Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning
Betänkande 1998/99:KU25
Konstitutionsutskottets betänkande
1998/99:KU25
Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning
Innehåll
1998/99
KU25
Inledning
Enligt 12 kap. 1 § regeringsformen skall konstitutionsutskottet granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Utskottet har rätt att för detta ändamål få ut protokollen över besluten i regeringsärenden och de handlingar som hör till ärendena.
I betänkande 1998/99:KU10 har utskottet behandlat vissa administrativt inriktade granskningsuppgifter angående regeringsarbetet. I det betänkande som nu läggs fram behandlas särskilda frågor som anmälts till utskottets granskning. Också ett ärende som tagits upp av utskottet med anledning av iakttagelser under den granskning som redovisades i betänkande 1998/99: KU10 behandlas i detta betänkande (avsnitt 2.8).
Som underlag för granskningen har utskottet haft att tillgå material som tagits fram av utskottets kansli och, på begäran av utskottet, av Regeringskansliet. Väsentliga delar av detta material redovisas i bilaga A 1.1.1-A 5.1.4.
För att inhämta ytterligare upplysningar har utskottet företagit ett antal utfrågningar, i huvudsak offentliga. Uppteckningar från utfrågningarna utgör bilaga B 1-B 10.
I det följande lämnas först en sammanfattande redogörelse för det granskningsarbete som ligger till grund för betänkandet. De olika granskningsfrågorna behandlas därefter i betänkandets huvudavsnitt. Därpå följer de reservationer och särskilda yttranden som fogats till betänkandet.
Sammanfattning
Behandlade frågor
I detta betänkande redovisas den granskning som utskottet slutfört under 1998/99 års riksmöte efter det administrativt inriktade granskningsbetänkande som justerades i december 1998 (1998/99:KU10). Ett granskningsärende har ännu inte slutbehandlats. Det gäller en anmälan om förre näringsministern Anders Sundströms ansvar för Industrifondens engagemang i Prosolvia AB. I det fallet avvaktar utskottet viss ytterligare utredning angående det inträffade.
Betänkandet inleds med ett avsnitt om vissa frågor som berör regeringens förhållande till riksdagen. Där behandlas frågor om i vad mån Anders Björck och Thage G Peterson som chefer för Försvarsdepartementet varit skyldiga att i någon form underrätta riksdagen om vissa förhållanden angående anskaffningen av begagnade Leopardstridsvagnar till Försvarsmakten. I samma avsnitt behandlas också en anmälan angående uttalanden i riksdagen av Ingvar Carlsson m.fl. socialdemokratiska statsråd i frågan om socialdemokratin och åsiktsregistrering.
I det närmast följande avsnittet (2) redovisas utskottets granskning av handläggningen av vissa regeringsärenden m.m. Granskningen har avsett hur statens talan underbyggts och utförts i målet mellan Torgny Gustafsson och Sverige enligt Europakonventionen. Granskningen har vidare avsett handläggningen av en ansökan om komplettering av koncessionen för Polenkabeln, handläggningen av ett ärende om dispens för folktandvården i Värmland att bedriva tandvård utanför socialförsäkringen, hanteringen av frågan om röd diesel, kulturminister Marita Ulvskogs handlande i frågan om försäljning av Svenska Dagbladet till Marieberg, handläggningen av vissa ärenden om sändningstillstånd för digital-TV, f. näringsministern Anders Sundströms befattning med ett ärende om statligt stöd till SCA, regeringens beslut om ändring av ändamålet för stiftelsen SJ/BV- personalens förmånsfond, handläggningen av ett ärende om upplåtelse av jakträtt till medlemmarna i Idre sameby, praxis i ärenden om export av krigsmateriel samt handläggningen av en fråga om utlämnande av en skrivelse från Europeiska kommissionen.
Ett granskningsärende har avsett regeringens ansvar för förvaltningen. Det gäller regeringens kontroll över Vägverkets verksamhet. Granskningen redovisas i avsnitt 3 av betänkandet.
I några fall har utskottet granskat frågor om uttalanden m.m. av statsråd. Dessa fall redovisas i avsnitt 4.
Vissa frågor om kostnaderna för tjänsteresor m.m. som företagits av statsministern har granskats. Granskningen redovisas i avsnitt 5 av betänkandet.
Vissa resultat av granskningen
I ärendet om anskaffningen av begagnade Leopardstridsvagnar konstaterar utskottet inledningsvis att det inte finns någon generellt föreskriven skyldighet för regeringen eller ett enskilt statsråd att informera riksdagen i frågor om verkställandet av riksdagens beslut. I vissa frågor på krigsmaterielområdet förekommer sådan information, på initiativ av riksdagen eller Försvarsdepartementet. I fråga om Leopardstridsvagnarna kunde Försvarsdepartementet ha haft vissa skäl att lämna information utan att försvarsutskottet bett om det. Vissa tillfällen att lämna information har också funnits. Utskottet finner inte någon grund för kritik mot de f.d. försvarsministrarna från konstitutionell synpunkt, men uttalar att regeringen i framtiden i vissa upphandlingssituationer bör erbjuda riksdagen information.
I granskningsärendet om uttalanden i riksdagen av Ingvar Carlsson m.fl. om Socialdemokraterna och åsiktsregistrering konstaterar utskottet att regeringen nyligen har beslutat att tillkalla en kommission med uppgift enligt direktiven att klarlägga och granska den författningsskyddande verksamhet som de svenska säkerhetstjänsterna bedrivit när det gäller hot som härrör ur inrikes förhållanden. Kommissionens uppdrag är avsett att resultera i ett samlat, uttömmande och definitivt klarläggande av säkerhetstjänsternas inrikes verksamhet under tiden från det andra världskrigets slut. I uppdraget ingår bl.a. att i möjligaste mån redovisa och värdera de avvägningar som gjorts av den politiska, polisiära och militära ledningen. Enligt utskottets mening saknas under nämnda förhållanden anledning för utskottet att nu gå vidare med sin granskning. I ett särskilt yttrande anför de ledamöter som tillhör (v) och (mp) att beredvilligheten att bidra till ett definitivt klarläggande av sakförhållandena har varit begränsad från de inblandades sida, något som bara ytterligare exemplifieras av det interpellationssvar av Ingvar Carlsson som åsyftas i anmälningen.
Vid sin granskning av hur statens talan i målet enligt Europakonventionen mellan Torgny Gustafsson och svenska staten har underbyggts och utförts har utskottet konstaterat att regeringen Bildt, för det fall att Europakommissionen skulle finna att Sverige inte levt upp till Europakonventionens krav på skydd för föreningsfriheten, förklarat sig medge att de fackliga stridsåtgärderna mot Torgny Gustafssons rörelse inte varit befogade. Utskottet finner detta ställningstagande uppseendeväckande. Såvitt gäller den socialdemokratiska regering som tillträdde år 1994 konstaterar utskottet att den i flera avseenden sökte säkerställa att Europadomstolen skulle få tillgång till ett fullständigt och korrekt underlag. Utskottets majoritet berör i sin bedömning även vissa ytterligare frågor om betydelsen av den utgång målet mellan Torgny Gustafsson och svenska staten fått. Granskningen föranleder enligt utskottets majoritet inte något ytterligare uttalande. I en reservation anför de ledamöter som tillhör Moderata samlingspartiet, Kristdemokraterna, Centerpartiet och Folkpartiet liberalerna att den socialdemokratiska regeringen vidarebefordrat uppgifter och problemformuleringar från fackförbundet till Europadomstolen i regeringens inlaga till domstolen i syfte att visa att facket haft fog för stridsåtgärderna. Något egentligt försök att kontrollera huruvida uppgifterna var sanna eller falska gjordes enligt reservanterna över huvud taget inte från den socialdemokratiska regeringens sida. Under granskningen har framkommit att regeringen inte ansåg sig ha vare sig möjlighet eller skyldighet att genomföra erforderliga faktakontroller. Enligt reservanterna har regeringen på denna punkt brutit mot skyldigheten att alltid sträva efter att konventionsorganen erhåller fullständig och korrekt information, även när informationen talar emot den ståndpunkt regeringen intagit i processen. Reservanterna anser också att den socialdemokratiska regeringen inte upplyst Europadomstolen om att individuella s.k. hängavtal i praktiken inte förekommer och alltså brustit i allsidig belysning av svenska förhållanden av betydelse för saken i fråga om hängavtals karaktär.
I fråga om handläggningen av en ansökan om komplettering av koncessionen för den s.k. Polenkabeln har utskottet inte funnit skäl att ifrågasätta att regeringen utnyttjat sin möjlighet enligt regeringsformen att medge undantag från en förordning i fråga om ordningen för ärendets beredning. Utskottet framhåller som en självklar utgångspunkt att varje regeringsärende skall beredas med all den omsorg som är möjlig, även om den tid som står till buds är begränsad. Den granskning som utskottet har genomfört har emellertid inte givit vid handen att det i regeringsformen föreskrivna beredningskravet inte har uppfyllts i det aktuella ärendet. I en reservation anför Miljöpartiets ledamot att det nu aktuella koncessionsärendet varit av sådan vikt att beredning borde ha skett enligt den i 4 § elförordningen fastlagda ordningen. Att ärendet var brådskande kan enligt reservanten vidare i sig inte anses utgöra skäl att frångå den gängse beredningsordningen. Reservanten anser att det var olämpligt att besluta om undantag från 4 § elförordningen och att beredningskravet i 7 kap. 2 § regeringsformen därmed inte kan anses ha uppfyllts i det aktuella regeringsärendet.
Beträffande ett beslut av regeringen att bifalla en framställning från Landstinget i Värmland om att, utan hinder av bestämmelserna i tandvårds-taxan, få bedriva både tandvård enligt taxan och avtalstandvård för vissa patienter anför utskottet att det rättsenliga i beslutet framstår som tvivelaktigt. Utskottet konstaterar dock att rättsläget har lämnat utrymme för skilda bedömningar. Ärendet fäster enligt utskottets mening uppmärksamheten på att användningen av regeringens dispensbefogenhet kan rymma en viss risk för konflikt med riksdagens lagstiftningsmakt. Enligt utskottets uppfattning måste det undvikas att regeringen genom att medge undantag från en förordning åstadkommer att av riksdagen antagen lag kommer att sakna verkan. Granskningen föranleder enligt utskottet inte något ytterligare uttalande.
Granskningen av hur regeringens proposition 1995/96:57 med förslag om förbud mot användning av rödmärkt olja i motordrivna fordon beretts har lett till bedömningen att det i efterhand står klart att en kontakt med kommissionens generaldirektorat XV för inre marknad och finansiella tjänster hade kunnat visa sig ändamålsenlig. Sammantaget synes emellertid enligt utskottets bedömning beredningen av propositionen inte kunna sägas ha uppvisat sådana brister att den stått i klar strid med regeringsformens krav på inhämtande av behövliga upplysningar. Såvitt gäller beredningen av proposition 1996/97:122 med förslag om inskränkning av användningsförbudet har utskottet funnit att någon klandervärd tidsutdräkt inte har förekommit. De ledamöter som tillhör Moderata samlingspartiet och Kristdemokraterna anför i en reservation att beredningen av de två propositionerna inte har skett i enlighet med regeringsformens krav på inhämtande av behövliga upplysningar och yttranden. För denna bristande beredning kan regeringen enligt deras mening inte undgå kritik.
Granskningen av kulturminister Marita Ulvskogs handlande i frågan om en försäljning av Svenska Dagbladet till AB Marieberg har enligt utskottets mening inte kunnat genomföras på ett fullt tillfredsställande sätt, eftersom företrädare för Svenska Dagbladet och Investor har avstått från att tillföra ärendet upplysningar. Utskottet konstaterar dock att Marita Ulvskog avvisat en begäran från företrädare för de två företagen om att uttrycka förståelse för nödvändigheten av en strukturförändring av det slag som var i fråga och finner att granskningen inte föranleder något uttalande från utskottets sida. I ett särskilt yttrande framhåller de ledamöter som tillhör Moderata samlingspartiet som särskilt beklagligt att det inte varit möjligt att till fullo utreda uppgifter om att Marita Ulvskogs uttalande angående Svenska Dagbladet hade kunnat bli mera positivt om en likartad lösning samtidigt hade kunnat presenteras för tidningen Arbetet. Huruvida kulturministerns handlande har påverkats av möjligheten att uppnå en lösning för en till det egna partiet närstående tidning har enligt vad dessa ledamöter anför inte kunnat klarläggas.
Granskningen av kulturminister Marita Ulvskogs handläggning av vissa ärenden om sändningstillstånd för digital marksänd TV har inte föranlett något uttalande av utskottet. De ledamöter som tillhör Moderata samlingspartiet och Folkpartiet liberalerna anför i en reservation att regeringens beslut om sändningstillstånd inte är i överensstämmelse med radio- och TV-lagen i fråga om vissa tillståndsvillkor som gäller bl.a. frågor om kryptering, åtkomstkontroll och elektroniska programguider. Reservanterna anser också att det inte är förenligt med gällande lagstiftning att i sändningstillstånden reglera vilken typ av program som respektive bolag skall ha i sitt programutbud. De anför också viss annan kritik mot tillståndsbesluten.
Utskottets granskning av ett regeringsärende som gällde en ansökan om regionalt utvecklingsbidrag till SCA har inte föranlett någon anmärkning, vare sig mot näringsminister Anders Sundströms befattning med ärendet eller mot beredningen av ärendet i övrigt. De ledamöter som tillhör Moderata samlingspartiet anför i en reservation att Anders Sundström inte iakttagit den försiktighet som rimligen bör krävas för att regeringens objektivitet i dess myndighetsutövning inte skall sättas i fråga.
Beträffande regeringens beslut om ändring av bl.a. ändamålsbestämmelsen för stiftelsen SJ/BV- personalens förmånsfond har utskottet inte funnit anledning att anföra kritik.
Handläggningen av ett regeringsärende om upplåtelse av rätt till jakt och fiske på viss statlig mark för medlemmarna i Idre sameby har enligt utskottet inte givit anledning till kritik. De ledamöter som tillhör Moderata samlingspartiet, Kristdemokraterna och Folkpartiet liberalerna anför i en reservation att beredningen av ärendet varit bristfällig på så sätt att den inte gav tillräcklig information om tidigare jakträttsupplåtelser i det aktuella området. F. jordbruksministern Annika Åhnberg kan därför inte undgå kritik för sin handläggning av ärendet.
Utskottets granskning av regeringens handläggning av ärenden om export av krigsmateriel, inbegripet hänsynstagande till de synpunkter som framförts av ledamöterna i Exportkontrollrådet, har inte givit någon grund för konstitutionell kritik i vad avser tiden från den 1 februari 1996, då Inspektionen för strategiska produkter inrättades. Miljöpartiets ledamot anför i ett särskilt yttrande att den nya ordningen från 1996 inneburit en försvagning av det parlamentariska inflytandet över krigsmaterielexporten och att regeringen borde ha klargjort detta för riksdagen och allmänheten.
Regeringens beslut att inte lämna ut en skrivelse från Europeiska kommissionen har inte givit utskottet anledning att anföra kritik i fråga om handläggningen av ärendet. Utskottet har inriktat sin granskning mot ärendets formella sidor och mot handläggningsfrågor. Utskottet har inte gjort någon bedömning av huruvida sekretess i detta enskilda fall var av nöden med hänsyn till Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller om Sverige på annat sätt skulle skadats om uppgifterna röjts. Björn von der Esch (kd) anför i ett särskilt yttrande att den praxis som tillämpas i Regeringskansliet har lett till att EU-handlingar innehållande fullständigt harmlösa uppgifter hålls hemliga enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100), en praxis som inte står i överensstämmelse med svensk offentlighetsprincip.
Granskningen av regeringens kontroll över Vägverkets verksamhet har lett till att utskottet konstaterar att det under de år som förflutit sedan vissa förhållanden inom Vägverket uppmärksammades år 1995 har vidtagits en rad åtgärder från regeringens sida i syfte att motverka att en liknande situation uppstår igen. Granskningen har inte föranlett något ytterligare uttalande av utskottet.
Näringsminister Björn Rosengrens handlande i fråga om verkställande direktör i Samhall AB har enligt utskottets bedömning inte inneburit att han på ett otillbörligt sätt lagt sig i en fråga som ankom på bolaget styrelse. De ledamöter som tillhör Moderata samlingspartiet anför i ett särskilt yttrande att intrycket av vad som kommit fram under granskningen blir att Björn Rosengren framfört bolagsägarens syn på Gerhard Larssons ställning som verkställande direktör i Samhall AB i sådana former att bolagsstyrelsens ordförande uppfattat saken som trängande, men att granskningen inte givit klart belägg för att Björn Rosengren uttryckt sig på ett sätt som gått över gränsen för vad som kan godtas.
Utskottets granskning har också gällt vissa uttalanden m.m. som regeringsledamöter gjort i skilda sammanhang. Inte i något av dessa fall har utskottet funnit anledning till kritik. De ledamöter som tillhör Moderata samlingspartiet anför dock i ett särskilt yttrande angående ett uttalande av Margareta Winberg i en tidningsartikel om mäns kriminalitet att uttalandet varit oacceptabelt och kunnat bidra till att skapa oklarhet beträffande regeringens officiella hållning i fråga om jämställdhetspolitiken.
Utskottets granskning med anledning av den anmälan som gjorts om statsministerns tjänsteresor har inte visat att det allmänna fått bära ökade kostnader till följd av att statsministern tagit ut rekreationsdagar i samband med vissa utrikes tjänsteresor under år 1997 och första kvartalet 1998. Granskningen har inte heller gett grund för antagande att en flygresa till och från New York hade kunnat upphandlas på fördelaktigare villkor än som skett. Folkpartiets ledamot anför i en reservation att granskningen inte har frambringat några starka skäl för Regeringskansliet att för statsministerns resa till New York välja inhyrning av ett flygplan för en kostnad på mer än en miljon kronor i stället för reguljärt flyg till en avsevärt lägre kostnad. Vad beträffar återresan från ett besök i Italien har det enligt reservanten inte framkommit några säkerhetsskäl varför den inte, i likhet med ditresan, kunnat företas med reguljärflyg. Reservanten kan för sin del inte finna annat än att resorna utan påtagliga men skulle ha kunnat genomföras till klart lägre kostnader.
1 Regeringens förhållande till riksdagen
1.1 F.d. försvarsminister Anders Björcks och f.d. försvarsminister Thage G Petersons handläggning av frågan om anskaffande av Leopardstridsvagnar
Ärendet
Frågan om dåvarande försvarsminister Anders Björck underlåtit att informera riksdagen och dess försvarsutskott om den verkliga innebörden av ett avtal mellan den tyska myndigheten BWB och Försvarets materielverk (FMV) angående inköp respektive förhyrning av tysktillverkade stridsvagnar av typ Leopard har anmälts till granskning av utskottet bilaga A 1.1.1. Enligt anmälan har Björck i olika medier bekräftat att affären, som genomfördes 1994, inte var ett köp utan i stället ett hemligt hyresavtal. Riksdagen har enligt anmälan genom en proposition som undertecknats av Anders Björck informerats om att beslutet gällde ett köp, och det var på denna grund som riksdagen fattade sitt beslut.
Frågan om varför dåvarande försvarsminister Thage G Peterson inte informerade riksdagen om en genom Försvarets materielverk framförhandlad anskaffning av stridsvagnar under år 1994 har anmälts till granskning av utskottet bilaga 1.1.2. Ärendet gäller i denna del genomförandet av regeringens beslut den 20 januari 1994 enligt vilket regeringen uppdrog åt Försvarets materielverk att genomföra anskaffningen från Tyskland av 120 nya och 160 begagnade stridsvagnar av märket Leopard 2. Enligt anmälan borde regeringens skyldighet att informera riksdagen om formerna för detta avtal inklusive inslaget av leasing ligga på den försvarsminister som tillträdde efter 1994 års riksdagsval, Thage G Peterson. Enligt anmälaren förefaller det som om Peterson haft tillgång till all relevant information i ärendet, vilket gjorde det möjligt för honom att informera riksdagens försvarsutskott. Så skedde emellertid inte. Konstitutionsutskottet bör därför granska varför försvarsministern inte informerade riksdagen.
Artikel i Finanstidningen
I en artikel i Finanstidningen den 27 maj 1998 anförs att en stor del av arméns moderna Leopardstridsvagnar hyrs i hemlighet av Tyskland. De aktuella stridsvagnarna ingår i ett paket omfattande 120 nya Leopard 2 Improved tillverkade av Krauss-Maffei AG och förhyrning av 160 begagnade Leopard. De sistnämnda stridsvagnarna har graderats upp i Sverige och går under beteckningen Stridsvagn 121 i den svenska arméns rullor. Hyresavtalet ingicks 1994 mellan den tyska myndigheten BWB och svenska FMV. Det löper på en tid av 15 år och är belagt med sekretess.
Enligt Finanstidningen deltog försvarsminister Anders Björck i slutförhandlingarna med den tyske försvarsministern. Björck uttalar i artikeln att hyresavtalet från tysk synpunkt var juridiskt sett smidigare än ett köp och att alternativet troligen skulle ha varit ett beslut i Förbundsdagen. Enligt Björck var båda parter nöjda med affären.
Beslut i riksdagen med anknytning till stridsvagnsaffären
I proposition 1991/92:102 Totalförsvarets utveckling t.o.m. budgetåret 1996/97 samt anslag för budgetåret 1992/93 redovisades beträffande arméstridskrafterna att antalet pansarbrigader på sikt borde vara två och att tillförsel av nya stridsvagnar till en brigad skulle påbörjas. Två av de dåvarande pansarbrigaderna borde enligt propositionen tillföras renoverade stridsvagnar och omorganiseras till mekaniserade brigader. Stridsfordon 90 skulle tillföras pansarbrigaderna.
Försvarsutskottet, som ställde sig bakom propositionens förslag om en allmän kvalitetshöjning i krigsorganisationen, ansåg att det var nödvändigt att börja en omsättning av dåvarande stridsvagnar under försvarsbeslutsperioden fram till budgetåret 1996/97 (bet. 1991/92:FöU12 s. 54 f.). Enligt utskottet var de stridsvagnar som var i bruk i början av 1990-talet 30-40 år gamla till sin konstruktion. Uppgifterna för de förband där vagnarna ingick hade fått begränsas, trots successiva moderniseringar av stridsvagnarna. Någon ytterligare utredning utöver de upprepade studierna om framtida mekanisering och pansarvärnsförmåga som genomförts under 1980-talet behövdes inte enligt utskottet, varför en omsättning av stridsvagnarna borde ske under försvarsbeslutsperioden.
I budgetpropositionen 1992/93 som lades fram för riksdagen i januari 1993 (prop. 1992/93:100 bilaga 5) anmälde försvarsministern ett resursbehov under anslaget B 2 beträffande anskaffning av materiel till arméförband i form av ett ramanslag om 3,777 miljoner kronor samt bemyndiganden för materielbeställningar m.m. om 13, 441 miljoner kronor.
Försvarsutskottet (bet. 1992/93:FöU9) sade sig ha erfarit att Försvars-makten bevakade och värderade de möjligheter till köp av begagnad materiel som yppade sig på världsmarknaden och att i värderingen granskades faktorer som operativ effekt, livstidskostnader, säkerhet, miljöfaktorer, underhållsfrågor m.m. Utskottet erinrade om att den planerade anskaffningen av stridsvagnar omfattade 200 stycken. Utskottet ifrågasatte, med anledning av ett motionsyrkande, om det var en fråga för riksdagen att besluta om hur många stridsvagnar som skulle ingå i olika slags förband och fördelningen på olika brigader. Detta borde enligt utskottet vara en fråga för regeringen och ÖB. Med anledning av en motion i vilken yrkades att utrustningen av Revingebrigaden i Skåne borde bli föremål för diskussion, sade sig utskottet ha erfarit att modifierade stridsvagnar avsågs att införas i den aktuella brigaden. Som alternativ undersöktes förutsättningarna för att i stället köpa begagnade stridsvagnar.
I 1993/94 års budgetproposition (prop. 1993/94:100 bilaga 5) redovisades under rubriken Armébrigadförband att Försvarsmaktens organisationsmyndighet föreslagit bl.a. att anskaffning av ny stridsvagn till pansarbrigaderna respektive ny stridsvagn och stridsfordon 90 till en mekaniserad brigad i övre Norrland skulle fortsätta och att renovering och modifiering av stridsvagn 102/104 eller direktanskaffning av begagnade stridsvagnar till övriga mekaniserade brigader skulle genomföras. Under avsnittet Regeringens överväganden anfördes att en del av besparingen inom arméprogrammen borde belasta det aktuella programmet. Regeringen beräknade medelsbehovet för programmet för budgetåret 1994/95 till 4 704 784 000 kr.
Försvarsutskottet (bet. 1993/94:FöU9) hade inget att invända mot vad regeringen anfört om medelsberäkning för programmet Armébrigadförband. Utskottet anförde med anledning av en motion angående behovet av moderna stridsvagnar i Skåne att det nyligen fattade beslutet i stridsvagnsfrågan hade ökat förutsättningarna för att alla pansarbrigader skulle kunna utrustas med moderna stridsvagnar och att köpet av begagnade stridsvagnar av typ Leopard 2 borde kunna tillgodose det krav som framfördes i den nämnda motionen. Med "det nyligen fattade beslutet" torde utskottet ha avsett det beslut som regeringen fattade den 20 januari 1994 och som redovisas nedan.
Brev från Försvarsdepartementet till Försvarets materielverk
I ett brev från Försvarsdepartementet den 27 maj 1998 uppmanas FMV att till departementet ge in de avtal som träffats med stöd av ett uppdrag från regeringen till FMV den 20 januari 1994 angående anskaffning av ett antal nya och begagnade stridsvagnar av typen Leopard. Departementet anmodar också FMV att till departementet yttra sig över avtalens innebörd när det gäller statens rätt till stridsvagnarna. FMV har den 12 juni 1998 till Försvarsdepartementet överlämnat sitt yttrande, som är sekretessbelagt i sin helhet. Utskottet har vid en muntlig föredragning tagit del av innehållet i yttrandet.
Begärda handlingar från Försvarsdepartementet
Med anledning av anmälningarna har utskottet från Försvarsdepartementet inhämtat ett yttrande från Försvarets materielverk med anledning av en förfrågan från Försvarsdepartementet den 27 maj 1998 angående de avtal som FMV träffat med stöd av ett uppdrag från regeringen den 20 januari 1994. FMV:s yttrande är belagt med sekretess. Utskottet har inhämtat ytterligare handlingar från Försvarsdepartementet avseende dels regeringsbeslutet den 20 januari 1994 angående uppdraget till FMV, dels den skriftväxling på minister- och statssekreterarnivå som föregick upprättandet av avtalet om anskaffning av stridsvagnarna. Av dessa handlingar framgår intentionerna bakom det senare ingångna avtalet. Även dessa handlingar är sekretessbelagda. Innehållet i dessa handlingar har redovisats vid en muntlig föredragning.
Promemorior från Statsrådsberedningen
I ett brev till Regeringskansliet daterat den 4 december 1998 har utskottet begärt en redogörelse för de överväganden som legat till grund för att statsrådet Björck inte informerat riksdagen om innebörden av avtalet om de begagnade stridsvagnarna.
I ett likalydande brev har utskottet begärt en redogörelse för de överväganden som legat till grund för att statsrådet Peterson inte informerat riksdagen om innebörden av avtalet om de begagnade stridsvagnarna.
Från Statsrådsberedningen har inkommit likalydande promemorior daterade den 14 januari 1999, upprättade inom Försvarsdepartementet bilagorna A 1.1.3-1.1.4.
Av promemoriorna framgår att en närmare analys av avtalets utformning ger vid handen att den svenska staten har en i princip obegränsad och villkorslös nyttjanderätt till de begagnade stridsvagnarna i 15 år, vilket bedöms vara vagnarnas tekniska livslängd. Den tyska staten har enligt promemoriorna under denna tid ingen rätt att få tillbaka vagnarna. Vissa villkor är förknippade med avtalet. Dels har den tyska staten rätt att häva avtalet om den svenska staten häver avtalet om köp av de nya vagnarna, dels får vagnarna inte göras tillgängliga för tredje part. Den svenska staten har också möjlighet att under nyttjandetiden ta upp förhandlingar om att omvandla nyttjanderätten till köp av vagnarna. Den svenska staten kan också antingen begära förlängning av nyttjanderättsperioden eller vid periodens slut utnyttja en särskild rätt till s.k. förköp.
