämförelse.
Enligt utskottets mening ger de påfallande bristerna i dokumentationen i upphandlingsärendena, för sent slutna avtal, sen registrering av handlingar och en förkommen akt intryck av att tillräcklig vikt inte lagts vid en förvalt- ningsmässigt betryggande hantering av upphandlingsärendena.
Näringsministern har under utfrågningen inför utskottet den 29 mars 2001 medgett att de överväganden som gjorts i samband med upphandlingen av rådgivare borde ha dokumenterats på ett betydligt bättre sätt. Han har vidare framhållit att rutinerna stramats upp sedan dess. Samtliga överväganden vid större upphandlingar görs numera i en mångsidigt sammansatt grupp med experter och skall dokumenteras utförligt i protokoll. Skälen för eller mot ett visst förfaringssätt skall dokumenteras. Dokumenten skall föredras för den politiska ledningen och handlingarna tillföras akten.
Utskottet förutsätter att rutinerna på detta sätt kommer att stramas upp avsevärt och leda till en mer tillfredsställande ordning när det gäller den förvaltningsmässiga hanteringen av upphandlingsärendena.
För de brister som utskottet påtalat ovan kan näringsministern inte undgå kritik.
Med den bedömning utskottet gjort i fråga om Näringsdepartementets tillämpning av upphandlingslagens bestämmelser finns enligt utskottets mening inte anledning att rikta kritik mot näringsministern för hans uttalanden till riksdagen och utskott om upphandlingen av Goldman Sachs.
3.2 Prissättningen av Telias aktie vid börsintroduktionen
Ärendet
I en granskninganmälan, bilaga A 3.2.1, begärs att utskottet granskar upp-gifter i Finanstidningen den 21 december 2000 kring prissättningen av Telia AB:s aktie vid börsintroduktionen.
Bakgrund
Telia AB
Telia bildades år 1993 genom en bolagisering av dåvarande Televerket (prop. 1992/93:200, bet. TU 1992/93:30, rskr. 1992/93:443). Huvudinriktningen för Telia blev att arbeta inom telekommunikationer i första hand i Sverige och med tillfredsställande avkastning. Telia fick driva annan verksamhet än denna under förutsättning att den kompletterade huvudinriktningen och att det skedde med ett rimligt risktagande.
Riksdagen beslutade nya riktlinjer för Telia våren 1998 (prop. 1997/98: 121, bet. 1997/98:NU14, rskr. 1992/93:308). Telias mål blev att vara det ledande telekommunikationsföretaget i Norden och Östersjöområdet. Huvudinriktningen angavs till att i Norden och Östersjöområdet erbjuda telekommunikationer i vid bemärkelse samt bedriva internationell verksamhet som behövs för dessa tjänster. Telia skulle erbjuda telekombaserade informationstjänster där Telias roll var att paketera information till tjänster som gjordes tillgängliga på Telias olika nät. Annan verksamhet kunde bedrivas om den kompletterade huvudinriktningen men höga avkastningskrav skulle gälla i de fall risktagandet var högre.
Riksdagen godkände i beslut den 15 juni 1999 (prop. 1998/99:99, bet. 1998/99:NU14, rskr. 1998/99:260) ett avtal mellan svenska staten och norska staten om sammanslagning av de bägge företagen Telia AB och Telenor AS. Vidare bemyndigade riksdagen regeringen att minska svenska statens ägande i det sammanslagna bolaget. En efterföljande börsintroduktion var överenskommen mellan staterna. - Sammanslagningen av Telia och Telenor genomfördes dock aldrig fullt ut, utan den 16 december 1999 offentliggjorde den svenske och den norske statsministern ett uttalande med innebörden att arbetet med sammanslagningen skulle avbrytas (se prop. 1999/2000:84 s. 4). Enligt uppgift från Regeringskansliet fattades rätteligen den 16 december 1999 beslut om att upplösa en redan formellt genomförd sammanslagning.
Inom Telia arbetades det därför fram en ny affärsstrategi som redovisades för regeringen i början av år 2000. Enligt regeringens bedömning skulle en börsintroduktion av Telia underlätta genomförandet av strategin.
Beslut om börsintroduktion av Telia AB
Regeringen föreslog den 28 mars 2000 i proposition 1999/2000:84 Börsintroduktion av Telia AB att riksdagen skulle bemyndiga regeringen att minska statens ägarandel i Telia AB till lägst 51 % av samtliga aktier i bolaget. I propositionen gjorde regeringen också bedömningen att börsintroduktionen skulle kunna genomföras tidigast våren 2000 och att målet borde vara att etablera Telia AB:s aktie som en folkaktie.
Regeringen menade att Telia borde ges samma förutsättningar som sina konkurrenter att verka inom telekommunikations- och Internetbranschen. För att ge bolaget möjligheter att verka på samma sätt som övriga aktörer på marknaden genom att expandera, dra till sig externt kapital och förvärva andra företag mot betalning i egna aktier, borde staten minska sitt ägande i Telia och börsnotera bolaget. I ett första steg ansåg regeringen att riksdagens medgivande borde inhämtas för att minska statens ägande i Telia ned till 51 % av samtliga aktier i bolaget. Detta skulle ge tillräckligt utrymme för en börsintroduktion och för bolaget att skaffa nytt kapital och göra förvärv genom att emittera nya aktier. I propositionen uttalade regeringen också sin avsikt att återkomma till riksdagen om en ytterligare minskning av ägandet blev aktuell.
Enligt regeringen kunde en förändring av statens ägande ske antingen genom att staten sålde aktier som innehades av staten eller att staten tillstyrkte en nyemission som minskade statens ägarandel. Även en kombination av dessa alternativ angavs som möjlig. Regeringen uttalade i propositionen sin avsikt att under våren 2000 genomföra en börsintroduktion av Telia, om marknadsmässiga förutsättningar förelåg. I det sammanhanget kunde även en nyemission bli aktuell. Regeringen menade att det borde ankomma på regeringen att fatta beslut om tidpunkt, omfattningen och formerna m.m. för börs-introduktionen. Försäljningen av aktier i Telia borde enligt regeringen ske på ett sådant sätt att statens intresse att få ut bästa värde tillgodosågs.
Regeringen gjorde i propositionen också bedömningen att intresset från den svenska allmänheten att teckna aktier i Telia AB var stort. Börsintroduktionen skulle därför genomföras på sådant sätt att många privatpersoner gavs möjlighet att teckna aktier, Teliaaktien skulle bli en folkaktie. Särskilda rabatter till privatpersoner skulle dock inte komma att lämnas, eftersom det kunde missgynna fondsparare.
Näringsutskottet (bet. 1999/2000:NU18) tillstyrkte förslaget den 9 maj 2000. Genom en börsintroduktion skulle Telia, enligt näringsutskottet, få likvärdiga verksamhetsförutsättningar som konkurrenterna och möjligheter att fortsätta utvecklas på ett positivt sätt. Med ett minskat statligt ägande, i enlighet med regeringens förslag, skulle Telia kunna delta i den utveckling som pågick bland de europeiska telekommunikationsoperatörerna. I flera motioner hade det förordats att regeringen skulle bemyndigas att sälja hela Telia. Näringsutskottet ansåg emellertid att det var en fördel att staten behöll ett majoritetsägande i bolaget. Ett sådant ägande skulle kunna fungera som en spärr mot den risk för fientliga uppköp som ofta kan följa av förändringar i ägarstrukturen. Näringsutskottet delade vidare regeringens uppfattning att Teliaaktien borde få ställning som en folkaktie.
Den 17 maj 2000 beslutade riksdagen i enlighet med näringsutskottets förslag (prot. 1999/2000:111).
Börsintroduktionen av Telia
Den 18 maj 2000 beslutade regeringen att i samband med börsnoteringen av Telia AB sälja högst 30 % av bolagets dåvarande aktiestock. Börsintroduktionen skulle omfatta högst 35 % av bolagets samtliga aktier. Av dessa skulle staten sälja högst 30 % och Telia genom nyemission högst 5 %. Regeringen bemyndigade cheferna för Närings- och Finansdepartementen att tillsammans för statens räkning vidta de åtgärder som behövdes för att genomföra försäljningen inom ramen för det angivna förfarandet. Försäljningen skulle ske genom att ett stort antal placerare i Sverige och internationellt erbjöds att förvärva aktier i bolaget. För detta avsåg staten träffa avtal (Underwriting Agreement) med ett bankkonsortium om placering av aktier m.m. I avtalet skulle storleken på försäljningen och aktiernas pris regleras.
Av protokollet framgår vidare att Näringsdepartementet hade låtit genomföra ett antal värderingar av Telia. Värderingarna hade gjorts av i konsortiet ingående banker och av Näringsdepartementet med biträde av egna rådgivare. Telias värde hade ingående undersökts och ett stort antal institutionella investerare och finansanalytiker knutna till olika banker hade lämnat uppgift om sin bedömning av Telias värde. På basis av dessa värderingar och analyser skulle ett prisintervall fastställas. - Det slutliga priset skulle fastställas efter en form av anbudsförfarande (bookbuilding), där placerare under anmälningstiden redovisade sitt intresse av att förvärva aktier och vilket pris de var beredda att betala. Inför försäljningen skulle staten presentera ett prospekt där de närmare villkoren för försäljningen angavs, bl.a. det fastställda prisintervallet och storleken på försäljningen.
Den 20 maj 2000 godkände statsråden Rosengren och Ringholm ett till beslutet fogat prospekt avseende försäljningen i vad avsåg statens erbjudande. Försäljningen skulle ske till ett pris per aktie inom ett prisintervall som motsvarade ett värde på bolaget på lägst 200 miljarder kronor och högst ca 260 miljarder kronor innan nyemission ägt rum. Prisintervallet på Teliaaktien var således fastställt till 70-92 kr. Av ett pressmeddelande från Näringsdepartementet samma dag framgår att diskussioner hade förts med ett mycket stort antal investerare över hela världen för att få fram marknadens samlade bedömningar av Telias värde, vilket uppgavs vara det gängse sättet att bestämma prisintervall vid större börsintroduktioner.
Anmälningstiden för allmänheten sattes till 25 maj-8 juni.
Den 10 juni 2000 beslutade statsråden Rosengren och Ringholm att, mot bakgrund av de anbud som inkommit, fastställa priset till 85 kr per aktie och att staten skulle sälja så många aktier att statens ägarandel i bolaget därefter uppgick till lägst 70 %. I beslutet angavs också att tilldelningen av aktier på olika köpare skulle ske enligt de principer som översiktligt hade redovisats i prospektet. Den slutliga tilldelningen skulle beslutas senare.
Statsråden Rosengren och Ringholm beslutade den 12 juni 2000 att privatpersoner skulle tilldelas önskat antal aktier upp till 400 aktier per person och därutöver 10 % av efterfrågan upp till 60 000 aktier per person. Detta tog i anspråk 23 % av det totala antalet aktier i transaktionen. - Institutionella köpare skulle tilldelas ca 77 % av antalet aktier i transaktionen, varav 60 % skulle tilldelas nordiska institutioner och 40 % institutioner från andra länder. Statsråden ansåg att staten som säljare hade skäl att eftersträva att institutionella köpare agerade långsiktigt. Då skulle en god stabilitet i eftermarknaden uppnås. Principerna för fördelningen mellan institutioner redovisades i en bilaga till beslutet (se nedan). Tilldelningen till respektive institution skulle ske enligt ett förslag som överlämnats av banksyndikatet.
Av pressmeddelanden från Näringsdepartementet den 12 och 13 juni 2000 framgår att erbjudandet om Teliaaktien tecknades fyra gånger. Cirka 1 600 anbud hade kommit in från institutioner. Börsintroduktionen gav totalt 76,6 miljarder kronor, varav 63,8 miljarder kronor tillföll statskassan och 12,8 miljarder kronor tillföll Telia. Efterfrågan på Teliaaktien hade varit mycket stor både från privatpersoner och institutioner. 1 008 619 privatpersoner hade tecknat sig för 278,6 miljoner aktier. Av dessa var 16 076 anställda i Telia. Totalt tilldelades allmänheten 209 miljoner aktier motsvarande 23 % av erbjudandet. Tilldelningen till institutionerna blev 691 miljoner aktier motsvarande 77 % av erbjudandet. Målet att Telia skulle bli en folkaktie var därmed uppnått. - Det uppgavs också att försäljningen var den tredje största börsintroduktionen i Europa och den ojämförligt största någonsin i Norden. Aldrig tidigare hade så många privatpersoner i Sverige anmält sig för köp av aktier som vid detta tillfälle. - Teliaaktien noterades på OM Stockholmsbörsen den 13 juni 2000.
Den 7 juli 2000 meddelade Näringsdepartementet i ett pressmeddelande att övertilldelningsoptionen i Telia hade stängts. Antalet aktier i det ursprungliga erbjudandet hade uppgått till 900 miljoner aktier, varav 117 miljoner aktier utgjordes av en övertilldelningsoption. 100 miljoner aktier av övertilldelningsoptionen hade sålts. Antalet av staten sålda aktier uppgick till 883 miljoner, motsvarande 29,4 % av kapital och röster i bolaget. Statens ägande i Telia efter stängning av övertilldelningsoptionen uppgick därmed till 70,6 %.
Principerna för tilldelning till institutionella köpare
Principerna för tilldelning till institutionella köpare vid börsintroduktionen av Telia angavs i en bilaga till statsråden Rosengrens och Ringholms beslut den 12 juni 2000. Av bilagan framgår följande.
**FOOTNOTES**
[1]: "Retroaktiv lagstiftning i europaperspektiv - om betydelsen av allmänna rättsgrundsatser" av Ulf Bernitz s. 131-150 i Festskrift till Stig Strömholm. Uppsala: Iustus förlag, 1997.
[2]: EG och EG-rätten av Olof Allgårdh m.fl. Stockholm: Publica, 1993, s. 76.
[3]: A. a. s. 140.
[4]: A. a. s. 149. Banksyndikatet har i samråd med Näringsdepartementet rankat de svenska och internationella institutionella investerarna och placerat var och en i ett antal olika klasser. Dessa klasser är vägledande för tilldelningen till var och en av institutionerna.
Gruppindelningen är
Super class - indexdrivna svenska institutioner
Klass 1 - Nordiska och internationella institutioner av toppkvalité dvs. institutioner som a) kontinuerligt är aktiva i första- och andrahandsmarknaden för svenska, europeiska aktier i allmänhet och telecom aktier i synnerhet, b) producerar egna analyser av toppkvalité, c) har en långsiktig investeringshorisont och d) ofta är på köparsidan i andrahandsmarknaden. Ur denna grupp kan en mindre grupp investorer utskiljas som viktiga opinionsbildare.
Klass 2 - Mindre nordiska och internationella institutioner av god kvalité dvs. institutioner som är långsiktiga och som är aktiva i marknaden men som inte har samma inflytande/betydelse som klass 1.
Klass 3 och 4 - Institutionell efterfrågan av lägre kvalité och av mer spekulativ art dvs. mindre institutioner med mindre resurser att genomföra egna kvalitativa analyser samt andra inflytelserika institutioner med mindre långsiktig inriktning i sin investeringspolitik.
Totalt kommer institutioner att tilldelas cirka 77 % av totala antalet aktier i transaktionen. Av dessa aktier kommer cirka 60 % att fördelas till nordiska institutioner och cirka 40 % till institutioner i utlandet. Tilldelningar till institutioner efter kvalitetsrankning kommer att bli enligt följande.
Aktietilldelning inom varje klass sker enligt nedanstående principer. De institutioner som skall ges en mer generös behandling inom varje klass är
De som av index skäl måste inneha Teliaaktien och där sannolikheten för att de omedelbart säljer är låg,
De som har varit prisledande eller uppvisat låg priskänslighet,
De som kom in tidigt i boken,
De som har varit aktiva under erbjudandeperioden,
De vars order motsvarar en normal order mot bakgrund av det totala kapitalet under förvaltning och innehaven av liknande aktier, samt
Hur institutionen i fråga har agerat i eftermarknaden vid tidigare introduktioner.
Detta har resulterat i följande tilldelning
---------------------------------------------------- |Kvalitetsrankning Ungefärlig % av totala | institutionella | tilldelningen ---------------------------------------------------- |Nordiska 39 % |institutioner |Super Tier 1 ---------------------------------------------------- |Institutioner Tier 25 % |1 ---------------------------------------------------- |Institutioner Tier 23 % |2 ---------------------------------------------------- |Institutioner Tier 13 % |3 och 4 ---------------------------------------------------- | 100 % " ----------------------------------------------------
Uppgifter i Finanstidningen
Den 21 september 2000 uppgav Finanstidningen under rubriken Därför floppade Telia att näringsminister Björn Rosengren tillät att amerikanska storbanker drev upp introduktionskursen. Finanstidningen hävdar i artikeln att rekommendationen att sälja ut bolaget för just 85 kr kom från de amerikanska investmentbankerna Morgan Stanley och UBS Warburg tillsammans med de båda svenska investmentbankerna Carnegie och Enskilda Securities.
Enligt Finanstidningen trissade Morgan Stanley och UBS Warburg medvetet upp priset på Teliaaktien inför börsnoteringen i syfte att maximera sin egen provision. Tekniken för att få upp priset var enkel. Morgan Stanley hittade ett antal utländska hedgefonder som var villiga att betala bra för Teliaaktierna, väl vetandes att de snabbt skulle kunna sälja dem vidare till svenska institutioner. Under premiärdagen bytte Teliaaktier till ett värde av 20 miljarder kronor ägare. Köpare var svenska aktiefonder, som var tvungna att köpa Telia för att vara rätt viktade mot index. - Förutom provisionen från själva utförsäljningen kunde Morgan Stanley, enligt Finanstidningen, kamma hem mångmiljonbelopp i courtage när hedgefondernas aktier bytte ägare med just Morgan Stanley som mellanhand.
Finanstidningen gör i artikeln vidare gällande att regeringen var väl medveten om vilka utländska fonder som hade fått tilldelning. Trots önskemålet om långsiktiga ägare hade Näringsdepartementet, enligt tidningen, gått med på att stora poster placerades hos de kortsiktiga hedgefonder som skulle sälja av bara timmarna efter introduktionen.
Promemorior från Regeringskansliet - utfrågning
Utskottet har genom skrivelser till Regeringskansliet bl.a. begärt en närmare redogörelse för hur värderingen av Telia och prissättningen av Teliaaktien inför börsintroduktionen gick till samt hur de institutionella köparna rankades och tilldelades aktier vid börsintroduktionen.
Från Regeringskansliet har utskottet erhållit sammanlagt fem promemorior, bilaga A 3.2.2-A 3.2.6, och den 29 mars 2001 genomförde utskottet en utfrågning i ärendet med näringsminister Björn Rosengren, som därvid biträddes av bl.a. statssekreteraren Lars Rekke. En utskrift av utfrågningen i sin helhet finns i bilaga B 4.
Flertalet av promemoriorna lämnades till utskottet före utfrågningen av Björn Rosengren. Nedan lämnas en sammanfattning av innehållet i de fyra första promemoriorna.
Beträffande rankning av institutionella köpare anges i promemoriorna bl.a. följande. Den klassindelning som låg till grund för tilldelningen till institutionella köpare gjordes innan anmälningsperioden började. Klassindelningen gjordes i två steg. I ett första steg lämnade bankkonsortiet ett förslag till rankning till departementet. Därefter granskade departementet och departementets egna rådgivare om de individuella institutionerna hade erhållit rätt rankning, varefter departementet godkände klassificeringen.
I fråga om anbudsförfarandet anges i promemoriorna bl.a. följande. På uppdrag av Näringsdepartementet svarade de internationella ledarbankerna (Morgan Stanley Dean Witter och UBS Warburg) för processen avseende de internationella placerarna och för samordningen. De nordiska ledarbankerna (Carnegie och Enskilda Securities) svarade för processen avseende den nordiska marknaden. Därefter gjorde de internationella ledarbankerna en daglig sammanvägning av den totala efterfrågan och redovisade resultatet till departementet. - Sammanlagt placerade 1 500 institutioner order. De till ledarbankerna inlämnade anbuden gavs inte in till departementet. Denna ordning stämmer överens med tidigare i departementet tillämpad praxis, t.ex. i fråga om försäljningen av aktier i Assi Domän AB.
