Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning
Betänkande 1999/2000:KU20
Konstitutionsutskottets betänkande
1999/2000:KU20
Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas hand- läggning
Innehåll
1999/2000
KU20
Inledning
Enligt 12 kap. 1 § regeringsformen skall konstitutionsutskottet granska stats- rådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Utskottet har rätt att för detta ändamål få ut protokollen över besluten i regringsärenden och de handlingar som hör till ärendena.
Som underlag för den granskning som nu redovisas har utskottet haft att tillgå material som tagits fram av utskottets kansli och, på begäran av ut- skottet, av Regeringskansliet. Väsentliga delar av detta material redovisas i bilaga A 1.1.1-A 9.1.
För att inhämta ytterligare upplysningar har utskottet företagit ett antal ut- frågningar, alla offentliga. Uppteckningar från utfrågningarna utgör bilaga B 1-B 13.
I det följande lämnas först en samanfattande redogörelse för det gransk- ningsarbete som ligger till grund för betänkandet och resultatet av gransk- ningen. De olika granskningsfrågorna behandlas därefter i betänkandets huvudavsnitt. Därpå följer de reservationer och särskilda yttranden som har fogats till betänkandet.
Sammanfattning
Behandlade frågor
I detta betänkande behandlas den granskning som utskottet slutfört under 1999/2000 års riksmöte efter det granskningsbetänkande om allmänt admi- nistrativt inriktade granskningsuppgifter angående regeringsarbetet som justerades i december 1999 (1999/2000:KU10). Det nu föreliggande betän- kandet rör särskilda frågor som har anmälts till utskottet för granskning.
Några granskningsanmälningar har ännu inte slutbehandlats. En gäller re- geringens underlåtenhet att agera för återkallande av tillstånd för krigsmate- rielexport i samband med Natos bombningar av Jugoslavien våren 1999. Behandlingen av den granskningsanmälningen har uppskjutits till nästa riksmöte. Två andra avser olika frågor i samband med Sydafrikasatsningen år 1999. Meningen är att utskottet skall redovisa behandlingen av dessa två granskningsanmälningar i ett särskilt betänkande. Ytterligare fyra anmäl- ningar, som kommit in efter den 3 februari 2000, kommer att behandlas i ett senare granskningsbetänkande.
Betänkandet inleds med ett avsnitt om vissa frågor som väsentligen rör re- geringens förhållande till riksdagen. Där behandlas frågor om regeringens skyldighet att hålla Utrikesnämnden underrättad om de utrikespolitiska förhållanden, som kan få betydelse för riket, och att överlägga med nämnden i utrikesärenden av större vikt. Granskningen har genomförts med anledning av anmälningar som rört dels behandlingen av frågor om svensk medverkan i humanitära operationer eller förberedelser för deltagande i fredsframtving- ande operationer i Kosovo, dels omständigheterna kring det svenska hand- landet i frågan om de bilaterala förbindelserna med Österrike. I samma av- snitt berörs kulturminister Marita Ulvskogs handläggning av frågan om flyttning av ledningen för Sjöhistoriska museet till Karlskrona, statsrådet Britta Lejons beredning av ett förslag till ändring i lagen (1992:889) om officiell statistik och finansminister Erik Åsbrinks handläggning av frågan om internationella kasinon.
I det närmast följande avsnittet (2) redovisas utskottets granskning av handläggningen av vissa regeringsärenden m.m. Granskningen har avsett näringsminister Björn Rosengrens handläggning av ett ärende om arbetsplan för en länsväg, diarieföringen av en EU-handling i Näringsdepartementet, beredningen av två propositioner, handläggningen av frågor om subventioner för digitalavkodare och om Industrifondens engagemang i Prosolvia AB.
Under rubriken Regeringens ansvar för förvaltningen m.m. behandlas i av- snitt 3 regeringens hantering av en ändring i anslagsförordningen, regering- ens ansvar för utövandet av utnämningsmakten och för chefstillsättningar, diarieföringen i Finansdepartementet av två skrivelser från generaldirektören för Riksrevisionsverket samt en anmälan som berör regeringens förhållande till revisionen m.m.
I de följande avsnitten (3-9) behandlas vissa särskilda frågor, nämligen frågor om upphandling, Telia-Telenor-affären, export av krigsmateriel, uttalanden av statsråd, statsrådens ansvar för regeringens beslut under den nuvarande samverkan mellan Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljö- partiet samt regeringens och statsrådens hantering av kronförsvaret år 1992.
Vissa resultat av granskningen
I ärendet om regeringens skyldigheter i fråga om Utrikesnämnden anser utskottet att frågan om åtgärder mot Österrike var en sådan fråga av större vikt att regeringen normalt sett borde ha överlagt med Utrikesnämnden. Åtgärderna har också överenskommits i anslutning till samarbetet inom EU på ett sätt som inte förekommit tidigare. Med hänsyn till den tid som stod till buds får dock statsråden enligt utskottets mening anses ha haft fog för sin bedöming att överläggning med Utrikesnämnden inte kunde hinnas med före avgörandet att Sverige skulle ställa sig bakom det gemensamma åtagandet att vidta vissa politiska åtgärder mot Österrikes nya regering. Eftersom bestäm- melserna i regeringsformen lämnar utrymme för att underlåta överläggningar under sådana omständigheter kan någon kritik enligt utskottets mening inte riktas mot statsministerns eller utrikesministerns handlande i detta ärende. Utskottet anser dock att regeringen bör uppmärksamma de problem som en brådskande och informell beredning av samordnade utrikespolitiska ställ- ningstaganden innebär, särskilt med avseende på samarbetet inom Europeis- ka unionen. I detta sammanhang finns det också enligt utskottets mening anledning att uppmärksamma behovet av dokumentation av ställningstagan- den som görs. De ledamöter som tillhör Moderata samlingspartiet, Kristde- mokraterna, Centerpartiet och Folkpartiet liberalerna anför i en reservation att underlåtenheten att i tid hålla Utrikesnämnden underrättad inte varit för- enlig med bestämmelserna i 10 kap. 6 § regeringsformen. Statsminister Gö- ran Perssons och utrikesminister Anna Lindhs handlande kan enligt deras mening inte undgå kritik. Ett särskilt yttrande har avgivits av de ledamöter som tillhör Centerpartiet och Folkpartiet liberalerna. De anför att Folkpartiet och Centerpartiet i sakfrågan instämmer i att det var naturligt att Sverige anslöt sig till den aktion som ett antal övriga EU-länder företog.
När det gäller hur frågan om svenska insatser i Kosovo behandlats i Utri- kesnämnden har utskottet inte funnit anledning till någon anmärkning.
Granskningen av ärendet om flyttning av ledningen för Sjöhistoriska mu- seet har inte föranlett något uttalande av utskottet. Inte heller har utskottet funnit skäl för kritik mot handläggningen av ärendet om ändring i lagen (1992:889) om den officiella statistiken eller ärendet om internationella kasinon.
Utskottet har under granskningen av handläggningen av vissa regeringsä- renden m.m. funnit skäl att redovisa särskilda synpunkter endast i ett par fall. Det gäller diarieföringen av en EU-handling i Näringsdepartementet, som försenats genom något som utskottet betecknar som ett olycksfall i arbetet. Det gäller också den granskning som gjorts av statsrådet Anders Sundströms ansvar för Industrifondens engagemang i Prosolvia AB. Enligt utskottets mening är det angeläget att det införs rutiner i Regeringskansliet om information om anmärkningsvärda åtgärder inom ramen för verksamheten i sådana stiftelser där regeringen skall utse styrelseledamöter eller har att ta ställ- ning till frågan om ansvarsfrihet för styrelsen. De ledamöter som tillhör Moderata samlingspartiet och Folkpartiet liberalerna anför i en reservation i frågan om subventioner för digitalavkodare att kulturminister Marita Ulv- skog borde ha försäkrat sig om att bolagen Teracoms och Boxers agerande inte stred mot vad konstitutionsutskottet uttalat om användning av statliga medel för att subventionera hushållens anskaffning av avkodare genom att se till att bolagen var medvetna om uttalandet och genom att bolagens affärsplaner inhämtades.
Såvitt gäller regeringens ansvar för förvaltningen understryker utskottet med anledning av granskningen av en ändring i anslagsförordningen (1996:1189) vikten av att berörda myndigheter i god tid ges klar och tydlig information om förändringar som påverkar förutsättningarna för deras verk- samhet. I övrigt föranleder den granskningen inte något uttalande från ut- skottets sida.
Beträffande regeringens utövande av utnämningsmakten och ansvar för chefstillsättningar ser utskottet positivt på den utveckling som ägt rum under 1990-talet i fråga om andelen kvinnliga verkschefer. Den har stigit från 3 till ca 25 %. Utskottet anser att det är synnerligen viktigt att regeringen efter- strävar en god framförhållning när det gäller utnämningsärenden. Enligt utskottet bör målet vara att beredningen av ett rekryteringsärende påbörjas i så god tid att olägenheter för verksamheten eller för berörda personer inte uppstår.
När det gäller rekryteringen av svenskar till chefsposter inom EU:s institu- tioner blir Regeringskansliets uppgift i framtiden framför allt att bevaka intressanta tjänster som utlyses internt eller externt och uppmärksamma kvalificerade potentiella svenska kandidater om utlysningarna. Kandidater föreslås på basis av samma kriterier som gäller för regeringens utövande av utnämningsmakten.
De ledamöter som tillhör Moderata samlingspartiet anför i en reservation angående regeringens utnämningspolitik att regeringens sätt att hantera ut- nämningsmakten inte är tillfyllest. I praktiken har enligt dessa ledamöters mening regeringen genom sin utnämningspolitik lagt grunden till ett system där en ny regering tvingas ompröva samtliga förordnanden som generaldi- rektörer eller annan myndighetschef. När det gäller förfarandet för nomine- ring av EU-kommissionär anser dessa ledamöter att något samrådsförfarande värt namnet inte ägt rum mellan regeringen och övriga partier eftersom det endast fanns ett namnförslag då det stod klart att Sverige fick den s.k. mil- jöportföljen. Enligt dessa ledamöters mening bör, sedan det står klart vilken portfölj som är aktuell, samrådsförfarandet ske helt förutsättningslöst med möjlighet för partierna att lämna förslag på lämpliga personer.
Vad gäller förordnandet år 1999 av generaldirektör för Riksrevisionsverket anser utskottet att regeringen kunde ha fattat sitt beslut mycket tidigare. Regeringens dröjsmål var enligt utskottet obefogat. I ett särskilt yttrande anför de ledamöter som tillhör Moderata samlingspartiet, Kristdemokraterna och Folkpartiet liberalerna angående frågan om förordnande av generaldi- rektör för Riksrevisionsverket att det finns skäl att understryka att just det faktum att det var fråga om chefskapet för Riksrevisionsverket borde ha föranlett regeringen att sköta beredningen med särskild omsorg. Även om Riksrevisionsverket inte formellt har någon annan ställning än andra myn- digheter finns det enligt vad dessa ledamöter anför skäl att särskilt betona behovet av att värna verkets integritet.
Två skrivelser från generaldirektör Inga-Britt Ahlenius som levererades till finansminister Bosse Ringholm i bostaden blev inte diarieförda vid Finans- departementet i tid. Utskottet konstaterar att föreskrifterna i tryckfrihetsför- ordningen och sekretesslagen inte följts i dessa fall och att finansministern inte kan undgå kritik för det inträffade.
Utskottets granskning har inte givit anledning till något uttalande om den statliga revisionens ställning.
Granskningen av vissa upphandlingsfrågor har visat på brister i skilda hän- seenden. I flera fall har brådska åberopats som skäl för att använda regler som egentligen kan ses som undantagsregler. I några fall har tjänster köpts utan att ett regelrätt upphandlingsförfarande genomförts. Otillräcklig doku- mentation om vad som förekommit har också medfört att det finns oklarheter som försvårar en bedömning i efterhand. Utskottet understryker starkt vikten av att upphandlingslagens bestämmelser följs inom Regeringskansliet. Rege- ringskansliets roll som föredöme för andra myndigheter gör enligt utskottets mening detta särskilt viktigt.
Granskningen har enligt utskottets mening inte givit underlag för att rikta kritik mot näringsminister Björn Rosengren för hans hantering av affären Telia-Telenor. Det är enligt utskottets mening dock möjligt att Björn Rosen- gren hade kunnat vidta åtgärder för att överbrygga vissa meningsmotsätt- ningar om innebörden i det aktieägaravtal som slutits mellan ägarna av de två bolagen. De ledamöter som tillhör Moderata samlingspartiet, Kristdemokra- terna, Centerpartiet och Folkpartiet liberalerna anför i en reservation att regeringen måste anses ha haft en skyldighet att tillse att avtalet fullföljdes. I egenskap av statsråd och chef för Näringsdepartementet med ansvar för bl.a. struktur- och ägarfrågor har det ålegat Björn Rosengren att vårda aktieägar- avtalet. Det kan han enligt reservanterna inte anses ha gjort på ett tillfreds- ställande sätt. Han kan därför enligt dem inte undgå kritik för sin hantering av Telia-Telenor-affären.
Anmälningen rörande export av krigsmateriel gäller dels huruvida rege- ringen under tiden 1990-1998 från Indien mottagit information enligt de krav som ställs i ett samarbetsavtal mellan AB Bofors och Indien avseende de indiska erfarenheterna av haubits 77 B, dels om den svenska regeringen under samma tid förmedlat indiska erfarenheter till svenska myndigheter. Utskottet anser att den sekretessbelagda information som regeringen lämnat på ett nöjaktigt sätt givit svar på utskottets frågor. Utskottet har inte funnit grund för konstitutionell kritik av regeringen.
Utskottet har vid tidigare granskningar konstaterat att statsråd i likhet med andra medborgare har rätt att göra uttalanden i skilda sammanhang. Vissa särskilda hänsyn kan dock behöva tas. Bland annat kan auktoritativa uttalan- den av statsråd i enskilda fall skapa en risk för att den självständighet som enligt regeringsformen skall tillkomma domstolar och förvaltningsmyndig- heter äventyras. Med anledning av ett uttalande av finansminister Bosse Ringholm om Riksbankens räntepolitik erinrar utskottet om att regerings- formen numera innehåller en särskild bestämmelse som skall tillförsäkra Riksbanken ett oberoende i fråga om bankens utövande av penningpolitiken. Detta ger enligt utskottet anledning för statsråd att ta särskilda hänsyn även i fråga om uttalanden som berör detta ämne. Vad statsminister Göran Persson yttrat i en radiointervju om Regeringsrättens mål om stängningen av kärn- kraftverket i Barsebäck har inte givit anledning till något uttalande. Inte heller ett yttrande av statsrådet Ingegerd Wärnersson i riksdagens frågestund har givit anledning till kritik från utskottets sida. Yttrandet gällde Folkbild- ningsrådets tilldelning av statsbidrag till en folkhögskola.
Med anledning av en granskningsanmälan angående statsrådens ansvar för regeringens beslut under den nuvarande samverkan mellan Socialdemokra- terna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet har utskottet gått igenom hur regerings- formens bestämmelser om regeringsbildning och misstroendeförklaring har tillämpats. Vidare har utskottet undersökt hur samarbetet mellan regeringen, Vänsterpartiet och Miljöpartiet har organiserats. Granskningen har inte för- anlett något uttalande från utskottets sida. De ledamöter som tillhör Moderata samlingspartiet har i ett särskilt yttrande anfört att det enligt deras mening är rimligare att en regering, efter ett betydande valnederlag och då den dittills följda samarbetsstrategin överges, avgår, än att den i en sådan situation sitter kvar och därigenom lämnar riksdagen utanför en sedvanlig prövning genom talmannen av regeringens framtida inriktning och parlamentariska bas.
Kronkrisen 1992 var enligt utskottet en händelse av mycket stor betydelse och det är naturligt att hanteringen av krisen i efterhand blivit föremål för diskussion. Utskottet har emellertid vid årets granskning funnit att det inte är en uppgift för konstitutionsutskottet att bedöma de nationalekonomiska vär- deringar som låg till grund för de bedömningar som gjordes under krisen. Utskottet är inte heller berett att för sin del vidare granska frågan om rege- ringens eller enskilt statsråds hantering av kronförsvaret. Sådana konkreta uppgifter som skulle ge tillräckliga förutsättningar för att undersöka om det förekommit särskild information från regeringens eller statsråds sida till vissa utvalda aktörer under de sista veckorna före kronfallet har enligt utskottets mening inte framkommit.
1 Regeringens förhållande till riksdagen m.m.
1.1 Regeringens skyldighet att överlägga med Utrikesnämnden
Ärendena
Utskottet har granskat informationen till Utrikesnämnden inom två skilda områden.
I en granskningsanmälan, bilaga A 1.1.1, har tagits upp omständigheterna kring regeringens handlande i fråga om de bilaterala förbindelserna med Österrike. Anmälaren ifrågasätter om inte regeringens handlande borde ha föregåtts av överläggningar i Utrikesnämnden.
Utskottet har till granskning också tagit upp frågan om informationen i Ut- rikesnämnden om förfrågningar från bl.a. Nato om svensk medverkan i hu- manitära operationer eller förberedelser för deltagande i fredsframtvingande operationer i Kosovo. Enligt anmälan bilaga A 1.1.2 har dessa frågor inte varit föremål för information till eller överläggning i Utrikesnämnden. An- mälaren hemställer att konstitutionsutskottet föranstaltar om en genomgång av hur dessa och angränsande frågor handlagts i Regeringskansliet och mot bakgrund av denna prövar i vilken utsträckning som regeringen i sin hand- läggning kan anses ha uppfyllt regeringsformens krav.
Gällande regler om Utrikesnämnden
Som framgår av budgetpropositionen är handläggningen av utrikesärendena en riksstyrelsefunktion bland andra och ansvaret för utrikespolitiken åvilar i första hand regeringen. Utrikespolitikens betydelse för rikets säkerhet moti- verar dock att riksdagen försäkrar sig om en vidsträckt insyn däri och ett starkt inflytande, vilket avspeglas bl.a. i reglerna på traktaträttens område (prop. 1973:90 s. 355).
10 kap. 2 § regeringsformen innehåller bestämmelser om internationella överenskommelser. Regeringen får inte ingå för riket bindande inter- nationell överenskommelse utan att riksdagen har godkänt denna, om över- enskommelsen förutsätter att lag ändras eller upphävs eller att ny lag stiftas eller om den i övrigt gäller ämne i vilket riksdagen skall besluta. Regeringen får inte heller i andra fall ingå för riket bindande internationell överenskom- melse utan att riksdagen har godkänt denna, om överenskommelsen är av större vikt. Om rikets intresse kräver det kan regeringen dock underlåta att inhämta riksdagens godkännande men skall då i stället överlägga med Utri- kesnämnden.
Enligt 10 kap. 6 § regeringsformen skall regeringen fortlöpande hålla Utri- kesnämnden underrättad om de utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket och överlägga med nämnden om dessa så ofta det erford- ras. I alla utrikesärenden av större vikt skall regeringen före avgörandet överlägga med nämnden, om det kan ske.
Utrikesnämnden tillkom som ett led i den reform av 1809 års regerings- form som genomfördes 1921 och genom vilken riksdagen officiellt tillerkän- des medinflytande i utrikesfrågor. Mellan åren 1937 och 1971 rådde perso- nalunion mellan nämnden och utrikesutskottet. I samband med att enkam- marriksdagen infördes hävdes personalunionen och antalet ledamöter i nämnden minskades från sexton till nio. Därvid åberopades uppdragets sär- skilda förtroendekaraktär. I förarbetena till den nu gällande regeringsformen anförde departementschefen att det närmare samarbetet mellan regeringen och riksdagen i utrikesfrågor även i fortsättningen borde ske genom Utrikes- nämnden på samma sätt som dittills. I 1809 års regeringsform fanns bestäm- melser om Utrikesnämnden i 54 §. I grundlagspropositionen 1973:90 (s. 366) framhölls att det enligt den förhärskande uppfattningen, trots att lag- texten då endast talade om att rådplägning borde äga rum, förelåg en skyl- dighet för regeringen att rådpläga med nämnden i alla utrikesärenden av större vikt. Endast om rådplägning inte hanns med på grund av ett ärendes brådskande natur fick regeringen enligt propositionens redovisning av gäl- lande rätt fatta beslut i saken utan att ha hört nämnden.
I en studie från 1957 av Henrik A Olsson över Utrikesnämndens praxis 1937-1953 anförs att med utrikesärenden av större vikt torde i första hand avses frågor som berör landets politiska orientering eller väsentliga försörj- ningsintressen. Vidare anförs att med den betydelse som utrikespolitiken numera har måste frågor av större vikt förekomma i en helt annan omfattning än förr. Enligt den doktrin som förelåg vid tidpunkten för nämnda studie är den enda lagliga förutsättningen att förbigå Utrikesnämnden när det förelig- ger ett "tvångsläge, beroende av tidsnöd".
Med utrikesärenden menas enligt grundlagspropositionen (prop. 1973:90, s. 367) ärenden som angår rikets förhållande till främmande stater eller till mellanfolklig organisation. Grundlagberedningen (SOU 1972:15, s. 187) uttalade att även de utrikespolitiska sidorna av försvarspolitiken och han- delspolitiken omfattades av uttrycket "utrikespolitiska förhållanden".
Utrikesnämnden består enligt 10 kap. 7 § regeringsformen av talmannen samt nio andra ledamöter som riksdagen väljer inom sig. Utrikesnämnden sammanträder på kallelse av regeringen. Regeringen är skyldig att samman- kalla nämnden om minst fyra av nämndens ledamöter begär överläggning i viss fråga. Ordförande vid sammanträde med nämnden är statschefen eller, om han har förfall, statsministern.
Utrikesnämnden är ett rent samrådsorgan. Den fattar inga beslut.
I ett yttrande till konstitutionsutskottet (se KU 1976/77:36) angående riks- dagens ställning i den utrikespolitiska beslutsprocessen har utrikesutskottet erinrat om att ett flertal former för riksdagens insyn i och inflytande över utrikespolitiken hade vuxit fram utöver dem som uttryckligt föreskrivs i grundlagen. Det var enligt utrikesutskottet givet att Utrikesnämnden och utrikesutskottet hade centrala funktioner, men information i olika utrikespo- litiska frågor till riksdagen förekom också i en rad andra berednings- och samrådsformer, varigenom riksdagsledamöter och de politiska meningsrikt- ningar de företräder kan få insyn i och utöva påverkan på regeringspolitikens utformning på utrikesområdet. Till dessa informella samrådsformer hörde enligt utrikesutskottet de s.k. partiledaröverläggningarna, som ofta ägnas åt brådskande utrikespolitiska ärenden. Utrikesutskottet avstyrkte en motion om riksdagens ställning i den utrikespolitiska beslutsprocessen där det framhölls att en strävan borde vara att riksdagen skulle få behandla förhandlingsfrågor innan reella beslut fattades. Utrikesutskottet uttalade att motionsyrkandet syntes gå alltför långt i sin syftning genom att tilldela regeringen en utpräglat bunden roll vad gällde utrikespolitikens utövande. Konstitutionsutskottet fann inte anledning att inta en annan ståndpunkt till motionsyrkandet i fråga än utrikesutskottet.
Tidigare granskning i frågan om regeringens skyldighet att informera Utrikesnämnden
I granskningsbetänkandet KU 1975/76:50 s. 36 behandlade utskottet frågan om viss skriftväxling mellan statsministern och Kubas premiärminister. Utskottet framhöll att kännetecknande för svensk utrikespolitik är det för- hållandet att bred politisk enighet råder om inriktningen i stort av de svenska strävandena på detta område, t.ex. beträffande sådana grundläggande frågor som neutralitetspolitiken och alliansfriheten. Ett mycket viktigt organ för överläggningar i utrikespolitiska frågor är därvid Utrikesnämnden där rege- ringen och representanter för riksdagen kan komma till tals i en atmosfär grundad på ömsesidigt förtroende och samarbete. Vidare framhölls att det åligger regeringen enligt regeringsformen att fortlöpande hålla Utrikesnämn- den underrättad om de utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket och att överlägga med nämnden om det kan se. Den allmänna utgångs- punkten är sålunda att regeringen skall lämna Utrikesnämnden information i viktiga utrikespolitiska frågor. I det aktuella ärendet hade upplysts om att Utrikesnämnden informerats och utskottet fann inte anledning att göra något ytterligare uttalande än i en diarieföringsfråga. Utskottet tog vid samma tillfälle upp frågan om Utrikesnämndens hörande före ett regeringsbeslut rörande vissa restriktioner för import av skovaror. Utskottet erinrade om att beslutet låg inom ramen för Sveriges avtal med EG och inte heller innebar några principiella avsteg från landets allmänna handelspolitiska linje. Mot den bakgrunden kunde enligt utskottets bedömning kritik inte riktas mot regeringen för att den inte bedömt att ärendet krävde Utrikesnämndens hö- rande. I en reservation (m) framhölls att det hade varit naturligt att Utrikes- nämndens ledamöter fått ta direkt del av brevväxlingen i fråga.
Under våren 1991 granskade utskottet ett brev från statsminister Ingvar Carlsson till Iraks president i syfte att få en gisslan fri (bet. 1990/91:KU30, s. 60). Konstitutionsutskottet hade inte anledning utgå från annat än att bre- vet redovisade Sveriges tidigare intagna utrikespolitiska ståndpunkt i Mellan- östernfrågorna. Enligt utskottets mening hade det varit en fördel om frågan om brevet anmälts för Utrikesnämnden. Mot bakgrund av de utomordentligt speciella förhållanden som rådde när det gäller gisslans situation m.m. ansåg emellertid utskottet att någon kritik mot regeringen inte var befogad. I en reservation (m, fp, c) ansågs att Utrikesnämnden i förväg borde ha underrät- tats om brevet.
Våren 1994 togs i granskningen upp det förhållandet att samråd i Utrikes- nämnden inte ägde rum innan statsminister Carl Bildt höll ett anförande på Utrikespolitiska institutet rubricerat Sverige och de baltiska länderna (bet. 1993/94:30 s. 153). Från Statsrådsberedningens sida framhölls att det mot bakgrund av tidigare uttalanden av statsministern ansetts att det skulle vara helt omotiverat att samråda i Utrikesnämnden. Statsministern hade vid ut- frågning förklarat att han aldrig i Utrikesnämnden hade tagit upp några anfö- randen som han hade tänkt hålla samt att den ståndpunkt som intagits i anfö- randet framförts vid flera olika tillfällen och således inte var ny. Utskottet framhöll att uttalandena anslöt till den formulering om målet för den svens- ka säkerhetspolitiken och syftet för Sveriges militära alliansfrihet som fast- lagts av riksdagen. Någon kritik riktades inte mot statsministern. I en reser- vation (s) ansågs att statsministern inte kunde undgå stark kritik och fram- hölls med hänsyn till den vikt också statsministern uppenbarligen fäste vid sitt anförande att uttalandena borde ha förankrats inom en vidare krets, ex- empelvis genom diskussion inom Utrikesnämnden. Liknande synpunkter framfördes också i en meningsyttring (v).
Våren 1995 granskade utskottet statsminister Carl Bildts åtgärd att sända ett brev till Rysslands president Jeltsin om ubåtskränkningar (bet. 1994/95: KU30, s. 107). Utskottet konstaterade att frågan om kränkningar av svenskt territorialvatten av främmande undervattensfarkoster haft en framträdande plats i Sveriges förhållande såväl till det forna Sovjetunionen som till det nya Ryssland. Politiskt har frågan om Sveriges relationer till Ryssland stor tyngd. Brevväxlingen måste enligt utskottets mening betraktas som en fråga som angick alla politiska partier. Brevet borde ha blivit föremål för överläggning- ar i Utrikesnämnden. Utskottet kunde konstatera att någon överläggning aldrig kom till stånd. Utrikesnämnden hade först i efterhand fått en mycket knapphändig och svårtolkad information, som inskränkte sig till att ange att en kontakt hade ägt rum. Enligt utskottets mening borde dåvarande statsmi- nistern ha överlagt med Utrikesnämnden i detta ärende. Detta skulle ha gett riksdagen påverkansmöjligheter. Carl Bildts agerande var därför enligt ut- skottets uppfattning olämpligt. I en reservation (m) konstaterades att statsmi- nisterns brev var ett led i en pågående dialog med Ryssland om ubåtskränk- ningarna och därför inget sådant nytt inslag i utrikespolitiken som med au- tomatik motiverade en mer utförlig behandling i Utrikesnämnden.
Våren 1997 granskade utskottet frågan om regeringens information till Ut- rikesnämnden i tre skilda frågor (bet. 1996/97:25, s. 118). Den ena gällde sen information om den ryska säkerhetstjänstens gripande av en svensk medbor- gare. Utskottet ansåg inte att någon kritik kunde riktas utrikesministern i frågan. Vid utrikesministerns samtal med den ryske utrikesministern stod det klart att den ryska regeringen inte ansåg att det som inträffat var något som skulle få utrikespolitiska konsekvenser. Det var enligt utskottet mot den bakgrunden förståeligt om utrikesministern gjorde den bedömningen att händelsen inte var ett utrikesärende av större vikt och därmed inte av beskaf- fenhet att föranleda överläggningar i Utrikesnämnden. Utrikesministern hade också skäl att utgå från att det organ som särskilt inrättats för information i underrättelsefrågor, nämligen Försvarets underrättelsenämnd, skulle informe- ras om utvisningen av den svenska medborgaren genom Försvarsmaktens försorg. I en reservation (fp) framhölls att Utrikesnämnden enligt regerings- formen skall hållas informerad om de utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket och att regeringen skall överlägga med nämnden om dessa så ofta det erfordras. Mot bakgrund av det instabila politiska läge som rådde i Ryssland kunde man inte vara förvissad om att det som inträffat i underrättelseärendet inte skulle komma att få betydelse för Sverige. Det hade därför förelegat skäl att underrätta Utrikesnämnden om händelsen i Sankt Petersburg och den därav föranledda ryska retalieringen senast vid samman- trädet i april 1996. I en reservation (mp) ansågs med liknande motivering att utrikesministern inte kunde undgå kritik.
En annan fråga avsåg statsminister Göran Perssons inbjudan av Kinas pre- sident till Sverige. Utskottet konstaterade att frågan om besöksutbytet med Kina diskuterades vid Utrikesnämndens sammanträde den 5 september 1996, dock utan att någon konsensus nåddes. Utrikesnämnden är emellertid ett rådgivande organ, inte ett beslutande. Enligt regeringsformen har regeringen det övergripande ansvaret för utrikespolitiken. När regeringen väl gjort be- dömningen att statsministern borde resa till Kina var det en logisk följd av det beslutet att en inbjudan till ett svarsbesök på statsledningsnivå skulle utfärdas. De ledamöter som tillhörde (m) och (fp) ansåg i en reservation att inbjudan till Kinas president innebar en upptrappning av nivån på besöksut- bytet som inte var förankrad i Utrikesnämnden.
Granskningen gällde slutligen ett uttalande av statsministern om Lettlands önskemål om medlemskap i Nato. Statsministern hade uttalat att detta öns- kemål respekterades och att Sverige skulle stödja Lettland i den processen. Utskottet konstaterade att uttalandet, läst i sin helhet, legat väl i linje med den uppfattning som den svenska regeringen och riksdagen tidigare gett uttryck för och som var väl förankrad i Utrikesnämnden.
Regeringens underlåtenhet att överlägga med Utrikesnämnden i frågan om förbindelserna med Österrike
Bakgrund
Vid det österrikiska parlamentsvalet den 3 oktober 1999 blev Frihetspartiet, FPÖ, med Jörg Haider som partiledare det näst största partiet med 52 man- dat. Socialdemokraterna, SPÖ, fick 65 mandat och det konservativa folkpar- tiet, ÖVP, likaså 52 mandat. Valresultatet ledde till stora svårigheter att bilda en ny regering. Den 19 januari 2000 meddelade dock SPÖ och ÖVP att de i de närmaste var eniga om att bilda en ny koalitionsregering.
Fredagen den 21 januari 2000 meddelades emellertid att förhandlingarna mellan SPÖ och ÖVP hade kollapsat. SPÖ:s partiledare Viktor Klima infor- merade presidenten och fick senare under dagen i uppdrag att efter samtal med alla partier i riksdagen försöka bilda en ny koalitionsregering.
Söndagen den 23 januari 2000 meddelade Jörg Haider att FPÖ skulle in- leda diskussioner om regeringssamarbete med ÖVP.
Tisdagen den 25 januari 2000 meddelade ÖVP att regeringsförhandlingar inletts med FPÖ.
Torsdagen den 27 januari 2000 informerade Klima presidenten om att hans försök att bilda ny regering hade misslyckats. Samtidigt meddelade ÖVP:s partiledare Wolfgang Schüssel att en överenskommelse med FPÖ snart skulle vara klar.
Lördagen den 29 januari 2000 framförde Portugals premiärminister unio- nens oro över regeringsförhandlingarna i Österrike till Österrikes president. Han informerade också om att Belgien höll på att förbereda ett gemensamt uttalande om Österrike.
Måndagen den 31 januari 2000 gjorde det portugisiska presidentskapet för EU ett uttalande på 14 medlemsstaters vägnar, vari förklarades att om Öster- rike får en regering där FPÖ ingår så kommer regeringarna i de 14 medlems- staterna inte att främja eller godta några bilaterala officiella kontakter på politisk nivå med en österrikisk regering där FPÖ ingår. Österrikiska kandi- dater till poster i internationella organisationer kommer inte att stödjas och österrikiska ambassadörer i EU:s medlemsstater kommer endast att tas emot på teknisk nivå.
Promemoria från Regeringskansliet
I en skrivelse till Regeringskansliet har utskottet begärt svar på fyra frågor angående handläggningen av det nu aktuella ärendet. Svar kom in den 16 mars 2000 i form av en promemoria som upprättats inom Statsrådsbered- ningen, bilaga A 1.1.3.
Av svaret framgår följande. Förslaget om att göra ett gemensamt uttalande angående Österrike diskuterades för första gången vid ett telefonsamtal mel- lan Portugals premiärminister och statsminister Göran Persson på kvällen söndagen den 30 januari 2000. Dessförinnan, den 27 januari, hade de belgis- ka premiär- och utrikesministrarna skrivit till Portugals premiärminister (som var ordförande i EU) och föreslagit en gemensam reaktion av de 14 EU- länderna. Detta brev jämte ett kort pressuttalande av den portugisiske pre- miärministern vidarebefordrades till samtliga EU-huvudstäder på kvällen den 28 januari. Vid ett telefonsamtal mellan Portugals premiärminister och statsministern den 29 januari diskuterades situationen i Österrike i allmänna termer utan att några konkreta förslag till gemensamma åtgärder ventilera- des. Under hela det aktuella skedet befann sig statsministern på officiellt besök i Aten. Frågan om ett gemensamt uttalande måste hanteras med stor skyndsamhet. Senast på morgonen den 31 januari måste de 14 EU-länderna vara eniga om ett uttalande för att detta skulle kunna kommuniceras under hand till Österrikes president och sedan offentliggöras senast vid lunchtid samma dag. I den situation som förelåg på kvällen den 30 januari, med san- nolikt 14 eniga EU-stater med regeringar av olika politisk hemvist, var det naturligt att anta att innehållet i det gemensamma uttalandet inte var kontro- versiellt i ett svenskt inrikespolitiskt perspektiv. Beslutet om att Sverige skulle ställa sig bakom uttalandet fattades i samråd mellan statsministern och utrikesministern på söndagskvällen den 30 januari.
Utfrågningar
Utskottet har hållit utfrågningar med utrikesrådet Sven-Olof Petersson, stats- sekreterare Lars Danielsson, utrikesminister Anna Lindh samt statsminister Göran Persson.
Utskottet har den 6 april 2000 hållit utfrågning med utrikesrådet Sven-Olof Petersson, bilaga B 7.
Sven-Olof Petersson anförde att det faktum att Förintelsekonferensen på- gick i Stockholm samtidigt som ÖVP och FPÖ förhandlade om att bilda regering påverkade den allmänna stämningen i Europa. Den 27 januari 2000 diskuterades regeringsbildningen i Österrike i det belgiska parlamentet och regeringen där fick då i uppdrag att kontakta det portugisiska ordförandeska- pet angående utvecklingen i Österrike. På lördag förmiddag den 29 januari blev han själv ombedd av utrikesministern att kontakta sin portugisiska kol- lega för att se till att Förintelsekonferensen samt utvecklingen i Österrike togs upp på dagordningen vid nästa ministerrådsmöte med Allmänna rådet den 14 februari. När han sedan anlände till Aten på söndag kväll talade statsministern just med Portugals premiärminister om en gemensam aktion mot Österrike.
Sven-Olof Petersson anförde vidare att det var ett mycket snabbt förlopp. Beslutet om att delta i aktionen måste fattas under söndag kväll för att Wolfgang Schüssel skulle få besked om den gemensamma aktionen före kl. 12 på måndagen, dvs. innan beslutet om att bilda regering med FPÖ var fattat. Syftet med aktionen var att påverka regeringsbildningen. Hade Sverige inte kunnat lämna besked på söndag kväll om att vara med på detta hade Sverige hamnat utanför. Det var först på söndagskvällen som det fanns ett förslag till konkreta åtgärder. Tidigare hade de 14 regeringscheferna diskute- rat olika åtgärder. En del ville gå mycket längre. Det faxmeddelande som skickades på fredag kväll gick till en faxapparat på Statsrådsberedningen och där fanns ingen vakthavande som tog hand om det.
Sven-Olof Petersson anser att den aktuella frågan är av stor vikt men att det inte fanns tid att informera Utrikesnämnden. Det fördes över huvud taget inga resonemang om Utrikesnämnden. Varken han själv eller någon annan tog upp frågan om att informera Utrikesnämnden eller partiledarna. Han antog att utgångspunkten var att när 14 regeringschefer kommer överens om detta var det så pass okontroversiellt att det inte krävdes någon särskild kon- sultation med Utrikesnämnden. På lördagen var regeringens uppfattning fortfarande att frågan skulle tas upp på ministerrådet den 14 februari, och det föranleder inte att Utrikesnämnden behöver inkallas. Även i övriga med- lemsstater fattades beslutet utan att Utrikesnämnden eller motsvarande hade informerats.
Utskottet har den 11 april 2000 hållit utfrågning med statssekreterare Lars Danielsson, bilaga B 10.
Lars Danielsson anförde inledningsvis att det fax som kom till honom på fredagen den 28 januari kl. 17.42 var avsänt från hans kollega i Portugal och innehöll ett brev från den belgiske premiärministern och den belgiske utri- kesministern där man ber den portugisiske premiärministern att diskutera med övriga parter i unionen hur man bör agera i förhållande till det som sker i Österrike. Vidare bifogades ett pressmeddelande från Portugals premiärmi- nister där det angavs att premiärministern kände stor oro för situationen i Österrike. Det fanns således inga förslag till konkreta åtgärder i detta fax och innehållet i detta var dessutom väl känt och återgavs i massmedier på flera håll i Europa.
På söndagen befann sig statsminister Göran Persson, Lars Danielsson själv samt ett antal personer från UD i Aten. På kvällen vid 19-20-tiden blev statsministern uppringd av Portugals premiärminister. Denne hade då kon- sulterat 12 av 14 länder och redovisade det förslag till åtgärder med anled- ning av situationen i Österrike som dessa konsultationer hade lett fram till. Att dessa konkreta förslag framfördes på söndagskvällen var ganska oväntat. Tidigare och så sent som på lördagen hade diskussionerna handlat om att ta upp frågan på nästa möte med Allmänna rådet. Det var bråttom att ta ställ- ning till det portugisiska förslaget och därför gjorde Lars Danielsson den bedömningen att det inte var möjligt att sammankalla Utrikesnämnden från Aten. Beslutet om att Sverige skulle delta i aktionen fattades av statsminis- tern efter samråd per telefon med utrikesministern. Beslutet skedde i form av faktiskt handlande, varför inget beslut finns diariefört. Det finns däremot en promemoria från den 18 februari angående tillämpningen av beslutet.
Utskottet har den 14 april 2000 hållit utfrågning med utrikesminister Anna Lindh, bilaga B 12.
Anna Lindh uppgav att statsministern under ett telefonsamtal på söndag kväll berättat att han från Portugals premiärminister hade fått veta att man var överens om att vidta ett antal åtgärder gentemot Österrike. Beslutet om Sverige skulle delta i aktionen måste fattas omedelbart. Avsikten var att Österrike skulle underrättas om vad som överenskommits och att detta skulle påverka regeringsbildningen som skulle ske nästa förmiddag. Det fanns ingen möjlighet att hinna med att informera Utrikesnämnden eller att över- lägga med nämnden, eftersom ärendet skulle avgöras på ett par timmar. Det var inte möjligt att skjuta upp beslutet för svensk del. Sverige kunde bara säga ja till att vara med på aktionen eller att ställa sig vid sidan av den och därmed stå ensamt med Österrike mot övriga 13 medlemsstater.
Anna Lindh menade vidare att det vid sidan av bestämmelserna i grundla- gen naturligtvis också var möjligt att samtala med partiledarna för övriga partier. Det borde ha skett i detta fall för att informera om vad som hade beslutats men eftersom det bedömdes finnas en överensstämmelse i åsikter om detta kontaktades inte partiledarna.
Enligt utrikesministern diskuterades under lördagen möjligheten att Sveri- ge skulle ta upp information kring Förintelsekonferensen på Allmänna rådets nästa möte för att då också kunna framföra kritik mot regeringsbildningen i Österrike. Det fanns då ingen kunskap om att det planerades några direkta åtgärder utan det antogs fortfarande att det fanns tid kvar för att diskutera vad som skulle kunna ske.
Utskottet har slutligen i denna fråga den 14 april 2000 hållit utfrågning med statsminister Göran Persson, bilaga B 13.
Statsministern förklarade att han ansåg att detta ärende var ett ärende av större vikt men att det inte hade funnits tid för att överlägga med Utrikes- nämnden. Att fortlöpande hålla Utrikesnämnden underrättad har hitintills skett genom att olika dokument har översänts till nämnden men i detta ären- de fanns inga dokument att skicka. När bestämmelserna i regeringsformen om Utrikesnämnden tillkom kunde man inte riktig förutsätta de många in- formella kontakter mellan olika länder som sker numera.
Han gjorde den bedömningen att Sverige inte ensamt kunde avstå från att delta i denna aktion och därmed solidarisera sig med högerextremismen i Österrike. Han utgick ifrån att det var någonting man i sak var enig omkring. Beskedet skulle lämnas till Österrike på måndag morgon. Sverige kunde inte begära att övriga 13 EU-länder skulle skjuta på detta av formella skäl. Om regelverket hade tolkats så att det var tvunget att konsultera Utrikesnämnden för att kunna delta i aktionen hade det skadat Sveriges intressen. Beslutet att delta i aktionen fattades under söndagskvällen efter att han hade rådgjort med utrikesministern på telefon.
Under Förintelsekonferensen diskuterades inga aktioner mot Österrike. De fyra länder som varit mest aktiva i detta, nämligen Portugal, Frankrike, Bel- gien och Spanien, deltog inte i Förintelsekonferensen. När han blev uppringd av Portugals premiärminister på söndag kväll fick han den uppfattningen att han var tvungen att bestämma sig redan då och att det förslag som presente- rades var det slutliga förslaget. Det hade kanske varit möjligt att ringa till övriga partiledare sent på kvällen men eftersom han ansåg att beslutsläget var klart och att Sverige måste vara med på detta så tänkte han aldrig på att ringa dem. Information om detta kunde lämnas i ett senare skede.
Statsministern förklarade vidare att han inte uppfattade tidtabellen på det sätt som den finske statsministern har redovisat, dvs. att det var först vid middagstid på måndagen, när den slutgiltiga texten översändes, som besked skulle lämnas om Sverige stödde förslaget eller inte.
Information i Utrikesnämnden om Sveriges insatser i Kosovo
Bakgrund
Den 13 april 1999 informerade utrikesminister Anna Lindh riksdagen om situationen i Kosovo. På frågor framhöll utrikesministern att något uttryck- ligt önskemål från Nato om marktrupper inte erhållits. Den svenska positio- nen var att man ville ha ett FN-mandat före ett deltagande med marktrupper. Hon trodde att svenska trupper kunde spela en stor roll efter det att en fredsöverenskommelse uppnåtts och hoppades att en övervakningsstyrka skulle kunna vara på plats mycket snabbt när ett fredsavtal skrivits under.
I proposition 1998/99:112 Svenskt deltagande i fredsstyrka i Kosovo som lades fram den 6 maj 1999 framhölls att försöken att finna en förhandlings- lösning än så länge misslyckats och att konflikten gått in i ett allvarligt ske de. Med hänsyn till det svåra humanitära och politiska läget var det angeläget att världssamfundet vidtog förberedelser för nödvändiga åtgärder i en föränd- rad situation, där parterna i Kosovo kommit att acceptera en vapenvila och eventuellt också undertecknat en fredsöverenskommelse. Av propositionen framgår att regeringen den 17 februari 1999 lämnade en preliminär och inte bindande avsiktsförklaring till försvarsalliansen Nato, som bekräftade Sveri- ges intresse att medverka i en internationell fredsstyrka i Kosovo (KFOR) som baserade sig på ett beslut av FN:s säkerhetsråd och en överenskommelse mellan parterna. Vid Natos konferens om styrkeuppbyggnad med partnerlän- der den 26 februari förklarade Sverige sin beredskap att delta med lämpliga delar av sin snabbinsatsstyrka (SWERAP) i en sådan fredsstyrka. Den 4 mars meddelade Sverige till Nato att Sverige avsåg att ställa upp med en del av en svensk bataljon i en svensk-finsk styrka. Efter det att en andra för- handlingsomgång mellan Förbundsrepubliken Jugoslavien och kosovoal- banska representanter misslyckats inledde Nato den 24 mars flyg- och ro- botattacker mot Förbundsrepubliken Jugoslavien. Därpå intensifierade ser- bisk militär och specialpolis samt paramilitära styrkor etniska rensningsak- tioner i Kosovo med resultat att flyktingströmmarna ut ur Kosovo accelere- rade explosionsartat. Enligt propositionen var en viktig förutsättning för en sådan fredsstyrka som avsågs att en vapenvila råder, eller att parterna skall ha gått med på en fredsöverenskommelse. Det var vidare av stor politisk vikt att en insats av detta slag ägde rum efter ett beslut av FN:s säkerhetsråd eller eventuellt av OSSE.
I propositionen förklarade regeringen sin avsikt att överlägga med Utrikes- nämnden före ett regeringsbeslut om medverkan i styrkan. I utskottsbetän- kandet UFöU2 av den 3 juni underströks detta. Den 10 juni beslutade FN:s säkerhetsråd ett mandat för en multinationell fredsstyrka i Kosovo. Riksda- gen biföll den 14 juni 1999 proposition 1998/99:112 och medgav att rege- ringen fick ställa en väpnad styrka till förfogande som ett svenskt bidrag till en internationell fredsstyrka i Kosovo efter en vapenvila eller en fredsöver- enskommelse mellan parterna i konflikten och efter ett beslut av FN:s säker- hetsråd eller OSSE.
Den 26 augusti 1999 beslutade regeringen ställa en väpnad styrka om totalt högst 850 personer till förfogande som ett svenskt bidrag till den multinatio- nella fredsstyrkan i Kosovo (KFOR). Styrkan skulle sättas in i Kosovo så fort deltagandeavtal, finansieringsavtal och andra nödvändiga avtal var ingångna.
Promemoria från Regeringskansliet
I en promemoria från Utrikesdepartementet bilaga A 1.1.4 har som svar på frågor från konstitutionsutskottet bl.a. anförts att efter det att ett avtal slutits den 16 oktober 1998 mellan OSSE och Federala Republiken Jugoslavien om upprättande av Kosovo Verification Mission (KVM), med uppgift att över- vaka efterlevnaden av FN:s säkerhetsråds resolution 1199, fick Sverige en anmodan från OSSE att bidra med obeväpnade s.k. verifikatörer. Den 22 oktober 1999 beslutade regeringen att bidra med upp till 80 verifikatörer.
Vidare framhålls i promemorian att det under 1998 och i början av 1999 inom Nato pågick förberedelser för väpnad insats i Kosovo. I augusti 1998 informerade Sverige Nato om sin beredskap att ställa snabbinsatsstyrkan SWERAP till förfogande för en operation i Kosovo under förutsättning av att det fanns ett FN-mandat och att Sverige fick insyn i planeringsprocessen. Den 15 februari 1999 kom en formell inbjudan från Nato riktad till länderna inom Europeisk-Atlantiska Partnerskapsrådet att delta med trupp vid en eventuell markinsats i Kosovo. Den 17 februari bekräftade regeringen till Nato Sveriges intresse av att delta, dock under förutsättning av fredsöverens- kommelse mellan parterna och ett mandat från FN:s säkerhetsråd. Den dra- matiska händelseutvecklingen medförde att Nato den 27 maj 1999 utfärdade en ny inbjudan och Sverige bekräftade den 1 juni sin beredskap att bidra. Den 8 juni anmäldes en mekaniserad bataljon som svenskt bidrag som tidiga- re under förutsättning av FN-mandat och överenskommelse mellan parterna. Den 14 juni 1999 antog riksdagen regeringens förslag i proposition 1998/99:112 Svenskt deltagande i fredsstyrka i Kosovo. Fyra dagar tidigare hade FN beslutat om mandat för insatsen.
När det gäller inbjudan av Nato den 5 respektive den 7 april 1999 i fråga om militära insatser i Albanien och i en humanitär luftbro mellan Makedoni- en och Albanien beslöt regeringen att endast bidra med civila resurser. Ett beslut om deltagande i den militära delen av insatsen hade krävt beslut av riksdagen och något FN-mandat fanns inte som grund.
Under den aktuella perioden inkom från FN en rad förfrågningar om svenskt bistånd i någon form. Förfrågningar med direkt anknytning till freds- främjande insatser gällde bl.a. bidrag i form av rättsmedicinare och krimi- nalteknisk personal till den internationella tribunalen för Jugoslavien (april och maj 1999), omplacering av civilpoliser från Bosnien-Hercegovina till FN-missionen i Kosovo (9 juni 1999), förbindelseofficerare till samma mis- sion (10 juni 1999) och minröjning (17 juni 1999).
Den 31mars 1999 fattade regeringen beslut att bemyndiga Försvarsmakten att ingå överenskommelse med Finland i fråga om ett planerat gemensamt truppbidrag till en väpnad insats i Kosovo. Den 23 juni 1999 beslutade rege- ringen att avbryta samarbetet och påbörja planering för att sända en svensk styrka av bataljons storlek till Kosovo. Den 15 juli 1999 beslutades att sända viss personal till Kosovo och den 26 augusti 1999 beslutades att ställa en väpnad styrka om högst 850 personer till förfogande. Den 22 december 1999 fattades beslut om att under perioden april-september 2000 ställa 800 man till förfogande.
Enligt promemorian från Utrikesdepartementet har frågor som relaterar till situationen i och runt Kosovo varit föremål för behandling i Utrikesnämnden vid sju tillfällen under 1998 och 1999, nämligen den 24 april 1998, den 3 september 1998, den 23 november 1998, den 16 mars 1999, den 17 april 1999, den 8 juni 1999 och den 27 september 1999.
Problemen på västra Balkan, med fokus på Kosovo, har således enligt promemorian behandlats vid samtliga möten i Utrikesnämnden under de två aktuella åren. Genomgående har temat varit frågan om militära insatser till stöd för den politiska processen och/eller för att ingripa för att förhindra en förvärrad humanitär katastrof och till försvar för de mänskliga rättigheterna.
Regeringens föredragande tog i ett tidigt skede upp de olika frågeställning- ar som kunde aktualiseras vad gällde behov av mandat från FN:s säkerhets- råd för olika tänkbara åtgärder, t.ex. flyginsatser. Samtidigt fastlades att en insats med svensk trupp förutsatte att det förelåg en fredsuppgörelse och att operationen hade mandat från FN eller OSSE. Genomgående för de olika redogörelser som lämnades av företrädare för regeringen var också nödvän- digheten av att bedriva en aktiv politik på alla plan till stöd för att åstad- komma en politiskt hållbar lösning på konflikten i Kosovo, stoppa den hu- manitära katastrof som utvecklat sig och ha en beredskap att delta med kon- kreta svenska insatser. Regeringen hade redan i utrikesdeklarationen i febru- ari 1999 poängterat att extrema nödsituationer kan vara grund för ingripande utan FN-mandat för att förhindra en humanitär katastrof. Statsministerns uttalande den 24 mars 1999 med anledning av att Nato inlett bombningar av Förbundsrepubliken Jugoslavien hade föregåtts av kontakter med partiledar- na.
Utfrågning
Utrikesminister Anna Lindh har vid utskottets utfrågning den 14 april 2000 bilaga B 12 framhållit att det inte är vanligt att en fråga behandlas så ofta i Utrikesnämnden som Kosovoärendet. Situationen i Kosovo var mycket all- varlig och det fanns alla skäl att tro att också ett svenskt deltagande skulle bli aktuellt. Det finns inte någon avgörande fråga som inte behandlades i Utri- kesnämnden. Det kan ha funnits vissa skillnader vid de första preliminära bedömningarna av hur stor den svenska truppen skulle vara och senare juste- rade bedömningar.
Utskottets bedömning
Som utskottet tidigare framhållit har svensk utrikespolitik kännetecknats av det förhållandet att bred politisk enighet rått om inriktningen i stort av de svenska strävandena på detta område, t.ex. beträffande sådana grundläggande frågor som neutralitetspolitiken och alliansfriheten. Ett mycket viktigt organ för överläggningar i utrikespolitiska frågor är därvid Utrikesnämnden där regeringen och representanter för riksdagen kan komma till tals i en atmosfär grundad på ömsesidigt förtroende och samarbete (bet. KU 1975/76:50 s. 36).
Bestämmelserna i 10 kap. 6 § regeringsformen föreskriver dels att rege- ringen fortlöpande skall hålla Utrikesnämnden underrättad om de utrikespo- litiska förhållanden som kan få betydelse för riket, dels att regeringen före avgörandet av utrikesärenden av större vikt skall överlägga med Utrikes- nämnden om det kan ske. Information till partiledare kan i princip inte ersätta sådant samråd med Utrikesnämnden. Förarbetena till regeringsformen tyder på att uttrycket "om det kan ske" närmast syftar på de fall där överläggning inte hinns med på grund av ärendets brådskande natur.
Vad beträffar kravet i paragrafens första mening på att regeringen fortlö- pande skall underrätta Utrikesnämnden avses med detta i första hand att regeringen fortlöpande skall ge Utrikesnämnden en allsidig orientering om förhållandena på det utrikespolitiska området. Bestämmelsen har hitintills tillämpats på så sätt att regeringen har översänt relevanta handlingar till nämnden. Bestämmelsen i andra meningen om utrikesärenden av större vikt innebär ett krav på överläggningar i förväg, alltså innan regeringen faktiskt tar ställning i frågan. När det gäller frågan om åtgärder mot Österrike anser utskottet att detta är en sådan fråga av större vikt att regeringen normalt sett borde ha överlagt med Utrikesnämnden. Därtill kommer att åtgärderna har överenskommits i anslutning till samarbetet inom EU på ett sätt som inte förekommit tidigare.
Statsminister Göran Persson och utrikesminister Anna Lindh fick först på söndagskvällen den 30 januari kännedom om att vissa gemensamma åtgärder utanför Allmänna rådets verksamhet förbereddes inom EU-kretsen och att dessa åtgärder skulle offentliggöras redan nästa dag. Med hänsyn till detta får statsråden anses ha haft fog för sin bedömning att överläggning med Utrikes- nämnden inte kunde hinnas med före avgörandet att Sverige skulle ställa sig bakom det gemensamma åtagandet att vidta vissa politiska åtgärder mot Österrikes nya regering. Eftersom bestämmelserna i 10 kap. 6 § regerings- formen lämnar utrymme för att underlåta överläggningar under sådana om- ständigheter kan någon kritik inte riktas mot statsministerns eller utrikesmi- nisterns handlande i detta ärende. Utskottet anser dock att regeringen bör uppmärksamma de problem som en brådskande och informell beredning av samordnade utrikespolitiska ställningstaganden innebär, särskilt med avseen- de på samarbetet inom Europeiska unionen. I detta sammanhang finns det anledning att också uppmärksamma behovet av dokumentation av ställ- ningstaganden som görs. Utskottet har för egen del för avsikt att i ett senare granskningsbetänkande gå närmare in på formerna för beslut i frågor av det slag som här har varit aktuellt.
När det gäller frågan om information i Utrikesnämnden om svenska insat- ser i Kosovo visar granskningen att frågan behandlats i Utrikesnämnden vid samtliga sju sammanträden under 1998 och 1999 och att ställningstaganden inför eventuella framtida framställningar om svenska insatser då diskuterats. Granskningen i denna del föranleder således inte någon anmärkning från utskottets sida.
Utskottet vill avslutningsvis framhålla vikten av att överläggningar med Utrikesnämnden i utrikesärenden av större vikt underlåts endast när det finns mycket goda skäl. Även om ärendet är av brådskande natur kan det många gånger finnas möjligheter att i någon form åstadkomma överläggningar med nämnden.
1.2 Kulturminister Marita Ulvskogs handläggning av frågan om flyttning av ledningen för Sjöhistoriska museet till Karlskrona
Ärendet
I två anmälningar bilaga A 1.2.1 och 1.2.2 har begärts att konstitutions- utskottet skall granska kulturminister Marita Ulvskogs handlande när det gäller ledningen för Statens sjöhistoriska museer.
Bakgrund
Hösten 1996 föreslog regeringen i kulturpropositionen (prop. 1996/97:3) att Marinmuseum i Karlskrona, tillsammans med Sjöhistoriska museet och Vasamuseet, skulle ingå i myndigheten Statens sjöhistoriska museer från den 1 juli 1997. Kulturutskottet tillstyrkte förslaget samt föreslog att riksdagen skulle ge regeringen till känna att den kommitté som skulle förbereda samgå- endet även skulle få i uppdrag att redovisa förutsättningarna för att lokalisera ledningen för myndigheten till Karlskrona. Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets förslag (bet. 1996/97:KrU1 s. 122, rskr. 1996/97:129).
Organisationskommittén konstaterade i sitt betänkande Nya samverkans- former inom den sjöhistoriska museiverksamheten (SOU 1997:100) att det fanns fördelar med att lokalisera ledningen till Karlskrona. Kommittén ansåg dock att man borde avvakta med beslut i frågan tills Kulturdepartementets översyn av strukturen på museiområdet var klar.
I kulturutskottets betänkande 1997/98:KrU7 om museifrågor m.m. fram- höll utskottet att det fanns en rad skäl som talade för att lokalisera ledningen för Statens sjöhistoriska museer till Karlskrona. Utskottet föreslog att riksda- gen skulle ge regeringen till känna att myndigheten borde ha sitt säte i Karls- krona och att överintendenten och myndighetens centrala kansli borde lokali- seras till Karlskrona. Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets förslag (rskr. 1997/98:163).
I samband med budgetbehandlingen hösten 1998 konstaterade kulturut- skottet i sitt betänkande 1998/99:KrU1 att regeringen hade bedömt att det behövdes ytterligare underlag när det gällde frågan om lokaliseringen av Statens sjöhistoriska museer. Utskottet underströk vidare, med tanke på den förhållandevis långa tid som hunnit gå sedan riksdagen beslutade i ärendet, vikten av att regeringen bereder ärendet skyndsamt.
I budgetpropositionen 1999/2000:1 volym 9 utgiftsområde 17 redovisar regeringen den analys av frågor som rör lokaliseringen av ledningen för Statens sjöhistoriska museer, som har gjorts på uppdrag av regeringen. Där konstateras att en flyttning av ledningen skulle medföra både kostnader av engångskaraktär samt merkostnader som förorsakas av höjda driftskostnader. Vidare anser regeringen att en omlokalisering i detta fall skulle få mycket begränsad betydelse ur både kulturpolitisk och regionalpolitisk synvinkel eftersom den endast berör några få ledningsfunktioner och inte rymmer något nytt uppdrag eller förändrad verksamhet. Regeringen anser vidare att förut- sättningarna för en lokalisering av Statens sjöhistoriska museers kansli till Karlskrona har förändrats sedan tiden för riksdagens tillkännagivande. Nå- gon omlokalisering av myndighetens ledning bör därför inte göras.
Kulturutskottet anförde med anledning av detta att man inte ansåg att för- utsättningarna för en lokalisering av myndighetens ledning till Karlskrona hade förändrats och att regeringen i samband med 2000 års ekonomiska vårproposition borde skapa utrymme inom utgiftsområdet för år 2001 för de kostnader som en flyttning kunde medföra. Utskottet föreslog att detta skulle ges regeringen till känna (en reservation från m). Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets förslag (bet. 1999/2000:KrU1, rskr. 1999/2000:87, 88 och 89).
Riksdagens tillkännagivanden
Konstitutionsutskottet har i ett par betänkanden framhållit att utgångspunkten måste vara att de tillkännagivanden som riksdagen gör till regeringen bör tillgodoses. Om det visar sig föreligga omständigheter som hindrar genomfö- randet eller om regeringen gör en annan bedömning än riksdagen måste regeringen dock kunna underlåta att vidta de åtgärder ett tillkännagivande avser. En förutsättning bör då vara att regeringens bedömningar i detta avse- ende redovisas för riksdagen (bet. 1994/95:KU30 s. 42 och 1995/96:KU30 s. 20).
Promemoria från Regeringskansliet
Utskottet har i en skrivelse till Regeringskansliet begärt att få de kommenta- rer som granskningsanmälningarna kan ge anledning till. Svar kom in den 11 april 2000 i form av en promemoria som upprättats av Kulturdepartementet, bilaga A 1.2.3.
Kulturdepartementet anför i promemorian att redogörelsen i budgetpropo- sitionen för 2000 om skälen till varför regeringen föreslog en annan lokalise- ring av myndighetens ledning än vad riksdagen gett till känna, väl överens- stämmer med tidigare ställningstaganden som riksdagen har gjort i fråga om hur regeringen bör hantera riksdagens tillkännagivanden. Vidare uppges att regeringen avser att återkomma med förslag i frågan i budgetpropositionen för 2001.
Utskottets bedömning
Granskningen föranleder inget uttalande från utskottet.
1.3 Statsrådet Britta Lejons beredning av ett förslag om ändring i lagen (1992:889) om den officiella statistiken
Ärendet
I en granskningsanmälan av den 27 oktober 1999, bilaga A 1.3.1, begärs att konstitutionsutskottet granskar statsrådet Britta Lejons beredning av propo- sition 1999/2000:8 Yrkesregister m.m. såvitt avser ändring i lagen (1992:889) om den officiella statistiken.
Enligt anmälaren har Statistiska centralbyrån (SCB) inlett insamlingen av yrkesuppgifter innan lagändringen trätt i kraft. I propositionen ges ingen information om detta. Anmälaren anser det därför angeläget att konstitu- tionsutskottet prövar om regeringen och den biträdande justitieministern Britta Lejon berett ärendet korrekt.
Bakgrund
Folkräkningar med varierande utformning och regelbundenhet har genom- förts i Sverige sedan mitten av 1700-talet. Bostadsräkningar med olika om- fattning och mellanrum har gjorts sedan 1910-talet. Från och med år 1930 har folkräkningar genomförts vart femte år. Sedan år 1960 har det skett sam- ordnade folk- och bostadsräkningar vart femte år. Uppgifterna har hämtats dels från frågeblanketter till allmänheten, dels från tillgängliga datoriserade register. Enligt regeringen utgör den information som erhålls genom en folk- och bostadsräkning ett väsentligt underlag för samhällsplanering, forskning och allmän information och därpå grundade beslut inom offentlig och privat sektor (prop. 1995/96:90 s. 14).
Riksdagen beslutade år 1995 om en reformering av folk- och bostadsräk- ningarna. De uppgifter som tidigare har samlats in genom blanketter vart femte år skall i fortsättningen tas in genom användande av befintliga register. För detta ändamål behöver två nya register inrättas, ett lägenhetsregister och ett yrkesregister. Den första registerbaserade folk- och bostadsräkningen skulle enligt riksdagens beslut genomföras år 2000 (prop. 1995/96:90, bet. 1995/96:FiU6, rskr. 1995/96:117). I syfte att konstruera ett ur statistisk syn- vinkel väl fungerande lägenhetsregister och få en korrekt uppfattning om kostnaderna har en provverksamhet genomförts. Vidare har SCB haft rege- ringens uppdrag att utreda förutsättningarna för och bedriva försöksverksam- het inför upprättandet av ett individbaserat yrkesregister för statistikändamål. Regeringen har i budgetpropositionerna för åren 1997-2000 lämnat informa- tion om dessa verksamheter och därvid bl.a. betonat att den första registerba- serade folk- och bostadsräkningen kommer att försenas.
De grundläggande bestämmelserna på den officiella statistikens område finns i den s.k. statistiklagen, lagen (1992:889) om den officiella statistiken. Av lagen framgår att officiell statistik är sådan statistik för samhällsplane- ring, forskning, allmän information och internationell rapportering som en myndighet framställer enligt föreskrifter som regeringen meddelar. Statis- tiklagen innehåller bl.a. föreskrifter om uppgiftsskyldighet för näringsidkare, stiftelser m.fl. För näringsidkare gällde t.o.m. den 31 december 1999, enligt 4 § första stycket 3, skyldighet att beträffande sin näringsverksamhet lämna uppgifter i fråga om antalet anställda, löner och sysselsättning. När det gäller stiftelser och sammanslutningar som inte bedriver näringsverksamhet fanns en motsvarande bestämmelse i 5 §. För kommuner regleras skyldigheten i 6 § genom en hänvisning till 4 §. Uppgiftsskyldigheten är förenad med vissa tvångsmedel, vilket regleras i 11-13 §§.
Regeringen föreslog i proposition 1999/2000:8 Yrkesregister m.m. den 30 september 1999 lagstiftning som skulle göra det möjligt att fortsätta för- beredelserna inför den registerbaserade folk- och bostadsräkningen. Bland annat föreslogs att 4 och 5 §§ statistiklagen skulle ändras och kompletteras fr.o.m. den 1 januari 2000 för att möjliggöra inrättandet av ett yrkesregister. Uppgiftsskyldigheten föreslogs omfatta antalet anställda samt deras löner, sysselsättning och yrken.
Propositionen behandlades i finansutskottet, vars betänkande justerades den 4 november 1999 (bet. 1999/2000:FiU9). I en reservation (kd) anfördes att SCB hade skickat enkäter beträffande yrkesregistret, där svarstiden gick ut den 8 november 1999, utan något formellt lagstöd.
Riksdagen antog regeringens förslag den 24 november 1999 (prot. 1999/2000:32, rskr. 1999/2000:48) och lagändringen trädde i kraft den 1 januari 2000 (se SFS 1999:1046).
Promemoria från Regeringskansliet m.m.
Genom en skrivelse till Regeringskansliet har utskottet begärt ett yttrande över anmälningen. Med anledning härav har det överlämnats en promemoria upprättad i Justitiedepartementet den 28 februari 2000, bilaga A 1.3.2.