Enligt Försvarsdepartementets promemorior innebär de angivna omständigheterna att nyttjanderätten till sin innebörd kan likställas med en äganderätt, en uppfattning som delas av Försvarets materielverk enligt ett yttrande den 12 juni 1998. Att någon särskild redovisning inte lämnades till riksdagen om den formella rättstitel under vilken anskaffningen gjordes skall enligt Försvarsdepartementet ses mot bakgrund av vad som angetts i promemoriorna.
Uppgifter från försvarsutskottets kansli
KU:s kansli har från försvarsutskottets kansli inhämtat vissa kompletterande uppgifter avseende begreppet "anskaffning" m.m. Av denna information har framgått att den gängse föreställningen inom försvaret när man talar om anskaffning är att det innebär köp, eftersom köp är den helt dominerande formen av anskaffning inom Försvarsmakten. Det har enligt försvarsutskottets kansli inte tidigare förekommit att Försvarsmakten hyrt materiel av det slag det här är tal om för långsiktigt bruk. Däremot har det förekommit att Försvarsmakten vid olika tillfällen hyrt in enstaka delar av ett vapensystem för testning inför ett eventuellt förvärv.
KU:s kansli har senare inhämtat ytterligare kompletterande information från försvarsutskottets kansli. Därvid har framkommit att leasingformen vad gäller s.k. organisations- och effektbestämmande materiel för långsiktigt bruk i krigsorganisationen är mycket ovanlig. Ärenden om anskaffning av t.ex. bilar till försvaret och pansarvagnar till det svenska förbandet inom fredsstyrkan i Bosnien har inte varit föremål för diskussion eller beslut i riksdagen. Försvarets inhyrning av standardbilar i samband med t.ex. repetitionsövningar är inte bestämmande för krigsorganisationen. Bakom leasingen av de nämnda pansarvagnarna låg rent praktiska överväganden, nämligen att de var bättre än de pansarbandvagnar som det svenska förbandet var utrustat med.
Försvarsutskottet har vid flera tillfällen begärt särskild information från regeringen i frågor som gäller materielanskaffning. Så skedde t.ex. inför leveransen av en viss serie av JAS-planet. En sådan information ger utskottet möjlighet att om det så finner lämpligt ta ett initiativ i frågan och dess vidare hantering.
Enligt försvarsutskottets kansli föreligger ingen skyldighet för regeringen eller ett enskilt statsråd att i ett fall som det här aktuella informera riksdagen. Det är snarast en lämplighetsfråga.
Aktuella termer och begrepp
I de handlingar som utskottet har tillgång till har använts begreppen köp, anskaffning, överlåtelse och användning.
Innebörden av "anskaffning" är enligt lexikon "förskaffa, lägga sig till med". "Överlåta" är en översättning i ett statssekreterarbrev avfattat på tyska av ordet "überlassen" med grundbetydelsen överlåta; det kan också betyda överlämna eller avträda. Överlåta betyder enligt svenskt lexikon avhända sig i synnerhet med avseende på försäljning, byte eller bortgivande; sälja; avstå, avträda, överföra. Med överlåtelse avses i svensk juridisk terminologi en förmögenhetsrättslig rättshandling som medför en total övergång av den tidigare innehavarens (överlåtarens) rätt. Det som överlåts kan vara något som överlåtaren innehar med äganderätt, men även något annat, t.ex. en nyttjanderätt. Överlåtelse kan göras genom rättshandlingar av skilda slag, såsom köp, byte, gåva. "Användning" är en översättning i ett statssekreterarbrev avfattat på tyska av ordet Nutzung, som betyder (rätt till) begagnande (användande).
Utfrågning av f.d. försvarsminister Anders Björck
Detta referat av utfrågningen som i sin helhet återges i bilaga B 1 koncentreras på fyra frågor:
1. Fanns det någon skyldighet för försvarsministern/Försvarsdepartementet att informera riksdagen (försvarsutskottet) om innehållet i de förhandlingar som pågick och/eller innehållet i det färdiga avtalet?
2. Kände Anders Björck till inriktningen på de förhandlingar som pågick under 1994 och som ledde fram till ett avtal beträffande de begagnade stridsvagnarna i september 1994?
3. Motiverade upplåtelseformen leasing beträffande de begagnade stridsvagnarna att riksdagen (försvarsutskottet) borde informeras om detta?
4. Fanns det tillfälle att lämna sådan information?
Enligt Anders Björcks mening föreligger ingen skyldighet för regeringen eller ett statsråd att informera riksdagen om materielaffärer, såvida det inte finns ett formellt beslut i frågan. Så är t.ex. fallet beträffande JAS-projektet. Formen för information har i detta fall varit regeringsskrivelser. Ett annat fall gällde anskaffning av radarjaktrobotar, där information lämnades i särskild ordning till försvarsutskottet. Om riksdagen begärt information i det aktuella fallet, hade Björck varit beredd att lämna sådan. Björck sade sig inte under sin tid som försvarsminister vid något tillfälle ha blivit inkallad av försvarsutskottet för att ge information. En myndighet som FMV har inte heller någon informationsplikt gentemot riksdagen. Att begära att regeringen generellt skall informera riksdagen om olika materielupphandlingar är enligt Björck inte rimligt.
På frågan om försvarsministern kände till inriktningen på förhandlingarna med Tyskland svarade Björck att han fick information om att man diskuterade olika överlåtelseformer på tysk begäran. Han fick informationen av sin statssekreterare men hade ingen direktkontakt med FMV. Enligt Björck lämnade ärendet honom då regeringen fattat sitt beslut om uppdraget till FMV den 20 januari 1994. Björcks intresse var att FMV slutförde förhandlingen i enlighet med riksdagsbeslutet. Någon information lämnades inte av FMV till Björck. Det skall heller inte behövas enligt Björcks mening, eftersom man får utgå från att myndigheterna i ett fall som detta följer regeringsbeslutet som ligger till grund för uppdraget. Om Björck lagt sig i ärendet när det låg hos FMV hade det varit fråga om ministerstyre, ansåg Björck. Björck erinrade sig att han också fått ett brev från sin tyske försvarsministerkollega som berörde de pågående förhandlingarna.
När det gäller upplåtelseformen leasing ansåg Björck att det inte var någon ny företeelse: "Vi leasar mängder av materiel i försvaret. Redan då föreställde jag mig att det fanns ett antal leasingkontrakt. Det föreligger i dag leasingaktiviteter när det gäller tunga finska pansarfordon", sade Björck bl.a. Som exempel på materiel som leasas nämnde Björck utöver detta bilar och mätutrustning. Enligt Björck är leasing ganska mycket vanligare och mer omfattande inom försvaret än vad som framgår av utskottets kanslipromemoria. Björck ansåg att anskaffningen av de begagnade stridsvagnarna i den aktuella formen inte var så unik i sin konstruktion att den borde hanteras på ett speciellt sätt.
På frågan om det fanns tillfälle för försvarsministern att informera t.ex. försvarsutskottet om inriktningen på förhandlingarna och/eller det färdiga avtalet svarade Björck att vad gäller våren 1994 fanns det ingen anledning att informera om ett icke färdigförhandlat kontrakt. I juli samma år informerades försvarsutskottet på utskottets begäran av Försvarsdepartementet om en planerad anskaffning av radarjaktrobotar. Vid detta tillfälle ställde utskottets ledamöter inga frågor om stridsvagnsanskaffningen. Om utskottet vid detta tillfälle bett om en kommentar till förhandlingarna, hade Björck bett FMV att ta kontakt med utskottet och ge information. Försvarsutskottet begärde inte heller vid något annat tillfälle information. Det fanns ett möjligt tillfälle, mellan den 2 september, då avtalet undertecknades, och valdagen den 19 september att kalla in försvarsutskottet för information, men det fanns då vissa praktiska svårigheter med tanke på den pågående valrörelsen. Efter valet övergick regeringen till att vara en expeditionsregering. Björck avgick den 3 oktober som försvarsminister för att kunna kandidera till posten som förste vice talman i riksdagen.
Utfrågning av f.d. försvarsminister Thage G Peterson
Inledningsvis framhöll Peterson vid utfrågningen som i sin helhet återges i bilaga B 2 att han som försvarsminister inte haft något med stridsvagnsaffären att göra, eftersom affären var avslutad vid hans tillträde. Peterson förnekade uppgiften i anmälan att stridsvagnsaffären varit uppe då han som ny försvarsminister besökte FMV på hösten 1994. Vidare anförde Peterson att det enligt hans mening inte förelegat någon skyldighet för regeringen att informera riksdagen via försvarsutskottet i denna affär. Om det kommit någon begäran om information från försvarsutskottet, skulle Peterson ha lämnat denna information.
Vad beträffar leasingformen sade Peterson att uppläggningen av affären med denna inriktning i realiteten blev klar tidigt vintern 1993/94, alltså tidigare än då FMV:s uppdrag började. I en följdfråga med anledning av denna uppgift tillfrågades Peterson om vad han kände till om diskussionerna i december 1993 och i början av 1994. Expeditions- och rättschef Ingvar Åkesson meddelade som svar på frågorna att man från tysk sidan gärna hade sett en uppläggning av affären i form av ett leasingavtal. I det slutliga avtalet åberopas den skriftväxling mellan statssekreterarna som ägde rum under våren 1994. Breven som åberopas i avtalet ger en tydlig anvisning om att det var frågan om en nyttjanderätt. Huvuddragen i avtalet gjordes upp i den nämnda brevväxlingen.
Peterson hade personligen inte blivit särskilt förvånad över uppgiften som han fick i maj 1998 att det skulle röra sig om ett leasingförfarande, eftersom det finns flera leasingavtal i det svenska försvaret, t.ex. beträffande bandvagnar och bilar. Det hade inte funnits anledning att närmare undersöka avtals-konstruktionen i den delen, då man på Försvarsdepartementet efter Petersons tillträde som försvarsminister sökte efter möjligheten att spara pengar i försvaret. Avtalet om Leopardstridsvagnarna kunde inte ändras utan att det skulle kosta något i form av t.ex. skadestånd och uteblivna motköp.
På frågan varför Peterson inte lämnat någon information till riksdagen om stridsvagnsavtalet i samband med budgetpropositionen eller på annat sätt svarade Peterson att det inte är rimligt att begära att ett nytt statsråd skall gå igenom vad som försiggått till alla delar inom departementet under företrädarens tid. Man hade inte sökt information om just upplåtelseformen vid genomgången av olika avtal i samband med sökandet efter besparingsmöjligheter i försvarets budget. Därför hade Peterson ingen kännedom om leasingformen förrän långt senare, när han inte längre var försvarsminister.
Sammanfattning och analys
Vad gäller anskaffningen av den aktuella materielen gäller att regeringen i en proposition angivit ett beräknat medelsbehov för genomförande av ett program för ersättning av befintlig stridsvagnsmateriel. Till grund för Försvarsdepartementets beräkningar låg ett förslag från Försvarsmaktens organisationsmyndighet beträffande dels att en anskaffning av en ny stridsvagn till pansarbrigaderna resp. en mekaniserad brigad i övre Norrland skulle fortsätta, dels att en renovering och modifiering av en befintlig stridsvagnstyp alternativt en direktanskaffning av begagnade stridsvagnar skulle genomföras. I den aktuella propositionen anförde regeringen att programmet borde utvecklas i huvudsak i enlighet med förslaget. Mot detta hade försvarsutskottet inget att erinra.
Enligt det underlagsmaterial som konstitutionsutskottet tagit del av ingicks avtal med tyska leverantörer dels i juni 1994 beträffande nya stridsvagnar, dels i september 1994 beträffande begagnade stridsvagnar. Avtalsvillkoren är i det sistnämnda fallet enligt FMV sådana att formen för nyttjanderätten (förhyrning) i praktiken inte skiljer sig från ett regelrätt ägande. Bevekelsegrunderna för avtalsvillkoren sådana de beskrivits i massmedier - att det var ett tyskt kommersiellt och politiskt intresse att de begagnade stridsvagnarna skulle hyras ut - har verifierats vid utskottets genomgång av visst sekretessbelagt material som Försvarsdepartementet ställt till förfogande. Till detta kan läggas att förhyrning av organisations- och effektbestämmande materiel för långsiktigt bruk i krigsorganisationen är mycket ovanligt enligt vad utskottet inhämtat från försvarsutskottets kansli. Det förekommer dock från tid till annan att materiel hyrs in för testning i svensk miljö under en begränsad tid inför en eventuell upphandling. Sålunda har t.ex. attackhelikoptrar hyrts in för det nämnda ändamålet. Som framgått i det föregående har de båda f.d. försvarsministrarna anfört en avvikande mening i denna del.
När det gäller informationen till
riksdagen/försvarsutskottet om formen för
anskaffningen av de begagnade stridsvagnarna har
försvarsutskottet, som justerade sitt betänkande med
anledning av budgetpropositionen den 19 april 1994,
uppenbart haft föreställningen att det rörde sig om
köp av begagnade stridsvagnar av typ Leopard 2
(1993/94:FöU9 s. 49). Det är också tydligt att
utskottet kände till att regeringen den 20 januari
1994 uppdragit åt FMV att göra en upphandling av
("anskaffa" enligt regeringsbeslutet) nya respektive
begagnade stridsvagnar. I den mån utskottet tagit
del av regeringsbeslutet har det att döma av
formuleringarna i betänkandet uppenbart tolkat
uttrycket "anskaffa" som liktydigt med "köpa" och
att detta avsåg såväl de nya som de begagnade
stridsvagnarna.
Om Försvarsdepartementet ansett att försvarsutskottets villfarelse var så allvarlig att departementet bort informera utskottet om det rätta förhållandet, hade denna information kunnat ges vid olika tänkbara tillfällen. Ett första tillfälle var då försvarsutskottet i mitten av april 1994 lade fram sitt betänkande med anledning av 1993/94 års budgetproposition. I detta skede var förhandlingarna med den tyska regeringen väsentligen avslutade, enligt vad utskottet inhämtat från Försvarsdepartementet och som bekräftats vid utfrågningen av Thage G Peterson. Det hade också varit möjligt att informera försvarsutskottet i juli 1994, då utskottet vid ett informationsmöte som Försvarsdepartementet kallat till fick information om ett nära förestående regeringsbeslut angående upphandling av en radarjaktrobot för flygplan (AMRAAM). Ett tredje möjligt tillfälle var september 1994, då avtalet mellan FMV och den tyska myndigheten BWB om de begagnade stridsvagnarna ingåtts. I detta skede var alla detaljer om villkoren för anskaffningen utklarade. En fjärde möjlighet fanns i anslutning till överlämnandet av 1994/95 års budgetproposition.
Av Försvarsdepartementets ovan återgivna promemorior framgår att departementet uppenbart inte funnit anledning att lämna någon särskild information till riksdagen.
I denna del har delvis motstridiga uppgifter framkommit vid utfrågningarna. Vid utfrågningen av Anders Björck har framkommit att det enligt Björcks mening inte fanns anledning att informera om ett icke färdigförhandlat avtal under våren 1994. Vid utfrågningen av Thage G Peterson har framkommit att affären väsentligen lagts upp med utgångspunkt i den skriftväxling som ägde rum på minister- och statssekreterarnivå under våren 1994.
Vid utfrågningen har Anders Björck uppgivit att han inte hade någon befattning med ärendet sedan det lämnade departementet den 20 januari 1994, då uppdraget gavs till FMV om upphandling. Thage G Peterson har uppgivit att han inte kände till innehållet i avtalet förrän våren 1998, då han redan lämnat posten som försvarsminister.
Det förefaller närmast vara en lämplighetsfråga om Försvarsdepartementet bort informera försvarsutskottet om det rätta sakförhållandet i fråga om innehållet i det avtal som FMV slutit med BWB i Tyskland i september 1994. Vad som talar för ett sådant förfarande är närmast att upplåtelseformen förhyrning är ovanlig när det gäller den svenska försvarsmaktens användning av försvarsmateriel. Vad som talar mot ett informationsförfarande är att det formellt sett inte var riksdagens sak att befatta sig med detaljerna i implementeringen av riksdagens beslut i fråga om de ekonomiska ramarna för materielanskaffning, vari anskaffningen av de begagnade stridsvagnarna ingick.
Utskottets bedömning
Utskottet konstaterar inledningsvis att det inte finns någon generellt föreskriven skyldighet för regeringen eller ett enskilt statsråd att informera riksdagen i frågor om verkställandet av riksdagens beslut. Riksdagen informeras när det gäller frågor om serieproduktion av krigsmateriel för inhemskt bruk i vissa fall i särskild ordning, som grundas på särskilda beslut i vissa fall. Så är t.ex. fallet med JAS-projektet. I andra fall får försvarsutskottet information om t.ex. planerade inköp av krigsmateriel som producerats utomlands. Så skedde t.ex. sommaren 1994 med anledning av det förestående köpet av en radarjaktrobot. Denna information gavs efter det att försvarsutskottet i ett betänkande förutsatt att regeringen skulle informera utskottet om bl.a. beväpningen av JAS.
Även om det inte fanns någon formell informationsskyldighet, kunde Försvarsdepartementet utan att försvarsutskottet bett om det lämnat information om formen för upplåtelse av de begagnade stridsvagnarna. Ett skäl till detta var att den aktuella formen för anskaffning när det gäller sådan organisations- och effektbestämmande materiel för långsiktigt bruk inom krigsorganisationen som stridsvagnar är mycket ovanlig. Ett annat skäl var att försvarsutskottet våren 1994 av allt att döma inte kände till att andra anskaffningsformer än köp kunde bli aktuella.
När det gäller frågan om det fanns något eller några lämpliga tillfällen att till försvarsutskottet lämna sådan information kan man, utan att föra in frågan om möjligheten och lämpligheten att informera innan avtalet var klart, konstatera att en sådan möjlighet otvetydigt fanns fr.o.m. den 2 september 1994. Anders Björck, som vid denna tidpunkt fortfarande var försvarsminister, har sagt att han tyckte att det var olämpligt och förenat med praktiska problem att informera under slutskedet av och omedelbart efter valrörelsen. Thage G Peterson har sagt att han inte kände till avtalskonstruktionen, trots att tjänstemän inom Försvarsdepartementet efter regeringsskiftet den 9 oktober gick igenom alla materielavtal i syfte att finna objekt för besparingar. Utskottet finner ingen anledning att ifrågasätta vare sig Björcks eller Petersons förklaringar till att informationen till riksdagen uteblev.
Utskottet finner sammanfattningsvis ingen grund för kritik mot någon av de f.d. försvarsministrarna från konstitutionell synpunkt. Däremot anser sig utskottet oförhindrat att uttala att regeringen i framtiden inför upphandlings-ärenden av större omfattning, och i fall där upphandling sker i annan form än vad som är brukligt, bör erbjuda riksdagen information för att t.ex. meddela på vilka grunder avtalet avses träffas.
Granskningen föranleder i övrigt inga uttalanden.
1.2 Uttalanden i riksdagen av Ingvar Carlsson m.fl. om Socialdemokraterna och åsiktsregistrering
Ärendet
I en granskningsanmälan, bilaga A 1.2.1, har till konstitutionsutskottets granskning anmälts uttalanden i riksdagen av Ingvar Carlsson m.fl. om Socialdemokraterna och åsiktsregistrering. Enligt anmälaren bör konstitutionsutskottet genomföra en noggrann granskning av de uttalanden i riksdagen som Ingvar Carlsson och andra socialdemokratiska statsråd har gjort i frågan om socialdemokratin och åsiktsregistrering.
Anmälaren anför att socialdemokratins roll som angivare och kommunistjägare genom det s.k. SAPO och den militära underrättelsetjänsten länge har förnekats av ledande socialdemokrater. I anmälan påpekas att Dagens Nyheter i en artikel den 26 juli 1998 skriver att Ingvar Carlsson år 1988 har ljugit om Socialdemokraternas åsiksregistrering. Enligt anmälaren anklagade Per Gahrton samma dag Ingvar Carlsson för att ha ljugit 1990, sedan boken "Kommunistjägarna" publicerats, då Ingvar Carlsson kategoriskt förnekade sitt och partiets inblandning.
I anmälan anförs att det är oacceptabelt att låta anklagelser om rena lögner från statsråd i riksdagen passera utan närmare granskning. Anmälaren anför att det är uppenbart att påståendena inte är helt grundlösa och att den dåvarande statsministern valt att inte berätta sanningen. Även andra ministrar som Laila Freivalds har enligt anmälaren uttalat sig i frågan.
Till grund för granskningen har utskottet bl.a. tagit del av den i granskningsanmälan åberopade artikeln från Dagens Nyheter den 26 juli 1998.
Interpellationssvar från Ingvar Carlsson den 24 april 1990
Den 24 april 1990 besvarade Ingvar Carlsson frågor från Per Gahrton om dels vad som då gällde beträffande åsiktsregistering inom parti- och statsapparat av icke-socialdemokrater, dels vilken roll Ingvar Carlsson spelat under sin politiska karriär beträffande den s.k. Sapoverksamhet som beskrivs i boken "Kommunistjägarna" (prot. 1989/90:108).
Ingvar Carlsson besvarade frågorna i ett sammanhang enligt följande:
Låt mig inledningsvis slå fast att det socialdemokratiska partiet inte bedriver någon åsiktsregistrering.
Beträffande staten får enligt 2 kap. 3 § i regeringsformen anteckning om medborgare i allmänt register inte utan hans samtycke grundas enbart på hans politiska åskådning. I och med denna bestämmelse finns alltså ett grundlagsskyddat förbud mot åsiktsregistrering.
Till detta kan läggas att Justititiekanslern (JK) på regeringens uppdrag nyligen utrett om otillåten åsiktsregsitrering har förekommit hos säkerhetspolisen efter år 1969. I sitt yttrande slår JK fast att någon otillåten registrering inte förekommit.
Per Gahrton hänvisar i sina frågor till en nyutkommen bok, "Kommunistjägarna". Jag accepterar inte den beskrivning som ges i boken och som också återspeglas i frågorna.
Efter andra världskriget tog kommunistiska partier med våld makten i Östeuropa. I Sverige förde socialdemokrater en målmedveten kamp mot kommunisterna på arbetsplatserna för att förhindra att något sådant skulle kunna hända här. Det var tidvis en mycket hård kamp.
Detta var emellertid före min tid som ansvarig i centrala politiska sammanhang. Jag hann därför inte göra någon insats på detta området. Det får andra ta åt sig äran av.
Uppdrag till Humanistisk-samhällsvetenskapliga forskningsrådet
Regeringen har den 11 december 1997 gett Humanistisksamhällsveten-skapliga forskningsrådet (HSFR) i uppdrag att genomföra ett särskilt forskningsprojekt om militär underrättelse- och säkerhetstjänst. Forskningen bör enligt beslutet avse tiden från slutet av 1920-talet till t.o.m. början av 1980-talet. Den senare delen av perioden täcker IB:s verksamhet. Forskningsprogrammet skall pågå under längst fem år.
Rapport från Försvarets underrättelsenämnd
Allmänt
Försvarets underrättelsenämnd (FUN) har till uppgift att följa underrättelsetjänsten inom Försvarsmakten och Försvarets radioanstalt samt inom de övriga myndigheter som bedriver underrättelsetjänst och som enligt förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet hör till Försvarsdepartementet. I mars 1998 fick FUN regeringens uppdrag att, som en komplettering till regeringens uppdrag till Humanistisk-samhällsvetenskapliga forskningsrådet, i vissa avseenden genomföra en utredning om den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten. FUN redovisade sitt uppdrag i en rapport till regeringen den 26 november 1998.
FUN har bl.a. fört samtal med 18 personer som lämnat uppgifter rörande frågor som varit av intresse i FUN:s arbete. En av dessa personer är Ingvar Carlsson.
Uppgifter från Ingvar Carlsson
I sin redovisning av de uppgifter som Ingvar Carlsson lämnat till FUN anger nämnden bl.a. att Ingvar Carlsson informerade om att han varit ordförande i SSU 1961-1967. Han fick under denna period senast år 1965 reda på att det fanns en militär säkerhetsorganisation med uppgift att avvärja kommunistiska hot mot särskilda arbetsplatser. Man såg det därvid som värdefullt att kunna utnyttja den kunskap som socialdemokrater hade om kommunisterna. Två ombudsmän hade fått anställning i organisationen, nämligen Karl-Erik Pettersson och Ingvar Paues. Ingvar Carlsson hade senare också hört två andra namn nämnas med anknytning till organisationen, nämligen Sture Ericsson och Ingemar Engman.
Vidare uppgav Ingvar Carlsson att uppgiften i boken "Kommunistjägarna" om att han träffat Birger Elmér många gånger är felaktig. Det hade säkert skett en gång, eventuellt ytterligare några gånger. Det var troligen Engman som tog kontakt om mötet med Elmér.
Ingvar Carlsson poängterade att han aldrig varit ansluten till eller haft uppgifter åt organisationen. Han hade som departementschef aldrig haft ansvar för organisationen eftersom han varit utbildningsminister och bostadsminister.
Enligt FUN underströk Ingvar Carlsson att han inte haft någon uppfattning om hur arbetet bedrevs inom organisationen.
Ingvar Carlsson uppgav att det var att groteskt misstolka Elmér när det påstås att han sagt att 22 000 arbetsplatsombud skulle ha varit engagerade i verksamheten.
Enligt Ingvar Carlsson byggde Socialdemokraterna upp en arbetsplatsorganisation efter metallstrejken 1945. Pragkuppen 1948 var en illustration till vad som skulle kunna hända. Man hade långt före IB:s tillkomst inrättat sig för att föra kampen på arbetsplatserna. Elmér kände till detta. De som engagerades ställde upp för demokratin. De såg detta som en plikt. IB ville dra nytta av vad enskilda socialdemokrater visste.
Vidare uppgav Ingvar Carlsson att påståendet att IB lämnat uppgifter till SSU om vilka som var medlemmar i Clarté, för att dessa sedan skulle kunna uteslutas ur SSU, var direkt felaktigt.
Ingvar Carlsson hade fått som förklaring till att IB lydde under militären att säkerhetspolisen inte var lämpad för denna uppgift. De kunde inte röra sig på arbetsplatserna. Försvaret hade kontakt med socialdemokraterna på arbetsplatserna.
Enligt nämnden uppgav Ingvar Carlsson vidare på fråga att han inte visste varför IB uppstått 1957. Vid denna tid studerade han i Lund.
Det var enligt Ingvar Carlsson helt otänkbart att Socialdemokratiska partiet skulle ha tagit emot pengar av försvaret för verksamheten.
Därutöver sa sig Ingvar Carlsson inte ha haft någon kunskap om att IB:s verksamhet hade fortsatt efter det att beslut hade fattats år 1969 om att den skulle upphöra. Vid den tiden var han utbildningsminister och bostadsminister. Han har dock i efterhand förstått att verksamheten fortsatt.
Enligt nämnden svarade Ingvar Carlsson vidare att han inte mindes varför han en gång träffat Birger Elmér. Det hade skett vid en middag. Det kan ha rört sig om internationella frågor. Sådana frågor var av intresse för SSU.
FUN:s bedömning av uppgifter som lämnats till nämnden om kontakter med Socialdemokratiska partiet, regeringen, borgerliga företrädare m.fl.
FUN har i sin granskning ägnat särskild uppmärksamhet åt i vilken utsträckning informationsutbyte har skett mellan B-kontoret/IB och det socialdemokratiska partiet.
Enligt FUN var det främst försvarets behov av kartläggning av säkerhetsrisker inom industrin m.m. som ledde till inrikesverksamheten i den militära underrättelsetjänsten. Informationen till IB och dess föregångare lämnades bl.a. av arbetsplatsombuden. Dessa var medlemmar i det socialdemokratiska partiet.
FUN konstaterar att det i den allmänna debatten runt IB och dess föregångare har förekommit uppgifter om att information också lämnats från B- kontoret/IB till det socialdemokratiska partiet. Flertalet av dem som framträtt inför FUN har bestämt förnekat att det socialdemokratiska partiet fick någon information från IB. Bland dessa kan enligt nämnden nämnas f.d. IB-chefen Birger Elmér, generaldirektören Sture Ericsson och f.d. statsrådet Sten Andersson. Före detta departementsrådet Ingemar Engman har sagt sig komma ihåg endast två fall där det förekommit (inbjudan av Aksel Larsen och Kirunastrejken). Håkan Isacsson, f.d. IB-tjänsteman, har uppgett att han några gånger lämnat pärmar till nuvarande ambassadören Anders Thunborg då denne innehade befattningen som internationell sekreterare i det socialdemokratiska partiet, att det material han sett omfattade internationella frågor och innehöll personuppgifter samt att sådant uppgiftslämnande skedde regelbundet. Enligt nämnden har Anders Thunborg sagt att han såvitt han vet inte har träffat Håkan Isacsson före IB-affären. FUN anser sig inte kunna dra några säkra slutsatser av dessa uppgifter.