När det gäller tilldelningen av aktier anges i promemoriorna följande. Inom varje klass tilldelades institutioner aktier efter en individuell bedömning av deras långsiktighet, utformningen av begäran om tilldelning m.m. De institutioner som fick tilldelning var genomgående av god kvalitet. Det är således en missuppfattning att stora poster placerades hos "korsiktiga hedgefonder". Om det skulle ha funnits någon mindre långsiktig placerare bland de utomnordiska placerarna som fanns i klass 3 och 4 enligt departementets klassificering, var volymerna i så fall mycket små och kan på intet sätt ha påverkat prissättningen på aktien. Det finns således inte fog för de förmodanden som görs i tidningsartikeln. - Den kontroll departementet hade genom den egna projektgruppen och genom Schroeders gjorde det omöjligt för ledarbankerna att tilldela aktier till andra institutionella köpare än dem som lämnat anbud och fått tilldelning enligt särskild förteckning. I statens avtal med bankerna fanns föreskrifter som reglerade hur tilldelningen skulle ske. För kontroll av att föreskrifterna följdes granskade projektgruppen och departementets egna rådgivare förteckningen över dem som fått tilldelning. Processen skiljde sig från försäljningen av aktier i Assi Domän AB år 1994 i så måtto att priset vid försäljningen av aktier i Telia AB sattes under det maximipris som med hänsyn till efterfrågan kunde uppnås.
Vid utfrågningen den 29 mars 2001 uppgav Björn Rosengren bl.a. följande. Priset på Teliaaktien sattes efter ett anbudsförfarande, där marknaden noggrant bedömde värdet inom det aktuella prisintervallet, 70-92 kr. Det slutligen satta priset - 85 kr/aktie - var rätt. Eftersom försäljningen var övertecknad fyra gånger, hade försäljningen kunnat ske till 92 kr/aktie. Annonskampanjen påverkade inte institutionerna och kan inte ha orsakat överteckningen. Utförsäljningen inbringade 62 miljarder kronor till statskassan till en transaktionskostnad på 1,13 miljarder kronor. Om börsintroduktionen av det sammanslagna Telia-Telenor hade blivit av hade kursen med all sannolikhet överstigit 85 kr, gissningsvis 120-130 kr/aktie.
Prissättningen av Teliaaktien var mycket väl förberedd av Regeringskansliets rådgivare, projektgruppen inom Regeringskansliet och de banker som ledde konsortiet. Med hänsyn till överteckningen fanns det goda möjligheter att styra fördelningen efter den kvalitetsbedömning av köparna som hade förberetts. Bedömningen av institutionernas långsiktighet hade skett med utgångspunkt i rådande marknad. Det gjordes ett riktigt urval där även institutioner som inte uppfyllde de allra högsta kvalitetskraven gavs tilldelning. Ambitionen att Teliaaktien skulle bli en folkaktie innebar att alla som ville skulle ges möjlighet att ta del av denna affär och utförsäljningen gav en miljon aktieägare. Regeringskansliet kan inte svara på vad som hänt på eftermarknaden. I jämförelse med andra bolag på telekommarknaden är dock Telia det bolag som klarat sig bäst. Under tiden sedan börsintroduktionen har British Telecom gått ned med 46 %, Deutsch Telekom med 63 %, France Telecom med 59 %, KPF med 77 %, Sonera med 83 % och Tele Danmark med 52 %, medan Telia gått ned med 31 %.
Vid försäljningen av aktier i Celsius fick styrelsen i bolaget fördela aktierna efter tycke och smak. Och vid försäljningen av aktier i Assi Domän fick alla institutioner som anmält sig tilldelning utan någon urskiljning.
Lars Rekke uppgav vid utfrågningen bl.a. följande. Det är inte sant att kortsiktiga hedgefonder skulle ha tilldelats aktier och använt sin hedging till att trissa upp priset. Klassindelningen syftade till att skapa en allsidig spridning på aktieinnehavet. I den fjärde klassen kan det naturligtvis inte uteslutas att det fanns en och annan som såg sitt engagemang som kortsiktigt. Men det fanns inga hedgefonder som fick tilldelning, om man med hedgefonder menar den gängse beteckningen, dvs. fonder som dels finansierar delar av sin verksamhet med lån eller andra transaktioner på finansmarknaden, det som står för hedging på engelska, dels agerar kortsiktigt, dvs. har som affärsidé att snabbt köpa och sälja värdepapper. Ingendera var kännetecknande för de institutionella köpare som tilldelades aktier.
I en promemoria som upprättats i Näringsdepartementet och getts in till utskottet efter utfrågningen uppges det sammanfattningsvis följande. Av förteckningar som lämnats till utskottet framgår att några hedgefonder placerades i kategori 2, dvs. i samma kategori som t.ex. Riksbankens Jubileumsfond, eftersom de kunde anses som långsiktiga och stabila. I likhet med övriga institutioner i kategori 2 fick de en tilldelning på ca 25 % av tecknat belopp. Den sammanlagda tilldelningen för hedgefonderna blev ca 2,5 miljoner aktier eller drygt en kvarts procent av den totala aktieförsäljningen. Detta innebär att ett eventuellt kortsiktigt agerande från fondernas sida inte hade haft någon påverkan på kurssättningen.
Utskottets ställningstagande
Med anledning av granskningsanmälan har utskottet, förutom ovan nämnda promemorior och utfrågningen av Björn Rosengren, tagit del av en sammanställning av de anbud på Teliaaktien som lämnades av institutionella placerare och som föregick fastställandet av priset på aktien. Vidare har utskottet tagit del av en förteckning över vilka institutioner i Sverige och internationellt som fick tilldelning av aktier i Telia.
Granskningen föranleder inte något uttalande från utskottets sida.
4 Näringsdepartementet som beredningsorgan
Anmälan
I en anmälan, bilaga A 4.1, har begärts att utskottet granskar hur Näringsdepartementet sedan förra valet har fungerat som ett kvalitativt beredningsorgan enligt de principer 7 kap. regeringsformen anger.
I anmälningen hävdas att Näringsdepartementet efter sammanslagning av Kommunikationsdepartementet, Arbetsmarknadsdepartementet, Närings- och handelsdepartementet samt delar av Inrikesdepartementet blivit en mycket stor organisation med en liten politisk ledning. Två statsråd sattes att leda en verksamhet som tidigare bedrivits inom mer än tre departement. Anmälaren menar att resultatet har blivit att mycket få propositioner har lagts fram. Departementet har vidare hanterat så många frågor att statsråden inte har hunnit sköta Sveriges åtaganden i EU, vilket kommit till uttryck genom att närvaron vid ministerrådsmötena varit låg. Näringsdepartementet har också, enligt anmälaren, hanterat ett stort antal frågor på ett bristfälligt sätt. Som exempel anförs sammanslagningen av Telia och Telenor, upphandling av konsulttjänster, Simplexgruppen, introduktionen av Telia samt att infrastrukturpropositionen har varit utlovad under flera år men inte kommit.
På utskottets begäran har från Regeringskansliet inkommit en inom Näringsdepartementet upprättad promemoria i ärendet, bilaga A 4.2.
Bakgrund
Näringsdepartementets organisation
Hösten 1998 genomfördes en omorganisering av regeringen och Regeringskansliet som bl.a. innebar att flera av de ansvarsområden som tidigare legat på flera olika departement samlades inom det nya Näringsdepartementet som inrättades den 1 januari 1999. Fyra departement avvecklades: Kommunikationsdepartementet, Arbetsmarknadsdepartementet, Närings- och handelsdepartementet samt Inrikesdepartementet.
Till de politikområden som för närvarande finns inom Näringsdepartementets ansvarsområde hör arbetsmarknadspolitik, arbetsliv, basindustri, energi, forskning och utveckling, företag med statligt ägande, idrott, integration och minoritetsfrågor, IT, jämställdhet, konkurrens, näringslivsutveckling, post-, tele och radiokommunikation, regionalpolitik, skogspolitik och mineralpolitik, social ekonomi, storstadspolitik, transportpolitik och turism.
Chef för Näringsdepartementet är Björn Rosengren. Till hans ansvarsområde hör bl.a. arbetsmarknadspolitik, energi, IT, transportpolitik och näringslivsutveckling. I departementet finns dessutom statsråden Ulrica Messing och Mona Sahlin. Den förra ansvarar bl.a. för regionalpolitik, konkurrens och idrottsfrågor, den senare bl.a. för arbetsliv, post-, tele- och radiokommunikationer, integration och minoritetsfrågor. Chefen för Jordbruksdepartementet, Margareta Winberg, är ansvarigt statsråd för jämställdhetspolitiken, som ingår i Näringsdepartementets ansvarsområde. På motsvarande sätt är chefen för Utbildningsdepartementet, Thomas Östros, ansvarigt statsråd för Verket för innovationssystem.
I den politiska ledningen ingår också fem statssekreterare, vilka leder det dagliga arbetet på departementet. I det politiska sekretariatet, som bistår statsråden i den dagliga verksamheten och i statsrådens långsiktiga planering, ingår en planeringschef, en informationschef, nio politiskt sakkunniga och fyra politiskt sakkunniga riksdagsledamöter.
Departementet är i övrigt organiserat i sexton sakenheter, en brevsvarsenhet, ett rättssekretariat, ett budgetsekretariat och tre övriga sekretariat med stöd- och samordningsfunktioner. Sakenheterna består av Analysenheten, Arbetsmarknad, Arbetsrätt och arbetsmiljö, Energi, skog och basindustri, Idrott och social ekonomi, Infrastruktur, Regional tillväxt, Integration och mångfald, IT, forskning och utveckling, Jämställdhet, Näringsliv, Regionalpolitik, Simplex, Statligt ägande, Storstadskansliet och Transportpolitik.
När statsministern den 6 oktober 1998 till riksdagen anmälde att regeringens arbete skulle organiseras om, angavs syftet vara att understödja den politik som beskrivits i regeringsförklaringen. Det nya Näringsdepartementet fick till uppgift att koordinera regeringens tillväxtpolitik.
Statsrådens närvaro i ministerrådet
I bilaga A 4.3 återfinns en förteckning över de svenska statsrådens medverkan vid sina respektive ministerrådsmöten från januari 1995 till december 1999. Av förteckningen framgår att Näringsdepartementets statsråd och statssekreterare under 1999 företrätt Sverige vid rådsmöten gällande arbetsmarknadsfrågor, energi, industri, telekom och transport. Björn Rosengren deltog under 1999 vid 5 tillfällen och Mona Sahlin vid 2. Av statssekreterarna deltog Lars Rekke vid 2 tillfällen, Anna Ekström vid 5 (varav 4 tillsammans med statsråd), Dan Andersson vid 1 (tillsammans med statsråd) samt Birgitta Heijer vid 4 (varav 2 tillsammans med statsråd). Beträffande Energirådet har en statssekreterare, under år 1999 var det Lars Rekke, ett särskilt förordnande att företräda Sverige under rådsmötena.
Det finns inga uppgifter om att Sverige under år 1999 skulle ha saknat representation från Näringsdepartementet vid något relevant ministerrådsmöte.
Antalet propositioner före och efter omorganiseringen
Av tabell 4.1 framgår hur många propositioner och skrivelser som avlämnats från Näringsdepartementet och från de fyra departement som lades ned den 1 januari 1999.
Tabell 4.1 Propositioner och skrivelser från Näringsdepartementet och dess föregångare.
------------------------------------------------------------- RiksmöteDepartement ------------------------------------------------------------- Näringsdep.**Kommunika-Arbetsmark-Inrikesdep.Summa Andel av tionsdep. nadsdep. alla skr. & prop. ------------------------------------------------------------- 2000/01*3 3 6% ------------------------------------------------------------- 1999/200031 31 21% ------------------------------------------------------------- 1998/99 16 1 17 12% ------------------------------------------------------------- 1997/98 8 10 6 11 35 18% ------------------------------------------------------------- 1996/97 11 9 8 12 40 22% ------------------------------------------------------------- 1995/96 10 17 7 34 15% ------------------------------------------------------------- 1994/95 14 10 12 36 16% ------------------------------------------------------------- Källor: Bearbetning från Rixlex och Riksdagens årsbok
Anm.:
*) Till och med den 20 februari 2001. Den 19 april stod Näringsdepartementet fö 107 skrivelser och propositioner, dvs. drygt 7 % hittills under riksmötet 2000/
**) Närings- och handelsdepartementet före sammanslagningen
Observera att det inte förhåller sig på det sättet att hela beredningsområdena
fyra tidigare departementen överfördes till det nya Näringsdepartementet.
Antalet registrerade ärenden som avgjorts vid regeringssammanträde
I betänkande 2000/01:KU10 granskade utskottet antalet registrerade ärenden som avgjorts vid regeringssammanträde. Utskottet anförde då följande i avsnitt 3.1:
I likhet med tidigare år handlade Justitiedepartementet det största antalet av de avgjorda ärendena också under år 1999 (1 766, en ökning med 65 jämfört med 1998 års 1 701 ärenden). Därefter kommer Näringsdepartementet med 1 398 ärenden. Den 1 januari 1999 avvecklades Arbetsmarknads-, Närings- och handels-, Kommunikations- samt Inrikesdepartementen och ett nytt större Näringsdepartement skapades. Av de under år 1998 avgjorda ärendena handlades 480 i Arbetsmarknadsdepartementet, 693 i Närings- och handelsdepartementet, 629 i Kommunikationsdepartementet och 907 i Inrikesdepartementet. Det innebär att av de under år 1998 avgjorda ärendena handlades sammanlagt 2 709 i de fyra departement som sedermera blev ett, dvs. nästan dubbelt så många som i det nya Näringsdepartementet under år 1999. Utskottet förutsätter att detta följs upp såväl i det fortlöpande förändrings- och förnyelsearbetet som i arbetet med Regeringskansliets dimensionering.
Gällande bestämmelser
Departementsindelning och Regeringskansliets organisering
I 7 kap. 1 § regeringsformen föreskrivs att för beredning av regeringsärendena skall finnas ett regeringskansli och att i detta skall ingå departement för skilda verksamhetsgrenar. Ärendefördelningen mellan departementen beslutas av regeringen. Departementschefer utses bland statsråden av statsministern. Inget hindrar att statsministern också är departementschef eller att ett statsråd samtidigt är departementschef för mer än ett departement. Exempelvis var statsrådet Mundebo chef för både Ekonomidepartementet och Budgetdepartementet i ministären Ullsten.
Några ytterligare bestämmelser om Regeringskansliets organisation finns inte i regeringsformen. Antalet departement och vilka departement som skall finnas är således inte en grundlagsfråga. Regeringsformen anger inga departement, utan talar i stället om departement till vilka vissa ärenden, t.ex. försvarsärenden, hör.
Antalet departement och departementsindelningen regleras sedan den 1 januari 1997 i instruktionen för Regeringskansliet (1996:1515). Denna innehåller en detaljerad ärendefördelning mellan departementen. För varje departement anges i en bilaga dels vilka förvaltningsärenden, dels vilka lagstiftningsärenden som departementet har att handlägga samt därutöver vilka statsmyndigheter som skall anses höra till respektive departement.
7 kap. 5 § föreskriver att departementschefen är föredragande i ärende som hör till hans departement. Statsministern kan dock förordna att ett ärende eller grupp av ärenden, som hör till ett visst departement, skall föredragas av annat statsråd än departementschefen. Det finns inget som hindrar att en departementschef är ansvarig för ärenden som hör till annat departement, liksom att även statsministern kan vara föredragande.
Krav på beredning av ärendena
Alla ärenden i Regeringskansliet måste beredas innan beslut fattas. I beredningen ingår bl.a. att skaffa behövliga upplysningar och yttranden. Beredningskravet följer av 7 kap. 2 § regeringsformen. Hur beredningen skall genomföras är emellertid inte grundlagsreglerat. Ansvaret för beredningen av ärendet faller på det statsråd som har att föredraga ärendet vid regeringssammanträde eller i övrigt besluta i ärendet (jfr 7 kap. 5 §).
Att ett departement skall se till att ärendena blir så beredda som deras beskaffenhet kräver följer av allmänna förvaltningsrättsliga principer. Regler om hur förvaltningsmyndigheter skall handlägga sina ärenden finns i förvaltningslagen (1986:223). De återspeglar grundläggande rättssäkerhetskrav som krav på opartiskhet, omsorgsfull handläggning och enhetlig bedömning. Trots att regeringen inte är förvaltningsmyndighet i förvaltningslagens mening framhålls i den s.k. Gula boken (Ds 1998:39 s. 14) att det är viktigt att man även i regeringsärenden följer de principer som förvaltningslagen ger uttryck för (jfr bet. 1998/99:KU10 s. 69 f.). Vissa av dessa (objektivitets- och kommunikationsprinciperna) har en viss motsvarighet i regeringsformens allmänna regler om saklighet och opartiskhet och om hur regeringsärenden skall beredas (1 kap. 9 § och 7 kap. 2 §).
Konstitutionsutskottet prövar i sina årliga granskningar av regeringen att förvaltningsärenden handlagts i enlighet med gällande förvaltningsrättsliga principer.
Uppgifter från Näringsdepartementet
Skrivelsen från Regeringskansliet
I den promemoria som på utskottets begäran upprättats inom Näringsdepartementet den 12 mars 2001 anförs bl.a. följande, varav vissa uppgifter redan tidigare meddelats riksdagen den 10 februari 2000 i ett svar på en interpellation av Per-Richard Molén angående ansvarsfördelningen inom Näringsdepartementet (prot. 1999/2000:64 s. 48 f.):
Målet för regeringens politik är att skapa en hållbar tillväxt med full sysselsättning. Detta kräver samverkan mellan olika politikområden. Inom Näringsdepartementet finns en stor del av de politikområden som bidrar till att hela landet utvecklas.
Vidare:
Genom Näringsdepartementet har en organisation skapats som på ett bättre sätt än tidigare ger möjlighet till samordning och samverkan mellan de olika politikområdena. Dessutom kan de resurser som står de olika politikområdena till buds användas på ett mera effektivt sätt än tidigare.
Fördelen med den nya organisationen har redan kommit till tydligt uttryck i flera större projekt. Som exempel på sådana kan nämnas följande stora och viktiga propositioner som överlämnats till riksdagen: IT-, konkurrens- och arbetsmarknadspropositionerna samt propositionerna om vissa organisationsfrågor inom näringspolitiken.
Vad gäller Sveriges åtaganden i EU och statsrådens deltagande vid ministerrådsmöten anförs att antalet ministerråd är relativt stort, vilket leder till att statsråden inte alltid har möjlighet att närvara vid mötena. Sverige är emellertid alltid representerat på hög politisk nivå. Statsråden i Näringsdepartementet har, i likhet med övriga statsråd, deltagit vid flertalet ministerrådsmöten inom sina ansvarsområden. I skrivelsen påpekas också att en av statssekreterarna har ett särskilt uppdrag att företräda den svenska regeringen i ett av ministerråden.
När det sedan gäller antalet avgjorda regeringsärenden och avlämnade propositioner och skrivelser anförs i skrivelsen att de enligt departementets mening är ett trubbigt instrument för att mäta effektiviteten och kvaliteten i departementets arbete. Det är dessutom inte rättvisande att jämföra siffror för Näringsdepartementet med de fyra tidigare departementen, eftersom endast en mycket liten del av de politikområden som Inrikesdepartementet ansvarade för överfördes till Näringsdepartementet. "Frågor om effektivitet och kvalitet är emellertid mycket viktiga och inom departementet pågår ett kontinuerligt arbete med att utveckla verksamhetsplanering och kvalitetssäkring."
Avslutningsvis anförs följande i skrivelsen:
Departementet delar inte uppfattningen att frågor som departementet ansvarat för har hanterats på ett bristfälligt sätt. Som nämndes inledningsvis har den nya organisationen gett ökade möjligheter till samverkan av olika politikområden, vilket kunnat utnyttjas vid beredningen av komplicerade frågor.
Utfrågningarna av Björn Rosengren
Näringsminister Björn Rosengren har utfrågats vid två tillfällen under granskningen, 29 mars och 18 april, bilaga B 4 och B 9, och då lämnat ytterligare upplysningar om Näringsdepartementet som beredningsorgan.
Vid det första tillfället anförde statsrådet bl.a. att målet för regeringens politik är att skapa en hållbar tillväxt med full sysselsättning. Detta kräver samverkan mellan olika politikområden. Inom Näringsdepartementet finns en stor del av de politikområden som bidrar till att hela landet utvecklas.
Det var hans uppfattning att genom Näringsdepartementet har en organisation skapats som på ett bättre sätt än tidigare ger möjlighet till samordning och samverkan mellan de olika politikområdena. Dessutom kan de resurser som står de olika politikområdena till buds användas på ett mera effektivt sätt än tidigare.
Därför delade näringsministern inte uppfattningen att frågor som Näringsdepartementet ansvarat för har hanterats på ett bristfälligt sätt. Tvärtom har de ökade möjligheterna till samverkan och samordning av olika politikområden inneburit att många frågor har kunnat lösas på ett bättre sätt än vad som hade varit möjligt i den gamla departementsstrukturen.
Vid det andra tillfället anförde statsrådet att han inte tror att man ska mäta i kvantitet utan i kvalitet. Man kan inte bara mäta antalet propositioner eller skrivelser, utan det skall ju också vara lite kvalitet i dem. Där tycker jag att departementet har visat en hög nivå.