I promemorian redogörs det ingående för beredningen av ärendet om in- rättande av ett yrkesregister. Av redogörelsen framgår bl.a. följande. Rege- ringen uppdrog den 24 oktober 1996 åt SCB att förutsättningslöst utreda olika alternativa metoder för att bygga upp ett yrkesregister. SCB redovisade uppdraget i en rapport den 29 januari 1998. I rapporten angav SCB att det krävdes en ändring i statistiklagen för uppgiftsskyldighet om yrkesuppgift. Rapporten remissbehandlades. Den 12 mars 1998 tillsattes inom Finansde- partementet en arbetsgrupp, statistikregelgruppen, med uppdrag bl.a. att lämna förslag till ändringar av de författningar som behövs för att bygga upp ett yrkesregister. I 1999 års ekonomiska vårproposition föreslog regeringen att det skulle anvisas två miljoner kronor för att under år 1999 påbörja upp- byggnaden av ett yrkesregister vid SCB. Riksdagen godkände regeringens förslag. Den 3 juni 1999 föreslog statistikregelgruppen i en delrapport att 4 och 5 §§ statistiklagen skulle ändras så att uppgiftsskyldigheten skulle kom- ma att gälla sysselsättning, löner och yrken i fråga om anställda. Delrappor- ten remissbehandlades. Den 9 september 1999 beslutade regeringen att in- hämta Lagrådets yttrande över bl.a. ett förslag till lag om ändring i statistik lagen som utformats i enlighet med statistikregelgruppens förslag. Lagrådet föreslog att uppgiftsskyldigheten skulle avse antalet anställda samt deras löner, sysselsättning och yrken. I propositionen (prop. 1999/2000:8) beaktade regeringen Lagrådets synpunkter.
Enligt uppgift från Regeringskansliet hade det förekommit uppgifter i massmedierna om att SCB inlett insamlandet av uppgifter till yrkesregistret trots att lagändringen ännu inte hade trätt i kraft. Statsrådet Britta Lejon begärde därför en förklaring från SCB.
Som en bilaga till promemorian från Regeringskansliet finns en skrivelse från SCB till statsrådet Britta Lejon, dagtecknad den 4 november 1999 och undertecknad av generaldirektören Svante Öberg och chefsjuristen Per Sa- muelson, som kom in till Justitiedepartementet den 5 november 1999. I skri- velsen pekar SCB på innehållet i 1999 års ekonomiska vårproposition där bl.a. angelägenheten av att inrätta ett yrkesregister framhålls och det föreslås att medel skall anvisas för att påbörja uppbyggnaden under år 1999. Mot denna bakgrund inledde SCB förberedelser för att genomföra en första un- dersökning med ett urval om ca 14 500 företag av totalt ca 110 000 företag. Vidare pekar SCB på ett uttalande i förarbetena till statistiklagen där det sägs: En omfattande statistik som för närvarande framställs om antalet an- ställda, löner och sysselsättning är den företagsbaserade sysselsättningssta- tistiken fördelad på kön, ålder, yrke och arbetad tid (prop. 1991/92:118 s. 26). Detta uttalande menar SCB medför att begreppet sysselsättning även har innefattat uppgift om yrke. Enligt SCB:s uppfattning var det av kvalitets- hänsyn nödvändigt att samla in yrkesuppgifter med uppgiftsplikt. Efter sam- råd med Näringslivets nämnd för regelgranskning beslutade SCB:s styrelse den 29 september 1999 att fastställa föreskrifter om uppgifter till statistik över yrken för anställda inom den privata sektorn. SCB framhåller också att undersökningen var av sedvanlig karaktär, eftersom dess resultat i ett senare skede skulle redovisas som officiell statistik. Avslutningsvis konstaterar SCB att det skulle ha varit mer lämpligt att ha genomfört den aktuella undersök- ningen efter det att lagändringen hade trätt i kraft, även om verket anser att frågan formellt har hanterats enligt gällande regler. Angelägenheten att komma i gång snabbt med förberedelserna inför den registerbaserade folk- och bostadsräkningen i kombination med statsmakternas positiva inställning till SCB:s arbete kom att överskugga andra aspekter.
Enligt uppgift från Regeringskansliet vidtogs inte några åtgärder med an- ledning av SCB:s skrivelse.
Utskottets bedömning
Utskottet, som noterar att granskningsanmälan gjordes medan finansutskot- tets beredning av propositionen fortfarande pågick, vill inledningsvis fram- hålla att granskningen avser statsrådens tjänsteutövning och regeringsären- denas handläggning; den handlar inte om huruvida en förvaltningsmyndighet haft nödvändigt författningsstöd för sitt handlande.
Av utredningen i ärendet framgår att SCB fattade beslut om att inleda in- samlandet av uppgifter till yrkesregistret den 29 september 1999, dvs. dagen innan regeringen beslutade propositionen om yrkesregister. Propositionen innehåller inte någon information om detta. När det i massmedierna framkom uppgifter om att SCB påbörjat insamlingen av uppgifter till yrkesregistret, begärde Britta Lejon en förklaring från SCB. Förklaringen kom in till Justi- tiedepartementet den 5 november 1999, dvs. dagen efter det att finansut- skottet justerat sitt betänkande. Britta Lejon vidtog inte någon åtgärd med anledning av förklaringen. Att det hade kommit till finansutskottets känne- dom att SCB påbörjat insamlingen av uppgifter till yrkesregistret framgår av finansutskottets betänkande. Med hänsyn till vad SCB hade uppgivit om tolkningen av gällande rätt i sin förklaring, finner utskottet inte skäl att ifrå- gasätta Britta Lejons ställningstagande. I övrigt föranleder granskningen inte något uttalande från utskottets sida.
1.4 Finansminister Erik Åsbrinks agerande i frågan om internationella kasinon
Ärendet
I en granskningsanmälan har begärts att konstitutionsutskottet prövar fi- nansministerns agerande i frågan om internationella kasinon i Sverige, bilaga A 1.4.1. År 1997 beslutade en riksdagsmajoritet att regeringen skyndsamt skulle återkomma till riksdagen med ett förslag om att tillåta kasinospel i Sverige enligt internationella regler. Enligt anmälarna bör det poängteras att då riksdagen begär att ett förslag skall behandlas "skyndsamt" är detta unikt. Finansministern har uppenbart nonchalerat och förhindrat ett tydligt riks- dagsbeslut.
Bakgrund
Kulturutskottet behandlade i betänkande 1996/97:KrU7 Kasinospel enligt internationella regler två motioner som väckts under den allmänna motions- tiden år 1996 och som syftade till att kasinospel enligt internationella regler tillåts i Sverige. Utskottet ansåg att resultatet av det utredningsarbete som gjorts på området - i förening med tillgängliga remissyttranden - borde vara tillräckligt för att regeringen skulle kunna ta ställning till frågan huruvida kasinospel av detta slag skall tillåtas. Regeringen borde enligt utskottet utan dröjsmål pröva frågan. Utskottet ansåg att det finns starka skäl som talar för att kasinospel av angivet slag skall tillåtas även i Sverige och att dessa skäl har betydligt större tyngd än de skäl som talar för att det nuvarande förbudet mot sådant spel skall behållas. Riksdagen borde som sin mening ge regering- en till känna vad utskottet anfört om kasinospel enligt internationella regler. Riksdagen följde utskottet.
I proposition 1998/99:80 Kasinospel i Sverige, från den 26 mars 1999, före- slog regeringen en kasinolag som tillåter att sådant spel skall få anordnas i Sverige. Av propositionen framgår, under Ärendet och dess beredning, att Finansdepartementet våren 1997 bildade en arbetsgrupp med företrädare för departementet och Lotteriinspektionen, för att lämna underlag till regeringen för bedömning av kasinofrågan på nytt. Denna arbetsgrupp presenterade i december 1997 ett förslag om införande av kasinospel av internationellt slag i Sverige. Förslaget remissbehandlades.
Kulturutskottet behandlade propositionen i betänkande 1998/99:KrU11. Utskottet tillstyrkte att tillstånd till kasinospel endast skall få ges till statliga företag, att det skall få finnas högst sex kasinon, att lagen skall ha bestäm- melser om en åldersgräns om 20 år för tillträde till ett kasino, m.m.
Promemoria från Regeringskansliet
Regeringskansliet har på utskottets begäran om en kommentar till gransk- ningsanmälan översänt en inom Finansdepartementet upprättad promemoria i ärendet, bilaga A 1.4.2. I promemorian anförs bl.a. följande.
I propositionsförteckningen för riksmötet under våren 1999 angavs att en proposition om införande av kasinospel av internationellt slag i Sverige avsågs att avlämnas den 2 mars 1999. I granskningsanmälningen som kom till konstitutionsutskottet den 11 mars 1999 sägs att en proposition med förslag om kasinospel i Sverige enligt propositionsförteckningen skulle läm- nas till riksdagen under mars 1999 men att något förslag inte lagts fram vid utlovad tidpunkt. Regeringen fattade beslut om propositionen Kasinospel i Sverige den 26 mars 1999. Propositionen avlämnades samma dag.
Riksdagens beslut har inte uppfattats på annat sätt än att regeringen hade att pröva frågan, dvs. att låta analysera de ytterligare synpunkter som var relevanta och väga för- och nackdelar mot varandra och utan dröjsmål åter- komma till riksdagen med resultatet av regeringens överväganden.
Kasinospel enligt internationella regler skulle bli en helt ny företeelse i Sverige. Sådant spel förutsätter att insatser och vinster är avsevärt högre än i andra spel. Spelet omgärdas av säkerhetsarrangemang som t.ex. registrering av spelarna och kameraövervakning.
De utredningar som tidigare hade gjorts om kasinospel hade inte lämnat något fullständigt förslag till ny lagstiftning. Inom Finansdepartementet bedömdes att det krävdes en helt ny lag för tillåtande av kasinospel. En ar- betsgrupp bildades under våren 1997 för att ta fram ett förslag till lag och det underlag i övrigt som behövdes för regeringens bedömning. Arbetsgruppen presenterade sitt arbete i en promemoria i december 1997. Promemorian remissbehandlades.
Samtidigt som ärendet om att ta fram lagstiftning om kasinospel bereddes vidare i Finansdepartementet pågick också förändringsarbete i ämnen som påverkade utformningen av förslaget till lag om kasinospel. Regeringen lämnade förslag om ny personuppgiftslag och ny lag om allmän kameraöver- vakning som behandlades av riksdagen under våren 1998 samt förslag beträf- fande ändrade regler om penningtvätt som behandlades under våren 1999.
Sammanfattningsvis har införandet av en spelform som vi i Sverige inte har någon erfarenhet av krävt många och noggranna överväganden. Arbetet i Regeringskansliet bedrevs utan att onödig tid gick till spillo och med ambi- tionen att förelägga riksdagen ett ansvarsfullt och väl utarbetat förslag.
Utskottets bedömning
Utskottet anser inte att det förekommit någon klandervärd tidsutdräkt vid beredningen av proposition 1998/99:80 Kasinospel i Sverige. Granskningen föranleder inte något ytterligare uttalande från utskottets sida.
2 Handläggningen av vissa regeringsärenden m.m.
2.1 Näringsminister Björn Rosengrens handläggning av ett ärende om arbetsplan för länsväg 297 Malung-Sälen
Ärendet
I en granskninganmälan, bilaga A 2.1.1, begärs granskning av närings- minister Björn Rosengrens handläggning av ett ärende om arbetsplan för omläggning av väg 297 Malung-Sälen, delen Östra Tandö-Bu, m.m. Väg- verket fastställde i beslut den 30 april 1998 berörda arbetsplaner. Beslutet överklagades till regeringen. Den 23 september 1999 beslutade regeringen att upphäva Vägverkets beslut och överlämna ärendet till verket för ny behand- ling. Enligt anmälarens uppfattning har regeringen inte grundat sitt beslut på de sakskäl som klagandena anfört. Anmälaren kritiserar också regeringens handläggningstid i ärendet.
Bakgrund
Gällande bestämmelser
Frågor om allmänna vägar regleras i väglagen (1971:948). Vid väghållning, dvs. byggande och drift av väg, skall enligt 4 § tillbörlig hänsyn tas till en- skilda intressen och till allmänna intressen. Som exempel på allmänna intres- sen anges trafiksäkerhet, miljöskydd, naturvård och kulturmiljö. Enligt 11 § skall en fråga om byggande av väg prövas av Vägverket efter samråd med länsstyrelsen. Till byggande av väg räknas också anläggning av ny väg, omläggning av väg i ny sträckning samt ombyggnad av väg (10 § första stycket). Omläggning av väg i ny sträckning samt ombyggnad av väg får enligt 10 § tredje stycket ske, när det är påkallat från allmän synpunkt.
För byggande av väg skall det, enligt 15 § väglagen, upprättas en arbets- plan. Arbetsplanen skall bl.a. innehålla en miljökonsekvensbeskrivning samt ange den mark som behöver tas i anspråk. Vid utarbetande av arbetsplanen skall samråd i fråga om vägens sträckning och vägförslagets utformning i övrigt ske med berörda fastighetsägare och myndigheter samt andra som kan ha ett väsentligt intresse i saken (16 §). Arbetsplanen fastställs av Vägverket efter samråd med länsstyrelsen (18 §). Om Vägverket och länsstyrelsen har olika uppfattning, hänskjuts frågan till regeringen. Byggandet av en väg får som huvudregel påbörjas först sedan arbetsplanen har upprättats (19 §). Väglagen förutsätter (20 §) att vägen skall byggas i enlighet med arbetspla- nen med möjlighet dock att göra "oväsentlig avvikelse" från arbetsplanen.
Enligt 13 § väglagen skall vid byggande av väg tillses, att vägen får sådant läge och utförande att ändamålet med vägen vinns med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad. Detta är en grundläggande regel för Vägver- ket att ta hänsyn till vid upprättande och fastställelse av arbetsplan för ett vägbygge.
Vägverkets beslut enligt väglagen får överklagas hos regeringen (75 §). Frågan om fastställelse av arbetsplan kan således komma under regeringens prövning antingen genom hänskjutande eller efter överklagande. För rege- ringens prövning gäller allmänna förvaltningsrättsliga principer, vilket bl.a. innebär att det är det överklagade beslutet som utgör ramen för prövningen. I överklagandet får det inte väckas några nya frågor som inte varit föremål för den beslutande myndighetens behandling (bet. 1998/99:KU10 s. 74).
I regeringsärenden har det ansetts viktigt att de principer som förvaltningsla- gen (1986:223) ger uttryck för följs, trots att regeringen inte är en förvalt- ningsmyndighet i förvaltningslagens mening (Ds 1998:39 s. 14). Detta inne- bär bl.a. att varje ärende där någon enskild är part, i likhet med vad som stadgas i 7 § förvaltningslagen, skall handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. I motiven till bestämmelsen beto- nas att det är viktigt för rättssäkerheten att myndigheterna avgör sina ärenden så enkelt och snabbt som möjligt. Samtidigt framhålls att dessa synpunkter inte får överdrivas så att de kommer i konflikt med rimliga krav på nog- grannhet m.m. (prop. 1985/86:90 s. 24).
Vid riksdagsbehandlingen av regeringens förslag om ny förvaltningslag behandlades frågan om tidsfrister i ärendehandläggningen ingående med anledning av ett flertal motioner. Konstitutionsutskottet (bet. KU 1985/86:21 s. 9 f.) uttalade följande.
Detta är en central fråga för de enskilda människorna men även för myndig- heterna. Om behandlingen i många ärenden drar ut på tiden skapas lätt stora ärendebalanser. Myndigheterna får då ägna en hel del tid åt att besvara för- frågningar om de ärenden som väntar på avgörande. Inte sällan uppkommer dubbelarbete genom att ärendena måste läsas in av olika handläggare. Det är dock den enskilde som blir hårdast drabbad av att ärendehandläggningen drar ut på tiden. Att i ovisshet behöva gå och vänta under lång tid på ett myndig- hetsbeslut som kanske gäller frågor som har avgörande betydelse för en persons ekonomi eller personliga förhållanden kan förorsaka otrygghet och personligt lidande, kanske också ekonomiska förluster. Det gäller här inte en ren servicefråga utan handlar i hög grad också om den enskilda människans rättssäkerhet.
Regeringens beslut m.m.
Vägverket fastställde i beslut den 30 april 1998 arbetsplaner för omläggning av väg 297 Malung-Sälen, delen Östra Tandö-Bu, m.m., samt indragning av väg. Enligt Vägverket var en omläggning av vägen motiverad av trafiksäker- hets-, framkomlighets- och miljöskäl. Vid en avvägning mellan motstående riksintressen fann Vägverket att vägen på lämpligaste sätt främjade en lång- siktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Al- ternativet att förbättra den befintliga vägen hade förkastats, eftersom den lösningen skulle medföra orimliga intrång i befintlig bebyggelse. Vägverket ansåg att den i arbetsplanerna föreslagna vägomläggningen och vägombygg- naden tillgodosåg ändamålet med vägen med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad.
I beslutet angavs att handläggningen dragit ut på tiden, eftersom väghåll- ningsmyndigheten försökt att i möjligaste mån tillmötesgå olika önskemål från den berörda befolkningen samt myndigheter.
Vägverkets beslut överklagades till regeringen av två markägare som bl.a. anförde att utredningen var bristfällig liksom informationen till berörda markägare och att en alternativ sträckning borde utredas bättre.
Den 23 september 1999 beslutade regeringen, bilaga A 2.1.2, att upphäva Vägverkets beslut och överlämna ärendet till verket för ny behandling. Som skäl anfördes att regeringen ansåg att det i arbetsplanen föreslagna arbets- projektet skulle innebära en skada på berörda riksintressen som inte uppväg- des av nyttan med att lägga vägen i den föreslagna sträckningen. Regeringen fann vidare att alternativet med ombyggnad av befintlig väg inte studerats tillräckligt utförligt. Sammantaget gjorde regeringen bedömningen att ar- betsplanen inte uppfyllde väglagens krav på minsta olägenhet utan oskälig kostnad.
Promemoria från Regeringskansliet
Utskottet har i en skrivelse till Regeringskansliet begärt ett yttrande över anmälningen och att få ta del av handlingarna i ärendet.
Regeringskansliet har översänt Näringsdepartementets akt i ärendet och en inom Näringsdepartementet den 6 mars 2000 upprättad promemoria, bila- ga A 2.1.3. Av promemorian framgår bl.a. följande. Ärendet inkom till Kommunikationsdepartementet den 14 juli 1998. Det överfördes till Nä- ringsdepartementet vid årsskiftet 1998/99. Vägverket hade yttrat sig i ärendet den 9 juli 1998. Under hösten och vintern 1998/99 pågick samråd i ärendet inom Regeringskansliet. Arbetsplaneområdet besiktades den 12 maj 1999 av företrädare för Näringsdepartementet, Kulturdepartementet och Miljödepar- tementet. Även representanter för Vägverket, länsstyrelsen och kommunen samt de klagande var närvarande vid besiktningen. Det konstaterades att beslutsunderlaget borde kompletteras. Vägverket anmodades den 21 maj 1999 bl.a. att tydligare förklara varför de berörda riksintressena inte hade bedömts bli påtagligt skadade av den planerade vägomläggningen och att noggrant redovisa ett alternativ innebärande ombyggnad av befintlig väg. Ett yttrande från Vägverket inkom den 14 juni 1999. Klagandena gavs tillfälle att senast den 17 augusti 1999 inkomma med ytterligare skrivelser. Den 23 september 1999 beslutade regeringen att upphäva Vägverkets beslut och överlämna ärendet till verket för ny behandling.
I promemorian anges vidare att det är en huvudlinje i praxis när en arbets- plan för allmän väg överklagas att det överklagade beslutet, dvs. planen, skall behandlas som en helhet. Prövningens omfång är beroende inte bara av vilket yrkande som den klagande har utan också av vilket beslut som över- klagas. Önskemål och argument som en enskild klagande för fram vägs samman med alla andra - enskilda och allmänna - intressen i ärendet. Om regeringen vid sin sammanvägning kommer fram till att planen behöver ändras eller kompletteras i något avseende, anger regeringen detta i sitt be- slut. Normalt mynnar beslutet då ut i att regeringen upphäver hela planen och överlämnar ärendet till Vägverket för ny behandling, vilket generellt sett ger verket större inflytande än om regeringen satte en ny plan i den upphävdas ställe.
Av promemorian framgår att en arbetsplan för byggande av väg ofta är mycket omfattande och består av en mängd olika delar. Trots detta är det inte ovanligt att det framkommer behov av att inhämta kompletteringar eller klarlägganden. I det nu aktuella ärendet krävdes det kompletteringar av Väg- verket. Likaså var åtskilliga kontakter med andra berörda departement nöd- vändiga. Avslutningsvis anförs att handläggningstiden - cirka ett år och två månader - i detta komplicerade och kontroversiella ärende med tanke på omständigheterna inte har varit alltför lång.
Tidigare uttalanden avseende handläggningstider
Vid 1998/99 års riksmöte granskade utskottet regeringsärenden som innefat- tade myndighetsutövning mot enskilda vilka handlagts inom Miljödeparte- mentet. Det rörde sig i allmänhet om ärenden som var både omfattande och betydelsefulla. Utskottet noterade att det många gånger hade förflutit ganska lång tid mellan underinstansens beslut och regeringens slutliga avgörande. Omkring två år tycktes vara vanligt. Någon kritik med anledning av tidsåt- gången ansåg sig utskottet inte ha grund för att uttala. Däremot borde, mena- de utskottet, den fortsatta utvecklingen i fråga om tidsåtgången i förvalt- ningsärenden hos Miljödepartementet bevakas noga, i första hand inom departementet självt (bet. 1998/99:KU10 s. 64).
Det kan i sammanhanget nämnas att Justitieombudsmannen i ett beslut den 19 februari 1991 kritiserade handläggande tjänsteman för den långa hand- läggningstiden - tre år - i ett ärende hos bostadsdepartementet om faststäl- lande av stadsplan (redog. 1991/92:1 s. 391).
Utskottets bedömning
Utskottet konstaterar att regeringens beslut står i överensstämmelse med förvaltningsrättsliga principer. I övrigt föranleder granskningen inte något uttalande från utskottets sida.
2.2 Diarieföringen av en handling i Näringsdepartementet
Ärendet
I en anmälan bilaga A 2.2.1 har begärts att utskottet granskar Näringsdepar- tementets hantering av offentlighetsprincipen. Enligt anmälan har Närings- departementet först den 14 oktober 1999 diariefört ett brev i juli 1999 från EU-kommissionen till statssekreteraren Lars Rekke.
Bakgrund
Statssekreteraren Lars Rekke har i PM den 15 februari 2000 bilaga 2.2.2 förklarat att han i början av augusti 1999 mottog ett brev från generaldirektö- ren Landaburu vid EU-kommissionens dåvarande GD XVI. Originalhand- lingen kom på avvägar och registrerades först i oktober 1999 då en journalist från Dagens Nyheter kontaktade honom om skrivelsen.
Gällande regler
Svensk rättskipning och förvaltning präglas sedan länge av offentlighetsprin- cipen som bl.a. innebär att allmänheten i enlighet med bestämmelserna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen har rätt att ta del av myndigheternas hand- lingar.
Enligt 15 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) gäller att när allmän hand- ling har kommit in till eller upprättats hos myndighet skall handlingen regist- reras utan dröjsmål, om det inte är uppenbart att den är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet. I fråga om allmänna handlingar, för vilka sekre- tess inte gäller, får dock registrering underlåtas om handlingarna hålls så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om handling har kommit in eller upprättats. Bestämmelsernas syfte är att garantera allmänhetens rätt att få tillgång till allmänna handlingar. För att offentlighetsprincipen praktiskt sett skall kunna fungera på det sätt som är avsett i tryckfrihetsförordningen har det ansetts nödvändigt att myndigheterna håller sina allmänna handlingar registrerade eller i vart fall så ordnade att det går att konstatera vilka allmän- na handlingar som finns.
Enligt 49 § förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskans- liet skall det för registrering av allmänna handlingar i varje departement finnas ett eller flera diarier som förs med hjälp av automatisk databehand- ling.
Expeditionschefen har tillsyn över diarieföringen. I Statsrådsberedningen har rättschefen denna uppgift. Vid Utrikesdepartementet och i Regerings- kansliets förvaltningsavdelning ansvarar den tjänsteman för tillsynen som bestäms i en arbetsordning.
I Statsrådsberedningens PM 1982:3 Registreringen av allmänna handlingar i Regeringskansliet, senast reviderad den 30 juni 1998, ges upplysningar och råd om registreringen av allmänna handlingar. Bland annat sägs att det för att den lagstadgade registreringen skall kunna fullgöras är nödvändigt att all- männa handlingar som kommer direkt till något statsråd eller någon tjänste- man omedelbart överlämnas till den registrerande tjänstemannen i alla de fall där registrering skall ske. Handlingen bör därvid vara försedd med en av mottagaren signerad uppgift om vilken dag han tog emot handlingen. Vidare sägs i promemorian att det är viktigt att en inkommen handling som är adres- serad till viss tjänsteman blir registrerad snarast möjligt och inte blir liggande på grund av att tjänstemannen för tillfället inte är tillgänglig.
Promemoria från Regeringskansliet
Utskottet har genom en skrivelse till Regeringskansliet begärt en redogörelse för varför brevet från EU-kommissionen inte registrerades tidigare och vilka rutiner som finns i Näringsdepartementet för att motverka fördröjning av den lagstadgade registreringen. Som svar har överlämnats den förut omtalade promemorian av den 15 februari 2000 bilaga A 2.2.2. I promemorian har Lars Rekke förklarat att hans sekreterare i enlighet med gällande rutiner kopierade brevet från EU-kommissionen när det kom in i början av augusti 1999 och skickade originalet till sakenheten för granskning och vidarebe- fordran till registratorn. Originalhandlingen kom av någon anledning på avvägar och blev därför aldrig registrerad. Först efter det att han i oktober 1999 kontaktats av en journalist om handlingen visade det sig att originalet aldrig nått sakenheten. Det har inte gått att reda ut varför originalhandlingen försvann. Den kopia sekreteraren behållit fanns i en pärm där vidarebeford- rade handlingar hålls ordnade. Kopian registrerades då i stället för originalet.
Enligt Lars Rekke tillämpas gällande regler för registrering av allmänna handlingar självfallet av Näringsdepartementet. Handlingar som tas emot direkt av någon företrädare för departementet lämnas regelmässigt till regi- stratorn för omgående registrering. Ordningen att handlingen skickas till registratorn via ansvarig sakenhet hade tidigare fungerat väl, men för att ytterligare minska riskerna för att något liknande skulle inträffa i framtiden brukar Lars Rekke numera skicka handlingen direkt till registratorn.
Lars Rekke framhåller att det inträffade är ett olycksfall i arbetet. Själv- fallet har varken han eller någon annan tjänsteman haft avsikten att underlåta registrering i syfte att försvåra en granskning av departementets verksamhet.
Utskottets bedömning
Utskottet vill understryka vikten av att registrering av allmänna handlingar sker enligt gällande regler. Granskningen visar inte annat än att den försena- de registeringen i det nu granskade fallet kan ses som ett olycksfall i arbetet. Något ytterligare uttalande från utskottets sida är inte påkallat.
2.3 Beredningen av propositionen om upphovsrätten och offentlighetsprincipen
Ärendet
I en granskningsanmälan har begärts att utskottet skall granska den bered- ningsprocess som föregått proposition 1999/2000:35 Upphovsrätten och offentlighetsprincipen, bilaga A 2.3.1. Enligt anmälaren måste det betraktas som anmärkningsvärt att regeringen föregriper en offentlig utredning och därigenom också försvårar den offentliga debatt som rimligen bör föregå beslut av denna dignitet.
Bakgrund
Enligt 7 kap. 2 § regeringsformen (RF) skall vid beredningen av regerings- ärenden behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myn- digheter. I den omfattning som behövs skall tillfälle lämnas sammanslut- ningar och enskilda att yttra sig.
Regeringen föreslog i proposition 1999/2000:35 Upphovsrätten och offent- lighetsprincipen att en ny sekretessbestämmelse skulle införas till skydd för uppgifter i vissa upphovsrättsligt skyddade verk som inkommit till en myn- dighet. Av propositionen framgår bl.a. följande under rubriken Ärendet och dess beredning.
I 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF) föreskrivs att varje svensk medborgare till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning har rätt att ta del av allmänna handlingar. Denna rätt utgör en viktig del av den svenska offentlighetsprincipen. Enligt nuvarande regler skall en allmän handling tillhandahållas enligt tryckfrihetsförordningen oavsett om den är upphovs- rättsligt skyddad eller inte. Under senare tid har det uppmärksammats att rätten att ta del av allmänna handlingar används endast i syfte att mot upp- hovsmannens vilja framställa exemplar av och sprida upphovsrättsligt skyd- dade verk till alllmänheten. Detta kan medföra betydande skada för upphovs- rättsmannen, särskilt om verket inte tidigare offentliggjorts.
Sverige är genom sin anslutning till Världshandelsorganisationen (World Trade Organization, WTO) bundet av det internationella avtalet om handels- relaterade aspekter av immaterialrätter TRIP:s-avtalet). Avtalet innehåller bl.a. en allmän förpliktelse att tillämpa de bestämmelser om upphovsrättsligt skydd som finns i Bernkonventionen för skydd av litterära och konstnärliga verk samt en bestämmelse som anger under vilka förutsättningar medlems- länderna får tillåta nyttjanden som medför inskränkningar eller undantag i det upphovsrättsliga skyddet. Med anledning av att offentlighetsprincipen kan användas för att kopiera och sprida upphovsrättsligt skyddade verk som inte tidigare offentliggjorts har bl.a. Förenta staterna ifrågasatt om Sverige med nuvarande lagstiftning uppfyller Bernkonventionen och TRIP:s-avtalet.
Mot den angivna bakgrunden utarbetades i Justitiedepartementet vintern 1998/99 departementspromemorian Några frågor om förhållandet mellan upphovsrätten och offentlighetsprincipen Ds 1999:7. I promemorian före- slogs en begränsning av tillhandahållandet av upphovsrättsligt skyddade verk som ingår i allmänna handlingar och beträffande vilka det finns anledning att anta att de har kommit in till en myndighet utan upphovsmannens samtycke och utan att tidigare ha offentliggjorts. Förslaget innebär att ett sådant verk skall tillhandahållas endast om det står klart att det kan ske utan skada för upphovsmannen. I promemorian diskuteras om begränsningen i handlingsof- fentligheten skall införas genom en bestämmelse i upphovsrättslagen eller genom en sekretessbestämmelse. Förslaget i promemorian är att regleringen placeras i upphovsrättslagen. Till stöd för att införa begränsningen i vanlig lag åberopas i promemorian bestämmelsen i 1 kap. 8 § tryckfrihetsförord- ningen. Enligt den tolkning som redovisas i promemorian är innebörden av 1 kap. 8 § tryckfrihetsförordningen att rätten att ta del av allmänna handlingar inte har något egentligt grundlagsskydd när det gäller handlingar som om- fattas av upphovsrätt.
Promemorian har remissbehandlats. På grundval av promemorians förslag lade regeringen i september 1999 i en lagrådsremiss fram förslag till regler om ett undantag från handlingsoffentligheten såvitt gäller tidigare inte of- fentliggjorda upphovsrättsligt skyddade verk som kommit in till en myndig- het utan upphovsmannens samtycke.
Lagrådet avstyrkte lagförslagen med motiveringen att de stred mot regle- ringen i 2 kap. TF och att bestämmelsen i 1 kap. 8 § TF inte föranledde an- nan bedömning.
Promemorians förslag omarbetades därefter till ett förslag, enligt vilket vissa uppgifter i tidigare inte offentliggjorda verk som kommit in till en myndighet utan upphovsrättsinnehavarens samtycke skall omfattas av sekre- tess. För att bredda beredningsunderlaget tillställdes omkring en tredjedel av de remissinstanser som tidigare yttrat sig över promemorians förslag ett utkast till lagrådsremiss avseende detta förslag.
Lagrådets yttrande inhämtades över regeringens nya förslag. I den aktuella propositionen lade regeringen fram förslag till en ny sekretessregel avseende vissa uppgifter i tidigare inte offentliggjorda verk som kommit in till en myndighet utan upphovsrättshavarens samtycke. Regeringen anför bl.a. (s. 19 f.).
Några remissinstanser har emellertid ansett att man i stället bör avvakta närmare utredning från Offentlighets- och sekretesskommittén. I kommitténs uppdrag ingår, förutom att göra en översyn av bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet i syfte att vidga möjligheterna för offentlighetsprin- cipens tillämpning i IT-samhället, att undersöka om det i något fall finns ett behov av att öka möjligheterna att inte tillhandahålla en allmän handling som omfattas av upphovsrätt eller någon annan rättighet enligt upphovsrättslagen. Kommittén har sålunda att mer allmänt se över förhållandet mellan upphovs- rätten och offentlighetsprincipen.
Förenta staterna har ifrågasatt om Sverige med nuvarande lagreglering uppfyller Bernkonventionen och TRIP:s-avtalet. Om kommitténs utredning skulle avvaktas hamnar Sverige med all sannolikhet i ett internationellt tvistlösningsförfarande med de risker för mer omfattande ingrepp i hand- lingsoffentligheten som ett sådant medför. Med hänsyn härtill och till att det är angeläget att komma till rätta med den brist i skyddet för inte offentlig- gjorda verk som hanteringen av det s.k. scientologimaterialet tydliggjort, bör handlingsoffentligheten för vissa inte offentliggjorda verk begränsas redan nu. Lagrådet har ansett att den föreslagna regleringen bör utgöra en proviso- risk lösning och att det är angeläget att en mera långsiktig och heltäckande lösning på problemet söks. Regeringen instämmer i denna uppfattning. Det fortsatta arbetet med att söka den lämpligaste lösningen ryms inom Offent- lighets- och sekretesskommitténs uppdrag. Arbetet bör lämpligen utföras av kommittén.
Promemoria från Regeringskansliet
Regeringskansliet har på utskottets begäran översänt en inom Justitiedepar- tementet upprättad promemoria i ärendet, bilaga A 2.3.2. I promemorian anförs följande.
Den 16 april 1998 beslutade regeringen att tillkalla en kommitté med uppgift att göra en översyn av bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet i syfte att vidga möjligheterna för offentlighetsprincipens tillämpning i IT- samhället (Offentlighets- och sekretesskommittén). I kommitténs uppdrag ingår att undersöka om det i något fall finns ett behov av att öka möjligheter- na att inte tillhandahålla en allmän handling som omfattas av upphovsrätt eller någon annan rättighet enligt upphovsrättslagen (dir. 1998:32).
Anmälaren ifrågasätter Justitiedepartementets åtgärd att, trots beslutet att tillkalla Offentlighets- och sekretesskommittén, internt fortsätta bereda frå- gan om en begränsning i vissa fall i rätten att ta del av allmänna handlingar som omfattas av upphovsrätt.
I regeringens uppgift att styra riket ingår att genom propositioner avge lag- förslag till riksdagen. Av 7 kap. 2 § regeringsformen följer att ett beslut om en proposition förutsätter att behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. Vidare skall sammanslutningar och enskilda ha lämnats tillfälle att yttra sig i den omfattning som behövs. Dessutom bör i många fall yttrande från Lagrådet ha inhämtats. Några andra krav uppställs inte i regeringsformen när det gäller frågan om hur ett lagförslag skall bere- das.
Det ankommer alltså på regeringen att avgöra hur den utredning bör bedri- vas som anses behövlig som grundval för förslag som läggs fram för riksda- gen. Det är regeringen som avgör om en utredning skall ske genom en sär- skild kommitté, anförtros åt annan från departementet fristående utrednings- man eller genomföras på annat lämpligt sätt. Att regeringen har givit en särskild kommitté ett visst uppdrag hindrar inte att regeringen, på det sätt som skett i detta fall, i annan form med förtur behandlar en viss fråga som ligger inom kommittéuppdraget. Regeringen har ett ansvar för och en skyl- dighet att bevaka Sveriges intressen och vidta nödvändiga åtgärder för att skydda dessa.
I propositionen har utförligt redovisats skälen för att inte avvakta Offent- lighets- och sekretesskommitténs arbete. Det kan tilläggas att det efter kon- takter med företrädare för Förenta Staterna under hösten 1998 inte fanns någon tvekan om att Sverige skulle hamna i ett internationellt tvistlösnings- förfarande om Sverige avvaktade kommitténs kommande utredning av frå- gan. Regeringen bedömde riskerna med ett tvistlösningsförfarande som så stora att detta inte var ett tänkbart alternativ, varför det blev nödvändigt att behandla frågan separat.
Det bör påpekas att åtgärden att behandla frågan i en departementsprome- moria inte på något sätt inneburit ett avsteg från det allmänna kravet på be- redning av regeringsärenden. Departementspromemorian 1999:7 Några frågor om förhållandet mellan upphovsrätten och offentlighetsprincipen skickades ut på sedvanlig remiss till ett stort antal remissinstanser. Yttranden inkom från ett trettiotal instanser. När förslaget efter den första lagrådsföre- dragningen måste arbetas om till en sekretessregel (ett alternativ som hade diskuterats i promemorian) skickades ett omarbetat förslag ut för komplette- rande synpunkter till ett tiotal remissinstanser. Samtliga inkom med yttran- den. Frågan har även i hög grad uppmärksammats i den allmänna debatten. Det är svårt att se på vilket sätt debatten skulle ha försvårats genom att för- slaget lagts fram separat. Snarare torde debatten ha gynnats av att frågan blivit tidigt belyst och diskuterad.
För övrigt bör framhållas att Offentlighets- och sekretesskommittén, som även betonas i propositionen, alltjämt har kvar sitt uppdrag. Det ankommer således på kommittén att söka den lämpligaste lösningen på det problem som regeringens förslag i proposition 1999/2000:35 partiellt och tillfälligt försökt lösa.
Utskottets bedömning
Enligt 7 kap. 2 § regeringsformen skall vid beredning av regeringsärenden behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. I den omfattning som behövs skall tillfälle lämnas sammanslutningar och enskilda att yttra sig.
Enligt utskottet framgår dels av regeringens proposition 1999/2000:35, dels av den inom Justitiedepartementet upprättade promemorian att regering- en berett propositionen i överensstämmelse med regeringsformens krav.
Skälen till att regeringen inte avvaktat resultatet av Offentlighets- och sek- retesskommitténs arbete har varit att bl.a. Förenta staterna ifrågasatt om Sverige, med den tidigare gällande lagstiftningen, uppfyllde Bernkonventio- nen och TRIP:s-avtalet. Om kommitténs utredning skulle avvaktas skulle Sverige, enligt regeringen, med all sannolikhet hamna i ett internationellt tvistlösningsförfarande med de risker för mer omfattande ingrepp i hand- lingsoffentligheten som ett sådant skulle medföra. Enligt utskottet innebär ett uppdrag till en kommitté inte att regeringen är förhindrad att, om den finner det nödvändigt, efter vederbörlig beredning i annan ordning föreslå lagänd- ringar inom ett område som är föremål för kommitténs uppdrag.
Granskningen föranleder inget ytterligare uttalande från utskottets sida.
2.4 Beredningen av propositionen Det nya försvaret
Ärendet
I en anmälan till konstitutionsutskottet, bilaga A 2.4.1, har hemställts om att utskottet undersöker om riksdagens beslutsunderlag till förslaget om försva- rets nedskärningar är tillförlitligt, dvs. om beredningstvånget enligt 7 kap. 2 § regeringsformen är uppfyllt. Undersökningen bör enligt anmälaren gälla såväl rapporten Ny grundorganisation för Försvarsmakten, på vilken propo- sitionen bygger, som själva propositionen, prop. 1999/2000:30.
Propositionen
I proposition 1999/2000:30 Det nya försvaret anfördes under rubriken Propo- sitionens huvudsakliga innehåll bl.a. att propositionen var en uppföljning av det inriktningsbeslut som riksdagen fattade våren 1999 och innehöll förslag till genomgripande förändringar av främst det militära försvaret. Regeringen föreslog ändringar i kraven på operativ förmåga hos Försvarsmakten. För att insatsorganisationen skall få den inriktning som föreslogs skall enligt propo- sitionen ett stort antal organisationsenheter inom Försvarsmaktens grundor- ganisation läggas ned. Propositionen innehöll även åtskilliga andra förslag.
Under rubriken Ärendet och dess beredning redogjordes i propositionen för bakgrunden till regeringens förslag. Av redogörelsen framgick bl.a. att det i maj 1999 bildades en arbetsgrupp (styrgruppen) med representanter för Försvarsdepartementet och Försvarsmakten för att utarbeta ett underlag om Försvarsmaktens grundorganisationsförändringar. Styrgruppen redovisade sitt förslag den 20 oktober 1999. Enligt propositionen hade Försvarsdeparte- mentet därefter mottagit ett stort antal uppvaktningar från företrädare för kommuner, länsstyrelser och organisationer. Samtliga uppvaktande länssty- relser hade enligt propositionen före sina uppvaktningar tagit del av styr- gruppens förslag.
Av propositionen framgick att regeringen hade gett Försvarsmakten i uppdrag att senast den 1 mars 2000 redovisa de totala kostnaderna för den framtida strukturen för Försvarsmaktens grundorganisation och lämna för- slag till hur finansiering kan ske avseende de delar av regeringens förslag som avvek från ett förslag från Försvarsmakten av den 19 maj 1999 och som innebär kostnadsökningar.
Rapporten
Den rapport som nämns i anmälningen lämnades till regeringen den 20 okto- ber 1999. I rapporten beskrivs hur styrgruppen arbetat (s. 8-10). Rapporten remissbehandlades inte.
Beredningskravet
Regeringsärenden
I 7 kap. 2 § regeringsformen föreskrivs följande:
Vid beredningen av regeringsärenden skall behövliga upplysningar och ytt- randen inhämtas från berörda myndigheter. I den omfattning som behövs skall tillfälle lämnas sammanslutningar och enskilda att yttra sig.
I proposition 1973:90 med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsord- ning anförde departementschefen i fråga om det moment i beredningsfasen av regeringsärenden som består i att upplysningar och meningsyttringar inhämtas utifrån som underlag för regeringens beslut (s. 287):
Att det som ett led i beredningen av regeringsärenden i stor utsträckning inhämtas yttranden från myndigheter, organisationer och andra enskilda sammanslutningar är ett karaktäristiskt och betydelsefullt inslag i svensk politisk beslutsprocess. Remissyttranden från olika organisationer över Grundlagberedningens förslag vittnar också om den vikt man från detta håll tillmäter remissförfarandet, särskilt i lagstiftningsärenden. Det är enligt min mening naturligt att ordningen med remisser från regeringen som ett led i beredningsarbetet även i fortsättningen kommer till uttryck i RF. I departe- mentsförslaget har bestämmelserna härom, vilka tagits upp i den här aktuella paragrafen, getts det innehåll som Grundlagberedningen har föreslagit.
I Holmberg/Stjernquists kommentar Grundlagarna (s. 222) erinras om de ovan angivna uttalandena i förarbetena till regeringsformen. Härefter kon- stateras att ett visst remisstvång föreskrivs i regeringsformen. Behövliga upplysningar och yttranden skall inhämtas från berörda myndigheter, och de är skyldiga att svara, om de inte endast bereds tillfälle att yttra sig. Organisa- tioner (sammanslutningar) och enskilda skall beredas tillfälle att yttra sig. I kommentaren sägs vidare att vilka myndigheter som är berörda och i vilken omfattning det är erforderligt att organisationer och enskilda får tillfälle att yttra sig avgörs av vederbörande departementschef eller annan föredragande under vanligt konstitutionellt ansvar. Av naturliga skäl söker man enligt kommentaren ofta begränsa remisserna. RF:s remissregel gäller alla typer av regeringsärenden, såväl styrelseärenden som förvaltningsärenden.
Riksdagsärenden
I 4 kap. 2 § andra stycket andra meningen regeringsformen förekrivs:
Ärende som väckes av regeringen eller riksdagsledamot beredes före avgö- randet av utskott, om ej annat är bestämt i denna regeringsform.
Riksdagsordningen 4 kap. 1 § första stycket första meningen lyder: Proposi- tion, annan skrivelse än som avses i 2 kap. 10 § andra stycket regeringsfor- men eller som innebär återkallelse av proposition, motion samt förslag och redogörelse från riksdagsorgan som avses i 3 kap. 8 § skall för beredning hänvisas till utskott.
Bestämmelserna om beredningstvånget i riksdagen ger enligt grundlagspro- positionen 1973:90 "stöd för det för vårt riksdagsskick utmärkande förhål- landet att tyngdpunkten i riksdagsarbetet ligger hos utskotten".
Riksdagsbehandlingen av propositionen
Regeringens proposition hänvisades till försvarsutskottet. I sitt betänkande 1999/2000:FöU2 avstyrkte utskottet motioner om avslag på propositionen. Utskottet avstyrkte också vissa motioner i vilka det anförts kritiska syn- punkter beträffande den försvarspolitiska beslutsprocessen. Enligt utskottets majoritet borde den försvarspolitiska förändringsprocessen drivas vidare med huvudsaklig utgångspunkt i de förslag som regeringen lagt fram. Utskottets betänkande innehöll reservationer (m, kd, fp) till förmån för avslag på propo- sitionen och (m) till förmån för att riksdagen som sin mening skulle ge rege- ringen till känna vissa kritiska synpunkter på den försvarspolitiska be- slutsprocessen. Riksdagen fattade den 30 mars 2000 beslut i enlighet med försvarsutskottets förslag.
Utskottets bedömning
Den granskning konstitutionsutskottet har företagit har inte givit anledning till något uttalande från utskottets sida.
2.5 Kulturminister Marita Ulvskogs handläggning av frågan om subventioner för digitalavkodare
Ärendet
I en anmälan bilaga A 2.5.1 har begärts att utskottet granskar hur Kulturde- partementet och statsrådet Marita Ulvskog agerat för att säkra efterföljden av riksdagens beslut om införande av digital-TV, såvitt avser subventionering av digitalavkodare.
Bakgrund
I proposition 1996/97:67 Digitala TV-sändningar föreslogs att TV-sänd- ningar med digital teknik skulle införas i flera steg med möjlighet för staten att successivt ta ställning till om och på vilket sätt verksamheten skulle fort sätta. Regeringen framhöll att den föreslagna sändningsverksamheten i sin helhet skulle bekostas av medverkande företag. Eventuella stimulanser till hushållen att skaffa digitalavkodare - på motsvarande sätt som skett inom mobiltelefonmarknaden - måste därmed enligt propositionen bekostas av företagen. Verksamheten skall således inte finansieras genom statsbudget- medel. Härigenom får såväl staten som de aktörer som skall svara för det ekonomiska risktagandet möjlighet att bilda sig en uppfattning om vilka marknadsmässiga förutsättningar och vilken ekonomisk bärkraft sändningar- na har.
Kulturutskottet tog i yttrande till konstitutionsutskottet (1996/97:KrU4y) upp ett motionsyrkande (m) som syntes syfta till ett förbud för Teracom och SVT att bidra med subventioner till hushållen vid anskaffande av avkodare, och anförde att det var rimligare att anta att eventuella hushållssubventioner kan komma att utgå från den industri som tillverkar avkodningsutrustningen än från Teracom och SVT. Kulturutskottet ansåg inte att det fanns skäl att på denna punkt gå emot regeringens bedömning och föreslå riksdagen att ta initiativ till att förhindra de båda företagen att bidra med subventioner. Kul- turutskottet förordade att motionsyrkandet avslogs.
Konstitutionsutskottet konstaterade att formerna för ett samarbete rörande eventuella stimulanser till hushållen för anskaffning av avkodare kunde bli en fråga för det samråd med programföretag och andra intressenter som skulle äga rum under förberedelserna för sändningarna. Utskottet utgick från att ett sådant eventuellt samarbete inte skulle komma att innebära att statliga medel användes för att subventionera hushållens anskaffning av avkodare och avstyrkte motionsyrkandet (bet. 1996/97:KU17). I ett särskilt yttrande (m) anfördes att det borde klarläggas att de statliga bolagen inte skall tillåtas finansiera stimulanser till hushållen.
Teracom AB bildades den 1 juli 1992 efter beslut i riksdagen den 2 juni 1992 (prop. 1991/92:140, bet. 1991/92:KrU28). Bolaget driver en verksamhet som tidigare bedrivits inom Televerket, och har huvudmannaskap för rund- radionätet. TV-avgiftsmedel och statsbudgetmedel som tidigare disponerats av Televerket för rundradioverksamhet disponerades fr.o.m. den 1 juli 1992 av bolaget. Bolagets bundna egna kapital skulle vara 300 miljoner kronor. För att kompensera rundradiokontot för värdet av dittills gjorda direktav- skrivningar skulle bolaget årligen överföra 213,6 miljoner kronor till rundra- diokontot under perioden 1993-2000 till dess att 1 047 miljoner kronor er- lagts. Teracom har för åren 1993-1999 fört över ca 1,68 miljarder kronor inklusive ränta till rundradiokontot. På den konkurrensutsatta delen av verk- samheten skulle ett avkastningskrav ställas och medlen tillföras rund- radiokontot. Staten är ensam ägare till bolaget. Bolagets styrelse består av ordförande och åtta ledamöter. Det ankommer på regeringen att utse ordfö- rande och fem ledamöter. Två av ledamöterna representerar fackliga organi- sationer. Ingen departementstjänsteman ingår i styrelsen. Enligt bolagsord- ningen skall bolaget bedriva utsändning och överföring av radio- och TV- program. Bolaget skall vidare utveckla, marknadsföra och utföra andra tjänster med stöd av resurser som har byggts upp för radio- och TV- verksamheten eller som på annat sätt är förenliga med verksamheten inom radio- och TV-området. Enligt Teracoms förvaltningsberättelse för år 1999 var koncernens nettoomsättning drygt 1,3 miljarder kronor, och ca 753 per- soner arbetade i moderbolaget Teracom. Koncernens resultat var drygt 33 miljoner kronor och 0 kr utdelades 1999 till aktieägaren.
I maj 1998 bildade Teracom AB, tillsammans med Centrum NTR AB, Boxer TV-Access AB, som skall upphandla, försälja och uthyra utrustning för mottagning av TV via återförsäljare eller i egen regi, men också medverka till att påskynda utvecklingen av interaktiv digital-TV. Boxer TV-Access AB skall, enligt överenskommelse vid månadsskiftet april/maj 2000, till 70 % ägas av Teracom AB och till 30 % av Skandia. Teracom tillförs genom ny- emission 125 miljoner kronor från vardera ägaren. Boxer har ingått ett ram- avtal med Nokia, varigenom Boxer AB förbundit sig att köpa in totalt 10 000 digitala mottagningsboxar av Nokia. Boxer AB hyr ut dem till förmånskun- der för 99 kr per månad om bindningstiden är tre år och för 199 kr per månad om bindningstiden är två år. Därtill utgår en startavgift på 295 kr. Erbjudan- det är förenat med möjligheter att utan extra kostnad få tillgång till ett visst basutbud av kanaler. Bolagets mål är att 100 000 boxar skall vara uthyrda i slutet av året. Priset i radiohandeln vid köp av en box ligger strax under 5 000 kr.
Enligt uppgift på Boxer AB:s hemsida på world wide web är det bolagets uppgift att se till att lådan inte kostar för mycket. Det avser bolaget att lösa genom att främst i fråga om interaktiva tjänster samarbeta med företag som är intresserade av att bidra till kostnaderna för att nå ut med sina tjänster.
Enligt kulturminister Marita Ulvskogs svar den 15 september 1999 på en fråga i riksdagen grundas hyreserbjudandet på en affärsmässig kalkyl med mål att uppnå en lönsam verksamhet. Kulturministern framhöll att det i rege- ringens proposition 1996/97:67 om digitala TV-sändningar anges att eventu- ella stimulanser till hushållen för att anskaffa digitalavkodare bekostas av medverkande företag och att verksamheten inte skall finansieras med stats- budgetmedel. Kulturministern hänvisade till att enligt vad som uppges från Teracom AB skall Boxers verksamhet inte finansieras med skattemedel utan genom kapitaltillskott från ägarna samt lån från banker och finansinstitut.
Promemoria från Regeringskansliet
Som svar på frågor från konstitutionsutskottet har i en promemoria från Kulturdepartementet bilaga A 2.5.2.) framhållits att några kontakter inte förekom mellan Regeringskansliet och Teracom AB före bildandet av Boxer TV-Access AB.
I proposition 1998/99:1 anges att för den konkurrensutsatta delen av Tera- coms verksamhet skall ägarens krav följa de riktlinjer som finns för hur verksamheten vid statliga konkurrensutsatta bolag skall bedrivas samt att det även i fortsättningen skall ställas krav på avkastning och utdelning för denna verksamhet. Före bolagsstämman sker regelmässigt överläggningar mellan bolaget och tjänstemän vid Kulturdepartementet. Vid bolagsstämma den 29 april 1999 angavs att målet för nivån på utdelningen skall vara långsiktig och ses utifrån resultatet av en konjunkturcykel. Ägarens mål är att utdelningen på den konkurrensutsatta delen normalt bör motsvara en tredjedel av resul- tatet efter finansnetto med avdrag för schablonskatt. För räkenskapsåret angavs att utdelningen borde uppgå till minst 16 miljoner kronor.
Enligt skrivelse från Teracom till Kulturdepartementet den 9 september 1999 grundas Boxers erbjudande på en affärsmässig kalkyl med mål att uppnå en lönsam verksamhet. Boxer avser således inte att subventionera set top-boxarna. Däremot för Boxer enligt skrivelsen diskussioner med olika företag som har intresse av att nå hushållen med information och därmed har ett intresse av att subventionera set top-boxar för de hushåll som accepterar att ta emot informationen.
Utfrågning
Utskottet har den 6 april 2000 hållit en utfrågning med kanslirådet Lars Marén vid Kulturdepartementet bilaga B 6. Han har därvid hänvisat till att det i digital-TV-propostionen angetts att inga statsbudgetmedel skall använ- das för subventioner. Såvitt han känner till har inga statsbudgetmedel använts för sådant. Han känner inte till om det finns någon allmän och av alla ve- dertagen definition av begreppet subvention. Han föreställer sig att subven- tionering är att tillhandahålla någonting billigare än vad det egentligen borde vara. Den vanligaste anledningen till kommersiella subventioner är att man vill tjäna pengar på något annat. Ett exempel på detta är de ofta låga mobil- telefonpriserna som förutsätter intäkter i form av samtalsavgifter.
Det är inte fråga om subvention när någonting hyrs ut i stället för att för- säljas. Om man hyr ut någonting enligt en hederlig affärsmässig kalkyl i avsikt att få igen pengarna inom rimlig tid kan detta kallas en finansierings- lösning. Det är inte subvention. Man har inom Kulturdepartementet inte från Boxer eller Teracom begärt någon kalkyl beträffande boxarna och har inte heller på annat sätt försäkrat sig om att det är fråga om en affärsmässigt sund kalkyl. Alla affärsmässiga kalkyler bygger i viss omfattning på rena bedöm- ningar. Det är först i efterhand som det går att veta resultatet. Inom Teracom är man naturligtvis medveten om vad riksdagsbeslutet innebar. Det har be- rörts i samtal vid olika tillfällen. Lars Marén känner sig mycket säker på att företaget inte skulle ha för avsikt att gå in i en planerad förlustaffär.
Priset för en box brukar anges till runt 5 000 kr. Hyran för en box ligger - räknat på tre år - under priset i handeln. För att få den lägsta hyreskostnaden måste man lämna viss information som gör det möjligt för Boxer att - mot betalning - erbjuda företag möjligheter till riktad reklam. Även andra sådana inkomster för Boxer kan komma att förekomma. Med största sannolikhet är Boxers egen inköpskostnad en helt annan än vad boxarna kostar i handeln. Boxer kan självfallet ha behövt göra investeringar i verksamheten. En inves- tering är inte en subvention. Marknadskommunikation är en investering i verksamheten. Ett ägartillskott i uppbyggnadsskedet av en verksamhet som ett led i en affärsmässig kalkyl är inte en subvention. Det har från Kulturde- partementets sida inte föranstaltats om någon speciell granskning av investe- ringsplanerna för att säkerställa att riksdagsbeslutet såvitt avser subventioner upprätthålls.
Kulturdepartementet har inte någon representant bland styrelseledamöterna i Teracom. På bolagsstämman representeras ägaren av rätts- och expeditions- chefen Martin Holmgren.
Utskottets bedömning
Utskottets granskning ger vid handen att uthyrningen av avkodningsboxar är baserad på rent affärsmässiga överväganden med utgångspunkt i att kostna- derna kommer att återbetala sig inom rimlig tid. Det kan därför enligt ut- skottets mening inte anses vara fråga om någon subvention av avkodarna genom statliga medel. Utskottets granskning föranleder inte något ytterligare uttalande från utskottets sida.
2.6 Statsrådet Anders Sundströms ansvar för Industrifondens engagemang i Prosolvia AB
Ärendet
I en granskningsanmälan bilaga A 2.6.1 har begärts att konstitutionsutskottet granskar tidigare näringsministern Anders Sundströms brist på agerande i samband med Industrifondens engagemang i Prosolvia AB. Genom konkur- sen i Prosolvia under årsskiftet 1998/99 förlorar den statliga stiftelsen Indust- rifonden enligt anmälarna ca 150 miljoner kronor. En stor del av förlusten beror enligt anmälan på engagemang som gått långt utöver vad som är tillåtet enligt förordningen (1996:880) om finansiering genom stiftelsen Industrifon- den. I anmälan framhålls att Prosolvia tidigt blev ett större företag än vad som är tillåtet för Industrifonden att engagera sig i, och Industrifonden gick i strid med förordningen in med aktiekapital i dotterbolag till Prosolvia.
Stiftelsen Industrifonden
Stiftelsen Industrifonden har enligt budgetpropositionen för år 2000 ett ka- pital på sammanlagt 3,5 miljarder kronor. Fonden har engagemang i ca 210 företag. I stiftelsens styrelse om 10 personer sitter representanter för nä- ringslivet och regeringen, under den granskade perioden bl.a. Lars Hägg- mark, kansliråd på Näringsdepartementet, och Staffan Bengtsson, statssek- reterare i Utbildningsdepartementet. Styrelsen utses årligen av regeringen. Enligt uppgift från Regeringskansliet förekommer ingen rutinmässig rappor- tering av stiftelsens stödärenden till vederbörande statsråd. De enskilda stödärendena kan vara känsliga från sekretessynpunkt och tystnadsplikt gäller för styrelseledamöterna (SFS 1979:631). Nytillträdande statsråd brukar få allmän information om stiftelsens verksamhet. Det förekommer att all- männa uppgifter tas upp i propositioner.
Industrifonden bildades år 1979 för att stödja utveckling av nya produkter, processer och system för industriell produktion. I proposition 1978/79:123 om riktlinjer för industripolitiken m.m. framhölls att det föreslagna organet för industriellt utvecklingsarbete skulle ha kapitalförvaltande verksamhet (s. 91). Det var väsentligt att verksamheten kunde bedrivas på ett smidigt sätt och i ett nära och förtroendefullt samarbete med företag och med andra organ i näringslivet. Det medförde enligt departementschefens bedömning att en privaträttslig form för verksamheten var mest ändamålsenlig. Mot aktiebo- lagsformen talade att verksamheten inte skulle vara vinstgivande. Dessa önskemål talade för att verksamheten bäst tillgodosågs om det särskilda organet gavs formen av en stiftelse, vars stadgar fastställdes av regeringen. I propositionen framhölls vidare att staten skulle förse stiftelsen med grundka- pital, för budgetåret 1979/80 300 miljoner kronor. Industrifonden tillfördes våren 1981 ytterligare 150 miljoner kronor i reservationsanslag för budget- året 1981/82. Samtidigt godkändes att 300 miljoner kronor skulle disponeras för medelstillskott till fonden under de två därpå följande budgetåren.
Våren 1984 tillfördes Industrifonden ytterligare 200 miljoner kronor i re- servationsanslag för budgetåret 1984/85. Samtidigt medgav riksdagen att 400 miljoner kronor skulle få användas för medelstillskott till Industrifonden under de två därpå följande budgetåren. Riksdagen beslöt våren 1985 mot bakgrund härav att anvisa 200 miljoner kronor i reservationsanslag för bud- getåret 1985/86. Medlen tillfördes dock inte fonden eftersom regeringen inte ansåg att ytterligare kapitaltillskott behövdes.
Riksdagen beslutade våren 1987 om ändrade riktlinjer för Industrifondens verksamhet. Ändringen innebar en förskjutning av inriktningen mot små och medelstora företag. Riksdagen godkände också att de ändrade riktlinjerna medförde ett minskat kapitalbehov och det förutsattes att fonden skulle redu- cera sitt stiftelsekapital som uppgick till 950 miljoner kronor och återföra 155 miljoner kronor till statskassan. Våren 1990 uppgick fondens stiftelseka- pital till 795 miljoner kronor.
Våren 1991 godkände regeringen åter ändrade riktlinjer för Industrifon- dens verksamhet med innebörd att verksamheten i ökande grad skulle för- skjutas mot riskdelning genom garantier för berörd finansiering. Samtidigt ställde sig riksdagen bakom ett ställningstagande att det borde vara möjligt att successivt återföra 350 miljoner kronor från fonden till statskassan under budgetåren 1991/92-1994/95. Hösten 1992 godkände riksdagen åter ändrade riktlinjer. 100 miljoner kronor hade i enlighet med det tidigare beslutet åter- förts till statskassan men ytterligare återbetalningar skulle inte göras. Indust- rifonden ombildades till Industri- och nyföretagarfonden och skulle ha två verksamhetsinriktningar. Den ena var finansiering för att stödja utveckling av nya produkter och marknadssatsningar, vilket tidigare legat inom fondens ansvarsområde. Den andra var en verksamhet med nyföretagarlån. Industri- fonden skulle tillföras 1,2 miljarder kronor från Småföretagsfonden, varige- nom Industri- och nyföretagarfondens medel på sikt skulle komma att uppgå till 2,4 miljarder kronor. Hösten 1993 godkände riksdagen att en andel av statens aktier i riskkapitalbolagen Atle och Bure skulle överföras till Industri- och nyföretagarfonden.
Våren 1995 godkände riksdagen att medel skulle överföras från fonden till ALMI Företagspartner AB och att riktlinjerna för finansieringsverksamheten skulle ändras så att ansvaret för nyföretagarlånen överfördes till ALMI. Samtidigt återtog fonden namnet Industrifonden. Industrifonden disponerade då ett kapital på 2, 6 miljarder kronor och ägde aktier i Atle och Bure till ett värde av 400 miljoner kronor.
Riksrevisionsverket avgav i juni 1998 rapporten Industrifondens närings- politiska tillskott (RRV 1998:50). Huvudfrågan i verkets granskning var om fondens stöd kunde antas ha varit en nödvändig förutsättning för ett företags beslut att investera eller expandera. Riksrevisionsverkets slutsats var bl.a. att fonden i allt väsentligt agerat i enlighet med statsmaktens direktiv och inten- tioner vad gäller branschinriktning, företagsstorlek och fondens ekonomiska resultat.
Gällande regler för Industrifondens stödgivning
Industrifondens stödgivning regleras i förordningen (1996:880) om finansie- ring genom stiftelsen Industrifonden. Enligt 1 § får stiftelsen delta i finansie- ring enligt förordningen för att främja den industriella tillväxten i Sverige. Fonden får inte delta i finansieringen av ett projekt eller en verksamhet med större belopp än som behövs för att syftet med finansieringen skall uppnås (4 §).
Finansiering får enligt 2 § ske i form av lån, utvecklingskapital, kreditgaranti eller projektgaranti till små och medelstora företag för utveckling av nya produkter, processer och system samt för marknadssatsningar. Finansiering får ske även i form av medelstillskott till små och medelstora företag genom teckning av aktier och andra typer av andelar för att stärka företagets kapital- bas.
Med små eller medelstora företag avses i förordningen företag som har högst 250 anställda och antingen en årsomsättning på högst 40 miljoner ecu (motsv. 348,8 miljoner kronor i mars 1998) eller en balansomsättning på högst 27 miljoner ecu (motsv. 235,4 miljoner kronor i mars 1998) och som till högst 25 % ägs av ett eller flera företag som inte motsvarar de här angiv- na begränsningarna.
Om det finns särskilda skäl får lån, utvecklingskapital, kreditgaranti eller projektgaranti lämnas även till andra företag än dem som anges i andra stycket för utveckling av nya produkter, processer och system. Enligt 23 § får medel endast om särskilda skäl föreligger tillföras ett företag genom att fonden eller av fonden helt eller delvis ägt bolag tecknar aktier i företaget.
Förordningens definition i fråga om företagsstorlek bygger på EG- kommissionens rekommendation den 3 april 1996 om definitionen på små och medelstora företag (96/280/EG). I rekommendationens inledning sägs att kravet på antalet anställda utan tvivel är ett av de viktigaste, och måste be- traktas som bindande, men det var nödvändigt att införa ett ekonomiskt krite- rium som komplement för att förstå ett företags faktiska betydelse och pres- tation och dess position i jämförelse med konkurrentländerna. Vidare sägs att oberoende också är ett grundläggande kriterium i det att ett litet eller medel- stort företag som ägs av en stor koncern har tillgång till finansiering och stöd som dess konkurrenter av samma storlek inte har. Det fanns också behov av att utesluta juridiska enheter som består av små och medelstora företag, som bildar en gruppering, vars ekonomiska makt i realiteten är större än ett litet eller medelstort.
Enligt artikel 1 punkt 4 i den av kommissionen antagna definitionen av på små och medelstora företag är det vid beräkningen av trösklarna nödvändigt att lägga samman de relevanta siffrorna för företaget som är mottagare och för alla företag som det direkt eller indirekt kontrollerar genom innehav av 25 % eller mer av aktiekapitalet eller av rösträtten.
I artikel 1 punkt 6 finns regler om tidpunkterna för beräkningen av omsätt- ningens respektive balansomslutningens storlek. Om ett företag vid datum för bokslut överstiger de högsta nivåer som angetts skall detta leda till att företaget får eller förlorar sin status som litet respektive medelstort företag endast om detta fenomen upprepas under två på varandra följande räken- skapsår. Enligt artikel 1 punkt 8 gäller trösklarna för omsättningen och balansomslutningen senast godkända tolv månaders räkenskapsperiod.
Prosolvia AB
Prosolvia AB startade sin verksamhet år 1988 i Göteborg och introducerades den 18 juni 1997 på Stockholms fondbörs. Bolaget utvecklade och mark- nadsförde programvaror och tjänster inom interaktiv simulering. Basen för verksamheten låg inom simuleringsteknik och industriella processer
Verksamheten bedrevs huvudsakligen i fyra helägda svenska dotterföretag, Prosolvia Clarus AB, Prosolvia Systems AB, Research & Technology och Prosolvia Interactive AB. Prosolvia ägde vidare hälften av Interactive Visual Simulation Internationell Gothenburg AB (IVS). Syftet med detta bolag verksamhet var att dra nytta av det stora intresse som finns av VR-teknik och samtidigt erbjuda marknaden utbildning och kundanpassade projekt genom att etablera s.k. VR-center på viktiga platser i världen. Dessa center ägdes i allmänhet till hälften var av IVS och en lokala partner. Koncernens omsätt- ning var enligt boksluten för 1995 ( 8 månader) ca 90 miljoner kronor, 1996 ca 216 miljoner kronor och 1997 432 miljoner kronor. Balansomslutningen var ca 67,9 miljoner kronor, 153,7 miljoner kronor resp. ca 485 miljoner kronor. Av årsredovisningen för år 1997 framgår att antalet anställda för- dubblats under året och vid årets slut uppgick till 450 personer.