FUN har inte funnit att information lämnats från IB och dess föregångare till det socialdemokratiska partiet i vidare omfattning än vad som nu redovisats.
Enligt FUN:s bedömning var det inom regeringskretsen i första hand försvarsminister Sven Andersson som hade kunskap om underrättelsetjänstens verksamhet. Kunskap om verksamheten torde också i varierande grad Tage Erlander, Gunnar Sträng, Olof Palme, Rune Johansson och Eric Holmqvist (som försvarsminister) ha haft. Olof Palme synes enligt nämnden ha varit den som från Statsrådsberedningens sida själv skött kontakterna i militära underrättelsefrågor. Statssekreteraren i Statsrådsberedningen var således inte inblandad.
FUN bedömer vidare att på statssekreterarsidan har Anders Thunborg, främst från början av 1970-talet, haft insikt i verksamheten. Karl Frithiofsson och Sven-Göran Olhede syns också ha haft viss insyn i den.
Inom de borgerliga partierna har enligt nämnden försvarets inriksverksamhet varit känd av Gunnar Svärd och Yngve Hamrin. Vissa personer i partiledarkretsen har också inför FUN uppgetts ha viss kunskap om verksamheten. Inom LO och SAF har inrikesverksamheten varit känd av Arne Geijer och Bertil Kugelberg.
Kommission för granskning av de svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet
Regeringen beslutade den 25 mars 1999 att tillkalla en kommission med uppgift att kartlägga och granska den författningsskyddande verksamhet som de svenska säkerhetstjänsterna bedrivit när det gäller hot som härrör ur inrikes förhållanden (dir. 1999:26). Med författningsskyddande verksamhet avses säkerhetstjänsternas arbete med att kartlägga sådana svenska politiska ytterlighetsorganisationer och grupperingar som har bedömts utgöra eller kan komma att utgöra ett hot mot rikets säkerhet. Kommissionen skall beskriva i vilken omfattning de personer har övervakats som haft anknytning till sådana organisationer.
Kommissionen skall också kartlägga och analysera det inbördes förhållandet mellan de organ som bedrivit den författningsskyddande verksamheten samt i vilken utsträckning det har funnits kopplingar mellan säkerhetstjänsterna och andra myndigheter eller organisationer och politiska partier.
Enligt direktiven skall kommissionen även i möjligaste mån redovisa och värdera de avvägningar som gjorts av den politiska, polisiära och militära ledningen under granskningsperioden. En viktig uppgift för kommissionen är bl.a. att värdera de hotbildsanalyser som legat till grund för regeringarnas och säkerhetstjänsternas ställningstaganden.
Kommissionens arbete skall avse tiden från det andra världskrigets slut fram till dess kommissionens arbete är slutfört.
Uppdraget är enligt direktiven avsett att resultera i ett samlat, uttömmande och defintivt klarläggande av säkerhetstjänsternas inrikes verksamhet. För att uppnå detta syfte bör kommissionen ges särskilda befogenheter. Regeringen avser därför att överlämna en proposition till riksdagen med förslag till särskild lagstiftning för att ge kommissionen de befogenheter som den behöver för att kunna fullgöra sitt uppdrag på ett effektivt och rättssäkert sätt.
Utredningsarbetet skall redovisas till regeringen senast den 31 augusti 2001.
Utskottets bedömning
Utskottet konstaterar att regeringen har beslutat att tillkalla en kommission som enligt direktiven har till uppgift att klarlägga och granska den författningsskyddande verksamhet som de svenska säkerhetstjänsterna bedrivit när det gäller hot som härrör ur inrikes förhållanden. Kommissionens uppdrag är avsett att resultera i ett samlat, uttömmande och definitivt klarläggande av säkerhetstjänsternas inrikes verksamhet under tiden från det andra världskrigets slut till dess kommissionens arbete är slutfört. I uppdraget ingår bl.a. att i möjligaste mån redovisa och värdera de avvägningar som gjorts av den politiska, polisiära och militära ledningen.
Enligt utskottets mening saknas under nämnda förhållande anledning för utskottet att nu gå vidare med sin granskning. I den mån resultatet av kommissionens arbete ger anledning till det kan utskottet givetvis få orsak att granska frågor om statsråds konstitutionella ansvar.
2 Handläggningen av vissa regeringsärenden m.m.
2.1 Regeringens agerande vid Europadomstolens prövning av målet mellan Torgny Gustafsson och svenska staten
Ärendet
I en granskningsanmälan, bilaga A 2.1.1, som lämnades in i oktober 1996 hemställs att konstitutionsutskottet skall granska regeringens agerande vid Europadomstolens prövning av målet mellan Torgny Gustafsson och svenska staten. Anmälaren menar att det finns orsak för utskottet att granska huruvida regeringen inför Europadomstolen agerat med den noggrannhet och respekt för fakta och allmänna intressen som domstolen har anledning att vänta sig av en regering.
I avvaktan på prövningen av en ansökan om resning i målet i Europadomstolen bordlade konstitutionsutskottet ärendet våren 1997 och våren 1998.
Anmälan avser regeringens agerande inför Europadomstolen. För att frågorna skall få sin fulla belysning har utskottet emellertid funnit det värdefullt att i sin granskning även beröra tidigare skeden av förfarandet, dvs. regeringens handläggning av ärendet inför Europakommissionen.
Underlaget för utskottets granskning utgörs bl.a. av en promemoria från Regeringskansliet, upprättad inom Utrikesdepartementet samt en promemoria från LO-TCO Rättsskydd AB rörande anpassade hängavtalsförbindelser. Vidare har utfrågningar hållits med förre statsministern Ingvar Carlsson, hovrättsrådet Carl Henrik Ehrenkrona, justitieministern Laila Freivalds, riksdagsledamoten Gun Hellsvik, landshövdingen Börje Hörnlund, förbunds-juristen Kurt Junesjö samt statssekreteraren Mikael Sjöberg. Utskottet har även haft tillgång till Utrikesdepartementets fullständiga akt i ärendet Torgny Gustafsson mot svenska staten. Till utfrågning har även inbjudits det tidigare statsrådet Reidunn Laurén. Hon har dock avböjt att komma.
Bakgrund
Sammanfattning av målet mellan Torgny Gustafsson och svenska staten
Torgny Gustafsson drev en restaurangrörelse på Gotland. Sommaren 1987 vägrade han att teckna kollektivavtal med den fackliga organisationen Hotell- och Restauranganställdas Förbund (HRF). Till följd av detta sattes hans rörelse i blockad av HRF. Sympatiåtgärder vidtogs även av vissa andra LO- förbund.
I juli 1989 anförde Torgny Gustafsson klagomål till Europakommissionen för de mänskliga rättigheterna (kommissionen). Han gjorde där gällande att de fackliga stridsåtgärderna, som syftade till att få honom att teckna kollek-tivavtal eller s.k. hängavtal, innebar en kränkning av bl.a. hans negativa föreningsfrihet. Han menade även att hans rättigheter kränkts då det svenska rättssystemet inte gett honom ett effektivt skydd mot stridsåtgärderna. I sin slutrapport i januari 1995 fann kommissionen att skyddet för föreningsfriheten kränkts samt att kravet på ett effektivt rättsmedel inte uppfyllts. I övrigt ansåg kommissionen inte att något konventionsbrott ägt rum.
Målet hänsköts till Europadomstolen. Inför och under förhandlingarna i Europadomstolen redovisade regeringen uppgifter till stöd för att fackföreningarnas stridsåtgärder kunde anses ha varit befogade. I dom den 25 april 1996 fann domstolen att något konventionsbrott inte ägt rum.
I oktober 1996 begärde Torgny Gustafsson resning hos Europadomstolen. Han menade att domstolen helt missförstått innebörden av s.k. hängavtal samt att domstolen förlitat sig på den svenska regeringens, enligt honom, osanna uppgifter. I oktober 1997 beslutade en avdelning inom domstolen att själva resningsansökan skulle prövas. I juli 1998 beslutade domstolen - i princip i den sammansättning som tidigare dömt i målet - att resning inte skulle beviljas. Domstolen anförde bl.a. att den inte godtagit de uppgifter som regeringen lämnat om anställningsvillkoren i klagandens rörelse som ostridiga. De omständigheter som Torgny Gustafsson anfört skulle inte ha haft något avgörande inflytande på domstolens ursprungliga dom i april 1996.
Promemoria upprättad inom Regeringskansliet
Konstitutionsutskottet beslutade den 11 februari 1999 att genom en skrivelse till Regeringskansliet begära en redogörelse för handläggningen av målet mellan Torgny Gustafsson och svenska staten. Redogörelsen skulle i första hand belysa frågan om de uppgifter till Europadomstolen som påståtts ha varit oriktiga. Av redogörelsen borde vidare framgå vilka statsråd som varit ansvariga för eller medverkat i handläggningen. Dessutom lämnades tillfälle att lämna de upplysningar och anföra de kommentarer som granskningsanmälningen kunde ge anledning till.
Den 9 mars 1999 inkom Regeringskansliet till utskottet med en inom Utrikesdepartementet upprättad promemoria, bilaga A 2.1.2. I promemorian anförs bl.a. följande:
Processföringen i målet sköttes av dåvarande departementsrådet Carl Henrik Ehrenkrona, Utrikesdepartementet. Detta skedde i nära samråd med berörda departement, Justitiedepartementet och Arbetsmarknadsdepartementet.
Den 1 april 1993 bestred den dåvarande borgerliga regeringen i en inlaga till kommissionen att Torgny Gustafssons negativa föreningsfrihet hade påverkats av konflikten. Regeringen menade att den relevanta artikeln i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) - artikel 11 - därför inte var tillämplig i målet. För det fall artikeln skulle befinnas vara tillämplig medgav regeringen att de fackliga stridsåtgärderna inte varit befogade. I promemorian anförs att Regeringskansliet inte gjorde någon närmare undersökning av konfliktens orsaker och att det inte heller togs någon kontakt med HRF eller LO. Bakgrunden till detta var att det handlade om en tvist mellan två enskilda parter och att ett sådant agerande därför bedömdes vara olämpligt.
I Regeringskansliets promemoria anförs att regeringen i sin inlaga till kommissionen framhöll att den enda information om de faktiska omständigheterna som fanns tillgänglig för regeringen var Torgny Gustafssons egna påståenden, tidningsuppgifter och liknande. I mål enligt Europakonventionen har regeringen normalt tillgång till ärendejournaler eller akter hos myndigheter respektive domstolar. I promemorian anförs vidare att det svenska ombudet vid den muntliga förhandlingen inför kommissionen den 8 april 1994 framhöll att eftersom klagomålen avsåg sådana förhållanden som svenska myndigheter inte varit direkt inblandade i, så var det inte möjligt för regeringen att fastställa vad som faktiskt inträffat i konflikten mellan HRF och Torgny Gustafsson. Regeringen och dess myndigheter saknade enligt grundlagsbestämmelser behörighet för att intervenera i en sådan huvudsakligen civilrättslig tvist. I promemorian anförs också: "Regeringens ombud framhöll avslutningsvis att regeringen inte såg någon anledning att försvara detta mål i den meningen att den stödde eller associerade sig med de åtgärder som vidtagits av fackföreningen mot Torgny Gustafsson. Regeringen försvarade målet endast i den utsträckning den ansåg det nödvändigt för att få ett avgörande från domstolen om i vad mån de handlingar klagomålet avsåg kunde betraktas som brott mot konventionen."
I sin slutrapport den 10 januari 1995 fann kommissionen att konventionsbrott ägt rum enligt två artiklar (skyddet för föreningsfriheten samt kravet på ett effektivt rättsmedel). Därefter informerades det nya statsrådet Leif Blomberg. Enligt Regeringskansliets promemoria ansåg regeringen att fackföreningens bevekelsegrunder för att starta konflikten måste redovisas för domstolen, att konventionsbrott måste bestridas och stridsåtgärderna försvaras.
Den 13 juni 1995 begärde regeringens ombud av LO- Rättsskydd AB en redovisning av de överväganden som legat till grund för HRF:s stridsåtgärder mot Torgny Gustafsson och varför dessa stridsåtgärder ansetts nödvändiga. LO-Rättsskydd AB svarade den 30 juli 1995 bl.a. att Torgny Gustafsson vägrat teckna s.k. AMF-försäkringar för sina anställda och att han tillämpat sämre anställningsvillkor än kollektivavtalets. Torgny Gustafsson skulle inte ha betalat ut semesterersättning och inte heller betalat lön vid dåligt väder.
I Regeringskansliets promemoria anförs att regeringen i sin inlaga till Europadomstolen den 12 september 1995 redovisade uppgifter till stöd för att fackföreningen fick anses ha haft fog för stridsåtgärder. I promemorian påpekas dock att regeringen framhöll att det är svårt att fastställa ostridiga fakta i detta mål, särskilt med avseende på arbetsförhållandena i klagandens affärsrörelse. Regeringen påpekade också att målet hade sitt ursprung i en tvist mellan två enskilda parter, en tvist som inte prövats av svensk domstol eller offentlig myndighet. Enligt Regeringskansliets promemoria innebar inlagan att det gjordes klart att de ytterligare uppgifter som lämnats om de omständigheter som föranledde de åtgärder som fackförbundet vidtog framför allt grundades på upplysningar som lämnats till regeringen från HRF. Vidare redogjorde regeringen för uppgifterna från HRF. Bland annat framhölls att enligt HRF hade en av Torgny Gustafssons anställda, som var ansluten till HRF, i augusti 1986 tagit kontakt med HRF och beklagat sig över att hon inte hade fått semesterersättning. HRF hade också informerats om att de anställda permitterades utan lön under dagar som vädret var dåligt. I inlagan till Europadomstolen framhöll regeringen avslutningsvis att regeringen i avvaktan på klagandens ställningstagande till de tillkommande omständigheterna förbehöll sig rätten att senare begära att vittnen skulle höras för att klargöra varför fackförbundet tillgripit stridsåtgärder.
Den 17 oktober 1995 begärde regeringen att domstolen skulle höra tre personer som vittnen för att kunna ge domstolen upplysningar om bakgrunden till konflikten mellan HRF och Torgny Gustafsson. Enligt Regeringskansliets promemoria ägde ett sammanträde med fyra fackliga representanter rum på Utrikesdepartementets rättsavdelning den 23 oktober 1995. Den 24 oktober 1995 begränsade regeringen sin begäran om vittnesförhör inför Europadomstolen till två av dem. Den 30 oktober 1995 meddelade Europadomstolen att den inte önskade höra vittnen.
I Regeringskansliets promemoria anförs rörande förhandlingarna inför Europadomstolen den 22 november 1995:"Av intresse i detta sammanhang är vad som framfördes av ombudet när det gällde de s.k. nya uppgifterna. Som framgår av protokollet på sidorna 27-28 framhöll ombudet bl.a. att uppgifterna härstammade från fackföreningen."
Hösten 1996 gjorde Torgny Gustafsson i en resningsansökan gällande att regeringen till Europadomstolen lämnat missvisande eller felaktiga uppgifter. I Regeringskansliets promemoria anförs att regeringen i ett yttrande till domstolen, avgivet den 2 april 1997, underströk att det är uppenbart att en stat inte kan garantera riktigheten av all information som inhämtats från privata rättssubjekt i ett mål som det förevarande där staten riskerar att ställas till svars, inte för egna myndigheters agerande, utan för att inte ha skyddat en parts rättigheter i en tvist om den andra partens rättsenliga åtgärder inom ramen för denna tvist. Vidare hade regeringen, då den var medveten om att en del information kunde komma att ifrågasättas, vid den ursprungliga rättegången begärt att få höra vittnen, något som domstolen beslutat att inte göra.
Efter det att en avdelning inom domstolen den 13 oktober 1997 beslutat att hänskjuta resningsansökan till domstolen i plenum framhöll regeringen i en inlaga till domstolen den 20 november 1997 att regeringen inte hade tillgång till säkra uppgifter om de arbetsförhållanden som Torgny Gustafsson tillämpade för sina anställda. Vidare anförde regeringen att det för att fastställa det berättigade i stridsåtgärderna inte var avgörande om uppgifterna var objektivt riktiga eller hur fackföreningen inhämtat uppgifterna. Det avgörande var i stället om fackföreningen uppfattade att de anställdas arbetsvillkor inte var i överensstämmelse med gällande kollektivavtal. Vidare påpekade regeringen att det är möjligt att Torgny Gustafsson idag skulle kunna visa att lönevillkor och semesterersättning motsvarade gällande kollektivavtal. Detta var emellertid inte uppenbart för vare sig fackföreningen när den vidtog åtgärder eller för regeringen när målet behandlades vid kommissionen och i domstolen. Vidare anförde regeringen att påståendet att de anställda inte fick lön vid dåligt väder härrörde från Torgny Gustafsson själv, vilket han också vid en radiointervju den 31 juli 1987 själv bekräftat.
I sin inlaga framhöll regeringen vidare att om de av regeringen vidarebefordrade uppgifterna om lönevillkoren var oriktiga, måste detta stått klart för Torgny Gustafsson när uppgifterna tillfördes målet den 12 september 1995. Genom att hävda att uppgifterna var oriktiga kunde Torgny Gustafssons ombud enkelt ha bestridit dem och därigenom, enligt regeringens inlaga, ha lagt bevisbördan på regeringen.
Den 30 juli 1998 beslutade Europadomstolen att inte bevilja Torgny Gustafsson omprövning. I Regeringskansliets promemoria anförs att i domstolens motivering konstaterades att de uppgifter som regeringen lämnat om anställningsvillkoren i Torgny Gustafssons rörelse inte hade godtagits som ostridiga.
Av Regeringskansliets promemoria framgår att statsrådet Reidunn Laurén, Justitiedepartementet, tog aktiv del i beredningen av regeringens talan inför kommissionen, samt att arbetsmarknadsminister Börje Hörnlund informerades om ärendet. Efter det att kommissionens rapport avgivits i januari 1995 informerades statsrådet Leif Blomberg. Vidare informerades hösten 1994 justitieminister Laila Freivalds om ärendet. Justitieministern deltog i beredningen av själva rättsfrågorna i målet samt lämnade synpunkter i samband med beredningen av svaromålet i resningsärendet.
I ett annat sammanhang (1997/98:KU25 s. 152) har konstitutionsutskottet understrukit vad ett av regeringens tidigare ombud, Hans Corell, framhållit till Europakommissionen, nämligen att regeringen alltid måste sträva efter att se till att konventionsorganen får fullständig och korrekt information, även när denna information talar emot den ståndpunkt som regeringen intagit i processen. I Regeringskansliets promemoria kommenteras detta uttalande som år 1992 gjordes i ett ärende hos Justitiekanslern (se publikationen JK-beslut 1992, E1 s. 172).
Ärendet rörde uppgifter som begärts från en svensk myndighet (Göteborgs kommun). Justitiekanslern konstaterade att det är ofrånkomligt att ombudet får förlita sig på att det är ett fullständigt och korrekt underlag som lämnas från myndigheterna inom landet. Det är dock, menade Justitiekanslern, ombudet självt - och bakom denne regeringen - som svarar för den redogörelse som lämnas konventionsorganen. I Regeringskansliets promemoria anförs att regeringen i fallet Torgny Gustafsson inte har, och inte heller har kunnat, gå i god för fackföreningens uppgifter som sådana. "Men hade de uppgifter som framfördes från fackföreningen bedömts vara direkt oriktiga hade de", enligt Regeringskansliets promemoria, "naturligtvis inte vidarebefordrats under sken av att vara korrekta." I promemorian anförs vidare att målet Torgny Gustafsson, till skillnad från det ärende som berördes i Justitiekanslerns beslut, handlade om en privaträttslig tvist. Enligt promemorian hade regeringens ombud, i såväl inlagan till Europadomstolen som under den muntliga förhandlingen, gjort klart för domstolen att de vidarebefordrade uppgifterna härstammade från fackföreningen och dess representanter. Med hänsyn till kommissionens bedömning kunde det, enligt promemorian, vara av betydelse för statens ansvar enligt Europakonventionen om de av HRF vidtagna stridsåtgärderna hade ett försvarligt syfte. Det var därför enligt regeringens uppfattning i detta läge motiverat att vidarebefordra uppgifterna från fackföreningen.
Promemoria upprättad av LO-TCO Rättsskydd AB
Under utfrågningen med förbundsjuristen Kurt Junesjö framkom från utskottet önskemål om exempel på till företag individuellt avpassade hängavtalsförbindelser. Den 20 april 1999 inkom till utskottet en av Kurt Junesjö upprättad promemoria i ämnet, bilaga A 2.1.3.
I promemorian anförs att hängavtal tecknas med en arbetsgivare som inte är med i en arbetsgivarorganisation. Vidare anförs att det i avtalen ofta finns möjligheter till lokala anpassningar genom överenskommelser mellan arbetsgivaren och den fackliga organisationen. Det är ytterst sällan som andra avtalsförändringar medges till företag som är medlemmar i en arbetsgivarorganisation. För förändringar i avtalens bestämmelser som inte är tillåtna för lokala överenskommelser krävs, för företag som är med i arbetsgivarorganisation, samtycke av de centrala parterna.
I promemorian anges vidare att även för hängavtalsbundna företag är det ytterst sällan som annat än lokala anpassningar medges. Skälet till detta är att den arbetsgivarorganisation som tecknat den centrala överenskommelsen skulle se det som illojalt handlande att bevilja hängavtalsbundna företag avsteg som inte beviljas företag som är medlemmar i arbetsgivarorganisation. Vidare skulle den fackliga organisationen komma i en sämre förhandlingsposition, eftersom arbetsgivarorganisationen skulle komma att kräva en sådan anpassning även till andra arbetsgivare.
Till promemorian fogades som bilagor ett antal exempel på till företag anpassade hängavtal, bilaga A 2.1.3.
Utfrågningar
Utfrågning med Carl Henrik Ehrenkrona, Kurt Junesjö samt Laila Freivalds
Utskottet har den 8 april 1999 hållit utfrågning med hovrättsrådet Carl Henrik Ehrenkrona, tidigare departementsråd och regeringens ombud vid förhandlingarna i målet mellan Torgny Gustafsson och svenska staten, LO:s förbundsjurist Kurt Junesjö samt justitieministern Laila Freivalds, bilaga B 3.
Carl Henrik Ehrenkrona inledde med att beskriva ombudsfunktionen. Enligt honom är det Utrikesdepartementets rättschef som är huvudombud i alla mål som förekommer inför Europakommissionen och Europadomstolen. Rättschefen har emellertid möjlighet att delegera uppgiften till andra jurister inom Utrikesdepartementet.
Handläggningen av ett ärende går till så att när ett mål kommer in undersöks vilket rättsområde som är tillämpligt. Därefter kontaktas det departement som är ansvarigt för det aktuella regelsystemet. Ombudet arbetar sedan med rättssekretariaten inom respektive fackdepartement. Det ankommer på rättschefen att bedöma huruvida ett mål är av den digniteten att den politiska ledningen omedelbart skall informeras.
Enligt Carl Henrik Ehrenkrona förs på detta stadium en underhandsdiskussion om huruvida en talan skall medges, om en talan skall bestridas eller om försök skall göras att träffa en förlikning. Då en talan skall bestridas ankommer det på ombudet att utarbeta ett förslag till yttrande. Detta förslag granskas sedan på det berörda fackdepartementet. Där avgör rättschefen återigen om frågan är av den vikten att yttrandet bör underställas statsrådet eller i alla fall föredras. Om ärendet är av stor principiell vikt föredrar ombudet själv ärendet för det aktuella statsrådet.
Carl Henrik Ehrenkrona menade att det aktuella målet med Torgny Gustafsson var lite speciellt eftersom staten kunde göras ansvarig för en situation som staten egentligen inte var inblandad i. Både den gamla och den nuvarande regeringens huvudlinje var att det överhuvudtaget inte handlade om föreningsfriheten. Det var inte fråga om att tvinga Torgny Gustafsson att bli medlem i en förening, utan det handlade om att han skulle skriva ett kollek-tivavtal eller ett hängavtal till ett kollektivavtal. Enligt regeringens huvudlinje fördes ett rent principiellt resonemang om det svenska kollektivavtalssystemet.
Rörande processföringen inför kommissionen insåg alla, enligt Carl Henrik Ehrenkrona, att målet omfattade en viss rättspolitisk dynamit. Om målet i sin helhet förlorades skulle det kunna innebära att Sverige skulle tvingas att lagstifta om något slags begränsning av den fria konflikträtten.
När det gällde processföringen var det, enligt Carl Henrik Ehrenkrona, första gången som regeringen gjordes ansvarig för att det inte fanns någon lagstiftning som skyddade en enskild part gentemot en annan parts agerande. Detta var en ny situation och regeringen var väldigt tveksam till att lägga sig i en tvist mellan två enskilda parter.
Man får emellertid, enligt Carl Henrik Ehrenkrona, inte heller bortse från målets politiska dimension och han fick under hand helt klart för sig att den borgerliga regeringen inte skulle beklaga om målet förlorades. Carl Henrik Ehrenkrona uppgav att den borgerliga regeringen förde det rent principiella försvaret för det svenska kollektivavtalssystemet, men att den inte ville försvara fackets åtgärder i detta enskilda fall. Den borgerliga regeringen fingranskade i Justitiedepartementet yttrandet till kommissionen. De justeringar som gjordes var genomgående gjorda i syfte att tona ned bestridandet av konventionsbrott.
Efter det att kommissionen prövat ärendet konstaterades, enligt Carl Henrik Ehrenkrona, att målet handlade om föreningsfriheten. Det blev därmed fråga om en bedömning om det var ett försvarligt intrång i föreningsfriheten. Utifrån detta blev det enskilda fallets omständigheter betydelsefulla. Om dessa omständigheter hade regeringen inte, och kunde regeringen inte ha, kännedom. I detta skede, efter kommissionens rapport, beslöts att HRF:s version av konflikten skulle inhämtas och detta inhämtande genomfördes av Carl Henrik Ehrenkrona. Det var vid en föredragning hos statsrådet Blomberg som detta önskemål kom till uttryck. Eftersom kommissionens bedömning bara grundats på Torgny Gustafssons beskrivning av de faktiska förhållandena måste man, för att ge domstolen ett objektivt underlag, också ge fackets version av händelserna.
I det material som HRF lämnade genom LO:s förbundsjurist Kurt Junesjö fanns uppgifter om löner och andra anställningsvillkor. Dessa uppgifter hade lämnats av de av HRF:s företrädare som hade förhandlat med Torgny Gustafsson innan konflikten startade. Enligt Carl Henrik Ehrenkrona bearbetade regeringen sedan informationen så att uppgifterna presenterades som att detta var vad som enligt HRF hade förekommit.
Då memorialet till Europadomstolen skulle skickas in inom en viss tid var man, enligt Carl Henrik Ehrenkrona, i tidsnöd. Redan på detta stadium gick det att förutse att uppgifterna var kontroversiella. Eftersom man utgick från att Torgny Gustafsson skulle bestrida uppgifterna förbehöll sig regeringen rätten att som vittnen få höra de fackliga företrädarna. Det gick vid denna tidpunkt inte att avgöra vilka personer som skulle höras och därför hölls ett informellt förhör med fyra företrädare. Carl Henrik Ehrenkrona påpekade att regeringen för övrigt inte kan hålla några formella förhör och att en person överhuvudtaget inte är skyldig att medverka.
Efter att berättelserna jämförts konstaterades att uppgifterna i flera fall sammanföll med varandra och regeringen begärde därför att inför domstolen få höra två av dessa funktionärer. Detta var den typ av kontroll som gjordes av uppgifterna. Carl Henrik Ehrenkrona menade att självfallet kunde inte regeringen eller han själv gå i god för uppgifternas sanningshalt, utan det var uppgifternas rimlighet som fick bedömas. Det som var värdefullt med vittnesmålen var att de skulle redovisa fackets bevekelsegrunder och varför facket initierade stridsåtgärderna. Om försvarligheten i fackets åtgärder skall bedömas är det centralt att finna ut hur facket såg på situationen när konflikten påbörjades. Denna uppfattning är, enligt Carl Henrik Ehrenkrona, viktigare än om bevekelsegrunderna är objektivt riktiga eller inte.
Enligt Carl Henrik Ehrenkrona är det inte en normal processföring att låta en motpart granska en inlaga i en rättegång. Torgny Gustafsson fick, enligt Carl Henrik Ehrenkrona, uppgifterna via domstolen drygt två månader före huvudförhandlingen.
Enligt Kurt Junesjö vände sig LO-Rättsskydd AB under 1994 till regeringen och begärde att få ut handlingar i målet med Torgny Gustafsson. Då handlingarna var sekretessbelagda fick man emellertid inte tillgång till dem. I januari 1995, efter det att en ny regering tillträtt, fick LO- Rättsskydd AB ut handlingarna. Det framkom då att de till kommissionen ingivna sakuppgifterna härstammade från Torgny Gustafsson. Detta förhållande hade, enligt Kurt Junesjö, medfört en snedhet i processen.