Han gjorde också en distinktion mellan två olika aspekter på Näringsdepartementets verksamhet. Den ena synpunkten kan vara att departementet har letts dåligt, att tjänstemännen inte är tillräckligt kunniga eller att kunskapen i departementet är dålig. En annan synpunkt man kan ha, anförde han, är att själva strukturen inte är lämplig. Det här är emellertid inget nytt, menade han. Kanada har haft detta i många år. Storbritannien har slagit ihop arbetsmarknad, utbildning och andra frågor. Det sker nu över hela Europa och andra delar av världen. Tanken bakom detta är helt enkelt att man bättre skall kunna samordna de olika politikområdena. Själva tanken bakom Näringsdepartementets tillkomst är att man skall använda alla olika verktyg för att få en balanserad tillväxt. Man skall se sambandet mellan arbetsmarknad och näringspolitik, sambandet mellan näringspolitik och arbetsmarknad och kommunikationer, för att nämna några frågor. Just det här sambandstänkandet är det som skall ge departementet styrka. Näringsministern är övertygad om att det kommer att visa sig att det blir så, även om det varit en del inkörningsproblem.
Utskottets ställningstagande
Utskottet vill inledningsvis erinra om att det är statsministern som utser statsråden och regeringen som bestämmer departementsindelningen. Riksdagen anvisar årligen medel för Regeringskansliet över statsbudgeten, men gör i det sammanhanget inte någon detaljreglering. Det innebär att organiseringen av regeringens och Regeringskansliets arbete i första hand är en fråga för regeringen själv.
Utskottet har under detta riksmöte mottagit flera anmälningar mot näringsministern som gällt handläggningen inom Näringsdepartementet av olika ärenden. Slutsatserna från de granskningar utskottet utfört har redovisats i avsnitten 1.2, 2.2, 2.3, 3.1 och 3.2 ovan. Här återstår att bedöma om Näringsdepartementet har haft ett så vitt ansvarsområde att regeringsformens bestämmelser om beredning i sjunde kapitlet inte har kunnat iakttas fullt ut.
I den promemoria som inkommit till utskottet från Statsrådsberedningen och som upprättats vid Näringsdepartementet den 12 mars 2001 anges att Näringsdepartementet skapades för att på ett bättre sätt än tidigare samordna de olika politikområden som sammantaget bidrar till att skapa en hållbar tillväxt med full sysselsättning. Det framgår vidare att Näringsdepartementet bedömer att den valda organisationen har lett fram till önskat resultat. Samtidigt anges att frågor om effektivitet och kvalitet är mycket viktiga och att det inom departementet pågår ett kontinuerligt arbete med att utveckla verksamhetsplanering och kvalitetssäkring.
Ansvaret för att arbetsfördelningen mellan statsråden och departementsindelningen är funktionell är i första hand statsministerns. Utskottet vill betona vikten av en ändamålsenlig departementsindelning och ansvarsfördelning mellan statsråden. Utskottet utgår därför från att statsministern försäkrar sig om att Näringsdepartementets ansvarsområde inte är för vittomfattande.
Granskningen föranleder inte något uttalande i övrigt från utskottets sida.
5 En fråga om krigsmaterielexport till Nato- länderna
Ärendet
I en granskningsanmälan, bilaga A 5.1 hemställs att utskottet granskar huruvida regeringens underlåtenhet att agera för återkallande av tillstånd till utförsel av krigsmateriel i samband med Natos bombningar av Jugoslavien våren 1999 var i enlighet med riktlinjerna för krigsmaterielexport.
I anmälan hänvisas till vad som sägs i riktlinjerna om att ett meddelat tillstånd till utförsel bör återkallas om den mottagande staten kommer i väpnad konflikt med annan stat. Enligt anmälan hade Natos bombningar av Jugoslavien inte sanktionerats av FN och de hade inte stöd i folkrätten. Om riktlinjerna för krigsmaterielexport skulle följas, borde regeringen ha tagit initiativ till att tillstånd för export av krigsmateriel till krigförande Natoländer återkallades, vilket enligt anmälan inte skedde.
Bakgrund: Natos bombningar av Jugoslavien våren 1999
Natos generalsekreterare gav natten till den 24 mars 1999 klartecken för västalliansens Europabefälhavare Wesley Clark att starta luftangrepp mot militäranläggningar i Jugoslavien. Beslutet kom efter det att USA-medlaren Richard Holbrooke informerat Natoledningen i Bryssel att han misslyckats med att övertala president Slobodan Milosevic att stoppa övergrepp mot civila i Kosovo och skriva på ett av stormakterna utarbetat fredsavtal för den serbiska provinsen (Rambouilletavtalet). Natos dåvarande generalsekreterare Javier Solana sade att syftet med bombningarna var att reducera de serbiska styrkornas förmåga att ytterligare förvärra den humanitära katastrofen i Kosovo. Tysklands förbundskansler Gerhard Schröder motiverade ett eventuellt anfall mot Jugoslavien med att president Milosevic "brutit mot humanitet och internationell rätt". Enligt Ove Bring, professor i folkrätt, hade ett anfall inte folkrättsligt stöd så länge som FN:s säkerhetsråd inte accepterat det. (DN 24/3)
Inger Österdal, docent i folkrätt, uttalade i Dagens Nyheter den 25 mars att principen om kollektivt självförsvar - att komma en angripen nation till undsättning - inte kunde tillämpas eftersom Kosovo är en provins, inte en självständig stat. Däremot skulle man kunna hävda att det var ett humanitärt ingripande för att skydda de mänskliga rättigheterna. Det gäller enligt Österdal även inom stater om grova kränkningar av rättigheterna sker. President Bill Clinton angav att USA:s och dess allierades mål med krigsoperationerna var att visa beslutsamhet att uppnå fred på Balkan, att vedergälla Milosevic för våldshandlingarna mot albanerna i Kosovo och att minska Jugoslaviens förmåga att föra krig mot kosovoalbanerna. (DN 25/3)
FN:s säkerhetsråd röstade den 26 mars ned en resolution som Ryssland lagt fram med krav på att Nato skulle upphöra med bombningarna i Jugoslavien. Förutom Ryssland röstade Kina och Namibia för resolutionen, medan övriga tolv medlemmar röstade mot. Därmed blev de veton som USA, Storbritannien och Frankrike inlade överflödiga. För att en resolution skall antas måste minst nio medlemmar stödja förslaget, däribland de fem ständiga medlemmarna som har vetorätt. (DN 27/3)
Utrikesministrarna för de s.k. G 8-länderna - världens sju ledande västliga industrinationer samt Ryssland - kom den 6 maj överens om ett utkast till en fredsplan för Kosovo. Enligt planen krävdes ett omedelbart slut på våld och förtryck i Kosovo, att alla militära, polisiära och paramilitära trupper drogs tillbaka, att en internationell civil och militär styrka skulle förläggas i Kosovo sedan striderna upphört och FN sagt ja. Vidare krävdes att alla flyktingar skulle kunna återvända. En politisk process skulle inledas med syfte att ge Kosovo omfattande självförvaltning inom Jugoslaviens gränser. Regionens ekonomiska utveckling och politiska stabilitet skulle också stödjas. (DN 7/5)
Nato beslutade den 25 maj att bygga upp en fredsbevarande styrka på ca 50 000 man i Jugoslaviens grannländer Makedonien och Albanien. Förslaget antogs först i Natos militärkommitté och sedan av de 19 medlemsländerna i Natohögkvarteret i Bryssel. Från Natos sida var förhoppningen att en ökad närvaro av trupper skulle bidra till att Jugoslaviens president Milosevic skulle acceptera Natos krav på att den serbiska armén lämnade Kosovo så att flyktingarna kunde återvända under beskydd av en internationell styrka. (DN 26/5)
Rysslands särskilda Balkansändebud Viktor Tjernomyrdin fick den 31 maj Milosevicregimens klartecken för Natotrupper såväl på jugoslaviskt territorium som i grannländerna Albanien och Makedonien. Enligt Tjernomyrdin och Milosevic skulle befälhavaren för de fredsövervakande styrkorna Kfor - Kosovo Force - komma från ett neutralt land och Natoofficerare skulle ingå i generalstaben. FN:s säkerhetsråd skulle vara ansvarigt för Kfor och dess upprättande. Säkerhetsrådet skulle anta en bindande resolution om detta efter eller i samband med att Natos bombningar upphörde. Tjernomyrdinplanen ansågs uppfylla de s.k. G 8-principerna men inte Natos "ovillkorliga" krav att alla jugoslaviska trupper skulle ut ur Kosovo och att Kfor skulle ledas eller åtminstone domineras av Natoförband. (DN 1/6)
Efter 72 dagars oupphörliga Natobombningar av Jugoslavien antog Serbiens parlament den 3 juni det förslag till fredsavtal för Kosovo som utarbetats av Rysslands särskilda Balkansändebud Viktor Tjernomyrdin, EU:s Kosovomedlare Martti Ahtisaari och USA:s vice utrikesminister Strobe Talbot. Förslaget innebar att Belgradregimen gick Nato till mötes i praktiskt taget alla de krav som formulerades vid Natos 50-årsjubileum den 23 april. Samtidigt fastslogs i avtalsförslaget att ett framtida "meningsfullt självstyre" för Kosovo inte skulle komma att inkräkta på Jugoslaviens suveränitet och territoriella integritet. I motsats till samtliga tidigare fredsförslag, krav från Nato och FN- resolutioner nämndes inte något om att alla parter måste samarbeta med FN:s krigsförbrytartribunal. (DN 4/6)
Utrikesministrarna i den s.k. G 8-gruppen enades den 8 juni vid ett möte i Köln om att formulera ett förslag till en FN-resolution om fred i Kosovo. (DN 9/6)
De sista stora hindren för fred i Kosovo undanröjdes den 10 juni, då Natochefen Javier Solana tillkännagav att alliansens bombningar skulle upphöra. Senare samma dag antog FN:s säkerhetsråd den resolution som formellt avslutade kriget. (DN 11/6)
Den svenska regeringens hållning i den aktuella konflikten
Statsminister Göran Persson framhöll enligt en PM till utskottet i ett uttalande den 24 mars 1999 att det i en folkrättslig mening var svårt att finna en entydig grund för den militära insatsen. Han beklagade att det inte varit möjligt att få ett enat världssamfund att ställa sig bakom aktionen genom ett mandat i säkerhetsrådet. Statsministern beklagade i ett uttalande till TT den 25 mars att Natos angrepp skedde utan ett tydligt FN-mandat. - Samtidigt inser vi alla att Milosevic drivit in Jugoslavien i en situation som gör dessa insatser oundvikliga, tillade han.
Utrikesminister Anna Lindh redogjorde den 13 april vid riksdagens frågestund för regeringens syn på konflikten i Kosovo. Därvid sade hon bl.a.:
Det var ett bakslag för FN och säkerhetsrådets auktoritet att rådet inte kunde enas om åtgärder för att följa upp de resolutioner om konflikten i Kosovo som rådet antog förra hösten. Sverige arbetade som säkerhetsrådsmedlem målmedvetet för att rådet skulle ha denna beredskap.
Vi sökte intensivt vägar för att undvika såväl en ensidig våldsanvändning som blockerande veton. De permanenta medlemmarna av FN:s säkerhetsråd har ett särskilt ansvar för att FN-vägen kan användas fullt ut, även användning av militära medel, när internationell fred och säkerhet hotas. Missbruk av vetot undergräver säkerhetsrådets ställning och trovärdighet.
Samtidigt skall vi komma ihåg att de säkerhetsrådsresolutioner som tagits ger det internationella samfundet en enad röst i kraven på Milosevic.
Det är en nödvändighet att nu återupprätta säkerhetsrådets auktoritet. En viktig lärdom av Kosovo-konflikten är att vi behöver stärka vår kunskap om, vår förmåga till och vår vilja att förebygga konflikter. En annan aspekt är att vi måste fortsätta ansträngningarna för att göra säkerhetsrådet effektivt och handlingskraftigt. FN måste stärkas och inte försvagas.
- - -
Den svenska regeringen ger FN:s generalsekreterare fullt stöd i hans ansträngningar att få igång en politisk förhandlingsprocess som åter förankrar Kosovofrågan i FN:s säkerhetsråd. Generalsekreteraren kommer också att delta i Europeiska rådets möte i morgon kväll i Bryssel.
I ett skriftligt svar den 22 april 1999 från statsrådet Leif Pagrotsky på fråga från riksdagsledamoten (v) Berit Jóhannesson (1998/99:530) meddelades att regeringens bedömning av Kosovokonflikten och dess följder var sådan att fortsatt export till medlemsstater till Nato inte kunde anses strida mot principerna och målen för svensk utrikespolitik.
Användning av svensktillverkad krigsmateriel vid Natos bombningar
Enligt Dagens Nyheter den 21 maj användes kanoner från
Bofors i Natos luftkrig mot Jugoslavien. Enligt vad
amerikanska försvarstjänstemän uppgett för Washington
Post utgjorde de svensktillverkade kanonerna
bestyckningen på tre lågtflygande stora flygplan med
beteckningen AC 130 Spectre ("Spöket") som sattes in i
striderna som ett led i "en ny och mer vågad
krigstaktik" från Natos sida. Natos befälhavare för
styrkorna i Europa, den amerikanske generalen Wesley
Clark, beordrade enligt källor inom Nato och det
amerikanska försvarshögkvareteret Pentagon i tysthet in
AC 130-planen till strider vid gränsen mellan Kosovo
och Albanien vid månadsskiftet april-maj.
Regler för tillstånd till och återkallande av tillstånd till utförsel av krigsmateriel
Enligt 16 § lagen (1992:1300) om krigsmateriel kan tillstånd avseende bl.a. utförsel av krigsmateriel återkallas av regeringen, om tillståndshavaren åsidosatt en föreskrift i denna lag eller föreskrift, villkor eller bestämmelse som har meddelats med stöd av lagen eller om det finns andra särskilda skäl till återkallelse.
Med andra särskilda skäl avses enligt förarbetena till lagen (prop. 1991/92:174) att förhållandena i det mottagande landet ändrats. Tillstånd skall enligt propositionen återkallas om ovillkorliga exporthinder uppstår (se nedan). Även i andra fall kan sådana ändrade förhållanden uppstå att ett tillstånd bör återkallas. Motivtexten i denna del av propositionen vilar väsentligen på de riktlinjer för krigsmaterielexport och annan utlandssamverkan som ingår i den här aktuella propositionen (prop. 1991/92:174 bilaga 4).
Enligt dessa riktlinjer bör tillstånd till utförsel av krigsmateriel eller till annan samverkan med någon i utlandet avseende krigsmateriel endast medges om sådan utförsel eller samverkan 1. bedöms erforderlig för att kunna tillgodose det svenska försvarets behov av materiel eller kunnande eller i övrigt är säkerhetspolitiskt önskvärt samt 2. inte står i strid med principerna och målen för Sveriges utrikespolitik. I lagen (1992:1300) om krigsmaterielexport finns i 1 § andra stycket en motsvarande bestämmelse om att tillstånd får lämnas endast om det finns säkerhets- och försvarspolitiska skäl för det och att det inte strider mot Sveriges utrikespolitik. Vidare stadgas i 6 § första stycket att krigsmateriel inte får föras ut ur landet utan tillstånd, om inte annat följer av lagen eller annan författning.
Ett meddelat tillstånd till utförsel bör återkallas, förutom vid ovillkorliga exporthinder (se nedan), om den mottagande staten kommer i väpnad konflikt med annan stat eller får inre väpnade oroligheter. Undantagsvis bör i de två senare fallen återkallande av tillstånd kunna underlåtas om det är förenligt med de folkrättsliga reglerna och med principerna och målen för Sveriges utrikespolitik.
Som ovillkorliga hinder för tillstånd till utförsel eller annan utlandssamverkan anges i riktlinjerna om det skulle strida mot internationell överenskommelse som Sverige har biträtt, mot beslut av FN:s säkerhetsråd eller mot folkrättsliga regler om export från neutral stat under krig. Tillstånd bör inte heller lämnas om det avser stat där omfattande och grova kränkningar av mänskliga rättigheter förekommer. Tillstånd för utförsel av krigsmateriel för strid eller annan utlandssamverkan, som avser krigsmateriel för strid eller övrig krigsmateriel, bör enligt riktlinjerna inte beviljas om det avser stat som befinner sig i väpnad konflikt med annan stat, oavsett om krigsförklaring har getts eller ej, stat som är invecklad i internationell konflikt som kan befaras leda till väpnad konflikt eller stat som har inre väpnade oroligheter.
Innebörden av de nyss nämnda undantagen diskuteras i propositionen (s. 56). Det förhållandet att en stat deltar i av FN beslutade gemensamma aktioner för att upprätthålla fred och säkerhet kan enligt propositionen i sig inte innebära att hinder föreligger mot fortsatt tillståndsgivning till denna stat. På motsvarande sätt föreligger i sådant fall inte heller skäl för återkallelse av tillståndet, även om staten i fråga faktiskt deltar i en väpnad konflikt. Enligt propositionen står det i bättre överensstämmelse med de situationer som sannolikt kan uppstå att därför ange att det är de folkrättsliga reglerna som bör vara avgörande. Avgörande är enligt propositionen också huruvida det kan anses förenligt med våra utrikespolitiska mål och principer att i ett enskilt fall avstå från att återkalla ett givet tillstånd.
FN-stadgans bestämmelser om användning av militärt våld
I FN-stadgan finns två undantag från förbudet att använda militärt våld för att lösa konflikter. Det ena är att säkerhetsrådet kan bemyndiga användandet av militärt våld "för att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet" (kapitel VII, artikel 42 FN-stadgan). Det andra är "rätten till individuellt eller kollektivt självförsvar i händelse av ett väpnat angrepp mot någon medlem av Förenta nationerna, intill det att säkerhetsrådet vidtagit nödiga åtgärder" (kapitel VII, artikel 51).
Andra arrangemang enligt FN-stadgan gäller regionala organisationer vilkas handlingsmöjligheter regleras i kapitel VIII artikel 52-54. Här avses "sådana angelägenheter rörande upprätthållandet av internationell fred och säkerhet som lämpar sig för regionala åtgärder", förutsatt att de är förenliga med FN:s ändamål och grundsatser (artikel 52). Enligt artikel 53 är det inte tillåtet för regionala organ att vidta tvångsåtgärder utan säkerhetsrådets bemyndigande, undantagandes åtgärder riktade mot en s.k. fiendestat, dvs. stat som under andra världskriget varit fiende till någon av FN-stadgans signatärmakter.
En annan formell grund för användningen av våld sanktionerad av FN är den s.k. uniting for peace- resolutionen, som antogs av FN:s generalförsamling i november 1950, enligt vilken en kvalificerad majoritet av generalförsamlingen kan ta på sig ansvaret för upprätthållandet av internationell fred och säkerhet i situationer då säkerhetsrådet inte kan eller vill göra detta.
Precedensfall av typ humanitär intervention" utan säkerhetsrådets bemyndigande
Enligt folkrättsforskaren Gustaf Lind (DN Debatt den 29 maj 1999) finns det precedensfall som kan tyda på att Natos attack mot Jugoslavien inte var ett brott mot FN- stadgan utan ett steg i en rättsutveckling mot en rätt till humanitär intervention. Efter det kalla kriget har vid två tillfällen humanitär intervention skett utan säkerhetsrådets bemyndigande: i Liberia 1990 och i norra Irak 1991.
Den första interventionen grundades på ett inbördeskrig i Liberia som startade 1989 och som ledde till stort lidande för befolkningen. Den regionala ekonomiska samarbetsorganisationen Economic Community of West African States (ECOWAS) engagerade sig i konflikten i form av en militär intervention. Denna fördömdes inte av världssamfundet utan fick ett brett stöd. Säkerhetsrådet antog en resolution där man prisade ECOWAS:s agerande utan att nämna frågan om rättsenligheten av användande av militärt våld.
I det andra fallet antog säkerhetsrådet i april 1991 en resolution syftande till att förbättra situationen för de kurdiska flyktingarna i norra Irak. Denna situation hade sin upprinnelse i kurdernas revolt mot Saddam Husseins styre i Gulfkrigets efterföljd och den irakiska arméns krossande av detta uppror. På grund av Kinas motstånd mot FN-interventioner i staters inre angelägenheter antogs resolutionen inte under stadgans kapitel VII, dvs. den var varken obligatorisk eller kunde framtvingas med militärt våld. Irak vägrade implementera resolutionen. I mitten av april 1991 intervenerade franska, brittiska och amerikanska trupper i norra Irak och upprättade skyddszoner för de kurdiska flyktingarna. Interventionen motiverades med att den syftade till att stoppa den humanitära katastrof som höll på att utvecklas. Trots att interventionen stred mot FN-stadgans ordalydelse, var reaktionerna från de flesta länder positiv.