Omsättningen i moderbolaget Prosolvia AB var enligt resultaträkningen för 1997 18,76 miljoner kronor.
Bolaget försattes i konkurs den 28 december 1998.
Industrifondens engagemang i Prosolvia
Industrifonden tecknade i början av år 1995 ett avtal om bl.a. villkorslån på 20 miljoner kronor till Prosolvia. Lånet gällde utveckling av programvara för VR-tillämpning. I slutet av 1996 ändrades låneavtalet på Prosolvias initiativ. Ändringen innebar att 5 miljoner kronor av lånet omvandlades till kapital mot royalty och att resterande del, 9 miljoner kronor, blev räntefritt fram till halvårsskiftet 1998. Dessutom blev en amortering senarelagd och ett förlags- bevis köptes för 6 miljoner kronor. Skälet till ändringarna var att Prosolvia ville underlätta den kommande börsnoteringen och dessutom ville man sänka de löpande kostnaderna 1996 och 1997.
Under första halvåret 1997 skedde en upptrappning av Industrifondens en- gagemang. Industrifonden tillförde Prosolvia 25 miljoner kronor i ägarkapi- tal, vilket motsvarade en ägarandel på 49, 5 %. Dessutom gavs ett villkorslån på 25 miljoner kronor till det företag som senare benämndes Interactive Visual Simulation AB (IVS). Slutligt avtal tecknades i juni 1997. Enligt avtalet skulle Prosolvia och Industrifonden långsiktigt äga 49,5 % vardera och resterande 1 % skulle ägas av en neutral intresseförening. För att tillgo- dose de bankmässiga kraven på säkerhet beslöts i december 1997 att ställa en garanti på max 15 miljoner kronor till IVS förfogande under sex månader under förutsättning av att Prosolvia gjorde motsvarande åtagande. Garantin förlängdes sedermera. Någon garanti kom dock aldrig att utställas.
Prosolvias bokslut för 1997 med en omsättning på ca 432 miljoner och ett resultat före skatt på 80 miljoner kronor fastställdes på bolagsstämman i april 1998. Tongångarna i årsredovisningen var mycket positiva och fortsatt snabb tillväxt utlovades. Samtidigt började journalister reagera bl.a. mot att bidrag i form av utvecklingskapital bokförts som intäkter och att försäljning direkt relaterad till den snabba etableringen av kompetenscenter hade bokförts som intäkt, trots att kunden var ett bolag där Prosolvia ägde 49,5 % av aktierna och vars verksamhet hade nära relationer till koncernen. Varken bolagets ordinarie revisorer, börsens granskning eller den analys som Industrifonden lät göra visade felaktigheter i bokföringen.
Under juni 1998 beslöt Industrifonden att konvertera hela sitt engagemang samt ägarandelen i IVS till ägarandel i Prosolvia AB i det fall en akut situa- tion skulle uppstå. Dessutom gav Industrifondens styrelsen ledningen möj- lighet att använda ytterligare 15 miljoner kronor för att uppnå minst 10 % av ägandet och därmed erhålla en kontrollpost. Anledningen till detta var bl.a. ett önskemål att lösa upp ägarstrukturen i IVS. Det bedömdes också angelä- get att Industrifonden fick en ägarmässig kontrollpost för att få kontroll och insyn i företaget.
Den förväntade krisen utbröt redan i slutet av juni och ett avtal tecknades den 9 juli, innebärande att Industrifonden fick möjlighet att, under förut- sättning av att de ekonomiska prognoserna infriades, erhålla en kontrollpost i Prosolvia vid bolagsstämma den 1 september. När de ekonomiska progno- serna inte höll tvingade Industrifonden i slutet av augusti fram en omför- handling som innebar att Industrifonden fick en option att förvärva aktier för 20 öre per styck så att 46 % av kapitalet och 60 % av rösterna erhölls. Dess- utom förband sig huvudägarna att konvertera lån på totalt 35 miljoner kronor till ägarkapital om Industrifonden utnyttjade optionen.
Vid bolagsstämman den 1 september konverterades Industrifondens vill- korslån och ägande i IVS. Aktier för 15 miljoner kronor förvärvades. Samti- digt fick Industrifonden två platser av totalt sju i Prosolvias nya styrelse.
Den 22 september 1998 beviljade Industrifonden lån mot företagsinteck- ningar på totalt 50 miljoner kronor för att täcka likviditetsbehovet fram till årsskiftet. 40 miljoner kronor kom att utbetalas under september och oktober.
En av de första åtgärderna av den nya styrelsen var att omedelbart tillsätta ny VD och ekonomichef med tillträde den 1 oktober 1998. Vid denna tid- punkt utnyttjade Industrifonden optionsrätten varigenom fondens ägande ökade från 10 till 46 %.
Investeringsfondens styrelse accepterade vid sammanträde den 15 novem- ber 1998 ett åtgärdsprogram som skulle innebära ett kraftigt likviditetstill- skott vid årsskiftet samt riktad emission under februari 1999. Fonden ställde i utsikt att delta vid den planerade nyemissionen under förutsättning av att det utlovade rekonstruktionsprogrammet genomfördes och att de pengar som behövdes fram till dess skulle förskotteras. Enligt protokollet betonade rege- ringens representant Lars Häggmark särskilt vikten av att försöka minska ägarandelen då huvudägarskap inte låg i linje med förordningen.
15 miljoner kronor utbetalades i slutet av november i enlighet med styrel- sens beslut den 15 november. Någon emission kom aldrig att genomföras.
Den 17 december meddelade Industrifonden skriftligen Prosolvias ledning att ytterligare finansiering från Industrifondens sida inte kunde ske.
Promemoria m.m. från Regeringskansliet
Konstitutionsutskottet ställde med anledning av granskningsanmälan två frågor i en skrivelse till Regeringskansliet. I en promemoria den 3 mars 1999 från Näringsdepartementet har frågorna besvarats bilaga A 2.6.2.
Enligt promemorian låg Industrifondens ägarengagemang före år 1998 i linje med förordningens regler eftersom Prosolvia AB då tillhörde den kate- gori företag som enligt förordningen räknades som små eller medelstora. Senaste uppgifter om omsättning m.m. kunde då hämtas från 1996 års bok- slut. Frågan om Industrifondens ändrade engagemang i Prosolvia genom fondens beslut under andra hälften av år 1998 skulle komma att bli föremål för revisorernas granskning efter den 30 juni 1999. Granskningen gäller exempelvis frågan huruvida fonden har följt förordningen. I samband därmed kommer frågan att behandlas av regeringen.
Regeringen informeras inte särskilt om enskilda projekt. Inte heller infor- merade de två av ledamöterna som var i Regeringskansliet näringsminister Sundström om förhållandena i Prosolvia. I samtliga enskilda ärenden agerar Industrifonden oberoende av regeringen.
Som svar på ytterligare frågor från utskottet har från Näringsdepartemen- tets sida i skrivelse den 24 februari 2000 bilaga A 2.6.3 informerats om att styrelseledamöter i statliga stiftelsers styrelser har att följa lag, förordning och stadgar. Några andra direktiv har inte getts.
Vissa granskningsrapporter i fråga om Industrifondens engagemang Prosolvia AB
I beslut den 5 oktober 1999 gav regeringen den tidigare koncernchefen i ALMI Peter Smedman i uppdrag att från de utgångspunkter staten har att beakta som huvudman granska bl.a. Stiftelsen Industrifondens agerande i samband med engagemanget i Prosolvia AB.
Peter Smedman har i samarbete med advokaterna Michael Frie och Ulf Mellqvist utarbetat en rapport. Industrifondens engagemang i Prosolvia har vidare granskats av advokaten Mats Bendrik på uppdrag av de av regeringen förordnade revisorerna i Industrifonden auktoriserade revisorerna Peter Bladh och Göran Tidström vid Öhrings Price Waterhouse Coopers.
Av granskningsrapporterna framgår bl.a. följande.
- Varken Peter Smedmans eller Bendriks utredning gav anledning till anmärkning mot Industrifondens beslut den 31 januari 1995 att för första gången engagera sig i Prosolvia, då Prosolvia Konsult AB. - - Det finns enligt Smedmans rapport ingenting i förordningen (1996:880) om finansiering genom stiftelsen Industrifonden eller i dess förarbeten som talar för att Industrifonden vid misslyckade projekt eller vid risk för förluster i övrigt skulle äga rätt att utan iakttagande av restriktioner i förordningen bevilja ny finansiering för att söka begränsa sina förluster på tidigare beviljad finansiering. - - Den 10 december 1996 beslutade Industrifonden bl.a. att en viss del av ursprungligen beviljad kredit till Prosolvia Konsult AB skulle överföras till en ny kredittagare, dvs. moderbolaget Prosolvia AB, enligt Smed- man utan att det företagits utredning om Prosolvia AB uppfyllde kraven i förordningen. Prosolvia AB var enligt Smedmans utredning endast ett holdingbolag för dotterbolagen och bedrev inte själva någon utveckling eller marknadsföring. Finansieringen till Prosolvia AB syntes därför ha skett utan iakttagande av de formella kraven i förordningen. Enligt Bendrik var det emellertid inte fråga om ett nytt låneengagemang utan endast ändrade villkor för det tidigare utbetalade lånet. Beslutet torde enligt Bendrik stå i överensstämmelse med såväl nuvarande som tidiga- re förordning liksom stadgar. - - Det var enligt Smedmans utredning formellt felaktigt att den 10 decem- ber bevilja kredit till ett annat företag än det som skulle använda med- len (dotterföretaget Prosolvia Clarus AB). Att det var fråga om kon- cernförhållande förändrar inte bedömningen. - - Vid styrelsemöte den 18 mars 1997 beslutade Industrifonden att tillföra Prosolvia Competence AB en direktinvestering i aktier på 25 miljoner kronor samt ett villkorslån på 25 miljoner kronor för täckande av ris- kerna vid etablering av s.k. kompetenscentra (VR-center). Beslutet framstår enligt Peter Smedmans utredning som ett stort risktagande ur ett företagsekonomiskt perspektiv. Enligt förordningen får lån till marknadssatsningar endast avse utgifter av engångskaraktär och där- med inte löpande marknadsföring eller drift. Förordningen medger inte lån för utbildning av kunder utan endast utbildning av egen personal. Sammantaget kan därför inte IVS verksamhet enligt Peter Smedman anses uppfylla de ändamålskrav som förordningen uppställer för vill- korslån. Också emissionen av aktier i IVS måste bedömas som mycket riskfylld. Det allmänna kravet på sund ekonomisk ställning torde vid denna tidpunkt inte ha varit uppfyllt i IVS. Formellt sätt kan också sät- tas i fråga vilka särskilda skäl som förelåg för aktieteckning. - Enligt Bendrik ger förordningens villkor intryck av att Industrifondens uppgift i första hand skall vara att bidra med olika typer av lån och först om detta icke löser företagets/projektets finansieringsproblem är aktieteck- ning tillåten. Begreppet särskilda skäl används i förordningen. En sådan tolkning finner stöd i sista stycket av 23 § om att aktieteckning skall bi- dra till att i väsentlig utsträckning lösa ett företags kapitalbehov. Up- penbart är att förordningen och dess förarbeten inte syftar till att Indust- rifonden skall ikläda sig rollen som huvudägare. I brist på närmare de- finition av vad särskilda skäl står för kan dock enligt Bendrik inte In- dustrifondens tecknande av aktier i IVS anses strida mot förordningen. - - Förordningen ger enligt Peter Smedmans utredning inte utrymme för styrelsens beslut den 18 juni 1998 att emittera ytterligare aktier i Pro- solvia AB och således genom ny finansiering medverka vid rekon- struktionen av olönsamma företag. Emissionsbeslutet utgör ett agerande i strid med förordningen. Det skulle enligt Peter Smedmans utredning i och för sig kunna hävdas att det vore rimligt att Industrifonden skulle få öka sitt engagemang (i vart fall i begränsad utsträckning) för att försöka rädda betydande befintliga krediter. En sådan princip saknar dock stöd i såväl förordningen som dess förarbeten. Bendrik anser däremot att för- ordningen inte anger vilka åtgärder Industrifonden får vidta för att vår- da och rädda redan befintliga engagemang. Inte heller anger förord- ningen uttryckligen att lån endast bör ges till ekonomiskt sunda företag. Av Europeiska kommissionens godkännande av förordningen framgår dock att en förutsättning för Industrifondens engagemang skall vara att de riktas till små och medelstora företag med sund ekonomisk ställning. Enligt Bendrik är det Industrifondens uppfattning att förordningen i första hand är tänkt att avgränsa nya engagemang och att den inte regle- rar hur Industrifonden skall agera som ägare eller för att rädda sina fordringar. Industrifonden anser att det finns en övergripande skyldig- het att hålla sitt kapital intakt. Bendrik har inte kunnat finna något di- rekt stöd för tolkningen att förordningen främst är avsedd för nya enga- gemang. Det torde enligt Bendrik vara ofrånkomligt att Industrifonden till fullföljande av inledda projekt i viss utsträckning måste anses ha rätt att tillskjuta medel i situationer där konkurs annars är enda alternativet. Det hade således sannolikt inte kunnat ifrågasättas om ett fördjupat en- gagemang från Industrifondens sida hade skett i IVS. När detta av af- färsmässiga skäl inte bedömdes som meningsfullt är frågan om det kan vara förenligt med förordningen att inträda som huvudaktieägare i IVS samarbetspartner och delägare Prosolvia, för att rädda projektet. Bend- rik anser att det är ett långt steg från Industrifondens lån givet i syfte att det skulle användas för att utveckla programvara till att ensam ta på sig ansvaret för en omfattande rekonstruktion av ett börsnoterat företag. - - Vid tidpunkten för beslutet den 18 juni 1998 hade Industrifondens sty- relse tillgång till Prosolvias årsredovisning för år 1997 som fastställts på bolagsstämma i april 1998. Av årsredovisningen framgår att antalet anställda inom Prosolviakoncernen mer än fördubblats under året och att antalet anställda uppgick till 450 personer. Vidare framgår att årsre- dovisningen av balansomslutningen under 1997 ökat till 485 miljoner kronor. Prosolviakoncernen översteg således med god marginal de be- gränsningar i det mottagande företagets storlek som förordningen stad- gar för att finansiering över huvud taget skall få komma i fråga. Be- slutet om ytterligare finansiering var därför enligt Smedmans utredning i strid med förordningen. Enligt Bendrik är det visserligen tveksamt hu- ruvida Prosolvia vid tidpunkten för besluten faller in under förordning- ens definition av små och medelstora företag. Även om Prosolvia under 1997 föll utanför definitionen av ett litet eller medelstort företag var detta förhållande av tillfällig karaktär. Industrifondens beslut torde for- mellt därför inte strida mot förordningens bestämmelser om små och medelstora företag. - - Styrelsebeslutet den 22 september 1998 innebar bl.a. att Industrifonden de facto köpte samtliga huvudägarnas aktier för en köpeskilling om 900 000 kr. Förordningen medger inte köp av aktier utan endast teck- ning av nya aktier under förutsättning att detta i väsentlig utsträckning bidrar till att lösa ett företags kapitalbehov. Det får enligt Smedmans ut- redning anses stå i strid med det grundläggande syftet för Industrifon- dens verksamhet att skaffa sig ägarmajoritet. I samband med att riksda- gen våren 1995 beslutade att Industrifonden även skulle kunna arbeta med att förstärka företagens eget kapital noterades särskilt att detta skulle ske på minoritetsbasis. Bendrik framhåller däremot att aktieköpet helt och håller var betingat av Industrifondens strävan att rädda redan insatta medel och vända en dålig affär till en bra. Det engagemang som konverteringen och förvärvet av aktier i praktiken medförde hade enligt Bendrik uppenbarligen inte haft något stöd i förordningen om det varit fråga om ett helt nytt engagemang. Förordningen innehåller inga regler om hur Industrifonden skall agera då risk för kapitalförlust föreligger. Att förordningen bör anses omfatta ett utrymme att ta det ägaransvar som ett investmentbolag skulle ha tagit i motsvarande situation har en- ligt Bendrik bekräftats av rättschefen i Näringsdepartementet, Per Erik Lindeberg. Ansvaret som minoritetsägare är dock normalt inte detsam- ma som en majoritetsägare måste bära vilket enligt Bendrik måhända är en anledning till att förarbetena anger att aktieteckning skall ske på mi- noritetsbasis. Enligt Bendrik torde det knappast vara möjligt att uttala en säker och välgrundad uppfattning om huruvida Industrifondens age- rande avviker från hur en institutionell minoritetsägare skulle ha hand- lat. - - Beslutet den 22 september 1998 står enligt Smedman i strid med för- ordningens krav på ekonomisk sundhet, företagsstorlek och ändamål med finansieringen. Det riskfyllda beslutet att i det ytterst ansträngda finansiella läget för Prosolvia bevilja ytterligare villkorslån med 50 miljoner kronor syntes vara fattat utan godtagbart ekonomiskt underlag och helt ha baserats på en förhoppning om att en överlåtelse till ABB skulle komma att fullföljas. - Beslutet i november 1998 att tillskjuta ytterligare 80 miljoner kronor står enligt Smedmans uppfattning i strid med Industrifondens verksam- hetsändamål och får även på rent kommersiella grunder betecknas som anmärkningsvärt.
I Smedmans utredning riktade också kritik mot att kravet på arbetsordning i Industrifondens stadgar inte uppfyllts och mot att ledningen inte upprättat interna instruktioner för kredtiberedning och kredituppföljning.
I en särskild skrivelse den 26 oktober 1999 har Peter Smedman framhållit att även om syftet varit att på ett affärsmässigt sätt söka rädda statens fordringar då Prosolvia var i finansiell kris under hösten 1998 har det skett med opro- portionerligt stora belopp och med alltför högt risktagande. Peter Smedman inskjuter att förordningen inte medger ekonomiskt engagemang i samband med företagskonstruktioner vilket sett ur ett företagsekonomiskt perspektiv kan ifrågasättas.
Vad avser Industrifondens utökade ägarengagemang i Prosolvia kort före konkursen kunde ifrågasättas om detta skett på ett lämpligt sätt. Det finns i sig inte något hinder mot att Industrifonden blir majoritetsägare i bolag. I detta fall har dock många aktörer i Prosolvia, dvs. många aktieägare, ford- ringsägare och affärspartner inom och utom Sverige fått uppfattningen att Industrifondens utökade engagemang i ett börsnoterat bolag inneburit garan- tier för bolagets fortlevnad vilket tyvärr visade sig vara felaktigt. Såvitt kan konstateras har styrelsen i Industrifonden fått fortlöpande information röran- de Prosolvia från vd:n. Staten har också haft med representanter i styrelsen. Kritiken träffar därför i huvudsak styrelsen samt i viss mån staten som hu- vudman för Industrifonden.
I en kommentar till Smedmans skrivelse har Industrifondens ordförande och dess verkställande direktör framfört att man till skillnad från Peter Smedman är av den bestämda uppfattningen att förordningens regelverk i första hand är avsett att avgränsa nya engagemang. Förordningen innehåller inga bestämmelser om hur Industrifonden skall agera då risk föreligger för kapitalförlust eller när företagsrekonstruktion är nödvändig i bolag, som Industrifonden är engagerat i. I avsaknad av sådana i alla situationer tillämp- liga regler ankommer det på styrelsen i Industrifonden att under särskild vägledning av de styrelseledamöter som representerar staten från fall till fall finna lösningar som i beaktande av de ekonomiska konsekvenserna på bästa sätt främjar den industriella tillväxten i små och medelstora företag i Sverige med åtföljande skydd för Industrifondens fordringar och, i förekommande fall, ägarengagemang. Kommentaren vänder sig också mot Peter Smedmans påstående att Industrifonden inte haft en balanserad riskspridning när det gäller kapital. Även om Prosolviaengagemanget var Industrifondens största enskilda engagemang, utgjorde det endast ca 10 % av Industrifondens sam- manlagda finansiella engagemang och motsvarade mindre än 4 % av Indu- strifondens eget kapital. Anmärkas kan att Riksrevisionsverket i sin gransk- ning av Industrifondens verksamhet har kritiserat Industrifonden för ett lågt risktagande.
Enligt stadgarna för stiftelsen Industrifonden skall regeringen besluta om ansvarsfrihet för styrelsen. Stiftelsen inkom den 25 oktober 1999 med årsre- dovisning för räkenskapsåret den 1 juli 1998 - den 30 juni 1999 till regering- en. Stiftelsens revisorer angav den 27 oktober 1999 revisionsberättelse för ifrågavarande räkenskapsår och tillstyrkte ansvarsfrihet för styrelsen.
Regeringen beviljade den 18 november 1999 styrelsen för stiftelsen In- dustrifonden ansvarsfrihet för förvaltningen under räkenskapsåret den 1 juli 1998 - den 30 juni 1999.
En översyn av den organisation som finns för att genomföra näringspoliti- ken, där Industrifonden ingår, har enligt skrivelsen den 24 februari 2000 från Näringsdepartementet skett som ett underlag för proposition 1999/2000:71. Vissa organisationsfrågor inom näringspolitiken och frågor med anledning av översynen kan också komma att tas upp i höstens budgetproposition. Eventuella åtgärder beträffande Industrifonden har anstått tills ställning har tagits till den framtida näringspolitiska organisationen.
I proposition 1999/2000:71 föreslås inte några förändringar i fråga om In- dustrifonden. En ny nationell myndighet för företagsutveckling och en ny myndighet för analyser, omvärldsbevakning och utvärdering föreslås.
Utfrågning
Utskottet har i ärendet den 30 mars 2000 hållit en utfrågning med f.d. kansli- rådet vid Näringsdepartementet Lars Häggmark som vid tiden för Industri- fondens engagemang i Prosolvia var ledamot i fondens styrelse, bilaga B 4.
Lars Häggmark har därvid uppgett att han inträdde i Industrifondens sty- relse 1993. Han såg det som sin roll i styrelsen att erinra övriga ledamöter om de regler som gällde. Han hade vid flera tillfällen erinrat om de begräns- ningar som fanns i förordningen utan att detta antecknades till protokollet. Flera av ledamöterna kom från näringslivet och hade inte samma insyn i regelverket som han hade. I Industrifonden var det mycket ovanligt att sty- relseledamöter lät göra anteckningar till protokollet. Vid styrelsesammanträ- det den 15 november 1998 ansåg han att det fanns anledning att erinra om att det åtgärdsprogram som då var aktuellt låg på gränsen för vad fonden skulle syssla med. Det var inte klart att man gick utöver vad regelverket tillät men han ansåg att man måste tänka extra på frågan. Han kan inte påminna sig när styrelsen fick information som talade för att beloppsgränserna passerats. Situationen hade successivt förändrats under hösten 1998, och tiden var i november mogen för att påtala gränserna igen och göra protokollsanteck- ningen. Det förekom diskussioner om de gränser reglerna satte både i Pro- solviaärendet och i en rad andra ärenden. Anledningen till protokollsanteck- ningen var att han ansåg att styrelsen var på väg att göra något mycket ovan- ligt. Han ställde sig i och för sig delvis bakom skälen, nämligen behovet av att rädda gamla fordringar. För att rädda gamla fordringar var styrelsen be- redd att gå väldigt långt.
Det är inte klart att man bröt mot reglerna. Han kan konstatera att flera oli- ka jurister kommit till olika slutsatser i frågan. Det är inte kristallklart hur förordningen skall tolkas i frågan om fonden hade rätt att gå in och försöka rädda sina egna fordringar på det sätt som gjordes. Alla i styrelsen hade ansvar för att följa förordningen. Möjligen hade han ett lite större ansvar än de andra när det gällde att påminna om reglerna.
Såvitt han minns stämde han inte av sin uppfattning om reglerna med nå- gon i departementet eftersom han ansåg sig känna till reglerna bättre en någon av sina kollegor. Frågan om årliga föredragningar för departements- chefen om verksamheten i Industrifonden hade aldrig aktualiserats. Allmän information om fonden fanns dels i propositioner, dels i samband med revi- sionerna av fonden. Varje år skulle regeringen ta ställning i frågan om an- svarsfrihet för styrelsen och då diskuterades fondens verksamhet översiktligt. Diskussionerna gällde dock aldrig enskilda företag. Ingen av de departe- mentschefer han arbetat under har engagerat sig i fondens verksamhet när det gäller enskilda företag. Ett skäl för att han inte tog upp enskilda fall med departementschefen var att han enligt lag var bunden av tystnadsplikt.
Vissa tidigare uttalanden
I granskningsbetänkande 1994/95:KU30 uttalade utskottet med anledning av en granskning av statens ägande i Nordbanken att det är angeläget att en tydlig policy utvecklas för hur ägandet skall utövas i statligt ägda företag. Från de utskottspunkter som utskottet i det sammanhanget hade att beakta var det av betydelse att skriftliga riktlinjer utformades för hur ägandet skall utövas av statsråden och övriga företrädare för Regeringskansliet. Rutiner borde utvecklas som gör det möjligt att följa viktigare händelseförlopp och att granska vilka kontakter som förevarit mellan bolagsledningar och berörda departement i frågor av större betydelse. Utskottet ville understryka vikten av att ställningstaganden i ärenden som behandlas på bolagsstämmor och i andra viktigare frågor dokumenterades. Utskottet hänvisade till ett tidigare uttalande (bet. 1991/92:KU30 s. 70) om att det är önskvärt med mer uttryck- liga direktiv och dokumentation i frågor som avser statens företrädare på bolagsstämmor eller i andra sammanhang. Inom ramen för ägarpolicyn borde ingå att staten skall ha en aktiv och initierande roll i fråga om val av styrel seledamöter.
Våren 1996 granskade utskottet utövandet av statens ägande i Apoteksbo- laget AB (bet. 1995/96:KU30) och hänvisade därvid (s. 51) till uttalandena i samband med granskningen av statens ägande i Nordbanken. Också i betän- kande 1997/98:KU25 (s. 127) redovisades detta uttalande, då i samband med granskningen av kommunikationsminister Ines Uusmanns hantering av sta- tens ägarroll i Posten AB.
I regeringens skrivelse 1999/2000:20 1999 års redogörelse för företag med statligt anges att regeringen kommer att lägga fram ett förslag till riktlinjer för hur äganderollen skall utövas i företag där staten är dominerande ägare.
I centrum för ägarpolicyn står enligt skrivelsen kravet på värdetillväxt, dvs. acceptabel avkastning på statens kapital, och effektivt skötta företag. För de företag som ålagts att sköta vissa speciella uppgifter kan dock kraven vara annorlunda utformade. Med ett aktivt ägande grundat på affärsmässighet följer tydliga mål och riktlinjer för styrelse och företag, med system för uppföljning av prestationer, effekter och avkastning. Transparent och aktiv styrelsenominering skall styras av bolagets behov av en allsidig och relevant kompetens. Genom en enhetlig förvaltning inom Regeringskansliet skall kunnande tas till vara och en enhetlig bild ges såväl internt som externt till företagen, styrelser och marknaden. Statens ägarpolicy skall tydligt kommu- niceras gentemot allmänhet och riksdag för att ge en korrekt upplysning om de mål varje företag fått uppställt och om årets händelser.
När det gäller statliga stiftelser kan utrymmet för staten att utöva sina intres- sen vara mer begränsat än i det statliga bolagen. Det finns i en stiftelse inte samma ägarintressen att bevaka från staten sida eftersom stiftelsens förmö- genhet är självständig och dess användningsmöjligheter är begränsade av stiftelseförordnanden som ofta inte går att ändra.
Utskottet har i några fall tagit upp stiftelsefrågor till granskning; bl.a. granskade utskottet 1995 utbildningsministerns åtgärder beträffande vissa forskningsstiftelser (bet. 1994/95:30). Granskningen föranledde inte något uttalande från utskottets sida. I en reservation (m, fp, c) anfördes att gransk ningen visat att utbildningsministern genom sitt agerande gentemot forsk- ningsstiftelserna bl.a. hade försökt förmå dem att fördela stiftelsernas medel på ett sätt som skulle strida mot de förordnanden som stiftelsernas styrelser hade åtagit sig att följa. Enligt reservanternas mening fick utbildningsminis- tern därvid anses ha agerat på ett olämpligt sätt.
Utskottets bedömning
Utskottets granskning har inte visat annat än att den dåvarande näringsmi- nistern Anders Sundström saknat kännedom om Industrifondens stöd till Prosolvia. Till detta kommer att Stiftelsen Industrifondens självständiga ställning innebär att utrymmet för eventuella åtgärder från näringsministerns sida varit begränsat. Emellertid kan konstateras att det inte funnits rutiner för information inom Näringsdepartementet om anmärkningsvärda åtgärder inom ramen för verksamheten i sådana stiftelser där regeringen skall utse styrelseledamot eller har att ta ställning till frågan om ansvarsfrihet för sty- relsen. En sådan information torde kunna ges på ett så allmänt sätt att det inte behöver stå i strid med bestämmelser om tystnadsplikt som i lagen (1979:631) om beslutanderätt för stiftelse som har bildats för att främja in- dustriellt utvecklingsarbete. Enligt utskottets mening är det angeläget att det införs informationsrutiner av detta slag. Granskningen föranleder inte något ytterligare uttalande från utskottets sida.
3 Regeringens ansvar för förvaltningen m.m.
3.1 Regeringens hantering av en ändring i anslagsförordningen (1996:1189)
Ärendet
I en granskningsanmälan, bilaga A 3.1.1, begärs granskning av regeringens hantering av en förändring i anslagsförordningen (1996:1189) och dess kon- sekvenser för myndigheterna. Enligt anmälaren blir effekten av förändringen en retroaktiv verkan på t.ex. 1998 års anslag. Anmälaren gör vidare gällande att regeringen underlåtit att underrätta åtminstone vissa myndigheter om beslutet och de effekter det får för verksamheten. Konstitutionsutskottet bör enligt anmälaren granska om regeringen
- inför sitt beslut inhämtat behövliga upplysningar från myndigheterna om de effekter som kommer att uppstå genom förändringen i anslagsförord- ningen, - - på ett rimligt sätt informerat berörda myndigheter om beslutet och dess konsekvenser för verksamheterna, - - genom sitt beslut skapat konflikter i förhållande till redan utfärdade regle- ringsbrev, - - genom sitt beslut infört en förordning med retroaktiv verkan. - Bakgrund
Regeringsformen
De grundläggande bestämmelserna om statens medel finns i regeringsfor- men. Riksdagen beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens me- del skall användas (1 kap. 4 § andra stycket). Statens medel står till regering- ens disposition (9 kap. 8 §), men de får inte användas på annat sätt än riksda- gen bestämt (9 kap. 2 § första stycket). I fråga om utgiftsbesluten stadgas att riksdagen anvisar anslag till angivna ändamål och att dessa beslut skall tas upp i en statsbudget (9 kap. 3 § första stycket). Riksdagen har formellt sett en obegränsad rätt när det gäller detaljregleringen i samband med utgiftsbemyn- digandena. Detta innebär att riksdagens beslut att anvisa anslag kan kom- pletteras med ytterligare villkor och med motivuttalanden som binder rege- ringens och myndigheternas medelsanvändning.
Budgetlagen
I lagen (1996:1059) om statsbudgeten (budgetlagen) finns kompletteringar och preciseringar till regeringsformens och riksdagsordningens bestämmelser om statsbudgeten och finansmakten. I lagen anges de anslagstyper som skall användas och de villkor som skall gälla för dem. Där finns också bestämmel- ser om utgiftstak och utgiftsramar.
I 4-6 §§ budgetlagen regleras villkoren för de olika anslagstyperna. Det finns tre typer av anslag: obetecknade anslag, reservationsanslag och raman- slag. Vanligast förekommande är ramanslag vars mest utmärkande drag är att ett anvisat belopp får överskridas genom att en anslagskredit tas i anspråk samt att outnyttjade medel får sparas till efterföljande år. Ett reservationsan slag får inte överskridas. Däremot får outnyttjade medel användas under efterföljande budgetår, dock i högst tre år efter det att anslaget senast var uppfört på statsbudgeten. Ett obetecknat anslag får inte överskridas och outnyttjade medel får inte användas under följande budgetår.
I första hand ramanslagen men också reservationsanslagen gör det möjligt för myndigheterna att finansiera sin verksamhet på ett mer flexibelt sätt. Det sker, enligt finansutskottet, emellertid till priset av en större osäkerhet i prog- noserna över ett väntat budgetutfall. Vid ingången av år 1999 uppgick det samlade anslagssparandet till närmare 25 miljarder kronor samtidigt som summan av de maximalt möjliga anslagskrediterna motsvarade ca 20 miljar- der kronor. Till detta kommer en samlad behållning på reservationsanslag på drygt 13 miljarder kronor. Det är, enligt finansutskottet, uppenbart att även måttliga förskjutningar i utnyttjandet av dessa möjligheter kraftigt påverkar medelsförbrukningen och därmed möjligheterna att klara utgiftstaket (se bet. 1998/99:FiU20 s. 77).
Riksdagens anslagsbeslut har principiellt karaktären av erbjudanden till eller bemyndiganden till regeringen. Det föreligger dock inte någon skyldig- het för regeringen att fullt ut utnyttja de olika möjligheterna. När regeringen tilldelar en myndighet ett anslag får regeringen, enligt 7 § budgetlagen, be- sluta om begränsningar i villkoren för utnyttjande av anslaget. Ett exempel på villkorsbegränsning som nämns i förarbetena är att outnyttjade medel på ramanslag inte får sparas i obegränsad utsträckning (prop. 1995/96:220 s. 87). Där sägs också att generella begränsningar i villkor kan tas in i för- ordningar.
Enligt 8 § budgetlagen får regeringen besluta att medel på ett anvisat an- slag inte skall användas om detta är motiverat av särskilda omständigheter i en verksamhet eller av statsfinansiella eller andra samhällsekonomiska skäl. Åtgärder som betingas av statsfinansiella eller andra samhällsekonomiska skäl är generella till sin natur och riktas därför mot ett stort antal anslag. Sin främsta praktiska betydelse har denna prövningsrätt i lägen då det från stabi- liseringspolitisk synpunkt är önskvärt att utan dröjsmål begränsa de statliga utgifterna (prop. 1995/96:220 s. 88).
Finns det risk för att ett beslutat tak för statens utgifter eller använda ut- giftsramar kommer att överskridas, skall regeringen för att undvika detta enligt 42 § budgetlagen vidta sådana åtgärder som den har befogenhet till eller föreslå riksdagen nödvändiga åtgärder. Redan då det finns risk för ett överskridande skall alltså sådana åtgärder vidtas. Som exempel på åtgärder som regeringen kan vidta då det finns risk för överskridande nämns i förar- betena dels att regeringen med stöd av 7 § föreskriver snävare villkor för utnyttjande av anslag, dels att regeringen med stöd av 8 § beslutar att anvisa- de medel på något eller några anslag helt eller delvis inte skall utnyttjas (prop. 1995/96:220 s. 112).
Anslagsförordningen
Anslagsförordningen (1996:1189), som trädde i kraft samtidigt med budget- lagen, gäller för myndigheter under regeringen. Den innehåller närmare bestämmelser om dispositionsrätt till anslag och villkor för myndigheternas rätt att disponera de olika anslagstyperna. I förordningen finns vidare be- stämmelser om redovisning av anslag mot inkomsttitlar, om bemyndiganden samt om anslagsmedel och räntekonto.
Beträffande ramanslag gällde t.o.m. den 31 mars 1999 enligt 11 § förord- ningen att myndigheterna fick disponera ett ramanslag med högst summan av ett tilldelat belopp och ett överfört anslagssparande minskat med en eventuell indragning av anslagsbelopp, eller summan av ett tilldelat belopp minskat med en utnyttjad anslagskredit och en eventuell indragning av anslagsbelopp. Efter ett särskilt beslut av regeringen kunde en myndighet få disponera ett angivet belopp utöver ett tilldelat anslagsbelopp i form av ett medgivet över- skridande.
Ändring i anslagsförordningen
Regeringen angav i budgetpropositionen för år 1997 att anslagsbehållningar- na borde uppmärksammas i den årliga prövningen av myndigheternas resurs- behov (prop. 1996/97:1 s. 117). Som underlag för en sådan prövning ålades myndigheterna att redovisa den planerade användningen av den ackumulera- de anslagsbehållningen som vid det senaste räkenskapsårets slut uppgick till mer än 3 %. Detta skedde första gången i det budgetunderlag som lämnades i mars 1998.
I 1998 års ekonomiska vårproposition anmälde regeringen sin avsikt att strama upp reglerna för anslagssparandet genom att föreskriva att anslagsspa- rande som överstiger 3 % av anslaget skall få användas först efter beslut av regeringen. Syftet uppgavs vara att få till stånd en bättre kontroll över an- slagsförbrukningen (prop. 1997/98:150 s. 127). Finansutskottet uttalade sitt stöd för åtgärden (bet. 1997/98:FiU27 s. 21).
Den 25 februari 1999 beslutade regeringen att 11 § anslagsförordningen skulle ges en ny lydelse och att det skulle införas en ny bestämmelse, 11 a §, i förordningen. Förändringen trädde i kraft den 1 april samma år (SFS 1999:112). Finansutskottet har uttalat att 42 § budgetlagen ligger till grund för ändringen (se bet. 1998/99:FiU20 s. 79). Förändringen innebär, i likhet med vad som hade aviserats, att anslagssparande överstigande 3 % får an- vändas först efter prövning av regeringen. En sådan prövning kan i princip leda till tre olika slutsatser. Medlen kan ställas till regeringens disposition, myndigheten kan få rätt att använda dem eller de kan dras in. Någon auto- matisk indragning är det således inte fråga om.
Finansutskottet har funnit att den genomförda uppstramningen är befogad med hänsyn till att myndigheterna under en följd av år byggt upp ett mycket stort samlat anslagssparande. Hur detta anslagssparande förbrukas under ett visst år påverkar i hög grad regeringens möjligheter att hålla statens utgifter under det utgiftstak som riksdagen beslutat om. Enligt finansutskottets me- ning kan den nya, restriktivare prövningen bidra till att skapa bättre kontroll över anslagsförbrukningen under kommande år (bet. 1998/99:FiU20 s. 77).
I en gemensam reservation anförde ledamöterna från Moderata samlings- partiet, Kristdemokraterna, Centerpartiet och Folkpartiet att det visserligen framstår som rimligt med en stramare prövning av myndigheternas anslags- sparande, men att informationen till berörda myndigheter varit mycket knapphändig. Den bristande informationen kring nyordningen har enligt reservanterna skapat en stor osäkerhet hos berörda myndigheter om hur mycket anslagsmedel de disponerar för sin verksamhet. Vidare menar reser- vanterna att de vidtagna åtgärderna formellt sett inte strider mot budgetla- gens bestämmelser, men att regeringens sätt att hantera besparingarna är oacceptabelt. Reservanterna kritiserar även beslutsunderlaget och den redo- visning av åtgärdernas effekter som regeringen lämnat (bet. 1998/99:FiU20 s. 233 f.).
Promemoria från Regeringskansliet
Genom en skrivelse till Regeringskansliet har utskottet lämnat tillfälle att anföra de synpunkter som granskningsanmälningen ger anledning till. Med anledning därav har det överlämnats en inom Finansdepartementet den 23 februari 2000 upprättad promemoria, bilaga A 3.1.2. I promemorian pekas det på att Finansdepartementet, för att undanröja alla tvivel, i ett pressmed- delande den 7 maj 1999 uttalade att en självklar utgångspunkt när regeringen gör prövningen av anslagssparandet är att de åtaganden som staten har till följd av lag eller avtal skall kunna fullgöras.
I promemorian anförs det att regeringen, inför beslutet om förordningsänd- ringen, haft tillräcklig information om beslutets effekter för berörda myndig- heter. Senast den 1 mars varje år skall myndigheterna lämna ett budgetun- derlag till regeringen vari de skall redovisa den planerade användningen av den ackumulerade anslagsbehållningen som vid det senaste räkenskapsårets slut uppgår till mer än 3 %. Inom ramen för budgetprocessen görs sedan en prövning av myndigheternas resursbehov där detta underlag ligger till grund för prövningen. Om prövningen leder till indragning av anslagsmedel, sker detta genom ändring av tidigare utfärdade regleringsbrev. Vidare anförs att förändringen i anslagsförordningen leder till en mer systematisk prövning av anslagssparandet och troligen även till att kvaliteten i myndigheternas un- derlag blir bättre. Det framhålls också att Riksdagens revisorer i en förstudie (Budgeten som styrinstrument, 1997/98:11) har framfört att myndigheternas planeringsförutsättningar skulle bli bättre om regeringen endast vid ett till- fälle per år beslutade om indragningar av anslagssparande.
I promemorian anförs det att myndigheterna på sedvanligt sätt informerats om beslutet och dess innebörd genom Ekonomistyrningsverket (ESV). I ESV-nytt nr 1 1999 (publicerad den 6 april 1999) informerade ESV om ändringen i anslagsförordningen och meddelade därvid att ESV:s föreskrifter beräknades bli beslutade i slutet av april. Den 12 maj 1999, efter sedvanlig konsekvensutredning hos totalt 23 myndigheter, beslutade ESV om före- skrifter och allmänna råd, som distribuerades till samtliga myndigheter.
I promemorian anförs att förordningsändringen inte innebär någon konflikt med tidigare utfärdade regleringsbrev. Rätten att utnyttja anslagssparande regleras inte i regleringsbreven utan följer av anslagsförordningen. När regle- ringsbreven för myndigheterna beslutas under december månad året före budgetåret, är det faktiska ekonomiska utfallet inte tillgängligt. Prövningen av anslagssparandet måste därför ske vid en senare tidpunkt, vilket dock inte kan ses som en ändring av regleringsbreven. Det påpekas också att regering- en under våren 1999 beslutade att de allra flesta myndigheter fick behålla hela sitt anslagssparande, även när det översteg 3 %.
I promemorian anförs att det inte är fråga om en otillåten retroaktivitet. Det görs gällande att ett anslagssparande definitionsmässigt existerar endast vid årsskiftet. Anslagssparandet redovisas i årsredovisningen, som är tillgänglig den 1 mars. Ett fastställande av anslagssparandets storlek och den del av anslagssparandet som överstiger 3 % kan alltså rent faktiskt inte ske förrän årsredovisningen har lämnats till regeringen, dvs. under mars månad.
Utskottets bedömning
Utskottet vill understryka vikten av att berörda myndigheter i god tid ges klar och tydlig information om förändringar som påverkar förutsättningarna för deras verksamhet. I övrigt föranleder granskningen inte något uttalande från utskottet.
3.2 Regeringens utövande av utnämningsmakten och ansvar för chefstillsättningar
Ärendena
I en anmälan har begärts att utskottet skall granska regeringens utövande av utnämningsmakten, bilaga A 3.2.1. Enligt anmälan bör utskottet granska i vilken utsträckning regeringen har iakttagit de stadganden som finns i rege- ringsformen enligt vilka, vid tillsättning av statlig tjänst, avseende skall fästas endast vid sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet. Utskottet bör undersöka i vilken utsträckning politiska kriterier har varit avgörande eller medverkat till att statliga tjänster har tillsatts på ett sätt som strider mot regeringsformen. Vidare bör utskottet granska i vilken utsträckning regering- en haft samråd med den politiska oppositionen inför regeringens nominering av EU-kommissionär samt hur regeringen och Regeringskansliet handlagt rekryteringen av svenskar till olika befattningar inom EU-administrationen. Med anledning av regeringens hantering av förordnandet av Riksrevi- sionsverkets generaldirektör Inga-Britt Ahlenius bör utskottet enligt anmälan granska när förordnanden och omförordnanden har skett i förhållande till tillträdestiden för generaldirektörer och motsvarande tjänster de senaste åren.
Frågan om hur chefstillsättningar sköts inom Regeringskansliet och vilka beredningsrutiner som gäller och vilka tider som regeringen iakttagit tas upp i ytterligare en anmälan, bilaga A 3.2.2.
Bakgrund
Enligt 11 kap. 9 § regeringsformen (RF) tillsätts tjänst vid bl.a. förvaltnings myndighet som lyder under regeringen av regeringen eller av myndighet som regeringen bestämmer. Vid tillsättning av statlig tjänst skall avseende fästas endast vid sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet.
Promemoria från Regeringskansliet
Regeringskansliet har på fråga från utskottet överlämnat fem promemorior, bilaga A 3.2.3, nämligen en från Justitiedepartementet om hur regeringen utövar utnämningsmakten, en från Utrikesdepartementet om rekrytering av svenskar till chefsposter inom EU:s institutioner, en från Statsrådsberedning- en om nominering av en ny svensk EU-kommissionär, en från Finansdepar- tementet om förlängning av ett förordnande som chef för Riksrevisionsverket och en från Näringsdepartementet om utnämning av chef för Kommunika- tionsforskningsberedningen (KFB).
Hur regeringen utövar utnämningsmakten
Av den inom Justitiedepartementet upprättade promemorian framgår bl.a. följande.
Särskild uppmärksamhet och stor omsorg ägnas åt att bredda rekryterings- basen, åt att få en bra balans av kompetens och erfarenheter i kollektivet av myndighetschefer och åt kvalitet i beredningen av utnämningsärenden. Sär- skild vikt läggs vid ledaregenskaper och tidigare erfarenheter som chef. Ett brett sökförfarande innebär att regeringen söker kandidater även från nä- ringslivet, kommuner och landsting. För att ta vara på den kompetens som finns bland såväl kvinnor som män ser regeringen till, så långt som det är möjligt, att kvinnliga kandidater finns med i varje urval som görs under beredningen. Statsministern har ett särskilt ansvar vid beredningen av ären- den om anställningar av generaldirektörer och andra höga chefer. Därför bereder departementen dessa ärenden gemensamt med Statsrådsberedningen.
Regeringen eftersträvar en god framförhållning i utnämningsärenden. Normalt inleds beredningen minst sex månader före tillträdet.
Erfarenhet av politiskt arbete kan vara en av flera meriter som bedöms värdefulla i uppdraget som myndighetschef. Ett brett sökförfarande, beto- ningen på ledaregenskaper och tidigare erfarenhet som chef utesluter inte heller detta.
Regeringen har en uttalad målsättning att öka andelen kvinnliga myndig- hetschefer. I 1995 års budgetproposition angavs som mål vad avser rekryte- ringen av nya myndighetschefer inom den civila statsförvaltningen att minst hälften av dem skall vara kvinnor. Som en följd av denna ambition har an- delen kvinnliga verkschefer ökat markant under 1990-talet. År 1990 var andelen kvinnliga verkschefer endast 3 % och år 1999 ca 25 %.
Rekrytering av svenskar till chefsposter inom EU:s institutioner
Av den inom Utrikesdepartementet upprättade promemorian framgår bl.a. följande.
De högsta funktionerna vid Europeiska revisionsrätten och Europeiska gemenskapernas domstol tillsätts enligt fördraget genom enhälliga beslut av medlemsstaterna. Underlag för nomineringar handläggs vid Finansdeparte- mentet respektive Justitiedepartementet. Beslut om dessa nomineringar fattas av regeringen. Beslut om tillsättning till tjänster inom EU:s institutioner fattas i övrigt av institutionerna själva. I vissa fall efterfrågas nomineringar av kandidater från medlemsländerna.
I samband med Sveriges EU-inträde fattades inom EU beslut om tidsbe- gränsade åtgärder under fem år för att underlätta rekrytering av medborgare från Sverige och de två andra nya medlemsländerna. Denna s.k. infasnings- period löpte ut sista december 1999. För att underlätta kontakterna med institutionerna i rekryteringsfrågor utsåg regeringen en arbetsgrupp för EU- rekrytering, som under statssekreteraren för EU-frågor vid Utrikesdeparte- mentet ledde arbetet med prioriteringar av chefstjänster och nomineringar till högre chefstjänster. Vidare upprättades en EU-rekryteringsfunktion som ett treårigt projekt för tiden juli 1995-juli 1998. Denna knöts till EU- sekretariatet vid UD, med direkt rapportering till statssekreteraren för EU- frågor vid UD. En interdepartemental referensgrupp för EU-rekryteringen i vilken departementens personalchefer och EU-samordnare ingick bildades också. Efter projektets slut övergick återstående beredning avseende de hög- re chefstjänsterna till EU-beredningen/statssekreterarkretsen.
Det svenska inflytandet över tjänstetillsättningarna har inskränkt sig till de högsta befattningarna. På lägre chefsnivå har regeringen under infasningspe- rioden haft ett visst inflytande över vilka tjänster som skall utlysas för svens- ka medborgare, däremot inte över utnämningarna. Ett undantag är att kandi- dat som givits stöd för tjänst på hög nivå, men inte erhållit sådan tjänst, har kunnat påräkna stöd för regeringen vid ansökan till tjänst på lägre nivå.
I fortsättningen torde EU:s institutioner inte komma att göra några riktade utlysningar till viss nationalitet över huvud taget, annat än förfrågningar om nomineringar till vissa fördragsfästa tidsbegränsade tjänster samt till de nya medlemsländerna vid kommande utvidgning av unionen. De flesta tillsätt- ningar på chefsnivå kommer att ske internt, även om vissa tjänster kan utly- sas externt om nödvändig kompetens saknas inom institutionerna, men utlys- ningarna är då riktade till kandidater i alla medlemsländer.
Flera av de svenskar som tillträdde chefstjänster i början av medlemskapet kommer efter några års tjänstgöring att vara aktuella för interna omflyttning- ar i institutionerna.
Hädanefter blir Regeringskansliets främsta uppgifter framför allt att beva- ka intressanta tjänster som utlyses internt eller externt och uppmärksamma kvalificerade potentiella svenska kandidater om utlysningarna.
Nominering av ny svensk EU-kommissionär
Av den inom Statsrådsberedningen upprättade promemorian framgår bl.a. följande.
Frågan bereddes i Statsrådsberedningen. Regeringen hölls löpande under processens gång informerad i samband med lunchberedningar.
Som ett led i beredningsprocessen ägde också samråd med oppositionen rum vid tre tillfällen. Inför Europeiska rådets möte i Köln den 3-4 juni 1999 samrådde statsminister Göran Persson med Carl Bildt, Lars Leijonborg och Alf Svensson, och vice statsminister Lena Hjelm-Wallén med Lennart Daléus, Birger Schlaug och Gudrun Schyman. Information lämnades om processen för att utse EU-kommissionär och särskilt nämndes att EU- kommissionens nominerade ordförande Romano Prodi önskade att med- lemsländernas regeringar i första hand angav prioriteringar vad gällde kom- missionärsområden - portföljer - och i andra hand lämnade förslag på kandi- dater. Samtliga partiledare uppmanades vid dessa tillfällen att lämna förslag på såväl portfölj som kandidat till svensk EU-kommissionär. Vice statsmi- nister Lena Hjelm-Wallén hade dagarna 20-22 juni 1999 överläggningar per telefon med samtliga partiledare. Utgångspunkten var då att mycket talade för att Sverige skulle erbjudas miljökommissionärsposten och att Romano Prodi önskade förslag på kandidater. Vid kontakterna den 20-22 juni genom- fördes därför en ny kandidatgenomgång med partiledarna. Den 2 juli genom- förde vice statsminister Lena Hjelm-Wallén en samtalsrunda per telefon med samtliga partiledare undantaget Carl Bildt som inte gick att nå förrän den 3 juli. Lena Hjelm-Wallén informerade om beslutet från Romano Prodi att miljöportföljen skulle kunna tillfalla Sverige och att regeringen välkomnade detta. Lena Hjelm-Wallén presenterade vidare Margot Wallström som kandi- dat till miljökommissionär och inhämtade partiledarnas synpunkter på detta.
Regeringen fattade beslut i frågan om en ny svensk EU-kommissionär vid tre tillfällen. Regeringen beslutade den 8 juli 1999 att till Europeiska unio- nens råd nominera Margot Wallström till ledamot av kommissionen. Rege- ringen beslutade den 16 juli 1999 att uppdra åt utrikesminister Anna Lindh att i samförstånd med övriga medlemsstaters regeringar och Romano Prodi nominera nya ledamöter av kommissionen i dess helhet. Regeringen besluta- de den 13 september 1999 att uppdra åt chefen för Sveriges ständiga repre- sentation vid Europeiska unionen att i samförstånd med övriga medlemssta- ters regeringar utse den nya kommissionen.
Förlängning av ett förordnande som chef för Riksrevisionsverket
Av den inom Finansdepartementet upprättade promemorian framgår bl.a. följande.
Den 24 juni 1999 diskuterade Bosse Ringholm och Inga-Britt Ahlenius frågan om en förlängning av hennes förordnande som chef för Riksrevi- sionsverket (RRV). Inga-Britt Ahlenius framställde önskemål om en förläng- ning av förordnandet med fem år. Bakgrunden till hennes önskemål var att hon önskade få leda RRV fram till dess att hon fyller 65 år. En förlängning av förordnandet med tre år skulle innebära att hon under ett par år skulle behöva ägna sig åt andra arbetsuppgifter. Som ytterligare skäl anförde hon bland annat att RRV nyligen hade organiserats om och behövde stabilitet.
Bosse Ringholm som hos regeringskolleger hade hört sig för om den praxis som regeringen tillämpade vid omförordnanden, berättade för Inga- Britt Ahlenius att en förlängning av förordnanden med tre år var det veder- tagna och att han inte kunde ge några garantier om uppdrag för tiden däref- ter. Det var självfallet av största vikt att de bägge var överens om hur långt en förlängning av Inga-Britt Ahlenius förordnande skulle sträcka sig. Enligt Bosse Ringholm var det underförstått dem emellan att hon skulle få förord- nandet förlängt om hon kunde acceptera att regeringen följde sin praxis på området. Hon hade dock en stark önskan om ett fast arbete fram till 65 års ålder. Därför bad Bosse Ringholm henne att fundera över om det fanns något annat uppdrag som hon var intresserad av. Kunde regeringen tillmötesgå en sådan önskan fanns möjligheten att ge henne ett nytt femårigt förordnande som skulle sträcka sig fram till hennes ålderspensionering. Bosse Ringholm presenterade inga förslag utan bad Inga-Britt Ahlenius att själv undersöka saken. Det överenskoms att Inga-Britt Ahlenius skulle tänka igenom det hela under sommaren och därefter återkomma med besked.
Sedan Inga-Britt Ahlenius haft möjlighet att överväga frågan under som- maren hade hon och Bosse Ringholm ett möte den 26 augusti. Hon framförde då att hon alltjämt önskade få förordnandet som chef för RRV förlängt med fem år. Bosse Ringholm hänvisade återigen till den praxis som tillämpades vid förlängning av förordnanden.
Söndagen den 29 augusti lämnade hon ett brev till Bosse Ringholms bo- stad. Hon skrev bl.a. att hon i första hand önskade en förlängning av förord- nandet med fem år men att hon accepterade de tre år som Bosse Ringholm av principiella skäl angett. I brevet redogjorde hon också för önskemål om sysselsättning för tiden därefter.
Eftersom det nu fanns möljlighet att besluta om en förlängning av förord- nandet med tre år inleddes den interna beredningen i Regeringskansliet och i regeringskretsen. Till följd av Bosse Ringholms ansvar för utarbetandet av regeringens budgetproposition för 2000, som avlämnades den 20 september, var hans arbetsbelastning under september månad intensiv. Frågan om för- längningen av Inga-Britt Ahlenius förordnande var en av många frågor som skulle beredas under denna tid.
Bosse Ringholm försökte utan framgång att få kontakt med Inga-Britt Ahlenius lördagen den 18 september för att bekräfta en överenskommelse om ett sammanträffande påföljande vecka. Söndagen den 19 september fick han i sitt hem ytterligare ett brev överlämnat från Inga-Britt Ahlenius. I detta brev betonade hon vikten av att regeringen snabbt fattade ett beslut och före- slog återigen en förlängning av förordnandet med fem år. I brevet framförde hon även argument för att regeringen skulle avvika från sin tidigare praxis vad gäller omförordnandets längd.
Efter att Bosse Ringholm återigen haft en diskussion med Inga-Britt Ahle- nius om längden på omförordnandet beslutade regeringen den 23 september i ärendet.
Utnämning av chef för Kommunikationsforskningsberedningen (KFB)
Av den inom Näringsdepartementet upprättade promemorian framgår bl.a. följande.
Den 2 december 1999 utnämnde regeringen KFB:s dåvarande generaldi- rektör Urban Karlström till generaldirektör för VTI (Statens väg- och trans- portsforskningsinstitut) med tillträde den 1 februari 2000. KFB, som myn- dighet, har varit föremål för flera utredningar under senare år. För närvarande bereds inom Regeringskansliet en proposition angående forskningsmyndig- heterna inom Näringsdepartementets ansvarsområde. KFB:s verksamhet och organisation har alltså sedan en tid varit föremål för överväganden i olika sammanhang. Den osäkerhet om myndighetens framtid som därigenom har uppkommit, har påverkat möjligheterna att ta ställning till frågan om utnäm- ning av generaldirektör för KFB. Beredningen av forskningsmyndigheterna har nu kommit så långt att regeringen ansett sig kunna fatta beslut i utnäm- ningsfrågan. Den 2 mars 2000 beslutade regeringen att utnämna Hans Mohlin som vikarierande generaldirektör för KFB till den 31 december 2000.
Utfrågningar
Utskottet har hållit offentlig utfrågning med statsminister Göran Persson bilaga B 13. Göran Persson anförde därvid bl.a. följande.
När man tillsätter högre tjänster i Sverige är det en ganska lång sökprocess. I botten ligger kraven på förtjänst och skicklighet. När man skall tillsätta en ny person på en plats så är det ett ganska noggrant förfaringssätt där vederbö- rande granskas, där man väger olika typer av kvaliteter och kvalifikationer, sedan tas det fram ett beslut. Sedan för man ett resonemang med kandidaten i fråga. Det handlar om allt såsom vad man har för krav på arbetet och vad arbetet kräver av personen samt lönevillkor. Ibland är det så att den som skall utses vill bli utsedd vid ett visst tillfälle och kanske vill avvakta med beske det till lite senare och klara ut en del aktuella arbetsuppgifter.
Han skulle gärna se att de kunde rekrytera fler med annan bakgrund än den som finns från offentlig sektor. När det gäller utomordentligt kvalificerade chefstjänster i dag så betalar de dem löner som kanske inte ens mäter sig med andra- eller tredjenivån i större privata organisationer. Det har varit väldigt svårt att rekrytera personer, till dessa arbeten, som varit kvalificerade och som har funnits exempelvis på högersidan i svensk politik. Det finns den gamla Carlssonteorin. Tittar man på den svenska högern har den oftare sett sina begåvningar gå till marknaden och till näringslivet. Urvalet för politiska utnämningar har i den kretsen inte varit så stort. Går man däremot till den socialdemokratiska sidan och till Centerpartiet har det funnits en annan ba- lans. Där har inte det privata näringslivet rekryterat på samma sätt. Därav tror han att man kan få den här typen av obalans. Men samtliga utnämningar präglas naturligtvis av förtjänst och skicklighet. Han är väldigt glad för att det i den kretsen som de utnämner finns personer som har erfarenhet från politiskt engagemang. Dessa har ofta visat sig vara väldigt duktiga som che- fer, oavsett vilken partipolitisk hemvist som de har haft.
När det gäller omförordnande av t.ex. en tilltänkt generaldirektör är det i regel en ganska odramatisk process som sker. Är det däremot ett nyförord- nande tror han att processen är längre utdragen och mer omständig. Han anser inte att man ska ta tiden mellan förordnande och ikraftträdande som uttryck för bra eller dålig personalpolitik. När man väl kommer till be- slutstillfället är det i regel så att själva beslutet har varit klart en lång tid dessförinnan. Det är mest en registrering av en omständighet. Sedan kan det vara uttryck för att personen vill ha en möjlighet att hantera sin information antingen mot tidigare arbetskamrater eller befintlig organisation och har bett om en viss tidpunkt.
Utskottet har hållit offentlig utfrågning med utrikesminister Anna Lindh, bilaga B 12. Anna Lindh anförde därvid bl.a. följande.
Det var Lena Hjelm-Wallén och Göran Persson som hade överläggningar med de andra partierna när det gällde tillsättandet av EU-kommissionär.
Hon är väldigt nöjd när det gäller den svenska fördelningen av män och kvinnor på högre respektive lägre poster när det gäller EU-företrädare. Sve- rige är det land som har flest kvinnor. Trots att Sverige är ett litet land har vi utan jämförelse flest kvinnor på högre tjänster och även på mellantjänster inom EU. På de högsta tjänsterna har Sverige fem kvinnor och fyra män. Inom mellanskiktet har vi en något sämre representation än vad vi har hem- ma i Sverige, men väl en bra representation jämfört med andra länder.
Utskottet har hållit offentlig utfrågning med generaldirektör Inga-Britt Ahle- nius, bilaga B 1. Inga-Britt Ahlenius anförde därvid bl.a. följande.
Hennes första förordnande som chef för Riksrevisionsverket löpte ut den 30 september 1999. Inom ramen för en diskussion om ett omförordnande hade hon följande kontakter med företrädare för regeringen: Ett personligt möte på hennes inititativ den 14 juni med Pär Nuder i Statsrådsberedningen. Personliga möten med finansminister Bosse Ringholm den 24 juni, den 26 augusti och den 22 september - samtliga på hennes inititativ. Brev till fi- nansminister Bosse Ringholm den 2 juli, den 29 augusti, den 9 september och den 19 september. Telefonsamtal med Bosse Ringholm den 16 septem- ber. Personligt möte med statssekreteraren i Finansdepartementet Peter La- gerblad den 18 september, och några telefonsamtal med honom under perio- den augusti-september.
Vid mötet den 24 juni med finansministern framförde hon att hennes öns- kemål var att få sitt förordnande förlängt och att hon skulle önska att rege- ringen kunde förlänga det med fem år i stället för de tre år som kommit att betraktas som praxis. Vid mötet den 26 augusti sade Bosse Ringholm att regeringen av principiella skäl omförordnar bara på tre år. Hon svarade att hon hade föredragit fem år men att hon naturligtvis accepterade tre år. När hon reste sig för att gå sade hon; då fattar regeringen ett beslut på tre år att omförordna henne? Bosse Ringholm svarade nej, det kunde han inte ta ställ- ning till nu, vi måste se hur det passar in i den allmänna strategin. Vid mötet den 22 september sade Bosse Ringholm innan de skildes att han skulle ge henne besked när regeringen hade fattat beslut genom att ringa henne. Det är dagen före regeringssammanträdet och tre dagar innan hennes förordnande går ut och hon hade fortfarande inte fått något besked. Regeringssammanträ- det hålls den 23 september. Beskedet om att regeringen har omförordnat henne kommer via Finansdepartementets pressmeddelande, som på begäran av verkets informationschef faxas över sedan de via TT fått reda på att rege- ringen fattat beslut om att förlänga hennes förordnande. Beskedet om hennes omförordnande kom alltså via detta pressmeddelande. Bosse Ringholm kon- taktade henne aldrig för att lämna besked om regeringens beslut.
Generaldirektör Inga-Britt Ahlenius överlämnade i samband med utskot- tets utfrågning en redogörelse för dialogen med företrädare för regeringen inför hennes omförordnande som chef för RRV, bilaga A 3.2.4.
Utskottet har hållit offentlig utfrågning med finansminister Bosse Ringholm, bilaga B 3. Bosse Ringholm anförde därvid bl.a. följande.
Det första tillfället då han träffade Inga-Britt Ahlenius var den 17 maj 1999. Inga-Britt Ahlenius argumenterade vid det tillfället ganska noggrant för att hon ville ha till stånd en annan typ av riksrevision än den vi har i dag. Vid nästa tillfälle de sågs, den 24 juni, kom frågan om RRV:s roll upp igen, men det handlade kanske mer om Inga-Britt Ahlenius möjligheter till ett omförordnande. Diskussionen kom upp om på vilken tid som ett omförord- nande skulle ske. Hon framförde att hon tyckte att det var lämpligt att hon fick ett omförordnande på fem år, eftersom hennes sexåriga förordnande skulle gå ut i början av hösten. Skälen till att det var rimligt med en femårig period var två. Dels ansåg hon att eftersom RRV nyligen genomgått en stor förändring - Ekonomistyrningsverket hade bildats - var det bra ur myndig- hetens RRV:s synpunkt om man fick kontinuitet över en längre period än tre år, dels ville hon inte ha ett treårigt förordnande som innebar att hon vid 63 års ålder skulle hamna i en situation då hon inte visste vad hon hade för arbetsuppgifter. Han sade att vad han känner till och enligt den praxis som finns så får myndighetschefer och generaldirektörer, efter att ha varit verk- samma i sex år, ett omförordnande på tre år om regeringen och myndighets- chefen är överens om det. De förde också en diskussion om vad det fanns för andra alternativ för henne eftersom hon prioriterade fem år. Han sade till henne att om det är så att tre år är den normala regeln, och det inte går att skapa någon särskild regel eller specialregel för henne så tyckte han att hon skulle fundera på om det fanns något annat engagemang som hon var intres- serad av. Om de vid denna tidpunkt hade varit helt överens om att det var en treårig förlängning som det handlade om hade han kunnat gå tillbaka till regeringen och föreslagit ett omförordnande på det normala sättet med tre år. Men eftersom Inga-Britt Ahlenius ville föra diskussionen om fem år skildes de i stället åt med dels hennes fortsatta önskemål om fem år, dels deras över- enskommelse om att var och en skulle fundera på om de på något sätt kunde tillgodse hennes önskemål om femårsförordnande. När de sågs den 26 augus- ti meddelade Inga-Britt Ahlenius att hon inte var intresserad av något nytt engagemang eller nytt arbete. Hon ville vara kvar på RRV och hon upprepa- de sitt krav på att det skulle vara fem år och inte tre år. Detta har hon också dokumenterat i brevet daterat den 19 september. Vid deras möte den 22 september ville Inga-Britt Ahlenius fortfarande ha fem år. Han utgick från att hon förstod att hon då fick besked om ett förordnande på tre år. Han hade ett stort antal gånger försökt att tala om att slutbeskedet var tre år. Det var sista punkten som sattes då. Regeringen fattade beslut den 23 september. Han hade efter genomgången med Inga-Britt Ahlenius föreslagit regeringen den 23 september att utnämna henne på en treårsperiod. Han hade sagt till henne att han skulle lämna henne information om regeringens beslut. När han kom tillbaka till Finansdepartementet efter regeringens sammanträde såg han att det redan via olika nyhetsmedier gått ut information om att regeringen hade fattat beslut i frågan och att Inga-Britt Ahlenius var utnämnd för en treårspe- riod. Han tyckte då att det var onödigt att ringa och bekräfta detta till henne. Det är möjligt att han ändå skulle ha ringt och bekräftat det eftersom han tidigare hade lovat återkomma till henne. Men han visste ju att hon hade fått informationen eftersom hennes pressekreterare dessutom hade ringt och bett att få det bekräftat.
Utskottets bedömning
Vid tillsättning av statlig tjänst skall avseende fästas endast vid sakliga gru der såsom förtjänst och skicklighet.