Kurt Junesjö menade att när mål skall gå till Europadomstolen är det normala förfarandet att landets egna rättssystem först uttöms. I detta fall skulle Torgny Gustafsson stämt HRF och därigenom skulle två parter i Sverige inför domstol fått redogöra för vad som hänt. Därefter skulle domstolen avgivit ett omdöme som i sin tur givit Europakommissionen ett sakunderlag att stå på. Ett sådant sakunderlag fanns nu inte och detta berodde på att den svenska staten hävdat att möjligheten till inhemsk prövning var uttömda. Av det beslut som Europakommissionen fattade framkommer, enligt Kurt Junesjö, en mängd felaktigheter och att dessa hade uppkommit på grund av den aktuella handläggningen.
Kurt Junesjö uppgav att fackliga ärenden normalt brukar utredas genom att en representant från LO- Rättsskydd åker ut och ställer frågor till de anställda. Då Utrikesdepartementets förfrågan om LO- Rättsskydd ville lämna kom-pletterande uppgifter kom i juni 1995 hade Kurt Junesjö ganska kort tid på sig att bereda ärendet och han frågade därför per telefon de representanter för fackförbundet som var inblandade. Ärendet handlade om att facket skulle uppge sina bevekelsegrunder till att det engagerat sig i detta fall.
Enligt Kurt Junesjö hade Stina Tomtlund, ansvarig ombudsman på HRF på Gotland, i augusti 1986 från en medlem fått en förfrågan om arbetsgivaren hade rätt att i lönen räkna in semesterersättning. Vidare fick Stina Tomtlund uppgift om att arbetsgivaren skickade hem de anställda när det var dåligt väder samt att det inte fanns kollektivavtal på arbetsplatsen. Hon tog då kontakt med Anders Forsberg på förbundet. Han menade dock att i slutet på säsongen kunde förbundet inte göra någonting och att man skulle vänta till nästa säsong.
Då förbundet, enligt Kurt Junesjö, under sommaren får mängder med samtal har Stina Tomtlund gjort en anteckning, men inte mer. Detta gör att fackförbundet inte vet vem det är som har ringt. Kurt Junesjö sade sig vara övertygad om att samtalet ägt rum. Stina Tomtlund kunde inte veta att berättelsen skulle bli en massmediefråga och hon ringde dessutom till förbundet och berättade vad som hänt. Kurt Junesjö uppgav sig därför ha två oberoende källor som säger att en person ringt till HRF.
Kurt Junesjö anförde att det inte var möjligt för LO att kontrollera de lämnade uppgifterna. Det var inte möjligt för LO att i arbetsgivarens bokföring kontrollera om denne betalat semesterersättning. Däremot kunde man, enligt Kurt Junesjö, kontrollera uppgiften om Torgny Gustafsson skickade hem de anställda när det regnade. Detta hade denne nämligen själv uppgivit i en intervju i Dagens Eko, sannolikt den 31 juli 1987.
Inför konflikten som påbörjades 1987 var, enligt Kurt Junesjö, en av Torgny Gustafssons anställda medlemmar i HRF och två var medlemmar i andra förbund. En av anledningarna till att HRF begärde kollektivavtal var att fackförbundet hade en medlem på arbetsplatsen. Det fanns emellertid även andra anledningar. Under vinterhalvåret är det på Gotland inom hotell- och restaurangnäringen mellan 200 och 300 anställda. Under sommarhalvåret ökar antalet anställda till ungefär 2 500 personer. Av dem som arbetar inom branschen är, enligt Kurt Junesjö, 80 % anslutna till facket. Det är inte möjligt att förutsäga vilka som kommer att arbeta på en arbetsplats med kollektivavtal. HRF för därför politiken att om ett säsongsföretag kommer att anställa folk, så skall det för att skydda de anställda finnas ett kollektivavtal på den arbetsplatsen.
Kurt Junesjö uppgav sig vara av uppfattningen att den borgerliga regeringen var intresserad av att förlora målet. Det fanns på Justitiedepartementet en analys där tre olika alternativ ställdes upp. Ett första alternativ var att gå in för att vinna målet. Ett andra alternativ var att gå in för att förlora målet. Det tredje alternativet innebar att försöka försvara målet, men att förberedelser skulle göras för en förlust. Kurt Junesjö menar att den svenska regeringen sannolikt skulle ha kunnat stoppa målet helt och hållet genom att formellt invända att målet inte prövats i svenska domstolar. (Den av Kurt Junesjö åberopade analysen överlämnades till utskottet, bilaga A 2.1.4).
Vidare anförde Kurt Junesjö att han vet att det förekommit överenskommelser där hängavtalet haft individuella klausuler. För att kunna påvisa sådana exempel kommer han att göra en förfrågan hos förbunden och redovisa detta till utskottet, bilaga A 2.1.3.
Laila Freivalds uppgav att det inte finns någonting som tyder på att målet inte skötts med den absolut största noggrannhet och sakkunskap som Regeringskansliet kan prestera. Problemet med denna typ av mål är att parterna vid domstolen inte utgörs av de i den ursprungliga tvisten inblandade. De två parterna utgörs i stället i Europadomstolen av Sverige och en enskild. För att säkerställa att domstolen får tillgång till alla fakta är det mot denna bakgrund viktigt att domstolen även får del av synpunkter från den enskilde part som inte får vara part i domstolen.
Enligt Laila Freivalds har regeringen inte tillgång till några rättsmedel för att kunna göra en sanningsprövning. Ett allmänt omdöme måste användas. Det skulle dock, ansåg Laila Freivalds, vara att gå för långt att kräva ett vidtagande av särskilda åtgärder för vilka man över huvud taget inte har några rättsmedel att använda sig av.
Laila Freivalds ansåg det viktigt att ge domstolen tillgång till de båda stridande parternas bakomliggande argumentering och låta domstolen avgöra i vilken utsträckning sanningshalten skall prövas.
Konstitutionsutskottet har, enligt Laila Freivalds, ett problem då utskottet inte kan diskutera med det statsråd - den bortgångne Leif Blomberg - som vid sidan av utrikesministern hade beredningsansvaret. Det föredragande statsrådets departement har enligt Laila Freivalds ett ansvar för att i beredningen involvera de andra departement som kan vara berörda. I det aktuella målet fanns ett visst samarbete med Justitiedepartementet, närmast då med Justitiedepartementets rättschef som kan konstitutionella frågor.
Utfrågning med Gun Hellsvik, Mikael Sjöberg, Börje Hörnlund samt Ingvar Carlsson
Utskottet har den 15 april 1999 hållit utfrågning med riksdagsledamoten Gun Hellsvik, tidigare justitieminister, statssekreteraren Mikael Sjöberg, tidigare politiskt sakkunnig vid Arbetsmarknadsdepartementet, landshövdingen Börje Hörnlund, tidigare arbetsmarknadsminister, samt förre statsministern Ingvar Carlsson, bilaga B 4.
Enligt Gun Hellsvik, låg målet Torgny Gustafsson mot svenska staten inte inom Justitiedepartementets ansvarsområde. I stället får Justitiedepartementet närmast jämföras med en sakkunnig och då i första hand för grundlagsfrågor. Gun Hellsvik uppgav att hennes medverkan i detta ärende bestod i att hon deltog i ett beredningsärende på Justitiedepartementet. Enligt hennes minnesbild deltog i detta möte det för grundlagsfrågor ansvariga statsrådet Reidunn Laurén samt Hans Corell från Utrikesdepartementet. Gun Hellsvik hade noterat att Carl Henrik Ehrenkrona vid en tidigare utfrågning beskrivit detta sammanträde, men har inte någon minnesbild av hans närvaro. Det är, enligt Gun Hellsvik, helt klart att det inte var Reidunn Laurén som fattade beslut i ärendet.
Enligt Gun Hellsvik sågs ärendet som en möjlighet att belysa om Sveriges lag innebar en risk för kränkning av Europakonventionen. Det kan också noteras att den dåvarande regeringen inte utnyttjade möjligheten att efter förhandlingar ingå ett förlikningsavtal med Torgny Gustafsson. Detta hängde samman med att regeringen tyckte att det var viktigt att få rättsfrågan prövad.
Regeringen såg, enligt Gun Hellsvik, inte ärendet som en fråga där regeringen företrädde någondera parten. Detta var också skälet till att regeringen inte tog kontakt med den fackliga organisationen. Detta framgår också av yttrandet till kommissionen, där regeringen koncentrerar sig på att bemöta de av Gustafssons påståenden som hade betydelse för rättsfrågan. Av yttrandet framkommer att regeringen på de flesta punkter kom till slutsatsen att Sverige uppfyllde konventionens krav. På en punkt överlämnades till kommissionen att bedöma om det fanns en överensstämmelse mellan svenska regler och konventionen.
Gun Hellsvik menade att den dåvarande regeringen inte visade passivitet i ärendet och att yttrandet till kommissionen är ett bevis på detta. Detta yttrande innehöll ingående beskrivningar av den svenska modellen, visade vad denna innebar i förhållande till konventionen och konstaterade, med undantag för en osäker punkt, att Sveriges uppfattning var att de svenska reglerna var i överensstämmelse med konventionen.
Angående den promemoria från den 24 juni 1993 som utarbetats av en sakkunnig på Justitiedepartementet bilaga A 2.1.4, anförde Gun Hellsvik att det av yttrandet till kommissionen klart framkommer att regeringen inte har följt det alternativ i promemorian som innebar att lägga sig platt. I varje ärende cirkulerar mängder med underlag och de politiska tjänstemännen på departementen har skyldighet att påvisa olika handlingsvägar. Det är emellertid knappast så, menade Gun Hellsvik, att regeringen överväger något bara för att det finns ett papper på departementet.
Enligt Mikael Sjöberg gjordes bedömningen att tvisten rörde något av det mest principiella i den svenska modellen på arbetsmarknaden. Det sågs, i och med att rättsprocessen handlade om två parter och att staten inte var inblandad i den direkta konflikten, som självklart att visa fackföreningens bevekelsegrunder för sitt agerande. Utan ett sådant agerande riskerade Sverige att tvingas ändra sina lagar enbart av den orsaken att regeringen underlåtit att tydligt redovisa arbetsmarknadens funktionssätt i Sverige och fackföreningens bevekelsegrunder.
Mikael Sjöberg uppgav att regeringen aldrig hävdade att uppgifterna om fackföreningens bevekelsegrunder inte skulle kunna vara obestridliga, dvs. att de inte skulle kunna ifrågasättas av Torgny Gustafsson. Någon kontakt togs aldrig med Torgny Gustafsson. Detta var en rättsprocess där det inte kändes naturligt att ta kontakt med motparten. Dessutom var Torgny Gustafssons uppgifter klarlagda genom hans inlaga till domstolen.
Mikael Sjöberg upplevde aldrig att det fördes ett resonemang om att uppgifterna skulle vara den absoluta sanningen. Det fördes inte heller något motsatt resonemang, dvs. att uppgifterna skulle kunna vara falsarier eller missförstånd. Det som var intressant var att lyfta fram de grunder som fackföreningen haft för sitt agerande. Om det senare, nästan tio år senare, framkom att en del av dessa grunder inte stämde exakt, så gjorde det i detta fall inte att instruktionerna till regeringens ombud ändrades. Det som gjordes för att gå djupare än att bara använda det material som kom från LO- Rättsskydd AB, var att på Utrikesdepartementet hålla en diskussion med fyra vittnen.
Regeringskansliet är, enligt Mikael Sjöberg, inte en myndighet som är lämpad att utröna sanningen. Regeringen får i stället använda sitt goda omdöme och, tyckte Mikael Sjöberg, det hade i detta fall också gjorts på ett bra sätt. Under den tid han var på Arbetsmarknadsdepartementet gjordes, enligt Mikael Sjöbergs uppfattning, det som kan krävas av en regering. Att den svenska staten inför Europadomstolen ville kalla vittnen var ett sätt att öka kvaliteten i det material som lämnades från regeringens sida.
Mikael Sjöberg uppgav att statsrådet Leif Blomberg såg sig vara den som i regeringen var ansvarig för de här frågorna. Det var en mycket ovanlig fördelning av frågorna i Regeringskansliet där Leif Blomberg hade ansvaret för flykting-, invandrar- och arbetsrättsfrågor.
Enligt Mikael Sjöbergs uppfattning finns det möjligheter att förhandla fram hängavtal med individuella klausuler. Detta grundar han på sin aktiva tid i fackföreningsrörelsen och att han som styrelseledamot inte skulle ha reagerat om en ombudsman föreslagit ett avtal med vissa individuella förändringar. Detta i synnerhet om det gällde en arbetsgivare som i princip var emot kollektivavtal och kanske inte var den enklaste att ha att göra med.
Enligt Börje Hörnlund upplevde han att det i den borgerliga regeringen var Reidunn Laurén som höll i frågan om målet Torgny Gustafsson mot svenska staten. Börje Hörnlund mötte frågan genom sin chefsjurist och övriga jurister på Arbetsmarknadsdepartementet. Det var hans juristenhet som arbetade, men de föredrog ärendet för honom. I sak släpptes juristerna fria för att gå igenom frågeställningarna. Någon diskussion med regeringskolleger eller med hans jurister om att vinna eller förlora målet upplevde Börje Hörnlund inte.
Ingvar Carlsson uppgav att frågan om målet med Torgny Gustafsson mot svenska staten i sedvanlig ordning bereddes av Arbetsmarknadsdepartementet. Vad Ingvar Carlsson förstått skedde beredningen på ett fullt rimligt och helt riktigt sätt.
Det hör, enligt Ingvar Carlsson, till undantagen att en statsminister går in i ett departements beredning. Det sker om ett departement anser att en fråga är av en alldeles speciell karaktär och då sker en särskild beredning för statsministern. Ingvar Carlsson hade inget minne av att en sådan beredning skett i detta fall.
Ingvar Carlsson underströk att regeringen inte skall genomföra en sanningsprövning och att detta, i fallet med Torgny Gustafsson, inte heller gjorts av vare sig den socialdemokratiska eller borgerliga regeringen. Om det framkommer att materialet är felaktigt skall det inte gå vidare. Det är inte rimligt att en regering skall detaljgranska de uppgifter som en part har lämnat in. Ingvar Carlsson har aldrig fått någon information om att detta material skulle vara felaktigt. När den socialdemokratiska regeringen 1995 fick klart för sig att den tidigare regeringen bara vidarebefordrat den ena partens åsikter betraktade arbetsmarknadsminister Leif Blomberg det som självklart att vidarebefordra också den andra partens uppgifter. När två parter står mot varandra skall de kunna korrigera varandra och den möjligheten fanns för Torgny Gustafsson i samband med prövningen. Han hade, enligt Ingvar Carlsson, alla möjligheter att korrigera eventuella felaktigheter.
Utskottets bedömning
När talan väcks mot Sverige inför Europakonventionsorganen är det vanliga att den svenska staten själv tagit aktiv del i det förlopp som saken gäller. I sådana fall har staten en god möjlighet att med stöd av myndighetsakter och liknande beskriva händelseförloppet. I målet mellan Torgny Gustafsson och svenska staten var staten inte en av de två ursprungliga parterna. Staten hade därmed inte tillgång till exakt information om konflikten mellan de ursprungliga parterna.
Det är inte utskottets uppgift att bedöma vad som låg bakom konflikten mellan Torgny Gustafsson och Hotell- och Restauranganställdas Förbund (HRF). Utskottet noterar dock att det inte heller i dag är någon enkel uppgift att fastställa de anställningsvillkor som sommaren 1986 gällde vid Torgny Gustafssons restaurang. Det var i detta fall för regeringen således inte möjligt att inför konventionsorganen göra anspråk på att i alla delar förmedla en helt fullständig och korrekt information. I sådana fall måste det, vilket de i ärendet berörda regeringarna även gjort, inför konventionsorganen tydliggöras att regeringen inte kan fastslå vilka förhållanden som rådde i den ursprungliga konflikten.
För att Europadomstolen skall beredas möjlighet till en opartisk och saklig bedömning kan regeringen behöva vidarebefordra information kring omständigheter om vilka regeringen inte har, och heller inte kan ha, direkt kunskap. Utskottet vill instämma i vad som i granskningsärendet har anförts om att det till konventionsorganen givetvis inte får förmedlas information som bedöms vara felaktig. Utskottet vill i detta sammanhang också understryka vad utskottet redan tidigare anfört om att det är av yttersta vikt att regeringen alltid strävar efter att konventionsorganen erhåller fullständig och korrekt information, även när informationen talar emot den ståndpunkt som regeringen intagit i processen (1997/98:KU25 s.152).
I syfte att få frågan om kränkning av föreningsrätten prövad bestred den borgerliga regeringen inför Europakommissionen att Torgny Gustafssons rättigheter enligt Europakonventionen hade kränkts. Den valde att inte undersöka och till kommissionen förmedla vad som var orsakerna till den ursprungliga konflikten mellan HRF och Torgny Gustafsson. Detta val träffades med anledning av att det bedömdes som olämpligt eftersom den ursprungliga konflikten rörde en tvist mellan två enskilda parter. I förhandlingarna inför Europakommissionen framhöll regeringens ombud att regeringen försvarade målet i den utsträckning den ansåg det nödvändigt för att få ett avgörande om i vilken mån de handlingar som klagomålet avsåg kunde betraktas som brott mot konventionen. Den borgerliga regeringen framhöll att den enda information den hade om de faktiska omständigheterna var Torgny Gustafssons egna påståenden, tidningsuppgifter och liknande.
Den dåvarande borgerliga regeringen bestred således konventionsbrott. Konstitutionsutskottet noterar dock i detta sammanhang att i frågan om Torgny Gustafssons negativa föreningsfrihet medgav regeringen att, i det fall den aktuella artikeln om föreningsfrihet skulle befinnas vara tillämplig, de fackliga stridsåtgärderna inte varit befogade. Då den borgerliga regeringen hade valt att inte undersöka bakgrunden till konflikten är ett sådant ställningstagande uppseendeväckande.
Europakommissionen ansåg att de fackliga stridsåtgärderna inte stått i rimlig proportion till syftet att förmå Torgny Gustafsson att teckna kollektiv- eller hängavtal. I denna bedömning tog Europakommissionen bl.a. hänsyn till klagandens uppgifter om att vissa av honom tillämpade anställningsvillkor var förmånligare än vad kollektivavtalet föreskrev. Den socialdemokratiska regeringen valde därför att inför Europadomstolen även redovisa de fackliga bevekelsegrunderna för att vidta stridsåtgärder. I såväl inlagan till Europadomstolen som vid den muntliga förhandlingen inför domstolen gjordes det klart att uppgifterna rörande anställningsvillkoren vid Torgny Gustafssons rörelse härrörde från HRF. Vid Utrikesdepartementet upptogs vittnesberättelser från fyra fackliga representanter. Vidare begärde den svenska regeringen att vid förhandlingarna inför Europadomstolen få höra två vittnen. Dessa vittnen skulle höras för att klargöra varför de fackliga stridsåtgärderna hade vidtagits. Torgny Gustafsson yrkade, bl.a. därför att han menade att uppgifterna och vittnesmålen var irrelevanta, att regeringens begäran skulle avslås. Europadomstolen valde att inte höra vittnen.
Den socialdemokratiska regeringen sökte således i flera avseenden säkerställa att Europadomstolen skulle få tillgång till ett fullständigt och korrekt underlag.
När Europadomstolen i sin dom konstaterade att Torgny Gustafssons negativa föreningsrätt inte hade kränkts lade domstolen särskild vikt vid två sakförhållanden. För det första hade Torgny Gustafsson två möjligheter att gå med på vad HRF begärde i fråga om villkoren för hans anställda, antingen att gå med i en arbetsgivarorganisation eller att teckna hängavtal. För det andra underströk Europadomstolen att den av Europakonventionens artiklar som avser att skydda föreningsfriheten (artikel 11) i sig inte innefattar någon rätt att inte ingå kollektivavtal. I domstolens avslag på begäran om resning hänvisades till att det var dessa skäl som hade legat till grund för Europadomstolens utslag. Det var således inte de vid processen inför Europadomstolen tillförda uppgifterna om de anställdas anställningsvillkor, vilka Europadomstolen för övrigt inte hade godtagit som ostridiga, som påverkade utgången.
Europadomstolens utslag innebär inte att krav ställs på förändringar av svensk arbetsmarknadslagstiftning för att nå överensstämmelse med artikel 11 i konventionen. Detta visas av en dom i Arbetsdomstolen 1998 nr 17. I den hänvisar AD till just Gustafssonmålet. Domstolen skriver: "En tillämpning på det föreliggande fallet av de principer som Europadomstolen har angett i domen Gustafsson mot Sverige kan enligt Arbetsdomstolens bedömning inte föranleda att de av förbundet varslade stridsåtgärderna bedöms som stridande mot bolagets föreningsrätt enligt konventionens artikel 11. Arbetsdomstolen kan därför inte finna att det föreligger något rättsligt hinder mot stridsåtgärderna enligt den nu behandlade av bolaget angivna grunden."
Granskningen föranleder inget ytterligare uttalande från utskottet.
2.2 Näringsminister Anders Sundströms handläggning av en ansökan om komplettering av koncessionen för Polenkabeln
Ärendet
I en granskningsanmälan, bilaga A 2.2.1, har till konstitutionsutskottets granskning anmälts näringsminister Anders Sundströms tjänsteutövning och handläggning av regeringsärendet om affärsverket Svenska kraftnäts ansökan om komplettering av koncessionen gällande den s.k. Polenkabeln. I anmälan anförs att regeringen den 23 april 1998 har beslutat, med undantag från 4 § elförordningen, att Svenska kraftnäts ansökan skall beredas i Regeringskansliet. Anmälaren påpekar att enligt nämnda lagrum skall nätmyndigheten utreda ärenden av aktuell typ. Enligt anmälaren bör granskningen inriktas på huruvida regeringen har följt gällande bestämmelser när det gäller Energimyndighetens möjligheter till utredning och yttrande.
Till grund för granskningen har bl.a. legat två promemorior upprättade inom Näringsdepartementet, bilagorna A 2.2.2-2.2.3.
Tidigare granskning i konstitutionsutskottet
Regeringen beviljade genom beslut den 17 juli 1997 Affärsverket svenska kraftnät (Svenska kraftnät) med stöd av 1902 års ellag tillstånd att dra fram och t.o.m. den 17 juli 2037 begagna en likströmsförbindelse mellan Sverige och Polen, den s.k. Polenkabeln.
Under riksmötet 1997/98 företog utskottet med anledning av en granskningsanmälan en granskning som gällde näringsminister Anders Sundströms handläggning av frågan om tillstånd för anläggande av Polenkabeln. I granskningsanmälan påtalades att regeringen i beredningen av regeringsbeslutet den 17 juli 1997 inte hade prövat projektet utifrån 4 kap. naturresurslagen. I detta sammanhang företogs också en granskning med anledning av en anmälan där det begärdes att utskottet skulle granska om jäv förelegat vid beredningen av regeringsärendet.
När det gällde frågan om jäv hade förelegat för vissa tjänstemän i Närings- och handelsdepartementet vid beredningen och avgörandet av regeringsärendet anförde utskottet i sin bedömning att det vid granskningen inte hade kommit fram annat än att det aktuella regeringsärendet hade handlagts i enlighet med gällande regler. I denna del lämnades reservationer från (fp) och (mp), som ansåg att jäv förelegat.
I övrigt föranledde granskningen inget uttalande från utskottets sida.
Regeringens beslut den 23 april 1998
I april 1998 ansökte Svenska kraftnät hos regeringen om en komplettering av den genom beslutet den 17 juli 1997 erhållna koncessionen för Polenkabeln. Kompletteringen avsåg ett ändrat tekniskt utförande av överföringsförbindelsen.
Regeringen beslutade den 23 april 1998, med undantag från 4 § elförordningen (1994:1250), att Svenska kraftnäts ansökan skulle beredas i Regeringskansliet inför regeringens prövning av ärendet.
I skälen för sitt beslut anförde regeringen bl.a. att beredningen av ärendet var av begränsad omfattning. Med hänsyn härtill och till ärendets brådskande natur borde enligt regeringen ärendet med undantag från 4 § elförordningen beredas i Regeringskansliet.
Gällande bestämmelser
Det allmänna beredningskravet i regeringsformen
Enligt 7 kap. 2 § regeringsformen (RF) skall behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter vid beredningen av regerings- ärenden. I den omfattning som behövs skall tillfälle lämnas sammanslutningar och enskilda att yttra sig.
I proposition 1973:90 med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning anförde departementschefen i fråga om det moment i beredningsfasen av regeringsärenden som består i att upplysningar och meningsyttringar inhämtas utifrån som underlag för regeringens beslut (s. 287):
Att det som ett led i beredningen av regeringsärenden i stor utsträckning inhämtas yttranden från myndigheter, organisationer och andra enskilda sammanslutningar är ett karaktäristiskt och betydelsefullt inslag i svensk politisk beslutsprocess. Remissyttranden från olika organisationer över grundlagberedningens förslag vittnar också om den vikt man från detta håll tillmäter remissförfarandet, särskilt i lagstiftningsärenden. Det är enligt min mening naturligt att ordningen med remisser från regeringen som ett led i beredningsarbetet även i fortsättningen kommer till uttryck i RF. I departementsförslaget har bestämmelserna härom, vilka tagits upp i den här aktuella paragrafen, getts det innehåll som grundlagberedningen har föreslagit.
I Holmberg/Stjernquists kommentar till grundlagarna (s. 222) erinras om de ovan angivna uttalandena i förarbetena till RF. Härefter konstateras att ett visst remisstvång föreskrivs i RF. Behövliga upplysningar och yttranden skall inhämtas från berörda myndigheter, och de är skyldiga att svara, om de inte endast bereds tillfälle att yttra sig. Organisationer (sammanslutningar) och enskilda skall beredas tillfälle att yttra sig. I kommentaren sägs vidare att vilka myndigheter som är berörda och i vilken omfattning det är erforderligt att organisationer och enskilda får tillfälle att yttra sig avgörs av vederbörande departementschef eller annan föredragande under vanligt konstitutionellt ansvar. Av naturliga skäl söker man enligt kommentaren ofta begränsa remisserna. RF:s remissregel gäller alla typer av regeringsärenden, styrelse-ärenden såväl som förvaltningsärenden.
Beredningen av regeringsärenden om nätkoncession
Av 2 kap. 1 § ellagen (1997:857) framgår att regeringen prövar frågor om nätkoncession avseende utlandsförbindelse.
Enligt 4 § elförordningen skall nätmyndigheten (Statens energimyndighet) utreda ärenden som rör prövning av nätkoncession för utlandsförbindelse och med eget yttrande överlämna ärendet till regeringens prövning.
Regeringens dispensmakt
I 11 kap. 12 § RF sägs att regeringen får medge undantag från föreskrift i förordning eller från bestämmelse som har meddelats med stöd av beslut av regeringen, om inte annat följer av lag eller beslut om utgiftsanslag.
I Holmberg/Stjernquists grundlagskommentar (s. 393 f.) sägs att Kungl. Maj:t av ålder har ansetts regelmässigt kunna bevilja dispens - dvs. undantag i gynnande riktning i det särskilda fallet - från föreskrift i författning beslutad av Kungl. Maj:t och från föreskrift tillkommen med stöd av bemyndigande av Kungl. Maj:t. Dispens från föreskrift i lag och från föreskrift som grundar sig på riksdagsbeslut har däremot ansetts förutsätta bemyndigande i lagen eller riksdagsbeslutet.
Vidare sägs i grundlagskommentaren att enligt det synsätt som ligger bakom den nya RF är dispens en form av rättstillämpning. Eftersom regeringen liksom alla andra myndigheter är bunden av normmässighetens princip, kan varken regeringen eller annat normgivande organ härleda någon dispensbefogenhet ur sin normgivningskompetens. Ett normgivande organ är principiellt bunden av sina egna normer. Enligt kommentaren förutsätter en befogenhet att medge dispens från en föreskrift i en författning sålunda en dispensregel i samma författning eller i en annan författning av minst samma konstitutionella valör. Med detta synsätt skulle en allmän behörighet för regeringen att bevilja dispens från regeringsförordningar eller underordnade myndigheters föreskrifter ha kunnat åstadkommas i varje fall genom vanlig lag. Justitieministern ansåg emellertid (prop. 1973:90 s. 410) att en dispensbestämmelse borde tas in i RF i "förenklingssyfte".