Stred Natos intervention mot folkrätten?
Efter Natos beslut den 24 mars att inleda luftangrepp mot Jugoslavien inleddes en debatt angående om Natos åtgärder stämde överens med FN-stadgans bestämmelser och folkrätten. I den fortsatta framställningen redovisas några exempel på inlägg i den svenska och den internationella debatten.
Gustaf Lind, forskare i folkrätt vid Stockholms universitet, hävdade i en tidigare nämnd debattartikel i Dagens Nyheter den 29 maj att Natos bombningar visserligen bröt mot FN-stadgans ord, men om en majoritet av FN:s medlemsländer ser mer till avsikten än ordalydelsen så kan FN-stadgans förbud mot våld ges en ny tolkning. I ett sådant fall kommer rätten till humanitär intervention att läggas fast i folkrätten.
Lind anser i sitt inlägg i DN att Natos attack mot Jugoslavien inte bör betraktas som ett enstaka brott mot FN-stadgans våldsförbud utan den är i stället en del av en utveckling mot ett undantag från FN-stadgans våldsförbud, eftersom syftet var att stoppa folkmord eller humanitär katastrof, s.k. humanitär intervention. Folkrätten är inte statisk utan den förändras i stället genom att medlemsstaterna tolkar den på nya sätt och att sådana tolkningar vinner stöd i statspraxis. En stor majoritet av alla stater måste stödja en omtolkning av FN-stadgan och den nya tolkningen måste tillämpas vid ett antal tillfällen för att en ny rättsregel skall växa fram.
I Dagens Nyheter den 4 april varnade folkrättsdocenten Inger Österdahl för en utveckling innebärande att om Natos bombningar i Jugoslavien accepteras, måste vi acceptera att Kina och Ryssland gör likadant i andra länder. Enligt Österdahl har frågan om "humanitär intervention" är tillåten eller inte varit ett av folkrättens stora debattämnen under 1990-talet. I dag står folkrätten och väger mellan å ena sidan statssuveräniteten, den territoriella integriteten och det mellanstatliga våldsförbudet och å andra sidan skyddet för de mänskliga rättigheterna. Frågan är enligt Österdahl om folkrättens tyngdpunkt håller på att flytta sig från staten och territoriet till individer och grupper, eller om folkrätten fortfarande är centrerad på staterna med den skillnaden mot tidigare att alla stater inte längre är juridiskt likställda. På kort sikt kan enligt Österdahl en humanitär intervention te sig både önskvärd, rättfärdig och moralisk. På lång sikt kan perspektiven bli omvända. Under inga omständigheter kommer humanitära interventioner att göras i alla fall som skulle förtjäna sådana interventioner, om man ser till befolkningens lidande.
I en artikel i tidskriften NATO reviews höstnummer 1999 hävdade Ove Bring, professor i folkrätt vid Stockholms universitet, att det är angeläget att en doktrin om humanitär intervention tillskapas, en doktrin som bör bygga på den framväxande internationella norm som ger skydd av humanitära rättigheter försteg före nationell suveränitet under vissa omständigheter och att Nato bör ta initiativ till en sådan utveckling. Grunderna för denna ståndpunkt utvecklas närmare i artikeln.
Enligt Bring är många av experterna på folkrätt överens om att det finns en trend i det internationella samfundet mot en bättre balans mellan staters säkerhet å ena sidan och befolkningars säkerhet å den andra. Denna tanke har fått stöd av bl.a. Carlsson-Ramphal- kommissionen 1995 och av uttalanden med direkt referens till Kosovo av FN:s generalsekreterare Kofi Annan.
Det saknas inte debattörer som haft invändningar mot uppfattningen att folkrätten befinner sig i ett övergångsskede och att ny praxis blir bestämmande på längre sikt för vad som skall anses tillåtligt och inte tillåtligt i situationer när mänskliga rättigheter kränks.
Sverker Gustafsson, professor i statsvetenskap, är en av skeptikerna. I en artikel i Svenska Dagbladet den 20 augusti 1999 hävdade han att den "nya" folkrätten kan få ödesdigra konsekvenser. Gustafsson menar att det som förbryllar är inte hur kriget mot Jugoslavien motiverades utan tidpunkten för detta åberopande av en "ny", självpåtagen rätt att angripa. Hade de som angrep glömt att tidigare stora kraftmätningar hade utkämpats till stöd för en gemensam bedömning av konflikter? Vad var annars poängen med att inrätta och söka vidmakthålla NF och FN efter det att staterna varit så ytterst nära att slutligt förgöra varandra?
Clinton, Blair, Chirac och Schröder lät sig enligt Gustafsson berusas av idén om att med vapen i hand hävda en människorättslig övertygelse. Konsekvenserna av att enbart låta sig vägledas av sin övertygelse bedömdes inte med samma måttstock som själva övertygelsen. Gustafsson kallar detta beteende samvetspolitik. Han förutspår en växande tendens till samvetsbaserad människorättspolitik på vissa godtyckligt valda ställen på jorden och med än den ena än den andra maktgrupperingen som självutnämnd väktare av den "nya" folkrätten.
En annan statsvetare, docent Ulf Bjereld, var inne på liknande tankegångar i ett inlägg i Svenska Dagbladet den 14 november 1999. Han ställde upp tre kriterier efter vilka man bör kunna skilja legitima aktioner från illegitima. Det första, att Nato är en sammanslutning av demokratier, är ett oacceptabelt kriterium, eftersom även demokratier kan styras av maktpolitiska motiv. Det andra kriteriet, en "samvetspolitik" av det slag som åberopades när Nato åberopade den "nya" folkrätten, där det är det goda syftet som räknas, ger ingen legitimitet åt militära aktioner som inte är förankrade i FN:s säkerhetsråd. Ett tredje kriterium är att man skall utgå från resultaten av en militär aktion; problemet med det är att konsekvenserna endast syns i efterhand. Bjereld avslutar sitt inlägg: "För om det är något kriget på Balkan visar så är det det massiva militära våldets oanvändbarhet för att värna mänskliga rättigheter. Den insikten måste ligga till grund för arbetet att återvinna FN och FN:s legitimitet samt formulera och förankra kriterier för en gemensam folkrättslig bedömning av konflikter och konflikthantering, så att det som hände i Kosovo inte skall hända igen".
Den brittiske statsvetaren Nicholas Wheeler har i sin bok Saving Strangers. Humanitarian Internvention in International Society (New York, 2000) jämfört interventioner av här aktuellt slag under 1970-talet med liknande interventioner på 1990-talet. Den förstnämnda kategorin omfattar Indiens intervention i det blivande Bangladesh, Vietnams i Kambodja och Tanzanias i Uganda. Dessa jämförs med 1990-talets interventioner i norra Irak, Somalia, Bosnien och Kosovo. Wheeler finner att medan statssamfundet i de förra fallen inte var berett att legitimera ingripanden i termer av skydd för mänskliga rättigheter, rörde sig diskussionen i de senare fallen alltid kring en humanitär och människorättslig axel. FN-resolutionerna rörande humanitär assistans till förmån för internflyktingarna i Irak, den svältande befolkningen i Somalia och de utsatta grupperna i Bosnien visade att säkerhetsrådet var berett att agera inte bara i mellanstatliga utan även i interna konflikter. Wheeler anser emellertid inte att Natos agerande i Kosovo är ett exempel på en lyckad humanitär intervention, bl.a. därför att det är oklart om bombningarna tjänade sitt uppgivna humanitära syfte och därför att antalet civila dödsoffer blev oväntat stort.
Frågor till regeringen
Utskottet ställde hösten 1999 följande frågor till regeringen:
1. Har svensk krigsmateriel utöver vad som redovisats i det föregående i denna promemoria använts i samband med Natos bombningar av Jugoslavien? (Här åsyftas en promemoria upprättad vid KU:s kansli, daterad 1999-11- 30.)
2. Har regeringen återkallat eller övervägt att återkalla tidigare meddelade tillstånd till utförsel av krigsmateriel till de länder som deltog i Natos krigföring mot Jugoslavien?
3. Om regeringen underlåtit att göra detta, har det varit försvarligt med hänsyn till riktlinjerna för krigsmaterielexport och förenligt med de folkrättsliga principerna och målen för Sveriges utrikespolitik?
4. Har såvitt regeringen vet nya tillstånd till utförsel av svensk krigsmateriel destinerad till de krigförande länderna beviljats under tiden bombningarna av Jugoslavien pågick?
5. Om tillstånd av det slag som avses i föregående fråga beviljats, har detta varit försvarligt med hänsyn till riktlinjerna för krigsmaterielexport och förenligt med de folkrättsliga principerna och målen för Sveriges utrikespolitik?
Utrikesdepartementets promemoria
Svar på dessa frågor har givits i en promemoria från Regeringskansliet, upprättad inom Utrikesdepartementet och daterad den 15 februari 2000, bilaga A 5.2.
Av promemorian framgår bl.a. att export av krigsmateriel från Sverige inte är förknippad med villkor som begränsar användningen och att en köpare av svensk krigsmateriel inte är skyldig att informera den svenska regeringen om hur eller i vilken utsträckning denna materiel används. Regeringen säger sig därför inte ha någon uppfattning om huruvida och i så fall i vilken omfattning svensk krigsmateriel kan ha använts i den här aktuella flygoperationen. Det hålls för troligt att de s.k. Boforskanoner som enligt pressuppgifter skulle ha utgjort beväpning på flygplan som sattes in i Natos luftkrig mot Jugoslavien är tillverkade på licens i USA av företag där och att de således inte är av svenskt ursprung.
Regeringen har enligt promemorian inte funnit skäl att i något skede under tiden Natos operationer pågick i förordningsform lämna några särskilda instruktioner till ISP vad avser exporten till de krigförande länderna. ISP har under den aktuella tiden inte till regeringen överlämnat något ärende om återkallelse av tillstånd till export av krigsmateriel till de nämnda länderna.
Under den aktuella tiden har ISP utfärdat ett antal utförseltillstånd till de Natoländer som deltog i flygoperationerna mot Jugoslavien. Väsentligen har dessa tillstånd avsett reservdelar, ammunition och andra leveranser som har samband med tidigare exporterad materiel, s.k. följdleveranser.
Regeringens bedömning av Kosovokonflikten och dess följder var enligt promemorian sådan att fortsatt export till de Natoländer som deltog i flygoperationerna mot Jugoslavien inte ansågs strida mot lagen om krigsmateriel, de svenska riktlinjerna för krigsmaterielexport eller mot de folkrättsliga principerna och målen för svensk utrikespolitik. Natos agerande i Kosovokonflikten har inte bedömts stå i strid med Sveriges samlade utrikespolitiska intressen. Regeringen bedömer också att ett ensidigt svenskt avbrytande av all export av krigsmateriel till de aktuella Natoländerna skulle få mycket svåra negativa konsekvenser för väsentliga försvars- och säkerhetspolitiska intressen.
Sammanfattningsvis konstateras i promemorian att varken den samlade utrikes- eller försvars- och säkerhetspolitiska bedömningen talade mot fortsatt export.
Utrikesutskottets yttrande
· Konstitutionsutskottet har beslutat att inhämta ett yttrande i det här aktuella ärendet från utrikesutskottet i den del som avser de folkrättsliga aspekterna av Natos krigshandlingar riktade mot Jugoslavien. Därvid ställdes följande frågor till utrikesutskottet: · · På vilka folkrättsliga grunder genomfördes Natos bombningar från den 24 mars 1999? · · Medförde händelser under den tid bombningarna pågick, från den 24 mars till den 10 juni 1999, några förändringar i synen på bombningarna från legalitetssynpunkt? ·
Har rättsläget ändrats sedan slutet av mars 1999 i fråga om tillåtligheten av militära interventioner på humanitär grund?
Utrikesutskottets yttrande återges i sin helhet i bilaga A 5.3.
I sina överväganden framhåller utskottet bl.a. följande.
Utrikesutskottet konstaterar inledningsvis att det inte föreligger någon enhetlig linje i Natostaternas argumentering för bombningarna. Såväl resolutioner av FN:s säkerhetsråd och sedvanerättsliga grunder för humanitär internvention som allmänna naturrättsliga argument framhölls i dessa sammanhang. Utskottet återger också ett antal uttalanden, dels av FN:s generalsekreterare Kofi Annan, dels av den svenska regeringen och enskilda statsråd.
I sina överväganden har utrikesutskottet funnit skäl att påpeka att bedömningar av det folkrättsliga läget vid tiden för bombningarna måste betraktas som tentativa och att en auktoritativ uttolkning är att vänta först då målet mellan Jugoslavien och ett antal Natostater avgörs av Internationella domstolen. Avsaknaden av en otvetydig folkrättslig grund behöver enligt utskottet inte innebära att Internationella domstolen kommer fram till att bombningarna varit folkrättsstridiga. Man skulle t.ex. kunna tänka sig att världssamfundet i efterhand får anses ha accepterat bombningarna eller att ett motsatsvis fört resonemang skulle kunna vinna visst beaktande. Som exempel på det sistnämnda framhålls det faktum att ett ryskt resolutionsförslag om att bombningarna skulle avbrytas den 26 mars 1999 röstades ner i säkerhetsrådet.
Som svar på konstitutionsutskottets första fråga anför utrikesutskottet att en rimlig ståndpunkt torde vara att ingen folkrättsligt klart utsagd grund för Natos bombningar står att finna. Utskottet säger sig emellertid ha förståelse för den inställning som på moralisk grund och åberopande den extrema situationen i Kosovo anförts från olika håll.
När det gäller fråga 2 angående en eventuell ändring i synen på bombningarna från legalitetssynpunkt anser utskottet att de förhållanden som är kända för utskottet sammantagna knappast är av sådan karaktär att rättsläget får anses ha förändrats. Om händelserna bedöms i perspektivet av det rättsområde som reglerar själva krigföringen (jus in bello), kan det enligt utskottets mening ifrågasättas om inte Natostaterna under den period då bombningarna ägde rum kan synas ha utövat visst övervåld, vilket skulle ha inneburit ett bortseende från den s.k. proportionalitetsprincipen inom folkrätten. Denna slutsats påverkar dock inte frågan om det fanns folkrättslig grund för att inleda interventionen, anser utskottet.
Beträffande den tredje frågan anför utrikesutskottet att rättsläget inte har ändrats sedan slutet av mars 1999 i fråga om tillåtligheten av militära interventioner på humanitär grund. Utskottet menar dock att Kosovokonflikten medfört att en utveckling inletts som skulle kunna innebära att rättsläget på sikt förändras och att Internationella domstolens kommande utslag härvidlag kan bli av betydelse.
Avvikande meningar har anförts i två fall. De moderata representanterna anför, med hänvisning till FN-stadgans II artikel 4 § som förbjuder hot om våld eller våldsanvändning, att det inte är orimligt att anse våldsanvändning för att förhindra folkmord m.m. som tillåten, även om säkerhetsrådet ej förmått besluta därom. Representanterna för Vänsterpartiet säger sig helt dela de svar som ges i yttrandet på de frågor konstitutionsutskottet ställt till utrikesutskottet. Den förståelse för den moraliska grund som åberopats för att försvara Natos bombningar och som utskottet gett uttryck för delas inte av vänsterpartisterna. Enligt deras mening måste det stå klart att folkrätten inte medger att stater eller militära allianser tar sig rätten att sätta sig över hävdvunnen folkrätt genom att tolka in moraliska värderingar. Om folkrätten skall förändras skall det ske genom överenskommelser i det internationella samfundet, inte genom den starkes rätt.
Kosovokommissionen
En oberoende intenationell kommission, som tillsattes av FN:s generalsekretarare Kofi Annan på förslag av den svenske statsministern Göran Persson, gavs i uppgift att undersöka händelserna med anknytning till utvecklingen i Kosovo våren 1999. Kommissionen, som leddes av den sydafrikanske domaren Richard Goldstone och svensken Carl Tham, överlämnade hösten 2000 sin rapport Kosovo Report till Kofi Annan och Göran Persson.
I rapporten framhåller kommissionen att Natos militära intervention var olaglig (illegal) men legitim/rättmätig/befogad (legitimate). Den var olaglig eftersom den inte byggde på ett beslut av FN:s säkerhetsråd. Interventionen kunde emellertid enligt kommissionen rättfärdigas av att alla diplomatiska möjligheter var uttömda och att interventionen ledde till att huvuddelen av Kosovos befolkning befriades från en lång period av serbiskt förtryck.
I rapporten framhålls att humanitära interventioner ännu inte fått en klar uttolkning inom den internationella rätten och att detta flytande tillstånd beror på att olika doktriner och uppfattningar ställs mot varandra i den debatt som följt på Natos intervention i Kosovokonflikten. Ett sätt att analysera Natos krigshandlingar i Jugoslavien är enligt kommissionen att lagligheten (legality) betraktas som en fråga om gradskillnader, där en strikt tolkning av FN-stadgan respektive ett visst accepterande av humanitär intervention representerar ytterpunkterna.
Kommissionen rekommenderar att en konvention tillskapas avseende militära operationer som bygger antingen på FN-stadgans nuvarande bestämmelser om fredsbevarande insatser eller nya normer om humanitär intervention.
Kompletterande frågor till regeringen
Sedan utskottet återupptagit granskningen hösten 2000 beslöt utskottet att ställa vissa kompletterande frågor till regeringen.
Vid sitt sammanträde den 8 februari 2001 beslöt utskottet att begära ett förslag från Utrikesdepartementet om vilka ärendetyper och enskilda ärenden som kunde ge utskottet en uppfattning om vilka ärenden som kunde ha samband med och särskild relevans för den aktuella granskningen och ge en rättvisande föreställning om regeringens överväganden om återkallande av tidigare givna eller nya tillstånd för export av krigsmateriel till de krigförande länderna. Vid samma tillfälle beslöt utskottet också att begära ett närmare svar på frågan vilken bedömning regeringen gjorde av frågan om återkallelse kunde underlåtas med hänsyn till folkrättsliga regler.
Regeringens svar på utskottets kompletterande frågor
Svaret på den första frågan om ärendetyper är i sin helhet belagt med sekretess och kan därför här inte redovisas.
I sitt svar på frågan om bedömningen huruvida återkallelse kunde underlåtas med hänsyn till folkrättsliga regler anför UD i huvudsak följande, bilaga A 5.4.
I UD:s promemoria framhålls bl.a. att folkrätten är en levande doktrin som hela tiden utvecklas. De humanitära och människorättsliga aspekterna har under 1990-talet fått en alltmer framträdande roll i folkrätten, vilket tillsammans med de internationella fredsbevarande insatser som företagits parallellt medfört att den internationella rätten fått en ny dimension. Enligt regeringen kan man inte läsa de svenska riktlinjerna för krigsmaterielexport så att begreppen "de folkrättsliga reglerna" och "principerna och målen för Sveriges utrikespolitik" är klart avgränsade från varandra. Den svenska utrikespolitiken bygger bl.a. på folkrätten, vilken ständigt utvecklas.
I UD:s promemoria framhålls också att man gör en helhetsbedömning av varje enskilt ärende för att komma fram till vad som ytterst summeras i portalparagrafen till lagen om krigsmateriel. I helhetsbedömningen ligger att inte endast respektera folkrätten utan att också verka för att den upprätthålls.
I promemorian redovisas också uttalanden våren 1999 av statsministern och statsrådet Leif Pagrotsky, ansvarig inom regeringen för krigsmaterielexportfrågor, uttalanden som återges på annan plats i detta betänkande. I korthet gick statsministerns uttalande ut på att Natos agerande inte av regeringen bedömdes stå i strid med Sveriges samlade utrikespolitiska intressen, inklusive folkrättsliga överväganden. Enligt Pagrotskys uttalande kunde en fortsatt export till medlemsstater i Nato enligt regeringens bedömning inte anses strida mot principerna och målen för svensk utrikespolitik.
Sammanfattningsvis är det enligt promemorian regeringens uppfattning att det å ena sidan inte gick att med säkerhet fastställa om Natobombningarna var i enlighet med folkrätten. Bombningarna ägde emellertid rum med syftet att stoppa grava överträdelser av folkrätten, varför folkrätten i en helhetsbedömning inte utgjorde något hinder mot att krigsmaterielleveranserna tilläts fortsätta. Det påpekas också att om fortsatt export ansågs möjlig, så är frågan om eventuella återkallelser av tillstånd därmed besvarad.