Av Justitiedepartementets promemoria framgår att regeringen ägnar sär- skild uppmärksamhet och stor omsorg åt att bredda rekryteringsbasen och att få en bra balans av kompetens och erfarenheter i kollektivet av myndighets- chefer. Ett brett sökförfarande innebär att regeringen söker kandidater även från näringslivet, kommuner och landsting. För att ta vara på den kompetens som finns bland såväl kvinnor som män ser regeringen till, så långt som det är möjligt, att kvinnliga kandidater finns med i varje urval som görs under beredningen. Den omständigheten att en person har en politisk bakgrund skall enligt utskottet inte vara diskvalificerande vid tillsättningen av t.ex. en generaldirektörstjänst, så länge endast sakliga grunder som förtjänst och skicklighet är tillämpliga vid tillsättningen. Utskottet vill i stället framhålla att politisk erfarenhet ofta kan vara en viktig erfarenhet när det gäller att leda offentliga verksamheter. Att det är svårare att rekrytera personer från nä- ringslivet kan enligt utskottet ha ett samband med de högre lönenivåer som ofta tillämpas i näringslivet. Detta kan också vara en förklaring till att det kan uppfattas som att det föreligger en politisk obalans i tillsättningsärende- na.
Enligt regeringens mål skall minst hälften av nya myndighetschefer inom den civila statsförvaltningen vara kvinnor. År 1990 var andelen kvinnliga verkschefer endast 3 % och år 1999 ca 25 %. Utskottet ser positivt på den utveckling som skett när det gäller andelen kvinnliga myndighetschefer.
Utskottet anser att det är synnerligen viktigt att regeringen eftersträvar en god framförhållning när det gäller utnämningsärenden. Av den redovisning som Regeringskansliet lämnat, avseende tiden april 1997-december 1999, framgår emellertid att för ca 30 % av de utnämnda personerna var det mindre än en månad mellan beslut och tillträde. I Justitiedepartementets promemoria betonas emellertid att redovisningen inte säger något om när rekryteringspro- cessen påbörjades och hur lång tid beredningen av ärendet tagit. Enligt ut- skottet bör målet vara att beredningen av ett rekryteringsärende påbörjas i så god tid att olägenheter för verksamheten eller för berörda personer inte upp- står.
Vad gäller förordnandet av generaldirektör vid Riksrevisionsverket anser utskottet att regeringen kunde ha fattat sitt beslut mycket tidigare. Regering- ens dröjsmål var enligt utskottets mening obefogat.
När det gäller rekryteringen av svenskar till chefsposter inom EU:s institu- tioner blir Regeringskansliets uppgift i framtiden framför allt att bevaka intressanta tjänster som utlyses internt eller externt och uppmärksamma kvalificerade potentiella svenska kandidater om utlysningarna. Kandidater föreslås på basis av samma kriterier som gäller för regeringens utövande av utnämningsmakten.
Granskningen föranleder inga ytterligare uttalanden från utskottet.
3.3. Diarieföringen av två skrivelser från Inga-Britt Ahlenius
Ärendet
I en anmälan har begärts att utskottet granskar hur finansminister Bosse Ringholm hanterat diarieföringen av skriftväxling mellan honom och gene- raldirektör Inga-Britt Ahlenius och om finansministern genom sitt agerande åsidosatt offentlighetsprincipen, bilaga A 3.3.1. Frågan om offentlighet i samband med brev ställda till finansministern tas också upp i ytterligare en granskningsanmälan, bilaga A 3.4.1.
Bakgrund
Enligt 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen (TF) skall varje svensk medborga- re till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning ha rätt att ta del av allmänna handlingar.
Med handling förstås, enligt 2 kap. 3 § TF, t.ex. framställning i skrift eller bild. En handling är allmän, om den förvaras hos en myndighet och är att anse som inkommen till eller upprättad hos en myndighet. Brev eller annat meddelande som är ställt personligen till den som innehar befattning vid myndighet anses, enligt 2 kap. 4 § TF, som allmän handling om handlingen gäller ärende eller annan fråga som ankommer på myndigheten och ej är avsedd för mottagaren endast som innehavare av annan ställning. En hand- ling anses enligt 2 kap. 6 § TF inkommen till en myndighet när den har an- länt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa. Allmän handling som får lämnas ut skall, enligt 2 kap. 12 § TF, på begäran genast eller så snart det är möjligt på stället utan avgift tillhandahållas den som önskar ta del av den.
Enligt 15 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) skall, när handlingen har kommit in till en myndighet, handlingen registreras utan dröjsmål, om det inte är uppenbart att den är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet. I fråga om allmänna handlingar, för vilka sekretess inte gäller, får dock re- gistrering underlåtas om handligarna hålls så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om handlingen har kommit in eller upprättats.
Två skrivelser från generaldirektör Inga-Britt Ahlenius till finansminister Bosse Ringholm
Generaldirektören för Riksrevisionsverket Inga-Britt Ahlenius har dels i en skrivelse daterad söndagen den 29 augusti 1999, dels i en skrivelse daterad den 19 september 1999 skrivit till finansminister Bosse Ringholm. Skrivel- serna är registrerade hos Finansdepartementet som inkomna den 23 septem- ber 1999, bilagor A 3.3.2.
Promemoria från Regeringskansliet
Regeringskansliet har på fråga från utskottet översänt en inom Finans- departementet upprättad promemoria bilaga A 3.3.3. I promemorian anförs följande.
Under augusti och början av september månader var Bosse Ringholms ar- betsbelastning intensiv. Han hade som relativt nytillträdd finansminister ansvar för utarbetandet av regeringens budgetproposition för 2000 som av- lämnades den 20 september.
Det handskrivna brevet från Inga-Britt Ahlenius, daterat söndagen den 29 augusti, överlämnades i brevlådan till hans bostad någon gång samma dag. Han läste igenom brevet först sedan han kommit hem sent på söndagskväl- len. Den arbetsbelastning han då var utsatt för, omständigheterna vid över- lämnandet samt det förhållandet att han under sin långa tid som offentlig tjänsteman endast någon enstaka gång fått brev i tjänsten överlämnade i sitt hem, resulterade i att han lade brevet åt sidan.
Söndagen den 19 september fick han på ett likartat sätt ytterligare ett brev från Inga-Britt Ahlenius. Denna gång övervägde han frågan om brevet skulle diarieföras och bestämde sig för att skyndsamt ta upp frågan med sin expedi- tions- och rättschef. Under måndagen var han upptagen med arbete, bl.a. debatt i riksdagen, med anledning av överlämnadet av budgetpropositionen till riksdagen. Vid veckoberedningen i Finansdepartementet tisdagen den 21 september inför regeringssammanträdet två dagar senare behandlades bl.a. frågan om en förlängning av Inga-Britt Ahlenius förordnande som generaldi- rektör. I samband med detta nämnde han de brev han fått från Inga-Britt Ahlenius och tog upp frågan om breven måste diarieföras. Slutsatsen blev att så skulle ske. Han glömde att påföljande dag ta med sig breven. Diariefö- ringen skedde därför först dagen därpå, den 23 september.
Utfrågningar
Utskottet har hållit offentlig utfrågning med generaldirektör Inga-Britt Ahle- nius, bilaga B 1 och med finansminister Bosse Ringholm, bilaga B 3.
Inga-Britt Ahlenius har förklarat att hon sände breven hem till Bosse Ringholm därför att det var bråttom. Hon kunde tänka sig att breven skulle bli liggande några dagar om hon sände dem till Finansdepartementet.
Bosse Ringholm har vid utfrågningen lämnat uppgifter i överensstämmelse med den förut återgivna promemorian från Finansdepartementet.
Utskottets bedömning
De i ärendet aktuella skrivelserna från generaldirektör Inga-Britt Ahlenius till finansminister Bosse Ringholm är, enligt tryckfrihetsförordningen, allmänna handlingar. Skrivelserna skulle ha registrerats utan dröjsmål. Bestäm- melserna i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen har alltså inte följts. Finansministern har förklarat det inträffade bl.a. med att han hade hög ar- betsbelastning under augusti och början av september 1999. Finansminister Bosse Ringholm kan, enligt utskottet, inte undgå kritik för det inträffade.
Granskningen föranleder i övrigt inget uttalande från utskottets sida.
3.4 Regeringens förhållande till revisionen, m.m.
Ärendet
I en granskningsanmälan, bilaga A 3.4.1, anförs att det som förevarit i an- slutning till regeringens utnämning av Inga-Britt Ahlenius till generaldirektör för Riksrevisionsverket aktualiserar frågor av konstitutionellt intresse. Det gäller bl.a. regeringens förhållande till revisionen och myndigheters i all- mänhet självständighet. Vidare tas i anmälan upp frågan om offentlighet i samband med brev ställda till finansministern. Denna fråga behandlas under avsnitt 3.3. Diarieföringen av två skrivelser från Inga-Britt Ahlenius (s. 66).
Bakgrund
Den statliga revisionen
Riksdagen väljer enligt 12 kap. 7 § regeringsformen revisorer (Riksdagens revisorer) att granska den statliga verksamheten. Revisorerna har enligt lagen (1987:518) med instruktion för Riksdagens revisorer till uppgift att på riksdagens vägnar granska den statliga verksamheten. Revisorerna skall också utföra årlig revision av bl.a. riksdagens förvaltning och Regerings- kansliet.
Riksrevisionsverket (RRV) är enligt förordningen (1998:418) med instruk- tion för Riksrevisionsverket central förvaltningsmyndighet för statlig revi- sion. Verket skall bl.a. utföra effektivitetsrevision och årlig revision som skall bedrivas oberoende i förhållande till såväl uppdragsgivare som revi- sionsobjekt, granska statlig verksamhet och statliga åtaganden från effekti- vitetssynpunkt, granska effektiviteten i statsbidragsgivningen och i enlighet med god revisionssed granska myndigheternas årsredovisning och underlig- gande redovisning.
Frågan om den statliga revisionen har behandlats vid flera tillfällen
Revisionsutredningen
Den av riksdagen begärda utredningen om revisionsverksamheten, Revi- sionsutredningen, redovisade i en promemoria (Riksdagens revisorer och Riksrevisionsverket, 1997-06-04) två huvudalternativ för statens revi- sionsverksamhet. Enligt alternativ A skulle den nuvarande ansvarsfördel- ningen mellan Riksdagens revisorer (RR) och Riksrevisionsverket (RRV) behållas medan enligt alternativ B borde den statliga effektivitetsrevisionen i huvudsak utföras av RR, och RRV:s anslag för effektivitetsrevision föras över till RR.
I oktober 1997 lämnade Revisionsutredningen sitt förslag till talmanskon- ferensen angående uppgifter, arbetsformer och resurser för RR. Talmanskon- ferensen konstaterade mot bakgrund av den splittrade bild som Revisionsut- redningen uppvisade att det var uppenbart att utredningens förslag inte kunde ligga till grund för en mer omfattande reform av RR.
KU konstaterade också att resultatet av utredningsarbetet var begränsat och splittrat i förhållande till utredningsdirektiven (bet. 1997/98:KU27).
Samtidigt med Revisionsutredningen behandlade två statliga utredningar den statliga revisionen och lade fram förslag på området. Dels Stabsmyndig- hetsöversynen som avlämnade delbetänkandet Reformerad stabsorgansiation (SOU 1997:80), dels Förvaltningspolitiska kommissionen som avlämnade betänkandet I medborgarnas tjänst (SOU 1997:57).
Stabsmyndighetsöversynen (Fi 1997:04)
Den särskilde utredaren skulle enligt direktiven (dir. 1997:27) lämna förslag till en myndighetsstruktur vad gäller regeringens stabsmyndigheter, som bättre uppfyller regeringens behov av stöd till den egna verksamheten och av service till myndigheterna. I direktiven nämndes ett antal principer som borde vara vägledande för utredaren vid utformningen av den nya organisa- tionen, bl.a.: "Det skall finnas en oberoende revisionsverksamhet av hög kompetens som bedriver egeninitierad verksamhet."
Vad det gäller den samlade statliga revisionen konstaterade utredningen i delbetänkandet Reformerad stabsorgansiation (SOU 1997:80) att det med tanke på den svenska förvaltningsmodellens utformning är väsentligt att både riksdagen och regeringen förfogar över väl fungerande och resursstarka revisionsorgan. Utredningen ansåg att riksdagens kontrollmakt borde förstär- kas och såg samtidigt ett behov av att förtydliga roll- och ansvarsfördelning- en mellan riksdagens och regeringens revisionsorgan.
Regeringen redovisade i proposition 1997/98:1 sina överväganden med anledning av utredningen och begärde riksdagens godkännande av bl.a. följande förslag. "Revisionen skall bedrivas utan utökad styrning från rege- ringens sida. Revisionen skall alltjämt bedrivas oberoende och i enlighet med god revisionssed. "
Riksdagen godkände de föreslagna förändringarna (bet. 1997/98:FiU2).
Förvaltningspolitiska kommissionen
I betänkandet I medborgarnas tjänst (SOU 1997:57) föreslog kommissionen att ett oberoende revisionsorgan bildas under riksdagen. Det nya organet föreslogs ersätta Riksdagens revisorer. Samtidigt ansåg kommissionen att det "är av största vikt att regeringen har tillgång till ett eget revisionsorgan."
I den proposition som regeringen lade fram med anledning av kommissio- nens arbete (prop. 1997/98:36) berördes inte revisionsfrågorna.
Riksrevisionsverkets rapport 1998:63
Riksrevisionsverket har avlämnat skriften Riksrevisionsverkets roll och upp- gift i ett historiskt och internationellt perspektiv (RRV 1998:63). I skriften anförs att RRV är Sveriges nationella revisionsorgan. Sådana organ finns i princip i alla stater och den engelska beteckningen är Supreme Audit Institu- tion (SAI). En SAI är bunden av nationell lagstiftning och professionella seder men skall också uppfylla vissa internationella normer. Normerna har utarbetats av det internationella samarbetsorganet för nationella revisionsor- gan, International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI). RRV skriver i rapporten att en SAI allmänt sett betraktas som ett organ med en grundläggande konstitutionell uppgift. För att klara denna uppgift finns bl.a. följande riktlinjer:
- en SAI skall ha ett konstitutionellt reglerat oberoende - - en SAI:s chef skall utnämnas genom särskilda beslutsprocedurer som garanterar ämbetets integritet - - en SAI får inte ha medlemmar i parlament, regering eller ministerier knutna till sig - - en SAI skall rapportera minst en gång per år till parlamentet - - en SAI skall kunna bedriva både redovisningsrevision och effektivi- tetsrevision samt programutvärdering - - en SAI skall kunna granska hela statsbudgeten. - I rapporten skriver RRV bl.a. att det på statsmaktsnivå i modern tid egentli- gen aldrig förts en ingående diskussion om statsrevisionens ställning i Sveri- ge från mera principiella utgångspunkter. Den svenska statsförvaltningens internationalisering kan dock komma att innebära nya förutsättningar.
Regeringen behandlade i budgetpropositionen för år 1998 frågan om det ombildade RRV:s roll. Inledningsvis konstaterade regeringen att den enligt lagen (1996:1059) om statsbudgeten är redovisningsskyldig inför riksdagen för nästan all statlig verksamhet, och att höga krav på effektivitet och hus- hållning måste iakttas i staten. Lagen förutsätter att detta kan styrkas. Enligt regeringen är det därför naturligt att RRV, som nationellt revisionsorgan, rapporterar till regeringen och inte till riksdagen. Denna ordning innebär inte att regeringen har för avsikt att styra revisionen. Revisionen skall bedrivas med stor självständighet utifrån de förutsättningar som riksdag och regering har fastställt. Enligt regeringen är grunden för det revisionella oberoendet att revisionsverksamheten varken styrs av uppdragsgivaren, den granskade eller någon annan intressent. Revisionen skall själv välja revisionsobjekt och metoder för granskningens genomförande. Den skall också själv avgöra vilka slutsatser som skall dras. Riksdag och regering har markerat att verksamhe- ten skall ges ökad självständighet och att styrningen bör vara övergripande till sin natur.
Riksdagskommittén
Talmanskonferensen beslutade den 2 december 1998 att tillkalla en parla- mentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att se över och utvärdera vissa frågor som rör riksdagens arbetsformer, bl.a. riksdagens arbete med uppföljning, utvärdering och revision. Av utredningsdirektiven framgår bl.a. följande.
Kommittén skall kartlägga och analysera riksdagens former och resurser för ekonomisk kontroll och gränsdragningen i detta avseende mellan konsti- tutionsutskottets granskningsverksamhet och verksamheten vid Riksdagens revisorer. Kommittén skall därvid också se på riksdagens roll i relation till motsvarande kontrollfunktioner på regeringssidan och överväga vilka prin- ciper som bör vara vägledande för organisationen av en revisionsverksamhet under riksdagen. Kommittén skall överväga behovet av förändringar i riks- dagens organisation, arbetsformer och resurser avsedda för revisionsverk- samhet, särskilt effektivitetsrevision.
Utredningsarbetet skall enligt direktiven vara avslutat senast i maj år 2000.
Myndigheters självständighet gentemot regeringen
Enligt 1 kap. 8 § regeringsformen (RF) finns det för den offentliga förvalt- ningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Domstolar och förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen skall, enligt 1 kap. 9 § RF, i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet.
Under regeringen lyder enligt 11 kap. 6 § RF Justitiekanslern, Riksåklaga- ren, de centrala ämbetsverken och länsstyrelserna. Annan statlig förvalt- ningsmyndighet lyder under regeringen, om myndigheten ej enligt denna regeringsform eller annan lag är myndighet under riksdagen. Ingen myndig- het, ej heller riksdagen eller kommuns beslutande organ, får enligt 11 kap. 7 § bestämma, hur förvaltningsmyndighet skall i särskilt fall besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag.
Utskottets bedömning
I granskningen av regeringens hantering av omförordnandet av Inga-Britt Ahlenius som generaldirektör har frågan huruvida hennes och finansminister Bosse Ringholms eventuella skiljaktigheter i synen på den statliga revisionen varit av betydelse för frågan om omförordnandet kommit upp.
Som redovisats ovan har frågan om den statliga revisionen behandlats vid flera tillfällen. Den har också varit föremål för debatt bl.a. i medierna. Riks dagskommittén har i uppdrag att se över och utvärdera vissa frågor som rör riksdagens arbetsformer, bl.a. riksdagens arbete med revision. Kommittén skall, enligt direktiven, kartlägga och analysera riksdagens former och resur- ser för ekonomisk kontroll. Kommittén skall därvid också se på riksdagens roll i relation till motsvarande kontrollfunktioner på regeringssidan och över- väga vilka principer som bör vara vägledande för en revisionsverksamhet under riksdagen. Utskottet som kan konstatera att frågan om den statliga revisionen fortfarande är föremål för utredning och debatt gör inget uttalande i ärendet.
4. Vissa frågor om upphandling
Ärendena
Utskottet har med anledning av flera anmälningar granskat vissa upphand- lingar inom Regeringskansliet.
Utskottet har granskat förfarande och dokumentation i samband med Nä- ringsdepartementets köp av externa tjänster. I en granskningsanmälan har påpekats att Regeringskansliet vid upphandling av externa tjänster har att tillämpa såväl lagen om offentlig upphandling som gemenskapsrätten och överenskommelsen om offentlig upphandling inom ramen för världs- handelsavtalet. I anmälan hänvisas vidare till uppgifter av Dagens Eko att direktupphandling skett i strid med gällande regler och att endast inhemska anbud infordrats då EU-upphandling bort ske. Granskningen bör enligt an- mälan omfatta frågan om Näringsdepartementet sökt kringgå upphandlings- reglerna genom att hänföra upphandlade tjänster till det tillämpningsområde (vissa finansiella tjänster) som är undantaget från lagen om offentlig upp- handling.
Vidare har utskottet granskat upphandlingar av konsulttjänster med anled- ning av det så kallade Polenåret och en IT-satsning i Östersjöregionerna. När det gäller Polenåret har i en anmälan hänvisats till att upphandlingen enligt medieuppgifter grovt misskötts. Granskningsanmälningen i fråga om IT- satsningen i Östersjöregionen vänder sig mot att Swefund International AB fått ett konsultuppdrag utan att något annat företag gavs möjlighet att lämna in ett anbud.
Anmälningarna finns intagna i betänkandet, se bilagorna A 4.1-3.
Föreskrifter om offentlig upphandling
Lagen (1992:1528) om offentlig upphandling, LOU
I LOU, som trädde i kraft den 1 januari 1994, finns bestämmelser till upp- fyllande av de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen (EU). Genom 1-5 kap. och 7 kap. har de regler som gäller för of- fentlig upphandling inom den inre marknaden införlivats med svensk rätt. Avsikten är att de upphandlande enheterna genom att följa LOU också följer EG:s upphandlingsdirektiv. De innebär att särskilda förfaranden skall iakttas vid köp av tjänster vid vilka värdet med utgångspunkt i den totala ersätt- ningen till leverantören beräknas uppgå minst till vissa tröskelvärden. Lagen går dock längre än EG-direktiven genom att 6 kap. även innehåller bestäm- melser om upphandlingarna under de s.k. tröskelvärdena samt s.k. B-tjänster oavsett värde och försvarsupphandlingar. Sådana upphandlingar regleras dock inte lika ingående.
Inom ramen för Världshandelsorganisationen (WTO) har slutits avtal om offentlig upphandling (Government procurement agreement, GPA). Avtals- parter är bl.a. EU. Huvudsyftet med GPA är att minska antalet handelshinder och diskriminerande bestämmelser. GPA-bestämmelserna är införlivade i LOU. Genom tillämpning av LOU efterlevs Sveriges åtaganden enligt GPA (se SOU 1999:139).
LOU gäller inte upphandlingsförfaranden som överenskommits i ett inter- nationellt avtal mellan någon av staterna inom EES och någon annat stat för ett projekt som är gemensamt för de avtalsslutande staterna. Inte heller gäller lagen för upphandlingsförfaranden som överenskommits i ett avtal beträffan- de stationering av militär personal eller för upphandlingsförfaranden som överenskommits i en internationell organisation.
Med begreppet upphandlingsförfarande avses en procedur som är tänkt att leda fram till en anskaffning. LOU är huvudsakligen en förfarandelag som behandlar olika delar av förfarandet. Huvudregeln gäller affärsmässighet. Upphandlingen skall göras med utnyttjande av de konkurrensmöjligheter som finns och skall även i övrigt genomföras affärsmässigt. Syftet är därvid att söka garantera bl.a. att förfarandet går till på ett sådant sätt att alla som deltar i upphandlingen har en chans att få sina anbud korrekt hanterade. I detta ingår regler för hur värderingen av dessa anbud skall gå till. Dessa har kommit till i syfte att främja att prövningen av anbuden sker utan ovidkom- mande hänsyn. LOU innehåller därutöver en del andra regler avseende for- malia.
LOU är indelad i följande sju kapitel.
- 1 kap. med gemensamma regler och definitioner - - 2 kap. om varuupphandling över tröskelvärdena - - 3 kap. om upphandling av byggentreprenader över tröskelvärdena - - 4 kap. om upphandling inom försörjningssektorerna (vatten-, energi-, transport- och telekommunikationer) över tröskelvärdena - - 5 kap. om upphandling av s.k. A-tjänster över tröskelvärdena - - 6 kap. om upphandling under tröskelvärdena, B-tjänster oavsett värde och s.k. försvarsupphandlingar - - 7 kap. om överprövning och skadestånd. - Tröskelvärden
Vissa regler om annonsering, rapportering, tekniska specifikationer m.m. gäller endast för upphandlingar över vissa tröskelvärden. Dessa anges i ecu eller sdr (särskilda dragningsrätter). Vilka belopp som i svenska kronor mot- svarar dessa tröskelvärden fastställs i förordningen (1996:581) om tröskel- värden enligt lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. Tröskelvärdet vid upphandling av tjänster enligt 5 kap. var år 1999 för statliga myndigheter 1,157 miljoner kronor.
A- och B-tjänster
Upphandlingsdirektiven och LOU delar in tjänster i A- och B-tjänster. Upp- handling av A-tjänster (bl.a. telekommunikation, finansiella tjänster och datatjänster) som överstiger tröskelvärdet styrs av relativt detaljerade proce- durregler, som finns i 5 kap. Upphandling av A-tjänster som understiger tröskelvärdet och upphandling av B-tjänster (bl.a. vård, omsorg, utbildning, juridiska tjänster, rälsbunden transport, sjötransport och "andra tjänster") regleras i 6 kap. Reglerna om dessa tjänster är inte lika utförliga.
S.k. försvarsupphandlingar
För vissa upphandlingar gäller endast bestämmelserna i 6 kap. (upphandling- ar under tröskelvärdena m.m.) oavsett värdet. Det gäller upphandlingar som omfattas av sekretess eller andra särskilda begränsningar med hänsyn till rikets säkerhet eller upphandlingar av försvarsprodukter och tjänster som inte har civil användning.
Annonsering och rapportering
Upphandlande enheter skall annonsera sina upphandlingar över tröskel- värdena av varor, byggentreprenader och A-tjänster. Annonsen skall sändas in till Byrån för Europeiska gemenskapernas officiella publikationer. Även avslutad upphandling skall annonseras. Den upphandlande enheten skall efter avslutad upphandling även upprätta en rapport. Förhandsannonsering av planerade upphandlingar skall också i vissa fall ske för varje budgetår. Vid upphandling enligt 6 kap. LOU, krävs inte att upphandlingarna skall annon- seras, men det finns inget hinder mot annonsering.
Upphandlingsformer
I lagen finns angivna fem olika upphandlingsförfaranden.
Vid en öppen upphandling får alla leverantörer lämna anbud. Öppen upp- handling tillämpas vid upphandling av varor, byggentreprenader och A- tjänster över tröskelvärdet.
Vid en selektiv upphandling inbjuder en upphandlande enhet vissa leve- rantörer att lämna anbud. Selektiv upphandling tillämpas vid upphandling av varor, byggentreprenader och A-tjänster över tröskelvärdet.
Vid en förhandlad upphandling inbjuder en upphandlande enhet vissa le- verantörer att lämna anbud och tar upp förhandling med en eller flera av dem. Förhandlad upphandling tillämpas under vissa strikta förutsättningar vid upphandling av varor, byggentreprenader och A-tjänster över tröskelvär- det.
Vid en förenklad upphandling har alla leverantörer rätt att delta, och delta- gande leverantörer skall lämna skriftligt anbud. Den upphandlande enheten får förhandla med en eller flera anbudsgivare. Förenklad upphandling tilläm- pas enligt 6 kap. vid upphandling av B-tjänster oavsett värde och vid s.k. försvarsupphandlingar. Förenklad upphandling tillämpas även vid upphand- ling under tröskelvärdena av varor, byggentreprenader, tjänster inom försörj- ningssektorerna och A-tjänster.
Vid en direktupphandling sker upphandlingen utan infordrande av skrift- ligt anbud. Direktupphandling får användas endast vid upphandling enligt 6 kap., om upphandlingens värde är lågt eller om det finns synnerliga skäl såsom synnerlig brådska orsakad av omständigheter som inte kunnat förutses och inte heller beror på den upphandlande enheten. Grundprincipen om konkurrens, affärsmässighet och objektivitet gäller även vid direktupp- handling. Den upphandlande enheten skall vid behov fastställa riktlinjer för användning av direktupphandling.
Dokumentation och förvaring av handlingar
I 6 kap. föreskrivs att skälen för att ett anbud antagits och vad som i övrigt förekommit av betydelse vid anbudsprövningen skall dokumenteras. Anbud med tillhörande handlingar samt anbudsförteckningar, sammanställningar och liknande skall förvaras på betryggande sätt.
Närmare om upphandling av tjänster, 5 och 6 kap. LOU
Bestämmelserna i 5 kap. tillämpas på upphandling av sådana tjänster som inte omfattas av bestämmelserna i 2 och 3 kap. (varuupphandling och upp- handling av byggentreprenad), om tjänsterna är av det slag som anges i av- delning A i den till lagen fogade bilagan. I fråga om sådana tjänster undantas tjänster inom vatten-, energi, transport- och telekommunikationsområdena, som reglerar i 4 kap. Bestämmelserna skall inte tillämpas i fråga om bl.a. telefoni, telex, radiotelefoni, personsökning eller satellittjänster och finansi- ella tjänster i samband med utgivning eller omsättning av värdepapper och andra finansiella instrument.
I A-tjänster innefattas som nämnts finansiella tjänster, nämligen dels för- säkringstjänster, dels bank- och förvaltningstjänster mot avgifter, provision, ränta och andra former av ersättningar. I bilagan görs undantag från de nämnda bank- och förvaltningstjänsterna för tjänster i samband med utgiv- ning eller omsättning av värdepapper och andra finansiella instrument, för- valtning av statsskulden och sådana tjänster som utförs av Sveriges riksbank.
Bestämmelserna i 5 kap. skall inte tillämpas vid upphandling av tjänster från en annan upphandlande enhet som på grund av lag eller annan för- fattning som är förenlig med Romfördraget har ensamrätt att utföra tjänsten.
Förhandsannonsering skall ske av tjänster som planeras för budgetåret. Upphandling skall enligt huvudregeln annonseras. Bestämmelser finns om skyldighet för den upphandlande enheten att upplysa om varför anbud för- kastats och vem som fått upphandlingen eller om varför en upphandling inte avslutas samt att underrätta Byrån för Europeiska gemenskapernas officiella publikationer.
Upphandlingsförfarandet skall enligt huvudregeln vara öppen eller selektiv upphandling. I vissa fall får förhandlad upphandling användas.
Förhandlad upphandling kan vara av två slag: med föregående annonsering eller utan föregående annonsering (s.k. påskyndat förfarande).
Förhandlad upphandling med föregående annonsering får användas dels om i särskilda fall arten av tjänsterna eller därmed förknippade risker av särskilda skäl inte medger en förhandsvärdering, dels om de tjänster som skall upphandlas är av den arten att förfrågningsunderlaget inte kan upprättas med tillräcklig precision för att medge att val kan göras av det bästa anbudet enligt reglerna för öppet eller selektivt förfarande.
Antalet anbudsgivare i förhandlingen skall inte vara mindre än tre, förut- satt att det finns ett tillräckligt antal lämpliga anbudsgivare.
Förhandlad upphandling utan föregående annonsering får användas i fyra fall.
Så får ske om tjänsterna av tekniska eller konstnärliga skäl eller på grund av ensamrätt kan utföras endast av en viss leverantör. Det får också ske vid synnerlig brådska, om det är absolut nödvändigt att genomföra upphandling- en. Brådskan skall vara orsakad av omständigheter som inte kunnat förutses och inte heller kan hänföras till den upphandlande enheten. Brådskan skall göra det omöjligt att hålla tidsfristerna vid öppen eller selektiv upphandling eller förhandlad upphandling med föregående annonsering.
Vidare får tilläggstjänster från den ursprungliga leverantören upphandlas i denna form. Det gäller tjänster som inte omfattas av det först avsedda pro- jektet men som på grund av oförutsedda omständigheter blivit nödvändiga för projektet. Förutsättningen är att tilläggstjänsterna inte utan tekniska eller ekonomiska olägenheter kan skiljas från det ursprungliga upphandlingskon- traktet eller att tilläggstjänsterna är absolut nödvändiga för att det ursprungli- ga upphandlingskontraktet skall kunna slutföras. Värdet av tilläggstjänserna får inte överstiga hälften av det ursprungliga upphandlingskontraktets värde.
Förhandlad upphandling utan föregående annonsering får slutligen använ- das om upphandlingen gäller nya tjänster som består enbart av en upprepning av tjänster ingående i ett projekt som tidigare varit föremål för öppen eller selektiv upphandling och tjänsterna tilldelas samma leverantör som tidigare fått upphandlingskontraktet. De nya tjänsterna skall beställas inom tre år efter det att det ursprungliga kontraktet slöts. Värdet av de nya tjänsterna skall ha ingått i tröskelvärdeberäkningen och annonserats i samband med det ursprungliga projektet, varvid angivits att förhandlat förfarande kan komma att användas.
Under förutsättning att de i förfrågningsunderlaget ursprungligen angivna kontraktsvillkoren inte väsentligt ändrats, får förhandlad upphandling använ- das också i vissa fall då öppen eller selektiv upphandling inte lett till några lämpliga anbud.
Bestämmelserna i 6 kap. tillämpas på upphandling av tjänster som avses i avdelning B i bilagan. De tillämpas också vid upphandling som avses i 1 kap. 3 § andra stycket (upphandling som omfattas av sekretess eller andra särskil- da begränsningar med hänsyn till rikets säkerhet och upphandling av för- svarsprodukter och tjänster som inte har civil användning) oavsett värdet.
Om en upphandling avser både varor och tjänster skall upphandlingen gö- ras enligt bestämmelserna i 5 kap., om värdet av tjänsterna överstiger värdet av varorna. En upphandling som innefattar såväl en A-tjänst som en B-tjänst skall i sin helhet anses vara en upphandling av tjänster som avses i avdelning A, om värdet av A-tjänsten överstiger värdet av B-tjänsten.
Riktlinjer för Regeringskansliet
Regeringskansliets förvaltningskontor fastställde den 30 september 1994 riktlinjer för upphandling i Regeringskansliet. Arbete pågår med att uppdate- ra dem, men intill dess att så skett gäller de alltjämt.
I riktlinjerna anges bl.a. att upphandlingar som understiger två basbelopp som regel anses kunna göras genom direktupphandling.
I fråga om generella undantag från LOU, såsom tjänster avseende förvalt- ning av statsskulden, framhålls att man bör bedöma undantagens tillämplig- het mot bakgrund av huvudregeln om affärsmässighet och att utgångspunk- ten vid bedömningen alltid bör vara att undantagsbestämmelserna tillämpas restriktivt.
Dokumentationen behandlas särskilt. Här anges att följande skall doku- menteras:
- skäl för eventuellt beslut att infordra anbud från endast en anbudsgivare - - beslut om medel för upphandlingen - - genomförande av erforderlig kontroll - - skälen för att kontroll eventuellt bedömts inte vara erforderlig - - skälen för valet av anbud - - datum för beslut om val av anbud - - avtalet - - skälen för att anbud förkastas. - Därutöver skall även vad som i övrigt förekommit och som haft betydelse vid anbudsprövningen dokumenteras.
Annan granskning av Regeringskansliets upphandling
Regeringskansliets upphandlingsgrupp
Under våren 1999 gjorde en arbetsgrupp inom Regeringskansliet, Upphand- lingsgruppen, på förvaltningschefens uppdrag en översyn av rutiner och organisation för Regeringskansliets upphandlingar. Gruppen rekommendera- de att Regeringskansliets upphandlingar skall samordnas administrativt, att en central upphandlingsfunktion skall erbjuda departementen stöd i upp- handlingar och att en arbetsgrupp med företrädare för samtliga departement och den centrala upphandlingsfunktionen skapas för informationsutbyte, kompetensuppbyggnad, policyfrågor och utveckling. Rekommendationerna presenterades i en rapport 1999-04-30, och gruppen började därefter arbeta enligt rekommendationerna.
Riksdagens revisorer
Hos Riksdagens revisorer planeras att inom effektivitetsrevisionen göra en granskning av omfattningen av konsultupphandlingen och konsultanvänd- ningen inom departementen. Granskningen avses beskriva hur stora kontrakt det rör sig om och hur konsultanvändningen utvecklas under de senaste åren, liksom interna riktlinjer och beslutsprocesser. Förstudien till granskningen beräknas vara klar till sommaren och en kommande granskning någon gång under hösten 2000.
Riksdagens revisorer framhåller i sin granskningspromemoria om rege- ringens Sydafrikasatsning (se ett följande avsnitt) att revisorerna utom den nämnda särskilda studien också i sin egenskap av externrevisorer av Rege- ringskansliet kommer att följa dess tillämpning av LOU.
Beslut av Nämnden för offentlig upphandling (NOU) i fråga om upphandling gällande Assi Domän
Sedan nämnden fått en förfrågan från Sveriges Radios samhällsredaktion om Regeringskansliets upphandling av rådgivning och medverkan i omstrukture- ring av statens ägande i Assi Domän begärde nämnden i oktober 1999 vissa uppgifter i ärendet från Regeringskansliet. De begärda uppgifterna avsåg varför reglerna för förenklad upphandling enligt 6 kap. LOU använts vid upphandlingen och hur utvärderingen av anbuden hade skett.
Regeringskansliet hänvisade inledningsvis till den anmälan om Näringsde- partementets upphandling som gjorts till riksdagens konstitutionsutskott och till det yttrande som utskottet kunde antas komma att begära från Regerings- kansliet. Ett exemplar av detta yttrande skulle komma att överlämnas till nämnden för kännedom. Därefter har dock Regeringskansliet besvarat nämn- dens frågor. Nämnden har den 28 februari 2000 beslutat ett yttrande i ären- det. I yttrandet har nämnden i flera frågor gjort en annan bedömning än Re- geringskansliet och riktar också kritik mot handläggningen av ärendet. Bland annat ansåg nämnden att upphandlingen borde ha skett enligt 5 kap. LOU samt att Regeringskansliet underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt LOU och det bakomliggande direktivet 92/50/EEG. Nämnden förutsatte att Regeringskansliet vidtagit åtgärder i syfte att LOU:s regler inte åsidosätts vid kommande upphandlingar.
Regeringskansliets revisionskontor
Regeringskansliets revisionskontor, som tjänstemän från utskottskansliet besökt, gör varje år någon granskning av upphandlingar som gjorts inom Regeringskansliet. Granskningen görs med utgångspunkt i departementens betalningar av fakturor. En granskning av Näringsdepartementet avsåg de- partementets upphandling av externa tjänster de första fyra månaderna 1999. De tjänster som resulterat i fakturor på stora belopp eller som på annat sätt bedömdes intressanta granskades närmare. Ärendena gicks sedan igenom med hjälp av ett arbetsprogram för att se efter om upphandlingen skett i enlighet med LOU. I sammanhanget beaktades särskilt att Regeringskansliet numera utgör en upphandlande enhet. Grovt uppskattat bedömdes antalet tjänsteupphandlingsärenden per år inom Näringsdepartementet kunna vara ett 50-tal. Under de fyra månader som Revisionskontoret granskat uppgavs betalningen för tjänster som departementet upphandlat uppgå till 12,2 miljo- ner kronor. Iakttagelser och synpunkter antecknas.
Revisonskontoret har gett uttryck för uppfattningen att Upphandlingsgrup- pens arbete haft stor betydelse för att förbättra upphandlingsrutinerna inom Regeringskansliet.
Översyn av LOU och NOU
För närvarande pågår en översyn av LOU och NOU. Översynen görs av en parlamentariskt sammansatt kommitté, Upphandlingskommittén. Kommittén har avlämnat ett delbetänkande (SOU 1999:139) Effektivare offentlig upp- handling. Kommitténs uppdrag har i denna del varit att se över bl.a. behovet av statlig tillsyn över den offentliga upphandlingen och bestämmelserna i 6 kap. LOU (dvs. de ej EG-bundna). Kommitténs uppdrag i övriga delar ges i tilläggsdirektiv (dir. 1999:34), som grundar sig på ett tillkännagivande av riksdagen på förslag av finansutskottet (bet. 1998/99:FiU17). Riksdagens tillkännagivande gjordes sedan Riksdagens revisorer på initiativ av finansut- skottet granskat den offentliga upphandlingen (se 1997/98:RR10). Syftet med revisorernas granskning hade varit att undersöka effekterna av LOU, särskilt för statliga myndigheter och vilka problem som uppstått för upp- handlande enheter. Revisorerna granskade också tillsynen över lagen och inköpssamordningen samt användningen av ramavtal. Kommittén skall enligt tilläggsdirektiven
- bedöma vilka närmare avvägningar som en upphandlande enhet bör göra när enheten skall anta det anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga, - - ta fram riktlinjer för det svenska arbetet med upphandlingsfrågor i EU, - - följa det arbete som bedrivs i fråga om miljökrav vid offentlig upphand- ling, - - behandla frågan om möjligheten att upphandla lokalt, - - analysera möjligheterna för en upphandlande enhet att ta in s.k. antidis- krimineringsklausuler i upphandlingsavtal. - Utfrågning
Utskottet har den 21 mars 2000 hållit en utfrågning med chefsjuristen Hans Sylvén vid Nämnden för offentlig upphandling, varvid bl.a. följande redovi- sats, bilaga B 2.
EG-direktiven om offentlig upphandling bygger inte på EG:s konkurrens- regler utan direkt på Romfördragets principer. Grundtanken med direktiven är att alla leverantörer skall behandlas lika och rättvist. Om detta görs ut- nyttjas konkurrensen och genom konkurrensen erhålls de bästa tjänsterna och varorna. Lite större upphandlingar skall annonseras i EG:s officiella tidning. Det har utretts att den offentliga sektorn upphandlar för 400 miljoner kronor eller 22-23 % av bruttonationalprodukten.
Regeringskansliets sätt att hantera upphandlingsärenden har stor pedago- gisk effekt. Man har inom nämnden konstaterat att upphandlande enheter, kommuner och liknande, uppmärksammar hur det går till i Regeringskansli- et, och anpassar sig till vad som accepterats inom Regeringskansliet. Inom tillsynsmyndigheten vill man inte gärna att Regeringskansliet alltid skall vandra på yttersta kanten utan mer ta det säkra för det osäkra när det gäller att tolka och hantera reglerna.
Förenklad upphandling är huvudupphandlingsformen enligt lagen 6 kap. och innebär att man endera annonserar eller vänder sig till ett representativt urval med hänsyn till ärendets storlek och komplexitet. Då skall man ha ett skriftligt förfrågningsunderlag, och man begär in ett skriftligt anbud från leverantörerna.
Direktupphandling kan sägas vara en undantagsform som används t.ex. vid mycket låga värden.
Man kan också använda sig av direktupphandling om det finns synnerliga skäl - som synnerlig brådska. Det gäller alltså i en nödsituation då det inte finns tid att göra på något annat sätt. Men nödsituationen skall inte vara förorsakad av den upphandlande enheten själv. Man kan alltså inte skapa nödsituationen själv genom dålig planering eller liknande, utan det är mer utifrån kommande omständigheter och händelser som man inte råder över som kan använda sig av s.k. direktupphandling. Det görs alldeles för många direktupphandlingar. Man har ofta relationer till gamla leverantörer. Det finns oändligt många argument för att bara vända sig till en leverantör.
När brådska åberopats är det ofta på något sätt bristande planering som skapat situation, vilken tillsynsmyndigheten har mycket svårt att acceptera.
Man kan genom förenklad upphandling vända sig till bara en leverantör. Skriftligt förfrågningsunderlag och skriftligt anbud från leverantörer krävs i sådana fall. Avsikten var att detta förfarande skulle användas i alldeles unika situationer som mycket påminner om reglerna för upphandling över tröskel- värdena. Då får man lov att använda förhandlat förfarande utan annonsering, t.ex. i samband med vissa tilläggsbestämmelser eller om en leverantör har en unik kompetens i form av ensamrätt av immaterialrättsliga skäl, patent eller liknande, som gör att det bara finns en leverantör.
Anbudstiden när det gäller upphandling över tröskelvärderna är minimum 52 dagar vid öppen upphandling. För de enklaste upphandlingarna kan man tänka sig en anbudstid på mellan en och två veckor. En anbudstid på 5 dagar när det gäller en upphandling värd 200 000 kr är enligt hans mening inte rimlig. Vad man alltid är rädd för är att myndigheten i fråga har kontakt med en viss leverantör som ger mycket korta anbudstider. Denna leverantör har då ofta ett försprång genom att han kan utnyttja de kontakter han haft. En rimlig anbudstid borde ligga på i vart fall mellan två och tre veckor.
Man kan inte kringgå reglerna genom att starta med en liten upphandling och sedan anse att allting därefter är tilläggsbeställningar.
En del av de påstådda felen i de aktuella ärendena har varit vanliga under årens lopp. Ett av de största problem som nämnden har haft är att olika upp- handlande enheter struntar i reglerna och vänder sig direkt till någon för upphandling. Med det nuvarande regelsystemet kommer nämnden inte åt detta.
Generellt sett krävs det väldigt starka skäl för att göra ett sådant undantag som upphandlingsförfarandet med Swefund som enda anbudsgivare. I första hand bör man åtminstone göra ett försök för att se om man kan få andra anbudsgivare. Erfarenheten visar att inköparna oftast har en falsk bild av marknaden. De tror sig känna marknaden bättre än de i själva verket gör. Även upphandlingar av känslig natur brukar kunna hanteras ganska väl.
I Regeringskansliet tycks förfrågningsunderlag ofta inte ha skrivits av per- soner som är övade i att göra inköp. En inköpare skall inte acceptera att en leverantör höjer priset.
Näringsdepartementets köp av externa tjänster
Bakgrund
Med utgångspunkt i en förteckning över fakturabetalningar inom Näringsde- partementets område har utskottet slumpmässigt valt ut tio upphandlingar av tjänster av olika slag. En översiktlig genomgång av akterna i de aktuella ärendena har genomförts av tjänstemän vid utskottets kansli. De iakttagelser som därvid gjorts har vidarebefordrats till Näringsdepartementet som kom- menterat de gjorda iakttagelserna.
Några av fakturorna gällde Kallax Cargo och avsåg utbetalningar på sam- manlagt 2 176 000 kr till länsstyrelsen i Norrbottens län med anledning av ett uppdrag som regeringen den 23 april 1998 gav dåvarande landshövding Björn Rosengren (senare ändrat till landshövding Kari Marklund) att som förhandlingsman ta fram en samlad finansieringslösning för utbyggnad av Luleå-Kallax flygplats och säkra fortsatt projektering av banförlängningen. För främst den fortsatta projekteringen disponerade förhandlingsmannen högst 10 miljoner kronor. Någon upphandling har inte gjorts av Näringsde- partementet.
Två fakturor gällde sammanlagt 478 994 kr till Ledningskonsulterna i Stock- holm AB. Upphandlingen gällde ex-ante utvärdering av de 21 utkast till regi- onala tillväxtavtal som länen skulle lämna till regeringen den 15 april 1999.
Näringsdepartementet använde sig av förenklad upphandling och möjlig- heten att avstå från annonsering och i stället rikta sig till ett affärsmässigt antal leverantörer - i detta fall sju anbudslämnare. Förenklad upphandling ansågs i detta fall vara ekonomiskt mest fördelaktigt och också av tidsskäl att föredra. Av förfrågningsunderlaget som tillförts akten framgår att anbuden kunde komma att antas helt eller delvis från en eller flera anbudsgivare.
Anbuden från Ledningskonsulterna i Stockholm AB och ytterligare en an- budsgivare ansågs intressanta. De båda anbudsgivarna föreslog skilda ana- lysmetoder och inom Näringsdepartementet gjordes bedömningen att de två metoderna kompletterade varandra på ett värdefullt sätt. Mot bakgrund av att det inte ansågs rimligt att båda konsulterna gjorde var sin bedömning av 21 utkast gjordes en överenskommelse med Ledningskonsulterna i Stockholm AB att företaget till ett justerat pris skulle analysera sju läns utkast. Övriga anbud låg högre än de nu nämnda.
En faktura på 2 085 267 kr gällde Arthur Andersen KB. Efter en förfrågan till tre tänkbara konsultfirmor med särskild kompetens för uppdraget direktupp- handlades detta uppdrag och ett uppdrag till Boston Consulting Group. Dess- utom upphandlades direkt biträde från juristfirman Företagsjuridik Nord & Co, och sekretessförbindelse från konsultfirmorna infordrades. Det var enligt Regeringskansliet på grund av extrem brådska inte möjligt att gå ut med en bredare förfrågan. Det var fråga om ett mycket speciellt uppdrag till Arthur Andersen som krävdes med mycket kort varsel för ett ställningstagande i fråga om Postens framtida finansiella verksamhet. Mot bakgrund av att bola- gets viktiga samarbetsavtal med Nordbanken löpte ut krävdes ett snabbt ställningstagande av inriktningen av Postens verksamhet. Uppdraget till Athur Andersen kan enligt Regeringskansliets bedömning inte ses som A- tjänst. Uppdraget gick inte ut på att lämna rådgivning om ett bolags administ- ration eller organisation. Det var i stället fråga om att ge ägaren underlag för en ekonomisk värdering av olika handlingsalternativ i fråga om bolagets framtida struktur. - Som A-tjänster, vilka skall upphandlas enligt upphand- lingsformerna i 5 kap. LOU, finns bl.a. förtecknat konsulttjänster för admi- nistration och organisation av företag (punkt 11). I EG-rekommendation finns underavdelningen Konsulttjänst för företagsutveckling upptagen. Bland B-tjänster förtecknade i bilaga till upphandlingslagen finns "andra tjänster" upptagna varmed avses tjänster som inte faller in under några andra kategori- er upptagna på A- eller B-listan.
Tre fakturor om sammanlagt 919 710 kr avsåg Hallvarsson & Halvarson. Uppdraget gällde verksamhetsberättelser för statligt ägda företag. Det var fråga om förenklad upphandling riktad till fyra leverantörer som bedömdes ha tillräckliga kvalifikationer. Motiveringen till att Hallvarsson & Halvarson fick uppdraget var att de hade "det bästa förslaget". Anbudet innefattade ett fast arvode för angivet arbete på 270 000 kr, en uppskattad tryckkostnad på 280 000 kr samt löpande rådgivningsarvode på 1 600 kr per timme. De offe- rerade priserna kan inte utan vidare jämföras. Utöver avtalet betalades ersätt- ningar dels avseende visst arbete som berodde på att uppdraget visade sig mer tidskrävande än vad som framgått av beställningen eller utgjorde tilläggsbeställningar, dels avseende översättningskostnader.
En faktura på 956 529 kr avsåg Gramma AB. Grammas uppdrag beslutades efter förenklad upphandling riktad till tre tänkbara uppdragstagare. Anbuds- förfrågningarna var muntliga. Något förfrågningsunderlag finns inte i akten. Skälen till att förenklad upphandling valdes var att det var fråga om ett mind- re projekt och att det bara fanns tre tänkbara uppdragstagare. Anbud från Gramma och ett annat företag finns i akten. Anbudet gällde ursprungligen 290 000 kr men avtalet förlängdes senare på grund av att det vid denna tid- punkt pågick en granskning av fusionen mellan Telia-Telenor i EU- kommissionen och utgången av prövningen var oviss. För att ha en hög handlingsberedskap i medie- och informationsfrågor för den händelse kom- missionens besked skulle bli negativt, ansågs det föreligga synnerliga skäl att inte göra en ny upphandling.
En faktura avsåg 72 000 kr till KPMG. Uppdraget, som gällde utredning och förslag i fråga om lättnader vid generationsskiften i småföretag, direktupp- handlades. Värdet uppgick till mindre än två basbelopp.
Två fakturor om sammanlagt 320 000 kr avsåg Landsort Maritime Training Center. Det var fråga om ett konsultuppdrag för medverkan i utredningen om statens åtgärder för att främja fler och växande företag och uppdraget gällde analyser och underlag som underlag för utredningens ställningstaganden. Upphandlingsformen förenklad upphandling användes. I akten finns bl.a. infordran av anbud, protokoll om öppnande av anbud och motivering för beslutet.
Två fakturor på sammanlagt 280 000 kr gällde AIEKA AB. Uppdraget hade anknytning till det s.k. Barentsprojektet som startade våren 1997. En energi- expertgrupp bildades och Sverige, som under 1997 var ordförandeland i Barentsrådet, åtog sig att svara för ordförandeskapet i expertgruppen. Arbetet i expergruppen anges ha genomförts under stark tidspress. Mot den bakgrun- den engagerades i juni 1997 konsulten Björn Andersson (AIEKA AB). Di- rektupphandling användes på grund av att det var fråga om synnerlig bråds- ka. De elva länderna i Barentsrådet beslutade att inom drygt ett halvår hålla fyra större konferenser och färdigställa en handlingsplan för energiutveck- lingen i Barentsregionen. I projektet fanns inga administrativa resurser för detta och från svensk sida fick upphandlas konsulttjänster för att arbetet omedelbart skulle kunna igångsättas.
Expertgruppens mandat gällde under år 1997 och någon fortsättning var ursprungligen inte planerad. Trots att Norge övertog ordförandeskapet i Barentsrådet i början av år 1998 beslutades att Sverige skulle svara för ord- förandeskapet i expertgruppen under år 1998. Under senare delen av år 1998 anlitades åter Björn Andersson genom direktupphandling mot bakgrund att han genom sitt tidigare uppdrag bedömdes ha unika kunskaper och förutsätt- ningar att bistå ordförandeskapet i den nya arbetsgruppen. När Sverige åtog sig ytterligare ett års ordförandeskap i energiarbetsgruppen genomfördes en förenklad upphandling av AIEKA AB.
Slutligen gällde några av de utvalda fakturorna Öhrlings Cooper & Lybrant AB (tre fakturor om tillhopa drygt 3, 5 miljoner kronor) och Advokatfirman Vinge KB (sju fakturor om tillhopa ca 450 000 kr). Uppdragen till Öhrlings gällde Sjöfartsverkets resp. Luftfartsverkets verksamhetsstruktur och beslu- tades den 27 maj 1999 resp. den 26 augusti 1999. Till grund för besluten låg offerter av den 23 april 1999 resp. den 21 juni 1999 och den 13 augusti 1999. Uppdragen till både Öhrlings och Vinges beslutades med hänvisningar till av Regeringskansliets förhandlingsavdelning upphandlat ramavtal med beslut den 19 november 1997. Ramavtal förelåg dock inte vid de aktuella tidpunk- terna. Ett upphandlingsförfarande för ramavtal hade genomförts under 1997, och i en skrivelse från Förvaltningskontoret den 19 november 1997 hade angetts att Regeringskansliets förvaltningskontor beslutat att anta anbud avgivna av bl.a. Öhrlings Cooper & Lybrant och Advokatfirman Vinge KB.
Utfrågning
Näringsminister Björn Rosengren har under utskottets utfrågning den 11 april 1999 bilaga B 9 understrukit att upphandlingar bör ske i enlighet med regelverket. Om det görs starka avvikelser från rutinerna bör anledningen till detta självfallet antecknas och klargöras. I Telia/Telenor-affären kunde man inte exakt klargöra hur man gjorde och vad man avsåg eftersom detta skulle kunna användas av Telenor. Sådana restriktioner finns självfallet men det ligger inom regelverkets ram. Om upphandlingsformen öppen upphandling, selektiv upphandling eller förhandlad upphandling skall användas beslutas detta på statssekreterarnivå eller departementsrådsnivå självfallet också till- sammans med den juridiska enheten. Efter det att han genom medierna fått klart för sig att Nämnden för offentlig upphandling haft synpunkter på en upphandling inom Regeringskansliet har han gått igenom hanteringen och krävt att samtliga upphandlingar under hans tid skulle gås igenom. Detta har gjorts och de jurister som gjort en formell bedömning har förklarat att upp- handlingarna skett inom regelverket. Det finns klara skäl och rimliga stånd- punkter för att man gjort som man gjort. Det rapporteras inte till honom om avvikelser sker på grund av extrem brådska eftersom det inte stridit mot regelverket. Han förutsätter däremot att det rapporterats till ansvarig statssekreterare. Han tycker rent allmänt att lagen om offentlig upphandling är bra och förenlig med de krav på smidighet och flexibilitet som ibland måste prägla ett departements handlande.
Upphandlingen av konsulttjänster i samband med Polenåret
Bakgrund
I 1998 års ekonomiska vårproposition föreslog regeringen att en särskild satsning för att vidareutveckla samarbetet mellan Sverige och Polen skulle genomföras under 1999. Den 12 maj 1999 inkom ambassaden i Warszawa med en promemoria som var en relativt detaljerad beskrivning av hur ambas- saden ansåg att en sådan satsning borde genomföras. Regionala manifesta- tioner i ett antal polska städer förslogs som huvudprincip för Polensatsning- en. I en promemoria av den 2 juli 1998 angav dåvarande ambassadören i Statsrådsberedningen Lars Danielsson riktlinjerna för hur arbetet lämpligen skulle genomföras.
Huvudsyftet sades vara att tydliggöra det breda svenska engagemanget för Polen och därför skulle så många svenska intressenter som möjligt engage- ras. Satsningen skulle spridas ut över hela Polen och över hela året, och som inspirationskälla angavs ambassadens promemoria av den 12 maj. Arbetet skulle ledas av en senior handläggare biträdd av en junior handläggare och en assistent som organisatoriskt skulle placeras i Utrikesdepartementets enhet för Central- och Östeuropa. Gruppen kom att kallas för projektsekreta- riatet för "Polen i fokus".
I ett gemensamt brev av den 26 november 1998 från statsministern och handelsministern till landets landshövdingar förklarades innebörden av sats- ningen. Statsråden bad om regional svensk medverkan i Sverigedagarna.
Efter konsultationer med svenska regionala företrädare utvaldes nio orter i Polen i vilka det ansågs ändamålsenligt att genomföra regionala Sverigeda- gar. Svenska län och regioner arrangerade där brett anslagna Sverigedagar med hjälp av ambassaden och projektsekretariatet. Programmen i de olika Sverigedagarna varierade från fall till fall. Kunskapsöverföring på olika samhällsområden inklusive EU-anpassning dominerade, men även kultur, ungdomssatsningar och sport förekom.
I ett regeringskanslibeslut den 1 september 1998 utsågs ambassadör Nils- Erik Schyberg till chef för projektsekretariatet "Polen i fokus". Ledningen av sekretariatet föll i senare skeden på andra tjänstemän inom Utrikesdeparte- mentet. Projektsekretariatet kom att bestå även av departementssekreteraren Hans Pechan som handläggare och kanslisekreteraren Agnetha Fransson som assistent.
Utöver projektsekretariatet tilkallades en styrgrupp som leddes av statssek- reteraren Sven-Eric Söder, Utrikesdepartementet, och en brett sammansatt referensgrupp. Referensgruppens sammansättning varierade under året, men kärnan bestod av företrädare för Regeringskansliet, ambassaden i Warszawa, generalkonsulatet i Gdansk, Sida, Svenska institutet, Exportrådet och Svensk handel.
Regeringen beslutade den 8 oktober 1998 att anslå tio miljoner kronor till projektet "Polen i fokus". Beloppet fördelades på fem miljoner kronor ur tilläggsbudgeten till statsbudgeten för budgetåret 1995/96 under första hu- vudtiteln, reservationsanslaget Samarbete och utveckling i Östersjöområdet (vanligtvis benämnd Östersjömiljard 1), och fem miljoner kronor belastade en delpost under det för budgetåret 1998 under utgiftsområde 7 upptagna reservationsanslaget B1 Samarbete med Central- och Östeuropa.
Kostnaderna blev något högre än beräknat. Regeringen beslutade därför att anslå ytterligare en miljon kronor till projektet ur det för budgetåret 1999 under utgiftsområde 7 upptagna reservationsanslaget B 1 Samarbete med Central- och Östeuropa. Sammanlagt kom således regeringen att anslå elva miljoner kronor till projektet "Polen i fokus".
Promemorior från Regeringskansliet
Konstitutionsutskottet har genom en skrivelse som sänts till Regeringskans- liet den 3 februari 2000 begärt en redogörelse för de formella besluten om samt formerna för och innebörden av satsningen "Polen i fokus". Genom skrivelsen begärde utskottet vidare svar på följande frågor:
1. Vilka konsulttjänster har köpts i samband med satsningen "Polen i fo- kus"? 2. 3. I vilken mån har lagen om offentlig upphandling varit tillämplig på dessa köp? 4. 5. Hur har lagen i förekommande fall tillämpats? 6. 7. Hur har i förekommande fall upphandlingarna dokumenterats? 8. 9. Vilka kommentarer ger granskningsanmälningen i övrigt anledning till? 10. Som svar på utskottets frågor har Regeringskansliet med skrivelser av den 1 och den 24 mars 2000 överlämnat två inom Utrikesdepartementet upprättade promemorior, dagtecknade den 29 februari och den 22 mars 2000, bilaga A 4.4-4.5. I promemoriorna redogörs för Polenåret och för upphandlingen i samband med det. Såvitt gäller upphandlingen framgår följande av prome- moriorna.
Fem upphandlingar under "Polen i fokus" gjordes av utrikesförvaltningen, antingen genom projektsekretariatet, ambassaden i Warszawa eller general- konsulatet i Gdansk. Det ekonomiska huvudansvaret för "Polen i fokus" hade projektsekretariatet. De fem upphandlingarna var följande.
a) En informationsfirma i Warszawa, ART Public Relations Ltd., kon- trakterades den 18 januari 1999 av ambassaden i Warszawa. Firman skulle vara ambassaden och de medverkande svenska regionerna be- hjälplig i kontakterna med polska medier i samband med samtliga nio Sverigedagar, t.ex. genom att arrangera presskonferenser, och dess- utom stå för en pressklippsservice till projektsekretariatet. b) c) En monter gemensam för deltagande svenska företag vid byggmässan i Gdynia i samband med Sverigedagarna i Gdansk byggdes av ett svenskt företag, Baltic Business Center, BBC, med säte i Karlskrona. Den överenskomna ersättningen var 120 000 kr. Generalkonsulatet i Gdansk hade först tagit in en offert från ett annat företag vars offere- rade pris var på 240 000 kr. d) e) Företaget Sundquist Selection i Åhus bistod generalkonsulatet i Gdansk med extrahjälp i planeringen och genomförandet av Sverige- dagarna i Gdansk. Kostnaden för detta blev 72 000 kr exklusive moms. f) g) Journalisten Mika Larsson med firma Intromix gavs i september 1999 i uppdrag att utvärdera satsningen "Polen i fokus". Hon ombads in- komma med utvärderingen senast den 1 december 1999. Den över- enskomna ersättningen var 65 000 kr inklusive moms. h) i) För att ta fram en logotyp, trycksaker och informationsmaterial anlita- des Ocias Design HB till en totalkostnad av närmare 130 000 kr. Re- geringskansliet har efter en tidigare upphandling träffat ett ramavtal med företaget. Det nu aktuella avtalet träffades genom avrop på detta upphandlade ramavtal. j) Upphandlingen av extrahjälp i Gdansk och av utvärderingen faller inom den beloppsgräns som Regeringskansliet tillämpar för direktupphandling, två basbelopp, ca 72 000 kr. Inköpet av logotyp och trycksaker m.m. skedde genom avrop på ett av Regeringskansliet upphandlat ramavtal. I Utrikesde- partementets promemoria anförs att några anmärkningar mot dessa upphand- lingar därför knappast är aktuella.
Beträffande de två förstnämnda fallen, upphandlingen av tjänster från in- formationsfirman ART Public Relations Ltd. och Baltic Business Center, kan däremot enligt Utrikesdepartementets promemoria vissa formella anmärk- ningar riktas mot handläggningen.
Upphandlingen av en polsk mediekonsult för hela Polenåret genomfördes av ambassaden. Ambassaden var övertygad om att det enda anbudsgivande företaget hade en för uppdraget unik kompetens. Detta gällde särskilt företa- gets kunskaper i svenska språket samt en kombination av kunskaper om den polska och den svenska medievärlden. Det är enligt vad som anförs i Utri- kesdepartementets promemoria möjligt att en korrekt dokumentation av dessa förhållanden skulle ha kunnat motivera en upphandling med inhämtan- de av anbud från endast ett företag. Sådan dokumentation saknades emeller- tid vid beslutstillfället. Med hänsyn till lagens långtgående krav på konkur- rensmöjligheter och dokumentation borde en aktsam upphandlare i detta fall enligt promemorian snarare ha genomfört en normal förenklad upphandling, dvs. med flera anbudsgivare. Allt talar enligt promemorian för att uppdraget även vid ett sådant förfarande skulle ha gått till det företag som fick ordern. Det bör enligt promemorian också nämnas att avtalet med medieföretaget var så konstruerat att den slutgiltiga kostnaden kom att bli 220 000 kr i stället för den maximala kontraktssumman på 275 000 kr.
Även i fråga om monterbygget i Gdynia kan det enligt promemorian häv- das att en förenklad upphandling med flera anbudsgivare borde ha genom- förts. I detta fall konstateras i promemorian att generalkonsulatet först in- hämtade anbud från ett företag, som erbjöd sig att bygga montrarna för 240 000 kronor. Förhandlingarna med ett annat företag ledde till att ett anbud på halva summan, dvs. 120 000 kr, antogs. I promemorian framhålls i detta sammanhang vidare att en målsättning vid genomförandet av "Polen i fokus" var att initiera aktiviteter under en så stor del av året som möjligt och i olika delar av landet. Sverigedagarna den 6-9 april 1999 i Gdansk, med utlöpare i den närliggande staden Gdynia, var först i serien av sammanlagt nio liknande svenska manifestationer. Planeringen genomfördes under betydande tidspress.
Lagen om offentlig upphandling gäller enligt vad som anförs i promemori- an upphandling av varor och tjänster som genomförs av Regeringskansliet. Huruvida lagen också gäller för svensk utlandsmyndighet, även i ett icke eu- land, är enligt promemorian inte lika klart. Syftet med lagstiftningen och förarbetena talar dock enligt promemorian för att lagen bör tillämpas också i dessa fall.
Den genomgång som gjorts visar enligt Utrikesdepartementets promemoria att anmärkningar kan riktas mot handläggningen av upphandlingarna i två av fallen. Genomgången pekar enligt promemorian också på svårigheter att tillämpa regelverket när en svensk utlandsmyndighet gör en upphandling i ett icke EU-land i ett fall där krav på snabbhet gör sig gällande och där många aktörer är inblandade. För att bemästra dessa svårigheter ser Rege- ringskansliet enligt promemorian nu över innehållet i och formerna för den utbildning i upphandlingsfrågor som Regeringskansliet svarar för. Rutinerna för hur utlandsmyndigheterna kan repliera på Regeringskansliets expertis på området ses också över. Före årets slut väntas också en utredning inom Rege- ringskansliets förvaltningsavdelning bli färdig. Den syftar till att optimera Regeringskansliets riktlinjer i fråga om dess internt tillämpade beloppsgrän- ser för direktupphandlingar.
Upphandlingen av en konsulttjänst för en IT-satsning i Östersjöregionen
Bakgrund
Riksdagen beslutade den 12 juli 1996 att på tilläggsbudget till statsbudgeten för budgetåret 1995/96 under första huvudtiteln anvisa ett reservationsanslag på 1 miljard kronor till samarbete och utveckling inom Östersjöregionen, den s.k. Östersjömiljarden (prop. 1995/96:222, bet. 1995/96:FiU15, rskr. 1995/96:307). Den 19 januari 1998 undertecknades ett Memorandum of Understanding av företrädare för Sverige, Estland, Lettland, Litauen och staden Sankt Petersburg. Enligt detta memorandum skall bilaterala IT-råd inrättas med representanter för Sverige och respektive part. Sverige åtog sig i samband härmed att under en inledande tvåårsperiod stödja IT-rådens verk- samhet såväl administrativt som ekonomiskt. Punkt 8 av memorandum hade följande lydelse: "Swedfund International AB will act as coordinator among the Bilateral IT Councils and the Swedish Government."
Regeringen beslutade den 20 maj 1998 att högst 80 miljoner kronor skulle användas till stöd till IT-rådens verksamhet, till samarbetsprojekt och till en viss närmare beskriven konsulttjänst i samband med IT-satsningen. Kostna- derna skulle belasta det förut nämnda reservationsanslaget. Regeringen be- slutade samtidigt att konsulttjänsten skulle upphandlas och uppdrog åt Rege- ringskansliets förvaltningsavdelning att genomföra upphandlingen och träffa avtal.