I kommentaren påpekas att bestämmelsen inte innebär någon behörighet för regeringen att bevilja dispens från en föreskrift i lag. För detta fordras alltjämt ett bemyndigande i samma lag eller i en annan lag. Däremot innebär bestämmelsen behörighet att dispensera inte bara från förordningar som faller inom regeringens kompetens på grund av 8 kap. 13 § RF (föreskrifter om verkställighet av lag, föreskrifter inom "restkompetensen") utan också från förordningar beslutade med stöd av bemyndiganden i lagar.
Avslutningsvis framhålls i kommentaren att en allmän förutsättning för dispens är att beslutet inte kommer i konflikt med vad riksdagen har beslutat genom lag eller beslut om utgiftsanslag.
Regeringens beslut den 6 augusti 1998
Regeringen beslutade den 6 augusti 1998 med ändring av beslutet den 17 juli 1997 att den överföringsförbindelse som koncessionen avser skall utföras enligt Svenska kraftnäts nya ansökan.
Av beslutet framgår att bl.a. Statens energimyndighet har beretts tillfälle att yttra sig över Svenska kraftnäts ansökan. Energimyndigheten har härefter kommit in med ett yttrande.
Promemoria från Näringsdepartementet
I en promemoria upprättad inom Näringsdepartementet den 4 februari 1999 anförs att syftet med beredningen av ett ärende är att dels inhämta relevanta sakuppgifter, dels låta berörda instanser yttra sig i ärendet. Vilken myndighet som har hand om beredningen av en viss typ av ärenden är enligt departementet en lämplighetsfråga.
Vidare påpekas i promemorian att huvuddelen av alla ärenden om meddelande av nätkoncession avgörs av nätmyndigheten. Det är då enligt departementet närmast en självklarhet att nätmyndigheten också bereder dessa ärenden. Ett litet antal ärenden, nämligen de som avser en utlandsförbindelse, avgörs av regeringen. I 4 § elförordningen har regeringen av lämplighetsskäl föreskrivit att nätmyndigheten skall bereda jämväl dessa ärenden. Skälen för denna reglering är enligt departementet främst att nätmyndigheten, på grund av att myndigheten bereder många ärenden om nätkoncession, har en organisation som är särskilt anpassad för beredning av sådana ärenden.
I promemorian anförs vidare att den helt övervägande delen av relevanta sakuppgifter redan hade tillförts ärendet i det fall som granskningsanmälan avser. Enligt departementet rörde de enda nya uppgifter som tillfördes ärendet den ändrade tekniska utformningen av Polenkabeln och den ändring av kabelns påverkan på omgivningen som den nya utformningen medförde. Denna ändring bestod huvudsakligen av att påverkningarna från en planerad elektrodstation helt eliminerades.
Departementet anför att någon nämnvärd komplettering av de sakuppgifter som Svenska kraftnät lämnat i sin ansökan inte behövdes. Beredningen skulle därmed huvudsakligen bestå i att inhämta synpunkter från berörda instanser. Enligt den för projektet gällande tidplanen skulle kabeln tas i drift i november 1999, varför anläggningsarbetena måste påbörjas under sommaren 1998. Ärendet bedömdes därför som brådskande. I denna situation fann regeringen det lämpligast i att bereda ärendet i Regeringskansliet.
I promemorian påpekas att detta beslut innebar ett undantag från föreskriften i 4 § elförordningen. Departementet framhåller att regeringen enligt 11 kap. 12 § RF får medge undantag från föreskrift i förordning om inte annat följer av lag eller beslut om utgiftsanslag. Något förbud att medge undantag från föreskriften i 4 § elförordningen finns inte i lag eller beslut om utgiftsanslag.
Enligt departementet har regeringen alltså haft rätt att, med undantag från 4 § elförordningen, bereda ärendet i Regeringskansliet. Departementet framhåller att synpunkter inhämtades i ärendet från berörda instanser, däribland Energimyndigheten. Vidare är, enligt departementet, frågan om vilken myndighet som skall bereda ett visst ärende en lämplighetsfråga. Departementet anför att sammanfattningsvis har regeringen iakttagit gällande föreskrifter vid behandlingen av det ärende som Eva Goës tar upp i sin anmälan.
Kompletterande promemoria från Näringsdepartementet
I en kompletterande promemoria upprättad inom Näringsdepartementet den 4 mars 1999 behandlas frågor om dels en riksdagsbehandling av 4 § elförordningen, dels remissynpunkter på beredningsprocessen.
När det gäller frågan om en eventuell riksdagsbehandling av 4 § elförordningen redovisar departementet att bestämmelsen om att regeringen skall pröva ansökan om nätkoncession som avser utlandsförbindelse infördes i lagen (1902:71 s. 1) innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar (1902 års ellag) genom en lagändring som beslutades av riksdagen år 1994 (prop. 1993/94:162, bet. NU22, rskr. 358). Lagändringen trädde i kraft den 1 januari 1996 (prop. 1994/95:222, bet. 1995/96:NU1, rskr. 1995/96:2). Motsvarande bestämmelse har införts i 1997 års ellag (prop. 1996/97:136, bet. NU3, rskr. 27, SFS 1997:857).
I promemorian påpekas att frågan om nätkoncessioner för utlandsförbindelser behandlas i proposition 1993/94:162 i avsnitt 9.2 och i lagtextens specialmotivering i avsnitt 16.1. I dessa avsnitt anges att ansökan skall prövas av regeringen med en motivering till detta ställningstagande. Någon närmare beskrivning av hur beredningsprocessen vid en sådan ansökan är tänkt att gå till ges inte. Frågan om myndighetsfunktionen för tillsyn av nätverksamhet behandlas i avsnitt 11. Inte heller i detta sammanhang behandlas beredningsprocessen av koncessionsansökningar närmare.
Vidare anförs i promemorian att frågan om koncessionsprövning av utlandsförbindelser behandlas i proposition 1994/55:222 i avsnitt 5.3.3. Avsnittet tar upp bedömningsgrunder vid prövning av ansökan om nätkoncession, men behandlar inte beredningsprocessen.
Departementet anför att frågan inte behandlas närmare i proposition 1996/97:136, som i dessa avseenden endast innebär en överföring av bestämmelserna i 1902 års ellag.
Enligt departementet innebär detta sammanfattningsvis att bestämmelserna i 4 § elförordningen, såvitt departementets utredning visar, inte har varit föremål för riksdagens prövning.
När det gäller eventuella remissynpunkter på beredningsprocessen anför departementet att ingen av remissinstanserna har framfört synpunkter på att regeringen i ärendets beredning gjort undantag från 4 § elförordningen.
Utskottets bedömning
Som framgår av redovisningen ovan behandlade utskottet vid sin granskning våren 1998 den beredning som föregick regeringens beslut den 17 juli 1997 att med stöd av lagen (1902:71 s. 1) innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar (ellagen) bevilja Svenska kraftnät tillstånd att dra fram och under viss tid begagna den s.k. Polenkabeln. Granskningen avsåg bl.a. om tillståndsfrågan borde ha prövats enligt 4 kap. naturresurslagen. Utskottet fann att granskningen i detta avseende inte föranledde något uttalande från utskottets sida. När det gällde fråga om jäv för vissa tjänstemän i dåvarande Närings- och handelsdepartementet fann en majoritet i utskottet att det aktuella regeringsärendet hade handlagts i enlighet med gällande regler. I denna del lämnades reservation från (fp) och (mp).
Av redovisningen ovan framgår vidare att Svenska kraftnät i april 1998 ansökte hos regeringen om en komplettering av den erhållna koncessionen för Polenkabeln. Den granskning som utskottet nu har genomfört avser regeringens beslut den 23 april 1998 angående beredningen av detta regerings-ärende. Regeringens beslut avsåg att Svenska kraftnäts ansökan, med undantag från 4 § elförordningen, skulle beredas i Regeringskansliet i stället för hos Nätmyndigheten. Den 6 augusti 1998 beslutade regeringen att bevilja Svenska kraftnäts ansökan.
Utskottet finner inte skäl att ifrågasätta att regeringen i det aktuella fallet har utnyttjat möjligheten enligt 11 kap. 12 § RF att medge undantag från föreskrift i en förordning. Dock vill utskottet framhålla att en självklar utgångspunkt är att varje regeringsärende skall beredas med all den omsorg som är möjlig, även om den tid som står till buds är begränsad.
Den granskning som utskottet nu har genomfört har enligt utskottets mening inte gett vid handen att regeringens beslut om undantag från beredningsordningen har medfört att det allmänna beredningskravet för regeringsärenden enligt 7 kap. 2 § RF inte har uppfyllts. Granskningen föranleder därför inte något uttalande från utskottets sida.
2.3 Socialminister Margot Wallströms handläggning av
ett ärende om dispens till folktandvården att bedriva
avtalstandvård utanför socialförsäkringen
Ärendet
Anmälan
I en anmälan, bilaga A 2.3.1, har begärts att utskottet skall granska om regeringen genom socialminister Wallström hade rätt att meddela dispens till Folktandvården, Landstinget i Värmland, för att bedriva avtalstandvård utanför socialförsäkringen för 20-åringar. Landstinget i Värmland har därefter enligt anmälan beslutat om avtalstandvård för 20-åringar fr.o.m. den 1 september 1998. Ett sådant avtal innebär enligt anmälan att patienten i fråga avtalar bort sin rätt till högkostnadsskydd enligt lagen om allmän försäkring. Det finns enligt anmälan skäl att ifrågasätta om regeringen genom socialminister Wallström hade rätt att ge denna dispens eftersom sådana möjligheter ej givits i lag.
Regeringens beslut
Regeringen biföll i beslut den 19 mars 1998, bilaga A 2.3.2, en framställning från Landstinget i Värmland om att, utan hinder av bestämmelserna i tandvårdstaxan, under 1998 få bedriva både tandvård enligt den statliga tandvårdstaxan och avtalstandvård för patienter som fyller 20 år.
Av regeringsbeslutet framgår att Folktandvården i Värmland hade för avsikt att erbjuda sina patienter som fyllde 20 år under år 1998 möjlighet att välja mellan att få sin tandvård antingen enligt en fast årsavgift - s.k. avtalstandvård - eller enligt den statliga tandvårdstaxan. För den som valde den fasta avgiften skulle ingen tandvårdsersättning lämnas från försäkringskassan. För övriga patienter skulle tandvårdsersättning lämnas enligt gällande regler.
I beslutet redovisas om bakgrunden till Folktandvårdens ansökan att Värmlands läns allmänna försäkringskassa i ett yttrande till tandvårdschefen i Värmland - med hänvisning till vad som följde av bestämmelserna i tandvårdstaxan (1973:638) - hade ställt sig tveksam till folktandvårdens möjligheter att kunna bedriva både avtalstandvård utan tandvårdsersättning och tandvård i enlighet med taxans regler. Försäkringskassan hade till följd härav, för att undvika komplikationer, sett det som önskvärt att Folktandvården sökte dispens hos regeringen.
I den promemoria i ärendet, bilaga A 2.3.3, som utskottet erhållit från Regeringskansliet och som upprättats inom Socialdepartementet har getts ytterligare uppgifter om bakgrunden till ansökan. Av dessa framgår bl.a. följande.
Tandvårdschefen i Värmland hade i början av år 1997 väckt frågan om möjligheten att kunna erbjuda personer i landstinget som fyller 20 år tandvård mot viss årsavgift enligt avtal för en period av två år, s.k. avtalstandvård. De personer som valde denna modell skulle erlägga en fast årsavgift som folktandvården fastställde. Avgiften skulle grundas på tidsåtgången för olika personalgrupper att genomföra vårdprogram och reparativa vårdinsatser utslagna på hela avtalsperioden. Statlig tandvårdsersättning skulle inte lämnas för de personer som valde denna vårdmodell. Efter avtalsperiodens slut skulle en ny riskbedömning göras av patienten som grund för ett fortsatt avtal. Årsavgifterna skulle sannolikt variera mellan ca 350 och 3 600 kronor.
Vid kontakter med Socialdepartementet hade tjänstemännen där inte framfört några hinder mot konstruktionen, varför arbetet fortsatte inom Folktandvården i Värmland med att utforma systemet. Innan slutligt beslut fattades framhöll dock Försäkringskassan i Värmland i ett utlåtande att landstinget för att undvika komplikationer borde söka dispens hos regeringen från bestämmelserna i tandvårdstaxan. Vidare hade Privattandläkarföreningen i Värmland gjort en förfrågan hos Riksförsäkringsverket om det var möjligt för folktandvården att meddela tandvård såväl inom den allmänna försäkringen som utanför denna, och då enligt andra grunder än tandvårdstaxan. Verket hade med hänvisning till 1, 4, 6, 21 och 26 §§ tandvårdstaxan gjort den bedömningen att vård meddelad av folktandvårdsklinik inte kunde erbjudas utanför tandvårdsförsäkringens ram och att sådan alltid omfattades av tandvårdstaxans bestämmelser oavsett om den rubricerades som avtalstandvård eller inte.
Bakgrund
Bestämmelser om tandvård och tandvårdsförsäkring
Den allmänna tandvårdsförsäkringen infördes den 1 januari 1974 (prop. 1973:45, bet. SfU 1973:20, rskr. 1973:212).
Flera undersökningar hade visat att stora befolkningsgrupper av ekonomiska skäl saknade tillfredsställande möjligheter till god tandvård. Det ansågs mot denna bakgrund vara angeläget att genom en utbyggnad av den allmänna sjukförsäkringen med en allmän tandvårdsförsäkring skapa lika möjligheter åt alla medborgare till en god tandvård till överkomliga avgifter. Utgångspunkten för försäkringsreformen var att tandvårdsförsäkringen skulle gälla alla vuxna och omfatta alla slags behandlingar. Försäkringen borde gälla hos såväl folktandvården som privatpraktiserande tandläkare. För barnen borde tandvården liksom tidigare vara avgiftsfri genom folktandvården. Det ansågs vara av grundläggande betydelse att försäkringen innefattade en maximitaxa för all behandling som utfördes inom försäkringens ram och att tandläkarna således skulle bli taxebundna (prop. 1973:45 s. 57).
Tandvården är en del av hälso- och sjukvården, men den regleras i en särskild lag, tandvårdslagen (1985:125).
För den landstingskommunala tandvården gäller enligt 5 § tandvårdslagen att varje landsting skall erbjuda en god tandvård åt i huvudsak dem som är bosatta inom landstinget. Tandvård som landstinget självt bedriver benämns i lagen folktandvård.
Folktandvården skall enligt 7 § svara för dels regelbunden och fullständig tandvård för barn och ungdomar t.o.m. det år då de fyller 19 år, dels specialisttandvård för vuxna och dels övrig tandvård för vuxna i den omfattning som landstinget bedömer lämpligt.
Barn- och ungdomstandvården skall enligt 15 a § med visst undantag vara avgiftsfri för patienten. För specialisttandvården och övrig tandvård för vuxna får landstinget ta ut vårdavgifter enligt grunder som landstinget bestämmer, om inte något annat är särskilt föreskrivet. Bestämmelsen innebär att reglerna i lagen om allmän försäkring och i tandvårdstaxan är tillämpliga för merparten av vuxentandvården (se prop. 1993/94:220, bet. 1993/94:SfU20).
Tandvårdsförsäkringen är en del av sjukförsäkringen, som regleras i 2 kap. lagen (1962:381) om allmän försäkring, AFL. Ersättning för tandvård lämnas enligt 3 § nämnda kapitel, om vården ges vid en folktandvårdsklinik. Ersättning utges vidare enligt bestämmelsens dåvarande lydelse bl.a. om vården lämnas av en tandläkare, som är uppförd på en av den allmänna försäkringskassan upprättad förteckning.
Ersättning lämnas enligt grunder som regeringen fastställer. Ersättning lämnas inte för tandvård åt en försäkrad som fyller högst 19 år under det år då vården ges. Sådan vård är avgiftsfri enligt vad som föreskrivs i tandvårdslagen.
I grunderna för ersättning kan regeringen enligt 1 § dels bestämma den högsta patientavgift och det högsta arvode som får tas ut av en vårdgivare som är ansluten till försäkringen, dels meddela närmare föreskrifter om verksamhetens bedrivande hos vårdgivaren och om skyldighet för denne att lämna uppgifter om verksamheten.
Regeringen får således fastställa grunderna för tandvårdsersättning inom den allmänna försäkringen. Regeringen har - för den tid som nu är i fråga - gjort det i den då gällande tandvårdstaxan (1973:638).
Enligt 1 § den taxan gäller föreskrifterna i 1-14 §§ tandvård som enligt 2 kap. 3 § första stycket lagen om allmän försäkring meddelas vid folktandvårdsklinik, odontologisk fakultet eller annars genom det allmännas försorg eller lämnas av tandläkare som är uppförd på en av den allmänna försäkringskassan upprättad förteckning. En tandläkare får enligt 4 § inte ta ut högre arvode (tandvårdsersättning och patientavgift) än som framgår av en till förordningen fogad bilaga. Tandvårdsersättning betalas enligt 7 § endast om det arvode som ersätts överstiger 1 300 kronor sammanlagt under en behandlingsperiod.
Försöksverksamhet inom tandvårdsförsäkringen
Under riksmötet 1990/91 begärde och fick regeringen riksdagens godkännande av riktlinjer för planerad försöksverksamhet på tandvårdsområdet (prop. 1990/91:100 bil. 7 litt. D, bet. 1990/91:SfU11, rskr. 1990/91:200).
Försöksverksamheterna bedömdes komma att i vissa avseenden behöva avvika från den gällande ordningen, vilken alltjämt byggde på den proposition och det riksdagsbeslut som låg till grund för tandvårdsförsäkringens införande. Regeringen ansåg därför att riksdagen borde föreläggas förslag om godkännande av riktlinjerna (a. prop. s. 61).
Försöksverksamheterna skulle syfta till en jämnare resursfördelning inom riket och en bättre hushållning med resurserna. De skulle vidare innebära decentralisering av ansvaret från central statlig nivå till lokal nivå och möjlighet till ökad avreglering. Olika system skulle prövas för ersättning från försäkringen till huvudmännen med utgångspunkt från att ersättningen beräknades efter ett visst belopp per individ som omfattades av försöket. Några av försöken omfattade även en satsning på undersökande och förebyggande åtgärder, bl.a. i form av bastandvård. En ersättningsmodell med klara incitament för patienterna att genom bättre förebyggande arbete - främst i form av egeninsatser - kunna förbättra tandhälsan och därmed sänka sina vårdavgifter hade utvecklats för försöksverksamhet. Det borde också öppnas möjlighet att försöksvis helt eller delvis tillämpa lokalt anpassade ersättningssystem i stället för den gällande tandvårdstaxan. En viktig utgångspunkt för samtliga försöksverksamheter var att patienterna inte skulle komma att vidkännas några avgiftshöjningar. Inom försöken kunde såväl försäkringskassan som landstingens roll komma att förändras väsentligt. I något av försöken kunde det också bli aktuellt att frångå gällande regler för anslutning till försäkringen. Försöksverksamheterna bedömdes kunna påbörjas den 1 juli 1991 och pågå under en tid av högst tre år med årlig uppföljning. Aktuella för försöksverksamhet bedömdes främst vara landstingen i Blekinge, Bohuslän, Gävleborg och Kristianstad samt folktandvården i Göteborg.
Efter riksdagsbeslutet utfärdade regeringen förordningen (1991:1234) om försöksverksamhet på tandvårdsområdet.
Förordningen gällde till en början vid försöksverksamhet inom Kristianstads och Göteborgs och Bohus läns landsting samt i Göteborgs kommun. Försöksverksamheten skulle få pågå under längst tre år räknat fr.o.m. oktober 1991. Efter den senaste ändringen i förordningen (SFS 1997:984) gällde den vid försöksverksamhet inom Göteborgs och Bohus läns landsting samt i Göteborgs kommun, och försöksverksamheten fick pågå längst till utgången av år 1998. Liksom tidigare fick den enligt 1 § avse försäkrade som året innan behandlingen påbörjas hade fyllt lägst 19 år.
I förordningen föreskrevs att utan hinder av vad som var föreskrivet i vissa paragrafer i tandvårdstaxan (1973:638) ersättning från sjukförsäkringen enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring till vårdgivaren fick bestämmas till visst belopp per försäkrad som omfattades av försöksverksamheten. Storleken av patientavgiften bestämdes enligt 3 § av den allmänna försäkringskassan för respektive försöksområde efter samråd med företrädare för vårdgivaren.
De ändringar som gjorts i förordningen, bl.a. förlängningen av tiden för försöksverksamheten, förelades inte riksdagen för godkännande. I samband med att socialförsäkringsutskottet behandlade motioner som väckts med anledning av återkallelsen av regeringens proposition 1995/96:119 Reformerad tandvårdsförsäkring (skr. 1995/96:147, jfr nedan) erinrade emellertid utskottet om att det till och med utgången av år 1996 pågick försöksverksamheter med alternativa ersättningsformer inom folktandvården i Kristianstads läns landsting, Göteborgs och Bohus läns landsting och Göteborgs kommun, och utskottet förklarade att det inte hade några erinringar mot att denna försöksverksamhet fortsatte och att en ordentlig utvärdering av verksamheterna kom till stånd (bet. 1995/96:SfU14).
Riksdagsbehandling av frågan om tandvårdsförsäkring under 1990-talet
Under 1990-talet har gjorts flera försök att reformera tandvårdsförsäkringen. De främsta skälen var att kostnaderna ökat mer än beräknat trots att tandhälsan blivit allt bättre för en övervägande del av befolkningen.
Den borgerliga regeringen lade i januari 1994 fram propositionen Förändrat ersättningssystem för vuxentandvård (prop. 1993/94:93). Propositionen innehöll riktlinjeförslag om två parallella ersättningssystem, premietandvård och tandvård mot ersättning enligt åtgärdstaxa med valfrihet för patienter och vårdgivare att välja system. Premietandvård avsågs bygga på avtal mellan patient och vårdgivare. Vårdgivaren skulle ha rätt att själv bestämma storleken på patientavgiften (premien) och försäkringskassan skulle lämna en till vårdgivaren årlig fast ersättning per patient. Ersättningens storlek varierade beroende på patientens ålder. Åtgärdstaxan avsågs utgöra en reviderad version av den då gällande tandvårdstaxan, med i huvudsak statligt reglerade arvoden och patientavgifter. För båda systemen skulle finnas ett gemensamt högkostnadsskydd.
Socialförsäkringsutskottet uttalade i sitt betänkande 1993/94:SfU10 vissa betänkligheter mot delar av förslaget men förutsatte att regeringen i den kommande propositionen bl.a. skulle göra vissa förtydliganden och att Lagrådet skulle komma att granska det kommande lagförslaget. Utskottet ansåg dock att de föreslagna riktlinjerna för ett förändrat ersättningssystem i princip kunde accepteras och föreslog riksdagen att godkänna dem.
Riksdagen beslöt också att godkänna de i propositionen föreslagna riktlinjerna (rskr. 1993/94:203).
Kort därefter överlämnade regeringen till riksdagen propositionen Ersättningssystemet för vuxentandvård (prop. 1993/94:221), vilken innehöll förslag till erforderliga lagändringar och ytterligare redovisning för hur ett förändrat ersättningssystem för vuxentandvård avsågs bli utformat på grundval av de riktlinjer som riksdagen godkänt.
Socialförsäkringsutskottet fann i sitt betänkande 1993/94:SfU18 det anmärkningsvärt att regeringen inte hade hörsammat utskottets önskemål om en lagrådsgranskning av de aktuella förslagen samt ansåg att propositionen inte innehöll några tillfredsställande klargöranden på de punkter där utskottet begärt sådana. Utskottet inhämtade Lagrådets yttrande.
Lagrådet anförde i sitt yttrande att det kunde riktas allvarlig kritik för oklarheter och brister mot den föreslagna lagregleringen. Lagrådet kunde inte tillstyrka att förslagen utan ytterligare ändringar och kompletteringar lades till grund för lagstiftning.
Socialförsäkringsutskottet ansåg att den starka kritik som Lagrådet riktat mot förslaget var berättigad. Utskottet delade bl.a. de synpunkter Lagrådet framfört när det gällde en lagreglering av premietandvårdssystemet. Detta system avsågs utformas så att det endast till en mindre del, genom försäkringens fasta bidrag till premien, knöts till den allmänna försäkringen. I övrigt skulle förhållandet mellan vårdgivaren och patienten komma att ha civilrättslig karaktär. Vårdgivaren skulle göra en riskbedömning, fastställa grunderna för premien, bestämma premiebelopp och eventuell bonus samt träffa avtal med patienten om vilken vård patienten skulle få för sin premie. Vårdgivarens roll i premietandvårdssystemet företedde enligt utskottet stora likheter med en försäkringsgivares, samtidigt som vårdgivaren emellertid själv skulle tillhandahålla de tjänster "försäkringen" avsåg. Utskottet kunde i likhet med Lagrådet förutse att det kunde uppkomma delade meningar mellan vårdgivaren och patienten om de ömsesidiga förpliktelserna enligt det avtal de träffat. Det var enligt utskottet inte tillfredsställande att förhållandet mellan vårdgivare och patient inte föreslogs bli närmare reglerat i lag, utan parterna skulle bli hänvisade till att lösa sina tvister enligt de allmänna civilrättsliga bestämmelserna om avtal och köp.
Socialförsäkringsutskottet var inte berett att tillstyrka regeringens förslag och ansåg vidare att de av riksdagen godkända riktlinjerna inte längre skulle äga giltighet utan att regeringen borde återkomma till riksdagen med ett helt nytt förslag avseende ersättning för vuxentandvård.
Sedan socialförsäkringsutskottets betänkande av kammaren återförvisats till utskottet för förnyad behandling och utskottet vidhållit sitt tidigare ställningstagande (bet. 1993/94:SfU28), beslutade riksdagen i enlighet med utskottets hemställan (rskr. 1993/94:452).
I början av år 1996 förelade regeringen efter att ha hört Lagrådet riksdagen ett nytt förslag Reformerad tandvårdsförsäkring (prop. 1995/96:119). Sedan det framkommit att propositionen inte hade tillräckligt stöd i riksdagen, återkallades den emellertid.
Regeringen aviserade därefter i 1996 års ekonomiska vårproposition (prop. 1995/96:150) en begränsning och omstrukturering av tandvårdsförsäkringen fr.o.m. år 1998.
I 1997 års ekonomiska vårproposition (prop. 1996/97:150) framförde regeringen sin avsikt att lämna förslag om en förändrad tandvårdsförsäkring som kunde träda i kraft den 1 januari 1999. Tandvårdsförsäkringen avsågs ges en ändrad inriktning. Härmed avsågs dels att införa ett bättre stöd till personer som till följd av sjukdom eller funktionshinder hade särskilda tandvårdsbehov, dels att ge övriga vuxna patienter ett ekonomiskt stöd med en mer tandhälsoinriktad utformning än den gällande.
Regeringen lade därefter under våren 1998 fram propositionen Reformerat tandvårdsstöd (prop. 1997/98:112). Propositionen innehöll förslag om en omstrukturering av ersättningssystemet för vuxentandvård (tandvårdsförsäkringen) fr.o.m. den 1 januari 1999. Tandvårdsförsäkringen skulle inriktas på att ge alla vuxna ett ekonomiskt stöd för den vardagliga hälsobefrämjande tandvården, s.k. bastandvård, men också ge vissa äldre personer samt andra personer som till följd av sjukdom eller funktionshinder hade särskilda tandvårdsbehov ett bättre ekonomiskt stöd än det tidigare. För bastandvården föreslogs en möjlighet att teckna abonnemang, vilket innebar att patienten för sitt behov av bastandvård under två år skulle betala en fast avgift som vårdgivaren fastställer. Ersättning från försäkringen skulle lämnas också i det fall patienten hos vårdgivaren tecknat ett abonnemang. - Den tidigare principen med en högsttaxa föreslogs bli avskaffad, vilket betydde att prissättningen på tandvård skulle bli fri för vårdgivarna.
Regeringen ansåg inte att något yttrande från Lagrådet behövde inhämtas.
Socialutskottet, till vars beredningsområde frågan övergått, beslutade vid behandlingen av propositionen att inhämta Lagrådets yttrande över bl.a. förslag till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring, lag om ändring i tandvårdslagen (1985:125) och lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Lagrådet yttrade den 5 maj 1998 följande under rubriken Allmänna synpunkter.
Av den allmänna motiveringen till förslaget framgår att regeringen avser att i en förordning som ersätter den nuvarande tandvårdstaxan (en sådan förordning benämns i fortsättningen "den nya tandvårdstaxan") ta med föreskrifter om tandvårdsersättning för s.k. abonnemang på bastandvård under viss tid. Lagrådet anser sig inte kunna underlåta att ta ställning till hur de sålunda förutskickade föreskrifterna förhåller sig till de framlagda lagförslagen från konstitutionella och eljest rättsliga synpunkter.