Analys av reglerna om återkallande av tillstånd till utförsel och deras tillämplighet i den aktuella granskningen
Reglerna
Som redovisats i det föregående kan tillstånd om utförsel av krigsmateriel återkallas av regeringen om tillståndshavaren har åsidosatt föreskrifter i lagen (1992:1300) om krigsmateriel eller föreskrifter, villkor eller bestämmelser som meddelats med stöd av lagen eller om det finns andra särskilda skäl till återkallelse. Med andra särskilda skäl avses främst om s.k. ovillkorliga exporthinder uppstår, dvs. om utförsel skulle strida mot internationell överenskommelse som Sverige biträtt, mot beslut av FN:s säkerhetsråd eller mot regler om export från neutral stat. I övrigt bör ett meddelat tillstånd återkallas om den mottagande staten kommer i väpnad konflikt med annan stat eller får inre väpnade oroligheter. Undantagsvis bör i sådana fall indragning av tillstånd kunna underlåtas om det är förenligt med de folkrättsliga reglerna och med principerna och målen för Sveriges utrikespolitik.
Det bör i sammanhanget också nämnas att återkallelse av ett givet tillstånd till export av reservdelar m.m. (följdleveranser) enligt proposition 1991/92:174 bör ske endast om ovillkorliga hinder föreligger. Denna regel gäller också för det speciella fall av följdleveranser som kan uppstå då viss materiel, som tidigare levererats till ett land återsänds till den svenske tillverkaren för reparation eller annan åtgärd och som alltså befinner sig i köparlandets ägo. Återutförsel av sådan materiel måste enligt propositionen prövas efter det att reparationen eller åtgärden skett, men tillstånd bör alltid beviljas till återutförsel, om inte något av de ovillkorliga hindren har uppstått (prop. s. 57 f.).
Dessutom gäller som en allmän restriktion att förutsättningen för att återkalla ett givet tillstånd är att utförseln, tillhandahållandet etc. helt eller delvis inte kommit till stånd (prop. s. 84).
Analys
I det fall som granskningen gäller förelåg inga ovillkorliga hinder för export. Några inre väpnade oroligheter förekom inte heller i mottagarländerna. Utskottet har således att pröva om underlåtenhet att återkalla givna utförseltillstånd skall anses tillåtlig med hänsyn till att de mottagande länderna befann sig i väpnad konflikt, till folkrättsliga regler samt till principerna och målen för Sveriges utrikespolitik.
Genom sin medverkan i Natos aktion mot Jugoslavien befann sig Belgien, Danmark, Frankrike, Italien, Kanada, Nederländerna, Norge, Portugal, Spanien, Storbritannien, Turkiet, Tyskland och USA under tiden 24 mars-10 juni 1999 i väpnad konflikt. Mot denna bakgrund hade Inspektionen för strategiska produkter och ytterst regeringen anledning att överväga återkallande av tidigare givna tillstånd, där utförsel ännu inte kommit till stånd, till de länder som medverkade i Natos operationer.
I riktlinjerna medges som nämnts undantag från den nyss nämnda regeln, om underlåtenhet är förenlig med folkrättsliga regler och med principerna och målen för Sveriges utrikespolitik. Förenlighet med folkrätten kan i det här aktuella fallet främst anses avse FN-stadgans bestämmelser om användande av militärt våld. Det är därvid naturligt att primärt pröva saken mot bestämmelserna i kapitel VII artikel 42 FN-stadgan, enligt vilken säkerhetsrådet kan bemyndiga användandet av militärt våld för att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet. Något beslut med innebörd att Nato fick ett sådant bemyndigande fanns inte i det aktuella fallet.
Frågan om Nato kunde jämställas med en sådan regional organisation som avses i kapitel VII artikel 52-54 FN- stadgan har varit föremål för diskussion inför och under Natos aktion i Jugoslavien men frågan blev aldrig avgjord på något formellt sätt. Inte heller kom principen om "uniting for peace" till användning, innebärande att en kvalificerad majoritet av FN:s generalförsamling kan ta på sig ansvaret för upprätthållandet av internationell fred och säkerhet i situationer då säkerhetsrådet inte kan eller vill göra det.
Komplikationen i det här aktuella fallet är att folkrätten i denna del numera inte är så klar som den möjligen var vid FN-stadgans tillkomst omedelbart efter andra världskriget. Vad som hänt under framför allt 1990-talet är att militära interventioner på humanitär grund, med eller utan säkerhetsrådets medgivande, kommit att betraktas som tillåtliga i flera fall. Bland precedensfall som nämnts i det föregående och som har viss släktskap med Natos aktion i Jugoslavien kan nämnas dels den västafrikanska ekonomiska samarbetsorganisationen ECOWAS militära intervention i Liberia 1990, där ett inbördeskrig pågick, dels den intervention våren 1991 av franska, brittiska och amerikanska trupper som syftade till att upprätta skyddszoner för kurdiska flyktingar i Irak. I det förstnämnda fallet skedde interventionen utan stöd av något beslut av säkerhetsrådet, men säkerhetsrådet berömde i efterhand de intervenerande staterna för deras agerande utan att beröra frågan om aktionens laglighet. I det andra fallet togs beslutet inte under FN-stadgans kapitel VII; trots att interventionen stred mot FN-stadgans ordalydelse, var reaktionerna från de flesta länder positiv.
Mot denna bakgrund kan Natos agerande i det här aktuella fallet karakteriseras - som t.ex. den oberoende internationella kommissionen om Kosovo gjort - som olagligt i förhållande till FN-stadgans bestämmelser men legitimt i meningen försvarligt, rättmätigt eller befogat med hänsyn till att syftet var att förhindra ett fortsatt förtryck från den jugoslaviska krigsmaktens sida av den icke-serbiska delen av befolkningen i Kosovo. Med denna tolkning blir den svenska regeringens underlåtenhet att återkalla givna exporttillstånd åtminstone delvis förenlig med folkrätten. Denna tolkning överensstämmer i stort sett med regeringens bedömning enligt det material som utskottet fått ta del av.
Återstår frågan om ett underlåtande att återkalla utförseltillstånd var förenligt med principerna och målen för Sveriges utrikespolitik. För att kunna bedöma denna aspekt av saken är det nödvändigt att studera vad som sägs i proposition 1991/92:174 med förslag till lag om krigsmateriel, i vilken också reviderade riktlinjer för krigsmaterielexport och annan utlandssamverkan redovisades.
Uttrycket "principerna och målen för Sveriges utrikespolitik", som är det uttryck som används i riktlinjerna och annorstädes i propositionen, definieras inte explicit i propositionen. Däremot anges i motiven till riktlinjerna uttryckligen att utrikespolitiska hinder inte föreligger i fråga om samverkan med eller export till de nordiska länderna, de traditionellt neutrala länderna i Europa (Österrike och Schweiz) och länderna inom den europeiska gemenskapen (EG), numera den europeiska unionen (EU). Samverkan med dessa länder får enligt propositionen "i princip anses stå i överensstämmelse med Sveriges säkerhetspolitik". För dessa länder föreligger inte utrikespolitiska hinder i fråga om samverkan med eller export på krigsmaterielområdet (prop. s. 41 och 47). Av detta följer inte med automatik men som en möjlig konsekvens av ett analogiresonemang att för utförsel till Belgien, Danmark, Frankrike, Italien, Nederländerna, Norge, Portugal, Spanien, Storbritannien och Tyskland, som deltog i Natos bombningar i Jugoslavien i egenskap av Nato-medlemmar, förelåg inte utrikespolitiska hinder och därför inte heller hinder för underlåtenhet att återkalla givna utförseltillstånd. Utanför denna krets av länder faller Kanada och USA samt Turkiet. Beträffande det sistnämnda landet har enligt uppgift från UD inte något utförseltillstånd givits under den här aktuella tiden.
Sammanfattning
Regeln om att ett utförseltillstånd bör återkallas om mottagarlandet kommer i väpnad konflikt med annan stat var, i fråga om utförsel av annat slag än följdleveranser, i det här aktuella fallet med säkerhet tillämplig på Nato-medlemsstater som inte är medlemmar i EU, dvs. Kanada och USA. Det är ett välgrundat antagande att regeln inte var tillämplig på Natomedlemmar som också är medlemmar i EU. I den mån utförseln avsåg följdleveranser inklusive reparationer och efterföljande återutförsel, var regeln om återkallande av utförseltillstånd, med motivet att mottagarlandet kommit i väpnad konflikt med annan stat, över huvud taget inte tillämplig, eftersom endast ovillkorliga hinder motiverar ett återkallande. Några sådana hinder förelåg inte i det aktuella fallet.
Utfrågning av statsrådet Leif Pagrotsky
Den 18 april 2001 genomförde utskottet en utfrågning av statsrådet Leif Pagrotsky, som är ansvarig för krigsmaterielexportfrågor i regeringen. Utfrågningen återges i bilaga B 8.
Inledningsvis redogjorde Pagrotsky för innehållet i riktlinjerna för krigsmaterielexport och sättet på vilket dessa generellt sett tillämpas. När det gällde bedömningen i det här aktuella fallet sade Pagrotsky bl.a. att Sveriges utrikespolitiska och försvarspolitiska intressen stod mot varandra och behövde vägas inbördes. I denna del hänvisade Pagrotsky till sitt uttalande i ett skriftligt svar i april 1999, innebärande att regeringens bedömning av Kosovokonflikten och dess följder var sådan att fortsatt export till medlemsstater i Nato inte med automatik kunde anses strida mot principerna och målen för svensk utrikespolitik och att prövning fick ske från fall till fall.
På frågan om när och hur Pagrotsky övervägt frågan om ett eventuellt återkallande av exporttillstånd svarade Pagrotsky att han följt de ärenden som behandlades i den ansvariga myndigheten, Inspektionen för strategiska produkter (ISP), och att myndigheten inte uppfattat att de här aktuella ärendena var principiellt svåra. Det fanns enligt myndigheten därför ingen anledning att lämna över ärenden till regeringen för avgörande och inte heller att begära samråd i Exportkontrollrådet. Man nöjde sig med att i efterhand, efter det att myndigheten fattat sina beslut, informera rådet om samtliga här aktuella ärenden, varvid inget enskilt parti begärde diskussion i någon enskild fråga. I ett svar på en senare fråga sade Pagrotsky ytterligare att om det hade stått och vägt mellan för och emot i rådet, hade saken kanske kommit i ett annat läge för hans eget vidkommande. Han framhöll också att de ärenden det gällde i första hand var s.k. följdleveranser och att inga ärenden avsåg tillstånd för nya projekt. Om sådana ärenden kommit upp, hade kanske rådet gjort en annan bedömning. Pagrotsky sade också att informationen omfattat totalt 63 ärenden, vilket innebar att om någon i Exportkontrollrådet hade reagerat tidigt, hade man kunnat påverka den fortsatta handläggningen.
Pagrotsky fick också frågan om Sverige, med hänsyn till de folkrättsliga aspekterna, som liten och alliansfri nation har ett intresse av att FN-stadgans förbud mot militärt våld luckras upp. Statsrådet Pagrotsky hänvisade till att frågor om folkrätten handläggs inom regeringen av utrikesministern. Det centrala elementet i det här aktuella fallet var enligt Pagrotsky att FN:s säkerhetsråd inte hade kommit fram till ett beslut som vare sig sanktionerade bombningarna eller tog avstånd från dem. Röstsiffrorna i rådet var 12 mot 3 i fråga om ett förslag att förklara bombningarna som stridande mot folkrätten. Han konstaterade att det folkrättsliga läget i det här fallet är motsägelsefullt.
Frågan om riktlinjerna för krigsmaterielexport innebär att Sverige under alla omständigheter kommer att exportera vapen till vissa i riktlinjerna utpekade länder ställdes också. Pagrotsky svarade att de aktuella formuleringarna inte fråntar regeringen och ISP ansvaret för att försvara enskilda affärer i ljuset av de situationer i vilka de uppstår. Något generellt fribrev är det enligt Pagrotsky inte frågan om.
En annan fråga gällde om händelseförloppet inför Natos beslut om att bomba Jugoslavien gått så snabbt att man inom ISP och regeringen inte hann med att eftertänksamt bedöma de folkrättsliga aspekterna. Pagrotsky svarade att bombningarna föregåtts av en så lång politisk process att de mentala, politiska och analysmässiga förberedelserna kunde göras i förväg, även om man inte visste vad som skulle komma att ske.
Utskottets ställningstagande
Bestämmelserna om krigsmaterielexport är sådana att om det inte finns hinder för export, finns heller inget skäl att överväga återkallande av tidigare givna tillstånd för utförsel.
Regeringens bedömning att tillståndsgivningen var förenlig med de folkrättsliga reglerna och med principerna och målen för Sveriges utrikespolitik får enligt utskottets mening anses försvarlig i den rådande situationen. Av detta följer att regeringen inte kan klandras för att den inte tog initiativ till att återkalla tillstånd för utförsel av krigsmateriel till de krigförande länderna.
Granskningen föranleder inget ytterligare uttalande.
6 Vissa uttalanden av statsråd
Utgångspunkter
Gällande ordning
Enligt 1 kap. 6 § regeringsformen styr regeringen riket. Med undantag av vissa ärenden som gäller verkställighet inom försvarsmakten avgörs regeringsärenden, enligt 7 kap. 3 § regeringsformen, av regeringen vid regeringssammanträde. Innebörden av detta är att beslutsfattandet i regeringen är kollektivt, vilket i sin tur innebär att regeringsformen i princip tar avstånd från ministerstyre, dvs. rätt för en departementschef att även statsrättsligt sett avgöra ärendena. Enligt Grundlagberedningen är det bäst förenligt med vårt system med självständiga ämbetsverk att rätten att ge direktiv för förvalt-ningsmyndigheterna ligger hos regeringen kollektivt (SOU 1972:15 s. 79 f.).
Statliga myndigheter lyder, enligt 11 kap. 6 § första stycket regeringsformen, under regeringen i den mån de inte enligt regeringsformen eller annan lag lyder under riksdagen. Detta innebär att myndigheterna i princip är skyldiga att följa de föreskrifter av allmän natur och de direktiv för särskilda fall som regeringen meddelar (prop. 1973:90 s. 397). Vidare innebär det att ett enskilt statsråd inte har någon befälsrätt över myndigheterna.
Regeringens rätt att meddela direktiv till förvaltningsmyndigheterna är emellertid begränsad med hänsyn till dels bestämmelsen om den offentliga maktens lagbundenhet (1 kap. 1 § regeringsformen), dels bestämmelsen om förvaltningsmyndigheternas självständighet i den rättstillämpande verksamheten (11 kap. 7 § regeringsformen). Enligt sistnämnda bestämmelse gäller att ingen myndighet, ej heller riksdagen eller kommuns beslutande organ, får bestämma hur förvaltningsmyndighet i särskilt fall skall besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag. Avsikten med dessa begränsningar av regeringens rätt att meddela direktiv till myndigheterna är att garantera den enskildes rättssäkerhet (prop. 1973:90 s. 397).
Tidigare granskning av frågor om uttalanden av statsråd
Konstitutionsutskottet granskade vid 1991/92 års riksmöte vissa uttalanden av statsråd. Utskottet behandlade de då aktuella uttalandena från principiella utgångspunkter och anförde bl.a. följande (bet. 1991/92:KU30 s. 45).
Självfallet har ett statsråd i likhet med alla andra medborgare rätt att göra uttalanden i olika sammanhang. Med hänsyn till ett statsråds speciella ställning i förening med det förhållandet att regeringsformen som nyss sagts uppställt vissa regler för myndigheternas självständighet i förhållande till regeringen måste viss återhållsamhet iakttas när det gäller uttalanden som rör myndighetsutövning mot enskild eller tillämpning av lag. Man bör således först och främst kunna utgå från att ett uttalande gjorts i vederbörandes egenskap av statsråd. Vid denna bedömning bör enligt utskottet i viss mån vägas in om statsrådet är ansvarig för den sakfråga uttalandet avser eller inte. Mot bakgrund av regeringens kollektiva ansvar kan dock denna omständighet inte tillmätas avgörande betydelse.
Om ett uttalande uppfattas ha gjorts av ett statsråd i denna egenskap måste självfallet stor betydelse fästas vid statsrådets avsikt med uttalandet. Om denna avsikt är att påverka myndighetsutövning mot enskild eller myndighetens tillämpning av lag kan uttalandet vara att se som ett avsteg från reglerna i 11 kap. 7 § regeringsformen, vilket inte är godtagbart från konstitutionella utgångspunkter. Även om avsikten inte varit denna kan uttalandet ändå i vissa situationer framstå som stridande mot syftet med bestämmelserna i fråga, särskilt om den aktuella myndigheten kan ha uppfattat sig som bunden av uttalandet.
Ett statsråd torde således i allmänhet få räkna med att ett auktoritativt framfört ställningstagande i en fråga som rör myndighetsutövning mot enskild eller tillämpning av lag från vederbörande myndighets sida skulle kunna uppfattas som direktiv. I princip ändras - som tidigare sagts - inte denna bedömning om uttalandet gäller en myndighet inom ett annat statsråds ansvarsområde.
Vid 1998/99 års riksmöte hade utskottet inte någon annan uppfattning i fråga om uttalanden av statsråd (bet. 1998/99:KU25 s. 114).
Konstitutionsutskottet granskade även vid 1999/2000 års riksmöte vissa uttalanden av statsråd. Utskottet gjorde då bl.a. följande uttalande (s. 125).
Som utskottet tidigare har anfört är en utgångspunkt att statsråd i likhet med andra medborgare har rätt att göra uttalanden i olika sammanhang. Utskottet har dock ansett att vissa särskilda hänsyn kan behöva tas, bl.a. kan auktoritativa uttalanden av statsråd i enskilda fall skapa risk för att den självständighet som enligt regeringsformen skall tillkomma domstolar och förvaltningsmyndigheter äventyras.
6.1 Statsministerns uttalande om en ny flygplats i Stockholmsregionen
Ärendet
I en anmälan har begärts att utskottet prövar huruvida statsminister Göran Perssons hantering av ärendet om en ny flygplats i Stockholmsregionen är i överensstämmelse med regeringsformen. Enligt anmälningen uttalade sig statsministern om byggandet av en ny flygplats i Stockholmsregionen. Han sade då enligt flera referat i olika massmedier att det inte skulle byggas någon flygplats på Södertörn, utan att det skulle räcka med den drygt 110 km från Stockholm belägna flygplatsen Skavsta. Bakom förslaget att bygga en flygplats ligger en utredning av Luftfartsverket gjord på uppdrag av regeringen. Remissbehandlingen av utredningen var inte slutförd i Närings-departementet, och därför anser anmälaren att det var klart olämpligt att statsministern uttalade sig i ärendet på det sätt som skett. Gransknings-anmälningen, bilaga A 6.1.1.
Bakgrund
Regeringen beslutade den 27 maj 1999 (N1999/405/TP) att uppdra åt Luftfartsverket (LFV) att fördjupa analysen av hur flygplatskapaciteten i Stockholmsregionen kan tillgodoses. Av beslutet framgår följande:
Tullinge skall i det fortsatta utredningsarbetet inte ses som ett alternativ för reguljär luftfart.
I det fortsatta utredningsarbetet skall marktransportsituationen till och från tänkbara lägen analyseras. Analyserna skall bl.a. innefatta behovet av väg- och järnvägsinvesteringar. Konsekvenserna för miljön, hushållningen med mark- och vattenområden samt människors hälsa och säkerhet skall analyseras ytterligare. Bullerstörningar samt utsläpp till mark, vatten och luft skall särskilt uppmärksammas. En analys av om utvidgningen av flygplatskapaciteten är förenlig med de nationella miljökvalitetsmålen för en hållbar utveckling skall göras (prop. 1997/98:145). Analysen av de ekonomiska konsekvenserna skall fördjupas och samtliga kostnader i varje scenario skall redovisas. Efter samråd med berörda flygbolag och oberoende expertis, skall Luftfartsverket göra en fördjupad prognos av trafikfördelningen mellan Arlanda och en eventuell ny flygplats samt analysera hur Arlandas navfunktion påverkas. En bedömning av hur trafiktillväxten påverkas av de olika alternativen skall genomföras.
Utredningsarbetet skall bedrivas i såväl ett regionalt perspektiv, med beaktande av storstadspolitikens övergripande mål, som i ett nationellt perspektiv. De olika lägena skall även bedömas ur integrations- och sysselsättningsperspektiv liksom ur ett jämställdhetsperspektiv.
En redovisning av de genomförda analyserna skall överlämnas till regeringen senast den 31 december 1999.
LFV redovisade den 15 januari 2000 resultatet av sitt arbete i rapporten Flygplatskapaciteten i Stockholmsregionen - Slutredovisning. Rapporten överlämnades den 17 januari 2000 till näringsminister Björn Rosengren.
Av LFV:s pressmeddelande från den 17 januari 2000 framgår bl.a. följande. LFV förespråkar en ny flygplats på Södertörn. Den förbättrar tillgängligheten till flyg för alla boende söder om stan och ökar förutsättningarna för en bättre konkurrens inom svenskt inrikesflyg. En ny flygplats i Hall är det alternativ som efter kompletterande studier visat sig svara bäst mot de krav som uppställts.