Enligt regeringsbeslutet skulle konsulttjänsten innefatta följande arbets- uppgifter.
- Fram till och med den 31 december 1999 ge administrativt stöd till de fyra bilaterala IT-råd som inrättats som ett samarbete mellan Sverige och Estland, Lettland, Litauen samt staden sankt Petersburg i arbetet med att ta fram gemensamma IT-projekt. - - Värdera och analysera de projekt som respektive IT-råd för fram och utifrån detta lämna förslag till regeringen om vilka projekt som bör er- hålla ekonomiskt stöd. - - Samordna IT-projekt i Östersjöregionen. - - Efter regeringens beslut betala ut medel till IT-projekt. - - Tillse att medel som utbetalas används i enlighet med regeringens be- slut. - - Verka för att få fram ytterligare finansiering till projekten utöver de 80 miljoner kronor som avsätts ur Östersjömiljarden. - - Var sjätte månad till regeringen avge en samlad redovisning över pågå- ende projekt och medelsanvändning. - Senast den 1 mars 2000 avge en slutlig redovisning till regeringen.
Den 9 januari 1998 hade Swedfund International AB (Swedfund) lämnat en offert till Närings- och handelsdepartementet med en beskrivning av ett projekt för Östersjömiljardens IT-satsning i Östersjöregionen, den s.k. Öster- sjöringen. Efter regeringsbeslutet den 20 maj 1998 skickade Regeringskans- liets förvaltningsavdelning ett förfrågningsunderlag den 17 juni 1998. För- frågningen gick enbart till Swedfund. Swedfund inkom med ett anbud daterat den 18 juni 1998. Förvaltningsavdelningen beslutade den 13 juli 1998 att anta anbudet med vissa inskränkningar.
Promemoria från Regeringskansliet
Utskottet har genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet begärt en redogörelse för upphandlingen och de kommentarer som granskningsanmäl- ningen ger anledning till. Den redogörelse som begärdes skulle innehålla en beskrivning av de rättsliga bedömningar som gjorts i frågan om formen för upphandlingen. Utskottet begärde också att få del av den dokumentation som fanns i fråga om förloppet utöver vad utskottet redan hade tillgång till.
Som svar på utskottets begäran har Regeringskansliet med en skrivelse från Statsrådsberedningen översänt en inom Regeringskansliets förvaltnings- avdelning upprättad promemoria av den 24 februari 2000, bilaga A 4.6. I promemorian anförs bl.a. att uppdraget i upphandlingen måste betecknas som biståndsverksamhet. Det är ett uppdrag direkt från regeringen. Det innefattar samordning mellan stater, bidragsgivning, förslag till regeringen, löpande rapportering till regeringen, kontroll av medelsanvändningen och uppdraget att få fram ytterligare medel för biståndsverksamheten. Biståndsverksamhet är en statlig angelägenhet. Regeringens uppdrag var ett led i biståndsverk- samhet och innefattar uppgifter av så speciell karaktär att det inte kunde lämnas till någon annan än en statlig myndighet eller annan statlig organisa- tion. Det måste enligt vad som anförs i promemorian anses ha varit helt uteslutet att engagera en privat uppdragstagare för detta uppdrag. Med den utgångspunkten fanns det bara en möjlig uppdragstagare - Swedfund.
Det finns enligt promemorian enskilda punkter i upphandlingsförfarandet som kunde ha hanterats på annat sätt. Beteckningen av den valda upphand- lingsformen är något tveksam. I förfrågningsunderlaget angavs att upphand- lingen var en s.k. förenklad upphandling. En mer korrekt beteckning bör vara "förhandlad upphandling med en anbudsgivare utan annonsering". Den egentliga bristen i förfarandet är enligt promemorian att dokumentationen för valet av upphandlingsform inte har sparats i akten. Där borde ha funnits en promemoria som redovisar varför Swefund var den enda möjliga uppdrags- tagaren. Med de rutiner som finns i dag hade detta enligt promemorian varit en självklarhet.
Efter att ha tagit del av promemorian från Regeringskansliets förvaltnings- avdelning har utskottet genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet begärt ytterligare upplysningar i ärendet. De frågor utskottet begärt svar på är följande:
1. Har någon ledamot av regeringen burit ett särskilt ansvar för hand- läggningen av IT-satsningen i Östersjöregionen, som föredragande i regeringen eller i annat hänseende? 2. 3. Har IT-satsningen sorterat under något visst departement? 4. 5. Vilken är den närmare bakgrunden till att endast en uppdragstagare var tänkbar? 6. Som svar på utskottets begäran om ytterligare upplysningar har Regerings- kansliet med en skrivelse från Statsrådsberedningen översänt dels en inom Näringsdepartementet upprättad promemoria av den 17 mars 2000, dels en inom Regeringskansliets förvaltningsavdelning upprättad promemoria av den 23 mars 2000, bilaga A 4.7. Av dessa promemorior framgår följande.
Dåvarande kommunikationsminister Ines Uusmann föredrog ärendet vid regeringssammanträdet den 20 maj 1998 då regeringen beslutade bl.a. att konsulttjänsten skulle upphandlas och uppdrog åt Regeringskansliets förvalt- ningsavdelning att genomföra upphandlingen. Sedan förvaltningsavdelning- en genomfört upphandlingen har regeringen fattat beslut om beviljande av medel i 16 ärenden efter utvärderingar genomförda av Swedfund. Vid tolv av dessa beslut har näringsminister Björn Rosengren varit föredragande. Vid de återstående besluten har kulturminister Marita Ulvskog två gånger och stats- rådet Mona Sahlin likaledes två gånger varit föredragande som ersättare för näringsministern.
Det övergripande skälet till att Swedfund valdes som uppdragstagare är att IT-satsningen betraktades som biståndsverksamhet till andra stater. Eftersom det i akten saknas dokumentation om grunden för ställningstagandet är det visserligen inte möjligt att ge en fullständig redovisning av de ytterligare skäl som våren 1998 låg till grund för bedömningen att Swedfund var den enda aktör som kunde utföra den efterfrågade tjänsten. Några av de skäl som var styrande för bedömningen kan dock utvecklas enligt följande:
- IT-råden skulle bedriva verksamhet på mellanstatlig nivå. Den som utförde tjänsten måste ha stora kunskaper om de baltiska staterna och Ryssland som investeringsmiljö. - Swedfund, som är ett helstatligt bo- lag, har skapats för att utföra investeringsbedömningar i svåra investe- ringsmiljöer. Bolaget hade i regionen kontakt med nyckelpersoner som var nödvändiga för att driva ett mellanstatligt IT-projekt. - - Att fungera som rådgivare åt regeringen förutsätter en kunskap om det regelverk och övriga villkor som styr regeringens arbete. Uppdraget in- nefattade också känsliga utrikespolitiska överväganden. - Swedfund, med sin bakgrund i Sida, hade tidigare erfarenhet av att bereda denna typ av biståndsfrågor åt regeringen. - - I uppdraget ingick att föreslå regeringen fördelning av medel till projekt där olika företag inom IT-branschen skulle medverka. För att undvika jävsliknande situationer var det därför viktigt att uppdragstagaren inte hade ägarintressen i eller andra bindningar till IT-branschen. - Swed- fund har inga ägarintressen i IT-branschen och inte heller några andra bindningar till den branschen. - Utfrågning
Utskottet har hållit en offentlig utfrågning med chefsjuristen Bengt Nord- qvist, bilaga B 11, vid Regeringskansliets förvaltningsavdelning. Nordqvist har inte medverkat i handläggningen av upphandlingsfrågan, men har i sin nuvarande befattning i efterhand fått anledning att ta del av dokumentationen i upphandlingsärendet. Vid utfrågningen har Nordqvist bl.a. anfört att han för sin del inte kunnat finna någon uttrycklig rättslig regel som skulle leda till slutsatsen att endast en uppdragstagare var möjlig i fråga om konsulttjänsten, dvs. Swedfund. På en praktisk nivå var det likväl utrett att det inte fanns någon annan möjlig uppdragstagare, och Nordqvist har inte heller i efterhand kunnat finna någon annan uppdragstagare som skulle ha varit möjlig.
Utskottets bedömning
Utskottet vill starkt understryka vikten av att upphandlingslagens bestäm- melser följs inom Regeringskansliet och att detta görs med god marginal till de olika gränser som sätts i lagen. Regeringskansliets roll som föredöme för andra myndigheter gör detta särskilt viktig. Om man inom Regeringskansliet inte klart och otvetydigt hanterar upphandlingarna med utgångspunkt i de gränser som ges i lagen riskeras att upphandlingslagens regler urholkas inte bara inom Regeringskansliet utan också inom andra myndigheter. De eko- nomiska vinster som kan uppnås genom att använda också förfaranden som kan uppfattas som mindre enkla riskerar dessutom att gå förlorade.
Granskningen har visat att brådska i flera fall åberopats som skäl för att använda regler som egentligen kan ses som undantagsregler. De skäl för brådska som åberopats har som grund omständigheter som Regeringskansli- et i princip borde ha kunnat förfoga över om planeringen varit bättre. Dess- utom har i några fall tilläggsbeställningar med förhållandevis stora belopp gjorts utöver det ursprungliga avtalet på ett sätt som kan tyda på att den ursprungliga planeringen inte varit tillräcklig. Det kan också ifrågasättas om inte ett nytt regelrätt upphandlingsförfarande borde ha genomförts när det visade sig att tilläggsbeställningarnas värden skulle komma att uppgå till belopp som var stora i förhållande till den ursprungliga upphandlingen.
Det som har framkommit under granskningen visar vidare att tjänster i vis- sa fall har köpts utan att ett regelrätt upphandlingsförfarande genomförts. Det gäller vissa köp i samband med Polenåret. Det gäller också det avtal som slutits med Swedfund om konsulttjänster i samband med IT-satsningen i Östersjöregionen och som i detta hänseende faller särskilt tydligt i ögonen. Otillräcklig dokumentation om vad som förekommit har också medfört att det finns oklarheter som försvårar en bedömning i efterhand. Enligt utskot- tets mening ger granskningen anledning till kritik mot det sätt som dessa upphandlingar skötts på.
Inom Regeringskansliet har gjorts en översyn av rutiner och organisation för Regeringskansliets upphandlingar. Bakgrunden var bl.a. var att Regerings- kansliet i upphandlingslagens mening skulle kunna ses som en upphandlande enhet och att tröskelvärdena då kunde ha särskild betydelse. Ett annat viktigt skäl för samordning var effektiviteten.
En arbetsgrupp med företrädare för samtliga departement och den centrala upphandlingsfunktionen, vars funktion är att erbjuda stöd i upphandlingar, har skapats för informationsutbyte, policyfrågor och utveckling. Enligt ut- skottets mening kan en sådan grupp fylla en viktig funktion när det gäller att ge upphandlingarna en mer central roll i arbetsplaneringen inom Regerings- kansliet. En bättre information från den centrala upphandlingsfunktionen skulle också kunna bidra till att det inte uppstår missförstånd kring före- komsten av ramavtal, vilket skett i ett av de granskade fallen.
5 Vissa frågor i samband med Telia-Telenor-affären
Ärendet
Under hösten och vintern 1997/98 fördes det diskussioner om ett samgående mellan Telia AB och Telenor AS. Den 20 februari 1998 avbröts dessa för- handlingar. Förhandlingarna återupptogs emellertid och under år 1999 kom bolagens ägare - svenska respektive norska staten - överens om att slå sam- man bolagen. Torsdagen den 16 december 1999 enades den norska och den svenska regeringen om att arbetet med att slå samman Telia och Telenor måste avbrytas.
I en granskningsanmälan, bilaga A 5.1, begärs att konstitutionsutskottet skall granska näringsminister Björn Rosengrens tjänsteutövning i samband med Telia-Telenor-affären och regeringsärendets handläggning. Enligt an- mälaren måste det utredas om inte regeringens hantering av samarbetet äventyrat mycket stora belopp av skattebetalarnas pengar. Vidare menar anmälaren att det är nödvändigt inför framtiden att reda ut vissa ansvarsfrå- gor och att det vore värdefullt om konstitutionsutskottet gjorde en fördjupad granskning i fråga om dels tolkningen av vissa delar av avtalet, dels Jan-Åke Karks anställningsavtal med Telia.
Med anledning av anmälan har utskottet beslutat granska vissa frågor i samband med Telia-Telenor-affären. Som underlag för granskningen har utskottet bl.a. haft tillgång till den svenska och den norska propositionen, prop. 1998/99:99 respektive St.prp. nr. 58 (1998-1999), näringsutskottets betänkande 1998/99:NU14, protokoll från den särskilt anordnade debatten om Telia-Telenor-affären i riksdagen den 20 december 1999 (prot. 1999/ 2000:50), referat från statsminister Kjell Magne Bondeviks redogörelse inför Stortinget den 21 december 1999 och betänkande från den norska Samferd- selskomiteen om Telia-Telenor-affären inklusive referat från en öppen ut- frågning med den norske samferdselsministern Dag Jostein Fjærvoll den 18 januari 2000, Innst. S. nr. 100 (1999-2000). Från Näringsdepartementet har utskottet bl.a. erhållit kopior av de brev som utväxlades mellan Närings- departementet och Samferdselsdepartementet hösten 1999, en promemoria om beslutsstrukturen i det nya bolaget, Jan-Åke Karks anställningskontrakt och regeringens riktlinjer rörande personer i företagsledande ställning i stat- liga bolag. Från Samferdselskomiteen har utskottet bl.a. erhållit kopior av skrivelser från olika advokatfirmor till Samferdselsdepartementet och ett protokollsutdrag från styrelsemötet i det nya bolaget, Newtel AB, den 8 december 1999. Därutöver har utskottet hållit utfrågningar med departe- mentsrådet Dag Detter, företagsjuristen Gunnar Nord, verkställande direktö- ren Jan-Åke Kark och närngsministern Björn Rosengren.
Bolagen
Telia AB
Telia bildades år 1993 genom en bolagisering av dåvarande Televerket (prop. 1992/93:200, bet. TU11992/93:30, rskr. 1992/93:443). Huvudinriktningen för Telia blev att arbeta inom telekommunikationer i första hand i Sverige och med tillfredsställande avkastning. Telia fick driva annan verksamhet än denna under förutsättning att den kompletterade huvudinriktningen och att det skedde med ett rimligt rikstagande.
Riksdagen beslutade nya riktlinjer för Telia våren 1998 (prop. 1997/98:121, bet. 1997/98:NU14, rskr. 1992/93:308 ). Telias mål är att vara det ledande telekommunikationsföretaget i Norden och Östersjöområdet. Huvudinriktningen är att i Norden och Östersjöområdet erbjuda telekommu- nikationer i vid bemärkelse samt bedriva internationell verksamhet som behövs för dessa tjänster. Telia skall erbjuda telekombaserade informa- tionstjänster där Telias roll är att paketera information till tjänster som görs tillgängliga på Telias olika nät. Annan verksamhet kan bedrivas om den kompletterar huvudinriktningen men höga avkastningskrav skall gälla i de fall risktagandet är högre.
Teliakoncernens affärsverksamhet är grupperad i åtta affärsområden och tre marknadsområden. Affärsområde Nät ansvarar för utveckling och drift av Telias fasta nät samt försäljning av nätkapacitet och nätprodukter till externa intressenter. Affärsområde Publik Kommunikation ansvarar för fasta tjänster till mindre företag och privatkunder i Norden. Affärsområde Företagskom- munikation ansvarar för fasta tjänster och integrerade erbjudanden till stora och medelstora företagskunder i Norden. Affärsområde Mobil Kommunika- tion ansvarar för mobila tjänster och mobila nät i Norden. Affärsområde System och Service ansvarar för kundutrustning, service och installations- koncept för företagskunder i Norden. Affärsområde Infomedia ansvarar för katalog- och informationstjänster på samtliga valda geografiska marknader. Affärsområde Financial Services ansvarar för finansiella tjänster och betal- servicetjänster på samtliga valda geografiska marknader. Affärsområde In- ternational ansvarar för telekommunikationsverksamheten utanför Norden.
Telenor AS
Telenors mål är att vara det ledande tele-, IT- och mediaföretaget i Norge. Telenor önskar att utveckla företaget vidare till en internationell tele- och IT- koncern. Telenor är det enda företaget i Norge som tillhandahåller ett brett utbud av produkter och tjänster inom telefoni och datakommunikation, mo- biltelefoni, Internet, IT och satellitkommunikation. Internationellt har Tele- nor redan intagit en stark position med en prisnivå som är bland de lägsta i Europa och med kvalitet och tjänsteutbud av hög klass. Telenor är delägare i tolv mobiltelefoniföretag i utlandet. Telenor är bland de största inom satellit- distribuerad radiosändning och har åtta helägda dotterbolag inom satellit- kommunikationsområdet. Dessutom har Telenor etablerat utlandsverksamhet inom katalogområdet, Internet och marknader för försäljning av nätkapacitet mellan operatörer.
Telenorkoncernen består av moderbolaget Telenor AS med dotterbolag. Koncernen är organiserad med ett koncerncenter med staber och stödfunk- tionerna Telenor Kapital og Finans och Telenor FoU. Telenor har totalt nio affärsområden. Affärsområdet Telenor Bedrift ansvarar för de största kun- derna. Affärsområdet Telenor Programvare tillhandahåller administrativa och ekonomiska stödsystem till banksektorn, offentlig förvaltning och sjukvår- den. Affärsområdet Telenor IT-service og Installasjon utför installationer, service och liknande inom telefoni, data, elektronik, säkerhet och integrerade lösningar. Affärsområdet Telenor International utvecklar verksamheter på den internationella marknaden, särskilt inom mobil- och satellitkommunika- tion samt fasta nät. Affärsområdet Telenor Mobil är Norges ledande leve- rantör av mobila tjänster. Affärsområdet Telenor Privat tillhandahåller fasta telefonitjänster till privatpersoner och småföretagsmarknaden. Affärsområdet Telenor Nett ansvarar för utbyggnad och drift av det fasta nätet i Norge. Affärsområdet Telenor Nextel är koncernens tyngdpunkt och kompetenscent- rum inom Internet såväl i Norge som internationellt. Affärsområdet Telenor Plus ansvarar för koncernens satsning på värdeökande tjänster särskilt inom katalogverksamhet, TV-distribution och elektronisk marknad.
Händelseförloppet
Diskussioner 1997-1998
Under år 1997 förde Telia och Telenor samtal om ett samgående. Dessa samtal avbröts i januari 1998 men återupptogs på begäran av Stortinget. Den 20 februari 1998 avslutades de återupptagna samtalen utan att enighet hade uppnåtts. I ett pressmeddelande samma dag uttalade dåvarande näringsmi- nistern Anders Sundström att den svenska positionen hade varit att det nya bolaget skulle arbeta efter affärsmässiga principer, att det skulle bli ett fullt integrerat bolag och att ledning och personal i såväl Telia som Telenor enga- gerat skulle delta i fusionen. Eftersom det inte hade gått att nå full enighet kring dessa principer, hade parterna gemensamt konstaterat att det saknades förutsättningar för förhandlingar om en fusion mellan bolagen. Enligt vad den norska statsministern Kjell Magne Bondevik uppgav i Stortinget den 21 december 1999, hade man inte lyckats uppnå enighet om ett resultat som i tillräcklig grad tillvaratog de norska intressena i ett sammanslaget bolag.
På försommaren 1998 inledde bolagen nya samtal och inför ett nordiskt ministermöte i Oslo i november 1998 kontaktade den dåvarande norska samferdselsministern, Dørum, statsrådet Björn Rosengren och önskade ta upp förhandlingar om en sammanslagning av Telia och Telenor.
Enligt vad näringsminister Björn Rosengren uppgav vid den särskilt an- ordnade debatten om Telia-Telenor-affären i riksdagen den 20 december 1999, var det Telias och Telenors ledningar tillsammans med facket som tog initiativet till fusionen.
Avsiktsförklaringen
I november 1998 inleddes alltså förhandlingar mellan Näringsdepartementet och det norska Samferdselsdepartementet om en sammanslagning av Telia och Telenor. Dessa förhandlingar baserades bl.a. på det förhandlingsunderlag som bolagen hade förberett.
Den 20 januari 1999 undertecknades en avsiktsförklaring om att slå samman Telia och Telenor av företrädare för den norska och den svenska regeringen samt av företrädare för de två bolagen. I avsiktsförklaringen sägs att bägge parter avsåg att inleda förhandlingar om slutgiltiga avtal om samgåendet på de villkor som angavs i avsiktsförklaringen. Några av huvudpunkterna i avsiktsförklaringen var:
- Svenska staten skulle få 60 % av aktierna i det nya bolaget och den norska staten 40 %. Bägge ägarna skulle dock få lika röstmässigt inflytande i bo- laget. Vidare skulle bägge ägarna sälja av sina aktier så att lika ägande om 33,4 % uppnåddes inom kort tid. På längre sikt skulle de båda staterna till- sammans behålla minst 51 % av aktierna i det nya bolaget. - - Det nya bolaget skulle börsnoteras senast vid utgången av år 2000. - - Det nya bolaget skulle verka för att fullgöra förekommande samhällsom- fattande tjänster och för att tillhandahålla en effektiv service i Sverige och Norge i enlighet med kraven i gällande lagar och föreskrifter. - - Samgåendet skulle bygga på lika inflytande för de två huvudägarna när det gällde rösträtt, styrelserepresentation och sammansättning av det nya bola- gets högsta ledning. - - Det nya bolagets huvudkontor skulle ligga i Stockholm och ett internatio- nellt center skulle etableras i Oslo. - Utarbetandet av principerna för den faktiska integrationen av Telia och Tele- nor, inklusive frågan om lokalisering av affärsenheterna, överlämnades till bolagen. Principerna skulle färdigställas inom åtta veckor och ingå som en bilaga i ett kommande samgåendeavtal. Affärsmässiga principer skulle vara vägledande för fusionsarbetet.
Samgåendeavtalet
Den 30 mars 1999 undertecknades ett samgåendeavtal mellan svenska och norska staten samt de två bolagen Telia och Telenor. Parterna var överens om en sammanslagning av Telias och Telenors rörelser i ett gemensamt ägt nybildat svenskt bolag.
I samgåendeavtalet anges att parterna är överens om att en sammanföring av verksamheterna i Telia och Telenor innebär strategiska och affärsmässiga möjligheter att dra nytta av möjliga synergier, att öka värdet på ägarnas aktieinnehav och att genom sammanslagningen bilda en ledande europeisk teleoperatör. Vidare framgår att samgåendet skall ske genom sammanföring av Telias och Telenors verksamheter i ett samägt bolag. Den svenska och norska staten överlåter aktierna i Telia respektive Telenor i utbyte mot aktier i det nya bolaget. I avtalet lämnar såväl staterna som Telia och Telenor ett antal bekräftelser och garantier rörande bolagen.
Som bilaga till samgåendeavtalet låg ett förslag till avtal om den framtida förvaltningen av respektive stats innehav i det nya bolaget (aktieägaravtalet). Aktieägaravtalet var dock inte undertecknat, utan det skulle undertecknas när alla nödvändiga förutsättningar - godkännande av båda ländernas parlament och av EG-kommissionen - var uppfyllda.
I aktieägaravtalet kommer parterna överens om att det nya bolaget skall verka för att bibehålla och utveckla både Telias och Telenors verksamheter i deras respektive hemmamarknader, fullgöra sina åtaganden vad gäller sam- hällsomfattande tjänster samt erbjuda effektiv service. Parterna är ense om att det nya bolaget skall ha det oberoende som behövs för att driften skall ske på affärsmässiga grunder med målsättningen att öka värdet på aktierna för samtliga aktieägare och på ett sätt som möjliggör för bolaget att tillgodose sitt nuvarande och framtida kapitalbehov på internationella kapitalmarkna- der.
Aktieägaravtalet innehåller också en plan för börsintroduktion och be- stämmelser om begränsningar i rätten att överlåta aktierna innan paritet upp- nåtts. Där finns också rösträttsbestämmelser som skall ge lika inflytande för de två ägarna till dess paritet uppnåtts. Vidare innehåller aktieägaravtalet bestämmelser om styrelsens sammansättning och utseende av ordförande och koncernledning samt om bolagets organisation. Det framgår också att vissa styrelsebeslut kräver särskilda omröstningsregler.
Parterna hade även kommit överens om särskilda integrationsriktlinjer. Av avtalet framgår att parterna förutsätter att verksamheten i det nya bolaget skall bedrivas på ett sätt som följer av dessa. Det nya bolagets huvudkontor med koncernledningen m.m. skall vara lokaliserat till Sverige. Ett internatio- nellt center skall vara placerat i Norge.
Avtalet skulle vara bindande för parterna under 16 år och styras av svensk lag. Eventuella tvister skulle avgöras genom skiljedomsförfarande i Köpen- hamn i enlighet med danska skiljedomsregler.
Propositionerna
Den 8 april 1999 beslutade den svenska regeringen proposition 1998/99:99 Sammanslagning av Telia AB och Telenor AS. Med hänsyn till utvecklingen i telekommunikationsbranschen gjorde regeringen bedömningen att en sam- manslagning av Telia och Telenor var en väsentlig förutsättning för att de bägge företagen i framtiden skall kunna hävda sig i den allt starkare konkur- renssituation som förutses i Europa. I propositionen föreslog regeringen därför att riksdagen skulle godkänna samgåendeavtalet och att aktieägarav- talet kunde ingås. Svenska staten skulle äga 60 % av aktierna i det nya bola- get och den norska staten 40 %. Bägge staterna skulle sälja av sina aktier så att lika ägande om 33,4 % av aktierna uppnåddes inom kort tid. På längre sikt skulle staterna tillsammans behålla minst 51 % av aktierna i det nya bolaget. Bägge staterna skulle få lika röstmässigt inflytande i bolaget intill dess paritet hade uppnåtts. Sammanslagningen och styrningen av det nya bolaget skulle enligt regeringen baseras på kommersiella grunder. Det ansågs väsentligt att det nya bolaget kunde agera på samma villkor som de stora konkurrenterna i Europa. Verksamhetsområdet skulle vara telekommunika- tion i vid bemärkelse. De två avtalen, samgåendeavtalet och aktieägaravtalet, fanns som bilagor till propositionen.
Den 16 april 1999 beslutade den norska regeringen proposition St.prp. nr 58 (1998-99) om sammenslåing av Telenor AS og Telia AB. Även i den norska propositionen fanns de två avtalen intagna som bilagor. Sammanslag- ningen godkändes av Stortinget den 3 juni 1999.
Den 27 maj 1999 justerade näringsutskottet betänkande 1998/99:NU14 Sammanslagning av Telia AB och Telenor AS. Utskottet hade vid bered- ningen av ärendet på egen begäran fått del av Näringsdepartementets akt i ärendet samt inhämtat upplysningar och synpunkter från företrädare för departementet, Telia, Telenor och Goldman Sachs. I betänkandet tillstyrkte utskottet regeringens förslag och avstyrkte fyra motioner som hade väckts med anledning av propositionen (m, kd, fp och c).
Företrädarna för Moderaterna och Kristdemokraterna riktade i en gemen- sam reservation, liksom företrädaren för Folkpartiet i en annan reservation, skarp kritik mot det beslutsunderlag rörande samgåendet mellan Telia och Telenor som regeringen presenterat för riksdagen. Moderaterna och Kristde- mokraterna ansåg vidare, med instämmande av Folkpartiet, att hela Telia borde privatiseras. Moderaterna och Kristdemokraterna uttalde att aktieägar- avtalet borde innehålla krav på strikt kommersiellt beslutsfattande utan poli- tisk inblandning. Folkpartiet menade att aktieägaravtalet skulle komma att innebära en politisk styrning av det nya bolaget och man befarade också att politiska hänsyn skulle komma att tas vid beslut om förläggning av verksam- heterna mobiltelfoni och Internet. Centerpartiet ansåg i en reservation att de medel som skulle komma att frigöras vid en försäljning av delar av statens aktieinnehav i det nya bolaget borde avsättas såsom ägarkapital i ett helägt statligt bolag, som syftar till att finansiera eller delfinansiera den digitala infrastrukturen.
Riksdagen beslutade i enlighet med näringsutskottets hemställan den 15 juni 1999.
Brevväxling
Under hösten 1999 fördes en brevväxling mellan den svenska ägaren, repre- senterad av Näringsdepartementet, och den norske ägaren, representerad av Samferdselsdepartementet. I brevväxlingen, bilaga A 5.2, behandlas olika strategiska frågor avseende verksamhet och affärspartner samt frågor om börsintroduktion och kommersiell självständighet. Vidare behandlas frågor om huvudkontor, organisation och lokalisering.
Från svensk sida fördes det i ett brev den 24 augusti 1999 fram önskemål om att en interimsstyrelse skulle tillsättas för att bl.a. framlägga detaljerade planer för organisationerna, huvudkontoren och affärsområdenas lokalise- ring. Vidare angavs att varje enskilt förslag skulle motiveras från strikt kommersiella utgångspunkter, varvid reglerna om bästa kompetensen som avgörande kriterium i bilaga 3A till samgåendeavtalet skulle beaktas.
Den norska reaktionen blev först att fråga om avtalen alltjämt gällde, vilket bekräftades från svensk sida. I ett brev den 1 september 1999 behandlade sedan den norske samferdselsministern de frågor som hade tagits upp i Nä- ringsdepartementets brev av den 24 augusti. Beträffande frågorna om huvud- kontor, organisation och lokalisering anfördes:
De spørsmål som her omtales er regulert i aksjonæravtalens punkt 5.1 og vedlegg 3A. I henhold til avtalen skal beslutninger vedr disse forhold under- legges de spesielle stemmerettsregler som framgår av aksjonæravtalens punkt 4.3 b (i). Disse forhold kan derfor ikke endelig avklares før etter sam- menslåingen, når styret kan fatte en formell beslutning.
I ett brev den 23 september 1999 anförde Björn Rosengren att han utgick ifrån att parterna var helt överens "om de bestämmelser som finns i avtals- komplexet om att sammanslagningen skall baseras på de kommersiella vär- deringar och de balans- och likvärdighetsprinciper som finns däri". Björn Rosengren underströk också att förhållandet mellan ägare, styrelse och verk- ställande ledning skulle följa gängse principer som följer av den svenska aktiebolagslagen.
Samma dag bekräftade Dag Jostein Fjærvoll att han var enig med Björn Rosengren om dessa synpunkter.
Anställningsavtalet med Jan-Åke Kark
I ett pressmeddelande från Näringsdepartementet den 23 september 1999 uppgavs det att Jan-Åke Kark skulle utses till heltidsarbetande styrelseordfö- rande i Telia och att han skulle utses till ordförande i det nya bolaget. Den 14 oktober 1999 beslutade en extra bolagsstämma i Telia AB att bolaget skulle ingå ett anställningsavtal med Jan-Åke Kark.
Den 30 september 1999 intervjuades Jan-Åke Kark i Telecom Revy. Han fick då frågan om styrelseordförandens dubbelröst skulle kunna vara utslags- givande i lokaliseringsval för delar av verksamheten, om det förelåg olika åsikter mellan de två länderna. På detta svarade Jan-Åke Kark följande.
Nei, det kan den ikke. I strategiske spørsmål må det være enighet og aksept fra begge land og fra selskapet om hva som er det best forretningsmessig tjenlige.
Aktieägaravtalets undertecknande
EG-kommissionen godkände sammanslagningen av Telia och Telenor den 13 oktober 1999.
Den 18 oktober 1999 träffades Björn Rosengren och Dag Jostein Fjærvoll i Stockholm. Vid mötet diskuterades, enligt Fjærvoll, dels antalet styrelsere- presentanter för de anställda, dels Karks ställning, dels "åpningsbalansen" i bolaget. Den 19 oktober 1999 undertecknades aktieägaravtalet.
Styrelsemötet den 8 december 1999
Den 8 december 1999 hölls det styrelsemöte i det nya bolaget. Ett utdrag av styrelseprotokollet finns som bilaga A 5.3. Frågan om lokalisering av affär- sområdenas huvudkontor fanns inte på den dagordning som hade utsänts inför mötet. Vid mötet beslutade styrelsen emellertid att frågan, som hade behandlats på flera tidigare styrelsemöten, skulle tas upp till beslut på mötet Enligt protokollet fördes det omfattande och ingående diskussioner om var huvudkontoren skulle lokaliseras. Fokuseringen låg på frågan var huvud- kontoret för affärsområde Mobil kommunikation skulle förläggas. Som un- derlag fanns dels ett av koncernledningen upprättat dokument, dels ett inom Telia upprättat dokument vilket utdelades vid styrelsemötet. Trots diverse kritik kring underlagets karaktär konstaterade styrelsen att inget ytterligare material var nödvändigt, utan att styrelsen nu hade fullgott underlag för ett beslut.
Det framställdes förslag om att bordlägga frågan, men styrelsen beslutade med ordförandens utslagsröst att frågan om lokalisering av affärsområdenas lokalisering skulle avgöras genom omröstning vid mötet.
Därefter beslutade styrelsen med hjälp av ordförandens utslagsröst att för- lägga huvudkontoret för Mobil kommunikation i Stockholm/Kista och hu- vudkontoren för Nät och IP-Carrier i Oslo samt huvudkontoren för övriga affärsområden i enlighet med förslaget från VD.
Sex styrelsemedlemmar - fyra föreslagna av den norska staten och två ar- betstagarrepresentanter från den norska delen av företaget - begärde med hänvisning till aktieägaravtalet punkt 4.3 b (i) att få fört till protokollet att beslut om lokalisering av affärsområdenas huvudkontor skall avgöras med enkel majoritet, men kräver att majoriteten innefattar minst en ägarvald sty- relsemedlem utpekad av den norska staten och en styrelsemedlem utpekad av den svenska staten.
Närmare om aktieägaravtalet
När det gäller aktieägaravtalet, är det framför allt paragrafen om särskilda omröstningsregler för vissa styrelsebeslut, dvs. paragraf 4.3 b, som tilldragit sig intresse. Paragraf 4.3 har följande lydelse:
Styrelsebeslut
a) Styrelsen skall fatta sina beslut baserade på en majoritet av de närva- rande Styrelseledamöterna; dock att Styrelsens ordförande skall ha ut- slagsröst i händelse av lika röstetal. Vad som sägs i punkten (b) nedan och av vad som i övrigt är påkallat med hänsyn till gällande rätt skall därvid iakttas.
b) För giltigt beslut i följande frågor krävs att i Styrelsens majoritet i minst en ledamot som anvisats av svenska staten och en ledamot som utsetts av norska staten:
(i) Godkännande, innan Paritet uppnåtts, av Ny AB-koncernens affärsplan och dess koncernbudget inkluderande ändringar i Integrationsriktlinjerna, omorganisationer, omstruktureringar och omflyttningar av Ny ABs dotterbolag och affärsenheter;
(ii) Beslut, eller i förekommande fall, rekommendationer, avseen- de större strategiska företagsförvärv eller överlåtelser att ge- nomföras av Ny AB utöver transaktioner som förutsatts i den affärsplan som godkänts enligt Avsnitt 4.3 b) (i) ovan;
(iii) Inrättande av och delegering av beslutsrätt till styrelsekom- mittéer; tillsättande av styrelser i Telia och Telenor;
(iv) Tillsättande och entledigande av Verkställande direktör och Vice verkställande direktörer - med beaktande av vad som sägs i Avsnitt 4.4 - innan Paritet uppnåtts.
Under slutskedet av avtalsförhandlingarna visade det sig att bolagen inte skulle bli eniga om integrationsprinciperna i tid. Enligt vad Kjell Magne Bondevik och Dag Jostein Fjærvoll uppgett inför Stortinget var detta en viktig orsak till att de speciella rösträttsreglerna, paragraf 4.3 b (i) i aktie- ägaravtalet på norskt initiativ gavs den ovan angivna utformningen. Den svenska ägaren hade två gånger avslagit den norska ägarens begäran att ta in varianter av det som senare blev punkt 4.3 b (i) i aktieägaravtalet, men den 25 mars accepterades punkten. Anledningen till att man från svensk sida motsatte sig en reglering av detta var, enligt Fjærvoll, att det inte omfattades av avsiktsförklaringen.
Den 30 mars 1999 avslutades förhandlingarna och samgåendeavtalet un- dertecknades. Aktieägaravtalet låg som en bilaga till samgåendeavtalet, men skulle undertecknas först när alla nödvändiga förutsättningar var för handen. I ett pressmeddelande samma dag från det norska Samferdselsdepartementet angavs bl.a. följande.
Selskapets hovedkontor skal legges til Sverige. Et internasjonalt senter vil bli etablert i Norge.
- Lokalisering av ledelsen for de enkelte forretningsområdene fastlegges ikke nå, men vurderes av selskapsledelsen på forretningsmessig grunnlag. Det legges til grunn at valg av lokalisering skal oppfylle krav om rasjonell og framtidsrettet forretningsorganisasjon og inennfor denne rammen en rimelig fordeling av ledelsesoppgaver landene imellom. Den endelige be- slutningen om dette skal skje etter de spesielle stemmerettsreglene som allerede er etablert i aksjonæravtalen. Det vil si at minst en aksjonærvalgt representant for hvert land må være enige i beslutningen. - Pressmeddelandet översändes enligt Bondevik till Näringsdepartementet och delades ut till pressen vid undertecknandet i Stockholm. Pressmeddelandet blev inte "gjensidig godkjent", men var känt för bägge parter.
I den svenska propositionen (prop. 1998/99:99 s. 17) sägs beträffande om- röstningsregler följande.
Parterna har kommit överens om att särskilda omröstningsregler krävs för vissa styrelsebeslut. Reglerna innebär att det förutom majoritet krävs att en styrelseledamot som utsetts av den svenska staten och en som har utsetts av den norska staten ingår i majoriteten. De beslut som kräver särskilda regler är bl.a. den nya bolagskoncernens affärsplan och dess koncernbudget, godkän- nande av större organisatoriska förändringar samt tillsättande och entledi- gande av verkställande direktör och vice verkställande direktörer, allt så länge det sker i tiden före paritet.
Den 9 april 1999 möttes två tjänstemän från Samferdselsdepartementet och två tjänstemän (varav en jurist) från Näringsdepartementet i Stockholm för att gå igenom respektive regerings propositioner. Propositionsutkast hade utväxlats före mötet. Avsikten med mötet var enligt Bondevik att försäkra sig om att respektive departement var införstått med innehållet i propositionerna. Det var inte ett förhandlingsmöte och det var inte meningen att mötet skulle mynna ut i någon form av direkt godkännande av innehållet i propositioner- na.
I den norska propositionen (St.prp. nr. 58 [1998-99] s. 29) sägs beträffan- de omröstningsregler bl.a. följande.
Det nye selskapets styre vil på et senere tidspunkt beslutte hvordan ledelsen av forretningsområdene skal lokaliseres. Beslutningen underlegges de spesi- elle stemmerettsregler som er etablert i aksjonæravtalen, dvs. at minst en aksjonærvalgt representant fra hvert land må være enig i beslutningen.
Promemoria från Regeringskansliet
Genom en skrivelse till Regeringskansliet har utskottet begärt en redogörelse för tillkomsten av beslutet om sammanslagningen av Telia och Telenor samt lämnat tillfälle att lämna de synpunkter i övrigt som anmälningen gav anled- ning till. Redogörelsen borde enligt utskottet bl.a. ge svar på följande frågor
- vilka förutsättningar som hade förändrats när avsiktsförklaringen om sam- gåendet undertecknades i januari 1999 jämfört med vad som gällde när förhandlingarna avbröts vid tidigare tillfällen, - - vilka externa rådgivare m.m. som anlitats, - - vad paragraf 4.3 b (i) i aktieägaravtalet innebär och hur de termer som används där skall förstås, - - hur detta stämmer överens med det som i detta avseende anförts i proposi- tion 1998/99:99 Sammanslagning av Telia AB och Telenor AS, - - vid vilken tidpunkt det stod klart att man på norsk sida gjorde en väsentligt annorlunda tolkning av bestämmelsen än vad man gjorde på svensk sida och - - vilka åtgärder som då vidtogs. - Från Regeringskansliet har utskottet erhållit en promemoria som upprättats inom Näringsdepartementet den 22 februari 2000. I promemorian, bilaga A 5.2, anges bl.a. följande.
Det är inte möjligt att lämna ett heltäckande svar på vilka förutsättningar som hade förändrats när avsiktsförklaringen ingicks jämfört med när för- handlingarna avbröts vid tidigare tillfällen. Situationen var i mångt och mycket olika vid tillfällena. En förutsättning, ägarfördelningen, var dock utklarad vid undertecknandet av avsiktsförklaringen, vilket den inte hade varit tidigare. Rådgivare åt Näringsdepartementet vid förhandlingarna var bl.a. Skadden Arps, Meagher and Flom. Under förhandlingarna fram till samgåendeavtalets undertecknande den 30 mars 1999 tillkom Företagsjuridik Nord & Co som rådgivare. - Paragraf 4.3 b (i) i aktieägaravtalet om vilka styrelsebeslut som kräver särskild majoritet skall tolkas enligt ordalydelsen. Den omfattar två huvudtyper av beslut, godkännande av affärsplan och kon- cernbudget. Som förtydligande anges i ett senare led att detta inkluderar "ändringar i Integrationsriktlinjerna, omorganisationer, omstruktureringar och omflyttningar av Ny ABs dotterbolag och affärsenheter". När det gäller de använda termernas innebörd hänvisas det till en promemoria från Före- tagsjuridik Nord & Co om beslutsstrukturen i det nya bolaget, (i bilaga A 5.2).
I Näringsdepartementets promemoria anges vidare: Den redogörelse för de särskilda omröstningsreglerna som lämnas i proposition 1998/99:99 Sam- manslagning av Telia AB och Telenor AS avser paragraf 4.3 b i dess helhet. Skrivningarna i propositionen är inte detaljerade, eftersom avtalet bifogades till propositionen. De står dock i överensstämmelse med avtalstexten och de är förenliga med den innebörd paragrafen har. - Under hösten 1999 fördes en brevväxling mellan den svenska ägaren och den norska. Den var bl.a. ett uttryck för att den svenska ägaren inte var övertygad om att beslut om det nya bolagets framtida strategi fattades i ett sådant tempo som krävdes för att det nya bolaget skulle fungera tillfredsställande. - När Näringsdepartementet informerades om hur styrelsemötet den 8 december 1999 hade avlöpt, upp- drog departementet åt Företagsjuridik Nord & Co att analysera situationen. Slutsatsen blev att beslutet var fattat helt i överensstämmelse med den svens- ka aktiebolagslagen och avtalet mellan ägarna. Det stod klart att den norska ägaren hade en annan syn på frågan. - Därefter fördes på norskt initiativ diskussioner om att avbryta samgåendet. Den 16 december 1999 gav de båda ländernas statsministrar ut ett gemensamt pressmeddelande, bilaga A 5.4, i vilket angavs att man var överens om att samgåendet skulle avbrytas. För närvarande förs förhandlingar mellan de två departementen om ett särskilt avtal om avvecklingen.
I promemorian från Företagsjuridik Nord & Co anförs i fråga om de i para- graf 4.3 b använda termerna bl.a. följande. Omorganisation innebär en för- ändring av den plan som anvisar hur de olika avdelningarna skall rapportera till varandra. Omstruktureringar syftar på förändringar i affärsområdets verk- samhetsgrenar, dvs. vilka verksamheter som skall bedrivas, om och på vilket sätt dessa skall vara samordnade alternativt självständiga m.m. Uttrycket "omflyttningar av Ny ABs dotterbolag och affärsenheter" utgör ett komple- ment till uttrycket "omstruktureringar" och skall förstås som förändringar i den juridiska strukturen, dvs. hur de olika bolagen skall placeras i förhållan- de till varandra, möjligen också hur många olika juridiska personer som affärsområdet skall vara indelat i.
Utfrågningar
Utskottet har hållit utfrågningar med departementsrådet i Näringsdeparte- mentet Dag Detter och företagsjuristen Gunnar Nord från Företagsjuridik Nord & Co den 4 april 2000, bilaga B 5. Den 6 april 2000 utfrågade utskottet verkställande direktören Jan-Åke Kark, bilaga B 8. Näringsminister Björn Rosengren utfrågades den 11 april 2000, bilaga B 9.
Dag Detter uppgav bl.a. följande. Juridiska rådgivare åt departementet var den amerikanska advokatbyrån Skadden Arps, Meagher and Flom och Före- tagsjuridik Nord & Co. Avtalstexten framförhandlades på engelska och över- sattes först i slutskedet till svenska respektive norska. Lokaliseringen av affärsenheternas huvudkontor diskuterades under avtalsförhandlingarna och var en residual av de punkter i avsiktsförklaringen där man nått överens- kommelse om huvudkontor och det internationella kontoret. Detta var detal- jer som ansågs bäst att klara av i ett integrationsavtal som skulle utarbetas av företagets ledning, dvs. ingenting som gällde ägarna vid en sådan avtalstid- punkt eller rent faktiskt, utan det var någonting som skulle lösas på operativ nivå och styrelsenivå. Allmänt fanns det en generell diskussion mellan de två parterna om hur mycket som egentligen var ägarfrågor. På denna punkt hade den norska sidan en större önskan att göra fler frågor till ägarfrågor, medan den svenska sidan strävade efter att sammanslagningen och det framtida bolaget skulle skötas kommersiellt. Frågor som inte nödvändigtvis var av ägarkaraktär skulle skötas på styrelsenivå respektive på operativ nivå. Det är viktigt för det fortsatta arbetet i ett företag att avgöra var gränserna går mel- lan de tre olika instanserna i ledningen. Detta var en av de frågor som åter- kom två gånger. Vid båda tillfällena var den svenska sidans motivering att det inte var ägarfrågor utan sådant som ska skjutas ned till styrelse- och ledningsnivå. - Ett aktieägaravtal skapar dels ramverket för hur framför allt ägarna skall hantera den gemensamma tillgången, gemensamt och var för sig, dels en viss arbetsordning. Det får ses som en vägledning om vad som är ägarfrågor och inte. - Paragraf 4.3 b (i) i aktieägaravtalet om vilka beslut som krävde särskild majoritet i styrelsen skall tolkas enligt ordalydelsen. Den skall inte ses som en landskampsfråga, utan som en avgränsning mellan vad som är ägarfrågor och vad som är styrelsefrågor. - Den norska propositions- texten granskades framför allt för att kontrollera att det som skrevs om Telia var korrekt. Någon granskning av de motiveringar som den norska regering- en gett till sitt parlament gjordes inte. Det kan finnas politiska och kulturella skillnader som ger anledning till olika formuleringar, och så var också fallet. Att nyansskillnaderna i skrivningen skulle leda fram till vad vi fick reda på den 8 december var vid det tillfället inte möjligt att skönja. - Som styrelsele- damot hade han inte fått några instruktioner från ägaren. Däremot hade han tillgång till alla avtal. - Att man på norsk sida gjorde en annan tolkning av paragraf 4.3 b (i) framkom för svensk del först vid styrelsemötet den 8 de- cember 1999. Styrelsemötet föregicks av ett antal utredningar som skulle ligga till grund för ett beslut om lokaliseringen av de olika affärsområdenas huvudkontor. Koncernledningen skulle genom konsulter och interna utred- ningar klargöra vad som var det bästa läget för de olika affärsområdenas huvudkontor. Det rådde olika meningar i ledningen om bl.a. vilka premisser som skulle gälla för placeringarna. Den första diskussionen handlade framför allt om dessa premisser och vilka konsultrapporter och interna rapporter som skulle ligga till grund för ett beslut för att det skulle kunna anses vara sakligt och affärsmässigt. Rösträttsregeln var inte uppe till diskussion före beslutet i styrelsen. Däremot framkom det efteråt genom deras protester att de gjorde en annan tolkning av hur rösterna skulle räknas. De bad att få det antecknat i protokollet. I och med att styrelsen hade ett mandat att fatta beslut i lokalise- ringsfrågan och styrelsen dessutom enhälligt beslutade att frågan skulle tas upp och avgöras på sammanträdet, var det rimligt att styrelsen tog det ansva- ret. - Departementet övervägde att anlita oberoende jurister för att få klarhet i tolkningsfrågan, men ansåg inte att det var nödvändigt eftersom de råd departementet fick, och även interna juristers syn på saken, var väldigt klara i frågan.
Gunnar Nord uppgav bl.a. följande. Företagsjuridik Nord & Co kom in i ärendet efter det att avsiktsförklaringen hade kommit till i januari 1999 och har biträtt departementet med rättsliga råd och synpunkter alltsedan dess. Näringsdepartementets tolkning av aktieägaravtalet är den rättsligt riktiga tolkningen. De båda ägarna hade inte träffat någon överenskommelse i det här avseendet före avsiktsförklaringen och heller inte före avtalets ingående den 30 mars. Den text som det ska jämföras med i avsiktsförklaringen löd: Godkännande, innan paritet uppnåtts, av Ny AB-koncernens affärsplan och dess koncernbudget. De båda regeringarna hade lämnat uttryckliga anvis- ningar till dem som arbetade med ärendet att frågor om affärsområdenas huvudkontor inte var en ägarfråga utan en styrelsefråga. I aktieägaravtalets portalparagraf 1.1 a (i) säger aktieägarna att det i detta sammanhang är aktie- ägarnas avsikt att Ny AB genom sin styrelse- och ledningsgrupp skall ha det oberoende som erfordras för driften av Ny AB på affärsmässiga grunder. Enligt den svenska aktiebolagslagen är det styrelsen och inte ägarna som sköter förvaltningen av bolaget. Ägarna kan i större eller mindre utsträckning välja att, via bolagsstämman eller i andra former, ta över större eller mindre delar av förvaltningen. - Redan vid läsningen av paragraf 4.3 b (i) finner man att den faktiskt inte omfattar lokaliseringen av Ny AB:s affärsområden. Om man skulle anse att denna bestämmelse innebär godkännande av Ny AB- koncernens affärsplan, koncernbudget och ändringar i integrationsriktlinjer och omorganisationer, omstruktureringar och omflyttningar, så skulle man ha skrivit det. Detta skulle innebära att staterna skulle ha haft veto vid varje ändring av integrationsriktlinjerna, varje omorganisation eller omflyttning av dotterbolag och varje omflyttning av affärsenheter. Det är naturligtvis en fullkomligt orimlig tanke. Det är godkännande av affärsplanen som är under- kastat de här speciella reglerna, inte varje liten justering eller varje delfråga i den, utan det gäller den gång man antar affärsplanen. - Enligt paragraf 5:1 Huvudkontor skall Ny AB:s huvudkontor lokaliseras till Sverige, vilket skall framgå av bolagsordningen, och ett internationellt center skall förläggas till Norge. Som närmare utvecklas i integrationsriktlinjerna skall andra affärs- områden och affärsenheter inledningsvis förläggas till Sverige och Norge. Det är alltså ett klart besked om vad ägarna har beslutat sig för vad beträffar huvudkontorsfrågorna. I övrigt skulle man, i enlighet med affärsmässighets- principerna som hade grundfästs i integrationsriktlinjerna, inledningsvis förlägga såväl övriga affärsområden, tolv stycken, som affärsenheter, tusen- tals, till Sverige och Norge. Om parterna hade avsett att reglera frågan om huvudkontorets förläggande sinsemellan i en eller annan form, borde det ha framgått inte bara av paragraf 4.3 b (i) utan också av huvudkontorsbestäm- melsen. - Under avtalsförhandlingarna framfördes från norsk sida i olika omgångar önskemål som gick ut på att utvidga beslutsfrågor som skulle omfattas av ägarkontroll i en eller annan form utöver vad som hade sagts i avsiktsförklaringen. Från den svenska sidan var instruktionen klar och tydlig, nämligen att bolaget så långt det bara var möjligt skulle byggas upp och skötas på ett affärsmässigt sätt. Ett av kriterierna för detta var att ägarna skulle hålla sig ifrån frågeställningar av kommersiell natur. Det stod inte klart för någon exakt vad den här speciella bestämmelsens införande innebar vid något tillfälle under de senare förhandlingsdagarna. Hade frågan om affärsområdenas huvudkontorslokalisering kommit upp på bordet, hade den kunnat hanteras på ett praktiskt sätt. - Ett starkt skäl till att dessa frågor inte reglerades i bolagsordningen var den förestående börsintroduktionen. Men det är också så att en hel del av den här typen av frågor inte går att reglera i en bolagsordning. Att gå till skiljedomsförfarande hade inte löst problemet.
Jan-Åke Kark uppgav bl.a. följande. Det fanns en allmänt spridd uppfatt- ning i Telias koncernledning om att avtalet såg ut på det sätt som den norska sidan gjorde gällande, och ingen hade väl brytt sig om att fundera på vad som stod i aktieägaravtalet, i bolagsordningen och i svensk aktiebolagsrätt. Som vice verkställande direktör i bolaget hade han inte alls haft skäl att fundera djupare i frågan. Det här var en styrelsefråga i väldigt stor utsträckning. Inför styrelsemötet den 8 december gick han igenom avtalen och lagstiftningen och kom fram till en annan tolkning än den som var den allmänt spridda i koncernledningen sedan tidigare, dvs. att han hade rätt att använda sin dub- belröst. Han hade inte någon kontakt med Björn Rosengren om hur tolkning- en skulle vara. Att vårda ett aktieägaravtal ligger alltid på aktieägarna, men det är styrelsen som skall verkställa delar av avtalet. - Redan från början insåg han att lokaliseringsfrågorna var ett klart minerat fält. När han började den 1 mars 1999 var processen redan i gång sedan två månader tillbaka. Det förelåg då en utredning från McKinsey som entydigt talade för att Sverige skulle vara den bästa lokaliseringsorten för affärsområde Mobil och också för de flesta andra affärsområden med något undantag. Tormod Hermansen accepterade inte den rapporten. Det fanns också ett avtal kring balans och likvärdighet i de grundläggande avtalen. Han förstod att detta skulle bli en svår fråga. - Man var väldigt upptagen från norsk sida med att Mobil måste ligga i Norge, vilket materiellt från bolagets synpunkt vore fullständigt to- kigt. Sverige är världsledande inom mobilområdet medan Norge i stort sett bara har Telenor. Styrelsen hade inte blivit trovärdig om den hade fattat ett sådant beslut. Det var de norska planerna på att placera Mobil i Norge som spräckte avtalet. - Norrmännen gjorde en annan tolkning av avtalet, vilket han fick klart för sig dagen efter styrelsemötet den 8 december i samband med ett möte med Dag Jostein Fjærvoll. Tidigare hade det inte framförts någon officiell norsk version av detta från ägarnivå. - Lokaliseringsfrågan hade tagits upp vid två eller tre olika tillfällen vid tidigare styrelsemöten. Dels hade styrelsen diskuterat procedurfrågan kring hur den skulle hantera det här ärendet, dels hade styrelsen haft kortare materiella diskussioner om var olika affärsområden skulle ligga. Dessutom hade det företetts några utredningar i sammanhanget, dock inte McKinseyutredningen, som sedan hade delats ut i efterhand till styrelsens ledamöter. Flera huvudkontor var självskrivna i Norge. Satellitområdet där Norge är bland de ledande i världen skulle givetvis hamna i Norge liksom Internet. Nät skulle hamna i Sverige. Detta vägdes på affärsmässiga grunder med hänsyn till var kompetensen fanns, hur infrastrukturen såg ut i form av forskare, universitetsplatser och mycket annat. Men att just mobiltelefonin skulle hamna någon annanstans än i Sverige framstod som synnerligen osannolikt. - Såväl Björn Rosengren som Dag Jostein Fjærvoll uttalade att frågan om lokaliseringen av affärsom- rådenas huvudkontor skulle avgöras av styrelsen på affärsmässiga grunder. Inte vid något tillfälle hade han en tanke på att fråga ägarna om hur paragra- fen skulle tolkas. Det kunde ju ägarna avgöra i efterhand genom att helt enkelt underkänna styrelsens beslut. - När styrelsemötet började begärde de norska delegaterna att ärendet skulle tas upp och att det också skulle avgöras under dagen. Därpå följde en sex eller sju timmar lång diskussion om både den formella och den materiella hanteringen av detta ärende. Därefter före- slog han att styrelsen skulle gå till beslut i ärendet. Då backade plötsligt de norska delegaterna. Han ansåg att det skulle skada bolaget att gå ut från styrelsemötet och än en gång meddela att styrelsen inte hade fattat beslut. Styrelsen skulle framställas som kraftlös och icke beslutsför, vilket i ett bolag som ska gå till börsen med ett värde på flera hundra miljarder är mycket allvarligare än att styrelsen fattade beslutet. Ryktet hos analytiker och på marknaden skulle vara för evigt förstört om styrelsen hade velat i denna fråga under fler möten. Genom sin dubbelröst drev han igenom att styrelsen skulle fatta beslut i ärendet. Sedan gick styrelsen till omröstning i den materiella frågan, dvs. var framför allt affärsområdet Mobil skulle ligga. Även i den omröstningen använde han sin utslagsröst. Det argument som mest användes från norsk sida var att med hänsyn till balans och likvärdighet så borde mobiltelefonin hamna i Norge, eftersom nät hamnade i Sverige. - Någon reservation gjordes inte, däremot tror han att någon av de norska ledamöterna lämnade in en protokollsanteckning. - Affärsmässigt var det lika bra att det slutade på det sätt som det gjorde och när det gjorde det.
Björn Rosengren uppgav bl.a. följande. Efter hans tillträde i oktober 1998 ägde ett Nordiskt ministerrådsmöte rum i Oslo. Det var den 9 november 1998. Den norska samferdselsministern, statsrådet Dørum, annonserade några dagar dessförinnan att han under hand önskade ta upp frågan om en sammanslagning av Telenor och Telia med Björn Rosengren. Han hade i samband därmed fått reda på att de bägge bolagens ledningar under somma- ren och hösten diskuterat förutsättningarna för en sammanslagning. Tillsam- mans med sin norske kollega kom han överens om att ta upp förhandlingar om en sådan sammanslagning. Denna överenskommelse förankrade han självfallet i regeringen. Dessa förhandlingar ledde så småningom fram till avsiktsförklaringen den 20 januari 1999. I den lades flera frågor fast, såsom ägarfördelningar, huvudkontorets placering och vissa frågor rörande styrel- sen och den tilltänkta börsnoteringen samt grundprincipen om affärsmässig- het. Ett slutligt avtal mellan ägarna om sammanslagningen träffades den 30 mars 1999, med förbehåll för godkännande i respektive parlament och under förutsättning att EG-kommissionen godkände sammanslagningen. Därefter fördes inte några mer förhandlingar. Avtalet var färdigt. - Riksda- gen förelades i april 1999 avtalet i proposition 1998/99:99. Näringsutskottet tog del av Näringsdepartementets akt i ärendet, och fick tillgång till den norska propositionen i mitten av maj 1999. - Utgången av prövningen i kommissionen var osäker, och risken att det hela inte skulle godkännas be- dömdes som stor. I anslutning till detta fördes en brevväxling mellan den svenska och den norska ägaren. Brevväxlingen gav bl.a. uttryck för att den svenska ägaren inte var övertygad om att beslut om det nya bolagets framtida strategi fattades i ett sådant tempo som krävdes för att det nya bolaget skulle fungera tillfredsställande. Kommissionen godkände dock sammanslagningen den 13 oktober 1999, och sammanslagningen påbörjades den 18 oktober. Aktierna i de två bolagen överfördes till det nya bolaget med det tillfälliga namnet Newtel Aktiebolag. Detta bolag ägdes av svenska och norska staten i relationen 60-40 - allt enligt avtalet. - Efter ett styrelsemöte i det nya bola get den 8 december blev han informerad om att beslut fattats i styrelsen om förläggningen av huvudkontoren för affärsområdena. Det gällde bl.a. ett beslut att förlägga kontoret för mobiltelefoni till Stockholm. En del av styrel sen, de ledamöter som utsetts av den norska ägaren och de norska fackliga organisationerna, hade motsatt sig beslutet, och i en protokollsanteckning anfört att det inte stod i överensstämmelse med aktieägaravtalet. Näringsde- partementet uppdrog då åt rådgivaren från Företagsjuridik Nord & Co att analysera situationen. Slutsatsen blev att beslutet var fattat helt i överens- stämmelse med den svenska aktiebolagslagen och avtalet mellan Sverige och Norge. Det stod klart att den norska ägaren hade en annan syn på frågan. - Efter detta styrelsemöte hade han några kontakter med sin norske kollega per telefon. De kom överens om att försöka finna förutsättningar för att lösa den uppkomna tvisten. De hade också två möten om detta, ett i Stockholm och ett i Oslo. Vid dessa möten framgick det att den norska sidan inte önskade full- följa avtalet om inte den svenska regeringen gick med på att huvudkontoret för mobiltelefoni förlades till Norge. Detta var inte möjligt att acceptera. Dels kunde han inte ta över bedömningen i sakfrågan från styrelsen, dels stod ett sådant förfarande i strid med en av de viktigaste principerna i avtalet, nämligen att bolaget skulle bedrivas på affärsmässiga grunder av en själv- ständig styrelse. Om de både staterna hade desavouerat ledningen i detta läge hade de tvingats att ta över hela ansvaret för den operativa skötseln och skaffa ny styrelse och ledning, kort sagt att börja om från början. Bolagens verksamhet hade blivit helt handlingsförlamad. Motsättningarna ledde också till att de båda regeringarna kom överens om att avbryta samgåendet. De båda ländernas statsministrar gav den 16 december ut ett pressmeddelande med innebörden att man var överens om att samgåendet skulle avbrytas. Förhandlingar om ett särskilt avtal om en avveckling av avtalet hade förts mellan det svenska Näringsdepartementet och det norska Samferdselsdepar- tementet. Upplösningen av samgåendet är snart klar. Denna förhandling har varit enkel, och skett i största samförstånd. - Bestämmelserna i 4.3 b (i) om vilka beslut som kräver särskild majoritet skall tolkas enligt ordalydelsen. Bestämmelsen omfattar två huvudtyper av beslut, nämligen godkännande av affärsplan och koncernbudget. Det var först efter styrelsemötet den 8 decem- ber som han insåg att den norska sidan hade missuppfattat avtalet på denna punkt.
Anställningsavtalet med Jan-Åke Kark
Den 14 oktober 1999 hölls det extra bolagsstämma i Telia AB. Stämman, vid vilken staten som ägare företräddes av rättschefen i Näringsdepartementet Per-Erik Lindberg, beslöt att bolaget skulle ingå ett anställningsavtal med Jan-Åke Kark.
Av anställningsavtalet, (i bilaga A 5.2), framgår i fråga om anställningstid och uppsägning bl.a. följande. Kark, som är född 1946, är anställd fr.o.m. den 14 oktober 1999 t.o.m. den 6 januari 2004 - med möjlighet till förläng- ning - som Chief Corporate Advisor i Telia AB. Han är därjämte skyldig att åta sig styrelseuppdrag i bolag som från tid till annan ingår i samma koncern som Telia, inklusive NewTel AB och Telenor AS, och koncernens intresse- bolag utan särskild ersättning. Om förlängning sker gäller anställningen tills vidare fr.o.m. den 7 januari 2004. Anställningen är inte uppsägningsbar från bolagets sida. Från Karks sida är uppsägningstiden sex månader. Vid upp- sägning från bolagets sida, eller om anställningen inte förlängs, erhåller Kark ett pensionsgrundande belopp motsvarande fast månadslön som utbetalas månadsvis intill dess han fyller 60 år. Ersättningen skall reduceras med be- lopp som motsvarar inkomster från ny anställning eller förvärvsverksamhet.
Frågan om anställningsavtalet mellan Telia och Jan-Åke Kark behandlades i en interpellationsdebatt tisdagen den 22 februari 2000 (prot. 1999/2000:70).
Riktlinjer
Regeringen beslutade den 5 december 1996 om riktlinjer rörande anställ- ningsvillkor för personer i företagsledande och därmed jämförlig ställning i statliga bolag, (i bilaga A 5.2). Av dessa riktlinjer framgår bl.a. följande.
Med arbetstagare i företagsledande och därmed jämförlig ställning avses verkställande direktör, ställföreträdare för verkställande direktör och, i större företag, direktionsmedlem och arbetstagare med självständig ställning som chef för en större gren av företagets verksamhet. Löner och övriga förmåner skall vara konkurrenskraftiga. Företagsledarna i statliga bolag skall dock inte vara löneledande i jämförelse med motsvarande privatägda bolag. Det ålig- ger bolagens styrelse att göra dessa överväganden när ställning tas till den samlade ersättningsnivån inklusive pensionsvillkor och övriga förmåner. Vid uppsägning från bolagets sida kan en avgångsersättning utgå. Den får mot- svara högst 24 månadslöner (inkl. uppsägningstid). Avgångsersättningen skall reduceras om ny inkomst erhålls under 24-månadersperioden.
Promemoria från Regeringskansliet
I Näringsdepartementets promemoria, (bilaga A 5.2), anges det att Karks anställning var avsedd att vara fr.o.m. den 14 oktober 1999 t.o.m. den 6 januari 2004 med en förpliktelse att utföra arbete åt bolaget under hela tids- perioden. Om avtalet inte skulle komma att förlängas hade Kark möjlighet till avgångsvederlag i enlighet med riktlinjerna. I promemorian anförs det att den befattning som avtalet med Kark avsåg inte var en sådan befattning som formellt omfattas av riktlinjerna. Vidare sägs att syftet med avtalet från rege ringens sida var att Kark i egenskap av styrelseordförande i det sammanslag- na bolaget skulle kunna ägna huvuddelen av sin tid åt bolagets verksamhet i det uppbyggnadsskede som förestod.
Av promemorian framgår också att ett nytt avtal har träffats mellan Kark och bolaget, vilket uppges stämma överens med riktlinjerna.
Utfrågningar
Utskottet har hållit utfrågningar med departementsrådet Dag Detter och näringsminister Björn Rosengren om Telias anställning av Jan-Åke Kark som Chief Corporate Advisor. Även Jan-Åke Kark har hörts om anställ- ningsavtalet. Utskrifter där utfrågningarna återges i sin helhet finns i bila- gorna B 5, 9 och 8.
Dag Detter uppgav vid utfrågningen bl.a. följande. Jan-Åke Kark hade fått en särskild befattning som rådgivare till bolaget och den befattningen inrym- des inte i den policy som riktlinjerna ger uttryck för. Jan-Åke Karks befatt- ning var till sin huvuddel avsedd för att hjälpa till i bolagets verksamhet under det uppbyggnadsskede som förestod. En viktig anledning till avtalets utformning var att upprätta någon form av balans mellan den instiftade vd- utnämningen och den nyutnämnde ordföranden.
Jan-Åke Kark uppgav bl.a. följande. Han fick frågan av Björn Rosengren någon gång i slutet av september. Björn Rosengren behövde någon som kunde ägna sig mer åt styrelsearbetet i bolaget, eftersom det skulle komma att bli intensivt, inte minst inför en kommande börsintroduktion. Uppdraget som styrelseordförande kunde längst gälla i tre år, dvs. han skulle avgå som styrelseordförande när han var 57 år. Eftersom han skulle arbeta heltid med detta skulle han som 57-åring gå ut på arbetsmarknaden och försöka skaffa sig ett nytt jobb som verkställande direktör i något börsnoterat företag. Det brukar man inte få efter det man är 55 - det är osannolikt - och definitivt inte som 57-åring. Normalt pensioneras man vid 60 års ålder i branschen. Givet- vis var det viktigt att se till att hans ställning som styrelseordförande i Telia- Telenor inte kunde sägas upp av den verkställande direktören i Telia-Tele- nor. Därför fick avtalet den utformningen. Utformningen var ett krav från Jan-Åke Karks sida. Han och Björn Rosengren gjorde upp att han skulle återgå till någon annan anställningsform, om något skulle hända.