Förslaget om abonnemangstandvård företer betydande likheter med den s.k. premietandvården som två gånger tidigare varit föremål för Lagrådets uppmärksamhet. I det första förslaget (prop. 1993/94:221) föreslog regeringen inte någon lagreglering av frågan om premietandvård. Avsikten var att frågan skulle regleras genom en regeringsförordning. Socialförsäkringsutskottet remitterade de lagförslag som fanns i propositionen till Lagrådet. Detta ansåg sig inte kunna tillstyrka att förslagen i oförändrat skick lades till grund för lagstiftning. Lagrådet framhöll därvid bl.a. att en sådan normgivning beträffande premietandvården som förutsattes i propositionen sannolikt måste ske genom lag på grund av bestämmelserna i 8 kap. 2 § regeringsformen (bet. 1993/94:SfU18 s. 28 ff.). Riksdagen avslog propositionen.
Nästa gång förslag om premietandvård lades fram för riksdagen innehöll propositionen ett förslag till särskild lag i ämnet. Lagrådet fann i sitt yttrande att även det remitterade förslaget föranledde åtskilliga invändningar, särskilt såtillvida att systemet lätt kunde ge upphov till tvister i olika frågor mellan patienter och vårdgivare. För det fall att systemet skulle genomföras lade Lagrådet fram förslag till ändringar på en rad punkter. (Prop. 1995/96:119 s. 148 ff.). Regeringen följde i allt väsentligt Lagrådets förslag. Propositionen vann emellertid inte erforderligt politiskt stöd i riksdagen och återkallades av regeringen.
När nu förslag läggs fram om abonnemangstandvård saknas åter förslag till reglering i lag av systemet. Det kunde därför ligga nära till hands att föra fram liknande kritik som lämnades vid den första lagrådsgranskningen. Lagrådet vill dock inte bestrida att det också finns viktiga principiella skillnader mellan förslagen. På olika sätt har gränserna kring systemet gjorts snävare och systemet har getts fastare konturer, bl.a. på så sätt att det nu omfattar endast åtgärder inom bastandvården. Man kan se abonnemangstandvården som ett vårdpaket, som vårdgivare och patient gemensamt kan acceptera eller förkasta och som i det förra fallet ger vårdgivaren en klumpsumma inom den nya tandvårdstaxans ram.
Reglerna om abonnemangstandvård liksom den nya tandvårdstaxan i övrigt synes vara avsedda att stödja sig på ett bemyndigande i 2 kap. 3 § lagen om allmän försäkring att ersättning för tandvård lämnas enligt grunder som regeringen fastställer. Man kan fråga sig vilken konstitutionell status som detta bemyndigande har. En möjlighet är att se ersättning för tandvård som enbart gynnande och därför inte omfattad av bestämmelserna i 8 kap. 3 § regeringsformen, vilka avser föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Detta synsätt passar emellertid inte så bra, i vart fall inte i fråga om abonnemangstandvården som avser både rättigheter och skyldigheter för de ersättningsberättigade vårdgivarna.
En annan möjlighet, som torde vara den riktiga, är att bemyndigandet anses gälla med stöd av punkten 6 första stycket andra meningen i övergångsbestämmelserna till regeringsformen. Enligt denna får bemyndigande, som har beslutats av Konungen och riksdagen gemensamt eller av riksdagen ensam, utnyttjas även efter regeringsformens ikraftträdande den 1 januari 1975 tills riksdagen bestämmer annorlunda.
Bestämmelserna om tandvårdsersättning i lagen om allmän försäkring beslutades år 1973 (SFS 1973:456, ikraftträdande den 1 januari 1974) och således innan regeringsformen trädde i kraft. Det nu aktuella bemyndigandet för regeringen löd då: "Ersättning utgår enligt grunder som Konungen efter förslag av riksförsäkringsverket fastställer för högst två år i sänder." Det har därefter kvarstått i sak oförändrat. Nu föreslås emellertid sakliga ändringar i bemyndigandet, såtillvida att kravet på förslag av Riksförsäkringsverket och tvåårsbegränsningen bortfaller. Det har sagts (Håkan Strömberg, Normgivningsmakten enligt 1974 års regeringsform, 2 uppl. 1989 s. 56) att om ett bemyndigande genom lagändring får ett nytt innehåll, måste det betraktas som ett nytt bemyndigande och det blir då möjligt endast om det är förenligt med nya regeringsformen. Någon grund för bemyndigandet för regeringen att utfärda en ny tandvårdstaxa finns inte i 8 kap. 7 § regeringsformen. En sådan kan svårligen heller betraktas som föreskrifter om sådana avgifter som avses i 8 kap. 9 § andra stycket regeringsformen. Lagrådet anser dig dock kunna godta att det äldre bemyndigandet får fortsätta att gälla med stöd av nämnda övergångsbestämmelse i regeringsformen eftersom det till sin kärna, dvs. i fråga om bemyndigandet för regeringen att fastställa grunder för tandvårdsersättningen, föreslås bli oförändrat. Enligt Lagrådets mening, grundad även på erfarenheter från pensionsreformen, bör dock frågan om bemyndiganden för regeringen på socialförsäkringens område ses över och förslag till ändring av den nu aktuella bestämmelsen föreläggas riksdagen före utgången av nästa mandatperiod.
Oavsett vad det äldre bemyndigandet formellt må ha för verkan i fråga om det obligatoriska lagområdet, bör det inte komma i fråga att nu, drygt tjugo år efter den nya regeringsformens tillkomst, börja att tillämpa det i fråga om förhållandet mellan enskilda, dvs. på området för 8 kap. 2 § regeringsformen. Abonnemangstandvården är konstruerad som ett civilrättsligt avtal mellan enskilda som ger rätt till försäkringsersättning. Det får anses tillåtligt att de socialförsäkringsrättsliga gränserna för denna rätt dras upp i den nya tandvårdstaxan. Det måste däremot anses inkonstitutionellt att i en förordning närmare reglera förhållandet mellan patienten och vårdgivaren. Detta innebär att den nya tandvårdstaxan inte kan innehålla någon konsumenträttslig normgivning och att därför konsumenträtten på detta område blir i stort sett ore-glerad, i motsats till exempelvis den omfattande regleringen i konsumenttjänstlagen; några särregler finns eller föreslås i 3-4 a §§ tandvårdslagen.
Frånvaron av konsumenträttsliga bestämmelser i övrigt medför att den risk för tvister mellan vårdgivare och patient som påtalats och kritiserats i båda de tidigare lagrådsyttrandena kvarstår i princip. Visserligen kan området för tvister bli mindre, eftersom avtalet är begränsat till bastandvård, men det finns otvivelaktigt en mängd tvistefrågor kvar, t.ex. om en viss åtgärd som omfattas av avtalet behövs eller om en utförd åtgärd varit felaktig.
Enligt 11 kap. 3 § första stycket regeringsformen får rättstvister mellan enskilda inte utan stöd av lag avgöras av annan myndighet än domstol. Försäkringskassorna kan inte ha någon beslutanderätt vid tvister mellan vårdgivare och patient rörande abonnemangstandvården. Det är här inte fråga om förhandsprövning, eftersom tandvårdsersättningen redan betalats ut till vårdgivaren, och har utbetalningen skett enligt ett formenligt abonnemangsavtal kan den inte heller anses felaktig och därmed krävas tillbaka. Däremot kan försäkringskassorna och de förtroendenämnder som finns inom landsting och privat vård hjälpa till med tvistelösning på frivillig grund genom att ge parterna råd och synpunkter. Leder detta inte till resultat måste dock tvisten avgöras av allmän domstol med tillämpning av allmänna avtalsrättsliga grundsatser. Detta torde ofta föranleda att patienter, som redan har betalat ersättning för abonnemanget, finner det bäst förenligt med sina intressen att efterge sin rätt. Omvänt kan gälla att vårdgivaren får avstå från betalning för en åtgärd som enligt hans åsikt faller utanför abonnemanget.
Det ankommer emellertid inte på Lagrådet att avgöra om nackdelarna med den tilltänkta abonnemangstandvården är större än fördelarna. Som framgår av det förut anförda finner Lagrådet, om ock med tvekan, att den är förenlig med rättsordningen i övrigt.
I detta sammanhang vill Lagrådet anmärka att de föreskrifter av Socialstyrelsen som förutskickas på s. 33 i propositionen i avsaknad av bemyndigande enligt 8 kap. 7 § regeringsformen endast kan få formen av verkställighetsföreskrifter.
Socialutskottet tillstyrkte den 12 maj 1998 i allt väsentligt regeringens förslag (bet. 1997/98:SoU25). I fråga om abonnemang på bastandvård pekade utskottet på att grundkonstruktionen vad gäller försäkringsersättning för bastandvård var utformad så att ersättning lämnas i efterhand för varje utförd åtgärd. Utskottet instämde i regeringens uppfattning att det borde tillskapas en möjlighet att erbjuda erforderlig tandvård mot ett fast pris för en viss period och att en fastprismodell därför borde införas som ett frivilligt alternativ inom bastandvården. Därigenom kunde vårdgivare och patient inom tandvårdsförsäkringen ges möjlighet till ett samarbete av mer planmässig och långsiktig natur.
Socialutskottet påpekade vidare att regeringen enligt propositionen avsåg att i en förordning som ersatte den gällande tandvårdstaxan ta in föreskrifter om tandvårdsersättning för s.k. abonnemang på bastandvård under viss tid och att Lagrådet i sitt yttrande i denna del om ock med tvekan funnit att den tilltänkta abonnemangstandvården var förenlig med rättsordningen i övrigt. Detta innebar enligt utskottet att de socialförsäkringsrättsliga gränserna för rätten till försäkringsersättning för abonnemangstandvården kunde dras upp i den nya tandvårdstaxan som regeringen avsåg att utfärda med stöd av bemyndigandet i 2 kap. 3 § AFL.
Att den nya tandvårdstaxan enligt Lagrådets mening inte kunde innehålla någon konsumenträttslig normgivning och att därför konsumenträtten på detta område i stort sett skulle bli oreglerad var enligt utskottets mening en nackdel. Utskottet ansåg dock att den tilltänkta abonnemangstandvården ändå borde genomföras med hänsyn till de fördelar som det innebar för patienter och vårdgivare. Området för tvister mellan vårdgivare och patient, som påtalats och kritiserats i de tidigare lagrådsyttrandena över premietandvården, kunde antas bli mindre med propositionens förslag eftersom avtalet är begränsat till enbart de åtgärder som ingår i bastandvården. Utskottet ville dock framhålla att det var angeläget att abonnemangstandvården noga följs.
Riksdagen följde socialutskottets hemställan (rskr. 1997/98:289). De föreslagna ändringarna i lagen om allmän försäkring och en ny förordning (1998:1337) med tandvårdstaxa trädde därefter i kraft den 1 januari 1999.
Frågan om tandvårdsförsäkringen är obligatorisk
I 1973 års förarbeten till den allmänna tandvårdsförsäkringen gjordes bl.a. följande uttalanden av föredragande statsrådet av intresse för bedömning av frågan om tandvårdsförsäkringen är obligatorisk, i den meningen att försäkringen omfattar all tandvård som lämnas av vårdgivare som är ansluten till försäkringen (prop. 1973:45).
Som jag tidigare framhållit bör tandvårdsförsäkringen när det gäller de allmänna försäkringsreglerna omfatta alla personer över 19 års ålder som är försäkrade enligt lagen om allmän försäkring. (a. prop. s. 66)
En naturlig utgångspunkt bör vara att tandvårdsförsäkringen skall gälla för vuxentandvård som ges i offentlig regi. Som försäkringsutredningen föreslagit bör försäkringen utformas så att ersättning utgår vid all tandvård som de försäkrade erhåller inom folktandvården och vid de odontologiska fakulteterna. (a. prop. s. 69)
Försäkringens ersättningsregler bör efter vad jag tidigare förordat utan vidare gälla vid all vuxentandvård som ges i offentlig regi. - - - I likhet med försäkringsutredningen anser jag att tandläkare som är anställd inom folktandvården skall vara taxebunden i den händelse han är privatpraktiserande vid sidan om sin tjänst. Detta innebär att sådan tandläkare skall anmäla sig till försäkringskassan och föras upp på förteckningen. Vad nu sagts gäller även för tandläkare som enligt särskilt avtal arbetar åt folktandvården. (a.prop. s. 72)
De närmare förutsättningarna för rätt till ersättning och ersättningsbeloppen avses framgå av den tandvårdstaxa som Kungl. Maj:t fastställer. I enlighet med försäkringsutredningens förslag avses taxan bli fastställd efter förslag av riksförsäkringsverket för högst två år i sänder. Tandläkare som är uppförd på förteckning hos försäkringskassa skall vara skyldig att följa taxans bestämmelser. Vidare skall taxan gälla för den offentliga tandvården och därmed för de inom denna anställda tandläkarna. (a. prop. s. 98 f.)
I socialförsäkringsutskottets redogörelse för regeringsförslaget uttalades bl.a. följande (bet. SfU 1973:20 s. 15).
En tandvårdsförsäkring inom den allmänna sjukförsäkringens ram införs fr.o.m. den 1 januari 1974. Den skall gälla alla försäkrade över 19 års ålder - - - och avse alla former av tandvård, alltså även förebyggande sådan, som ges såväl inom folktandvården som vid odontologisk fakultet och hos privatpraktiserande tandläkare.
I sammanhanget kan också noteras följande uttalande i förarbetena till 1998 års förändringar (prop. 1997/98:112 s. 70).
- - - Om barn- och ungdomstandvård utförs av en privat vårdgivare finns inget hinder för denne att mot ersättning utföra vård som ligger utöver den vård som ersätts av landstingen. En sådan möjlighet existerar inte för landstingens egen folktandvård. Föräldrar och barn som önskar en högre standard på tandvården än som är odontologiskt nödvändigt har svårt att förstå varför de måste hänvisas till en annan tandläkare utanför folktandvården.
Mot denna bakgrund föreslår regeringen att landstingen skall ges möjlighet att även för barn och ungdomar kunna ta ersättning för kostnaden för behandling som inte är nödvändig för att uppnå ett från odontologisk synpunkt funktionellt och utseendemässigt godtagbart resultat.
Regeringens möjlighet att göra undantag från gällande författningar
Normgivningen och regeringens möjlighet att meddela undantag från gällande författningar regleras i regeringsformen.
Enligt 8 kap. 17 § regeringsformen (RF) får lag ej ändras eller upphävas annat än genom lag.
Enligt 11 kap. 12 § regeringsformen får regeringen medge undantag från föreskrift i förordning eller från bestämmelse som har meddelats med stöd av beslut av regeringen om ej annat följer av lag eller beslut om utgiftsanslag.
Föreskrifter om enskildas personliga ställning samt om deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes meddelas enligt 8 kap. 2 § regeringsformen genom lag. Sådana föreskrifter är bland andra föreskrifter om rätt till fast och lös egendom, om avtal samt om bolag, föreningar, samfälligheter och stiftelser.
I fråga om regeringens möjlighet att medge undantag enligt 11 kap. 12 § regeringsformen sägs i Holmberg- Stjernquists kommentar följande.
Av ålder har Kungl. Maj:t ansetts kunna regelmässigt bevilja dispens - dvs. undantag i gynnande riktning i det särskilda fallet - från föreskrift i författning beslutad av Kungl. Maj:t och från föreskrift tillkommen med stöd av bemyndigande i lagen eller riksdagsbeslutet.
Enligt det synsätt som ligger bakom den nya RF är dispens en form av rättstillämpning. Eftersom regeringen liksom andra myndigheter är bunden av normmässighetens princip (RF 1:1 st 3: den offentliga makten skall utövas under lagarna), kan regeringen eller annat normgivande organ inte härleda någon dispensbefogenhet ur sin normgivningskompetens: ett normgivande organ är principiellt bundet av sina egna normer. En befogenhet att medgiva dispens från en föreskrift i en författning förutsätter sålunda en dispensregel i samma författning eller i en annan författning av minst samma konstitutionella valör. Med detta synsätt skulle en allmän behörighet för regeringen att bevilja dispens från regeringsförordningar eller underordnade myndigheters föreskrifter ha kunnat åstadkommas i varje fall genom vanlig lag. Justitieministern ansåg emellertid (prop s 410) att en dispensbestämmelse borde tas in i RF "i förenklingssyfte". Bestämmelsen innebär inte någon behörighet för regeringen att bevilja dispens från en föreskrift i lag; härvidlag skall alltjämt fordras ett bemyndigande i samma lag eller i en annan lag. Däremot innebär bestämmelsen behörighet att dispensera inte bara från förordningar som faller inom regeringens kompetens på grund av RF 8:13 (föreskrifter om verkställighet av lag, föreskrifter inom "restkompetensen") utan också från förordningar beslutade med stöd av bemyndiganden i lagar.
En allmän förutsättning för dispens är att beslutet inte kommer i konflikt med vad riksdagen har beslutat genom lag eller beslut om utgiftsanslag.
I sammanhanget bör också noteras regeringens rätt enligt 8 kap. 13 § regeringsformen att genom förordning besluta föreskrifter som inte enligt grundlag skall meddelas av riksdagen, dvs. regeringens s.k. restkompetens. Till restkompetensen kan hänföras föreskrifter som visserligen angår förhållanden mellan enskilda och det allmänna och därför, om de innebär åligganden för enskilda, enligt 8 kap. 3 § regeringsformen skulle meddelas genom lag men som ur den enskildes synpunkt inte är betungande utan gynnande eller neutrala.
En förutsättning för att sådana föreskrifter skall falla under regeringens restkompetens är att de inte av andra skäl bör hänföras till lagområdet, t.ex. därför att de samtidigt gäller kommunernas befogenheter eller åligganden.
Behörighet för regeringen att besluta föreskrifter i visst ämne utgör inte hinder för riksdagen att genom lag meddela föreskrifter i samma ämne. Så har skett i viss omfattning, bl.a. i fråga om viktigare sociala förmåner.
Sociala förmåner, såsom den allmänna försäkringen är till största delen reglerade i lag. Lagarna på dessa områden innehåller också bemyndiganden för regeringen att meddela närmare föreskrifter. Ett exempel är bemyndigandet i 2 kap. 1 § lagen om allmän försäkring att fastställa grunder för beräkning av olika slag av sjukvårdsersättning.
Håkan Strömberg påpekar i Normgivningsmakten (2 uppl., Lund 1989, s. 172) att lagmotiven inte lämnar mycken hjälp när det gäller att förklara denna typ av bemyndiganden i lagen om allmän försäkring. Han anför vidare att det finns goda skäl att betrakta föreskrifter om de socialförsäkringsförmåner som handhas av försäkringskassorna som i princip fallande inom regeringens restkompetens, även om detta rättsområde i stort sett har blivit reglerat genom lag. Bemyndigandena kan då uppfattas så, att riksdagen har begränsat sin lagreglering och lämnat kvar ett stycke åt regeringen att reglera med stöd av sin restkompetens.
Regeringskansliets bedömning av dispensfrågan
Konstitutionsutskottet har från Regeringskansliet begärt svar på dels frågan från vilka bestämmelser i tandvårdstaxan som regeringen gett dispens, dels frågan om regeringen ansett att det inte krävdes "dispens" från lagen (1962:381) om allmän försäkring eller annan lag. Regeringskansliet har därefter den 11 januari 1999 inkommit med den tidigare nämnda inom Socialdepartementet upprättade promemorian, bilaga A 2.3.3.
Som svar på frågan om vilka bestämmelser i tandvårdstaxan som regeringen gett dispens från hänvisas till regeringens möjlighet enligt 11 kap. 12 § regeringsformen att medge undantag från bl.a. föreskrift i en förordning, om inte annat följer av lag eller beslut om utgiftsanslag. Regeringen hade med stöd av denna möjlighet gett Folktandvården Värmland dispens från tandvårdstaxan i dess helhet och låtit Folktandvården bedriva en viss del av sin verksamhet utanför försäkringen.
Frågan om regeringen ansett att det inte krävdes "dispens" från lagen om allmän försäkring eller annan lag besvaras med att regeringen funnit att den dispens som meddelades Folktandvården Värmland inte stod i strid med lagen om allmän försäkring och att beslutet inte heller stred mot annan lag.
Som bakgrund till detta anförs att bestämmelserna i 2 kap. 1 och 3 §§ AFL inte innebär att regeringens möjligheter att fastställa grunder för tandvårdsersättning inskränks till att fastställa en högsta patientavgift eller ett högsta arvode som vårdgivaren får ta ut. Denna tolkning av bestämmelserna ligger enligt promemorian också till grund för det nya system med tandvårdsersättning som trädde i kraft den 1 januari 1999 och som bl.a. innebär att högsttaxan tas bort och att vårdgivarnas prissättning blir fri, medan en fast ersättning per åtgärd lämnas från den allmänna försäkringen. I promemorian hänvisas till att Lagrådet inte ansett att 2 kap. AFL utgjorde något hinder mot regeringens möjlighet att fastställa en taxa med ovannämnda konstruktion och till att riksdagen också antog regeringens förslag utan att ifrågasätta regeringens möjlighet att frångå systemet med högsttaxa.
Enligt promemorian omfattar den nya tandvårdsersättningen ett system med abonnemang på s.k. bastandvård, vilket har betydande likheter med avtalstandvården i Värmland. En viktig skillnad är dock att abonnemangstandvården omfattas av tandvårdsförsäkringen.
Regeringen får, förutom föreskrifter om grunderna för ersättningen, även fastställa närmare föreskrifter för verksamhetens bedrivande. Enligt promemorian följer även av detta förhållande en möjlighet för regeringen att bestämma att även folktandvården får bedriva viss verksamhet utanför försäkringen.
Området för regeringens restkompetens berörs inte i promemorian.
Utskottets bedömning
Vid införandet av tandvårdsförsäkringen synes utgångspunkten ha varit att försäkringen skall omfatta all tandvård och att tandvård inom folktandvården skall ges endast inom ramen för den allmänna försäkringen.
Frågan är då om regeringen kan ge landstingen tillstånd att ge tandvård utanför den allmänna försäkringen.
Huvudregeln är att regeringen inte kan medge undantag från bestämmelser i lag. En lag skall enligt regeringsformen ändras eller upphävas genom lag. För att undantag skall få medges från en föreskrift i lag förutsätts att lagen själv innehåller ett medgivande till det. Från en föreskrift i förordning får regeringen - i "gynnande" riktning - medge undantag, om annat inte följer av lag eller beslut om utgiftsanslag.
Regeringen kan enligt lagen om allmän försäkring föreskriva grunder för ersättningen från försäkringen. I dessa grunder får regeringen bestämma den högsta patientavgift och det högsta arvode som får tas ut av en vårdgivare och meddela närmare föreskrifter om verksamhetens bedrivande hos vårdgivaren. Som anförts i promemorian från Regeringskansliet inskränks inte regeringens möjligheter att fastställa grunder till att bestämma högsta patientavgift och högsta arvode. Grunderna föreskrivs och de närmare föreskrifterna om verksamhetens bedrivande meddelas genom tandvårds- taxan, som är en förordning.
Det undantag som medgivits genom det med anmälan avsedda beslutet har innefattat undantag från tillämpning av tandvårdstaxan i dess helhet. Undantaget har rent formellt avsett endast regeringens egna förordningsföreskrifter. I praktiken har det emellertid inneburit undantag från tandvårdsförsäkringen enligt lagen om allmän försäkring. Någon möjlighet för regeringen att medge Folktandvården i Värmland sådant undantag från försäkringen synes enligt utskottets uppfattning strängt taget inte ha funnits.
Utskottet anser således för sin del att det rättsenliga i regeringens beslut framstår som tvivelaktigt. Regeringen kan emellertid genom ansökan om dispens anses ha ställts inför en fråga i vilken rättsläget lämnat utrymme för skilda bedömningar.
Ärendet fäster uppmärksamheten på att användningen av regeringens dispensbefogenhet kan rymma en viss risk för konflikt med riksdagens lagstiftningsmakt. Enligt utskottets uppfattning måste det undvikas att regeringen genom att medge undantag från en förordning åstadkommer att av riksdagen antagen lag kommer att sakna verkan.
Granskningen föranleder inte något ytterligare uttalande av utskottet.
2.4 Beredningen av propositioner om röd diesel, m.m.
Ärendet
I en anmälan, bilaga A 2.4.1, har begärts att konstitutionsutskottet skall granska regeringens beredning av de propositioner som gäller förbud mot och hantering av s.k. röd diesel. Utskottet bör enligt anmälaren granska om beredningen av införandet av straffbeskattning skett i enlighet med regeringsformens krav på inhämtande av behövliga upplysningar och om riksdagen getts vilseledande information. Utskottet bör vidare granska om statsrådet Östros, trots vetskap om EG:s regelverk, genom passivitet underlåtit att snabbt lägga förslag till förändring av de uppenbart felaktiga regelverken.
Till grund för utskottets granskning har bl.a. legat en promemoria upprättad inom Finansdepartementet, bilaga A 2.4.2. Utskottet har även tagit del av ett beslut av Justitiekanslern, bilaga A 2.4.3. Utskottet har vidare hållit utfrågning med statsrådet Thomas Östros, bilaga B 5.
Regeringens propositioner m.m.
Enligt svensk lagstiftning skall omärkt olja användas i motordrivna fordon. Lågbeskattad grönfärgad, märkt olja, får inte användas i motorfordon.
I proposition 1995/96:57 föreslog regeringen bl.a. att förbudet mot användning av lågbeskattad grönmärkt olja i motordrivna fordon skulle utvidgas till att även gälla användning av finsk lågbeskattad, rödmärkt olja. Den finska skatten på rödmärkt olja var avsevärt lägre än den svenska skatten på omärkt olja som enligt svensk lagstiftning skall användas i motordrivna fordon. Detta förhållande hade enligt regeringen skapat en påtaglig risk för betydande skatteundandraganden genom införsel till Sverige av rödmärkt olja. Det svenska förbudet var avsett att tillämpas även om den rödmärkta oljan förts över gränsen i fordonets tank. Utformningen av författningsförslagen vad gäller punktskatter skedde i samråd med Riksskatteverket. Yttrande från Lagrådet hade inte inhämtats bl.a. därför att förslagen enligt regeringen var lagtekniskt av förhållandevis enkel beskaffenhet.
Skatteutskottet hade ingen erinran mot förslaget (bet. 1995/96:SkU17). Riksdagen följde utskottet (rskr. 1995/96:120). Lagstiftningen trädde i kraft den 1 januari 1996.
Europeiska kommissionen, generaldirektorat XXI, anförde i brev den 26 mars 1997, bilaga A 2.4.4, vilket inkom till den svenska representationen i Bryssel den 1 april 1997, bl.a. följande. När svenska medborgare efter att ha fyllt sin fordonstank med diesel som lagligen frigjorts för konsumtion i ett grannmedlemsland återkommer till Sverige är de svenska myndigheterna i princip skyldiga att tillåta dem att återvända utan något hinder, betalning av avgifter eller sanktioner.
I proposition 1996/97:122, vilken avlämnades den 24 april 1997, föreslog regeringen att förbudet mot användning av finsk, rödmärkt olja i motordrivna fordon skulle slopas såvitt gällde motorredskap och traktorer samt även personbilar. Ändringen föreslogs begränsad till att avse olja som förts in till Sverige i normal bränsletank på de nämnda fordonsslagen, eller i en reservdunk som rymmer högst 10 liter. Regeringen anförde att kommissionens generaldirektorat XXI för tullunion och indirekta skatter hade hävdat att den som i Finland lagligen fyllt bränsletanken på ett motordrivet fordon med lågbeskattad, rödmärkt olja, skall kunna passera den svenska gränsen utan att drabbas av vare sig beskattningskonsekvenser eller andra sanktioner. Beslutet skulle tillämpas retroaktivt för tid från och med den 1 januari 1996. Lagrådet hördes inte. Lagförslaget var enligt regeringen av sådan lagtekniskt enkel beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse.
Skatteutskottet tillstyrkte förslaget (bet. 1996/97:SkU26), riksdagen följde utskottet (rskr. 1996/97:279).
I proposition 1997/98:140, vilken avlämnades den 26 mars 1998, föreslog regeringen bl.a. att innehållet i normal tank på fordonsslagen lastbil och buss skulle undantas från förbudet mot användning av finsk rödmärkt olja. Bestämmelsen skulle tillämpas för tid från och med den 1 januari 1996. En justering föreslogs även av reglerna för beskattning av finsk, rödmärkt olja som i Sverige förbrukas för uppvärmningsändamål. Lagrådet lämnade förslaget utan erinran.