Näringsdepartementet sände den 28 januari 2000 ut rapporten på remiss till ca 60 instanser. Departementet meddelade samtidigt att det avsåg att kalla till en hearing. Remissvaren skulle ha inkommit till Näringsdepartementet senast den 31 mars 2000. Enligt vad utskottet inhämtat från Näringsdepartementet medgavs ett flertal remissinstanser förlängd tid t.o.m. den 14 april.
Rapporteringen om statsministerns uttalande
I Svenska Dagbladet den 8 april 2000 rapporterades följande:
Statsminister Göran Persson har plöstligt kastats sig in i striden om flygplatsfrågan och föredrar Stockholm-Skavsta i Nyköping som alternativ till Arlanda.
Detta slår han fast innan remisstiden för Luftfartsverkets utredning om en ny flygplats Södertörn har gått ut. Det sker om en vecka den 15 april.
Göran Persson tog upp flygplatsfrågorna vid ett möte på Solbacka i Södermanland inför ungdomar som hade konferens om Östersjöregionen.
Ingen har frågat mig om flygplatsfrågorna och min bestämda uppfattning är att vi skall utnyttja den infrastruktur vi redan har, sade Göran Persson.
Han utlovade också en satsning på snabbjärnväg mellan Järna och Norrköping i höstens infrastrukturproposition med en möjlig länk till flygplatsen i Skavsta som ett viktigt komplement till motorvägen som passerar några kilometer från flygterminalen.
I Dagens Nyheter rapporterades bl.a. följande den 8 april 2000:
Statsministern besökte i torsdags kväll Solbacka utanför Stjärnhov för att tala vid en ungdomskonferens om Östersjöregionen. Efteråt besvarade han frågor från tidningen Södermanlands Nyheter om Luftfartsverkets planerade storflygplats på Södertörn.
Göran Persson anser enligt tidningen att Skavsta definitivt är ett realistiskt alternativ med befintlig motorväg till Stockholm. Luftfartsverkets invändning att det är långt till Stockholm avfärdar han med att det är ännu längre mellan till exempel London och Stansted, där han landade förra veckan. Han tycker inte att man ska slarva bort de investeringar som redan gjorts på Skavsta och med små investeringar kan flygplatsen dessutom byggas ut, heter det.
Statsministern avfärdar samtidigt Tullinge (gamla F 18) som "oerhört kontroversiellt och inget vi ska ge oss in i". DN sökte förgäves statsministern under fredagen. Hans pressekreterare bekräftar dock Göran Perssons positiva uttalande om Skavsta flygplats.
Regeringen beslutade den 14 december 2000 att ge en kommitté i uppdrag att till regeringen lämna förslag på insatser som förbättrar transportsystemet inom Stockholms län men också transportmöjligheterna mellan Stockholm och övriga Mälardalen, övriga landet samt internationellt (dir. 2000:96). Arbetet skall, enligt direktiven, syfta till att utveckla transportsystemet på ett för regionen och hela landet miljömässigt, socialt och samhällsekonomiskt hållbart sätt. Kommittén skall föreslå insatser för att uppnå bl.a.
- ökad samordning mellan de olika trafikslagen och ökad effektivitet i det
befintliga transportsystemet,
- ökad satsning på kollektivtrafiken,
- en tillräcklig vägkapacitet mellan norra och södra Stockholmsregionen,
- en tillräcklig flygplatskapacitet.
En särskild kommitté med bred parlamentarisk representation skall, enligt direktiven, tillsättas. En ny flygplats i de södra delarna av Stockholms län skulle, enligt direktiven, leda till betydande ingrepp i natur- och kulturmiljön. En sådan flygplats skulle dessutom få en negativ inverkan på Arlandas roll som nav för inrikesflyget och för övriga flygplatsers utvecklingsmöjligheter. Av dessa skäl är, enligt direktiven, en ny flygplats i den södra delen av Stockholms län inte möjlig. Kommittén skall slutligt redovisa sitt arbete senast den 31 december 2003.
Skrivelse från Regeringskansliet
Genom en skrivelse till Regeringskansliet har utskottet lämnat tillfälle till yttrande över granskningsanmälningen. I en skrivelse från Regeringskansliet till utskottet den 1 mars 2001, bilaga A 6.1.2, har med anledning härav anförts: Statsministern redovisade sin uppfattning om en ny flygplats i Stockholmsregionen när en journalist frågade honom om detta. Det finns ingen grund för att uttalandet skulle stå i konflikt med regeringsformen. Som konstitutionsutskottet vid flera tillfällen har anfört är utgångspunkten att statsråd i likhet med andra medborgare har rätt att göra uttalanden i olika sammanhang (se bl.a. bet. 1991/92:KU30 och bet. 1999/2000:KU20).
Utskottets ställningstagande
Utskottet vill åter framhålla att statsråd i likhet med andra medborgare har rätt att göra uttalanden i olika sammanhang. Samtidigt kan auktoritativa uttalanden av statsråd stå i konflikt med den självständighet som enligt regeringsformen tillkommer domstolar och förvaltningsmyndigheter. I fall där remissbehandlingen ännu inte är avslutad kan det finnas anledning för statsråd att ta särskilda hänsyn i fråga om uttalanden som berör ämnet.
6.2 Statsminister Göran Perssons uppmaning till kommunerna om socialbidraget
Ärendet
I en anmälan har begärts att utskottet skall granska statsminister Göran Perssons uppmaning till kommunerna att inte sänka socialbidraget i motsvarande grad som barnbidraget höjts för vissa barnfamiljer, bilaga A 6.2.1. Hösten 2000 beslutade riksdagen att fr.o.m. årsskiftet 2000/01 höja barnbidraget med 100 kr. För de familjer som har det sämst ställt kommer detta emellertid att leda till att socialbidraget sänks med med motsvarande belopp i enlighet med den av statsmakterna fastställda riksnormen för socialbidrag. Oavsett vad man tycker i sakfrågan kan man enligt anmälaren med fog ifrågasätta om inte statsministerns uppmaning till kommunerna att särbehandla en viss grupp strider dels mot bestämmelserna i 11 kap. 7 § regeringsformen om myndigheternas självständighet i den rättstillämpande verksamheten, dels mot kommunallagen.
Bakgrund
Regeringsformen
Enligt 1 kap. 1 § andra stycket regeringsformen (RF) bygger den svenska självstyrelsen på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse.
Enligt 11 kap. 7 § RF får ingen myndighet ej heller riksdagen eller kommuns beslutande organ bestämma hur förvaltningsmyndighet i särskilt fall skall besluta i ärende som rör myndighets utövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag.
Kommunallagen
Enligt 1 kap. 1 § andra stycket kommunallagen (1991:900) sköter kommuner och landsting på den kommunala självstyrelsens grund de angelägenheter som anges i kommunallagen eller i särskilda föreskrifter.
Enligt 2 kap. 2 § KL skall kommuner och landsting behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat.
Enligt 10 kap. 1 § KL har varje medlem av en kommun eller ett landsting rätt att få lagligheten av kommunens eller landstingets beslut prövad genom att överklaga dem hos länsrätten.
Lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag
Enligt 1 § lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag skall för barn som är bosatt i Sverige, av allmänna medel såsom bidrag till barnets uppehälle och uppfostran, lämnas allmänt barnbidrag med 11 400 kr om året, dvs. 950 kr/månad. Under år 2000 hade barnbidraget uppgått till 10 200 kr om året, dvs. 850 kr/månad. Lagändringen, som gällde höjningen av barnbidraget trädde i kraft den 1 januari 2001 (SFS 2000:1395).
Socialtjänstlagen (1980:620)
Enligt 2 § socialtjänstlagen (1980:620) svarar varje kommun för socialtjänsten inom sitt område. Kommunen har enligt 3 § det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver.
Enligt 6 § socialtjänstlagen har den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning och för sin livsföring i övrigt på de villkor som anges i 6 b-6 f §§.
Enligt 6 b § första stycket lämnas försörjningsstöd för skäliga kostnader för
1. livsmedel, kläder och skor, lek och fritid, förbrukningsvaror, hälsa och
hygien samt dagstidning, telefon och TV-avgift,
2. boende, hushållsel, arbetsresor, hemförsäkring, läkarvård, akut tandvård,
glasögon samt medlemskap i fackförening och arbetslöshetskassa.
Enligt 6 b § andra stycket skall skäliga kostnader enligt första stycket 1, i enlighet med vad regeringen närmare föreskriver, beräknas enligt en för hela riket gällande norm (riksnorm) på grundval av officiella prisundersökningar rörande olika hushållstypers baskonsumtion. Om det i ett enskilt fall finns särskilda skäl, skall socialnämnden dock beräkna dessa kostnader till en högre nivå. Nämnden får också i ett enskilt fall beräkna kostnaderna till en lägre nivå om det finns särskilda skäl för detta.
Enligt 6 g § får socialnämnden ge bistånd i annan form än eller utöver vad som följer av 6 b och 6 f §§, om det finns skäl för det.
Det var i proposition 1996/97:124 som regeringen föreslog att möjligheten för regeringen att besluta om en för hela riket gällande norm (riksnorm) skulle införas. I propositionen skrev regeringen bl.a. (s. 82):
Regeringens förslag: Det ekonomiska stödet till försörjning delas upp i en för hela riket gällande norm (riksnorm) samt i en del som avser rätt till ersättning för skälig kostnad för ett antal andra behovsposter.
Riksnormen skall täcka hushållets normala kostnader för livsmedel, kläder och skor, lek och fritid, hälsa och hygien, förbrukningsvaror samt dagstidning, telefon och TV-licens.
Därutöver utges i förekommande fall ersättning motsvarande skäliga kostnader för boende, hushållsel, hemförsäkring, arbetsresor, avgift till fackförening och erkänd arbetslöshetskassa, läkar- och akutvård samt glasögon.
Om särskilda skäl föreligger kan försörjningsstödet justeras med skäligt belopp. Kommunen äger också rätt att utge försörjningsstöd inom ramen för en bredare schablon och med högre belopp än vad som annars gäller.
Socialutskottet tillstyrkte i betänkande 1996/97:SoU18 regeringens förslag till bl.a. 6 b §. I betänkandet anför SoU bl.a. (s. 41):
En riksnorm innebär en begränsning av kommunernas inflytande över socialbidragens nivå och innehåll. Utskottet anser dock att staten måste ha ett ansvar för att den enskilde garanteras en miniminivå för de mest grundläggande behoven.
Socialtjänstförordningen
I socialtjänstförordningen (1981:750) ges föreskrifter om vård och andra insatser enligt bl.a. socialtjänstlagen. Av 2 § socialtjänstförordningen framgår att riksnormen för beräkning av skäliga kostnader enligt 6 b § första stycket 1 socialtjänstlagen grundar sig på Konsumentverkets senaste pris- och konsumtionsundersökningar och delas upp på olika hushållstyper och åldersintervaller. Riksnormen för ett hushåll under 2001 utgör summan av de personliga kostnaderna för samtliga medlemmar i hushållet och de gemensamma hushållskostnaderna beräknade enligt tabeller som redovisas i förordningen.
Den allmänpolitiska debatten i riksdagen den 17 januari 2001
Vid den allmänpolitiska debatten i riksdagen den 17 januari 2001 utgjorde frågan om barnbidraget och socialbidraget ett av debattämnena. Statsminister Göran Persson svarade följande på en fråga.
Låt mig svara konkret på frågan om socialbidrag och barnbidrag. Idén med att höja de generella bidragen är att man ska göra sig oberoende av den behovsprövning som socialbidraget representerar och som av många människor upplevs som väldigt besvärande. Man får vända ut och in på sig och motivera sina utgifter upp till den sista kronan. I stället för att ha den typen av behandling kan vi höja de generella bidragen, så att man har rätt till dessa pengar. Tanken är den att man själv avgör hur de ska användas och att ingen annan ska pröva det åt en.
Vi vill alltså gå vidare och höja de generella bidragen för att på så sätt frigöra alltfler från socialbidragsberoendet. Skulle man varje gång man höjer ett generellt bidrag också justera socialbidragsnormerna uppåt, blir det ju ingen sådan frigörelse. Att generellt säga att det ska ske varje gång vi gör en sådan prövning är fel. Däremot har den höjning som vi har gjort nu varit av det slaget att vi alla har skickat den signalen att det är dags för barnfamiljerna att få den här lilla förbättringen. Det är klart att de som inte får den upplever det som oerhört snålt.
Jag förutsätter att de kommuner som det gäller följer de exempel som vi har sett i Sundsvall och på andra ställen och vid det här tillfället gör en justering. Jag avråder dock från att detta ska göras till en princip för framtiden.
- - - -
Jag känner inget behov av att särskilt försvara alla dem som sliter ute i kommunerna. Jag tror att de känner att de har vårt stöd. Jag skulle inte drömma om att kalla de kvinnor och män som ofta sitter kvällar och nätter med låga arvoden och kanske inte ens det för kamrerstyper. De sliter för att få det att gå ihop och för att värna välfärden. Jag har respekt för dem. Låt mig dock skicka den signalen till dem att det var meningen att den här barnbidragshöjningen skulle slå igenom.
Jag skulle tro att de följer den signalen.
Jag är glad att också Gudrun Schyman har den uppfattningen att det inte generellt ska vara så att varje gång man lyfter bostadsbidrag, barnbidrag eller underhållsstöd ska socialbidragen automatiskt gå upp. Då sätter vi oss fast i ett långsiktigt socialbidragsberoende, som många människor aldrig kommer ut ur.
Tanken är att man ska växla.
Skriftligt frågesvar
Socialminister Lars Engqvist lämnade den 31 januari 2001 skriftligt svar på fråga 2000/01:564 av Rigmor Stenmark (c) om riksnormen för socialbidrag. Lars Engqvist svarade bl.a.:
Avslutningsvis kan konstateras att rätten till försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen bygger på en individuell behovsprövning. Genom försörjningsstödet skall människor tillförsäkras en skälig levnadsnivå och biståndet skall utformas så att det stärker hans eller hennes möjligheter att leva ett självständigt liv. Den fastställda riksnormen utgör en minimi-norm som skall täcka vissa grundläggande kostnadsposter. Det finns inget som hindrar att kommunerna vid en individuell behovsprövning överstiger denna nivå. Syftet med att höja barnbidraget var att förbättra barnfamiljernas konsumtionsstandard. Regeringen utgår från att dessa intentioner är vägledande vid kommunernas bedömning av det behovsprövade socialbidraget.
Skrivelse från Regeringskansliet
Genom en skrivelse till Regeringskansliet lämnade utskottet tillfälle att kommentera granskningsanmälningen.
Statsrådsberedningen har den 26 mars 2001 inkommit med följande yttrande i ärendet, bilaga A 6.2.2:
Vid den allmänpolitiska debatten i riksdagen klargjorde statsministern vilka idéer, förutsättningar och syften som låg bakom höjningen av barnbidraget. Det finns ingen grund för att hans uttalanden skulle stå i konflikt med regeringsformen eller andra rättsregler.
Utfrågning
Utskottet har hållit offentlig utfrågning med Svenska Kommunförbundets förbundsjurist Leif Petersén, bilaga B 7. Leif Petersén anförde därvid bl.a. följande.
Utgångspunkten för all kommunal verksamhet är enligt regeringsformen att kommunala skyldigheter och befogenheter skall anges positivt i lag. Det innebär att om man inte hittar något lagstöd någonstans kan man inte dra slutsatsen att en kommun får göra något speciellt. När det gäller kommunal verksamhet finns alltid de grundläggande bestämmelserna i kommunallagen. Där finns grundläggande rättsprinciper som likställighetsprincipen, självkostnadsprincipen, förbudet mot stöd till enskilda, förbudet mot beslut som drabbar medborgarna retroaktivt, etc. Alla dessa rättsprinciper kan i och för sig sättas ur spel genom speciallagstiftning. Ett av de främsta exemplen på att den juridiska likställighetsprincipen har satts ur spel är faktiskt socialtjänstlagen, därför att utan socialtjänstlagen hade det över huvud taget inte varit möjligt att ge ekonomiskt stöd till enskilda. Om man inte hittar ett uttryckligt lagstöd, t.ex. i socialtjänstlagens speciallagstiftning kommer likställighetsprincipen in i sammanhanget och är den som blir vägledande för hur man skall tolka ett beslut eller i det här fallet en rekommendation till kommunerna om att de borde göra på ett speciellt sätt.
En förutsättning för att få socialbidrag är att man inte själv har förmåga att uppnå en viss nivå. Allt är individuella bedömningar. Socialtjänstlagens biståndsbestämmelser innehåller inga regler om att man har rätt att göra generella urval av grupper. Det finns två bestämmelser som är aktuella i det här sammanhanget. Den ena är 6 b § som innehåller det obligatoriska försörjningsstödet. Denna bestämmelse ger inte stöd för att selektivt välja ut vissa socialbidragsgrupper. Den andra bestämmelsen, 6 g §, ger kommunerna möjlighet att höja riksnormen generellt sätt. Den ger inte heller något stöd för att göra selektiva urval av vissa grupper socialbidragsbehövande.
Det är Leif Peterséns och Kommunförbundets bedömning. Det är ett för snävt betraktelsesätt att tolka likställighetsprincipen som att den skulle vara uppfylld om man behandlade alla barn lika. Det som är den gemensamma nämnaren är att vi har en stor grupp människor som är i behov av socialbidrag. Det blir denna som bestämmer kretsen. Det är inte någon speciell del av detta kollektiv, t.ex. barnfamiljer. Likställighetsbedömningen är för snäv om man säger att man behandlar alla barn lika. Det räcker inte för att uppfylla likställighetsprincipen.
En rekommendation till kommunerna, som har gjorts av statsministern och även socialministern, att göra ett selektivt urval är inte förenligt med socialtjänstlagen. Det innebär att likställighetsprincipen i kommunallagen måste tillämpas. Det är alldeles klart att likställighetsprincipen inte ger ett stöd för selektiva urval. Det var därför som Kommunförbundet fann anledning att gå in och markera gentemot i första hand kommunerna att om de följde den rekommendation som vissa statsråd hade uttalat förelåg det risk för att beslutet kunde betraktas som olagligt. Den här typen av rekommendationer innebär naturligtvis en störning i det kommunala demokratiska arbetet. Det är kommunerna själva som ansvarar för att göra bedömningen om man skall höja riksnormen eller inte. Genom en rekommendation från statsministern och även från socialministern uppkommer ett politiskt tryck ute i kommunerna att leva upp till rekommendationen. Det är inget bra sätt att använda sig av en rekommendation om man starkt kan ifrågasätta den på rättslig grund. Statsministerns uppmaning kan innebära en uppmaning till lagbrott.
Uttalandet strider inte mot någon bestämmelse i regeringsformen. Det är inte fråga om bestämmanderätt över kommuner. Det är klart att man får lämna en rekommendation, det är inget som strider mot regeringsformen.
Skrivelse från Regeringskansliet
Genom en skrivelse till Regeringskansliet lämnade utskottet tillfälle att kommentera utfrågningen med förbundsjuristen Leif Petersén.
Regeringskansliet har den 2 maj 2001 inkommit med följande inom Statsrådsberedningen upprättade promemoria, bilaga A 6.2.3.
Denna promemoria har upprättats med anledning av att KU överlämnat en utskrift av en utfrågning till Regeringskansliet för yttrande.
Statsministern har uttalat sig om tankarna bakom höjningen av barnbidraget. Uttalandena gjordes i den allmänpolitiska debatten i riksdagen. Han har inte riktat någon uppmaning till kommunerna.
Rättsläget är för övrigt mer komplicerat och svårbedömt än vad som framgår av utskriften av utfrågningen. Det finns flera tänkbara sätt för en kommun att säkerställa att det höjda barnbidraget kommer barnfamiljer till del utan att deras socialbidrag sänks. En möjlighet är att kommunen ger barnfamiljer socialbidrag utöver riksnormen med stöd av 6 g § socialtjänstlagen. Riksnormen är uppdelad i tre delnormer: en för barn och ungdomar, en för vuxna och en för gemensamma hushållskostnader. Om kommunen överskrider delnormen för barn och ungdomar på ett sådant sätt att alla barn och ungdomar behandlas lika, finns det utrymme för att hävda att detta är förenligt med likställighetsprincipen.
Här kan en jämförelse med vårdavgifter enligt hälso- och sjukvårdslagen vara på sin plats. Vårdavgifter får tas ut enligt grunder som landstinget eller kommunen bestämmer. Patienter som är bosatta inom landstinget eller kommunen skall behandlas lika. Dessa regler har inte ansetts hindra att vårdavgiften för barn är lägre än för vuxna eller att barn helt befrias från avgift.