Björn Rosengren uppgav bl.a. följande. Jan-Åke Kark anställdes som chief corporate adviser i bolaget, dvs. rådgivare, som tillägg till att han skulle vara arbetande styrelseordförande i Telia och styrelseordförande i det nya kon- cernmoderbolaget Newtel AB. Ledningsfrågorna var mycket känsliga. För fusionen var det helt avgörande att bolagens olika ledningsresurser kunde disponeras så att kontroll, balans och effektivitet uppnåddes. Jan-Åke Kark ombads att ta en svårare roll för att nå balans i ledningen - att bilda radarpar med den i internationella börssammanhang helt oerfarne Tormod Herman- sen. Jan-Åke Kark var utomordentligt lämpad för detta, dels hade han inter- nationell erfarenhet, dels kom han från ett börsbolag. Han hade dessutom kunskap om Telia. Det var viktigt att i detta läge kunna tillförsäkra Jan-Åke Kark fortsatt trygghet och att undvika att Tormod Hermansen utnyttjade sin vd-roll till att säga upp hans anställning som rådgivare. Avtalet var inte jäm- förbart med normala vd-förhållanden i statliga bolag, utan det förelåg sär- skilda skäl att göra undantag från riktlinjerna i detta fall. Efter avvecklingen av sammanslagningen har Jan-Åke Kark återinträtt som verkställande direk- tör i Telia och hans anställningsavtal stämmer överens med riktlinjerna.
Utskottets bedömning
Avtalet
Av utskottets granskning framgår bl.a. följande.
Sammanslagningen av Telia och Telenor företogs i tre steg: en avsiktsför- klaring träffades i januari 1999, ett samgåendeavtal tecknades i mars 1999 och överenskommelsen om sammanslagningen fullbordades genom att ett aktieägaravtal undertecknades i oktober 1999 sedan de båda ländernas par- lament och EG-kommissionen godkänt sammanslagningen.
Avsiktsförklaringen innehöll bl.a. bestämmelser om lika inflytande för de två huvudägarna, om lokalisering av huvudkontor och internationellt center samt om börsnotering. Utarbetandet av principerna för den faktiska integra- tionen av de två bolagen överlämnades till bolagen. Affärsmässiga principer skulle vara vägledande för fusionsarbetet. Samgåendeavtalet angav att par- terna var överens om att en sammanföring av verksamheterna i Telia och Telenor innebar strategiska och affärsmässiga möjligheter att dra nytta av möjliga synergier, att öka värdet på ägarnas aktieinnehav och att genom sammanslagningen bilda en ledande europeisk teleoperatör. Ett förslag till aktieägaravtal fanns som bilaga till samgåendeavtalet. Det skulle underteck- nas när samtliga nödvändiga förutsättningar - godkännande av de två länder- nas parlament och EG-kommissionen - var för handen.
I aktieägaravtalets inledande paragraf angavs att det var aktieägarnas av- sikt att det nya bolaget genom sin styrelse och ledningsgrupp skulle ha det oberoende som erfordras för driften av bolaget "på affärsmässiga grunder som avspeglar en praxis av icke-ingripande från aktieägarnas sida". Avtalet innehöll vidare bestämmelser som syftade till att åstadkomma balans och likvärdighet mellan ägarna. Där fanns bestämmelser om rösträtt, om bolagets högsta ledning och om särskilda omröstningsregler i styrelsen för vissa typer av beslut. I aktieägaravtalet fanns också bestämmelser om lokaliseringen av koncernens huvudkontor och ett internationellt center. Beträffande lokalise- ringen av andra affärsområden och enheter angavs att dessa skulle förläggas till Sverige och Norge.
I samband med undertecknandet av aktieägaravtalet gav Samferdselsde- partementet ut ett pressmeddelande där det angavs att lokaliseringen av led- ningen för respektive affärsområde skulle avgöras av styrelsen på affärsmäs- siga grunder i enlighet med aktieägaravtalets särskilda omröstningsregel.
Under april 1999 föreslog de två ägarna i propositioner respektive parla- ment att godkänna sammanslagningen. I såväl den svenska som den norska propositionen fanns aktieägaravtalet intaget som en bilaga.
Beskrivningen av aktieägaravtalets bestämmelse om särskilda omröst- ningsregler i styrelsen för vissa typer av beslut var inte överensstämmande i de två propositionerna. I den svenska propositionen angavs att de beslut som krävde särskilda regler var bl.a. den nya bolagskoncernens affärsplan och dess koncernbudget, godkännande av större organisatoriska förändringar samt tillsättande och entledigande av verkställande direktör och vice verk- ställande direktörer, allt så länge det skedde i tiden före paritet. I den norska propositionen angavs att den nya koncernens styrelse vid en senare tidpunkt skulle besluta om lokaliseringen av ledningen för affärsområdena och att detta skulle ske i enlighet med de särskilda omröstningsreglerna, vilket förutom majoritet innebar att minst en styrelseledamot utsedd av varje land skulle vara enig om beslutet.
Representanter för de två ägarna hade vid ett möte gått igenom respektive proposition. Enligt Björn Rosengren och Dag Detter syftade genomgången till att kontrollera att det som skrevs om Telia i den norska propositionen var korrekt. Någon närmare bedömning av de motiv för sammanslagningen som den norska regeringen anförde för Stortinget gjordes inte.
De två ländernas parlament, riksdagen respektive Stortinget godkände sammanslagningen under juni 1999. Näringsutskottet tog under beredningen del av Näringsdepartementets akt i ärendet och den norska propositionen.
Under hösten 1999 fördes det en brevväxling mellan ägarna. Enligt pro- memorian från Regeringskansliet var brevväxlingen ett uttryck för att den svenska ägaren inte var övertygad om att beslut om det nya bolagets strategi fattades i ett sådant tempo som krävdes för att det nya bolaget skulle fungera tillfredsställande. I brevväxlingen behandlades olika strategiska frågor avse- ende verksamhet och affärspartner samt frågor om börsintroduktion och kommersiell självständighet. Vidare behandlades frågor om huvudkontor, organisation och lokalisering.
EG-kommissionen godkände sammanslagningen den 13 oktober 1999 och aktieägaravtalet undertecknades den 19 oktober 1999 utan att några ändring- ar hade gjorts i förhållande till det förslag som hade förelagts riksdagen.
Vid ett styrelsemöte i det nya bolaget den 8 december 1999 beslutade sty- relsen med hjälp av ordförandens utslagsröst att förlägga huvudkontoret för Mobil kommunikation i Stockholm/Kista och huvudkontoren för Nät och IP- Carrier i Oslo samt huvudkontoren för övriga affärsområden i enlighet med ett förslag från bolagets vd. Sex styrelsemedlemmar, fyra föreslagna av den norska staten och två föreslagna av de norska fackliga organisationerna, begärde med hänvisning till aktieägaravtalet punkt 4.3 b (i) att få fört till protokollet att beslut om lokalisering av affärsområdenas huvudkontor skall avgöras med enkel majoritet, men kräver att majoriteten innefattar minst en ägarvald styrelsemedlem utpekad av den norska staten och en styrelsemed- lem utpekad av den svenska staten.
Efter styrelsemötet stod det klart att man på svensk respektive norsk sida hade olika syn på hur avtalet skulle tolkas. På norskt initiativ fördes därefter diskussioner om att avbryta samgåendet. De båda ländernas statsministrar meddelade i ett gemensamt pressmeddelande den 16 december 1999 att man var överens om att samgåendet skulle avbrytas.
Näringsdepartementet har under avtalsförhandlingarna med den norska rege- ringen anlitat flera utomstående rådgivare med god företagsekonomisk och affärsjuridisk kompetens. Någon anledning att anta att svenska intressen inte beaktats på ett tillfredsställande sätt har inte framkommit.
Gunnar Nord har uppgett att frågan om affärsområdenas lokalisering aldrig lyftes upp på bordet under avtalsförhandlingarna. Även Björn Rosengren har uppgett att man från norsk sida inte deklarerade någon ståndpunkt angående affärsområdenas lokalisering under förhandlingarna. Enligt Björn Rosengren var parterna överens om att det var en fråga för styrelsen att avgöra på af- färsmässiga grunder. Det kan därför inte ha funnits några skäl för Näringsde- partementet att i detta skede misstänka att man på norsk sida gjorde en annan tolkning av aktieägaravtalets bestämmelse om särskilda omröstningsregler för vissa styrelsebeslut än vad man gjorde på svensk sida.
Den kontroll som från svensk sida gjordes av den norska propositionen var inriktad på att det som skrevs om Telia i den norska propositionen var kor- rekt. En noggrannare genomgång av den norska propositionen hade emeller- tid visat att parterna tolkade aktieägaravtalet olika när det gällde vilka beslut som skulle fattas i enlighet med den särskilda omröstningsregeln i avtalet. Det är möjligt att Björn Rosengren då hade kunnat vidta åtgärder för att överbrygga de meningsmotsättningar som fanns. Det skall dock framhållas att aktieägaravtalet fanns som en bilaga även till den norska propositionen.
Enligt utskottets mening har beredningen av den svenska propositionen om sammanslagning av Telia och Telenor skett i enlighet med regeringsformens föreskrifter. Att någon åtgärd inte vidtogs med anledning av det norska pressmeddelandet förändrar inte bedömningen.
Brevväxlingen under hösten 1999 kan närmast ses som positionsbestäm- ningar inför det fortsatta integrationsarbetet. Att det i sådana sammanhang förs fram olika åsikter om hur aktieägaravtalets bestämmelser skall tolkas och tillämpas är knappast ägnat att förvåna. Ingen av parterna synes ha vid- tagit någon åtgärd med anledning av brevväxlingen. Från svenska utgångs- punkter kan det ha funnits skäl att avstå från särskilda åtgärder i detta skede av fusionsarbetet, om inte annat för att undvika att ge den norska ägaren tolkningsföreträde när det gäller det redan färdigförhandlade avtalet.
Efter det att bolagets styrelse vid flera tillfällen bordlagt frågan om lokali- sering av affärsområdenas huvudkontor, informerades ägarna om detta av styrelsens ordförande. Enligt Jan-Åke Kark uttalade bägge ministrarna att lokaliseringsfrågan skulle avgöras av styrelsen på affärsmässiga grunder. Däremot tycks ingen av ministrarna ha gjort gällande att den särskilda om- röstningsregeln i aktieägaravtalet skulle tillämpas när lokaliseringsfrågan avgjordes. De styrelseledamöter som nominerats av den svenska ägaren hade instruerats att styrelsearbetet skulle ske affärsmässigt och på kommersiella grunder. Såväl Dag Detter som Jan-Åke Kark har uppgett att frågan om att tillämpa den särskilda omröstningsregeln i aktieägaravtalet på beslutet om lokalisering av affärsområdenas huvudkontor aktualiserades först sedan beslutet var fattat genom en protokollsanteckning av de norska styrelseleda- möterna. I detta läge fanns det givetvis inte några möjligheter för ägarna att instruera styrelseledamöterna.
Beträffande de diskussioner som därefter fördes mellan Björn Rosengren och Dag Jostein Fjærvoll har Björn Rosengren uppgett att den norska sidan inte önskade fullfölja avtalet om inte den svenska regeringen gick med på att huvudkontoret för mobiltelefoni förlades till Norge. Detta kunde Björn Ro- sengren inte acceptera, eftersom han inte ville ta över bedömningen i sakfrå- gan från styrelsen. Han ansåg dessutom att det skulle strida mot en av avta- lets viktigaste principer, nämligen att bolaget skulle skötas på affärsmässiga grunder av en självständig styrelse.
Utskottet vill framhålla vikten av att på alla sätt försöka förvissa sig om att man är helt överens med den andra avtalsparten om avtalsinnehållet innan en affär av detta slag genomförs. Enligt utskottets mening ger dock vad som framkommit om näringsminister Björn Rosengrens hantering av Telia-Tele- nor-affären inte underlag för att rikta kritik mot honom.
Anställningsavtalet med Jan-Åke Kark
Utskottet konstaterar att det anställningsavtal som Telia träffade med Jan- Åke Kark inför sammanslagningen av Telia och Telenor inte stämmer över- ens med gällande riktlinjer rörande anställningsvillkor för personer i före- tagsledande ställning i statliga bolag. Med hänsyn till den mycket speciella situation som sammanslagningen utgjorde - där balansen mellan den norska vd:n och den svenska styrelseordföranden var av avgörande betydelse - finns det dock inte skäl att rikta någon kritik mot näringsminister Björn Rosengren med anledning av avtalet. Det bör också framhållas att Jan-Åke Kark numera har återinträtt som verkställande direktör i Telia och att hans nuvarande anställningsavtal stämmer överens med riktlinjerna.
6 En fråga om export av krigsmateriel till Indien
Ärendet
Enligt en granskningsanmälan, bilaga A 6.1, bör utskottet undersöka dels om regeringen mellan 1990 och 1998 från Indien mottagit information enligt de informationskrav som ställts i det ursprungliga samarbetsavtalet mellan Bofors och Indien avseende Indiens erfarenheter av haubits 77 B, dels om den svenska regeringen under samma period förmedlat indiska erfarenheter till svenska myndigheter.
Anmälan bygger på en debattartikel av Henrik Westander, Svenska Freds, i Dagens Nyheter den 14 juli 1999. I artikeln hävdas att den indiska rege- ringen brutit mot ett avtal mellan Indien och Sverige från 1986 som garante- rade Indien leveranser av haubitsar eller delar till dessa. Den indiska mot- prestationen var att Sverige skulle få del av indiska erfarenheter av hur va- pensystemet fungerade. Enligt en anställd vid Bofors hade indierna valt att inte uppfylla sin del av avtalet. Dessa uppgifter har enligt anmälan demente- rats av såväl tillverkningssidan som regeringen. Anmälaren vill att KU skall granska om handelsminister Leif Pagrotsky lämnat korrekt information när de aktuella uppgifterna dementerats.
Allmän bakgrund
I november 1975 fick den svenska ambassaden i New Delhi kännedom om att AB Bofors 155 mm haubits kunde vara av intresse för Indien. Detta rap- porterades i en skrivelse till UD. Bofors produktion diskuterades vid olika sammanträffanden från början av 1980-talet mellan företrädare för de svens- ka och indiska regeringarna. Vid flera tillfällen togs haubitsaffären upp, bl.a. av statsminister Olof Palme i brevväxling och vid sammanträffande i USA hösten 1985 och i Indien i januari 1986 med Indiens premiärminister Rajiv Gandhi.
AB Bofors tecknade i konkurrens med utländska företag ett kontrakt med det indiska försvarsministeriet om leverans av 410 pjäser med tillhörande fordon, ammunition och annan materiel. Det avtalades också om licensoptio- ner för tillverkning av ett stort antal haubitsar. Vidare upprättades ett samar betsavtal mellan AB Bofors och Indiens premiärminister. Under slutskedet av förhandlingarna mellan Bofors och den indiska staten behandlade företrä- dare för de båda ländernas regeringar vissa mellanstatliga frågor, vilket ledde fram till en överenskommelse i mars 1986. Vidare ansökte Bofors om stats- stödd exportkredit och exportkreditgaranti. Den 26 juni 1986 gav regeringen Bofors tillstånd att exportera 410 fälthaubitsar (FH 77 B) till Indien till ett värde av 8,4 miljarder kronor.
Regeringen godkände den 20 mars 1986 ett samarbetsavtal mellan AB Bo- fors och Indiens president. Avtalet som undertecknades den 24 mars avser överföring av kunskap och produktion samt utbyte av information och erfa- renheter på en rad områden. Det gäller bl.a. fortsatt utveckling och förbätt- ring av haubitssystemet samt erfarenheter beträffande såväl användning, underhåll och tillförlitlighet som produktion och produktionsmetoder. AB Bofors skall enligt avtalet årligen rapportera till Krigsmaterielinspektionen (KMI) om samarbetet samt hur det påverkar företagets egen utveckling och tillverkning av haubitssystemet.
Den 20 mars 1986 beslöt regeringen vidare ett memorandum of understan- ding (MoU) mellan de svenska och indiska regeringarna i huvudsaklig över- ensstämmelse med ett föreliggande förslag som skulle undertecknas. Detta skedde den 24 mars 1986 i New Delhi. I överenskommelsen hänvisas till samarbetsavtalet. Det framhålls att samarbetsavtalet och tillhörande kontrakt med den indiska regeringen och Bofors om utveckling, leveranser för och produktion i Indien av haubitssystemet är av största vikt för den svenska regeringen eftersom utvecklingen och produktionen av fälthaubitssystemet är av stor betydelse för det svenska försvaret. Det konstateras att det är viktigt att garantera fortlöpande leveranser m.m. inom ramen för totalprogrammet.
I MoU:n bekräftas att de villkorliga hindren för export av krigsmateriel och överföring av teknologi som anges i propositionerna om reglerna för krigsmaterielexport inte är tillämpliga på ett sådant samarbetsavtal. Det bekräftas att varken något internationellt avtal eller internationell rätt medför eller kommer att medföra restriktioner för Sverige som är av betydelse för syftet och varaktigheten av totalprogrammet. Om ett beslut av FN:s säker- hetsråd som är tillämpligt i fråga om programmet skulle fattas, kommer Sverige att vara bundet av det. Sverige utfäster sig att ge erforderliga export- tillstånd under förutsättning att det ovillkorliga hindret för export inte före- ligger. (Källa: bet. KU 1987/88:40 s. 27 f.)
Frågan om Bofors utnyttjat mellanhänder och betalat ut mutor till dessa ventilerades från tid till annan redan under den tid förhandlingarna om affä- ren fördes. I ett brev till den indiske statssekreteraren i försvarsdepartemen- tet försäkrade Bofors att man inte hade någon särskild representant/agent anställd i Indien i syfte att vinna kontraktet. I brevet tillades att Bofors hade utnyttjat ett indiskt företag "for administrative services".
Regeringen uppdrog den 29 april 1987 till RRV att göra en revisionell granskning av en rapport som Bofors lämnat till den indiska ambassaden i vilken den tidigare lämnade uppgiften om att Bofors inte använt sig av mel- lanhänder upprepats. Av RRV:s rapport framgick bl.a. att det inte fanns några avtal om provisioner, att lokala kontakter utnyttjats men att dessa avvecklats innan förhandlingarna slutförts och att dessa "avvecklingskost- nader" uppgått till 170-250 miljoner kronor samt att slutbetalningarna sked- de under 1986.
År 1989 förlorade kongresspartiet parlamentsvalet, som till stor del präg- lats av korruptionsfrågan. En konsekvens av valutgången var att premiärmi- nister Rajiv Gandhi fick avgå. Den nye premiärministern V.P. Singh deklare- rade i december 1989 att Indien skulle bojkotta Bofors med anledning av Bofors vägran att berätta vilka som tagit emot de 326 miljoner kronor som Bofors medgett att man betalt ut till olika mellanhänder. Ett formellt beslut om embargo mot Bofors och dess produkter fattades därefter. Enligt uppgift i Dagens Nyheter den 28 augusti 1997 pågick hemliga samtal mellan Bofors och den indiska regeringen med syftet att undanröja det vapenembargo som infördes 1990. Uppgiften bekräftades i en intervju av Bofors informations- chef Anders Florenius. Ett villkor från den indiska regeringen för hävandet av embargot var Bofors medverkan till att klarlägga de föregivna mutaffärer- na. (Källa: bet. 1997/98:KU25.)
Enligt Dagens Nyheter den 5 november 1999 har en indisk domstol utfär- dat en häktningsorder för Bofors förre vd Martin Ardbo och ytterligare fyra personer för mutbrott. Enligt åtalet var det Ardbo som erbjöd mutor. Den federala indiska polisen har därför begärt Ardbo utlämnad.
Enligt tidningen PAX, organ för Svenska Freds, nr 4/99 var den indiska regeringen beredd att häva bojkotten mot Bofors. Enligt tidningen skulle detta ha samband med striderna mellan indiska styrkor och islamistiska och reguljära pakistanska styrkor i det omstridda området Kashmir, där de svensktillverkade fälthaubitsarna använts flitigt sedan början av maj 1999. Den indiska armén hade därför ett behov av ammunition och reservdelar till dessa vapen.
Kansliets underhandskontakter med UD har gett vid handen att det till följd av den långvariga bojkotten funnits ett uppdämt, allmänt behov av såväl reservdelar som ammunition, bl.a. därför att ammunition har en tydlig ka- raktär av färskvara. Den indiska regeringen torde ha tagit hänsyn till dessa förhållanden då den, i månadsskiftet juni-juli 1999, hävde bojkotten. Någon officiell bekräftelse på att bojkotten hävts har inte givits. Celsius (f.d. Bo- fors) har dock rapporterat till UD att företaget har kontakter med Indien.
Kommentarer och debatt i Sverige
Den 19 maj 1998 besvarade statsrådet Leif Pagrotsky en skriftlig fråga av Eva Goës (mp) (fråga 1997/98:737) om han som en konsekvens av Indiens sprängning av kärnvapen avsåg att agera för att all vapenexport till Indien skulle avbrytas. I svaret uppgav Pagrotsky att det förekommer ett visst mått av följdleveranser till Indien men att han höll det för uteslutet att ny vapen- export till Indien skulle beviljas. Om FN eller EU skulle fatta beslut om bindande sanktioner, skulle varje form av export av krigsmateriel avbrytas.
Den 16 juni 1999 frågade Birger Schlaug (mp) statsminister Göran Persson i riksdagen med anledning av att striderna mellan Indien och Pakistan trap- pats upp om regeringen avsåg att kräva ett vapenembargo mot Indien i EU och om den avsåg att tillåta export från Sverige av vapen till Indien. Statsmi- nistern svarade att senast regeringen tog upp frågan om embargo i EU fick Sverige inget stöd från något annat medlemsland. Statsministern menade att FN borde stödja ett sådant embargo och att Sverige hade all anledning att önska detta.
Med anledning av Henrik Westanders artikel krävde enligt Dagens Nyhe- ter den 15 juli 1999 Miljöpartiets representant i Exportkontrollrådet, Lars Ångström, tidigare ordförande i Svenska Freds, att Exportkontrollrådet skulle granska Bofors export av reservdelar och ammunition till Indiens krigföring i Kashmir. "Påstår regeringen att Svenska Freds har fel så bör den kunna visa upp dokumentationen för oss i Exportkontrollrådet. Men jag tror inte att regeringen är till fullo informerad", sade Ångström till DN.
Lotta Fogde, politiskt sakkunnig hos statsrådet Leif Pagrotsky, kommente- rade också de uppgifter som lämnats i Henrik Westanders artikel i DN dagen före om att Indien brutit det särskilda avtalet om skyldigheten för Indien att lämna information till Bofors om hur vapensystemet fungerade. Enligt Fogde var de uppgifter som lämnats av Westanders källa i Bofors felaktiga. "Indiena har uppfyllt sin del av avtalet. Däremot kan jag inte säga i vilken form, när eller hur ofta", sade Fogde till DN. Fogde ansåg att det var bra att Miljöpartiet fört upp frågan i Exportkontrollrådet, där regeringen enligt Fog- de kan lägga alla kort på bordet.
Samma dag kommenterade Celsiuskoncernens informationschefen Kjell Göthe i DN Westanders uppgifter. Enligt Göthe har Indien inte brutit avtalet med Bofors. Uppgiften om att Bofors inte fått den avtalade informationen under åren 1990 till 1998 är felaktig. "Vi har hela tiden haft en löpande dia- log med indierna och deras erfarenheter av vapnen har kommit både oss och den svenska armén till del", sade Göthe.
Exportkontrollrådet behandlade enligt TT vid sitt sammanträde den 24 au- gusti 1999 frågan om Bofors (Celsius) export till Indien. Till TT sade Ång- ström den 25 augusti att sekretessen hindrade honom att diskutera vad som beslutats men medgav att han var besviken, eftersom han inte fick gehör för sitt krav att exporten borde stoppas även om det skulle innebära att Sverige också bröt det aktuella avtalet. Göran Lennmarker (m), ledamot i Export- kontrollrådet, sade till TT att rådet varken kan avstyrka eller tillstyrka fort satta Boforsaffärer med Indien. Sådana beslut måste fattas av regeringen i enlighet med det ingångna avtalet. Sådana leveranser diskuterades vid det aktuella tillfället mellan Bofors och Indien, sade Lennmarker.
Lars Ångström (mp) skrev i en debattartikel i Dagens Nyheter den 14 sep- tember 1999 att det vid Exportkontrollrådets möte i augusti inte hade pre- senterats ett enda nytt dokument som motbevisade Svenska Freds påstående att Indien brutit det nämnda avtalet. Det enda rådet fick ta del av var det hemligstämplade avtalet mellan Sverige och Indien från mars 1986. Ång- ström drar två slutsatser av detta. Antingen präglas Regeringskansliet av inkompetens eller finns det inga rapporter att visa upp, i vilket fall regeringen ljuger på grund av att den vill att Bofors skall kunna fortsätta att sälja krigs- materiel till Indien.
Skrivelse till Regeringskansliet
I syfte att få en exakt bild av innehållet i det här aktuella avtalet och villkoren som är knutna till detta i de delar som berör regeringen har utskottet genom en skrivelse till Regeringskansliet begärt svar på frågor om vilken roll och vilka uppgifter regeringen har enligt avtalet. Följande frågor ställdes:
1. Vilken roll och vilka uppgifter har regeringen enligt det samarbetsavtal mellan AB Bofors och Indiens president som regeringen godkände den 20 mars 1986?
2. Har såvitt regeringen känner till information av det slag som anges i sam- arbetsavtalet inkommit till Bofors under perioden 1990-98? Vid vilka till- fällen har det skett? Vilken karaktär har denna information?
3. Om svaret på föregående fråga är ja:
a) Har också regeringen fått kännedom om innehållet i denna information? På vilket sätt?
b) Har regeringen eller myndighet som lyder under regeringen vidarefört denna information till svensk militär myndighet? På vilket sätt har det skett?
Promemoria från Regeringskansliet
Svaren på frågorna har lämnats i en promemoria upprättad inom Utrikesde- partementet och daterad 2000-01-24. Promemorian är belagd med sekretess jämlikt 2 kap. 1 § (utrikessekretess) och 8 kap. 6 § (företagsintresse) sekre- tesslagen. Statsrådsberedningen har efter diskussion med utskottets kansli samtyckt till att utskottet återger delar av ett bakgrundsavsnitt i promemori- an. Av denna framgår bl.a. att det inte föreligger någon grund för hävande av det Memorandum of Understanding (MoU) som träffats mellan den svenska och den indiska regeringen. Med anledning av en debattartikel i Dagens Nyheter den 14 juli 1999 av Henrik Westander har en uttömmande redovis- ning av alla relevanta omständigheter skett i Exportkontrollrådet (EKR).
Utskottets bedömning
De frågor som utskottet enligt anmälan bör besvara är dels om regeringen under tiden 1990-98 från Indien mottagit information enligt de krav som ställs i samarbetsavtalet mellan Bofors och Indien avseende de indiska erfa- renheterna av haubits 77 B, dels om den svenska regeringen under samma tid förmedlat indiska erfarenheter till svenska myndigheter.
Utskottet konstaterar att det på grund av att Utrikesdepartementets svar på utskottets frågor i huvudsak belagts med sekretess inte är möjligt för utskot- tet att i detalj öppet besvara frågorna som ställts i anmälan. De kan endast i mycket begränsad omfattning besvaras indirekt med hänvisning till främst två uppgifter som lämnats från regeringen. Den ena uppgiften, som lämnats av Lotta Fogde, politiskt sakkunnig hos statsrådet Leif Pagrotsky, är att de uppgifter som lämnats av Henrik Westanders källa i Bofors om att Indien brutit det särskilda avtalet om skyldigheten för Indien att lämna information till Bofors var felaktiga. Denna uppgift har lämnats i en intervju i Dagens Nyheter. Den andra uppgiften är att det enligt UD:s promemoria inte finns någon grund för hävande av det MoU som träffats mellan den svenska och den indiska regeringen. Enligt vad som redovisats i ett tidigare KU- betänkande (KU 1987/88:40) hänvisar den här aktuella MoU:n till samar- betsavtalet, i vilket bl.a. överenskommelsen om utbyte av information och erfarenheter regleras.
Utskottet anser att den information som regeringen lämnat i den sekretess- belagda UD-promemorian på ett nöjaktigt sätt givit svar på de frågor utskot- tet ställt. På basis av denna information och den information som inhämtats från öppna källor finner utskottet att det saknas grund för konstitutionell kritik av regeringen vad gäller hanteringen av de här aktuella frågorna.
7 Vissa uttalanden av statsråd
Utgångspunkter
Gällande ordning
Enligt 1 kap. 6 § regeringsformen styr regeringen riket. Med undantag av vissa ärenden som gäller verkställighet inom försvarsmakten avgörs rege- ringsärenden, enligt 7 kap. 3 § regeringsformen, av regeringen vid regerings- sammanträde. Innebörden av detta är att beslutsfattandet i regeringen är kollektivt, vilket i sin tur innebär att regeringsformen i princip tar avstånd från ministerstyre, dvs. rätten för en departementschef att även statsrättsligt sett avgöra ärendena. Enligt Grundlagberedningen är det bäst förenligt med vårt system med självständiga ämbetsverk att rätten att ge direktiv för för- valtningsmyndigheterna ligger hos regeringen kollektivt (SOU 1972:15 s. 79 f.).
Statliga myndigheter lyder, enligt 11 kap. 6 § första stycket regeringsfor- men, under regeringen i den mån de inte enligt regeringsformen eller annan lag lyder under riksdagen. Detta innebär att myndigheterna i princip är skyl- diga att följa de föreskrifter av allmän natur och de direktiv för enskilda fall som regeringen beslutar (prop. 1973:90 s. 397). Vidare innebär det att ett enskilt statsråd inte har någon befälsrätt över myndigheterna.
Regeringens rätt att meddela direktiv till förvaltningsmyndigheterna är emellertid begränsad med hänsyn till dels bestämmelsen om den offentliga maktens lagbundenhet (1 kap. 1 § regeringsformen), dels bestämmelsen om förvaltningsmyndigheternas självständighet i den rättstillämpande verksam- heten (11 kap. 7 § regeringsformen). Enligt sistnämnda bestämmelse gäller att ingen myndighet, ej heller riksdagen eller kommuns beslutande organ, får bestämma hur förvaltningsmyndighet i särskilt fall skall besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör till- lämpning av lag. Avsikten med dessa begränsningar av regeringens rätt att meddela direktiv till myndigheterna är att garantera den enskildes rättssäker- het (prop. 1973:90 s. 397).
Tidigare granskning av frågor om uttalanden av statsråd
Konstitutionsutskottet granskade vid 1991/92 års riksmöte vissa uttalanden av statsråd. Utskottet behandlade de då aktuella uttalanden från principiella utgångspunkter och anförde bl.a. följande (bet. 1991/92:KU30 s. 45).
Självfallet har ett statsråd i likhet med alla andra medborgare rätt att göra uttalanden i olika sammanhang. Med hänsyn till ett statsråds speciella ställ- ning i förening med det förhållandet att regeringsformen som nyss sagts uppställt vissa regler för myndigheternas självständighet i förhållande till regeringen måste viss återhållsamhet iakttas när det gäller uttalanden som rör myndighetsutövning mot enskild eller tillämpning av lag. Man bör således först och främst kunna utgå från att ett uttalande gjorts i vederbörandes egen- skap av statsråd. Vid denna bedömning bör enligt utskottet i viss mån vägas in om statsrådet är ansvarig för den sakfråga uttalandet avser eller inte. Mot bakgrund av regeringens kollektiva ansvar kan dock denna omständighet inte tillmätas avgörande betydelse.
Om ett uttalande uppfattas ha gjorts av ett statsråd i denna egenskap måste självfallet stor betydelse fästas vid statsrådets avsikt med uttalandet. Om denna avsikt är att påverka myndighetsutövning mot enskild eller myndig- hetens tillämpning av lag kan uttalandet vara att se som ett avsteg från reg- lerna i 11 kap. 7 § regeringsformen, vilket inte är godtagbart från konstitu- tionella utgångspunkter. Även om avsikten inte varit denna kan uttalandet ändå i vissa situationer framstå som stridande mot syftet med bestämmelser- na i fråga, särskilt om den aktuella myndigheten kan ha uppfattat sig som bunden av uttalandet.
Ett statsråd torde således i allmänhet få räkna med att ett auktoritativt framfört ställningstagande i en fråga som rör myndighetsutövning mot en- skild eller tillämpning av lag från vederbörande myndighets sida skulle kun- na uppfattas som direktiv. I princip ändras - som tidigare sagts - inte denna bedömning om uttalandet gäller en myndighet inom ett annat statsråds an- svarsområde.
Vid 1998/99 års riksmöte hade utskottet inte någon annan uppfattning i fråga om uttalanden av statsråd (bet. 1998/99:KU25 s. 114).
7.1 Finansminister Bosse Ringholms uttalande om räntepolitiken
Ärendet
I en anmälan till konstitutionsutskottet, bilaga A 7.1.1, har begärts att ut- skottet skall granska hur ett uttalande av finansminister Bosse Ringholm i Finanstidningen den 28 januari 2000 förhåller sig till bestämmelserna i 9 kap. 12 § regeringsformen och 41 a § lagen (1988:1385) om Sveriges riks- bank.
Uttalandet
Enligt den åsyftade artikeln i Finanstidningen har Ringholm sagt: "Jag utgår från att Riksbanken inte höjer räntan så att det försvårar en minskning av arbetslösheten."
Finanstidningen påpekar att regeringen har satt som mål att pressa ned ar- betslösheten från 5 till 4 % innan året är slut samt att en snar och stor ränte- höjning från Riksbanken riskerar att "dra undan mattan" för regeringens mål. I artikeln nämns att riksbankschefen Urban Bäckström "flaggat" för att en räntehöjning var att vänta och att detta scenario oroar Ringholm. Ringholm säger vidare enligt artikeln: "Jag tycker det är viktigt att Riksbanken väger in det så att det inte stoppar upp en positiv konjunkturutveckling."
I anmälan nämnda lagrum
9 kap. 12 § regeringsformen
Riksbanken är rikets centralbank och en myndighet under riksdagen. Riks- banken har ansvaret för penningpolitiken. Ingen myndighet får bestämma hur Riksbanken skall besluta i frågor som rör penningpolitik.
Riksbanken har elva fullmäktige, som väljs av riksdagen. Riksbanken leds av en direktion, som utses av fullmäktige.
Riksdagen prövar om ledamöterna i fullmäktige och direktionen skall be- viljas ansvarsfrihet. Om riksdagen vägrar en fullmäktig ansvarsfrihet är han därmed skild från sitt uppdrag. Fullmäktige får skilja en ledamot av direktio- nen från hans anställning endast om han inte längre uppfyller de krav som ställs för att han skall kunna utföra sina uppgifter eller om han gjort sig skyl- dig till allvarlig försummelse.
Bestämmelser om val av fullmäktige och om Riksbankens ledning och verksamhet meddelas i lag.
3 kap. 2 § - tidigare 41 a § - lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank
Ledamöter av direktionen får inte söka eller ta emot instruktioner när de fullgör penningpolitiska uppgifter.
Riksbankens ställning
Den ovan återgivna paragrafen i regeringsformen fick sin lydelse genom lag 1998:1402 och paragrafen i riksbankslagen genom lag 1998:1413 (prop. 1997/98:40, bet. 1997/98:KU15 och 1998/99:KU2, rskr. 1997/98:147 och 1998/99:6). Ändringarna ingick i den förändring av Riksbankens ställning som genomfördes med verkan från den 1 januari 1999.
I riksbankslagen erinras om att Riksbanken enligt regeringsformen har an- svaret för penningpolitiken. Vidare föreskrivs att målet för Riksbankens verksamhet skall vara att upprätthålla ett fast penningvärde och att banken också skall främja ett säkert och effektivt betalningsväsende.
EG-fördraget och ECBS-stadgan innehåller följande krav på central- bankslagstiftningen.
- Förbud för centralbanken och medlemmar i dess beslutande organ att begära eller ta emot instruktioner från gemenskapsinstitutioner eller ge- menskapsorgan, från medlemsstaternas regeringar eller från något annat organ samt åtaganden från gemenskapsinstitutionerna, gemenskaps- organen och medlemsstaternas regeringar att respektera denna princip och att inte söka påverka medlemmarna av ECB:s eller de nationella centralbankernas beslutande organ när de fullgör sina uppgifter. - - Krav på kriterier för avsättande av centralbankschefen. - I propositionen till de nämnda ändringarna i regeringsformen och riks- bankslagen erinras om att Sveriges medlemskap i EU medfört att Sverige åtagit sig att stärka Riksbankens självständighet. Vidare erinras om att pen- ningpolitiken är en del av den ekonomiska politiken. Penningpolitikens styrmedel baseras på att Riksbanken kan kontrollera likviditeten i banksy- stemet och därigenom ha möjlighet att fastställa de räntevillkor till vilka bankerna kan placera eller låna likvider över natt i Riksbanken, dvs. den s.k räntekorridoren. Det medel som Riksbanken löpande använder för att bedriva penningpolitiken är en styrränta, reporäntan, som är räntan på likviditet med en veckas löptid och som fastställs en gång per vecka.
Målet för penningpolitiken anges i propositionen vara att upprätthålla ett fast penningvärde. Som myndighet under riksdagen bör Riksbanken enligt propositionen därutöver, utan att åsidosätta prisstabilitetsmålet, stödja målen för den allmänna ekonomiska politiken i syfte att uppnå hållbar tillväxt och hög sysselsättning.
Såväl för ledamöter av fullmäktige som ledamöter av direktionen före- skrivs att vissa anställningar och uppdrag är oförenliga med ledamotskapet. Den som är ledamot i direktionen får inte vara ledamot av riksdagen, stats- råd, anställd i Regeringskansliet eller anställd centralt av ett politiskt parti, vara ledamot eller suppleant i styrelsen för en bank eller annat företag som står under Finansinspektionens tillsyn eller inneha annan anställning eller annat uppdrag som gör honom eller henne olämplig att vara direktionsleda- mot.
Den tidigare bestämmelsen i riksbankslagen som föreskrev att, innan Riksbanken fattade beslut av större penningpolitisk vikt, samråd skulle ske med det statsråd som regeringen bestämde ändrades samtidigt med de tidiga- re nämnda ändringarna. Nu föreskrivs att Riksbanken inför alla viktiga pen- ningpolitiska beslut skall informera det statsråd som regeringen bestämmer.
Om det s.k. instruktionsförbudet i 3 kap. 2 § riksbankslagen framhölls i förarbetena (prop. 1997/98:40 s. 75 f.) att i den gällande lagstiftningen om Riksbanken saknades ett sådant uttryckligt instruktionsförbud. Det ansågs i och för sig kunna diskuteras om ett uttryckligt förbud i lag var nödvändigt. Samtidigt kunde konstateras att det enligt uttalanden i förarbeten till den gällande lagstiftningen syntes vara möjligt att påverka Riksbankens kredit- och penningpolitik (prop. 1973:90 s. 354). För tydlighets skull bedömdes att ett uttryckligt instruktionsförbud borde införas. Det påpekades också att de formella möjligheterna för regeringen att påverka Riksbanken var begränsa- de, eftersom Riksbanken var en myndighet under riksdagen.
Vidare anfördes följande i propositionen.
Vad omfattar instruktionsförbudet?
Det kan på goda grunder antas att EG-fördragets bestämmelse om instruk- tionsförbud inte skall tolkas så att det exkluderar en dialog om den ekono- miska politiken mellan regeringen, riksdagen och Riksbanken eller mellan Riksbanken och andra externa organ eller personer. Istället syftar bestäm- melsen till att ge de penningpolitiska beslutsfattarna en sådan integritet att de självständigt och utan påtryckningar utifrån kan fatta penningpolitiska beslut.
Instruktionsförbudet omfattar alla penningpolitiska beslut. Det omfattar naturligtvis beslut om styrränteförändringar men också preciseringar av det i lag angivna målet för penningpolitiken och det val av penningpolitisk strate- gi som skall ske inom ramen för regeringens beslut om växelkursregim. Det senare avser exempelvis valet mellan direkt inflationsmål eller intermediärt mål (exempelvis penningmängdsstyrning) för penningpolitiken. Även Riks- bankens beslutanderätt om centralkurser och bandbredd har stor betydelse för Riksbankens möjlighet att uppfylla prisstabilitetsmålet och därmed för pen- ningpolitiken. Dessa beslut omfattas således också av instruktionsförbudet.
- - -
Hur bör instruktionsförbudet regleras?
Instruktionsförbudet omfattar som nämnts ovan ett stort antal uppgifter som fullgörs av Riksbanken, eller närmare bestämt direktionen. Riksbanken är en myndighet under riksdagen och dess uppgifter framgår av lag. Om riksdagen vill förändra Riksbankens uppgifter krävs det således lagform.
Genom att det krävs lagform ges ECB möjlighet att framföra sina syn- punkter på om ett lagförslag kan innebära otillåtna instruktioner. Detta har sin grund i att det åligger varje medlemsstat enligt artikel 105.4 i EG- fördraget att inhämta ECB:s synpunkter på förslag till rättsregler inom ECB:s behörighetsområde.
I 11 kap. 2 och 7 §§ regeringsformen har domstolarna och förvaltnings- myndigheterna tillförsäkrats ett skydd mot instruktioner från riksdagen och myndigheter, däribland regeringen, när det gäller rättstillämpning respektive myndighetsutövning mot enskild och tillämpning av lag. Bestämmelserna påminner om vad fördraget föreskriver beträffande instruktionsförbudet för de nationella centralbankerna och syftar till att garantera oberoende i rättstillämpningen. Ett liknande oberoende skall tillförsäkras Riksbanken i fråga om Riksbankens utövande av penningpolitiken. En uttrycklig bestäm- melse som syftar till att garantera Riksbanken oberoende bör därför på sam- ma sätt införas i regeringsformen.
- - -
EG-fördragets instruktionsförbud riktar sig dock inte enbart till den som lämnar instruktioner utan innebär också att medlemmar av Riksbankens beslutande organ ifråga om penningpolitiken, enligt förslag direktionen, inte får begära eller ta emot instruktioner. För det fall en instruktion når en leda mot i direktionen i Riksbanken syftar denna bestämmelse till att hindra att denne följer instruktionen. Bestämmelsen skall också hindra ledamöterna från att aktivt söka instruktioner. Denna del av instruktionsförbudet, som inte reglerar den inbördes maktfördelningen mellan myndigheter, bör placeras i riksbankslagen där övriga bestämmelser om direktionen och dess arbetsupp- gifter finns samlade. Om en ledamot av direktionen bryter mot instruktions- förbudet bör det bedömas som en sådan allvarlig försummelse som utgör grund för avsättning.
Promemoria från Regeringskansliet
Utskottet har inhämtat en promemoria i ärendet från Regeringskansliet, bila- ga A 7.1.2. I promemorian anges under rubriken Slutsatser bl.a. att finansmi- nisterns avsikt inte varit att bestämma hur Riksbanken skall besluta i frågor som rör penningpolitik utan att han gjort ett inlägg i den ekonomisk-politiska debatten baserat på regeringens ekonomiska bedömning.
Utfrågning
Bosse Ringholm har vid utfrågning inför utskottet den 28 mars 2000, bilaga B 3, bekräftat uttalandet: "Jag utgår från att Riksbanken inte höjer räntan så att det försvårar en minskning av arbetslösheten." Han sade vidare att han anser det vara ett rätt självklart konstaterande. Det var enligt Ringholm ett inlägg i den allmänna debatten och han tycker som ytterst ansvarig för den ekonomiska politiken att det är viktigt att väga in sysselsättningsaspekterna. Någon instruktion var det inte fråga om.
Utskottets bedömning
Liksom vid tidigare granskningar som rört uttalanden av statsråd konstaterar utskottet som en utgångspunkt att statsråden i likhet med andra medborgare har rätt att göra uttalanden i olika sammanhang. Utskottet har dock ansett att vissa särskilda hänsyn kan behöva tas, bl.a. kan auktoritativa uttalanden av statsråd i enskilda fall skapa en risk för att den självständighet som enligt regeringsformen skall tillkomma domstolar och förvaltningsmyndigheter äventyras. Regeringsformen innehåller numera en särskild bestämmelse som skall tillförsäkra Riksbanken ett liknande oberoende i fråga om bankens utövande av penningpolitiken. Detta ger anledning för statsråd att ta särskilda hänsyn även i fråga om uttalanden som berör detta ämne
Ärendet föranleder inte något ytterligare uttalande.
7.2 Statsminister Göran Perssons uttalande om Barsebäcksmålet
Ärendet
I en anmälan till konstitutionsutskottet, bilaga A 7.2.1, har begärts att ut- skottet skall granska om ett uttalande av statsminister Göran Persson är för- enligt med grundlagens krav att ingen myndighet får bestämma hur domstol skall döma i det enskilda fallet eller hur domstol i övrigt skall tillämpa rätts- regel i särskilt fall (11 kap. 2 § regeringsformen). Anmälaren anför att stats- ministerns uttalande kan ses som ett sätt att försöka påverka Regeringsrättens pågående prövning. Vad som åsyftas är målet om rättsprövning avseende regeringens beslut angående upphörande av rätten att driva kärnkraftsreak- torn Barsebäck 1. Anmälaren berör reglerna om skyldighet att inhämta för- handsbesked från EG-domstolen och den tidsutdräkt som en begäran om ett sådant besked skulle kunna föra med sig. Han anför vidare att regeringen med hänsyn till sina tidigare energiuppgörelser sannolikt hade ett intresse av ett snabbt ställningstagande i enbart svensk domstol.
Bakgrund
Regeringen beslutade den 5 februari 1998 med stöd av lagen (1997:1320) om kärnkraftens avveckling att rätten enligt regeringens beslut den 6 februari 1970 och den 17 oktober 1985 att driva kärnkraftsreaktorn Barsebäck 1 för att utvinna kärnenergi skulle upphöra att gälla vid utgången av juni 1998. Beslutet innehöll vissa ytterligare moment, som inte återges här.
I enlighet med lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbe- slut ansökte Barsebäck Kraft AB (BKAB), Sydkraft AB och PreussenElektra Aktiengesellschaft om rättsprövning av regeringens beslut. De två senare bolagen begärde i andra hand resning i regeringens ärende. Sökandena yrka- de att regeringens beslut skulle upphävas. Regeringen bestred bifall till dessa yrkanden.
För det fall att Regeringsrätten skulle finna rättsläget oklart när det gäller EG-rättsliga frågor som aktualiserades i ansökningarna yrkade sökandena att Regeringsrätten skulle inhämta förhandsavgörande från EG-domstolen. Regeringen bestred bifall till dessa yrkanden.
I sin ansökan om rättsprövning yrkade BKAB att Regeringsrätten enligt 4 § lagen om rättsprövning skulle bestämma att regeringens beslut tills vidare inte skulle gälla. Den 27 april 1998 höll Regeringsrätten muntlig förhandling för behandling av detta yrkande. Genom beslut den 14 maj samma år förord- nade Regeringsrätten att regeringens beslut tills vidare inte skulle gälla. Den 8-10 september 1998 hölls ytterligare en muntlig förhandling.
Regeringsrättens dom meddelades den 16 juni 1999. Domen innebar att regeringens beslut skulle stå fast, dock att rätten att driva kärnkraftsreaktorn Barsebäck 1 inte skulle upphöra förrän vid utgången av november 1999. Regeringsrätten ansåg att det inte behövdes något förhandsbesked från EG- domstolen.
Statsministerns uttalande
Anmälningen avser ett uttalande av statsministern i Dagens eko den 23 maj 1999. I uttalandet anförde statsministern på tal om Regeringsrättens pågåen- de prövning bl.a. att "frågan förs ju inte till Europadomstolen utan avgörs i Sverige". På intervjuarens följande fråga varför frågan inte avgjordes i Euro- padomstolen svarade statsministern vidare att "det vet inte jag det var inte regeringen som avgör den saken utan det gör dom rättsliga instanserna". Intervjuaren: "Hur betraktar Du det, vilka möjligheter ger det?" Statsminis- tern: "Ja, det blir ju i alla fall en snabbare hantering." En utskrift av radioin- slaget återfinns i bilaga A 7.2.2.
Utskottets bedömning
Som utskottet tidigare har anfört är en utgångspunkt att statsråd i likhet med andra medborgare har rätt att göra uttalanden i olika sammanhang. Utskottet har dock ansett att vissa särskilda hänsyn kan behöva tas, bl.a. kan auktorita- tiva uttalanden av statsråd i enskilda fall skapa en risk för att den självstän dighet som enligt regeringsformen skall tillkomma domstolar och förvalt- ningsmyndigheter äventyras.
Vad som förekommit i det fall som nu är aktuellt ger inte anledning till nå- got uttalande av konstitutionsutskottet.
7.3 Statsrådet Ingegerd Wärnerssons uttalande om Färnebo folkhögskola
Ärendet
I en granskninganmälan, bilaga A 7.3.1, anförs att utskottet bör granska statsrådet Ingegerd Wärnerssons agerande i frågan om bidrag till Färnebo folkhögskola. Enligt anmälaren har Ingegerd Wärnersson vid riksdagens frågestund den 25 november 1999 gjort uttalanden som kan antas ha påverkat Folkbildningsrådets handläggning av frågan om statsbidrag till folkhögsko- lan.
Bestämmelser om Folkbildningsrådets bidragsfördelning
Folkbildningsrådet är en ideell förening som enligt sina stadgar har till upp- gift att för medlemmarnas räkning fullgöra det som regering och riksdag kräver för att statsbidrag skall utgå till den verksamhet som bedrivs av stu- dieförbund och folkhögskolor. Medlemmar i folkbildningsrådet är Folkbild- ningsförbundet, Rörelsefolkhögskolornas intresseorganisation och Lands- tingsförbundet.
Enligt 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen kan förvaltningsuppgifter överlämnas till andra än myndigheter: bolag, förening, samfällighet, stiftelse, registrerat trossamfund eller någon av dess organisatoriska delar eller till enskild individ. Innefattar uppgiften myndighetsutövning, skall det ske med stöd av lag.
Enskilda som får förvaltningsuppgifter överlämnade till sig står formellt inte i lydnadsförhållande till regeringen. Grundlagberedningen uttalade i sitt betänkande att i "den mån organ av detta slag utövar uppgifter, som kan hänföras till den statliga förvaltningen, omfattas de av regeringsformens regler om förvaltningsmyndigheternas verksamhet" (SOU 1972:15 s. 195).
Enligt 8 kap. 2 och 3 §§ regeringsformen skall föreskrifter om bl.a. bolag och föreningar samt om förhållandet mellan enskilda och det allmänna meddelas genom lag. Saknas lagstöd kan regeringen således inte föreskriva eller på annat sätt ge direktiv om att vissa åtgärder inte får vidtas av ett enskilt rätts- subjekt.
Enligt 7 b § lagen (1976:1046) om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom Utbildningsdepartementets verksamhetsområde prövar Folkbildnings- rådet frågor om fördelning av statsbidrag mellan folkhögskolor och studie- förbund. I 13 § stadgas att för utövande av förvaltningsuppgift enligt lagen gäller de föreskrifter som meddelas av regeringen eller myndighet som rege- ringen utser. Vidare anges att regeringen eller myndighet som regeringen utser kan besluta om undantag från föreskrifterna i lagen.
Närmare bestämmelser om bidragsfördelningen finns i förordningen (1991:977) om statsbidrag till folkbildningen. Folkbildningsrådet beslutar vilka som skall tilldelas statsbidrag samt fördelar tillgängliga medel mellan dem. Staten anger endast syftena med statsbidragsgivningen till folkbild- ningen. Syftena fastställdes genom riksdagens beslut med anledning av 1998 års folkbildningsproposition (prop. 1997/98:115, bet. 1997/98:KrU17, rskr. 1997/98:258). Enligt 2 § förordningen är syftet med statsbidraget till folk- bildningen bl.a. att stärka och utveckla demokratin. Folkbildningsrådet skall enligt 3 § kontinuerligt följa upp och utvärdera verksamheten i förhållande till bl.a. syftena med stödet.
Bidragsfördelningen utgör myndighetsutövning.
I 1998 års folkbildningsproposition uttalar regeringen att det sedan budget- året 1998 gäller nya riktlinjer för hur regeringens styrning av organisationer som inte är myndigheter skall ske och att dessa riktlinjer har tillämpats även för Folkbildningsrådet. Enligt regeringens mening bör vid den fortsatta till- lämpningen av de nya riktlinjerna stor hänsyn tas till att Folkbildningsrådet är en del av den fria och frivilliga folkbildningen och till att dess verksamhet därmed inte kan inrymmas i de former för styrning av myndigheter som gäller i annan verksamhet (prop. 1997/98:115 s. 21).
Riksdagens frågestund
Riksdagsordningens bestämmelser om frågor och frågestund ändrades den 1 februari 1996. Ändringen, som bl.a. innebar att institutet skriftliga frågor för muntliga svar försvann och att det i stället infördes ett nytt frågeinstitut med annan karaktär, grundades på ett förslag av talmanskonferensen (1995/96:TK1). Enligt 6 kap. 3 § riksdagsordningen gäller numera att munt- lig fråga skall framställas vid frågestund som anordnas i kammaren. Frågan skall besvaras omedelbart.
Avsikten med ändringen var att bl.a. att förenkla och effektivisera riks- dagsarbetet samt vitalisera frågeinstitutet. Frågestunden skulle utvecklas så att också ledande partiföreträdare uppmuntrades att delta. Riksdagen skulle göras till en intressant politisk arena (bet. 1995/96:KU18).
Färnebo folkhögskola
Färnebo folkhögskola blev självständig folkhögskola år 1991 efter att sedan mitten av 1970-talet bedrivit kurser i samverkan med andra folkhögskolor. Färnebo är freds-, miljö- och solidaritetsrörelsens folkhögskola och vill verka för demokrati, internationell jämlikhet, hushållning med jordens resurser, rättvis fred, jämställdhet mellan könen och mänskliga rättigheter. Under år 1999 anordnade folkhögskolan miljökursen Vägmotstånd och direktpåver- kan.
Av kursfolder och kurspresentation samt ett schema för miljökursen, bila- ga A 7.3.2, framgår att kursen var en aktionsinriktad miljökurs som vände sig både till redan miljöengagerade och nybörjare på området. Kursens mål angavs som "att lära oss organisera ett brett motstånd med folklig förank- ring".
Händelseförloppet
Den 23 november 1999 hade Aktuellt (kl. 18.00 och 21.00) inslag om Färne- bo folkhögskola. Inslaget kl. 18.00 påannonserades: De utbildas i civil olyd- nad och sabotage på skattebetalarnas pengar. I inslaget kl. 21.00 visades bilder av förstörda vägmaskiner i Stockholm ihopklippt med intervjuer med elever som gick på folkhögskolans miljökurs. Enligt anmälaren innehöll inslaget intervjuer med elever som menade att civil olydnad och förstörelse är acceptabla metoder för att påverka samhället.
Den 24 november 1999 begärde Folkbildningsrådet i en skrivelse till Färne- bo folkhögskola att få del av handlingar kring den aktuella kursen samt andra dokument kring skolans verksamhet. Dessutom kallades folkhögskolans styrelseordförande och rektor till ett samtal den 1 december.
Vid riksdagens frågestund den 25 november 1999 (prot. 1999/2000:33) ställ- de Carl-Erik Skårman (m) följande fråga till statsrådet Ingegerd Wärnersson:
Enligt uppgifter i Aktuellt i TV 1 i veckan bedrivs vid folkhögskolan i Öster- färnebo en utbildning som bl.a. skulle innehålla utbildning i sabotage mot vägmaskiner och andra ting som är misshagliga för de miljöintresserade eleverna. Det uppgavs också när det gäller syftena att man samarbetar med våldsförhärligande grupper som nynazister - uppgifter som inte förnekades men som av representanter för de studerande ansågs vara ointressanta. I samma program uppgav en representant för Folkbildningsrådet, som delar ut statligt stöd till folkhögskolorna, att man inte hade möjlighet att ingripa mot undervisningen men att man utgick från att folkhögskolorna följde svensk lag. Däremot sade representanten att man har anledning att tala med folkhög- skolorna om den bedrivna sabotageutbildningen. Mot den bakgrunden vill jag till statsrådet Wärnersson ställa frågan: Vilka åtgärder vidtar regeringen för att garantera att det inte bedrivs sabotageutbildning vid landets folkhög- skolor?
Ingegerd Wärnersson lämnade följande svar:
Givetvis kan vi från regeringens sida inte acceptera att pengar delas ut till något som kan leda till en kriminell handling. Jag vet nu att Folkbildningsrådet har varit i kontakt med berörd folkhögskola. Från vår sida ser vi att där ska inga medel delas ut när det gäller dylik verksamhet. - - - Det är Folkbildningsrådet som i dag handhar fördelningen av medlen ut till folkhögsko- lorna. Givetvis ska vi från vår sida lita på att Folkbildningsrådet hanterar det här rätt. När situationer som denna uppstår ingriper vi och säger vår åsikt. Samtidigt måste vi, tycker jag, hela tiden bygga det hela på att människor på ett demokratiskt sätt förvaltar den möjlighet de har att bedriva olika former av studier. När missbruk inträder, som det har gjort i det här fallet, ingriper vi. När det gäller att lagstiftningsmässigt komma åt dylik verksamhet har vi redan klart tagit avstånd men att inskränka möjligheten att driva studier vid folkhögskolor är något som jag i dag inte ser någon anledning att ändra i.
Samma dag redovisade Aktuellt Ingegerd Wärnerssons uttalande i sin 21- sändning varefter inslaget avannonserades på följande sätt: Det sade skolmi- nistern med anledning av Aktuellts reportage från Österfärnebo folkhögskola där man bl.a. bedriver utbildning som beskriver hur man som miljöaktivist saboterar t.ex. vägmaskiner.
Den 8 december 1999 konstaterade Folkbildningsrådets styrelse att man inte funnit belägg för att den aktuella kursen vid Färnebo folkhögskola genom- förts på ett sådant sätt att den syftat till att utbilda och träna deltagarna till att genomföra icke lagliga aktioner som också kan innebära risk för våld mot person eller egendom. Inte heller fann rådet belägg för att kursen som sådan syftat till och i praktiken gett utbildning för civil olydnadsaktiviteter av icke- våldskaraktär. Däremot ansåg rådet att styrelsen för Färnebo folkhögskola och dess ledning inte hade tagit tillräckligt ansvar för att fastställa ramar och innehåll för kursen och att detta fått till följd att oklarheter uppstått i den presentation som gjorts av kursens syfte, innehåll och utformning. Folkbild- ningsrådet förutsatte därför att Färnebo folkhögskola i samband med verk- samhetsredovisningen för år 1999 inte skulle rapportera kursen som en stats- bidragsberättigad folkhögskolekurs.
Den 2 februari 2000 besvarade Ingegerd Wärnersson en skriftlig fråga från Owe Hellberg (v) om Folkbildningsrådet. Frågan gällde om regeringen avsåg att föreslå några förändringar av regelverket för Folkbildningsrådet, så att t.ex. Färnebo folkhögskola skulle kunna erhålla statsbidrag och genomföra vissa miljökurser i framtiden. Ingegerd Wärnersson lämnade följande svar.
Regeringen och riksdagen anger syftet med statens bidrag till folkbildningen och det är Folkbildningsrådets uppgift att fördela stödet utifrån dessa syften. Verksamheten regleras i förordningen (1991:977) om statsbidrag till folk- bildningen. Däremot tar inte regeringen ställning till vilka folkhögskolor som bör få bidrag och inte heller vilka kurser som bedrivs på enskilda skolor. Dessa principer för fördelningen fastställdes i bred politisk enighet senast i samband med att riksdagen behandlade folkbildningspropositionen i juni 1998.
Jag hyser förtroende för Folkbildningsrådet och har inte för avsikt att före- slå några förändringar av reglerna.
Promemorior från Folkbildningsrådet och Regeringskansliet
Efter beslut av utskottet har Folkbildningsrådet beretts tillfälle att skriftligen kommentera granskningsanmälningen. Vidare har utskottet genom en skri- velse till Regeringskansliet beretts tillfälle att lämna kommentarer till anmäl- ningen.
Folkbildningsrådet
Från Folkbildningsrådet har utskottet fått dels en promemoria dagtecknad den 13 december 1999 om rådets hantering av frågorna kring Färnebo folk- högskolas miljökurs, dels ett yttrande av den 25 februari 2000.
I promemorian, bilaga A 7.3.3, redogörs det för Folkbildningsrådets roll och uppgifter när det gäller bidragsfördelning samt uppföljning och utvärdering av verksamheten. Det anges med hänvisning till 1991 års folkbildningspro- position (prop. 1990/91:82) att folkbildningen själv måste reagera och vidta åtgärder internt om det visar sig att viss bedriven verksamhet inte uppfyller de villkor som staten angett för att statsbidrag skall utgå och att det är viktigt att folkbildningens företrädare själva tar ansvar för utformningen av folk- bildningens ideal och etik.
Vidare redovisas i promemorian den utredning som genomfördes och dess resultat. Det framgår att rådet inledde en utredning av miljökursen vid Fär- nebo folkhögskola den 24 november 1999, dvs. dagen efter det att reportagen sänt i TV. Folkbildningsrådet infordrade handlingar kring kursen samt andra dokument kring skolans verksamhet. Dessutom kallades skolans styrelseord- förande och rektor till samtal. Därtill besöktes folkhögskolan varvid sam- manträffande ägde rum med kursens handledare och några av kursdeltagarna samt skolans ledning och personal. Utredningen gav inte belägg för att kur- sen genomförts på ett sådant sätt att den syftat till att utbilda och träna delta- garna till att genomföra icke lagliga aktioner som också kan innebära risk för våld mot person eller egendom. Inte heller gav utredningen belägg för att kursen som sådan syftat till och i praktiken gett utbildning för civilolyd- nadsaktiviteter av icke-våldskaraktär. Däremot konstaterades det en del bris- ter och oklara formuleringar i kursfoldern och kurspresentationen, vilket gav anledning till ifrågasättande beträffande syftet med och innehållet i kursen. Det kunde också ifrågasättas om ansvarsfördelningen, vad gäller kursen i dess helhet, mellan skolans styrelse, lärarna/handledarna samt kursdeltagarna varit tillräckligt tydlig.
I promemorian redogörs det vidare för Folkbildningsrådets beslut den 4 oktober 1993 angående en av Färnebo folkhögskola anordnad kurs i civil olydnad. Folkbildningsrådet uttalade då bl.a. följande.
Folkbildningsrådet har den principiella uppfattningen att det är möjligt, t.o.m. önskvärt, att i folkbildningsarbetet belysa och ta upp till debatt olika företeelser i samhället - också uppfattningar som ifrågasätter och som före- språkar andra lösningar för medinflytande och beslutsmodeller. Det är, för att inte äventyra yttrandefriheten, angeläget att inte utestänga några demokratis- ka organisationer från möjligheten att t.ex. i samverkan med en folkhögskola eller ett studieförbund erbjuda sina medlemmar och funktionärer utbildning.
Folkbildningens tydliga uppdrag och ambition att stärka såväl individernas förmåga till självständigt ställningstagande som de demokratiska krafterna innebär dock att det går en klar gräns mellan att å den ena sidan belysa och föra en dialog också med dem som företräder riktningar som inte är beredda att respektera demokratiskt fattade beslut och stiftade lagar och å andra sidan uppmuntra och underlätta handlingar som strider mot den gängse rättsupp- fattningen. Det är således enligt styrelsens uppfattning möjligt, inom ramen för det beslut som riksdagen fattade 1991, för en folkhögskola att t.ex. ge- nomföra en kurs som behandlar begreppet "civil olydnad". Kurs i civil olyd- nad har i minst ett fall tidigare genomförts efter prövning och godkännande av dåvarande Skolöverstyrelsen. Även en belysning av innebörden i olika strategier är möjligt att motivera både i demokratins och civilkuragets intres- se. Däremot är det enligt rådets uppfattning inte möjligt att uppbära statsbi- drag till en kurs som uppmuntrar till aktiviteter som syftar till eller innebär en påtaglig risk för att liv och egendom kan komma till skada. Detta är enligt rådets mening olämpligt oavsett det utgår statsbidrag till kursen eller inte.
I sitt slutliga ställningstagande år 1993 konstaterade Folkbildningsrådet att det förelåg en risk för att det sätt på vilken kursen i civil olydnad hade mark nadsförts gett intryck av att det fanns ett kursinnehåll som stred mot det angivna syftet att enbart ge kunskap om och diskutera civil olydnad som metod. Vidare förutsatte Folkbildningsrådet att styrelsen för Färnebo folk- högskola vid sin framtida planering av kurser i civil olydnad beaktade den uppfattning som rådet gett uttryck för samt att kursen i civil olydnad inte skulle rapporteras som en statsbidragsberättigad sådan.
Promemorian redovisar avslutningsvis Folkbildningsrådets beslut den 8 december 1999. I beslutet noterar rådet att det principiella synsätt som markerades år 1993 fortfarande är tillämpligt. Vidare uttalar rådet att styrel- sen för Färnebo folkhögskola och dess ledning inte tagit tillräckligt ansvar för att fastställa ramar och innehåll för miljökursen, vilket fått till följd att oklarheter uppstått i den presentation som gjorts av kursens syfte, innehåll och utformning. Folkbildningsrådet förutsatte därför att miljökursen, i sam- band med verksamhetsredovisningen för år 1999, inte skulle rapporteras som en statsbidragsberättigad folkhögskolekurs och att styrelsen för folkhögsko- lan senast den 1 juli 2000 skulle redovisa vilka åtgärder som vidtagits för att klarlägga styrelsens och skolledningens ansvarsområden i relation till de övriga folkhögskoleintressenterna - lärare/personal, kursdeltagare och sam- verkanspartner.
I yttrandet, bilaga A 7.3.4, anförs att styrelsens beslut den 8 december 1999 angående Färnebo folkhögskolas miljökurs grundades på den utredning som rådets kansli gjort samt på den praxis som Folkbildningsrådet anser att rådet stadfäste i 1993 års ärende. Vidare anförs att någon hänsyn till de uttalanden i frågan som gjorts i riksdagen av statsrådet Ingegerd Wärnersson eller av enskilda riksdagsledamöter inte togs i samband med kansliets utredning och styrelsens beslut.
Regeringskansliet
Regeringskansliet har överlämnat en inom Utbildningsdepartementet den 24 februari 2000 upprättad promemoria till utskottet, bilaga A 7.3.5. I pro- memorian anförs att det redan av bestämmelserna om syftet med statsbidra- get till folkbildningen följer att statsbidrag inte kan lämnas för utbildningar som syftar till att uppmuntra t.ex. antidemokratiska eller straffbara hand- lingssätt. Statsrådet Wärnersson har i sitt svar på Carl-Erik Skårmans fråga vid riksdagens frågestund den 25 november 1999 konstaterat att gällande regler inte medger att statsbidrag lämnas till utbildningar som strider mot de syften som anges i förordningen. Hon har emellertid samtidigt hänvisat till att det är Folkbildningsrådet som beslutar om statsbidrag. Någon avsikt att genom uttalandet försöka påverka Folkbildningsrådet i dess myndighets- utövning har hon inte haft.