Skatteutskottet tillstyrkte förslagen (bet. 1997/98:SkU25), riksdagen följde utskottet (rskr. 1997/98:219).
Promemoria upprättad inom Statsrådsberedningen
Efter att konstitutionsutskottet beslutat att hos Statsrådsberedningen begära en redogörelse för beredningen av de aktuella lagförslagen och lämna tillfälle till synpunkter med anledning av anmälningen inkom Statsrådsberedningen den 18 januari 1999 med en inom Finansdepartementet upprättad promemoria, bilaga A 2.4.2.
"Prop. 1995/96:57 Förbud mot rödmärkt olja i samtliga motordrivna fordon införs
Regeringens överväganden i propositionen
Den finska skatten på rödmärkt olja är avsevärt lägre än den svenska skatten på sådan omärkt - högbeskattad - olja som enligt svensk lagstiftning skall användas i motordrivna fordon. Detta förhållande skapade en påtaglig risk för betydande skatteundandraganden genom införsel till Sverige av rödmärkt olja. Medlemskapet i EU medförde kontrollproblem vad gäller införsel av olja från Finland till Sverige. En omfattande gränshandel med rödmärkt olja förekom, särskilt i de norra delarna av Sverige. Endast undantagsvis betalades svensk skatt för inköpen. Förbudet i lagen om skatt på energi mot användning av grönmärkta oljeprodukter borde därför från och med den 1 januari 1996 utvidgas till att omfatta även olja som var försedd med sådana märkämnen som föreskrivs i finsk lagstiftning, dvs. röd olja. Åtgärden bedömdes som nödvändig för att stävja skatteundandragandet.
Kommentarer
Först kan påpekas att det inte var Thomas Östros utan Göran Persson som vid den här tiden var finansminister och föredragande statsråd vid det regeringssammanträde då propositionen beslutades. Det är dock inte helt klart att anmälningen i den här delen enbart riktar sig mot Thomas Östros, eftersom anmälaren i mer generella ordalag talar om beredningen av de nya reglerna. Kommentaren lämnas därför även i sak beträffande beredningen av denna proposition.
Införsel i mycket stor skala pågick av rödmärkt olja från Finland. Transporter skedde i yrkesmässig regi med lastbil från finska Tornedalen långt ner längs den svenska kusten. Vidare förekom fartygstransporter mellan Finland och Stockholmsområdet. Öppen annonsering av försäljning av rödmärkt olja förekom i dagspressen. Risken för betydande skatteundandraganden var uppenbar och det var angeläget att snabbt besluta om åtgärder i syfte att stävja detta. Branschorganisationen Svenska Petroleum Institutet gjorde upprepade uppvaktningar i Regeringskansliet och betonade vikten av att åtgärder vidtogs.
Rådet har beslutat om att införa en Euromarker, dvs. en och samma gemensamma märkning av lågbeskattad olja skall gälla i hela gemenskapen. Bakgrunden till dessa regler är behovet av kontrollåtgärder för att stävja skatteundandraganden genom otillåten användning av lågbeskattad olja för drift av motorfordon. Den svenska åtgärden att förbjuda även användning av rödmärkt olja har därför varit i linje med de strävanden som pågick inom EU. I samband med beredningen av propositionen togs underhandskontakter med företrädare för tjänstemän vid Kommissionens generaldirektorat XXI för tullunion och indirekta skatter, som var positiva till möjligheten att utvidga det gällande förbudet mot användning av "svenskmärkt" (grön) olja till att omfatta även finsk, rödmärkt olja. Det bedömdes, bl.a. mot den bakgrunden, inom Regeringskansliet att det upprättade förslaget var förenligt med gemenskapsrätten.
Prop. 1996/97:122 Användningsförbudet mot rödmärkt olja inskränks, skall ej gälla innehållet i bränsletank på motorredskap, traktorer och personbilar om tanken fyllts utomlands
Regeringens överväganden i propositionen
Kommissionens generaldirektorat XXI för tullunion och indirekta skatter hävdade i en skrivelse till Sverige under våren 1997 att den som i en annan medlemsstat fyllt bränsletanken på ett motordrivet fordon med olja som där lagligen frigjorts för konsumtion, skulle kunna passera den svenska gränsen utan att drabbas av vare sig beskattningskonsekvenser eller andra sanktioner. För svensk del aktualiserades frågan beträffande den i Finland lågbeskattade, rödmärkta oljan, eftersom sådan olja även i fordonstank omfattades av det gällande användningsförbudet i Sverige.
Mot bakgrund av vad som framkom vid en analys av frågan ansåg regeringen att användningsförbudet mot rödmärkt olja i motorredskap och traktorer borde ändras. Regeringen föreslog därför att användningsförbudet inte skulle omfatta rödmärkt olja som fördes in till Sverige i normal fordonstank på de angivna fordonsslagen. Vad gäller personbilar konstaterade regeringen att gemenskapsrätten inte gav utrymme för användning av lågbeskattad - i det finska fallet rödmärkt - olja. Mot bakgrund av att Sverige inte ensidigt genom sin nationella lagstiftning kan kompensera att en annan medlemsstat inte uppfyller sina förpliktelser enligt gemenskapsrätten, ansåg regeringen emellertid att det svenska förbudet mot användning av rödmärkt olja i personbilar inte kunde behållas. Motsvarande inskränkning till innehållet i fordonstank som föreslogs beträffande motorredskap och traktorer borde gälla även för personbilars del.
Kommentarer
Enligt kommissionens uppfattning innebär gemenskapsrätten att en medlemsstat som tillämpar skilda skattesatser på olja för uppvärmning (låg skatt - märkt olja) och som drivmedel (hög skatt - omärkt olja), av kontrollskäl inte skall tillåta användning av märkt olja för sådan fordonsdrift där den högre skatten tas ut. Finsk lagstiftning innehåller inget förbud mot användning av rödmärkt olja i personbilar, bussar och lastbilar. Däremot finns skyldighet att betala en hög tilläggsskatt om man använder röd olja i sådana fordon.
Enligt kommissionens uppfattning medför regelverket med tilläggsskatt att Finland inte fullt ut genomfört mineraloljedirektivets regler i sin nationella lagstiftning. Regeringen har i propositionen uppgett att man delar den uppfattningen, men vidare anfört att oaktat detta ger inte gemenskapsrätten en enskild medlemsstat rätt att införa bestämmelser i sin nationella lagstiftning som syftar till att ensidigt kompensera att en annan medlemsstat inte uppfyller sina förpliktelser enligt gemenskapsrätten.
Finland följer således inte gemenskapsrätten och kommer sannolikt att anmälas inför EG-domstolen av kommissionen med anledning av detta. Hade Finland anpassat sin nationella lagstiftning efter gemenskapsrätten hade rödmärkt olja inte varit tillåten att användas i motorfordon och någon invändning mot de svenska reglerna i dessa delar hade inte kunnat resas. Den svenska regeringen valde nu att inte ifrågasätta kommissionens uppfattning om rollfördelningen, dvs. att en enskild medlemsstat inte själv skulle ta sig rätt att kompensera sig för felaktigheter begångna av en annan medlemsstat och förelade därför riksdagen förslag till ändring i lagen om skatt på energi.
Rättsläget kan inte anses ha blivit klarlagt förrän i och med kommissionens brev, som kom in till Finansdepartementet den 7 april 1997. Proposition beslutades tre veckor senare - något dröjsmål kan därför inte läggas Thomas Östros till last.
Prop. 1997/98:140 Användningsförbudet mot röd olja inskränks ytterligare, ej heller fordonstank på lastbil och buss omfattas om tanken fyllts utomlands
Regeringens överväganden i propositionen
Regeringen hänvisade till den tidigare prop. 1996/97:122, där man angett att gemenskapsrätten inte i något fall medger att lågbeskattad olja får användas i lastbilar och bussar. Den bedömningen hade då gjorts att den finska lagstiftningen i den delen var i överensstämmelse med gemenskapsrätten. Regeringen ansåg mot den bakgrunden att det svenska förbudet mot användning av rödmärkt olja i lastbilar och bussar kunde behållas och att det inte heller fanns anledning att beträffande dessa fordonsslag utesluta innehållet i fordonstankar vid gränspassage från att omfattas av det sanktionerade förbudet.
I prop. 1997/98:140 angav regeringen dock att det numera fick anses ha klarlagts att den finska lagstiftningen inte kan sägas innehålla något formellt förbud mot användning av rödmärkt olja i lastbilar och bussar. Användningen av lågbeskattad, rödmärkt olja motverkas dock i praktiken genom krav på att tilläggsskatt eller bränsleavgift uppgående till mycket höga belopp skall betalas. Även om sådan skatt eller avgift inte skulle ha betalats inträder emellertid de facto inget förbud mot att köra fordonet på rödmärkt olja.
Beloppen för tilläggsskatt respektive bränsleavgift är så höga att det torde anses praktiskt taget uteslutet att reglerna skulle utgöra en möjlighet för förbrukare att finna det lönsamt att betala avgifterna i förhållande till att betala den skatt som belöper på det högbeskattade bränsle, som enligt normalordningen skall användas i fordonen. Reglerna får således anses effektiva så till vida att de - i förening med företagna kontroller - synes verka avhållande på användningen av lågbeskattad, rödmärkt olja i lastbilar och bussar.
Enligt kommissionens uppfattning medför regelverket med tilläggsskatt respektive bränsleavgift att Finland inte fullt ut genomfört mineraloljedirektivets regler i sin nationella lagstiftning. Regeringen delar den uppfattningen. Oaktat detta ger inte gemenskapsrätten en enskild medlemsstat rätt att införa bestämmelser i sin nationella lagstiftning som syftar till att ensidigt kompensera att en annan medlemsstat inte uppfyller sina förpliktelser enligt gemenskapsrätten. Tjänstemän vid kommissionen har också i kontakter under hand med Finansdepartementet hävdat att en möjlighet i den svenska lagstiftningen måste införas för förbrukare som uppfyllt de finska reglerna - oaktat dessa strider mot gemenskapsrätten - att utan att drabbas av sanktioner i Sverige här förbruka den aktuella finska oljan.
Såvitt regeringen har erfarit har visserligen de svenska reglerna avseende lastbilar och bussar inte medfört praktiska problem i samband med gränspassagen på samma sätt som tidigare varit fallet med vissa andra fordonsslag. Det har endast förekommit enstaka fall då en ägare av lastbil eller buss påförts särskild avgift för överträdelse mot användningsförbudet. Inte i något av dessa fall har - så vitt är känt - gjorts gällande att finsk tilläggsskatt eller bränsleavgift skulle ha betalats. Mot den ovan angivna gemenskapsrättsliga bakgrunden kan dock inte det svenska förbudet mot användning av rödmärkt olja i lastbilar och bussar behållas för närvarande. Motsvarande inskränkning till innehållet i fordonstank som gäller för motorredskap, traktorer och personbilar bör gälla även för lastbilarnas och bussarnas del. Samtliga motordrivna fordon kommer således genom förslaget att behandlas lika.
Kommentarer
Den finska lagstiftningen på området är komplicerad och svåröverskådlig, vilket gjort det svårt att skapa sig en helhetsbild av regleringen. Det var dock givetvis Finansdepartementets uppfattning att de förslag som lämnades i prop. 1996/97:122 innebar att reglerna nu anpassats efter de krav som ställdes på oss från kommissionens sida.
De kraftiga tilläggsavgifterna utgör visserligen i Finland ett kraftigt incitament mot användning av rödmärkt olja i lastbilar och bussar, varför den svenska energiskattelagen i den utformning den fått efter att förslagen i prop. 1996/97:122 trätt i kraft inte kan anses ha hindrat den fria rörligheten av varor i de angivna situationerna. Som framgått av redogörelsen ovan, visade det sig dock att det faktum att den finska lagstiftningen inte innehöll något formellt förbud att köra lastbilar och bussar på rödmärkt olja kunde medföra att Sverige borde ändra sin lagstiftning även beträffande dessa fordonsslag.
Olika tjänstemän vid kommissionen var inte ense i den här frågan. Flera ansåg att den hållning som redovisades i propositionen - och som föranledde den svenska ändringen beträffande lastbilar och bussar - var onödigt formell och riktade sig mot ett land, som verkligen sökt följa gemenskapens regler men som hindrats i sina strävanden av att en annan medlemsstat inte följde gemenskapsrätten. Inför risken att få en formell underrättelse (preliminär, utskottets anmärkning), på samma sätt som tidigare, valde dock regeringen att ändra i sin lagstiftning. I praktiken har detta i princip ingen betydelse, eftersom det aldrig förekommit något problem beträffande lastbilar och bussar i Tornedalen.
Olja för uppvärmningsändamål
Ändringens innehåll
I prop. 1997/98:140 föreslogs även en ändring, som innebär att den lägre energiskattesatsen skall tas ut för finsk rödmärkt olja som förs in till Sverige och här används för uppvärmning. Dittills hade i sådana fall den högre energiskatten (dvs. den som skall gälla för drivmedel) tagits ut i dessa fall, om inte oljan hade tilläggsmärkts enligt svensk ordning (alltså även grönmärkts). I prop. föreslogs i stället att en möjlighet till återbetalning av mellanskillnaden mellan hög- och lågskattenivå skulle införas.
Kommentarer
Svensk lag torde även innan lagändringen formellt ha varit i överensstämmelse med gemenskapsrätten vad gäller skattesatsen på rödmärkt olja för uppvärmning. Möjligheten till tilläggsmärkning var dock svår att genomföra i praktiken och tanken hade under en tid funnits inom Finansdepartementet att vid lämpligt tillfälle ändra reglerna. Det bör dock i sammanhanget nämnas att det är mycket sällsynt - om ens förekommande - att olja som är märkt i annat EU-land förs in till Sverige för att användas för uppvärmning. Gemenskapsrätten ger i sådana fall Sverige rätt att ta ut svensk skatt på förvärven, se artikel 9.3 i mineraloljedirektivet (cirkulationsdirektivet, utskottets anmärkning) (om leveransen sker i näringsverksamhet sker återbetalning av skatt betald i annan medlemsstat). Vid privatinförsel sker alltså dubbelbeskattning av oljan. Att någon skulle ha lidit skada av de tidigare utformade reglerna får därför anses ha varit föga troligt.
Avslutande synpunkter
Som medlem i EU åligger det Sverige att följa gemenskapsrättens regler. Sverige har därvid följt cirkulationsdirektivet och mineraloljedirektivets regler genom att
- tillämpa en högre skattesats för drivmedel och en lägre för användning av olja för uppvärmningsändamål,
- säkerställa att lågbeskattad olja inte används som drivmedel genom att införa förbud mot användning av sådan "svenskmärkt" (grön) olja i motordrivna fordon.
Vad gäller innebörden av gällande finsk rätt på området hänvisas till den utförliga redogörelsen i prop. 1997/98:140 s. 20 ff. Genom att Finland inte följer gemenskapsrättens regler hindras Sverige från att säkerställa att lågbeskattad, finskmärkt (röd) olja i Sverige används i strid med gemenskapsrätten. En sådan skyldighet åligger Sverige enligt det beslutade märkningsdirektivet (se artikel 3), som dock ännu inte gäller formellt. Med fog bör dock en tolkning av de aktuella, nu gällande skattedirektiven leda till samma slutsats.
Reglerna i skattedirektiven reglerar endast uttag av skatt. Svensk lag har aldrig föreskrivit uttag av skatt i de aktuella fallen. Det bör alltså vara Romfördragets regler om fri rörlighet av varor (artikel 30) som kunnat aktualiseras av det svenska användningsförbudet mot finsk, röd olja.
Kollision mellan Romfördraget och skattedirektiven får anses ha skapat en oklar situation. Hur än Sverige agerat kan hävdas att vi brutit mot någon regel. Genom att följa skattedirektivets krav på kontrollverksamhet, kan ifrågasättas om den fria rörligheten mellan medlemsstater i viss mån hindras. I sammanhanget bör dock påpekas att även det finska regelverket - genom mycket höga tilläggsavgifter - syftar till att motverka användning av rödmärkt olja i vissa slag av fordon. Om å andra sidan den fria rörligheten är ograverad, kan hävdas att Sverige inte gjort vad som ålegat landet i fråga om kontrollåtgärder. Denna fråga om kollision mellan Romfördraget och rådsdirektivet har, så vitt kunnat utrönas, inte varit föremål för EG-domstolens prövning och en betydande osäkerhet har därvid förelegat. Härtill kommer frågan i vad mån en medlemsstat äger rätt att införa bestämmelser i sin nationella lagstiftning som syftar till att ensidigt kompensera för att en annan medlemsstat inte uppfyller sina förpliktelser enligt gemenskapsrätten.
Inom Finansdepartementet har kontinuerligt arbete ägt rum med att söka inhämta information på olika aspekter av den aktuella frågan i syfte att erhålla ett så brett underlag som möjligt för de överväganden som gjorts i respektive proposition. Kontakter har ägt rum med tjänstemän vid andra departement för att få en fördjupad information i vissa delar. Finansdepartementet har genom Riksskatteverket och beskattningsmyndigheten (Särskilda skattekontoret i Ludvika) ägt god kunskap om pågående revisions- och kontrollverksamhet.
Frågan om möjligheten att införa förbud mot rödmärkt olja i Sverige har redan på ett tidigt stadium diskuterats med företrädare för kommissionens generaldirektorat XXI och med andra medlemsstater, som har motsvarande problem. Täta kontakter har även förevarit mellan tjänstemän vid de svenska och finska finansdepartementen. Som tidigare påpekats, är dock den finska lagstiftningen på området komplicerad och svåröverskådlig, vilket gjort det svårt att skapa sig en helhetsbild av regleringen. Även frågan om kollisionen mellan Romfördraget och skattedirektiven har varit svårgenomtränglig och endast successivt har information på området kunnat erhållas.
Med hänsyn till vad som utvecklats ovan, bör beredningen av de aktuella lagförslagen anses ha skett i enlighet med regeringsformens krav på inhämtande av behövliga upplysningar. Någon vilseledande information har inte getts riksdagen. Innebörden av EG:s regelverk på området är i flera delar oklar, varför regelverken näppeligen i något läge kan anses ha varit "uppenbart felaktiga". Någon passivitet vad gäller läggandet av förslag till lagändringar kan inte läggas Thomas Östros till last."
Beslut av Justitiekanslern
Utskottet har tagit del av Justitiekanslerns beslut den 20 februari 1998 (Dnr 2319-97-44) att ersättning i princip bör utgå för den skada som drabbat enskilda på grund av att de hindrats utnyttja sina EG-rättsliga förmåner, bilaga A 2.4.3. Bakgrunden till JK:s beslut var att det på grund av överträdelse av gemenskapsrätten avseende bl.a. EG- direktiv angående punktskatt på mineral-oljor hade inkommit ett stort antal anspråk på ersättning. I beslutet anfördes bl.a.
Enligt min mening bör EG:s direktiv om punktskatter på mineralolja uppfattas på så sätt att de ger möjligheter för enskilda att till en medlemsstat fritt införa och använda mineralolja i form av motorbränsle, som inköpts och därvid punktbeskattas i en annan medlemsstat. En förutsättning är dock att bränslet transporteras i fordonets egen tank eller i en reservtank. Kravet att den överträdda regeln är avsedd att ge enskilda rättigheter är därmed uppfyllt.
Jag konstaterar också att de svenska bestämmelserna på området före den år 1997 genomförda lagändringen inte stod i överensstämmelse med gemenskapsrätten. Frågan uppkommer då huruvida avvikelsen utgjorde en sådan klar eller allvarlig överträdelse från statens sida att staten har ådragit sig skadeståndsansvar.
Vid en bedömning av denna fråga måste beaktas att direktiven ingår bland de åtgärder som gemenskapen vidtagit i syfte att åstadkomma en fungerande gemensam marknad för varor. Direktiven syftar till en totalharmonisering av reglerna om punktskatter på mineraloljor. När gemenskapen inom de ramar som lagts fast i de grundläggande fördragen antar rättsakter beträffande den gemensamma marknaden är det en grundläggande princip inom EG-rätten att staterna i motsvarande mån avhänder sig sin normgivningsbefogenhet. Endast om en rättsakt i sig medger normgivningsbefogenhet för staten har den ett handlingsutrymme.
I förevarande fall följer det av EG-domstolens praxis att skillnaden mellan den svenska lagstiftningen och EG-direktiven redan i sig innebär en klar överträdelse av gemenskapsrätten såvida inte direktiven ger staten något handlingsutrymme. Som framgår av redogörelsen ovan torde såvitt nu är i fråga endast artikel 9 (3) i direktivet 92/12/EEG skapa ett utrymme för den nationella lagstiftaren. Uppenbart är emellertid att denna artikel inte är tillämplig när mineralolja avsedd för motorbränsle transporteras i fordons egna bränsletankar eller reservtankar. Av det sagda följer alltså att det svenska förbudet mot användning här i landet av finsk rödmärkt dieselolja innefattar en klar överträdelse av gemenskapsrätten genom att det bl.a. förhindrat införsel av denna vara.
Utfrågning av statsrådet Thomas Östros
Utskottet har den 20 april 1999 hållit utfrågning med statsrådet Thomas Östros, bilaga B 5. Vid utfrågningen biträddes han av kanslirådet Susanne Åkerfeldt.
Thomas Östros anförde att vid beredningen av den proposition som föreslog förbud mot rödmärkt olja i samtliga motordrivna fordon var han riksdagsledamot. Han har därför ingen personlig inblick i vad som föregick propositionen. Utifrån det han av tjänstemän fått kännedom om, efter det att han kom till Finansdepartementet i mars 1996, kan han dock lämna en allmän bakgrund.
Enligt Thomas Östros kom ett användningsförbud av röd olja tidigt upp i diskussionen. Det togs då underhandskontakter mellan Finansdepartementet och företrädare för EU:s skattedirektorat, GD XXI. De senare var positiva till möjligheten att utvidga det svenska användningsförbudet till att även omfatta finsk röd olja. Det var bl.a. mot denna bakgrund som bedömningen gjordes att användningsförbudet var förenligt med gemenskapsrätten.
Thomas Östros uppgav att det som komplicerade bilden var att i Finland kan röd olja inte bara användas för uppvärmning och användning i motorredskap och jordbrukstraktorer, vilket är tillåtet enligt gemenskapsrätten, utan även i personbilar, bussar och lastbilar, vilket inte är tillåtet enligt gemenskapsrätten. Detta har kommissionen flera gånger i brev påtalat för Finland och kommissionen har inlett ett förfarande för att dra Finland inför EG-domstolen. Sverige hamnade, enligt Thomas Östros, i kläm på grund av att Finland bröt mot gemenskapsrätten. Genom Finlands agerande blev det omöjligt att kontrollera att inte lågbeskattad färgad olja användes i motorfordon. Sverige strävade efter att uppfylla skattedirektivens regler om att endast högbeskattad olja skulle kunna användas i motorfordon.
Vid utfrågningen framkom även att tjänstemännen vid Finansdepartementet under ärendets gång hade intensiv kontakt med tjänstemän på andra departement, berörda myndigheter, andra medlemsstater och EU:s skattedirektorat. Någon kontakt med EU:s konkurrensdirektorat togs inte. Branschorganisationer och övriga intressenter gavs tillfälle att ge synpunkter. Det gjordes inte från något håll invändningar att ett användningsförbud skulle strida mot EG-rätten. Några sådana invändningar restes inte heller under riksdagsbehandlingen. Thomas Östros hade ingen anledning att säga att beredningen av den första propositionen var bristfällig.
Thomas Östros uppgav att det inte är juridiskt klart vilken EG-rättslig regel som överskreds när Sverige förbjöd användning av röd olja i motordrivna fordon. Kommissionen tog i sitt brev till Sverige i mars 1997 inte uttrycklig ställning i denna fråga.
Utskottets bedömning
Med beaktande av att kommissionens brev, där det svenska förbudets förenlighet med gemenskapsrätten ifrågasattes, inkom till Finansdepartementet den 7 april 1997 och att proposition beslutades tre veckor senare finner utskottet att någon klandervärd tidsutdräkt inte förekommit vid beredningen av prop. 1996/97:122 genom vilken förslag om inskränkning av användningsförbudet mot rödmärkt olja lades fram.
I beredningen av proposition 1995/96:57, där ett förbud mot användning av rödmärkt olja i samtliga motordrivna fordon föreslogs, fördes från Finansdepartementets sida diskussioner med företrädare såväl för kommissionens generaldirektorat XXI för tullunion och indirekta skatter som för andra medlemsstater. Vid en bedömning i efterhand står det dock klart att även en kontakt med kommissionens generaldirektorat XV för inre marknad och finansiella tjänster hade kunnat visa sig ändamålsenlig. Det kan emellertid inte sägas ha varit uppenbart att ett förbud skulle strida mot gemenskapsrätten. Skatteutskottet hade inte någon erinran mot förslaget och en enig riksdag följde utskottet.
Rörande beredningen av propositionen har vidare framkommit att bl.a. Svenska Petroleum Institutet i skrivelser till regeringen begärt att införseln av finsk rödmärkt diesel genom olika åtgärder skulle begränsas. Förutom de stora skatteundandraganden som var följden av införseln var det således även av konkurrensskäl som regeringen föreslog ett förbud.
Sammantaget synes således beredningen av den proposition genom vilken införande av förbud mot rödmärkt olja i samtliga motordrivna fordon föreslogs (prop. 1995/96:57) inte kunna sägas ha uppvisat sådana brister att den stått i klar strid med regeringsformens krav på inhämtande av behövliga upplysningar.
Granskningen föranleder inte något vidare uttalande från utskottets sida.
2.5 Kulturminister Marita Ulvskogs handlande när det gäller frågan om försäljning av Svenska Dagbladet till Marieberg
Anmälan
I en granskningsanmälan, bilaga A 2.5.1, har begärts att riksdagen granskar kulturministerns och regeringens handlande när det gäller den fråga om försäljning av Svenska Dagbladet till Bonnierägda Marieberg som var aktuell under sommaren 1998.
Enligt anmälan har kulturministern uppenbarligen genom de besked som lämnats till företrädare för ägare och köpare stoppat den planerade affären. Hon har i medier meddelat att hon på regeringens vägnar lämnat besked som gått ut på att affären av mediepolitiska skäl inte bör komma till stånd. Det är enligt anmälan otvetydigt att Marita Ulvskogs uttalanden i det aktuella fallet har uppfattats på ett sätt som fått den tilltänkte köparen att av politiska skäl avstå från en framförhandlad lösning. Mot bakgrund av att kulturministerns påverkan av skeendet skett utanför det konstitutionella regelverket är enligt anmälan hennes och regeringens handlande i hög grad en fråga för riksdagens konstitutionsutskott.
Bakgrund
I början av juli 1998 förekom uppgifter i massmedierna om att en affär mellan Svenska Dagbladet och AB Marieberg diskuterades.
Enligt dessa uppgifter hade Svenska Dagbladets ledning och styrelse bett Dagens Nyheter och dess ägare att ta över administrationen av Svenska Dagbladet. Enligt en artikel i Dagens Industri den 2 juli 1998 låg förslaget på kulturminister Marita Ulvskogs bord. Hon hade enligt artikeln vid flera tillfällen tydligt markerat sitt missnöje mot familjen Bonniers dominerande ställning på den svenska mediemarknaden och kunde därför tänkas ha invändningar mot upplägget. I en artikel i Svenska Dagbladet den 5 juli 1998 angavs att regeringen var kritisk mot Bonniers planer på att köpa delar av Svenska Dagbladet. Samma dag sändes ett inslag i Aktuellt där Marita Ulvskog uttalade: "Det är svårt att se annat än att det skulle innebära en ökad ägar- och maktkoncentration och det är naturligtvis det som förvånar oss." Vidare uttalade hon: "Det är naturligtvis svagt att försöka dra in regeringen som i det här fallet har blivit tvingad in i en situation där vi förväntas avge ett utlåtande för att de sedan skall kunna skylla på oss när de inte klarar det de uppenbarligen har föresatt sig att klara. Det är väl helt enkelt så att Bengt Braun inte har klarat att övertyga sina uppdragsgivare om den här affären och likadant på andra sidan och då väljer man att skylla på regeringen."