Någon rättslig prövning i högsta instans av frågan om barnbidragshöjningens betydelse för socialbidragen har ännu inte gjorts. Det återstår att se vad en sådan prövning kommer att mynna ut i.
Domstolsprövning
Frågan om en kommuns eller en kommunal nämnds beslut att höja barnnormen i försörjningsstödet generellt med 100 kr per månad är för närvarande föremål för domstolsprövning. Länsrätten i Vänersborg har den 24 april 2001 upphävt en nämnds beslut att höja barnnormen i försörjningsstödet med 100 kr per månad. Domen är överklagad till Kammarrätten i Göteborg.
Utskottets ställningstagande
Enligt 11 kap. 7 § regeringsformen får ingen myndighet bestämma hur förvaltningsmyndighet i särskilt fall skall besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller kommun eller som rör tillämpning av lag. Enligt utskottet avsåg statsminister Göran Perssons uttalanden vid den allmänpolitiska debatten angelägenheter som kommuner sköter på den kommunala självstyrelsens grund. Enligt utskottet står uttalandena inte i strid med regeringsformen.
Frågan huruvida en kommunal nämnds höjning av socialbidragsnormen med 100 kr är lagenlig är föremål för prövning i allmän förvaltningsdomstol. Frågan är ännu inte slutligt avgjord.
Trots att uttalandena inte kan anses stå i strid med regeringsformen kan det ifrågasättas om de står i överensstämmelse med den kommunala likställighetsprincipen. Utskottet vill framhålla vikten av att uttalanden och uppmaningar av statsråd inte bör ske på ett sådant sätt att dessa - om de efterlevs - riskerar att leda till lagbrott. Statsministerns uppmaning innebar att kommunerna skulle höja nivån för barnnormen. Enligt vad Länsrätten i Vänersborg ansett strider ett beslut om sådan höjning mot lag. Utskottet kan komma att återkomma till denna fråga när den rättsliga prövningen är slutgiltigt avgjord. Granskningen föranleder inte något uttalande i övrigt från utskottets sida.
6.3 Statsrådet Ulrica Messings uttalande om att ladda ned musik från Internet utan betalning
Ärendet
I en granskningsanmälan, bilaga A.6.3.1, har till konstitutionsutskottets granskning anmälts att statsrådet Ulrica Messing i en artikel i Aftonbladet den 2 december 2000 skulle ha uppmanat konsumenter att ladda ned musik från nätet utan betalning. Enligt anmälaren har Ulrica Messing uppmanat till misstänkt lagbrott. Anmälaren anser att konstitutionsutskottet bör pröva om det är förenligt med en ställning som statsråd, och med upphovsrättslagen (1960:729), att uppmana till att komma över upphovsrättsskyddat material av musik genom att ladda ned från Internet.
Till grund för granskningen har bl.a. legat en promemoria upprättad inom Näringsdepartementet, bilaga A.6.3.2. Utskottet har också haft tillgång till en ljudupptagning av radioprogrammet P1-Morgon, Sveriges Radio, från den 5 december 2000.
Beslut av överåklagaren i Stockholm den 15 januari 2001
Överåklagaren Björn Ericson vid Åklagarmyndigheten i Stockholm beslutade den 15 januari 2001 att förundersökning inte skulle inledas mot Ulrica Messing.
I beslutet angav Björn Ericson att det med anledning av uppgifter i dagspressen om att biträdande näringsminister Ulrica Messing laddat ned musik från Internet för att sammanställa en cd-skiva, som hon därefter gett bort till en vän, hos åklagarmyndigheten hade ifrågasatts huruvida hennes förfarande har utgjort brott. Efter att ha tagit del av handlingarna i ärendet gjorde Björn Ericson den bedömningen att det inte fanns något som tydde på annat än att fråga varit om framställning av ett enstaka exemplar för enskilt bruk av ett i och för sig offentliggjort verk. Det fanns enligt Björn Ericson därför inte anledning att anta att något brott förövats. Följaktligen skulle förundersökning inte inledas.
Gällande bestämmelser
Svensk lagstiftning
Enligt 1 § första stycket lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk (upphovsrättslagen, URL) har den som skapar ett litterärt eller konstnärligt verk upphovsrätt till verket.
Av 2 § framgår att upphovsrätten innefattar, med de inskränkningar som stadgas i lagen, rätt att förfoga över verket genom att framställa exemplar av det och genom att göra verket tillgängligt för allmänheten.
Flera inskränkningar gäller i upphovsrätten enligt upphovsrättslagen. De flesta förutsätter att verket är offentliggjort eller utgivet.
Enligt 8 § skall ett verk anses offentliggjort, då det lovligen har gjorts tillgängligt för allmänheten. Ett verk skall vidare anses utgivet, då exemplar av verket med upphovsmannens samtycke förts i handeln eller annars har blivit spridda till allmänheten.
I 12 § föreskrivs en inskränkning i upphovsrätten för framställning av exemplar för eget bruk. Där sägs att var och en får framställa enstaka exemplar av offentliggjorda exemplar för enskilt bruk. Exemplaren får inte användas för andra ändamål. Detta gäller dock bl.a. inte framställning av exemplar av datorprogram eller digitala exemplar av sammanställningar i digital form.
EG-rättsliga regler
Europaparlamentet och rådet har den 9 april 2001 antagit ett direktiv om harmonisering av vissa aspekter av upphovsrätt och närstående rättigheter i informationssamhället. Direktivets slutliga text har ännu inte offentliggjorts.
Direktivet kommer att innehålla bestämmelser om att medlemsstaterna skall föreskriva ensamrätt för upphovsmän att tillåta eller förbjuda mångfaldigande av verk, oavsett metod och form, helt eller delvis. Upphovsmän skall också ha ensamrätt att tillåta eller förbjuda varje överföring till allmänheten av deras verk på trådbunden eller trådlös väg. Vidare skall upphovsmän ha ensamrätt att tillåta eller förbjuda all slags spridning till allmänheten, genom försäljning eller på annat sätt, av originalet av deras verk eller kopior av detta.
Vidare kommer direktivet att innehålla en uttömmande uppräkning av vilka undantag och inskränkningar i ensamrätterna som medlemsstaterna skall införa samt vilka de får införa. Bland de inskränkningar som medlemsstaterna får ha nämns bl.a. mångfaldigande på papper samt mångfaldigande på alla typer av medier utfört för en fysisk persons privata bruk och i icke- kommersiellt syfte. Som förutsättning gäller enligt direktivet i båda fallen att rättighetshavaren får rimlig kompensation.
Vissa rättsliga processer om upphovsrätt till musik
Högsta domstolens dom den 15 juni 2000
Högsta domstolen (HD) har i en dom den 15 juni 2000 (NJA 2000 s. 292) prövat frågan om anordnande av länkar till musikfiler på Internet utgjorde brott mot upphovsrättslagen. HD kom fram till att förfarandet varken utgjorde offentlig visning eller spridning av exemplar av ljudupptagningarna. Det i målet aktuella tillgängliggörandet av musikfilerna var enligt HD att bedöma som offentligt framförande, eller medverkan därtill. Eftersom ett sådant förfogande inte är straffbart, skulle åtalet ogillas.
Rättsprocesser i USA om musikrättigheter och Internet
(Uppgifterna nedan är hämtade ur tidningsartiklar.)
Under senare tid har i USA pågått två stora rättsprocesser som har gällt frågan om musikrättigheter och Internet. Processerna har gällt dels företaget och webbplatsen MP3.com, dels "musikbytarsajten" Napster. Motparter i dessa processer har varit skivbolag som stämt MP3.com respektive Napster för intrång i upphovsrätten.
Processen mot företaget MP3.com resulterade i uppgörelser med fyra av de fem stora skivbolagen. Dessa uppgörelser innebar att företaget skulle betala licenspengar till dessa bolag. Vidare dömdes företaget i september 2000 av en federal domstol till att betala 25 000 dollar till det femte bolaget, Universal Musik Groups (Universal), för varje copyright-brott som MP3.com gjort sig skyldig till. MP3.com har sedermera gjort upp även med Universal och skall betala skivbolaget motsvarande drygt en halv miljard svenska kronor. Genom uppgörelsen kommer hela Universals arkiv att bli tillgängligt för musiksajten MP3.com, men användarna kommer att få betala för tjänsten.
Av större betydelse har processen mot företaget Napster ansetts vara. Utgången av denna anses kunna få avgörande betydelse för hur frågor om copyright på Internet skall hanteras i framtiden, också när det gäller böcker, filmer och underhållning. En federal domstol har i mars 2001 beordrat Napster att ta bort allt copyrightskyddat material ur sitt system. Enligt domstolens föreläggande skulle de stora skivbolagen presentera listor med det material som Napster skulle ta bort. Napster skulle därefter ha tre dagar på sig att göra utrensningen. Skivbolagen har presenterat en lista på 6 000 låtar med upphovsrätt som skulle tas bort av Napster senast den 24 mars 2001. Napsters försök att efterfölja domstolens beslut har emellertid inte gått bra och företaget har därför anklagats för att inte följa beslutet.
Rättegången mot Napster är ännu inte avslutad.
Promemoria från Näringsdepartementet
I en promemoria, upprättad inom Näringsdepartementet den 2 mars 2001, bilaga A 6.3.2, konstateras när det gäller innehållet i den aktuella artikeln i Aftonbladet den 2 december 2000, att det i granskningsanmälan anförs att statsrådet Ulrica Messing i artikeln har uppmanat konsumenter att ladda ned musik från nätet. Enligt promemorian har statsrådet aldrig uttalat någon sådan uppmaning. Däremot påstår artikelförfattaren i artikelns ingress att Ulrica Messing uppmanar konsumenterna att protestera genom att ladda ned musik gratis från Internet. I promemorian anförs att i de delar av artikeln där Ulrica Messing är direkt citerad säger hon bl.a. att hon har förståelse för att många ungdomar med stort musikintresse och liten köpkraft hämtar musik från Internet eftersom priserna på cd- skivor är så höga. I promemorian påpekas att hon i övrigt i dessa delar av artikeln uttalar sig om de höga priserna på cd-skivor och om konkurrenssituationen på marknaden.
I fråga om gällande rätt framhålls i promemorian att ett upphovsrättsligt verk anses offentliggjort enligt 8 § upphovsrättslagen när det lovligen har gjorts tillgängligt för allmänheten. Ett exempel på detta är enligt promemorian när exemplar av en cd-skiva, med rättighetshavarens samtycke, har bjudits ut till försäljning. Eftersom den musik som finns på Internet i de flesta fall är just musik från sålda cd-skivor, är musiken som sådan således offentliggjord.
Enligt promemorian krävs det alltså inte enligt lagtexten att själva det exemplar som kopieringen sker ifrån är lovligen utlagt på Internet. I promemorian påpekas att det i den juridiska debatten dock finns de som menar att ett sådant krav tolkningsvis skall anses gälla. Frågan har inte avgjorts i rätts-praxis. Vidare påpekas att justitieminister Thomas Bodström i ett svar på en riksdagsfråga har förklarat att hans bedömning är att det enligt gällande rätt inte finns något sådant krav (se svar på fråga 2000/01:364 lämnat den 14 december 2000).
I promemorian framhålls därutöver att samma bedömning uppenbarligen har gjorts av överåklagaren Björn Ericson vid Åklagarmyndigheten i Stockholm i hans beslut att inte inleda förundersökning mot Ulrica Messing i anledning av de uppgifter som förekommit i medier om att hon kopierat musik som varit utlagd på Internet.
Utskottets ställningstagande
Granskningen föranleder inget uttalande från utskottets sida.
Reservationer
1. Regeringens fördelning av stöd till lokala investeringsprogram (avsnitt 2.1)
Per Unckel (m), Ingvar Svensson (kd), Inger René (m), Åsa Torstensson (c), Helena Bargholtz (fp), Per-Samuel Nisser (m), Inger Strömbom (kd) och Margareta Nachmanson (m) anser att den del av utskottets ställningstagande under avsnitt 2.1 som på s. 44 börjar med "Enligt utskottets" och slutar med "utskottets sida " bort ha följande lydelse:
Enligt utskottets mening kan forskningsresultatet - som bygger på statistiska beräkningar - inte utan vidare leda till bedömningen att regeringen verkligen agerat på det taktiska sätt som teorin går ut på. Det kan enligt utskottets mening dock inte bortses från att i de fall regeringen själv i stället för en myndighet fördelar bidrag finns en risk för att kritik kan riktas mot fördelningen under påståendet att regeringen tagit partipolitiska hänsyn samt för att beredningen förlorar i kvalitet. Skilda undersökningar av det lokala investeringsbidraget har också utmynnat i kritik mot förhållanden som hänger samman med att bidraget fördelas av regeringen.
Utskottet vill för sin del understryka faran i att förvaltningsuppgifter, som normalt åvilar myndigheter, förs till Regeringskansliet. De brister som varit förknippade med hanteringen av investeringsprogrammen måste tas på allvar. Redan misstanken om att ovidkommande politiska hänsyn tagits sätter ovälden i beredningen i fråga. Enligt utskottets mening är det av vikt att stävja en utvecklig där departementen övertar uppgifter som rätteligen bör ligga på självständiga myndigheter. Frågan om det lämpliga i att regeringen själv fattar beslut om fördelningen av de lokala investeringsprogrammen kan inom snar framtid aktualiseras i riksdagen i detta bredare sammanhang. Riksdagens revisorers rapport Regeringens anslag till egen disposition (2000:7), som bl.a. behandlar de lokala investeringsbidragen, har remissbehandlats och revisorerna beräknas i juni 2001 besluta om rapporten skall föranleda förslag till riksdagen.
Granskningen föranleder inte något ytterligare uttalande från utskottets sida.
2. Behandlingen av Östersjömiljarden (avsnitt 2.2)
Per Unckel (m), Ingvar Svensson (kd), Inger René (m), Åsa Torstensson (c), Helena Bargholtz (fp), Per-Samuel Nisser (m), Inger Strömbom (kd) och Margareta Nachmanson (m) anser att utskottets ställningstagande under avsnitt 2.2 på s. 51 och s. 52 bort ha följande lydelse:
Flera granskningar vad gäller Östersjömiljard 1 har tidigare genomförts, bl.a. av utskottet och av Riksdagens revisorer. Analyser av ärendets hantering har även gjorts inom Utrikesdepartementet. I samband med dessa granskningar har problem bl.a. vad gäller mål, upphandling och dokumentation uppmärksammats. Av utfrågningen med handelsminister Leif Pagrotsky samt av de i Regeringskansliet upprättade promemoriorna framgår visserligen att bristerna fortlöpande har korrigerats. Det förtar emellertid inte kritiken av hur hanteringen fram till korrigeringen har skötts. Enligt utskottets mening bör stor kraft läggas vid att förebygga sådana brister som påvisats beträffande handhavandet av Östersjömiljard 1. De brister som varit förknippade med hanteringen av Östersjömiljard 1 är enligt utskottet anmärkningsvärda och klandervärda.
Utskottet vill också understryka det vanskliga i sättet att fördela en del av stödet på basis av spontana ansökningar. Det kan knappast sägas stå i överensstämmelse med de krav på opartiskhet som enligt utskottet bör prägla fördelningen av denna typ av stöd.
Vidare anser utskottet att flera av de problem som påvisats i samband med hanteringen av Östersjömiljard 1 kan förutsättas hänga samman med att verksamheten hanterats av Regeringskansliet, vars organisation inte är konstruerad för sådan hantering. Utskottet redovisar i granskningsärendet om fördelning av stöd till lokala investeringsprogram att skilda undersökningar utmynnat i kritik mot förhållanden som hänger samman med att bidraget fördelas av regeringen. Bristerna är sådana att de måste tas på allvar. Enligt utskottets mening är det av vikt att stävja en utveckling där departementen övertar uppgifter som rätteligen bör vila på självständiga myndigheter. Frågan om det lämpliga i att regeringen själv fattar beslut om fördelningen av de lokala investeringsprogrammen kan inom en snar framtid aktualiseras i riksdagen. Riksdagens revisorers rapport Regeringens anslag till egen disposition (2000:7), som bl.a. behandlar de lokala investeringsbidragen, har remissbehandlats och revisorerna beräknas i juni 2001 besluta om rapporten skall föranleda förslag till riksdagen.
För handläggningen av detta ärende kan statsrådet Pagrotsky inte undgå kritik.
3. Upphandlingen av trafiken på Västkustbanan (avsnitt 2.3)
Per Unckel (m), Ingvar Svensson (kd), Inger René (m), Åsa Torstensson (c), Helena Bargholtz (fp), Per-Samuel Nisser (m), Inger Strömbom (kd) och Margareta Nachmanson (m) anser att utskottets ställningstagande under avsnitt 2.3 på s. 67 bort ha följande lydelse:
Regelverket före den 1 november 2000 innebar att om det fanns kommersiella grunder att driva trafiken på Västkustbanan kunde SJ återfå trafikeringsrätten efter det att avtalet med Sydvästen AB gått ut.
Den slutliga bedömningen av om trafiken skulle upphandlas ankom på regeringen. Detta gällde såsom en följd av gällande bestämmelser, men också i regeringens roll som ägare av SJ. Det fanns således en dubbel anledning för regeringen att göra en bedömning av de kommersiella förutsättningarna för SJ att återta trafiken.
Näringsministern har under utfrågningen inför utskottet förklarat att han gjort sådana bedömningar. Utskottet vill dock ifrågasätta om bedömningarna var tillräckligt grundliga. Mot bakgrund av att SJ under upphandlingen hösten 1998 ansett att trafiken inte var kommersiellt lönsam under 2000 och 2001 borde rimligen nya omständigheter därefter ha inträffat för att en annan bedömning skulle kunna göras. De nya omständigheter som framhållits under utfrågningen inför utskottet är dels ett planerat samarbete med NSB/DSB i fråga om sträckan Oslo-Malmö-Köpenhamn, dels själva det förhållandet att Sydvästen AB ansett sig kunna driva Västkustbanan på kommersiella grunder och dels att konkurrensen från Sydvästen AB gett SJ incitament att skärpa sin organisation. Några närmare beräkningar har inte redovisats i detta ärende.
Utskottets anser mot bakgrund av SJ:s tidigare ställningstagande i fråga om lönsamheten att det starkt kan ifrågasättas om de åberopade förhållandena utgör tillräcklig grund för att förutsätta att SJ redan år 2001 skulle kunna driva Västkustbanan på kommersiella grunder. Enligt utskottets mening borde en grundligare undersökning ha gjorts och SJ:s uppgifter inte utan vidare accepterats.
Rikstrafiken föreslog i en skrivelse till regeringen den 11 november 1999 - med stöd av en rättsutredning - att trafiken på Västkustbanan skulle direkt-upphandlas från Sydvästen AB för ytterligare 17 månader. Enligt utskottets mening borde ett sådant direktupphandlingsförfarande med oförändrade villkor för driften ha diskuterats med Sydvästen AB. En riktad direktupphandling skulle enligt utskottets mening ha gett regeringen tid att föranstalta om de förändringar i förordningen om statens spåranläggningar som kunde anses behövliga. Mot bakgrund av att SJ tidigare medgett upphandling beträffande år 2001 borde ett sådant förfarande anses förenligt med SJ:s särskilda ställning.
Utskottet anser dock att frågan om ändring av förordningen om statens spåranläggningar borde ha aktualiserats långt tidigare. Redan innan beslutet våren 1998 att lämna trafiken på Västkustbanan till upphandling fanns all anledning att ta upp frågan mot bakgrund av behovet av att värna om nya aktörers benägenhet att göra satsningar inom järnvägssektorn. Det framstår som särskilt anmärkningsvärt att ändringarna i förordningen inte genomfördes efter det att Kaj Janérus i skrivelse till regeringen i början av år 1999 beskrivit den ohållbara situationen. Vid denna tidpunkt fanns fortfarande gott om tid att ändra regelverket och genomföra ett förnyat upphandlingsförfarande i konkurrens.
Uppenbarligen fanns inom regeringen en insikt om att reglerna inte fungerade väl utan att de behövde ändras, och att då inte utnyttja den tid som stod till buds för att undanröja bristerna i regelverket och åstadkomma en ordning som stämde bättre överens med de krav som ett upphandlad aktör har rimlig anledning att ställa innebär enligt utskottets mening en försummelse.
Vid en samlad bedömning anser utskottet att näringsministern inte kan undgå kritik.