Utskottets bedömning
Folkbildningsrådet är en ideell förening som har fått i uppgift att fördela statsbidrag till enskilda subjekt, folkhögskolor och studieförbund. Bidrags- fördelningen utgör myndighetsutövning mot enskild. Folkbildningsrådet står formellt sett inte i lydnadsförhållande till regeringen. Däremot föreligger det självfallet en skyldighet för Folkbildningsrådet att följa de föreskrifter som riksdag och regering meddelar när det gäller bidragsfördelningen. Bestäm- melsen om förvaltningsmyndigheternas självständighet i 11 kap. 7 § rege- ringsformen är enligt sin ordalydelse visserligen inte tillämplig på den ideella föreningen Folkbildningsrådet. Med hänsyn till att varken enskilda statsråd eller regeringen har rätt att självständigt meddela föreskrifter i förhållande till enskilda rättssubjekt, skulle möjligheterna att utöva "ministerstyre" i förhållande till dessa därmed vara begränsade. Emellertid synes Grundlagbe- redningens ovan citerade uttalande om regeringsformens tillämplighet ge vid handen att bestämmelsen i 11 kap. 7 § regeringsformen skall iakttas även när myndighetsutövning ankommer på enskilda organ. Enligt utskottets mening gör sig rimligen samma rättssäkerhetsintresse gällande från den enskildes utgångspunkt, oavsett om det är en myndighet eller ett enskilt organ som ansvarar för myndighetsutövningen.
Utskottet vidhåller det principiella ställningstagande som gjordes vid 1991/92 års riksmöte i fråga om uttalanden av statsråd. När det gäller utta- landen som statsråd gör under riksdagens frågestund där svaren skall lämnas omedelbart, bör dock hänsyn tas till att svaren på de frågor som framställs lämnas utan betänketid.
Av utredningen framgår att Ingegerd Wärnersson inte hade någon avsikt att försöka påverka Folkbildningsrådet i dess myndighetutövning med sitt uttalande och att rådet inte tog någon hänsyn till uttalandet i samband med sitt beslut. Granskningen föranleder inte något ytterligare uttalande från utskottets sida.
8 Konstitutionella aspekter på samarbetet mellan den socialdemokratiska regeringen, Vänsterpartiet och Miljöpartiet
Ärendet
I en granskningsanmälan, bilaga A 8.1, anförs att konstitutionsutskottet bör granska hur den samverkan Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljö- partiet utvecklat står i överensstämmelse med regeringsformen och parla- mentarisk praxis.
Anmälaren framhåller att Socialdemokraterna sedan riksdagsvalet år 1998 utövar regeringsmakten med stöd av Vänsterpartiet och Miljöpartiet och att dessa partier bl.a. har makt att förhandla om hela statsbudgeten utan att ingå i regeringen. Vidare erinrar anmälaren om att den socialdemokratiska rege- ringen inte avgick efter riksdagsvalet år 1998 och således inte gav utrymme för en förutsättningslös prövning av regeringsfrågan. Regeringsunderlaget har skiftat från år 1994 till i dag utan att riksdagen fått möjlighet till pröv- ning. Anmälaren ifrågasätter innebörden av att sitta i regeringen "när statsråd och partiföreträdare (v respektive mp) har samma beredningsroll men stats- råden alltså omfattas av det kollektiva beslutet och ansvaret men inte stöd- partierna".
Bakgrund
Regeringsbildning
Enligt 1809 års regeringsform hade kungen rätt att utse de statsråd han öns- kade under förutsättning att vissa formella kompetenskrav var uppfyllda. Med 1974 års regeringsform infördes bestämmelser om regeringsbildningen. Dessa finns i 6 kap. 1-4 §§ och föreskriver i huvudsak följande.
När statsminister skall utses kallar talmannen företrädare för varje parti- grupp inom riksdagen till samråd samt överlägger med vice talmännen. Där- efter avger talmannen ett förslag till riksdagen. Sedan regeringsskiftet hösten 1978 har talmännen också lämnat uppgift om den tilltänkta regeringens parti- sammansättning. Riksdagen skall inom fyra dagar, utan beredning i utskott, pröva talmannens förslag genom omröstning. Röstar mer än hälften av riks- dagens ledamöter mot förslaget, är det förkastat. I annat fall är det godkänt. Om riksdagen fyra gånger förkastar talmannens förslag avbryts förfarandet för att återupptas efter nyval, som skall hållas inom tre månader. När riksda- gen har godkänt ett förslag om ny statsminister, skall denne så snart som möjligt för riksdagen anmäla de av honom utsedda statsråden. Talmannen utfärdar förordnande för statsministern på riksdagens vägnar.
Omröstningsreglerna vid val av statsminister är konstruerade på samma sätt som omröstningsreglerna vid yrkande om misstroendeförklaring. De motiverades med att de bör kunna fungera smidigare i lägen där regeringen har ett svagt underlag i riksdagen. Någon partigrupp kan tänkas tolerera regeringen men inte vilja stödja denna uttryckligt. Ett krav på uttrycklig förtroendeförklaring vid regeringsbildningen kan tänkas försvåra denna (jfr bet. 1999/2000:KU2 s. 17).
Enligt förarbetena innebär omröstningen endast ett ställningstagande till talmannens förslag, inte till de skäl som framförts under debatten före om- röstningen (se prop. 1973:90 s. 278).
I förarbetena uttalas det också att "riksdagens ställningstagande realiter kommer att gälla inte bara vem som skall bli statsminister utan också - och framför allt - regeringens partimässiga sammansättning och dess program i stort. Det torde därför kunna förutses att talmannen i praktiken inte kommer att lägga fram något förslag till statsminister för riksdagen förrän den till- tänkte statsministern kan ge besked angående sin regerings politiska karak- tär" (prop. 1973:90 s. 178). Detta uttalande har senare kommit att kritiseras.
I grundlagskommentaren (Holmberg-Stjernquist, Grundlagarna, 1980, s. 211) förs det fram som ett observandum att ett riksdagsval inte automatiskt leder till att regeringens ledamöter ställer sina platser till förfogande.
Misstroendeförklaring
Ett viktigt steg i parlamentarismens grundlagsfästande i svensk rätt var infö- randet av regler om misstroendeförklaring i samband med den partiella för- fattningsreformen 1968/69. Dessa regler återfinns nu i 6 kap. 5 § och 12 kap. 4 § regeringsformen och innebär i huvudsak följande.
Riksdagen kan besluta om misstroendeförklaring mot statsministern, dvs. mot regeringen, eller mot annat statsråd. Ett yrkande om misstroendeförkla- ring måste framställas av minst en tiondel av riksdagens ledamöter för att få prövas, och det skall inte beredas i utskott. För att ett sådant yrkande skall vinna bifall krävs absolut majoritet, dvs. minst 175 ja-röster. Talmannen skall entlediga den som drabbas av en misstroendeförklaring om inte rege- ringen inom en vecka förordnar om extra val. Om misstroendeförklaringen riktas mot statsministern skall talmannen entlediga hela regeringen.
Den svenska parlamentarismen bygger således på s.k. negativt ansvar. Re- geringen kan sitta kvar så länge den åtnjuter riksdagens förtroende eller åtminstone tolereras av denna. Endast då riksdagens majoritet uttryckligen uttalat att statsministern inte har dess förtroende skall regeringen entledigas. Enligt grundlagskommentaren (Holmberg-Stjernquist, Grundlagarna, 1980, s. 210) är institutet misstroendeförklaring tänkt som en yttersta garanti för parlamentarismen.
Kollektivt beslutsfattande
De grundläggande bestämmelserna om regeringsarbetet finns i 7 kap. rege- ringsformen. Enligt 7 kap. 3 § avgörs regeringsärenden, med vissa undantag, av regeringen vid regeringssammanträde. Regeringsarbetet präglas således av att samtliga statsråd har rätt att närvara vid regeringssammanträdena och att besluten fattas kollektivt. Tanken är att besluten skall färgas av eller åt minstone vara förenliga med värderingar gemensamma för hela regeringen (prop. 1973:90 s. 183).
Vid regeringssammanträdena skall det enligt 7 kap. 6 § föras protokoll. Skiljaktig mening skall antecknas i protokollet. Den som deltagit i regerings- sammanträdet och inte anfört skiljaktig mening är ansvarig för beslutet. Protokollets konstitutionella uppgift är i främsta rummet att bilda underlag för konstitutionsutskottets granskning (prop. 1973:90 s. 296).
Statsrådens ansvar
Enligt regeringsformen är regeringen ansvarig inför riksdagen (1 kap. 6 §) och en av riksdagens huvuduppgifter är att granska rikets styrelse och för- valtning (1 kap. 4 §). Det finns olika sätt att utkräva ansvar av ett statsråd. Dels finns det bestämmelser om statsrådens politiska ansvar, dels bestäm- melser om deras juridiska ansvar.
Statsrådens politiska ansvar kan aktualiseras dels genom den konstitutionellt rättsliga granskning som konstitutionsutskottet har att utföra, dels genom att riksdagens ledamöter på annat sätt får kännedom om omständigheter som är ägnade att rubba förtroendet för regeringen eller det enskilda statsrådet. I båda fallen kan det följas av att riksdagen, i enlighet med 12 kap. 4 § rege- ringsformen, beslutar om misstroendeförklaring. Ytterst kan det politiska ansvaret utkrävas av medborgarna i val.
När det gäller statsrådens juridiska ansvar i allmänhet är utgångspunkten att de omfattas av samma regler som medborgarna i gemen, exempelvis be- stämmelserna om straffrättsligt ansvar i brottsbalken och om skadestånds- skyldighet i skadeståndslagen (1972:207). Med hänsyn till statsrådens sär- ställning gäller dock särskilda bestämmelser för gärningar som ett statsråd begår i sin tjänsteutövning. I förarbetena uttalas att det inte går "att bortse från att ledamöterna i ett lands regering stundtals måste handla under beting- elser åt vilka det ordinära straffrättsliga regelsystemet inte skänker tillräckligt beaktande" (prop. 1973:90 s. 421). De kan oftare än andra tjänstemän ställas inför intressekollisioner och i beslutssituationer, som inte ger möjlighet till tillräcklig ledning av lagregler och rättsgrundsatser (SOU 1972:15 s. 205).
Enligt 12 kap. 3 § regeringsformen får den som är eller har varit statsråd fällas till ansvar för brott i utövningen av statsrådstjänsten endast om han därigenom grovt har åsidosatt sin tjänsteplikt. Åtal beslutas av konstitutions- utskottet och prövas av Högsta domstolen. Beslutar utskottet om åtal mot ett statsråd är Justitieombudsmannen skyldig att väcka och utföra ett sådant åtal.
Beträffande fall som inte är grova anses det politiska ansvarsutkrävandet vara tillräckligt.
Med uttrycket utövningen av statsrådstjänsten avses först och främst sådan verksamhet som på grund av uttryckliga regler i grundlag eller annan författ- ning ankommer på ett statsråd. Hit hör statsrådens medverkan vid tillkomsten av regeringsbeslut och deras formella beslut i departementsärenden och andra ärenden där beslutskompetensen på grund av uttryckliga författnings- regler ankommer på statsrådet. Uttrycket avser vidare sådana situationer där statsrådet officiellt uppträder som företrädare för regeringen, t.ex. i vissa förhandlingssituationer eller kontakter med underlydande myndigheter.
Det bör nämnas att regeringens kollektiva beslutsfattande inte utesluter att åtal väcks endast mot något eller några statsråd som anses ha ett särskilt stort ansvar för den åtgärd som det gäller, t.ex. statsministern och föredragande statsråd. Däremot torde åtal inte kunna väckas mot statsråd som antecknat skiljaktig mening i protokollet.
Staten skall enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen ersätta personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet vars fullgörande staten svarar för. Talan om ersättning får dock inte föras med anledning av ett beslut av regeringen, om inte beslutet upphävts eller ändrats (3 kap. 7 §). Bestämmelsen omfattar dock inte beslut i departementsärenden. Forum för en ersättningstalan mot regeringen är enligt 3 kap. 10 § Högsta domstolen.
I sammanhanget förtjänar det att framhållas att det finns särskilda regler i 4 kap. 8 § regeringsformen om immunitetsskydd för riksdagsledamöter, såväl i fråga om verksamheten som riksdagsledamot som i övrigt. Ingen får väcka talan mot den som utövar eller har utövat uppdrag som riksdagsledamot eller beröva honom friheten eller hindra honom att resa inom riket på grund av hans yttranden eller gärningar under utövandet av uppdraget, om inte riksda- gen med 5/6 majoritet medger det. Misstänks ledamoten för brott i annat fall, skall bestämmelser i lag om gripande, anhållande eller häktning tillämpas endast om ledamoten erkänner brottet eller tagits på bar gärning eller då fråga är om särskilt grova brott (minimistraff två års fängelse).
Ansvar för partier som samarbetar med regeringen
Några regler om ansvarighet för beslut i regeringsärenden för personer i partier som, utan att ingå i regeringen, samarbetar med regeringen finns inte. Ytterst avgörs frågan av medborgarna i val.
Parlamentarisk praxis
Bestämmelserna om regeringsbildning i 1974 års regeringsform har tilläm- pats tio gånger. Fem gånger har regeringsskiftet föranletts av valutslag (1976, 1979, 1982, 1991 och 1994). Vid två tillfällen har regeringen avgått efter inre splittring (1978 och 1981) och vid ett tillfälle efter statsministerns frånfälle (1986). En gång har regeringen avgått efter ett voteringsnederlag i riksdagen (1990). Den senaste gången som bestämmelserna om regerings- bildningen tillämpades (1996) berodde det på regeringspartiets byte av leda- re. Endast vid två tillfällen har landet styrts av regeringar med egen majoritet i riksdagen. År Statsminister Partier Regeringstyp -1976 Olof Palme s minoritetsregering 1976-1978 Thorbjörn Fälldin I c, m, fp majoritetskoalition 1978-1979 Ola Ullsten fp minoritetsregering 1979-1981 Thorbjörn Fälldin II c, m, fp majoritetskoalition 1981-1982 Thorbjörn Fälldin III c, fp minoritetskoalition 1982-1986 Olof Palme II s minoritetsregering 1986-1990 Ingvar Carlsson I s minoritetsregering 1990-1991 Ingvar Carlsson II s minoritetsregering 1991-1994 Carl Bildt m, c, fp, kds minoritetskoalition 1994-1996 Ingvar Carlsson III s minoritetsregering 1996- Göran Persson s minoritetsregering Regeringsformens bestämmelser om misstroendeförklaring har aktualiserats åtta gånger. Vid två tillfällen har hot om misstroendeförklaring varit tillräck- ligt för att uppnå den eftersträvade effekten; år 1981 avgick regeringen Fäll- din II efter sådant hot och år 1988 avgick justitieminister Anna-Greta Leijon sedan hon konstaterat att det fanns en majoritet i riksdagen för misstroende- förklaring mot henne. Formella yrkanden om misstroendeförklaring mot statsministern eller ett enskilt statsråd har framställts sex gånger, varav fyra prövats av riksdagen (1980, 1985, 1996 och 1998). Två gånger (1980 och 1982) har yrkandet biträtts av mindre än en tiondel av riksdagens ledamöter varför talmannen konstaterat att yrkandet inte kunde föranleda någon riksda- gens åtgärd.
I det följande görs en närmare genomgång av hur regeringsformens be- stämmelser om regeringsbildning och misstroendeförklaring har tillämpats. Vidare redovisas samarbetet mellan den socialdemokratiska regeringen och Centerpartiet 1995-1998 samt hur det nuvarande samarbetet mellan den socialdemokratiska regeringen, Vänsterpartiet och Miljöpartiet är organise- rat.
"Jämviktsriksdagen" 1973-1976
Riksdagsvalet hösten 1973 medförde följande mandatfördelning i riksdagen: Socialdemokratiska partiet (s) 156 Centerpartiet (c) 90 Moderata samlingspartiet (m) 51 Folkpartiet (fp) 34 Vänsterpartiet kommunisterna (vpk) 19
350 Den socialdemokratiska minoritetsregeringen under ledning av statsminister Olof Palme valde att sitta kvar. Regeringen kunde i allmänhet, men inte alltid, påräkna stöd från Vänsterpartiet kommunisterna. Det parlamentariska läget med 175 mandat för vartdera blocket medförde att regeringen i större utsträckning än tidigare var tvungen att söka breda lösningar. Det har hävdats att tyngdpunkten i det parlamentariska balansspelet försköts i riktning mot riksdagen (se Hadenius m.fl. Sverige efter 1900. En modern politisk historia, 12:e uppl. 1991, s. 262).
Under mandatperioden avgjordes de flesta ärendena av breda majoriteter. Lottningar avgjorde endast en mycket liten del av ärendena. Under år 1974 genomfördes 31 lottningar och under våren 1975 totalt 42. Under riksmötet 1975/76 avgjorde lotten 79 av totalt 1 150 voteringar, dvs. 6,6 %. Av dessa 79 lottdragningar vann det socialistiska blocket 39 gånger och det icke- socialistiska blocket 40 gånger (Riksdagens årsbok 75/76 s. 50).
Regeringsskiftet efter riksdagsvalet 1976
Riksdagsvalet hösten 1976 fick till följd att de tre borgerliga riksdagspartier na sammanlagt fått 180 mandat och de två övriga riksdagspartierna 169 mandat. Valresultatet medförde följande mandatfördelning: Socialdemokratiska partiet (s) 152 Centerpartiet (c) 86 Moderata samlingspartiet (m) 55 Folkpartiet (fp) 39 Vänsterpartiet kommunisterna (vpk) 17
349 Dagen efter valet begärde statsminister Olof Palme (s) skriftligen sitt entle- digande. Talmannen, Henry Allard (s), entledigade statsministern och övriga statsråd, varefter han omedelbart inledde samråd med partiledarna i statsmi- nisterfrågan (bet. KU 1976/77:44 s. B3 ff.).
Olof Palme och Lars Werner (vpk) uttalade att valresultatet gav underlag för en borgerlig regering och att det därför borde ankomma på företrädarna för dessa partier att föreslå ny statsminister. Gösta Bohman (m) och Per Ahlmark (fp) förordade att talmannen skulle föreslå riksdagen att utse Thor- björn Fälldin (c) till ny statsminister. Denne förklarade sig beredd att accep- tera statsministerposten. De vice talmännen anslöt sig till rekommendationen att utse Thorbjörn Fälldin till statsminister.
Den 5 oktober 1976 anförde talmannen följande (prot. 1976/77:4) i riksda- gen:
Sedan statsminister Palme den 20 september begärt att bli entledigad från sin befattning har jag samma dag beviljat honom och övriga statsråd entledigan- de. Enligt regeringsformen ankommer det på mig att för riksdagens godkän- nande avgiva förslag om ny statsminister. Efter samråd med företrädare för varje partigrupp inom riksdagen och överläggning med vice talmännen får jag härmed föreslå riksdagen att till ny statsminister utse herr Fälldin.
Riksdagens prövning av förslaget den 7 oktober föregicks av en debatt där gruppledarna för Socialdemokraterna och Vänsterpartiet kommunisterna avgav s.k. röstförklaringar (jfr prop. 1973:90 s. 278). Gruppledarna förkla- rade att respektive partigrupp tänkte rösta nej till förslaget med hänvisning till uttalanden i förarbetena om innebörden av omröstningen. De menade att man ämnade rösta nej till ett borgerligt regeringsprogram (prot. 1976/77:6).
Omröstningen följde helt partilinjerna och gav till resultat att 174 ledamö- ter (c, m och fp) röstade för talmannens förslag medan 160 ledamöter (s och vpk) röstade emot det. Riksdagen hade således godkänt talmannens förslag och utsett Thorbjörn Fälldin till statsminister. Talmannen utfärdade samma dag på riksdagens vägnar förordnande för statsministern.
Konstitutionsutskottet ansåg att regeringsbildningsproceduren enligt de nya grundlagsreglerna fungerade tillfredsställande och att regeringsbildning- en hade kunnat genomföras på kortast möjliga tid enligt de regler som gäller för handläggningen av sådana frågor i riksdagen (bet. KU 1976/77:44 s. 8). Förfarandet 1976 gav grundmönstret för handläggningen av de senare rege- ringskriserna (se Fredrik Sterzel, Parlamentarismen i författningen, andra uppl. 1999, s. 102).
Thorbjörn Fälldins första regering kan karakteriseras som en majoritetsko- alition och bestod av 20 statsråd varav 19 kom från de tre i regeringen sam- verkande partierna. Centerpartiet erhöll åtta poster, Moderata samlingspartiet sex och Folkpartiet fem. Till justitieminister utsågs en opolitisk ämbetsman, f.d. justitierådet Sven Romanus (prot. 1976/77:7). I regeringsförklaringen uttalade Thorbjörn Fälldin att regeringen med fasthet och ansvar skulle föra en politik i hela folkets intresse. "Därvid skall vi söka ett så brett samför- stånd som möjligt."
Regeringsskiftet 1978
Thorbjörn Fälldins första regering föll på kärnkraftsfrågan (se t.ex. Sven-Erik Larsson, 1986, Regera i koalition. Den borgerliga trepartiregeringen 1976- 1978 och kärnkraften, eller Evert Vedung, 1979, Kärnkraften och regeringen Fälldins fall. Skrifter utgivna av statsvet. föreningen i Uppsala 85). Torsda- gen den 5 oktober 1978 begärde statsminister Thorbjörn Fälldin (c) sitt ent- ledigande. Talmannen entledigade honom och övriga statsråd varefter han kallade partiledarna till samtal.
När Ola Ullsten (fp) kom ut från talmannens rum den 12 oktober läste han upp följande meddelande (se bet. KU 1978/79:30 s. 60) för de församlade massmedierepresentanterna:
Talmannen har frågat mig om jag är beredd att bilda en ny icke-socialistisk regering: en folkpartiregering, som kan komma att ha inslag av personer utan partipolitisk förankring. Jag har svarat ja på den frågan.
En ny regering måste bli arbetsduglig och handlingskraftig. Eftersom det är fråga om en minoritetsregering måste den skapa bred politisk förankring i riksdagen för sina förslag. Den måste kunna nå bra lösningar i de viktiga frågor som står framför oss: som att bekämpa arbetslöshet, fortsätta att stärka ekonomin och förbättra skattesystemet. En huvuduppgift är att utforma en energipolitik som kan få brett stöd i riksdagen och som innebär en trygg energiförsörjning, med skärpta krav på säkerhet för olika energislag.
Vår bedömning är att den regering som talmannen nu föreslår borde ha goda förutsättningar att samla riksdagen kring en ansvarsfull politik för lan- dets bästa.
Senare på kvällen föreslog talmannen riksdagen "att till ny statsminister utse Ola Ullsten, som avser att bilda en folkpartiregering i vilken kan komma att ingå personer utan partipolitisk förankring" (prot. 1978/79:11). Anförandet innehöll således en väsentlig skillnad mot 1976: talmannen lämnade uppgift om den nya regeringens sammansättning i samband med förslaget. Denna ordning har därefter följts av talmännen.
Riksdagen prövade förslaget fredagen den 13 oktober (prot. 1978/79:13). Innan omröstningen avgavs röstförklaringar av företrädare för Socialdemo- kraterna, Centerpartiet, Moderaterna och Vänsterpartiet kommunisterna. Olof Palme (s) och Thorsten Larsson (c) förklarade att respektive partigrupper skulle lägga ned sina röster vid den följande omröstningen, medan Bertil Lidgard (m) och Lars Werner (vpk) meddelade på respektive partigruppers vägnar att man avsåg att rösta nej till talmannens förslag. Av röstförklaring- arna framgår vidare i huvudsak följande. Socialdemokraterna hade begärt att få bilda regering för att utlysa nyval som första åtgärd, men den borgerliga riksdagsmajoriteten hade sagt nej till detta. De borgerliga hade själva miss- lyckats med att bilda regering och samtidigt hindrat Socialdemokraterna från att ta över ansvaret. I det allvarliga läge som uppkommit ville Socialdemo- kraterna inte förhindra att en provisorisk regering kom till stånd. Centerparti ets ståndpunkt var att inte motsätta sig en Folkpartiregering men inte heller rösta ja på grund av partiernas olika ståndpunkter i energipolitiken. Modera- terna ansåg att en icke-socialistisk regering på bredaste möjliga bas borde bildas. Att Folkpartiet hade valt att ensamt bilda regering med indirekt stöd av Socialdemokraterna kunde inte uppfattas som annat än ett steg bort från trepartisamverkan. I den mån den nya regeringen fortsatte trepartiregeringens politik kunde den i konkreta sakfrågor räkna med moderaternas stöd. Väns- terpartiet kommunisterna hade önskat nyval och skulle därför rösta nej till talmannens förslag.
Omröstningen utföll så att 39 ledamöter (fp) röstade ja, 66 ledamöter (m och vpk) röstade nej, medan 215 ledamöter (s och c) avstod från att rösta. Riksdagen hade således godkänt talmannens förslag och utsett Ola Ullsten till statsminister. Talmannen utfärdade samma dag på riksdagens vägnar förordnande för statsministern.
Konstitutionsutskottet, som erinrade om att det fanns motioner om rege- ringsbildningen för behandling i utskottet, fann att proceduren i samband med regeringsskiftet inte föranledde något uttalande från utskottets sida (bet. KU 1978/79:30 s. 5).
Ola Ullstens regering var en minoritetsregering som bestod av 19 statsråd varav vissa saknade partipolitisk förankring (se prot. 1978/79:15). I rege- ringsförklaringen uttalade Ola Ullsten att regeringen måste finna stöd hos en majoritet i riksdagen för att kunna förverkliga sina förslag och att regeringen skulle söka bredaste möjliga förankring för sin politik. Vidare pekade han på att det i det rådande parlamentariska läget fanns särskilda risker för att bud- getbehandlingen i riksdagen kunde komma att präglas av att partierna förde fram angelägna reformförslag, men som sammantagna var alltför kostnads- krävande. Ola Ullsten underströk att regering och riksdag tillsammans måste se till att den kommande budgetbehandlingen präglades av ansvar för landets ekonomi. Regeringen skulle "sträva efter samförståndslösningar i hela fol- kets intresse. Regering och riksdag måste ta sitt gemensamma ansvar för landet, genom ett nära och förtroendefullt samarbete."
Regeringsskiftet efter riksdagsvalet 1979
Riksdagsvalet hösten 1979 innebar på valnatten en seger med ett mandat för Socialdemokraterna och Vänsterpartiet kommunisterna. Det kunde dock förutses att ett mandat skulle byta sida när de sista utlandsrösterna m.m. hade räknats. Att så blev fallet stod klart onsdagen den 19 september. De tre bor- gerliga riksdagspartierna fick således sammanlagt 175 mandat och de två övriga riksdagspartierna 174 mandat. Valresultatet medförde följande man- datfördelning: Socialdemokratiska partiet (s) 154 Moderata samlingspartiet (m) 73 Centerpartiet (c) 64 Folkpartiet (fp) 38 Vänsterpartiet kommunisterna (vpk) 20
349 Torsdagen den 20 september lämnade statsminister Ola Ullsten (fp) in sin ansökan om entledigande. Talmannen entledigade omedelbart statsministern och övriga statsråd, varefter han anmodade Ola Ullsten att ta kontakt med Gösta Bohman (m) och Thorbjörn Fälldin (c) för överläggningar om rege- ringsbildningen. Därefter träffade talmannen övriga partiledare. Till ny tal- man valdes socialdemokraten Ingemund Bengtsson (bet. KU1979/80:50 s. 52 ff.).
Den 9 oktober föreslog talmannen i ett anförande riksdagen "att till ny statsminister utse Thorbjörn Fälldin, som avser att bilda en regering i vilken kommer att ingå företrädare för centerpartiet, folkpartiet och moderata samlingspartiet". Förslaget bordlades (prot. 1979/80:7).
Riksdagen prövade förslaget den 11 oktober (prot. 1979/80:9). Innan om- röstningen avgavs röstförklaringar av partiledarna Olof Palme (s) och Lars Werner (vpk). Båda partierna förklarade att de skulle rösta nej. Olof Palme hänvisade till vad partiets företrädare hade anfört 1976 och citerade samma förarbetsuttalande. Lars Werner anförde att omröstningen i grunden var en omröstning för eller mot ett borgerligt regeringsprogram och inte främst för eller mot en viss person.
Omröstningen följde i stort sett helt partilinjerna och gav till resultat att 170 ledamöter (m, c och fp) röstade för talmannens förslag medan 174 leda- möter (s och vpk) röstade emot det. En ledamot avstod från att rösta. Riksda- gen hade alltså godkänt talmannens förslag. Samma dag förordnade talman- nen Thorbjörn Fälldin till statsminister.
I sin granskning av regeringsskiftet erinrade konstitutionsutskottet om att Grundlagskommittén bl.a. hade i uppgift att behandla formerna för rege- ringsbildningen i belysning av erfarenheterna från regeringsbildningarna 1976, 1978 och 1979. Utskottet ansåg att proceduren i samband med rege- ringsskiftet i oktober 1979 inte föranledde något uttalande från utskottets sida (bet. KU 1978/79:50 s. 4).
Thorbjörn Fälldins andra regering kan även den karakteriseras som en majoritetskoalition och bestod slutligen av 21 statsråd varav ett saknade partipolitisk förankring. Centerpartiet hade sju statsrådsposter inklusive statsministerposten, Folkpartiet fem och Moderata samlingspartiet åtta. Stats- råd och föredragande i vissa justitieärenden samt energifrågor var kammar- rättspresidenten Carl-Axel Petri. Enligt regeringsförklaringen avsåg rege- ringen att söka så brett samförstånd som möjligt, eftersom det "parlamentariska läge som uppstått efter årets val ställer särskilda krav på att alla tar ansvar" (prot. 1979/80:10).
Motioner om regeringsbildningen
Efter valet hösten 1979 aktualiserades frågan om obligatorisk omprövning av statsministerfrågan efter varje riksdagsval i en motion av två centerpartister. Och i en partimotion om vissa författningsfrågor från Centerpartiet ansågs att frågan borde kunna belysas i en författningsutredning. Konstitutionsutskottet (bet. KU 1979/80:32) ansåg att det borde göras en utvärdering av den gällan- de ordningen och hänvisade till den kommitté som regeringen hade aviserat skulle tillsättas inom kort, Grundlagskommittén.
Yrkande om misstroendeförklaring 1980
I slutet av den allmänpolitiska debatten den 16 oktober 1980 framställdes det första yrkandet om misstroendeförklaring (prot. 1980/81:9 s. 133 ff.). Olof Palme (s) yrkade på riksdagsgruppens vägnar misstroendeförklaring mot statsministern. Socialdemokraterna och Vänsterpartiet kommunisterna hade under debatten riktat hård kritik mot den borgerliga regeringen. I ett sista anförande sammanfattade Olof Palme kritiken varefter han uttalade: "Av dessa skäl har vi socialdemokrater krävt nyval, vilket avvisats av den bor- gerliga regeringen. En misstroendeförklaring är då det enda sättet på vilket vi kan få vårt krav på nyval prövat i riksdagen."
Talmannen räknade upp namnen på ett antal socialdemokratiska ledamöter som instämde varefter han konstaterade att 35 ledamöter hade förenat sig om yrkandet och att de förutsättningar som anges i regeringsformen således var uppfyllda. Han förklarade det anhängiggjorda ärendet om misstroendeförkla- ring mot statsministern bordlagt.
Lars Werner (vpk) krävde i det följande anförandet att nyval skulle ske och yrkade på sin riksdagsgrupps vägnar misstroendeförklaring mot statsminis- tern. Talmannen räknade upp de ledamöter som biträdde yrkandet. Eftersom det endast var 20 ledamöter kunde yrkandet enligt talmannen inte föranleda någon riksdagens åtgärd.
Inför riksdagens prövning av det socialdemokratiska yrkandet onsdagen den 22 oktober gjordes endast ett inlägg, av C-H Hermansson (vpk), som kritiserade regeringen och förklarade att riksdagsgruppen givetvis skulle stödja det socialdemokratiska yrkandet. Han anförde att Vänsterpartiets riksdagsgrupp fann det anmärkningsvärt att detta yrkande och det av vpk ställda identiska yrkandet inte prövades gemensamt. Vidare uttalade han: "Om oppositionen i riksdagen i ett läge skulle bestå av flera partier, vart och ett med mindre än 35 ledamöter, och partierna skulle vilja agera var för sig, kan ju ett läge tänkas där en misstroendeförklaring enligt nu tillämpade reg- ler inte skulle vara möjlig" (prot. 1980/81:12 s. 33 f.).
Omröstningen skedde helt utifrån partilinjerna och ingen ledamot var från- varande. Resultatet utföll således med 174 ja-röster (s och vpk) och 175 nej- röster (m, c och fp). Riksdagen hade alltså avslagit yrkandet om misstroende- förklaring mot statsminister Thorbjörn Fälldin.
Hot om misstroendeförklaring 1981
Tisdagen den 5 maj 1981 entledigade statsminister Thorbjörn Fälldin (c) på deras egen begäran samtliga åtta statsråd från Moderata samlingspartiet. Som ersättare för dessa förordnades samtidigt statsråd i den sittande regeringen. Talmannen informerades samma dag om förändringen av regeringens sam- mansättning, dvs. att trepartiregeringen hade blivit en tvåpartiregering. Hu- vudorsaken till regeringskrisen var den uppgörelse i skattefrågan som hade träffats mellan mittenpartierna och Socialdemokraterna och som avvisades av Moderaterna (bet. KU 1981/82:35).
I detta skede hade regeringen i princip tre olika handlingsalternativ: sitta kvar, förordna om nyval eller avgå. Fredagen den 8 maj inlämnade statsmi- nistern sin ansökan om entledigande. Samma dag (se bet. KU 1981/82:35 s. 63) avgav Thorbjörn Fälldin och Ola Ullsten (fp) också följande deklara- tion i regeringsfrågan:
I valet mellan de olika handlingsvägar som stått till buds har regeringen valt att avgå. Vi har därvid tagit hänsyn till att socialdemokraterna förklarat att de avser föreslå misstroendeförklaring mot regeringen och att moderata samlingspartiet meddelat sin avsikt att stödja denna.
Ett kvarstannande hade sålunda stått i strid med riksdagsmajoritetens öns- kan.
Ett nyval redan i juni som föreslagits från socialdemokratiskt håll är inte praktiskt genomförbart.
Ett uppskjutande av ett nyval till i höst skulle skapa oklarhet i regerings- frågan under lång tid. Detta vore landet i det rådande ekonomiska läget inte betjänt av.
Centern och folkpartiet finner det naturligt, att i den uppkomna situationen det bildas en icke-socialistisk regering med samma regeringsförklaring som 1979. Våra båda partier är beredda att, om riksdagen ger oss det stöd som grundlagen föreskriver, tillsammans bilda en sådan regering.
Denna har då att fullfölja den uppgörelse i skattefrågan som nyligen träf- fats mellan mittenpartierna och socialdemokraterna.
Den handlingsväg som centern och folkpartiet nu anvisar ger möjligheter att lösa regeringsfrågan snabbt. Den är logisk med tanke på att det finns en icke-socialistisk majoritet i riksdagen. Den ger möjligheter att åter samlas kring sakfrågorna, där de ekonomiska problemen står i centrum. Den före- bygger politisk strid mellan partierna i en tid när det mest av allt behövs sammanhållning, samförstånd och samarbete.
Här kan man konstatera att riksdagsmajoriteten redan genom att hota med misstroendeförklaring fick regeringen att avgå.
Regeringsskiftet 1981
Fredagen den 8 maj 1981 lämnade statsminister Thorbjörn Fälldin (c) alltså in sin ansökan om entledigande. Talmannen entledigade omedelbart statsmi- nistern och övriga statsråd. Vidare anmodade talmannen Thorbjörn Fälldin att ta kontakt med ledarna för Moderata samlingspartiet och Folkpartiet för överläggningar om regeringsbildningen. Samma dag ägde också samtal rum mellan talmannen och ledarna för de övriga riksdagspartierna. Under den följande veckan hade talmannen vid upprepade tillfällen samtal med partile- darna (bet. KU 1981/82:35 s. 56).
Fredagen den 15 maj skrev Thorbjörn Fälldin ett brev till Gösta Bohman (m). Av brevet framgår att en regering bestående av Centerpartiet och Folk- partiet skulle komma att bedriva sitt arbete på grundval av trepartiregering- ens regeringsförklaringar och att uppgörelsen med Socialdemokraterna i skattefrågan skulle fullföljas. Vidare innehöll brevet vissa förtydliganden på bl.a. den ekonomiska politikens och försvarspolitikens områden (se bet. KU 1981/82:35 s. 64 ff.).
Måndagen den 18 maj 1981 föreslog talmannen i ett anförande riksdagen "att till statsminister utse Thorbjörn Fälldin, som avser att bilda en regering i vilken kommer att ingå företrädare för Centerpartiet och Folkpartiet" (prot. 1981/82:142).
Talmannens förslag prövades tisdagen den 19 maj (prot. 1981/82:144). In- nan omröstningen avgavs röstförklaringar av Olof Palme (s), Lars Werner (vpk) och Gösta Bohman. Olof Palme anförde att Socialdemokraterna ville ha nyval och att man ansåg mittenregeringen alltför svag för att svara mot lägets krav. Socialdemokraterna skulle därför rösta nej. Även Lars Werner framhöll kravet på nyval som en väsentlig orsak till att Vänsterpartiet kom- munisterna skulle rösta nej. Gösta Bohman uttalade att även hans parti egentligen ville ha nyval om det visade sig omöjligt att få en ny trepartirege- ring. Nyval inom rimlig tid hindrades dock av regleringen i vallagen. Med hänsyn till det ovan nämnda brevet hade den moderata riksdagsgruppen beslutat att inte rösta emot talmannens förslag. Vidare framhöll Gösta Boh- man att Moderata samlingspartiet nu var ett oppositionsparti och ämnade pröva regeringens förslag enligt de regler som gäller i riksdagen för förhål- landet mellan regering och opposition.
Omröstningen utföll så att 102 ledamöter (c och fp) röstade ja, 174 leda- möter (s och vpk) röstade nej, medan 62 ledamöter (m) avstod från att rösta. Elva ledamöter (m) var frånvarande. Riksdagen hade alltså utsett Thorbjörn Fälldin till ny statsminister. Talmannen utfärdade samma dag på riksdagens vägnar förordnande för statsministern.
Konstitutionsutskottets granskning föranledde inget uttalande från utskot- tets sida (bet. KU 1981/82:35 s. 6). I ett särskilt yttrande (a. bet. s. 50) anför- de utskottets socialdemokratiska ledamöter följande.
Vi beklagar att Sverige inte har något fungerande nyvalsinstitut. Den bästa lösningen av regeringskrisen på våren 1981 hade varit ett nyval. Den långa tiden mellan utlysandet av nyval och valdagen i förening med de fasta man- datperioderna gjorde det svårt att låta folket i val uttala sin mening om in- riktningen av svensk politik, sedan ministären Fälldin II tvingats avgå.
Thorbjörn Fälldins tredje regering kan karakteriseras som en minoritetskoa- lition. Den bestod av 18 statsråd, varav 10 representerade Centerpartiet och sju Folkpartiet. Till justitieminister utsågs Carl-Axel Petri som även ingått i den tidigare regeringen. Enligt regeringsförklaringen hade regeringen en vilja att gå vidare på samförståndets väg. "Regeringens strävan är att finna lös- ningar, som kan samla bred politisk uppslutning. Regering och riksdag måste ta sitt gemensamma ansvar för landet genom ett nära och förtroendefullt samarbete" (prot. 1981/82:149).
Yrkande om misstroendeförklaring 1982
Den 15 januari 1982, i samband med interpellationsdebatter som rörde ar- betslösheten i olika delar av landet, angrep C-H Hermansson (vpk) regering- ens politik och yrkade misstroendeförklaring mot statsministern (prot. 1981/82:80 s. 99 f.). Talmannen räknade upp de ledamöter som biträdde yrkandet och konstaterade att det föreskrivna antalet inte hade uppnåtts, varför yrkandet inte kunde föranleda någon riksdagens åtgärd.
Regeringsskiftet efter riksdagsvalet 1982
Riksdagsvalet hösten 1982 fick till följd att Socialdemokraterna ensamma hade fler mandat (166) än de tre borgerliga riksdagspartierna tillsammans (163). Valresultatet medförde följande mandatfördelning: Socialdemokratiska partiet (s) 166 Moderata samlingspartiet (m) 86 Centerpartiet (c) 56 Folkpartiet (fp) 21 Vänsterpartiet kommunisterna (vpk) 20
349 Dagen efter valet, den 20 september, begärde statsminister Thorbjörn Fälldin sitt entledigande. Talmannen entledigade omedelbart statsministern och övriga statsråd. Samma dag ägde samtal rum mellan talmannen och de övriga partiledarna (bet. KU 1982/83:30 s. 3).
Måndagen den 4 oktober omvaldes Ingemund Bengtsson (s) till talman (prot. 1982/83:1). Han sammanträffade samma dag med partiledarna och vice talmännen. Av dessa samråd framgick att det med hänsyn till valresul- tatet var helt naturligt att talmannen föreslog Olof Palme (s) som statsminis- ter (bet. KU 1982/83 s. 3).
Den 5 oktober föreslog talmannen riksdagen "att till ny statsminister utse Olof Palme, som avser att bilda en regering bestående av företrädare för arbetarepartiet-socialdemokraterna" (prot. 1982/83:3). Förslaget bordlades.
I sammanhanget skall det erinras om att Grundlagskommittén behandlade proceduren vid regeringsbildningen i sitt betänkande Grundlagsfrågor (SOU 1981:15), vilket överlämnades till justitieministern våren 1981. Kommittén framhöll bl.a. att den anslöt sig till den uppfattning som ligger till grund för de gällande reglerna för regeringsbildningen, nämligen att statsministerkan- didaten i någon form skall godkännas av riksdagen innan han förordnas och hans regering alltså förfogar över bl.a. upplösningsrätten. Enligt kommittén skulle godkännandet avse statsministerns person och den partimässiga sam- mansättning av regeringen som i det rådande parlamentariska läget framstår som möjlig och rimlig. Däremot borde godkännandet inte innefatta något ställningstagande till den nya regeringens program. Den som godkänner ett förslag till statsminister eller avstår från att rösta skulle enligt kommitténs uppfattning endast uttrycka att förslaget under rådande omständigheter tedde sig naturligt och inte ålägga sig någon begränsning i handlingsfriheten när det sedermera gällde att ta ställning till den blivande regeringens politik. - Enligt kommitténs mening krävdes det ingen ändring av bestämmelserna. Kommittén ansåg att det ankom på riksdagspartierna att genom sitt praktiska handlande undanröja de olägenheter som kan ha uppstått till följd av uttalan- det i grundlagspropositionen om att ställningstagandet även avsåg regering- ens program i stort. - Ledamöterna från Socialdemokraterna och Vänster- partiet kommunisterna reserverade sig. Socialdemokraterna ansåg att om- röstningen borde slopas medan Vänsterpartiet kommunisterna hävdade att den borde gälla såväl statsministerns person som regeringens partimässiga sammansättning och dess program i stort. - Frågan om obligatorisk prövning av statsministerfrågan efter varje riksdagsval togs däremot inte upp av Grundlagskommittén.
Riksdagen prövade talmannens förslag den 7 oktober (prot. 1982/83:5). Innan omröstningen avgavs röstförklaringar av Ulf Adelsohn (m), Kjell Mattsson (c), Jörgen Ullenhag (fp) och Lars Werner (vpk). Med hänvisning till valresultatet deklarerade de tre borgerliga partierna att de skulle lägga ned sina röster. De menade att talmannens förslag stod i överensstämmelse med den aktuella parlamentariska situationen. Samtidigt betonade de att detta inte innebar något ställningstagande till den politik som den föreslagna regering- en skulle komma att föra. Vänsterpartiet kommunisternas ledare förklarade att vpk:s riksdagsgrupp stödde talmannens förslag. Partiet skulle dock sakligt pröva alla förslag regeringen lade fram.
Vid omröstningen röstade 179 ledamöter ja till förslaget och ingen nej. De närvarande borgerliga ledamöterna (147) avstod från att rösta. Riksdagen hade alltså godkänt förslaget och utsett Olof Palme till statsminister. Tal- mannen utfärdade samma dag på riksdagens vägnar förordnande för statsmi- nistern.
Konstitutionsutskottet (bet. KU 1982/83:30 s. 5) konstaterade dels att de borgerliga partierna hade följt Grundlagskommitténs rekommendation att inte rösta emot förslaget till statsminister i ett parlamentariskt läge där den föreslagna kandidaten framstod som den naturliga regeringsbildaren, dels att det av röstförklaringarna framgick att härmed inte avsågs något ställningsta- gande till den kommande regeringens politik. Vidare uttalade utskottets majoritet (s och vpk) följande.
Utskottet vill vidare framhålla att regeringsskiftet 1982 ger en god belysning av de svårigheter som den nuvarande regeringsbildningsproceduren kan ge upphov till. Trots att valet gav ett klart parlamentariskt utslag kunde den nya regeringen inte träda till förrän nästan tre veckor efter valdagen. Under denna tid då regeringen Fälldin III fungerade som s.k. expeditionsministär inträffa- de två händelser av stor politisk betydelse, nämligen ubåtsincidenten i Hårs- fjärden och valutautflödet som ledde fram till devalveringen den 8 oktober. Båda dessa händelser behandlar utskottet senare i betänkandet. Utskottet finner emellertid skäl att här understryka det otillfredsställande i att reglerna inte möjliggjorde en snabbare regeringsbildning.
Minoriteten i utskottet (m, c och fp) erinrade om utskottets enhälliga uttalan- de angående regeringsskiftet efter 1976 års val samt uttalade följande.
Enligt utskottets uppfattning ger erfarenheterna av regeringsbildningen hös- ten 1982 inte anledning till något annat uttalande om reglerna för regerings- bildningen än det som gjordes i samband med granskningen av 1976 års regeringsskifte (a. bet. s. 47).
Olof Palmes andra regering var en minoritetsregering och bestod slutligen av 20 statsråd. Den var inte beroende av Vänsterpartiet kommunisternas ut- tryckliga stöd för att få igenom sin politik, utan det räckte med att Vänster- partiet kommunisterna inte röstade med de borgerliga partierna. Enligt rege- ringsförklaringen skulle regeringen, i syfte att föra landet ur den ekonomiska krisen, vinnlägga sig om att inhämta erfarenheter och åsikter från olika grup- per i samhället. Regeringen avsåg att göra allt vad på den ankom för att i möjligaste mån sammanjämka olika uppfattningar och överbrygga motsätt- ningar. "Den nya regeringen inbjuder till gemensamma ansträngningar för att bygga Sverige starkt igen"(prot. 1982/83:6).
Motion om regeringsbildningen
De två centerpartister som efter riksdagsvalet 1979 hade motionerat om obligatorisk omprövning av statsministerfrågan efter varje riksdagsval förde fram frågan på nytt i en motion vid riksmötet 1983/84. Konstitutionsutskottet (bet. KU 1983/84:26) konstaterade att proceduren för regeringsbildning var ett omdiskuterat inslag i den nya författningen och att det borde uppdras åt den parlamentariska kommitté som skulle tillsättas inom kort, Folkstyrelse- kommittén, att utreda frågan.
Yrkande om misstroendeförklaring 1985
I den allmänpolitiska debatten den 6 februari 1985 framställde Ulf Adelsohn (m) ett yrkande om misstroendeförklaring mot ett enskilt statsråd, utrikesmi- nistern Lennart Bodström (s). Thorbjörn Fälldin (c) och Bengt Westerberg (fp) samt ytterligare 33 borgerliga ledamöter instämde i yrkandet, varför det bordlades (prot. 1984/85:74 s. 51 f.).
Bakgrunden till yrkandet var bl.a. hanteringen av frågan om ubåtskränk- ningar av svenskt territorialvatten. De borgerliga partierna hade vid flera tillfällen ifrågasatt om utrikesministern verkligen ställde sig bakom Sveriges officiella politik. Det som utlöste misstroendekrisen var ett TT-meddelande om ett samtal som utrikesministern hade haft vid en middag med några jour- nalister, där han skulle ha mer eller mindre bagatelliserat ubåtsfrågan.
Yrkandet, som prövades fredagen den 8 februari, föregicks av en kortare debatt. Thorbjörn Fälldin anförde att utrikesministerns möjligheter att på ett trovärdigt sätt företräda svensk utrikespolitik hade undergrävts, varför det var nödvändigt att ställa och rösta för yrkandet om misstroendeförklaring. Ulf Adelsohn och Bengt Westerberg instämde i anförandet. Lily Hansson (s) och Lars Werner (vpk) gjorde båda gällande att den borgerliga oppositionen ifrågasatte den svenska säkerhetspolitiken. Ulf Adelsohn underströk att det enbart var fråga om utrikesministerns sätt att företräda regeringens utrikes- politik. - Omröstningen skedde helt efter partilinjerna. Av de närvarande ledamöterna röstade 160 ja (m, c och fp) medan 182 ledamöter (s och vpk) röstade nej. Riksdagen hade således avslagit yrkandet om misstroendeförkla- ring mot utrikesminister Lennart Bodström (prot. 1984/85:78).
Riksdagsvalet 1985
Riksdagsvalet hösten 1985 innebar en tillbakagång för Socialdemokraterna, Moderaterna och Centerpartiet, medan Folkpartiet gick kraftigt framåt. Soci- aldemokraterna och Vänsterpartiet kommunisterna fick sammanlagt 178 mandat och de tre borgerliga riksdagspartierna sammanlagt 171. Valresulta- tet medförde följande mandatfördelning: Socialdemokratiska partiet (s) 159 Moderata samlingspartiet (m) 76 Folkpartiet (fp) 51 Centerpartiet (c) 44 Vänsterpartiet kommunisterna (vpk) 19
349 Den socialdemokratiska minoritetsregeringen under ledning av statsminister Olof Palme kvarstod (bet. KU 1985/86:25). Det parlamentariska läget var dock förändrat såtillvida att regeringen nu var beroende av Vänsterpartiet kommunisternas stöd för att kunna genomföra sin politik. I regeringsförkla- ringen uttalade Olof Palme att Folkstyrelsekommitténs översyn av valsy- stemet skulle fullföljas med sikte på breda lösningar. För att föra Sverige ur den ekonomiska krisen krävdes en målmedveten och handlingskraftig rege- ringspolitik samt att alla i riksdagen över partigränserna kände ett gemen- samt ansvar. "Den svenska traditionen bjuder att vi så långt möjligt diskute- rar oss fram till samlande lösningar i viktiga samhällsfrågor. Det är en ar- betsmetod som gagnat vårt land. Det är en tradition av samverkan som rege- ringen vill upprätthålla i relationerna till riksdagens partier men också i för hållande till olika intressen i vårt samhälle" (prot. 1985/86:2).
Regeringsskiftet 1986
Lördagen den 1 mars 1986 anmälde Ingvar Carlsson (s) för talmannen att statsminister Olof Palme (s) var död, varefter talmannen entledigade samtliga statsråd. Talmannen sammanträffade senare under dagen med övriga partile- dare (bet. KU 1985/86:25 s. 232).
Måndagen den 10 mars beslutade den socialdemokratiska riksdagsgruppen att föreslå Ingvar Carlsson till statsminister. Talmannen samrådde samma dag med partiledarna och de vice talmännen. Vid detta samråd meddelade partiledarna och de vice talmännen att de inte hade något att erinra mot att Ingvar Carlsson skulle utses till ny statsminister. Denne förklarade sig beredd att acceptera statsministerposten (a. bet. s. 4).
Dagen därpå föreslog talmannen i ett anförande riksdagen "att till ny statsminister utse statsrådet Ingvar Carlsson, som avser att bilda en regering bestående av företrädare för arbetarepartiet-socialdemokraterna" (prot. 1985/86:91). Förslaget bordlades.
Riksdagen prövade talmannens förslag onsdagen den 12 mars utan att det gjordes några inlägg (prot. 1985/86:93). Omröstningen utföll så att 178 le- damöter (s och vpk) röstade ja och ingen röstade nej. De närvarande 159 borgerliga ledamöterna avstod från att rösta. Riksdagen hade alltså godkänt talmannens förslag och utsett Ingvar Carlsson till statsminister. Talmannen utfärdade samma dag på riksdagens vägnar förordnande för statsministern.
Konstitutionsutskottet fann det inte påkallat att göra några uttalanden i an- slutning till regeringsskiftet (bet. KU 1985/86:25 s. 4).
Ingvar Carlssons första regering var en minoritetsregering med samma personsammansättning som den tidigare Palmeregeringen. I regeringsförkla- ringen uttalade Ingvar Carlsson att det fanns skilda uppfattningar i många frågor i riksdagen. "I ett övergripande perspektiv är det dock mer som för- enar än skiljer oss åt. Regeringen kommer därför i sitt arbete söka förena fasthet och konsekvenser med ett öppet sinne och lyhördhet. Vi kommer att hålla en öppen dörr för samtal i alla frågor av betydelse för vårt land" (prot. 1985/86:95).
Hot om misstroendeförklaring 1988
Under konstitutionsutskottets granskning åren 1987 och 1988 av regeringens åtgärder med anledning av mordet på Olof Palme, var uppmärksamheten särskilt inriktad på om regeringen på ett olämpligt sätt hade ingripit i förun- dersökningen och om regeringen visat partiskhet genom att ställa sig på polisens sida i förhållande till åklagarna, då samarbetsproblem visat sig dem emellan. Våren 1988 tillkom den s.k. Ebbe Carlsson-affären. Ebbe Carlsson var en f.d. socialdemokratisk informationssekreterare i Regeringskansliet som hade bedrivit privata spaningar efter Olof Palmes mördare. Det ifråga- sattes om Ebbe Carlsson hade fått otillbörligt stöd av regeringen, främst av justitieminister Anna-Greta Leijon (s). Bland annat hade justitieministern utfärdat ett rekommendationsbrev för Ebbe Carlsson på sitt ämbetspapper till "berörd brittisk myndighet".
Ebbe Carlsson-affären diskuterades i debatten om konstitutionsutskottets granskningsbetänkande den 2 juni (prot. 1987/88:132). Den 7 juni konstate- rade Anna-Greta Leijon i ett pressmeddelande att det fanns en majoritet i riksdagen för misstroendeförklaring mot henne och att hon mot den bak- grunden skulle lämna in sin avskedsansökan till statsministern. Statsminis- tern entledigade henne samma dag.
Konstitutionsutskottets granskning medförde alltså i detta fall att ett stats- råd, under hot om misstroendeförklaring, valde att avgå.
Riksdagsvalet 1988
Riksdagsvalet hösten 1988 medförde att ett nytt parti, Miljöpartiet de gröna, kom in i riksdagen med 20 mandat. De tre borgerliga riksdagspartierna och Socialdemokraterna backade alla, medan Vänsterpartiet kommunisterna gick fram med två mandat. Socialdemokraterna och Vänsterpartiet kommunister- na fick sammanlagt 177 mandat. De tre borgerliga riksdagspartierna fick 152 mandat tillsammans. Valresultatet medförde följande mandatfördelning: Socialdemokratiska partiet (s) 156 Moderata samlingspartiet (m) 66 Folkpartiet (fp) 44 Centerpartiet (c) 42 Vänsterpartiet kommunisterna (vpk) 21 Miljöpartiet de gröna (mp) 20
349 Den socialdemokratiska regeringen under ledning av statsminister Ingvar Carlsson kvarstod (Riksdagens årsbok 1988/89 s. 9 ff.). I regeringsförkla- ringen uttalade Ingvar Carlsson att det var regeringens föresats att söka breda lösningar i frågor som var av betydelse för vår nationella säkerhet. Vidare anförde han att det var regeringens ansvar och strävan att ta till vara alla goda initiativ och att verka för breda lösningar (prot. 1988/89:2).
I sammanhanget kan nämnas att Folkstyrelsekommittén hade lämnat sitt betänkande Folkstyrelsens villkor (SOU 1987:6) kring nyåret 1986/87. Kommittén tog inte upp frågan om obligatorisk omprövning av statsminister- frågan efter varje riksdagsval. Frågan hade inte heller lyfts fram särskilt i direktiven till kommittén. När det gäller innebörden av riksdagens ställ- ningstagande vid statsministeromröstningarna uttalade kommittén (s. 241 f.) bl.a. följande.
Nu äger omröstningen om statsministerförslaget rum innan den tilltänkta kandidaten för riksdagen presenterat sin regering och denna avgivit en rege- ringsdeklaration. Detta sker först sedan statsministern blivit förordnad. En praxis har däremot etablerats att talmannen i samband med att han presente- rar sitt statsministerförslag också tillkännager den partimässiga sammansätt- ningen av den regering hans statsministerkandidat avser att bilda. Som en följd av denna praxis skapas en politisk bundenhet för den föreslagne stats- ministern vid denna partisammansättning, även om han formellt har rätt att genomföra regeringsombildning utan att underställa sitt mandat en ny pröv- ning av riksdagen. Vi finner det lämpligt att behålla denna ordning. Om de parlamentariska förutsättningar som förelåg vid statsministeromröstningen har förändrats, är det rimligt att riksdagen på nytt ges tillfälle att pröva frågan om regeringsbildare.
Regeringsskiftet 1990
Den 15 februari 1990 debatterades regeringens förslag om allmänt lönestopp i kammaren. Statsminister Ingvar Carlsson (s) gjorde en kabinettsfråga av förslaget genom att uttala att regeringen skulle avgå om förslaget fälldes (prot. 1989/90:68 s. 4). Riksdagen avslog propositionen.
Omedelbart efter beslutet lämnade Ingvar Carlsson in sin avskedsansökan till talmannen. Talmannen entledigade statsministern och övriga statsråd. Efter samråd med riksdagspartiernas partiledare stod det klart att det helt saknades förutsättningar för att få till stånd en ny regering på grundval av de partier som fällt regeringen Carlssons förslag. Talmannen uppdrog då åt Carl Bildt (m) att sondera förutsättningarna för att bilda en borgerlig trepartirege ring. Två dagar senare gav Carl Bildt talmannen besked om att det inte fanns förutsättningar för att bilda en borgerlig trepartiregering. Talmannen uppdrog därför åt Ingvar Carlsson att sondera möjligheterna att bilda en regering. Tre dagar senare förklarade Ingvar Carlsson att han var beredd att åta sig att bild en socialdemokratisk regering (bet. 1989/90:KU30 bilaga A3).
Fredagen den 23 februari 1990 föreslog talmannen i ett anförande riksda- gen "att till statsminister utse Ingvar Carlsson, som avser att bilda regering bestående av företrädare för arbetarepartiet-socialdemokraterna" (prot. 1989/90:74). Förslaget bordlades.
Talmannens förslag prövades den 26 februari (prot. 1989/90:76). Innan omröstningen avgavs röstförklaringar av Carl Bildt, Bengt Westerberg (fp), Olof Johansson (c), Lars Werner (vpk), Inger Schörling (mp) och Jan Bergqvist (s). Av dessa framgick att Socialdemokraterna och Vänsterpartiet kommunisterna avsåg att rösta ja till talmannens förslag medan Moderata samlingspartiet och Folkpartiet skulle rösta nej till förslaget. Moderaterna ansåg att regeringen skulle ha utlyst nyval. Innebörden av talmannens förslag var enligt Moderaterna i realiteten att statsministern återtog sin avskedsansö- kan. Moderaterna menade att en bättre lösning var möjlig. Vidare ansåg partiet det olämpligt att, utan att några förändringar av parlamentarisk bety- delse hade skett, till ny statsminister utse den person som nyligen avgått. Moderaterna skulle därför rösta nej, vilket först och främst var "ett ja till ett nyval men också ett nej till att en statsminister som avgått får återkomma som om ingenting hänt". Carl Bildt framhöll också att det var en konstitutio- nell tradition att inte ägna sig åt partipolitisk polemik i samband med röstför- klaringarna inför omröstningen om ny statsminister. Även Folkpartiet mena- de att Ingvar Carlsson borde ha utlyst nyval. Bengt Westerberg uttalade att regeringskrisen "framstår som ett stycke absurd teater i vilken många har tvingats spela med". I detta ställningstagande låg ingen värdering av Ingvar Carlssons personliga lämplighet för uppgiften eller av den politik som den nya regeringen kunde komma att föra. Centerpartiet och Miljöpartiet de gröna avsåg att lägga ned sina röster. Olof Johansson betonade att det parla- mentariska läget var oförändrat sedan hösten 1988. Vidare framhöll han att regeringen "avgick frivilligt sedan propositionen om allmänt lönestopp och strejkförbud avslagits. Regeringen var sålunda inte tvingad att avgå." Olof Johansson menade att regeringen kunde ha utlyst extra val i stället för att avgå, men hade avhänt sig den möjligheten. Centerpartiet hade i första hand föreslagit "en tidsbegränsad samlingsregering för att lösa den uppkomna krisen". Förslaget hade emellertid inte prövats. I linje med partiets ställ- ningstaganden 1982 och 1986 skulle Centerpartiet i det föreliggande läget avstå i omröstningen, eftersom talmannens förslag framstod som det enda möjliga i det uppkomna läget. Det innebar dock inte något ställningstagande till den politik som den kommande regeringen avsåg att föra. Inger Schörling uttalade att Miljöpartiet förutsatte "att det som skett inte har varit ett spel för gallerierna". Vidare menade hon att det vore rimligt att statsministerkandi- daten redogjorde för sitt regeringsprogram före omröstningen. Partiet bekla- gade att grundlagen inte uppställde detta krav. Miljöpartiet skulle lägga ned sina röster i voteringen, vilket inte skulle ses som ett ställningstagande till den politik som skulle komma att föras av den nya regeringen. Lars Werner hänvisade till att valutgången 1988 skapade en majoritet i riksdagen beståen- de av socialdemokrater och vpk. Det var därför naturligt att regeringen base- rades på detta parlamentariska underlag. Lars Werner framhöll också att partiet under sonderingarna inför regeringsbildningen inte hade träffat någon allmän uppgörelse om den kommande politiken.
Vid omröstningen avgavs 175 ja-röster (s och vpk) och 101 nej-röster (m och fp), medan 59 ledamöter (c och mp) avstod från att rösta. Riksdagen hade alltså godkänt talmannens förslag och utsett Ingvar Carlsson till stats- minister. Talmannen utfärdade samma dag på riksdagens vägnar förordnande för statsministern.
Konstitutionsutskottet fann att regeringsskiftet inte föranledde något utta- lande från utskottets sida (bet. 1989/90:KU30 s. 13).
Ingvar Carlssons andra regering var en minoritetsregering som bestod av 22 statsråd (prot. 1989/90:77). Enligt regeringsförklaringen hade Sverige goda förutsättningar att klara de ekonomiska problem man stod inför. "Men det kräver ansvar av partierna i denna riksdag att samarbeta kring de insatser som nu behövs" (prot. 1989/90:80).
Regeringsskiftet efter riksdagsvalet 1991
Riksdagsvalet hösten 1991 medförde att två nya partier - Kristdemokratiska samhällspartiet och Ny demokrati - kom in i riksdagen med 26 respektive 25 mandat. Miljöpartiet fick lämna riksdagen. Socialdemokraterna och Vänster- partiet gick tillbaka, likaså Folkpartiet och Centerpartiet. Moderaterna gick däremot fram med 14 mandat. Valresultatet medförde följande mandatför- delning: Socialdemokratiska partiet (s) 138 Moderata samlingspartiet (m) 80 Folkpartiet liberalerna (fp) 33 Centerpartiet (c) 31 Kristdemokratiska samhällspartiet (kds) 26 Ny demokrati (nyd) 25 Vänsterpartiet (v) 16
349 Dagen efter valet, den 16 september, lämnade statsminister Ingvar Carlsson (s) in sin ansökan om entledigande till talman Thage G. Peterson. Talmannen entledigade omedelbart statsministern och övriga statsråd. Därefter inleddes samråd med samtliga ledare för de partier som invalts i riksdagen. Den 17 september uppdrog talmannen åt Carl Bildt (m) att undersöka möjlighe- terna att bilda en regering med bredaste möjliga stöd i riksdagen (prot. 1991/92:49 s. 117).
Tisdagen den 24 september meddelade Carl Bildt talmannen att han vid sina sonderingar i regeringsfrågan konstaterat att det fanns underlag för att bilda en borgerlig fyrpartiregering bestående av Moderata samlingspartiet, Folkpartiet liberalerna, Centerpartiet och Kristdemokratiska samhällspartiet.
Måndagen den 30 september sammanträdde kammaren första gången un- der valperioden. Ingegerd Troedsson (m) valdes till ny talman och övertog arbetet med regeringsbildningen (prot. 1991/92:1). Hon samrådde samma dag med ledarna för samtliga riksdagspartier och informerade därefter de vice talmännen. Dagen därpå samtalade talmannen med ledarna för de pre- sumtiva regeringspartierna, varvid det framgick att dessa var villiga att till- sammans bilda en ny regering (prot. 1991/92:49 s. 117 ff.).
Den 1 oktober föreslog talmannen i ett anförande riksdagen "att till ny statsminister utse Carl Bildt, som avser att bilda en regering bestående av företrädare för Moderata samlingspartiet, Folkpartiet liberalerna, Centern och Kristdemokratiska samhällspartiet" (prot. 1991/92:3).
Riksdagen prövade talmannens förslag torsdagen den 3 oktober (prot. 1991/92:5). Innan omröstningen avgavs röstförklaringar av Jan Bergqvist (s), Olof Johansson (c), Ian Wachtmeister (nyd) och Lars Werner (v). Jan Bergqvist uttalade att omröstningen gällde "såväl statsminister som parti- sammansättning och därmed politiskt program för den föreslagna regering- en". Socialdemokraterna skulle rösta nej liksom de gjort 1976, 1979 och 1981 eftersom de inte utgjorde någon del av det s.k. regeringsunderlaget. Olof Johansson framhöll att talmannen med utgångspunkt i de rådande styr- keförhållandena i riksdagen hade föreslagit statsminister från det största icke socialistiska partiet, dvs. Moderata samlingspartiet, vilket han fann vara i enlighet med parlamentarismens principer. Eftersom de fyra partierna efter ingående förhandlingar hade enats om grunderna för en ny regeringspolitik, skulle Centerpartiet rösta för talmannens förslag. Ian Wachtmeister menade att sakerna skedde i fel ordning, eftersom statsminister skulle väljas utan att man visste vilken politik den kommande regeringen skulle föra. Vidare utta- lade han att Ny demokrati skulle lägga ned sina röster då man inte sett ett handlingskraftigt program som övertygade om att en förändring värd namnet verkligen var på gång. Lars Werner fann det mot bakgrund av valutgången rimligt att det bildades en borgerlig regering. Med hänvisning till förarbetena hävdade han att innebörden i regeringsformen måste vara att riksdagen i sak hade att ta ställning till den politik som den föreslagna statsministern kunde väntas föra. Vidare uttalade Lars Werner att det i och för sig hade varit rimli gare att statsministerkandidaten inför riksdagen också presenterat sitt förslag till regeringsprogram före omröstningen, men att det inte fanns något utsagt om detta i regeringsformen. Vänsterpartiet menade att det i grunden var fråga om en omröstning för eller emot ett borgerligt regeringsprogram under mo- derat ledning. Vänsterpartiet skulle därför rösta nej.
Vid omröstningen röstade 163 ledamöter (m, fp, c och kds) ja till förslaget och 147 ledamöter (s och v) nej. De närvarande ledamöterna (23) från Ny demokrati avstod från att rösta. Riksdagen hade alltså godkänt förslaget och utsett Carl Bildt till statsminister. Talmannen utfärdade samma dag på riks- dagens vägnar förordnande för statsministern.
Konstitutionsutskottet (bet. 1991/92:KU30 s. 5 ff.) erinrade om att Folk- styrelsekommittén hade ansett det naturligt att riksdagens omröstning gällde statsministerns person samt den blivande regeringens partimässiga samman- sättning, däremot inte den blivande regeringens program. Utskottet konstate- rade att regeringsskiftesproceduren försiggått på sätt grundlagen förutsätter och inom kortast möjliga tid.
Carl Bildts fyrpartiregering var en minoritetskoalition som bestod av 21 statsråd (prot. 1991/92:6). Mellan de fyra regeringspartierna fördelades 20 av posterna. Moderata samlingspartiet fick åtta poster, Folkpartiet liberalerna fyra poster, Centerpartiet fyra poster och Kristdemokratiska samhällspartiet tre poster. Till statsråd och föredragande i vissa justitieärenden utsågs rege- ringsrådet Reidunn Laurén, som var politiskt obunden. Enligt regeringsför- klaringen eftersträvade regeringen, där så var möjligt, en bred förankring i riksdagen. "En konstruktiv opposition kommer att möta en öppen regering. I avgörande frågor - t.ex. steget in i Europa och pensionssystemets trygghet - är enighet om färdriktningen särskilt angelägen."
Regeringsskiftet efter riksdagsvalet 1994
Riksdagsvalet hösten 1994 medförde att Socialdemokraterna och Vänster- partiet återvann majoriteten med tillsammans 183 mandat. Ny demokrati åkte ur riksdagen, medan Miljöpartiet de gröna återkom med 18 mandat. Valre- sultatet medförde följande mandatfördelning:
Socialdemokratiska partiet (s) 161 Moderata samlingspartiet (m) 80 Centerpartiet (c) 27 Folkpartiet liberalerna (fp) 26 Vänsterpartiet (v) 22 Miljöpartiet de gröna (mp) 18 Kristdemokratiska samhällspartiet (kds) 15
349 Dagen efter valet, måndagen den 19 september, lämnade statsminister Carl Bildt (m) in sin ansökan om entledigande till talman Ingegerd Troedsson. Talmannen entledigade omedelbart statsministern och övriga statsråd. Där- efter samtalade talmannen med ledarna för de partier som hade invalts i riksdagen och överlade därefter med de vice talmännen. Senare samma dag uppdrog talmannen åt Ingvar Carlsson (s) att undersöka förutsättningarna för att bilda en regering med bredast möjliga underlag. Två dagar senare med- delade Ingvar Carlsson talmannen att hans uppfattning var, efter att ha haft kontakt med samtliga partiföreträdare, att en enpartiregering bestående av socialdemokrater och med ett brett samarbete också över blockgränser skulle ha bäst förutsättningar. Talmannen samrådde därefter med övriga partiföre- trädare och överlade med vice talmännen. Efter dessa samråd gav talmannen Ingvar Carlsson i uppdrag att undersöka förutsättningarna för att bilda en enpartiregering med erforderligt stöd i riksdagen. Den 22 september medde- lade Ingvar Carlsson talmannen att förnyade kontakter med partiledare visa- de att han skulle få erforderligt stöd för att bilda en enpartiregering. Ingvar Carlsson fick i uppdrag att fullfölja förberedelsearbetet med att bilda en ny regering. Den tillträdande talmannen Birgitta Dahl (s) informerades om förberedelsearbetet för bildandet av en ny regering av Ingegerd Troedsson den 28 september (prot. 1994/95:74 s. 47 ff.).
Birgitta Dahl valdes till talman den 3 oktober (prot. 1994/95:1) och över- tog då arbetet med regeringsbildningen. Hon sammanträffade med partile- darna och de vice talmännen samma dag.
Tisdagen den 4 oktober föreslog talmannen riksdagen "att till ny statsmi- nister utse Ingvar Carlsson, som avser att bilda en regering bestående av företrädare för Arbetarepartiet socialdemokraterna" (prot. 1994/95:3).
Riksdagen prövade talmannens förslag torsdagen den 6 oktober (prot. 1994/95:5). Innan omröstningen avgavs röstförklaringar av företrädare för samtliga partier utom Socialdemokraterna. Lars Tobisson (m) framhöll att Moderaterna röstar nej när de anser att det finns en bättre lösning och att de avstår när talmannens förslag framstår som en naturlig följd av det parla- mentariska läget. Mot denna bakgrund skulle Moderaterna - på samma sätt som i motsvarande situation 1982 - avstå i omröstningen, vilket inte innebar något omdöme om den blivande regeringens politik. Per-Ola Eriksson (c) uttalade att valet av statsminister enligt Centerpartiets uppfattning är en fråga om att pröva huruvida talmannens förslag stämmer överens med den parla- mentariska princip som är utformad i grundlagen. Centerpartiet ansåg att talmannens förslag var i enlighet med den parlamentariska situationen och skulle därför avstå i omröstningen. Detta innebar inte på något sätt ett ställ- ningstagande till den politik som regeringen Carlsson avsåg att föra. Lars Leijonborg (fp) menade att Sverige behövde en majoritetsregering. Enligt Folkpartiets tolkning av regeringsformen, gäller det att bedöma om den föreslagna lösningen av regeringsfrågan är den bästa. Däremot ser partiet inte omröstningen som ett ställningstagande till den föreslagna statsministerns lämplighet som regeringsbildare eller till den tillträdande regeringens politik. I diskussionerna med talmannen hade Folkpartiet förordat att möjligheterna att åstadkomma en majoritetsregering genom en koalition över blockgränser- na borde prövas. "Ingvar Carlsson fick också talmannens uppdrag att sondera möjligheten att bilda en så bred regering som möjligt. Men enligt vår upp- fattning prövade han aldrig på ett seriöst sätt möjligheten att bilda en majo- ritetsregering." Folkpartiet skulle därför rösta nej till förslaget att utse Ingvar Carlsson till statsminister med uppdrag att bilda en socialdemokratisk mino- ritetsregering. I detta, framhöll Lars Leijonborg, låg ingen värdering av Ing- var Carlssons personliga lämplighet för uppgiften som regeringsbildare och inte heller någon värdering av den politik den nya regeringen skulle komma att föra. Gudrun Schyman (v) uttalade att Vänsterpartiet efter samtal med Ingvar Carlsson skulle rösta för en socialdemokratisk statsminister, eftersom det skapade förutsättningar för att genomföra viktiga delar av partiets politik. Vänsterpartiet skulle dock sakligt pröva den socialdemokratiska regeringens alla olika förslag. Marianne Samuelsson (mp) anförde att Miljöpartiet hade förordat en regering med bredast möjliga majoritet. För att partiet aktivt skulle stödja Ingvar Carlsson hade det velat ha utfästelser om att kärnkraften skulle komma att börja avvecklas under mandatperioden, vilket partiet inte hade fått. Miljöpartiet skulle därför avstå i voteringen. Göran Hägglund (kds) konstaterade att talmannens förslag var naturligt med hänsyn till valutslaget och de deklarationer som under valrörelsen hade gjorts av representanter för Miljöpartiet och Vänsterpartiet. Detta skulle inte uppfattas som ett ställ- ningstagande till den blivande regeringens politik.
Vid omröstningen röstade 180 ledamöter (s och v) ja till förslaget och 26 ledamöter (fp) nej. Avstod från att rösta gjorde 130 ledamöter (m, c, mp och kds). Riksdagen hade alltså godkänt talmannens förslag och utsett Ingvar Carlsson till statsminister. Talmannen utfärdade samma dag på riksdagens vägnar förordnande för statsministern.
Konstitutionsutskottet ansåg inte att proceduren vid regeringsskiftet för- anledde något uttalande från utskottet (bet. 1994/95:KU30 s. 12).
Regeringen Carlsson III var en minoritetsregering som bestod av 22 stats- råd (prot. 1994/95:6). Den var i behov av stöd från något av de andra riks- dagspartierna för att vara säker på att kunna genomföra sin politik. I samband med anmälan om utsedda statsråd uttalade statsministern att den tillträdande regeringen ställdes inför svårare och större utmaningar än någon tidigare svensk regering i modern tid. Detta ställde stora krav både på handlingskraft och på vilja och förmåga till samarbete. Enligt den regeringsförklaring som därefter lämnades hade regeringen för avsikt att söka samarbete i riksdagen kring en ny ekonomisk politik. Regeringen avsåg att i konstruktiv anda pröva de förslag som övriga partier hade presenterat för att stärka de offentliga finanserna. Även i fråga om utrikes- och säkerhetspolitiken betonades att en bred samsyn var av värde för Sverige. Regeringen eftersträvade därtill ett brett samförstånd kring det kommande försvarsbeslutet. Ingvar Carlsson skulle göra sitt yttersta för "att åstadkomma ett nytt samarbetsklimat".
Regeringsskiftet 1996
Måndagen den 18 mars lämnade statsminister Ingvar Carlsson (s) in sin ansökan om entledigande till talmannen, som omedelbart entledigade honom och övriga statsråd (prot. 1995/96:111 s. 6 ff.). Samma dag samtalade tal- mannen med företrädare för samtliga riksdagspartier, varefter hon överlade med de vice talmännen. Senare samma dag sammanträffade talmannen på nytt med Socialdemokraternas ordförande Göran Persson. Efter mötet hölls en presskonferens där talmannen presenterade sitt förslag om ny statsminis- ter.
Tisdagen den 19 mars föreslog talmannen i ett anförande riksdagen "att till ny statsminister utse Göran Persson, som avser att bilda en regering bestå- ende av företrädare för Arbetarepartiet socialdemokraterna" (prot. 1995/96:71). Förslaget bordlades.
Riksdagen prövade talmannens förslag torsdagen den 21 mars (prot. 1995/96:73). Innan omröstningen avgavs röstförklaringar av företrädare för samtliga riksdagspartier utom Socialdemokraterna. Lars Tobisson (m) erin- rade om att Moderaterna hade lagt ned sina röster vid voteringen 1994 om att utse Ingvar Carlsson till statsminister, som en följd av det då uppkomna parlamentariska läget. Han underströk också att partiet då uttalat att ställ- ningstagandet inte fick ses som något omdöme om den blivande regeringens politik. Vidare framhöll Lars Tobisson att de parlamentariska styrkeförhål- landena inte hade ändrats och att regeringsskiftet närmast var av teknisk karaktär. Moderaterna skulle därför återigen avstå i omröstningen. Per-Ola Eriksson (c) uttalade att talmannens förslag var naturligt och i överensstäm- melse med den parlamentariska situationen. Centerpartiet skulle därför avstå i voteringen, vilket inte innebar något ställningstagande till den kommande regeringens samlade politik. Vidare anförde han att mandatställningen "är i dag densamma som hösten 1994, då riksdagen förra gången tog ställning i frågan om statsminister. Men det parlamentariska samarbetet har förändrats genom att regeringen sedan våren 1995 medvetet valt att samarbeta med Centerpartiet på viktiga områden." Centerpartiet var berett att även fortsätt- ningsvis, i nära samarbete med en regering ledd av Göran Persson, ta sam- hällsansvar för att lösa de problem som landet stod inför. Lars Leijonborg (fp) framhöll att Folkpartiet röstar ja när partiet skall ingå i regeringen och nej när partiet anser att det finns bättre lösningar på den parlamentariska situationen än den talmannen föreslår. Vidare anförde han att Folkpartiet tänkte avstå i omröstningen, vilket skulle tolkas så att partiet "med rådande mandatfördelning i riksdagen inte ser någon annan realistisk lösning på den parlamentariska situationen än att Socialdemokraternas partiledare får bilda regering". Det skulle dock inte tolkas så att Folkpartiet accepterade den inriktning den socialdemokratiska politiken dittills hade haft och kunde förväntas få framöver. Gudrun Schyman (v) hänvisade till att riksdagsvalet år 1994 medförde en vänstermajoritet i riksdagen, men påpekade samtidigt att Vänsterpartiet inte hade spelat rollen av ett passivt stödparti. Vidare förkla- rade hon att mandatet som väljarna gav vid riksdagsvalet år 1994 var grun- den för partiets ställningstagande att stödja förslaget till ny statsminister. Marianne Samuelsson (mp) anförde att Miljöpartiet noterat att Göran Persson sagt sig vara villig till samarbete i sakfrågor och att partiet välkomnade Gö- ran Perssons tal om att skapa ett ekologiskt hållbart samhälle. Enligt Miljö- partiets uppfattning skulle det därför bli nödvändigt för den socialdemokra- tiska minoritetsregeringen att söka stöd av Miljöpartiet, framför allt inom miljöpolitiken och energipolitiken. Miljöpartiet skulle lägga ned sina röster och därmed släppa fram Göran Persson som ny statsminister. Alf Svensson (kds) fann talmannens förslag naturligt mot bakgrund av utslaget i 1994 års riksdagsval. Den kristdemokratiska riksdagsgruppen skulle lägga ned sina röster. Detta innebar inte ett ställningstagande till den politik som regeringen skulle komma att föra, utan var ett uttryck för respekt för valutslaget år 1994.
Vid omröstningen avgavs 178 ja-röster (s och v) och inga nej-röster, me- dan 154 ledamöter (m, c, fp, mp och kds) avstod från att rösta. Riksdagen hade sålunda godkänt talmannens förslag och utsett Göran Persson till stats- minister. Talmannen utfärdade samma dag på riksdagens vägnar förordnande för statsministern.
Konstitutionsutskottet ansåg inte att proceduren vid regeringsskiftet för- anledde något uttalande från utskottet. (bet. 1996/97:25 s. 10).
Göran Perssons regering var en minoritetsregering som bestod av 22 stats- råd (prot. 1995/96:74). I regeringsförklaringen uttalade statsministern att uthålliga finanser, goda villkor för företagande, ett livslångt lärande och ett kontrakt för samverkan var de fyra hörnstenarna som regeringens politik mot arbetslösheten skulle vila på. "På denna grund bjuder regeringen in de poli- tiska partierna, arbetsmarknadens parter och hela svenska folket att gemen- samt betvinga arbetslösheten."
Yrkande om misstroendeförklaring 1996
Statsminister Göran Persson (s) avlade i november 1996 ett officiellt besök i Kina. I ett lunchanförande för en grupp svenska affärsmän gjorde statsmi- nistern ett uttalande om bl.a. värdet av politisk stabilitet för ekonomisk ut- veckling. Uttalandet blev föremål för omfattande kritik i massmedierna och av borgerliga politiker. Uttalandet togs upp i riksdagens frågestund den 7 november (prot. 1996/97:26 s. 35 ff.).
Den 20 november anordnades en särskild debatt i riksdagen angående statsministerns besök i Kina (prot. 1996/97:30 s. 1-20). Efter debatten fram- ställde Moderaternas gruppledare Lars Tobisson ett yrkande om misstroende- förklaring som var undertecknat av 35 riksdagsledamöter (m, fp och kd). Yrkandet bordlades (a. prot. s. 84-86).
Riksdagen prövade yrkandet fredagen den 22 november (prot. 1996/97: 32). I debatten inför omröstningen gjordes det inlägg från samtliga riksdags- partier. Sven Hulterström (s) betecknade yrkandet som ett missbruk av för- fattningen. Per-Ola Eriksson (c) förklarade att Centerpartiets riksdagsgrupp inte ansåg att statsministerns uttalande var skäl för en misstroendeförklaring, eftersom en sådan inte skulle stå i rimlig proportion till den kritik som var berättigad. Gudrun Schyman (v) kritiserade statsministerns uttalande, men anförde att det inte var rimligt att använda misstroendevotum som en reak- tion på en utrikespolitisk fadäs. Vänsterpartiet skulle därför rösta mot yrkan- det. Marianne Samuelsson (mp) framförde kritik mot statsministerns uttalan- de, men ansåg det inte utgöra tillräcklig grund för en misstroendeförklaring. Miljöpartiet skulle markera sitt avståndstagande genom att avstå i omröst- ningen. Lars Tobisson (m), Lars Leijonborg (fp) och Göran Hägglund (kd) yttrade sig till stöd för yrkandet om misstroendeförklaring.
Omröstningen utföll så att 119 ledamöter (m, fp och kd) röstade för bifall, medan 204 ledamöter (s, c och v) röstade för avslag. Miljöpartiets närvaran- de 16 ledamöter avstod i omröstningen. Mindre än hälften av riksdagens ledamöter hade röstat ja, varför yrkandet om misstroendeförklaring mot statsminister Göran Persson således hade avslagits.
Riksdagsvalet 1998
Riksdagsvalet hösten 1998 medförde en tillbakagång med 30 mandat för Socialdemokraterna. Valresultatet medförde följande mandatfördelning: Socialdemokratiska partiet (s) 131 Moderata samlingspartiet (m) 82 Vänsterpartiet (v) 43 Kristdemokraterna (kd) 42 Centerpartiet (c) 18 Folkpartiet liberalerna(fp) 17 Miljöpartiet de gröna (mp) 16
349 Den socialdemokratiska minoritetsregeringen under ledning av statsminister Göran Persson kvarstod.
Den 5 oktober 1998 gav Statsrådsberedningen ut ett pressmeddelande, bi- laga 2, av vilket det bl.a. framgår att regeringen, Vänsterpartiet och Miljö- partiet skulle samarbeta på fem områden under mandatperioden: ekonomi, sysselsättning, rättvis fördelning, jämställdhet och miljö.
Göran Perssons regering består efter valet av 20 statsråd (prot. 1998/99:2). I regeringsförklaringen anförde Göran Persson att den budgetproposition som inom kort skulle föreläggas riksdagen hade tagits fram i samarbete med Vänsterpartiet och Miljöpartiet. Vidare uttalade han att det krävdes bered- skap för samförstånd och långsiktiga lösningar i riksdagen för att få till stånd sunda offentliga finanser och stabila priser. De politiska partierna i riksdagen skulle inbjudas till överläggningar om utformningen av framtidens skatter. Under mandatperioden skulle regeringen också eftersträva parlamentariska förutsättningar för att radikalt kunna sänka avgifterna i barnomsorgen. Dess- utom skulle samtliga riksdagspartier bjudas in till samtal om hur öppenheten skulle kunna öka kring finansiella bidrag till politiska partiers och enskilda kandidaters valkampanjer.
Yrkande om misstroendeförklaring 1998
Efter statsministerns regeringsförklaring tisdagen den 6 oktober 1998 begär- de Carl Bildt (m) ordet och framställde ett yrkande om misstroendeförklaring (prot. 1998/99:2). Carl Bildt anförde följande.
Låt mig därefter mera formellt säga att efter ett val, som innebär ett mycket betydande nederlag för regeringspartiet, bör statsministern avgå och bereda utrymme för en regeringsbildningsprocess under talmannens ledning. Så har icke skett.
Carl Bildt överlämnade också en skrivelse till talmannen av vilken det fram- gick att yrkandet biträddes av 35 moderata riksdagsledamöter.
Efter två bordläggningar företogs ärendet till avgörande torsdagen den 8 oktober 1998 (prot. 1998/99:4). Före omröstningen gjordes ett inlägg för vartdera av de sju riksdagspartierna. Sven Hulterström (s) menade att yrkan- det inte skulle betraktas som någonting annat än en politisk demonstration. Vidare uttalade han: "Som alla vet tog statsministern redan på valnatten kontakt med ledarna för Miljöpartiet och Vänsterpartiet i syfte att bana väg för en handlingskraftig majoritet i riksdagen. De förhandlingar som därefter inleddes har resulterat i en uppgörelse om den ekonomiska politiken, syssel- sättningspolitiken, fördelningspolitiken, jämställdhetspolitiken och miljöpo- litiken." Carl Bildt framhöll att parlamentarismen formas på basen av rege- ringsformens formella regler, men också med hjälp av den praxis som stän- digt utvecklas. "Vi har under de senaste decennierna sett den gradvisa fram- växten av en parlamentarisk praxis, som successivt gett ett allt tydligare innehåll åt vår författning och frågan om hur vi väljer att leva i dess anda." Carl Bildt uttalade vidare att det var en självklarhet att en majoritetsregering som i ett val behöll sin majoritet inte behövde avgå, eftersom det inte behö- ver finnas någon automatik i att regeringsfrågan prövas efter ett riksdagsval. Likaledes, menade Carl Bildt, var det en självklarhet att en majoritetsrege- ring som tydligt förlorade sin majoritet avgick. Situationen med minoritets- regeringar ansåg Carl Bildt kunde innehålla lägen som var svåra att bedöma. Regeringsformen har inga klara regler utan här utvecklas successivt en kon- stitutionell praxis. Efter jämförelser med situationen 1979 och hänvisningar till valutslaget anförde Carl Bildt att voteringen handlade om "arrogansen hos det parti som drabbades av ett historiskt unikt valnederlag men som därefter berövade riksdagen möjligheten till ett ställningstagande i statsmi- nisterfrågan". Gudrun Schyman (v) uttalade att det parlamentariska läget var klargjort genom den gemensamma kommuniké som Vänsterpartiet, Miljö- partiet och Socialdemokraterna hade lämnat. Den visade med all önskvärd tydlighet att de tre partierna hade gått in i ett långsiktigt politiskt samarbete som skulle sträcka sig över hela mandatperioden på de angivna områdena. Göran Hägglund (kd) menade med hänvisning till den socialdemokratiska valförlusten att det rimliga hade varit att regeringspartiet låtit talmannen pröva förutsättningarna för ett regeringsunderlag med största möjliga bredd. "Respekten för parlamentarismens principer borde därför ha lett till en av- skedsansökan från statsministern, även om konstitutionen inte uttryckligen kräver det." Emellertid hade det genom trepartiuppgörelsen visats att det fanns goda förutsättningar för ett långsiktigt samarbete mellan de tre partier- na. Kristdemokraterna konstaterade således att det för närvarande förelåg majoritetsstöd för den sittande regeringen, varför partiet skulle avstå i om- röstningen. Agne Hansson (c) framhöll att det inte fanns något formellt hin- der för en regering att sitta kvar efter en valförlust. Vidare menade han att förhållandet liknande en omröstning om ett förslag från talmannen till rege- ringsbildare. Centerpartiets förhållningssätt var, liksom i tidigare liknande situationer, att avstå i omröstningen då regeringsbildningen bedömts vara i överensstämmelse med den parlamentariska situationen. Lars Leijonborg (fp) uttalade att det hade varit mest korrekt av statsministern att efter valet agera som Ola Ullsten 1979, alltså lämna in sin avskedsansökan och låta en ny regeringsbildning ske under talmannens ledning. Vidare menade Lars Lei- jonborg att omröstningen kunde ses som ett slags omvänd statsministerom- röstning. Folkpartiet skulle i enlighet med partiets praxis lägga ned sina röster med hänsyn till den uppgörelse som träffats mellan Socialdemokrater- na, Vänsterpartiet och Miljöpartiet. Hållfastheten och trovärdigheten i upp- görelsen kunde visserligen ifrågasättas, men om de tre partierna själva ansåg sig utgöra en regeringsduglig majoritet, fick det tills vidare godtas. Marianne Samuelsson (mp) anförde att Miljöpartiet skulle rösta nej. Miljöpartiet hade tagit sitt parlamentariska ansvar efter valet genom att tillsammans med Soci- aldemokraterna och Vänsterpartiet diskutera fram ett budgetförslag. Enligt Marianne Samuelsson var inriktningen ett långsiktigt samarbete som för- hoppningsvis skulle kunna räcka över mandatperioden.
I omröstningen röstade 82 ledamöter (m) för bifall till yrkandet om miss- troendeförklaring, medan 186 ledamöter (s, v och mp) röstade för avslag. Avstod från att rösta gjorde 74 ledamöter (kd, c och fp).
Motioner om regeringsbildningen
Efter riksdagsvalet hösten 1998 togs frågan om obligatorisk omprövning av statsministerfrågan efter varje riksdagsval upp i två partimotioner (mp re- spektive c). Konstitutionsutskottet (bet. 1999/2000:KU2 s. 16 f.) konstatera- de att en sådan ordning skulle medföra att principen om det s.k. negativa ansvaret i viss mån övergavs. Enligt utskottets mening förutsätter en ansvars- full utövning av regeringsmakten att regeringen i en situation, där t.ex. dess parlamentariska underlag försvagats, noga överväger sin ställning. Utskottet ansåg att en regering som inte anser sig ha möjlighet att finna ett tillräckligt parlamentariskt stöd för sin politik bör avgå. Vidare framhöll utskottet att möjligheten för en minoritet i riksdagen att initiera frågan om misstroende- förklaring utgör den yttersta garantin för att en regering som inte åtnjuter parlamentets förtroende inte kan sitta kvar. De hittillsvarande erfarenheterna av den nu gällande ordningen föranledde enligt utskottets mening inte en sådan ändring som föreslogs i motionerna, varför dessa avstyrktes. Utskotts- ledamöterna från c och mp reserverade sig till förmån för respektive parti- motion.
Samarbetet mellan den socialdemokratiska regeringen och Centerpartiet 1995-1998
I kompletteringspropositionen för budgetåret 1995/96 (prop. 1994/95:150) uttalade regeringen att den i syfte att skapa ett brett parlamentariskt stöd för saneringen av statsfinanserna och omläggningen av den kommunala in- komst- och kostnadsutjämningen hade träffat en överenskommelse med Centerpartiet den 5 april 1995 om huvudinriktningen av propositionen och att propositionen hade utformats i nära samarbete mellan regeringen och Centerpartiet.
Den 6 april 1995 anställdes Anders Ljunggren (c) som sakkunnig i Finans- departementet. Anställningen upphörde den 1 februari 1998. Den 20 novem- ber 1995 anställdes Pär Granstedt (c) som sakkunnig på halvtid i Försvarsde- partementet. Pär Granstedts anställning upphörde den 1 januari 1998.
Samarbetet mellan den socialdemokratiska regeringen och Centerpartiet manifesterades också i proposition 1995/96:25 En politik för arbete, trygghet och utveckling och i proposition 1995/96:207 En ekonomisk politik för att halvera den öppna arbetslösheten till år 2000. I den ekonomiska vårproposi- tionen 1996 (prop. 1995/96:150) uttalades att samarbetet mellan regeringen och Centerpartiet fullföljdes genom en utbildningssatsning, ett förstärkt saneringsprogram och de i propositionen redovisade förslagen rörande den ekonomiska politiken, utgiftstaket, kommunsektorn och tilläggsbudgeten för budgetåret 1995/96.
Vidare redovisades samarbetet mellan den socialdemokratiska regeringen och Centerpartiet i budgetpropositionerna för år 1997 och år 1998 (prop. 1996/97:1 och 1997/98:1) samt i den ekonomiska vårpropositionen år 1997 (prop. 1996/97:150). I budgetpropositionen för år 1997 angavs att Center- partiet stod bakom riktlinjerna för den ekonomiska politiken och utgiftstaket, åtgärderna för budgetsaneringen, konvergensprogrammet och tilläggsbudge- ten för budgetåret 1995/96. Den ekonomiska vårpropositionen 1997 innehöll upplysningen att Centerpartiet stod bakom propositionens förslag. I budget- propositionen för år 1998 uttalade regeringen att propositionen hade föregåtts av överläggningar med Centerpartiet som stod bakom riktlinjerna för den ekonomiska politiken och utgiftstaket, fördelningen av utgifter på utgiftsom- råden, åtgärderna för budgetsaneringen, tilläggsbudgeten för år 1997, före- slagna skatteförändringar för år 1998 och konvergensprogrammet.
Samarbetet mellan den socialdemokratiska regeringen, Vänsterpartiet och Miljöpartiet
Som tidigare nämnts redovisades i ett pressmeddelande den 5 oktober 1998, bilaga A 8.2, att regeringen, Vänsterpartiet och Miljöpartiet under mandat- perioden skulle samarbeta på fem områden: ekonomi, sysselsättning, rättvis fördelning, jämställdhet och miljö. Samarbetet skulle komma att manife- steras såväl i riksdagen som genom gemensamma arbetsgrupper mellan partierna. Partierna hade enats om att tillsätta särskilda arbetsgrupper för att lägga konkreta förslag på sysselsättningsområdet. Man skulle också överväga tillsättandet av ytterligare arbetsgrupper. Partierna var också överens om att gemensamt följa upp och utveckla överenskommelsen under hösten 1999.
I budgetpropositionen för år 1999 redovisade regeringen att den under mandatperioden hade för avsikt att försöka skapa största möjliga uppslutning för en politik för full sysselsättning. Där uttalades också att budgetproposi- tionen hade föregåtts av överläggningar med Vänsterpartiet och Miljöpartiet som stod bakom riktlinjerna för den ekonomiska politiken, budgetpolitiken, utgiftstaken, fördelningen av utgifter på utgiftsområdena för år 1999, tilläggsbudgeten för år 1998 och föreslagna skatteförändringar för år 1999. Vidare anförde regeringen att samarbetet inbegrep fem områden: ekonomin, sysselsättningen, rättvisan, jämställdheten och miljön. Enligt regeringens uppfattning bekräftades det genom samarbetet att det fanns politisk stabilitet för en ekonomisk politik som var inriktad på ett offentligt överskott om 2 % av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel, prisstabilitet och full syssel- sättning (prop. 1998/99:1 s. 23).
Utskottet har från Socialdemokraternas partiexpedition fått en kopia av ett avtal den 16 december 1998 om de organisatoriska formerna för samarbetet mellan s, v och mp, bilaga A 8.3. Av avtalet framgår bl.a. följande. Partile- darna och de ekonomiska talesmännen träffas ca en gång per månad för att dra upp ramarna inför kommande förhandlingar. När det gäller huvudansva- ret för förhandlingarna är huvudregeln att finansministern ansvarar för och samordnar alla förhandlingar från regeringens sida. I fråga om riksdagsgrup- perna skall gruppledarträffar och kanslichefsträffar genomföras vid behov. Inför utskottssammanträden skall förträffar äga rum regelbundet mellan de socialdemokratiska gruppledarna och ledamöter från Vänsterpartiet och Miljöpartiet med huvudsyfte att diskutera de frågor som omfattas av samar- betet. För att ge en övergripande orientering av den politiska planeringen skall statsråden anordna träffar med Vänsterpartiets och Miljöpartiets leda- möter i utskottet samt den socialdemokratiska gruppledaren i utskottet. När regeringen har tagit ställning till propositionsförteckningen diskuterar parti- ledarna vilka propositioner som bör omfattas av samarbetet.
Samarbetet mellan den socialdemokratiska regeringen, Vänsterpartiet och Miljöpartiet har vidare redovisats i 1999 års ekonomiska vårproposition (prop. 1998/99:100), budgetpropositionen för år 2000 (prop. 1999/2000:1) och den ekonomiska vårpropositionen för år 2000 (prop. 1999/2000:100). I dessa propositioner anges att propositionerna bygger på överenskommelser mellan den socialdemokratiska regeringen, Vänsterpartiet och Miljöpartiet. Av 1999 år ekonomiska vårproposition framgår det att Vänsterpartiet och Miljöpartiet står bakom riktlinjerna för den ekonomiska politiken, budgetpo- litiken, utgiftstaken, tilläggsbudgeten för år 1999 och föreslagna skatteför- ändringar för år 2000. I budgetpropositionen för år 2000 anges det att Väns- terpartiet och Miljöpartiet står bakom riktlinjerna för den ekonomiska politi- ken, budgetpolitiken, utgiftstaken, tilläggsbudgeten för år 1999, anslagen för år 2000 och föreslagna skatteförändringar för år 2000. Den ekonomiska vårpropositionen för år 2000 innehåller upplysningen att Vänsterpartiet och Miljöpartiet står bakom riktlinjerna för den ekonomiska politiken, budgetpo- litiken, utgiftstaken, tilläggsbudgeten för år 2000 och föreslagna skatteför- ändringar. I den sistnämnda propositionen uttalas det vidare att samarbetet bekräftar att det finns en politisk majoritet för en ekonomisk politik som är inriktad på full sysselsättning, ett offentligt överskott om 2 % av BNP i ge- nomsnitt över en konjunkturcykel och prisstabilitet. Det anges också att politiken syftar till jämlikhet, jämställdhet och ekologisk hållbarhet.
Utfrågning
Den 14 april 2000 genomförde utskottet en utfrågning i ärendet med statsmi- nister Göran Person. En utskrift av utfrågningen i dess helhet finns i bilaga B 13. Vid utfrågningen uppgav statsministern bl.a. följande.
Valrörelsen var tydlig. Det fanns ingenting som sade att den nya riksdags- majoriteten, som hade blivit resultatet efter valet, inte skulle tolerera den regering som satt. Det kom också att bekräftas i en senare omröstning. Det finns ingenting som säger att en sittande regering behöver avgå bara därför att det har hållits ett val. Han var utsedd att bilda regering 1996 på de grun- der som då tydligt presenterades av talmannen. Det finns alltså en obruten, sammanhängande kedja. Han gjorde den bedömningen att den regering som han ledde skulle kunna fortsätta att kraftfullt styra landet med den samman- sättning som riksdagen hade fått efter det allmänna valet. På valnatten förvis- sade han sig också om att detta var en riktig bedömning. Det fanns ingen anledning för honom att avgå efter detta, inte minst med tanke på hur utom- ordentligt tydlig Birger Schlaug var i TV på natten då han ju klart deklarera- de att Kristdemokraterna var ett parti som Miljöpartiet inte kunde tänka sig att samarbeta med. - Regeringens arbete prövas av riksdagen. Inför riksda- gen är regeringen ansvarig. När det gäller de politiska partier som är repre- senterade i riksdagen och det ansvar som de är beredda att ta för sina gär- ningar svarar de inför väljarna för detta. - Det finns ingenting i det här sam- arbetet som egentligen avviker från uppgörelser som minoritetsregeringar i Sverige tidigare har gjort med partier i riksdagen. Han tror att just den här typen av diskussioner som har förekommit med samarbetspartierna, inför budgeten exempelvis, har gett väldigt mycket av öppenhet i den processen, jämfört med vad som sker om detta sker inom en minoritetsregering enbart.
Utskottets bedömning
Med anledning av granskningsanmälan har utskottet gjort en genomgång av hur regeringsformens bestämmelser om regeringsbildning och misstroende- förklaring har tillämpats. Vidare har utskottet undersökt hur samarbetet mel- lan regeringen, Vänsterpartiet och Miljöpartiet har organiserats.
Granskningen föranleder inget uttalande från utskottets sida.
9 Regeringens och statsrådens hantering av kronförsvaret
Ärendet
I en granskningsanmälan, bilaga A 9.1, har begärts att utskottet åter tar upp frågan om regeringens och statsråds hantering av kronförsvaret 1992. Utöver de granskningsuppslag som finns i betänkandet 1996/97:KU25 bör enligt anmälan förhållandet till likabehandlingsprincipen granskas nu när faktaun- derlaget är klart bättre än vid tidigare behandling av frågan. Det finns också en mer begränsad fråga som bör bli föremål för utskottets granskning. Det gäller regeringens eller enskilda statsråds agerande under de sista veckorna före kronfallet. Det är enligt anmälan angeläget att undersöka om det före- kommit särskild information från regeringens eller statsråds sida till vissa utvalda aktörer för att ge just dem - före andra berörda företag eller personer - möjlighet att vidta åtgärder för att skydda sig från valutaförluster eller göra rena valutavinster. Därvid bör det beaktas om ett sådant syfte skulle kunna uppnås i tyst samförstånd. Om inte utskottet anser sig ha tillräckliga resurser för att utreda förhållandena och omständigheterna vill anmälaren påminna om möjligheten att göra ett tillkännagivande om en grundlig utredning om det fatala kronförsvaret.
Tidigare granskning
Utskottet har vid två tidigare tillfällen granskat regeringens eller enskilda statsråds hantering av kronförsvaret 1992.
Våren 1997 (bet. 1996/97:KU25, s. 177) uttalade utskottet följande.
Det finns enligt utskottets mening skäl för att händelseförloppet i samband med försvaret av den svenska kronan hösten 1992 blir föremål för undersök- ning. Från konstitutionella utgångspunkter kan flera frågor vara av intresse. Det gäller bl.a. regeringens eller enskilda statsråds kontakter med oppositio- nen och Riksbanken. Regeringens beredskap för en krissituation som valu- takrisen är också en sådan frågeställning.
Däremot ligger sådana frågor som rör Riksbankens agerande och kontakter i princip utanför utskottets granskningsområde, liksom de samhällsekono- miska bevekelsegrunderna för att värna om kronans kursvärde.
Utskottet anser att en granskning av de omständigheter kring kronförsvaret som ligger inom ramen för utskottets granskningsuppgift kräver en bredare bakgrundsbild, som också innefattar andra omständigheter, bl.a. sådana som exemplifieras ovan. En sådan bild kan bäst åstadkommas genom en kartlägg- ning och undersökning av ett särskilt organ eller särskilt anlitad expertis. Utskottet är dock inte berett att nu ta ställning till i vilken form en undersök- ning bör ske och efter vilka riktlinjer den bör utföras. Utskottet avser att närmare överväga dessa frågor och efter kontakter med andra riksdagsorgan senare återkomma.
Våren 1998 (bet. 1997/98:KU25, s. 170 f.) uttalade utskottet följande.
Utskottet har i samband med årets granskningsarbete vidare övervägt förut- sättningarna för utskottet att bedriva ett fortsatt granskningsarbete i frågan om regeringens eller enskilda statsråds hantering av kronförsvaret år 1992. I sådana överväganden måste enligt utskottets mening ingå det förhållandet att en granskning av Riksbankens agerande inte ligger inom ramen för de granskningsuppgifter som enligt 12 kap. 1 § regeringsformen åligger konsti- tutionsutskottet och inte heller är förenlig med riksdagsordningens bestäm- melser om uppgiftsfördelningen mellan utskotten. Enligt 4 kap. 5 § riksdags- ordningen är det finansutskottet som bereder ärenden som rör Riksbankens verksamhet. Finansutskottet har också noga informerat sig om valutakrisen år 1992 och har tillstyrkt ansvarsfrihet för riksbankfullmäktige för den period då valutakrisen inträffade.
I sammanhanget måste också beaktas att enligt 10 § riksbankslagen (1988:1385) i dess då gällande lydelse var det Riksbanken som skulle be- stämma det system som skulle gälla för att fastställa kronans värde i förhål- lande till utländska valutor även om lagen också genom samrådsskyldigheten om penningpolitiken i 42 § gav finansministern ett starkt inflytande.
Frågan är då om finansministern, annat statsråd eller regeringen i sin hel- het - trots Riksbankens roll i sammanhanget - i samband med kronkrisen brustit i skyldigheter som åvilat dem enligt lag eller om det i övrigt från rent konstitutionella utgångspunkter kan riktas kritik mot regeringen eller enskilt statsråd.
I granskningsanmälan har berörts regeringsformens princip om likabe- handling. En sådan princip uttrycks i vissa av regeringsformens program- eller målsättningsstadganden i 1 kap. regeringsformen. Bestämmelserna har inte karaktären av rättsligt bindande föreskrifter utan anger mål för den sam- hälleliga verksamheten. Som sådana kan de få politisk betydelse och frågan om deras effekt kan bli föremål för politisk kontroll.
Likabehandlingsprincipen kommer till uttryck i 1 kap. 2 § regeringsformen som föreskriver att den offentliga makten skall utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Vidare kommer principen till uttryck i 1 kap. 9 § regeringsformen som stad- gar att domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör upp- gifter inom den offentliga förvaltningen skall beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Enligt Petrén-Ragnemalms grundlags- kommentar ger målangivelsen i 1 kap. 2 § utrymme för vitt skilda tolkningar, bl.a. beroende på vem som gör bedömningen och värderingar om rimlighet och rättvisa i samhället. Också förarbetena ger uttryck för sådana bedöm- ningar.
Tidigare finansministern Anne Wibble har enligt boken Stålbadet, som åberopas i granskningsanmälan, förklarat försvaret av kronan dels med be- hovet av förtroende för valutan, dels med de ekonomiska skäl som låg i att svenska storföretag och banker hade stora lån i utländsk valuta sedan staten genom en ny valutanorm 1989 överlåtit upplåningen i utländsk valuta till svenska företag och privatpersoner. Hade valutakursen "brustit rätt upp och ned" i augusti utan några politiska krispaket hade det enligt Anne Wibble lett till katastrof.
Enligt utskottets mening utesluter inte principen om likabehandling sådana ställningstaganden från rent samhällsekonomiska utgångspunkter. En annan fråga är om finansministerns eller regeringens agerande varit det mest lämp- liga, särskilt sett i efterhand när effekterna framstår klarare. En sådan be- dömning måste enligt utskottets mening grunda sig på ett omfattande forsk- ningsarbete med perspektiv långt tillbaka i tiden och analyser av vad kron- försvaret kan ha för betydelse i framtiden.
En allmän debatt och forskning rörande kronförsvaret pågår för närvarande och frågan ligger också inom ramen för Demokratikommitténs uppdrag. I dessa sammanhang kan det självfallet komma fram uppgifter som kan ge utskottet anledning att närmare granska förhållanden som har samband med kronförsvaret.
I en reservation (c, v och mp) framhölls att det var angeläget att undersöka regeringens eller enskilda statsråds agerande under de sista veckorna före kronfallet. Det var angeläget att undersöka om det förekommit särskild in- formation från regeringen eller statsråd till vissa utvalda aktörer för att ge just dem - före andra berörda företag eller personer - möjlighet att vidta åtgärder för att skydda sig från valutaförluster eller göra rena valutavinster. En sådan undersökning bör bl.a. innefatta utfrågningar med personer i central ställning under valutakrisen som Anne Wibble och dåvarande riksbanksche- fen Bengt Dennis. Reservanterna ansåg att en sådan undersökning borde genomföras under granskningsarbetet under påföljande riksmöte.
Vissa utredningar, m.m.
Kronkrisen har behandlats i två av Demokratiutredningens forskarvolymer. I Marknaden som politisk aktör (SOU 1999:131) av professorn i statsveten- skap Jon Pierre presenteras en studie över hur räntekrisen 1992 uppstod och hanterades. Enligt Jon Pierre hade politikernas brist på förståelse för hur marknaden fungerar, vad som driver dess agerande, sannolikt den förklaring- en att detta var första gången man befann sig i en sådan situation. Den aningslöshet som många ger uttryck för hade sin botten i att man inte trodde att man stod inför en potentiell kris, och även om man haft den insikten hade man ingen bild av hur en sådan kris skulle kunna utvecklas och vilka motåt- gärder den skulle nödvändiggöra. I det mer långsiktiga perspektivet lyfter flera intervjupersoner, politiker såväl som marknadsaktörer, fram två om- ständigheter relaterade till den politiska sfären som kan ses som bidragande faktorer bakom valutakrisen. För det första menar man att politikerna inte insåg konsekvenserna av två avgörande beslut under 1980-talet; beslutet att avreglera finans- och valutamarknaden och den skattepolitiska reformen. Den andra mer långsiktiga aspekten av frågan i vilken utsträckning politiker- na och det politiska systemet hade bidragit till att skapa krisen 1992 riktar in sig mot struktur- och imbalansproblem i den svenska ekonomin, framför allt i den svenska budgeten och den offentliga sektorns kostnadsläge.
I det avslutande kapitlet framhålls att det finns visst fog för tesen att krisen inte hanterades på bästa tänkbara sätt av den politiska eliten. Krisen 1992 var en extrem, unik händelse föranledd av obalanser såväl inom den privata sektorn som inom den offentliga sektorns finanser. Till detta kom att ledande politiker saknade insikt i marknadens bevakning av den svenska ekonomin och man anade inte heller hur stark attacken mot den svenska valutan skulle bli och vad som skulle krävas för att stilla spekulationen. Vad krisen 1992 lärde var att den inhemska politiska ekonomin i en globaliserad värld är helt exponerad för omvärldens kontinuerliga granskning.
Inom ramen för Demokratiutredningens arbete har Torsten Sverenius be- handlat kronkrisen i debattboken Vad hände med Sveriges ekonomi efter 1970? (SOU 1999:150). Enligt Sverenius borde pundfallet i september 1992 ha varit en mycket stark varningssignal att släppa kronan fri. Detta ser alla i efterhand, men då var det bara en handfull ekonomer och några andra som ifrågasatte den fasta växelkursen. Så gott som alla i den svenska debatten var för en fast växelkurs. Det hade kommit att bli en självklar norm som man knappt ens behövde diskutera. Den allmänna inställningen bland ekonomer och politiker var att läget för statsfinanserna spelade en avgörande roll för marknadens bedömning av den svenska ekonomin och den svenska växel- kursens trovärdighet.
I en ESO-rapport med titeln Med backspegeln som kompass - om stabilise- ringspolitiken som läroprocess (Ds 1999:9) har professor Lars Jonung redo- visat hur den svenska stabiliseringspolitiken ändrades under perioden 1970- 1995. Enligt Jonung fanns det i 1979-talets början mot bakgrund av fast väx- elkurs, förbud mot upplåning utomlands och valutareglering en omfattande optimism rörande den ekonomiska politikens möjligheter, som delades i stort sett av alla läger, såväl av politiker som ekonomer.
Det förlopp som ledde fram till krisen i början av 1990-talet kan enligt Jo- nung spåras till beslutet 1985 att avreglera kreditmarknaden. Lärdomarna från delvalveringarna 1977-1982 kom att styra det politiska etablissemangets reaktioner till krisförloppet. Superdelvalveringen 1982 hade ju utmålats som en engångsdevalvering. Stabiliseringspolitiken var hårt knuten till att bevara en fast växelkurs för kronan i syfte att Sverige skulle övergå från att vara ett höginflationsland till att bli ett låginflationsland. Politiker, Finansdeparte- mentet och Riksbanken liksom ekonomkåren saknade till en början en god diagnos av 90-talskrisens anatomi och följaktligen ett lämpligt ekonomiskt- politiskt recept för hur den borde mötas. De officiella prognoserna uppvisade signifikanta fel. Beslutsfattare - såväl inom den socialdemokratiska rege- ringen fram till valförlusten 1991 som inom den tillträdande borgerliga rege- ringen noterade hur de överraskades och förvånades över krisens snabbhet och djup.
Begreppet trovärdighet hade före krisen blivit ett nyckelord. Den ekono- miska politiken skulle enligt normekonomerna sträva efter att uppnå trovär- dighet för en fastkurspolitik. Idéer om normpolitik och fastkurspolitik vann snabbt acceptans och stöd i debatt och politik.
Efter valet 1988 vidtog den socialdemokratiska regeringen ett antal finans- politiska åtstramningar för att skapa trovärdighet för den ekonomiska politi- ken, dvs. fast växelkurs. Prioriteringen av den fasta kronkursen demonstrera- des i 1991 års finansplan av den socialdemokratiska regeringen och av be- slutet att koppla kronan till ecun i maj 1991. Devalveringar skulle tillhöra det förflutna enligt den politiska viljan och retoriken. Den borgerliga regeringen som tillträdde efter valet 1991 var fast besluten att inte använda växelkurs- ändringar, dvs. devalveringar, som ekonomisk-politiskt medel. Den dåvaran- de finansministern Anne Wibble hänvisade till sin egen erfarenhet av de tidigare devalveringarna vilka inte löst några problem. När hon som ny fi- nansminister mötte den akuta krisen såg hon som sitt huvudmål att skapa trovärdighet för den fasta växelkursen. Under 90-talets första år undergräv- des dock trovärdigheten för den fasta växelkursen av växande finanskris, produktionsbortfall och arbetslöshet. Stabiliseringspolitiken hamnade i en rävsax där hänsyn till externa förhållanden, dvs. kronans växelkurs, krävde stram politik medan hänsyn till inhemska förhållanden, dvs. finanskrisen fordrade en expansiv politik. Ju mer Riksbanken strävade efter att försvara den fasta kursen genom räntevapnet desto djupare blev den inhemska krisen. Krisen under 90-talet bidrog till en revidering av 1980-talets lärdomar. En ny och fundamental lärdom rörande penningpolitiken efter det misslyckade kronförsvaret blev att en fast växelkurs var svår att upprätthålla i en värld med avreglerade och effektiva finansiella marknader där samtidigt många länder hade övergått till rörlig växelkurs. En sådan internationell miljö fanns knappast i någons föreställningsvärld när avregleringspolitiken genomfördes under perioden 1985-1989.
Jonungs rapport diskuterades under ett ESO-seminarium i mars 1999 med ett hundratal deltagare, bl.a. en stor del av aktörerna och debattörerna från krisåren. Kritiska synpunkter anlades på att Jonung betonat lärandets bety- delse och nedtonat andra faktorer, bl.a. ideologierna. Före detta riksbanks- chefen Bengt Dennis pekade på att regeringen av egen förskyllan hade ett jämfört med andra länder begränsat handlingsutrymme. Det enda instrument regeringen ansåg sig kunna använda var finanspolitiken. Till detta kom enligt Dennis en ekonomkår som var synnerligen aktiv och pådrivande i den stabi- liseringspolitiska debatten. Chefredaktören Hans Bergström pekade på att utrikespolitiken i kriser sagts kännetecknas av slutna processer på elitnivå och en stark föreställning att oenighet är icke-patriotisk. Den tydligaste pa- rallellen är kronförsvaret 1992, som uppfattades och hanterades som något av ett nationellt krig mot utländska spekulanter. Anders Ferm pekade på att han var en av de få som var emot fastkurspolitiken 1991. Diskussionen som fördes då gjorde honom utomordentligt deprimerad. Sverige är ett litet kon- formistiskt land och det finns i den ekonomisk-politiska diskussionen något som är politiskt korrekt och den som inte har den politiskt korrekta åsikten har inget inflytande.
Kronkrisen år 1992 har berörts i en rad andra böcker, bl.a. 500 % av Dennis, När bubblan brast: Om den svåraste finanskrisen i Sveriges historia av Bo Lundgren, Krishantering på svenska: Teori och praktik av B. Sundelius och E. Stern samt Två cigg och en kopp kaffe av Anne Wibble. I tidskriften Ekonomiskt Debatt har publicerats en rad artiklar på temat Finanskrisen.
Utskottets bedömning
Kronkrisen år 1992 var en händelse av mycket stor betydelse och det är naturligt att hanteringen av krisen i efterhand har blivit föremål för diskus- sion. Det är emellertid inte konstitutionsutskottets uppgift att bedöma de nationalekonomiska värderingar som låg till grund för de bedömningar som gjordes under krisen.
Det finns erfarenheter att ta till vara från kronkrisen, och den forskning och debatt som pågår kan bidra till att skapa bättre förutsättningar att undvi- ka kriser av liknande slag. Utskottet är emellertid inte berett att vidare grans- ka frågan om regeringens eller enskilt statsråds hantering av kronförsvaret.
När det gäller den andra fråga som tas upp i anmälan, nämligen regering- ens eller enskilda statsråds agerande under de sista veckorna före kronfallet, har det enligt utskottets mening inte framkommit sådana konkreta uppgifter som skulle ge tillräckliga förutsättningar för att undersöka om det förekom- mit särskild information från regeringens eller statsråds sida till vissa utvalda aktörer.
Hemställan
Utskottets anmälan
Resultatet av den i det föregående redovisade granskningen av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning får utskottet härmed för riksdagen anmäla. Stockholm den 24 maj 2000
På konstitutionsutskottets vägnar
Per Unckel
I beslutet har deltagit: Per Unckel (m), Göran Magnusson (s), Pär Axel Sahl- berg (s), Barbro Hietala Nordlund (s), Kenneth Kvist (v), Ingvar Svensson (kd), Mats Berglind (s), Inger René (m), Kerstin Kristiansson Karlstedt (s), Mats Einarsson (v), Björn von der Esch (kd), Nils Fredrik Aurelius (m), Per Lager (mp), Åsa Torstensson (c), Helena Bargholtz (fp), Kenth Högström (s) och Per-Samuel Nisser (m).
Vid behandlingen av avsnitt 9 har Per Unckel (m) på grund av jäv avstått från att delta.
Reservationer
1. Regeringens skyldighet att överlägga med Utrikesnämnden (avsnitt 1.1)
Per Unckel (m), Ingvar Svensson (kd), Inger René (m), Björn von der Esch (kd), Nils Fredrik Aurelius (m), Åsa Torstensson (c), Helena Bargholtz (fp) och Per Samuel Nisser (m) anser att den del av utskottets yttrande som på s. 17 börjar med "Som utskottet" och på s. 18 slutar med "ställningstagan- den som görs" bort ha följande lydelse:
Som utskottet tidigare framhållit (bet. KU 1975/76:50 s. 36) har svensk utrikespolitik kännetecknats av det förhållandet att bred politisk enighet rått om inriktningen i stort av de svenska strävandena på detta område, t.ex. beträffande sådana grundläggande frågor som neutralitetspolitiken och alli- ansfriheten. Ett mycket viktigt organ för överläggningar i utrikespolitiska frågor är därvid Utrikesnämnden där regeringen och representanter för riks- dagen kan komma till tals i en atmosfär grundad på ömsesidigt förtroende och samarbete.
Bestämmelserna i 10 kap. 6 § regeringsformen föreskriver dels att rege- ringen fortlöpande skall hålla Utrikesnämnden underrättad om de utrikespo- litiska förhållanden som kan få betydelse för riket, dels att regeringen före avgörandet av utrikesärenden av större vikt skall överlägga med Utrikes- nämnden om det kan ske.
Vad beträffar kravet i paragrafens första mening på att regeringen fortlö- pande skall underrätta Utrikesnämnden gäller detta krav, utan inskränkning- ar, för alla utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket.
När det gäller frågan om ett uttalande angående åtgärder mot Österrike, aktualiserades frågan om hur övriga medlemsstater i EU skulle agera med anledning av regeringsbildningen i Österrike i vart fall under torsdagen den 27 januari, då den belgiske premiärministern föreslog en gemensam reaktion av de 14 EU-länderna, möjligen redan dessförinnan. Därmed borde det, enligt utskottets bedömning, ha varit möjligt för statsminister Göran Persson eller utrikesminister Anna Lindh att se till att Utrikesnämnden underrättades om de diskussioner som pågick. Dessutom borde Utrikesnämnden omedel- bart ha underrättats när de 14 medlemsstaterna hade enats om de gemen- samma åtgärderna mot Österrike. Det förhållande att man från regeringens sida uppfattade att det rådde konsensus mellan riksdagspartierna när det gällde Sveriges inställning till den aktuella frågan är enligt utskottets mening inte ett skäl för att underlåta sådana kontakter. Enligt vissa uppgifter till utskottet övervägdes över huvud taget inte frågan om att underställa Utrikes- nämnden ärendet. Det finns också anledning att ifrågasätta det förhållandet att det inte finns någon dokumentation av ställningstagandet. Slutligen finns det skäl att understryka det faktum att det ställningstagande regeringen var i färd med att fatta var av en mycket speciell karaktär genom att det överens- koms i anslutning till samarbetet inom EU på ett sätt som inte förekommit tidigare.
Enligt utskottets mening har underlåtenheten att i tid hålla Utrikesnämnden underrättad inte varit förenlig med bestämmelserna i 10 kap. 6 § regerings- formen. Statsminister Göran Perssons och utrikesminister Anna Lindhs handlande kan därför inte undgå kritik.
2. Kulturminister Marita Ulvskogs handläggning av frågan om subventioner för digitalavkodare (avsnitt 2.5)
Per Unckel (m), Inger René (m), Nils Fredrik Aurelius (m), Helena Barg- holtz (fp) och Per Samuel Nisser (m) anser att den del av utskottets yttrande som på s. 40 börjar med "Utskottets granskning" och slutar med "utskottets sida" bort ha följande lydelse:
Konstitutionsutskottet uttalade i betänkande 1996/97:KU17 att formerna för ett samarbete rörande eventuella stimulanser till hushållen för anskaffning av avkodare kunde bli en fråga för det samråd med programföretag och andra intressenter som skulle äga rum under förberedelserna för sändningarna. Utskottet utgick från att ett sådant eventuellt samarbete inte skulle komma att innebära att statliga medel användes för att subventionera hushållens an- skaffning av avkodare.
Enligt utskottets mening kan det ifrågasättas om inte Teracoms och Box- ers agerande står i strid med detta uttalande. Det är uppenbart att medel från det statliga bolaget Teracom används för att bygga upp Boxers verksamhet som baseras på erbjudande om förmånliga priser för hyra av avkodarna.
Frågan om huruvida statliga medel används på ett sätt som inte står i över- ensstämmelse med utskottets uttalande har inte följts inom Kulturdeparte- mentet. Från Kulturdepartementets sida synes inte några åtgärder ha vidtagits för att säkerställa att uttalandet följs. Utskottets granskning har bl.a. gett vid handen att någon affärskalkyl inte hämtats in och att man från Kulturdepar- tementets sida endast förutsatt att bolagen haft kännedom om uttalandet. Enligt utskottets mening borde kulturminister Marita Ulvskog ha försäkrat sig om att bolagens agerande inte strider mot vad utskottet uttalat genom att se till att bolagen var medvetna om uttalandet och genom att bolagens af- färskalkyl inhämtades som underlag för en bedömning av om uthyrningen kan ses som sådan subvention som inte är förenlig med utskottets uttalande år 1997.
Någon uttalande i övrigt är inte påkallat från utskottets sida.
3. Regeringens utövande av utnämningsmakten och ansvar för chefstillsättningar (avsnitt 3.2)
Per Unckel, Inger René, Nils Fredrik Aurelius och Per Samuel Nisser (alla m) anser att den del av utskottets bedömning under avsnitt 3.2 som på s. 65 börjar med "Av Justitiedepartementets" och slutar med "obalans i tillsätt- ningsärendena" bort ha följande lydelse:
Regeringens sätt att hantera utnämningsmakten är enligt utskottets mening inte tillfyllest. Av Justitiedepartementets promemoria framgår att regeringen säger sig ägna särskild uppmärksamhet och stor omsorg åt att bredda rekryte- ringsbasen och att få en bra balans av kompetens och erfarenheter i kollekti- vet av myndighetschefer. Regeringen säger sig tillämpa ett brett sökförfaran- de varigenom också kandidater från näringslivet, kommuner och landsting prövas.
Trots de ansatser regeringen redovisat finner utskottet att utnämningarna sker på ett sätt som långtifrån alltid är ägnat att ge myndigheterna de mest lämpade ledningarna. Tvärtom förefaller utnämningar ofta ske ad hoc och inte sällan med uppenbara politiska förtecken. Den omständigheten att en person har en politisk bakgrund skall enligt utskottet inte i sig vara diskvali- ficerande vid tillsättningen av t.ex. en generaldirektörstjänst, så länge endast sakliga grunder som förtjänst och skicklighet är tillämpliga vid tillsättningen. Utskottet anser emellertid att granskningen av regeringens utnämningspolitik givit vid handen att regeringen Persson har utnyttjat utnämningspolitiken till såväl det egna partiets som samarbetspartiernas fördel på ett sätt som stund- tals för tanken till att myndighetsledningen gjorts till en del av ett politiskt förläningssystem. De uppgifter statsministern lämnat till utskottet om moti- vet till varför bl.a. socialdemokrater oftare kommer i fråga finner utskottet brista i såväl trovärdighet som saklighet.
Utskottet anser att regeringens utnämningsmakt skall utövas så att de sak- liga grunder som särskilt nämns i regeringsformens föreskrifter - förtjänst och skicklighet - inte sätts åt sidan. När detta i praktiken sker till förmån för andra hänsyn, undergrävs förtroendet för hela den svenska självständiga myndighetstraditionen. Utskottet anser att regeringen i praktiken har lagt grunden till ett system där en ny regering tvingas ompröva samtliga förord- nanden som generaldirektörer eller annan myndighetschef. En sådan utveck- ling skulle innebära att en viktig grundval för det svenska förvaltningssys- temet överges.
När det gäller nomineringsförfarandet av EU-kommissionär anser utskottet att det s.k. samrådsförfarandet med övriga partier som enligt regeringen ägde rum inte kan kallas för ett samrådsförfarande eftersom det endast fanns ett namnförslag då det stod klart att Sverige fick den s.k. miljöportföljen. Enligt utskottet bör, sedan det står klart vilken portfölj som är aktuell, samrådsförfa- randet ske helt förutsättningslöst med möjlighet för partierna att lämna för- slag på lämpliga personer.
4. Vissa frågor i samband med Telia-Telenor-affären (avsnitt 5)
Per Unckel (m), Ingvar Svensson (kd), Inger René (m), Björn von der Esch (kd), Nils Fredrik Aurelius (m), Åsa Torstensson (c), Helena Bargholtz (fp) och Per Samuel Nisser (m) anser att den del av utskottets yttrande som på s. 111 börjar med "Näringsdepartementet har" och på s. 112 slutar med "kritik mot honom" bort ha följande lydelse:
Det kan konstateras att den fråga som spräckte sammanslagningen av Telia och Telenor var skilda uppfattningar om aktieägaravtalets innehåll, särskilt bestämmelsen om särskilda omröstningsregler för vissa typer av styrelsebe- slut. En väsentlig fråga är därför om Björn Rosengren och den svenska rege- ringen kände till eller borde ha känt till att den norska regeringen hade en annan uppfattning om innebörden av bestämmelsen än vad man hade på svensk sida.
I den svenska propositionen angavs att de beslut som krävde särskilda regler var bl.a. den nya bolagskoncernens affärsplan och dess koncernbudget, godkännande av större organisatoriska förändringar samt tillsättande och entledigande av verkställande direktör och vice verkställande direktörer, allt så länge det skedde i tiden före paritet. De särskilda reglerna innebar att det förutom majoritet krävdes att minst en styrelseledamot utsedd av varje land skulle vara enig om beslutet.
I den norska propositionen redovisades samma regler för särskilt besluts- fattande. Men härutöver underströks också att den nya koncernens styrelse vid en senare tidpunkt skulle besluta om lokaliseringen av ledningen för affärsområdena och att detta skulle ske i enlighet med de särskilda omröst- ningsreglerna som etablerats i aktieägaravtalet. Den norska uppfattningen i tolkningsfrågan hade även redovisats i ett pressmeddelande i samband med undertecknandet av samgåendeavtalet. Redan före det att sammanslagningen godkändes var det alltså klarlagt hur den norska regeringen uppfattade avta- let, vilket också måste ha framstått som uppenbart för den svenska regering- en.
Den norska uppfattningen kom sedermera också till uttryck i ett brev den 1 september 1999 från samferdselsminister Dag Jostein Fjærvoll till nä- ringsminister Björn Rosengren. Den norska uppfattningen får också stöd i Jan-Åke Karks uttalande i norska medier den 30 september 1999. Uttalandet bekräftar också att Kark personligen, långt före styrelsesammanträdet den 8 december 1999, var medveten om de olika tolkningarna.
Av de redovisade omständigheterna framgår att Björn Rosengren och rege- ringen haft tillgång till information som klart visade att den norska regering- en hade en annan uppfattning om röstningsbestämmelsens omfattning än den svenska regeringen redovisat för utskottet. Frågan blir då om Björn Rosen- gren vidtog några åtgärder med anledning av detta.
Det kan konstateras att någon information om ägarnas olika uppfattning om aktieägaravtalet inte lämnades till riksdagen inför dess godkännande av sammanslagningen. Enligt vad som framkommit vid utfrågningarna har det inte lämnats några instruktioner till de styrelseledamöter som nominerats av den svenska ägaren, trots att aktieägaravtalet stipulerar att instruktion skall ske när det behövs för att uppfylla det som anges i aktieägaravtalet i den utsträckning så lagligen kan ske. Inte heller i övrigt har Björn Rosengren före styrelsemötet den 8 december 1999 vidtagit någon åtgärd med anledning av den norska uppfattningen om aktieägaravtalet. Några initiativ gentemot den norska regeringen för att undanröja meningsmotsättningar togs inte heller.
Utskottet vill i sammanhanget också påpeka att en tillämpning av avtalet i enlighet med den norska uppfattningen inte kan sägas stå i strid med kravet att beslutet om affärsområdens lokalisering skall fattas på affärsmässiga grunder, oaktat vad man kan anse om detta i sak.
Regeringen måste anses ha haft en skyldighet att tillse att avtalet fullfölj- des. I egenskap av statsråd och chef för Näringsdepartementet med ansvar för bl.a. struktur- och ägarfrågor har det ålegat Björn Rosengren att vårda aktieägaravtalet. Det kan han inte anses ha gjort på ett tillfredsställande sätt. Enligt utskottets mening kan Björn Rosengren därför inte undgå kritik för sin hantering av Telia-Telenor-affären.
Särskilda yttranden
1. Regeringens skyldighet att överlägga med Utrikesnämnden (avsnitt 1.1)
Åsa Torstensson (fp) och Helena Bargholtz (c) anför:
Vi har i fråga om formerna för beslutet om sanktioner mot Österrike anslutit oss till de övriga borgerliga partiernas bedömning. Åtminstone partiledarna borde ha underrättats. I sakfrågan instämmer Folkpartiet och Centerpartiet i att det var naturligt att Sverige anslöt sig till den aktion som ett antal övriga EU-länder föreslog.
2. Regeringens utövande av utnämningsmakten och ansvar för chefstillsättningar (avsnitt 3.2)
Per Unckel (m), Ingvar Svensson (kd), Inger René (m), Björn von der Esch (kd), Nils Fredrik Aurelius (m), Helena Bargholtz (fp) och Per Samuel Nisser (m) anför:
Frågan om förordnande av generaldirektör för Riksrevisionsverket sköttes, såsom utskottet framhållit, på ett sätt som inte är acceptabelt. Det finns skäl att understryka att just det faktum att det var fråga om chefskapet för Riksre- visionsverket borde föranlett regeringen att sköta beredningen med särskild omsorg. Även om Riksrevisionsverket inte formellt har någon annan ställ- ning än andra myndigheter finns det skäl att särskilt betona behovet av att värna verkets integritet.
3. Konstitutionella aspekter på samarbetet mellan den social- demokratiska regeringen, Vänsterpartiet och Miljöpartiet (avsnitt 8)
Per Unckel, Inger René, Nils Fredrik Aurelius, Per Samuel Nisser (alla m) anför:
Sverige regeras i dag av en socialdemokrati i aktiv och stadigvarande sam- verkan med Vänsterpartiet och Miljöpartiet. Konstitutionsutskottet har i sin granskning belyst tillkomsten av denna samverkan och dess karaktär.
Varje regering har att söka parlamentariskt stöd för sin politik. Från denna utgångspunkt finns det inget skäl till erinran gentemot det samarbete rege- ringen etablerat. Däremot finns det skäl att notera att regeringen, jämfört med perioden 1994-1998, bytt samarbetsstrategi på ett grundläggande sätt.
Som Moderata samlingspartiet framhöll i anslutning till omröstningen om misstroendeförklaringen 1998 hade det varit naturligt att riksdagen då fått pröva regeringsfrågan. Att en regering avgår efter ett betydande valnederlag och då den dittills följda samarbetsstrategin överges är enligt vår mening rimligare än att i en sådan situation sitta kvar och därigenom lämna riksda- gen utanför en sedvanlig prövning genom talmannen av regeringens framtida inriktning och parlamentariska bas.