4. Informationsbroschyr till hushållen i samband med Sveriges EU-medlemskap (avsnitt 2.5)
Kenneth Kvist (v), Mats Einarsson (v) och Per Lager (mp) anser att utskottets ställningstagande under avsnitt 2.5 på s. 79 bort ha följande lydelse:
Enligt utskottet innehåller broschyren EU-avtalet - Sveriges avtal med Europeiska unionen uppgifter som kan ifrågasättas. Det har även visat sig att Europeiska kommissionen haft en annan uppfattning än den som regeringen redovisade i broschyren när det gäller Sveriges möjlighet att behålla de kvantitativa restriktionerna för import av bl.a. sprit, vin och öl. Utskottet anser att det är oansvarigt att i en upplysningsbroschyr som föregår en folkomröstning på detta ensidiga sätt återge endast en uppfattning när det ostridigt finns andra uppfattningar.
5. Upphandlingen av konsulttjänster i samband med Telia-Telenor (avsnitt 3.1)
Per Unckel (m), Ingvar Svensson (kd), Inger René (m), Åsa Torstensson (c), Helena Bargholtz (fp), Per-Samuel Nisser (m), Inger Strömbom (kd) och Margareta Nachmanson (m) anser att utskottets ställningstagande under avsnitt 3.1 på s. 99-104 bort ha följande lydelse:
Enligt 1 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten skall i statens verksamhet hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas. Som framhålls i regeringens förvaltningspolitiska handlingsprogram 2000 är det en viktig målsättning att medborgarnas förtroende för statlig förvaltning ökar. Förvaltningen måste tillhandahålla tjänster på sådant sätt att den ger största möjliga nytta för medborgare, företag, kommuner, organisationer m.fl. inom givna ekonomiska ramar. Medborgarna har enligt handlingsprogrammet rätt att kräva att förvaltningsmyndigheterna gör sitt yttersta för att deras tjänster produceras med hög kvalitet och till låg kostnad. Myndigheter som förmår att göra rätt saker i rätt tid, på rätt sätt och med god hushållning med resurserna vinner ett högt medborgerligt förtroende och ökar tilltron till politiken och de demokratiska institutionerna.
Förvaltningspolitiska kommissionen har i betänkandet I medborgarnas tjänst - En samlad förvaltningspolitik för staten (SOU 1997:57) framhållit att vissa grundläggande element måste vara gemensamma för statsförvaltningen. Utgångspunkten är att den offentliga förvaltningen är en del av demokratin och rättsstaten och att de som arbetar i förvaltningen tjänar vissa gemensamma mål, vilket skiljer dem från anställda i den privata sektorn. Det är enligt kommissionen viktigt att det inom myndigheterna finns en levande insikt om att medborgarna är uppdragsgivare, att de finansieras med skattemedel och att de är redovisningsskyldiga inför det allmänna.
Utskottet delar denna bedömning. Emellertid ställer upphandlingslagen krav på affärsmässighet i upphandlingarna. Enligt 1 kap. 4 § lagen om offentlig upphandling skall således upphandling göras med utnyttjande av de konkurrensmöjligheter som finns och även i övrigt genomföras affärsmässigt. Anbudsgivare, anbudssökande och anbud skall behandlas utan ovidkommande hänsyn.
Affärsmässighetsbegreppet finns inte definierat i upphandlingslagen och förekommer inte heller i EG- direktiven om offentlig upphandling eller annan gemenskapsrättslig lagstiftning. Av förarbetena till den tidigare gällande svenska upphandlingsförordningen där begreppet också återfanns framgår att det låg i affärsmässigheten att myndigheterna skulle få valuta för pengarna.
Begreppet affärsmässighet i upphandlingssammanhang diskuteras i Upphandlingskommitténs betänkande Mer värde för pengarna (SOU 2001:31). Där sägs att ett av de viktigaste inslagen i EG:s reglering av den offentliga upphandlingen är att den skall ske på marknadens villkor och att det är marknaden som skall ge de billigaste och bästa villkoren. Kommittén framhåller att affärsmässighetsbegreppet i praktiken kan ha olika innebörd från fall till fall, och dess betydelse beror på vem som gör bedömningen. En vanlig uppfattning sägs vara att det privata näringslivets sätt att köpa varor och tjänster skall vara vägledande. Problemet med tillämpningen av ett sådant betraktelsesätt är enligt kommittén framför allt frånvaron av företagsekonomiska mål hos de upphandlande enheterna. För kommuner, landsting och statliga myndigheter är verksamheten målet för verksamheten - inte att redovisa maximal vinst för att tillgodose en enskild ägares behov av avkastning. I kravet på affärsmässig upphandling ligger enligt kommittén att enheten skall göra en så ekonomiskt bra affär som möjligt.
Denna beskrivning av begreppet affärsmässighet kan enligt utskottets mening väl förenas med utgångspunkten att medborgarna är uppdragsgivare, att upphandlingen finansieras med skattemedel och att det finns en redovisningsskyldighet inför det allmänna.
Riksdagens revisorer har funnit en rad brister i Näringsdepartementets upphandling av konsulttjänster inför fusionen mellan Telia och Telenor.
Bristerna gäller bl.a. upphandlingsförfarandena särskilt i fråga om upphandlingen av investmentbanken Goldman Sachs International, att avtal tecknats efter det att företag påbörjat sitt arbete samt att dokumentation i upphandlingsärendena i stor utsträckning saknats.
När det gäller upphandlingsförfarandena vill utskottet inledningsvis hänvisa till den granskning av vissa upphandlingar i Regeringskansliet som redovisades i maj 2000 (bet. 1999/2000:KU20). Utskottet underströk starkt vikten av att upphandlingslagens bestämmelser följs inom Regeringskansliet och att detta görs med god marginal till de gränser som sätts i lagen. Regeringskansliets roll som föredöme för andra myndigheter gör detta särskilt viktigt. Utskottet pekade på att det annars finns en risk för att upphandlingslagen urholkas.
Även om de upphandlingar som nu granskats i huvudsak i tiden ligger före nämnda uttalande finns det enligt utskottets mening anledning att åter understryka vikten av att upphandlingslagen följs med god marginal inom Regeringskansliet.
När det gäller upphandlingen av Goldman Sachs har näringsministern hävdat att undantagsbestämmelsen i 5 kap. 1 § 5 upphandlingslagen varit tillämplig. Bestämmelsen gäller finansiella tjänster i samband med utgivning eller omsättning av värdepapper och andra finansiella instrument.
Med hänsyn till att undantaget för finansiella tjänster är svårtolkat och eftersom det kan ifrågasättas om uppdraget till Goldman Sachs i sin helhet kan anses ha omfattats av detta undantag fanns det enligt utskottets mening starka skäl att i upphandlingen undvika att begagna denna undantagsmöjlighet, särskilt som Nämnden för offentlig upphandling tidigare i ett fall kritiserat Näringsdepartementets användning av denna undantagsmöjlighet. Detta gäller desto mer som frågan i realiteten rörde en fusion mellan två av Nordens största börsbolag. Karaktären på affären var alltså en annan än vad som rimligtvis kan anses rymmas inom begreppet finansiella tjänster.
Från Regeringskansliets sida har emellertid inte hävdats att sättet att upphandla tjänsten helt grundade sig på denna undantagsmöjlighet. I stället har man lagt tyngdpunkten vid att det var fråga om sekretesskänsliga uppgifter och att upphandlingen då i enlighet med undantagsbestämmelsen i 1 kap. 3 § 1 upphandlingslagen skulle ske i enlighet med 6 kap. sekretesslagen.
I 6 kap. 2 § upphandlingslagen föreskrevs vid den aktuella tiden att upphandling i första hand skulle göras genom förenklad upphandling. Denna upphandlingsform gav vid den aktuella tiden ett tydligt utrymme för särskilt sekretesskänsliga och detaljerade förfrågningar eftersom någon annonsering då inte krävdes utan skriftliga anbud kunde infordras genom skrivelser.
Från Regeringskansliets sida valdes dock direktupphandlingsmöjligheten som enligt 6 kap. 2 § andra stycket upphandlingslagen - förutom då upphandlingens värde är lågt - kan användas om det finns synnerliga skäl, såsom synnerlig brådska, orsakad av omständigheter som inte kunnat förutses och inte heller beror på den upphandlande enheten. Skälet till detta har vid utskottets utfrågning den 18 april 2001 angetts vara en sammantagen bedömning av hela situationen där även brådskan hade betydelse men den viktigaste faktorn var det höga kravet på sekretess. Det fanns risk för att saken skulle kunna läcka ut och göra att affären skulle gå i stöpet.
Vid utfrågningen framhöll näringsministern att antalet investmentbanker som kunde tillfrågas utan risk för att information spreds till uppdragstagare som hade andra intressen var begränsat. I en förteckning upprättad inom Näringsdepartementet redovisas åtta investmentbanker som var engagerade i andra företag på teleområdet.
Utskottet vill inte ifrågasätta näringsministerns bedömning att en rad investmentbanker vid den aktuella tidpunkten var involverade i sådana affärer som kunde innebära att det inom bankerna fanns intressen som stred mot regeringens intressen i frågan om en fusion mellan Telia och Telenor. Enligt utskottets mening kan det dock ifrågasättas om detta förhållande utgör tillräcklig grund för att underlåta förenklad upphandling, särskilt som en sådan vid den tiden inte behövde annonseras. Enligt utskottets mening borde det rimligen ha funnits möjligheter att skriftligen tillfråga ytterligare ett par investmentbanker.
Utskottet finner inte Näringsdepartementets hänvisning till sekretessen som ett synnerligt skäl rimlig. Inte heller är hänvisningen till brådska acceptabel. Det faktum att motiven för att undvika upphandling i konkurrens angivits på olika sätt, inte minst under utskottets utfrågning av näringsministern, är enligt utskottets mening belysande för departementets handläggning av upphandlingen.
När det gäller upphandlingen av Goldman Sachs anser utskottet att det inte är en godtagbar ordning att företaget utfört huvuddelen av sitt arbete innan avtal slutits även om denna tid utnyttjades för att få till stånd ett för staten mer förmånligt avtal än som ursprungligen föreslogs av Goldman Sachs. Det är självfallet angeläget att det när arbetet inleds föreligger ett skriftligt avtal så att det otvetydigt står klart för båda parter vilka villkor som skall gälla.
När det gäller upphandlingen av Goldman Sachs har kritik riktats mot det förhållandet att avtalet innehöll en rätt till transaktionsersättning. Mot sådana avtalsvillkor kan invändningar resas, samtidigt som det också kan hävdas att avtal med transaktionsersättning är vanliga i sammanhang som dessa. Oavsett hur man ser på denna typ av avtal ifrågasätter utskottet lämpligheten av att regeringen inte försökte minska transaktonsersättningen när affären inte fullföljdes. Först genom att aktivt pröva frågan kunde klarhet ha vunnits om en del av ersättningen inte hade behövt betalas ut.
Fusionen mellan Telia och Telenor föranledde en rad ytterligare upphandlingar. Det gällde bl.a. de juridiska rådgivarna Skadden Arps, Slate, Meagher & Flom (6,1 mnkr) samt Företagsjuridik Nord Company (1,9 mnkr). Inget av dessa företag upphandlades i konkurrens. Liksom Goldman Sachs hade de uppdrag inför utformningen av den avsiktsförklaring som presenterades den 20 januari 1999 och det slutliga avtal om sammanslagningen som undertecknades den 30 mars 1999. Juridiska tjänster finns upptagna i avdelning B i bilagan till upphandlingslagen och omfattas därför av bestämmelserna i 6 kap. upphandlingslagen. Enligt vad Näringsdepartementet anfört gäller samma skäl för underlåtelsen att använda sig av konkurrensupphandling som i fråga om Goldman Sachs utom när det gäller undantaget för finansiella tjänster.
Utskottets kritik när det gäller lagenligheten i förfarandet i det fallet gäller därför också upphandlingarna av de nu aktuella juridiska rådgivarna.
När det gäller Näringsdepartementets upphandling i maj 1999 av Schroders har från Näringsdepartementets sida framhållits att upphandlingen klart gällde en sådan finansiell tjänst som omfattades av undantagsbestämmelsen i 5 kap. 1 § 5 upphandlingslagen. Monitor Company Europe upphandlades våren 1999 för en brådskande strategisk analys som ansågs nödvändig i rådande besvärliga förhandlingsläge rörande sammanslagningen av Telia och Telenor. Ersättningen uppgick till 4,1 miljoner kronor. Enligt Näringsdepartementet fanns behov av sekretess för att skydda den svenska förhandlingspositionen. Upphandlingen skedde därför enligt 6 kap. upphandlingslagen. Det rådde också brådska. Tre utvalda företag inbjöds att komma med anbud.
De två sistnämnda upphandlingarna har således skett i konkurrens. Utskottet vill inte ifrågasätta bedömningen att Monitor kunde upphandlas enligt 6 kap. upphandlingslagen. Enligt utskottets mening kan däremot ifrågasättas om upphandlingen av Schroders kan rymmas under undantaget för finansiella tjänster. Upphandlingen borde med hänsyn till vikten av en tillämpning med goda marginaler ha skett enligt 5 kap. upphandlingslagen.
En allvarlig brist i båda dessa ärenden är att avtal slutits långt efter det att arbetet påbörjats, i det ena fallet så sent som efter det att arbetet avslutats. Som utskottet framhållit när det gäller upphandlingen av Goldman Sachs är detta inte en godtagbar ordning.
Av en redogörelse för en upphandling av informationsrådgivning i fråga om Telia-Telenor daterad den 28 juni 1999 och av Näringsdepartementets promemoria till utskottet den 8 mars 2001 framgår att tre eventuella anbudsgivare tillfrågades för ett mindre, tidsmässigt avgränsat, projekt. Endast två anbud inkom, bl.a. från Gramma som enligt redogörelsen hade det lägsta anbudet, 270 000 kr. Av Näringsdepartementets promemoria framgår dock att 348 649 kr exkl. moms betalades till Gramma den 20 oktober och 956 529 kr exkl. moms den 28 december 1999. Mot bakgrund av att akten tycks ha förkommit kan inte utläsas hur Grammas fortsatta uppdrag upphandlades eller om anbudet avsåg ett månadsarvode. Den upphandlade tjänsten skulle kunna ses som en A-tjänst över tröskelvärdet, vilka skall upphandlas enligt reglerna i 5 kap. upphandlingslagen.
Granskningen har enligt utskottets mening visat att en allvarlig och förhållandevis ofta förekommande brist när det gäller upphandlingarna är avsaknaden av dokumentation. Skälen på vilka anbud antagits och vad som i övrigt förekommit av betydelse vid anbudsprövningen skall enligt 6 kap. 13 § upphandlingslagen vara dokumenterade.
Syftet med att dokumentera de ställningstaganden som lett fram till ett avslutat upphandlingsärende är bl.a. att man skall kunna konstatera vilka affärsmässigt betingade omständigheter som varit avgörande. Även direktupphandlingar skall dokumenteras om inte upphandlingen gäller ett lågt värde. Dokumentationen skall utgöra underlag för beslut, ge interna och externa intressenter information om upphandlingen och insyn i tillvägagångssättet samt ge information till anbudsgivare och andra, både leverantörer och övervakningsorgan, om skälen till olika ställningstaganden i upphandlingsprocessen. Dokumentationen av behovsanalyser och förfrågningsunderlag tjänar också syftet att uppdragsgivaren noga klargör för sig själv vilka tjänster han eller hon egentligen vill ha utförda. Viktigt är också att dokumentationen kan vara till nytta för upphandlaren vid en ny upphandling. Upphandlingslagen ställer krav på dokumentation av skälen till att inte annonsera vid förenklad upphandling liksom skälen att välja direktupphandling när värdet inte är lågt.
I ett avslutat upphandlingsärende med förenklad upphandling skall akten innehålla bl.a. inköpsgrundande dokument, förfrågningsunderlag, anbudsförteckning, egenhändigt undertecknade anbud, anbudssammanställning, värdering och jämförelse.
Enligt utskottets mening ger påfallande brister i dokumentationen, för sent slutna avtal, sen registrering av handlingar och en förkommen akt i upphandlingsärendena intryck av att tillräcklig vikt inte lagts vid en förvalningsmässigt betryggande hantering av upphandlingsärendena.
Den bedömning utskottet gjort i fråga om Näringsdepartementets tillämpning av upphandlingslagens bestämmelser får också konsekvenser för bedömningen när det gäller näringsministerns uttalanden till riksdagen och utskott. Som framgått av utskottets bedömning hade näringsministerns tidigare redovisning för riksdagen kunnat ha en mindre säker karaktär.
Enligt utskottets mening kan näringsministern inte undgå kritik för det sätt på vilket upphandling skett och för de brister som framkommit i administrativt hänseende.
6. En fråga om krigsmaterielexport till Natoländerna (avsnitt 5)
Kenneth Kvist (v), Mats Einarsson (v) och Per Lager (mp) anser att utskottets ställningstagande under avsnitt 5 på s. 135 bort ha följande lydelse:
Vapenexport från Sverige är endast tillåten om tillstånd till detta har beviljats. Tillstånd för utförsel av krigsmateriel bör enligt riktlinjerna för svensk vapen-export inte beviljas till bl.a. stater som befinner sig i väpnad konflikt med annan stat. I det här diskuterade fallet förekom utförsel av krigsmateriel från Sverige till flera av de stater som till följd av Natos beslut den 24 mars 1999 befann sig i krig med Jugoslavien.
Om det finns hinder för exporttillstånd bör också meddelade tillstånd återkallas. Regeringen kan dock underlåta att återkalla tillstånd om det är förenligt med de folkrättsliga reglerna och med principerna och målen för Sveriges utrikespolitik.
Regeringen, som bl.a. genom statsministerns uttalande den 25 mars 1999 givit sitt stöd till Natos bombningar trots att dessa inte hade sanktioneras av FN:s säkerhetsråd, ansåg inte att det fanns skäl för återkallande av exporttillstånd.
Utskottet har inte granskat regeringens ställningstagande i sak, men kan dock konstatera att den folkrättsliga grunden för Natos bombning kan ifrågasättas. FN-stadgans förbud mot militärt våld i internationella konflikter har otvetydigt överträtts. Inget av stadgans undantag är tillämpligt. Det har i debatten hävdats att folkrätten på detta område håller på att förändras och att s.k. humanitära interventioner i syfte att förhindra folkmord eller andra omfattande övergrepp mot befolkningen skall anses vara förenligt med folkrätten, även utan FN-sanktion. Detta är enligt utskottet en problematisk ståndpunkt - även bortsett från att Jugoslavienkrigets karaktär av humanitär intervention kan ifrågasättas. Risken är uppenbar att en sådan utveckling av folkrätten ökar utrymmet för militärt och ekonomiskt dominerande nationer att använda militärt våld för att skydda egna intressen. Det är inte försvarbart att regeringen bidrar till att en ny praxis i folkrättsliga frågor formas internationellt utan att denna linje har förankrats genom riksdagsbeslut.
Oavsett regeringens ställningstagande till bombningarna av Jugoslavien innebar, enligt utskottets mening, gällande svenska regler att krigsmaterielexport till de krigförande länderna under den tid Natos bombningar pågick inte kunde medges. Att dessa regler sannolikt utformats utan övervägande av möjligheten att den svenska regeringen skulle kunna komma att ge sitt stöd till ett icke FN-sanktionerat anfallskrig mot en suverän nation förändrar inte denna bedömning. Regeringen bör därför klandras för att den inte tog initiativ till att återkalla tillstånd för utförsel av krigsmateriel till de krigförande länderna.
7. Statsminister Göran Perssons uppmaning till kommunerna om socialbidraget (avsnitt 6.2)
Göran Magnusson (s), Barbro Hietala Nordlund (s), Mats Berglind (s), Kerstin Kristiansson Karlstedt (s), Kenth Högström (s), Kenneth Kvist (v), Mats Einarsson (v) och Anders Bengtsson (s) anser att utskottets ställningstagande under avsnitt 6.2 på s. 145 bort ha följande lydelse:
Enligt 11 kap. 7 § regeringsformen får ingen myndighet bestämma hur förvaltningsmyndighet i särskilt fall skall besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller kommun eller som rör tillämpning av lag. Enligt utskottet avsåg statsminister Göran Perssons uttalanden vid den allmänpolitiska debatten angelägenheter som kommuner sköter på den kommunala självstyrelsens grund. Enligt utskottet står uttalandena inte i strid med regeringsformen.
Frågan huruvida en kommunal nämnds höjning av socialbidragsnormen med 100 kr är lagenlig är föremål för prövning i allmän förvaltningsdomstol. Frågan är ännu inte slutligt avgjord.
Utskottet anser att statsministerns uttalanden kan uppfattas som en uppmaning till kommunerna. Vid bedömningen av uttalandena bör emellertid beaktas att kommunerna genom sina politiskt valda församlingar inom ramen för den kommunala självstyrelsen på egen hand beslutar om kommunens angelägenheter. Detta framhölls också i ett uttalande från Svenska Kommunförbundet i anslutning till statsministerns uttalande.
Elanders Gotab, Stockholm 2001