Enligt en artikel i Dagens Nyheter den 6 juli 1998 uppgav Bengt Braun att det inte längre fördes några samtal med Investor och SvD om att säkra SvD:s utgivning. Anledningen, sade han, var att det från politiskt håll saknats förståelse för den tänkta samarbetsmodellen och att Bonniers hotats med hårdare lagstiftning av kulturminister Marita Ulvskog. Enligt Bengt Braun var det aldrig fråga om att DN skulle köpa ut SvD, utan de båda skulle samarbeta när det gällde produktion och ekonomi. I samma nummer av Dagens Nyheter återgavs ett TT- meddelande om att både säljare och köpare skyllde den uteblivna affären på regeringen. Bengt Braun hade uppgett att han först någon dag tidigare fått klart för sig att det inte fanns någon positiv förståelse för Bonniers planer. Marita Ulvskog tillbakavisade detta och framhöll att Investor och Marieberg uppenbarligen inte kommit överens. Det var enligt henne lite klumpigt att försöka skylla på regeringen, som inte hade någon del i affären. Marita Ulvskog angav att Investor och Bonniers kontaktat regeringen eftersom de ville ha regeringens åsikt i frågan. Den legitimitet som man upplevde att de sökte för affären hade inte kunnat ges dem. "Vi har tydligt sagt att det fanns flera negativa sidor av affären." Bonniers vice VD Thomas Nilsson uppgav att familjen Bonnier inte hade något alternativ efter uttalandena.
Enligt en artikel samma dag i Svenska Dagbladet hävdade Mats Svegfors att Marita Ulvskog hundraprocentigt var på det klara med att ett negativt uttalande från henne skulle stjälpa affären. "Det förvånar mig att hon försöker teckna en annan bild för den bilden kommer att blåsa sönder. Hon visste att Bonnier sagt att de inte kommer att genomföra affären om det blir politisk kritik. Det enda hennes presspolitik för närvarande innehåller är ett nej."
I en artikel i februarinumret 1999 av Moderna Tider har Hans-Gunnar Axberger, styrelseledamot i Dagens Nyheter, beskrivit delar av händelseförloppet. Enligt artikeln var det så att styrelsemajoritetens lösning inför ett ställningstagande i affären blev att lägga sakens öde i andra händer. Ett antal villkor ställdes upp. Ett av dem var att upplägget skulle underställas regeringens bedömning. Formellt var det oklart vad regeringen förväntades bedöma, reellt var det emellertid tydligt. DN:s ägare ville efterhöra om affären kunde tolereras politiskt, eller om den skulle betraktas som någon sorts missbruk av ägarfamiljens ställning på ägarmarknaden. Medieminister Ulvskog mottog en delegation och fick sig saken förelagd. Hon funderade några dagar och meddelade sedan att hon inte tyckte om affären, men att hon i och för sig inte kunde stoppa den.
Promemoria från Statsrådsberedningen m.m.
Utskottet begärde i skrivelse den 19 januari 1999 till Statsrådsberedningen svar på sex frågor som ställs i granskningsanmälan. Svar från Statsrådsberedningen kom in den 9 februari 1999 tillsammans med en promemoria upprättad den 4 februari 1999 av statssekreteraren i Kulturdepartementet Ann-Christin Nykvist bilaga A 2.5.2. Av promemorian framgår följande.
Kulturminister Marita Ulvskog kontaktades den 25 juni 1998 av Investors vd Claes Dahlbäck, som tillsammans med Svenska Dagbladets chefredaktör Mats Svegfors önskade ett möte. Detta möte ägde rum dagen därpå, den 26 juni, på Kulturdepartementet. Närvarande var dessutom statssekreteraren Ann- Christin Nykvist. Vid mötet lämnade Claes Dahlbäck och Mats Svegfors både en muntlig och en skriftlig redogörelse för den planerade affären och delade samtid ut ett utkast till pressmeddelande, bilaga A 2.5.3. Deras önskemål var att regeringen skulle ge legitimitet åt affären som skulle presenteras tisdagen den 30 juni. Kulturministern angav att hon såg svårigheter för regeringen att tillmötesgå denna önskan och att den information som lämnats gav vid handen att risk fanns för ökad ägarkoncentration på mediemarknaden. Regeringen hade tillsatt en utredning om medieägandet som angav en annan inriktning (dir 1997:136).
Söndagen den 28 juni upprepade kulturministern vid telefonsamtal med Claes Dahlbäck att regeringen inte kunde ge affären det särskilda förord som önskats. Under de redovisade samtalen kom frågan om morgontidningsmarknaden i storstäderna upp, varvid tentativa resonemang förekom om Arbetet och Sydsvenska Dagbladet och om möjligheterna att på sikt säkra de båda tidningarnas överlevnad genom samarbete. Under veckan som följde blev kulturministern vid ett antal tillfällen uppringd av Bengt Braun och vid ett tillfälle av Bengt Braun och Mats Svegfors.
Enligt promemorian har kulturministern efter önskemål om ett positivt ställningstagande från regeringen till den tänkta affären förklarat att något sådant besked inte kunde lämnas. Kulturministerns uttalanden härvid föranleder enligt promemorian inte några särskilda överväganden av konstitutionell art.
I skrivelse den 9 mars 1999 till Statsrådsberedningen har konstitutionsutskottet begärt upplysningar om vad som sagts om den tilltänkta affären under ett samtal som enligt vissa tidningsuppgifter förekommit mellan statsminister Göran Persson och Percy Barnevik. I svar den 23 mars 1999 (bilaga A 2.5.4) har angetts att statsministern träffade Percy Barnevik den 24 juni 1998 på Harpsund och att samtalen dem emellan rörde frågor om svenskt näringsliv och dess framtida utveckling. I anslutning härtill gav Percy Barnevik en kort redogörelse för den tilltänkta affären mellan Dagens Nyheter och Svenska Dagbladet. Informationen föranledde ingen åtgärd.
Utskottet har berett Bengt Braun och Claes Dahlbäck tillfälle att yttra sig över anmälan. Båda har dock avstått från detta.
Utfrågning med statsrådet Marita Ulvskog
Statsrådet Marita Ulvskog har vid utfrågning inför utskottet bilaga B 6 anfört bl.a. följande. Claes Dahlbäck och Mats Svegfors uppsökte henne beträffande en förhandsredovisning av en affär som skulle presenteras fyra dagar senare. Hon upplevde att de sökte regeringens uttalade förståelse för affären, vilket också formulerades i det utkast till pressmeddelande som de hade med sig. Det var enkelt för henne att hänvisa till att en parlamentarisk utredning sedan månader arbetade efter direktiv i en helt annan mediepolitisk riktning. Det var också grunden till att regeringen inte kunde uttrycka den förståelse som önskades eller sanktionera affären. Under sammanträffandet fördes diskussioner om mångfaldsbegreppet. Besökarna kom snart in på en mediepolitisk modell som finns i USA. Det fördes resonemang om mångfald i dagspressen, och hon hänvisade till situationen i Skåne, dvs. om man bara har borgerliga morgontidningar är detta också en brist i mångfalden. Frågan om Arbetets situation och samverkansmodeller kom också upp under telefonsamtal som hon senare hade med Claes Dahlbäck, Bengt Braun och Mats Svegfors. Det fanns sedan något år ett förslag från Mångfaldsrådet om nya samverkansmodeller på den svenska tidningsmarknaden som regeringen ställt sig avvaktande till. På söndagen ägde ett telefonsamtal rum på Claes Dahlbäcks begäran. För hennes del var saken därmed utagerad. Senare ringde Bengt Braun och Mats Svegfors till henne när hon var på besök i Kanada.
Det var svårt för henne att bedöma vilka planer och avsikter som fanns. Hon uppfattade vid sammanträffandet att affären var klar. Regeringen hade inte med saken att göra utan hon tog emot personerna och lyssnade på deras beskrivningar av situationen. Man förde en allmän mediepolitisk debatt. Hon informerade i sin tur flera statsråd och statsministern, vilka alla delade hennes uppfattning att det inte var en angelägenhet för regeringen.
Hon hade inte någon anledning att analysera affären och funderade inte på hur den skulle kunna användas i Malmö. I efterhand uppkom skäl att vara kritisk till modellen, som i USA visat sig inte bidra till mångfalden.
Utskottets bedömning
Utskottet kan konstatera att statsrådet Marita Ulvskog inte haft anledning att befatta sig med affären mellan Svenska Dagbladet och Marieberg. Som framgårTill detta kommer parterna i affären enligt vad som framgår av bifogat det utkast till pressmeddelande som parterna som inlämnades till Kulturdepartementet den 26 juni 1998 sökteangavs att företrädarnae för Svenska Dagbladet och Investor regeringensi kontakter med representanter för regeringen fått förståelse för nödvändigheten av en strukturförändring av det slag som var i fråga. Kulturministern avvisade deras begäran.
Utskottet har berett Claes Dahlbäck och Bengt Braun tillfälle att beskriva de överväganden som lett till hänvändelsen till kulturministern, men dessa har avstått från att yttra sig. Utskottet kan konstatera att granskningen inte kunnat genomföras på ett fullt tillfredsställande sätt. Granskningen föranleder inte något uttalande från utskottets sida.
2.6 Kulturminister Marita Ulvskogs handläggning av vissa ärenden om sändningstillstånd för digital-TV
Ärendet
I en granskningsanmälan, bilaga A 2.6.1, har till konstitutionsutskottets granskning anmälts kulturminister Marita Ulvskogs agerande vid besluten om sändningstillstånd för digital marksänd TV. I anmälan anförs att regeringen den 25 juni 1998 beslutade om sändningstillstånd för de programbolag som skall sända marksänd digital TV. Av villkoren framgår att sändningarna skall ske med digital teknik och vilka som skall hantera multiplexering samt vilken teknisk standard som skall gälla för hårdvara och styrprogram. Detta är frågor som enligt anmälaren i vid mening kan sägas gälla användning av viss sändningsteknik. Anmälaren anför vidare att villkoren reglerar även sådant som inte ens i vid mening kan sägas gälla sändningsteknik för att tvinga in programbolagen till de statligt kontrollerade monopolbolagen Senda AB och Teracom AB. Det gäller enligt anmälaren t.ex. åtkomstkontrollen, som handlar om kryptering, programkort och kodning. Villkoren innebär dessutom att allt detta skall skötas av Senda AB, som även skall ombesörja hanteringen av den elektroniska programguiden.
I anmälan påpekas vidare att radio- och TV-lagen inte ger utrymme för att föreskriva om enbart en viss typ av programutbud. Anmälaren anför att i tillstånden för digitala sändningar villkoras inte mångsidighet utan tvärtom att vissa typer av program skall finnas med.
Enligt anmälaren bör det ses mycket allvarligt på när statsråd gör medieföretag beroende av statligt kontrollerade bolag och genom tillståndsvillkor försöker reglera innehållen i programmen på ett sätt som synes sakna stöd i lag.
Till grund för utskottets granskning har bl.a. legat en promemoria upprättad inom Kulturdepartementet, bilaga A 2.6.2. Utskottet har också hållit en utfrågning med kulturminister Marita Ulvskog, bilaga B 6.
Regeringens beslut den 25 juni 1998
Regeringen beslutade den 25 juni 1998 att meddela tillstånd att sända television med digital sändningsteknik till TV 3 AB, Kanal 5 AB, Canal + Television AB, Kunskaps-TV i Sverige AB, Televisionsaktiebolaget TV 8, och Cell Internet Commerce Development AB, TV-Linköping Länkomedia AB och Landskrona Vision AB i enlighet med bilagorna 1a-h till regeringens beslut.
Av regeringsbeslutet med bilagor framgår att sändningstillstånden förenats med vissa villkor. Ett villkor avser att respektive programbolag skall samverka med övriga innehavare av tillstånd att sända digital TV. Vidare sägs att följande avsnitt i det avtal om viss samverkan inför beslut om sändningstillstånd som har fogats som bilaga 3 till regeringens beslut utgör villkor för tillståndet: 1. Multiplexering, 2. Åtkomstkontroll med mera, 3. Elektronisk programguide, 6. Tillkommande parter och nya sändningsområden, 7. Avtalstid med mera, endast fjärde stycket, samt 9. Ändringar och tillägg.
I ett villkor för TV 3:s sändningstillstånd anges att faktaprogram, sportprogram och barnprogram i betydande omfattning skall ingå i sändningarna. För Kanal 5 gäller att sändningarna i betydande omfattning skall innehålla dramaprogram på svenska, underhållning, dokumentärprogram och barnprogram. Sändningarna från Canal + skall i betydande omfattning innehålla långfilmer, sport, dokumentärprogram och barnprogram. För Kunskaps-TV gäller att det i betydande omfattning skall ingå utbildnings- och bildningsprogram i sändningarna. Enligt villkoret för TV 8 skall nyheter och faktaprogram i betydande omfattning ingå i sändningarna. Sändningarna från Cell skall i betydande omfattning innehålla program där modern informationsteknik utnyttjas. I villkoret för TV- Linköping anges att sändningarna i betydande omfattning skall innehålla program med anknytning till sändningsområdet. Detsamma gäller för Landskrona Vision.
Den 25 juni 1998 beslutade regeringen också att komplettera sändningstillstånden för Sveriges Television AB, Sveriges Utbildningsradio AB och TV 4 AB i enlighet med bilagorna 1a-c till regeringsbeslutet. Genom beslutet kompletterades sändningstillstånden med en rätt att sända television med digital sändningsteknik.
Även för SVT:s, Utbildningsradions och TV 4:s sändningstillstånd skall som villkor gälla samma avsnitt som för de övriga programbolagen i det avtal om viss samverkan inför beslut om sändningstillstånd som har fogats som bilaga 3 till regeringens beslut. I SVT:s sändningstillstånd anges vidare att SVT 24 till övervägande del skall bestå av nyheter och nyhetskommentarer.
Gällande bestämmelser
Grundläggande bestämmelser om villkor för sändningar
Enligt 3 kap. 2 § första stycket yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) får rätten att sända radioprogram på annat sätt än genom tråd regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända.
I 3 kap. 4 § YGL sägs att den som sänder radioprogram självständigt avgör vad som skall förekomma i programmen.
I 3 kap. 1-4 §§ radio- och TV-lagen (1996:844) lämnas en uppräkning av de villkor som ett sändningstillstånd kan förenas med.
I förarbetena till radio- och TV-lagen konstaterade regeringen (prop. 1995/96:160 s. 83 f.) att i ordet villkor i 3 kap. 2 § första stycket YGL ansågs det dåvarande systemet med avtal mellan regeringen och programföretaget vara inbegripet (prop. 1990/91:149, bet. 1990/91:KU39, rskr. 1990/91:370). Vidare anförde regeringen att enligt dess uppfattning fick den gällande ordningen med avtal mellan staten och programföretagen således uttryckligen anses godtagen i YGL. Ofrånkomligen var det dock ändå så att konstruktionen med "avtal" rimmade dåligt med de gällande konstitutionella reglerna. Det var därför enligt regeringen lämpligt att den nya lagen återspeglade den rådande ordningen och således, om krav på de enskilda företagen skall få ställas, uttryckligen angav att det rörde sig om villkor för sändningsrätten. Regeringen ansåg därför att konstruktionen med avtal mellan regeringen och programföretagen inte skulle finnas kvar.
Regeringen anförde vidare att en från principiella utgångspunkter nära till hands liggande lösning vore att samtliga förutsättningar för sändningsrätten skulle framgå direkt genom bestämmelser i lag. Regeringen konstaterade att en stor mängd krav, som inte gäller för all sändningsverksamhet, dock bör kunna ställas på verksamhet som bedrivs med stöd av regeringens tillstånd. En lag som innehåller samtliga de krav som då framgick av avtal skulle dock bli mycket vidlyftig och förmodligen snart även inaktuell om det över huvud taget var lagtekniskt möjligt att konstruera en sådan lag. En stor fördel med att behålla den dåvarande ordningen var enligt regeringen att lagen därigenom lättare kan anpassas till den framtida tekniska och massmediepolitiska utvecklingen. Denna utveckling kunde framöver väl komma att innebära att staten helt eller delvis kommer att avstå från att ställa vissa villkor på sändningsverksamheten.
Vidare anförde regeringen att den ansåg att den smidigaste lösningen var att regeringen även i fortsättningen fick förena sändningstillstånd med villkor. Endast skyldigheter som gäller för alla sändningar av en viss art borde regleras genom direkta bestämmelser i lagen. Rättssäkerhetsskäl talade enligt regeringen också för att bestämmelser som har med själva sändningstillståndet samt tillståndets innebörd och bestånd att göra skall framgå direkt av lag. Även bestämmelser om straff måste enligt regeringen framgå direkt av lag. I övrigt borde tillstånden kunna förenas med villkor. Dessa måste dock ha stöd i lag eftersom det är fråga om yttrandefrihetsbegränsningar.
Regeringen påpekade därutöver att en viss restriktivitet borde iakttas vid utformningen av specificerade villkor mot bakgrund av bestämmelsen i 3 kap. 4 § YGL om det redaktionella oberoendet. Specificerade bestämmelser hade emellertid, i jämförelse med bestämmelser av generell målsättningskaraktär, sina fördelar eftersom programföretaget får en bättre uppfattning om vad det har att rätta sig efter och de övervakande myndigheternas kontroll av att villkoret följs underlättas. Enligt regeringens uppfattning borde regeringen även i framtiden kunna ställa sådana typer av specificerade villkor som fanns främst i avtalet med TV 4.
Villkor om att använda viss sändningsteknik
Enligt 3 kap. 2 § 7 radio- och TV-lagen (1996:844), i dess lydelse före den 1 februari 1999, kan villkor för sändningstilltillstånd avse skyldighet att använda viss sändningsteknik.
Villkoret om skyldighet att använda viss sändningsteknik infördes i och med den nya radio- och TV-lagen, som trädde i kraft den 1 januari 1996. I proposition 1995/96:160, s. 50, anförde regeringen att det för närvarande var svårt att avgöra vilka särskilda lagstiftningsbehov som digitaltekniken kan komma att medföra. Genom att frekvensutrymmet kan utnyttjas mer effektivt med den nya tekniken var det enligt regeringen tänkbart att principen om etableringsfrihet kan utvidgas till ytterligare områden. Å andra sidan kunde digitaltekniken komma att föra med sig nya regleringsbehov, t.ex. när det gäller krytperingssystem eller sändaroperatörernas verksamhet. Regeringen avsåg att återkomma till dessa frågor i samband med att ställning skulle tas till förslagen i betänkande Från Massmedia till Multimedia (SOU 1996:25). I författningskommentaren (s. 164) konstaterade regeringen vidare att någon motsvarighet till detta villkor inte fanns för närvarande. Enligt regeringen var det emellertid nödvändigt att lämna utrymme för villkor av denna typ om staten skulle ha något inflytande på introduktionen av ny teknik.
Konstitutionsutskottet anförde ingen avvikande mening i denna del (bet. 1995/96:KU29).
I proposition 1996/97:67 Digitala TV-sändningar (s. 27) anförde regeringen att det var angeläget att utveckla samarbetsformer som innebär att de som erbjuder programtjänster i systemet vanligtvis bestämmer över multiplexfunktionen tillsammans. Enligt regeringen skulle den föreslagna sändningsverksamheten redan från början vara upplagd på sådant sätt att krav på yttrandefrihet, tillgänglighet och mångfald tillgodoses. Detta innebar bl.a. att de avkodare som används bör vara sådana att varje person i publiken har möjlighet att ta del av alla program som sänds ut, givetvis på de villkor som programföretaget ställer upp för tillgång till programmen. Om systemet innehåller s.k. elektroniska programguider borde enligt regeringen de olika programföretagens utbud presenteras på likvärdigt sätt. Regeringen var medveten om att det kunde uppstå problem om konkurrerande företag skulle samarbeta inom ett och samma tekniska system. Enligt regeringens mening måste det vara möjligt att uppnå överenskommelser mellan de olika parterna om sådana former för samverkan att varje medverkande företag kan behålla den nödvändiga kontrollen över sitt material, samtidigt som tillgängligheten för publiken till det samlade programutbudet förblir hög. Regeringen anförde att det är viktigt att sådana samverkansformer kommer till stånd redan under sändningsverksamhetens inledningsskede och att de har en sådan utformning att även företag som kommer in senare kan delta i samarbetet på likvärdiga villkor.
Vidare anförde regeringen (s. 30) att Radio- och TV-verket borde förvissa sig om att programföretag har förbundit sig att delta i samverkan om t.ex. multiplexering, åtkomstkontroll och elektroniska programguider i enlighet med vad som sagts i avsnitt 6.1. (se ovan) innan verket avgav sitt förslag till regeringen om vilka programföretag som borde erhålla sändningstillstånd.
Konstitutionsutskottet tillstyrkte regeringens förslag om digitala TV-sändningar (bet. 1996/97:KU17).
I förordningen (1997:894) om marksänd digital TV anges att den som söker sändningstillstånd i ansökan skall redovisa sina planer för att ingå överenskommelser med övriga sökande i fråga om multiplexering, åtkomstkontroll och elektroniska programguider (6 § tredje stycket). Av Radio- och TV-verkets förslag till regeringen om fördelning av sändningstillstånden skall framgå om den sökande kan delta i en sådan samverkan (9 § första stycket 2).
I proposition 1997/98:184 Ändringar i radio- och TV- lagen, m.m. föreslog regeringen att ett tillägg skulle göras i 3 kap. 2 § 7 radio- och TV-lagen så att det framgår att teknisk samverkan med andra tillståndshavare skall kunna utgöra villkor för ett sändningstillstånd. Regeringen anförde (s. 68) att villkoret i 3 kap. 2 § 7 kan innebära att en skydlighet att sända med digital teknik även innefattar en skyldighet att delta i sådan teknisk samverkan med andra tillståndshavare som är nödvändig för att tekniken skall fungera. Enligt regeringen borde emellertid ett tillägg göras så att det av lagen uttryckligen framgår att villkoret om viss sändningsteknik får förenas med krav på samverkan med andra tillståndhavare i tekniska frågor.
Konstitutionsutskottet anförde i sin bedömning vid behandlingen av propositionen i denna del (bet. 1998/99:KU13) att utskottet delade regeringens uppfattning att 3 kap. 2 § 7 radio- och TV-lagen även kan innefatta en skyldighet att delta i en sådan teknisk samverkan med andra tillståndhavare som är nödvändig för att tekniken skall fungera. I likhet med regeringen ansåg utskottet att det dock var mer tillfredsställande att det uttryckligen framgår av lagen att villkoret om viss sändningsteknik får förenas med krav på samverkan med andra tillståndhavare i tekniska frågor. Utskottet tillstyrkte därför regeringens förslag att ett tillägg med denna innebörd görs i den aktuella bestämmelsen. Med det anförda avstyrktes en motion (m) vari det begärdes att regeringens förslag skulle avvisas.
Enligt riksdagens beslut har därmed 3 kap. 2 § 7 fr.o.m. den 1 februari 1999 den lydelsen att villkor för sändningstillstånd även får avse skyldighet att "använda viss sändningsteknik samt samverka med andra tillståndshavare i tekniska frågor".
Villkor om att sända ett mångsidigt programutbud
Enligt 3 kap. 2 § 13 radio- och TV-lagen får villkor för sändningstillstånd avse skyldighet att sända ett mångsidigt programutbud.
I proposition 1995/96:160 med förslag till en ny radio- och TV-lag återkom regeringen i författningskommentaren till sina förslag till enskilda villkor. När det gällde villkoret om skyldighet att sända ett mångsidigt programutbud konstaterade regeringen (s. 164 f.) att punkten motsvarade 7 § första stycket 3 radiolagen. Regeringen anförde att avtalen ställer en rad krav på programutbudet såsom att sända viss minsta mängd nyheter, barnprogram, teater etc. Under denna punkt föll också krav på produktion utanför programföretaget självt. Däremot rymdes inte enligt regeringen sådana rent organisatoriska frågor som redaktioneras antal eller geografiska placering.
Bestämmelsen i 7 § första stycket 3 radiolagen (1966:755) om mångsidigt programutbud infördes 1991 i samband med införandet av en reklamfinansierad TV- kanal (TV 4) i marknätet. I proposition 1990/91:149, s. 140, konstaterade regeringen att det i avtalen om programverksamheten mellan staten och programföretagen inom Sveriges Radio-koncernen fanns bestämmelser om mångsidighet i programutbudet. Regeringen anförde vidare att de berörda avtalsbestämmelserna kunde sägas uttrycka den "positiva" delen av public service-uppdraget. Enligt regeringen avsågs bestämmelsen hindra ett programföretag från att t.ex. ge programverksamheten en ensidig inriktning mot underhållningsprogram eller billiga inköpta program. Regeringen konstaterade att radiolagsutredningen anfört att förpliktelser av detta slag kan uppfattas som begränsningar av ett programföretags yttrandefrihet. Utredningen hade med hänsyn härtill ansett att det borde ges stöd i lag för förpliktelserna genom att det i radiolagen föreskrevs att staten får träffa avtal med ett programföretag om skyldighet för företaget att sända ett mångsidigt programutbud. Föredragande statsrådet var av samma mening som utredningen. Statsrådet anförde att uttrycket "ett mångsidigt programutbud" var avsett att kunna täcka de olika "positiva" krav som fanns i de nuvarande avtalen och som tog sikte på att företagen skulle sända program av många olika slag.
Konstitutionsutskottet tillstyrkte regeringens förslag om ändring i radiolagen (bet. 1990/91:KU39).
I proposition 1997/98:184 Ändringar i radio- och TV- lagen, m.m. föreslog regeringen att kabel-TV- företagens sändningsplikt begränsas till tre program från TV-avgiftsfinansierade TV-företag och ett program från övriga TV-företag. Enligt regeringen skulle en förutsättning för sändningsplikt vara att programmen sänds med tillstånd av regeringen och att det föreligger krav på opartiskhet och saklighet samt villkor om mångsidigt programutbud där det skall ingå nyheter. Regeringen anförde härvid att ett mångsidigt programutbud även kan innefatta ett programutbud som huvudsakligen består av nyheter.
Konstitutionsutskottet tillstyrkte regeringens förslag och avstyrkte motioner (m, fp) med krav på att vidaresändningsplikten skulle begränsas till SVT 1 och SVT 2 (bet. 1998/99:KU13).
Promemoria från Kulturdepartementet
Konstitutionsutskottet har i en skrivelse till Statsrådsberedningen berett regeringen tillfälle att yttra sig över vad som anförs i anmälan om regeringens beslut den 25 juni 1998 om sändningstillstånd för digital marksänd TV och beslutens överensstämmelse med gällande bestämmelser.
I en promemoria upprättad inom Kulturdepartementet den 23 februari 1999 behandlas först den del av granskningsanmälan som tar upp frågan om villkor om att använda viss sändningsteknik. Departementet vill härvid särskilt peka på följande. I proposition 1996/97:67 Digitala TV-sändningar, som ligger till grund för regeringens beslut att ge tillstånd att sända digital marksänd TV, anges att en förutsättning för att erhålla tillstånd att sända är att företagen har förbundit sig att samverka i fråga om multiplexering, åtkomstkontroll och elektroniska programguider. Riksdagen har, sedan konstitutionsutskottet tillstyrkt regeringens förslag, beslutat i enlighet härmed.
Därutöver pekar departementet på att regeringen i proposition 1997/98:184 Ändringar i radio- och TV- lagen, m.m. föreslog att ett tillägg skulle göras i 3 kap. 2 § 7 radio- och TV-lagen (1996:844) så att det framgår att teknisk samverkan med andra tillståndshavare skall kunna utgöra villkor för ett sändningstillstånd. Regeringen anförde att villkoret kan innebära att en skyldighet att sända med digital teknik även innefattar en skydlighet att delta i en sådan teknisk samverkan med andra tillståndshavare som är nödvändig för att tekniken skall fungera. Men enligt regeringen borde ett tillägg göras så att det av lagen uttryckligen framgår att villkoret om viss sändningsteknik får förenas med krav på samverkan med andra tillståndshavare i tekniska frågor. Med teknisk samverkan avses enligt departementet frågor om multiplexering, åtkomstkontroll och elektroniska programguider.
Departementet konstaterar att konstitutionsutskottet delade regeringens bedömning att 3 kap. 2 § 7 radio- och TV-lagen även kan innefatta en skyldighet att delta i en teknisk samverkan, men att det dock var mer tillfredsställande att det uttryckligen framgår av lagen. Enligt riksdagens beslut har därmed 3 kap. 2 § 7 fr.o.m. den 1 februari 1999 den lydelse som regeringen föreslog.
Som sin slutsats anför departementet att detta innebär att regeringen även före lagändringen den 1 februari 1999 har haft rätt att med stöd av 3 kap. 2 § 7 radio- och TV-lagen förena sändningstillstånd med villkor att respektive programbolag skall samverka med övriga innehavare av tillstånd att sända digital TV i fråga om multiplexering, åtkomstkontroll och elektroniska programguider eftersom detta ingår i uttrycket "viss sändningsteknik".
Vad gäller den del av anmälan som syftar på att programbolagen har tvingats att samarbeta med Senda i Sverige AB (Senda) och Teracom AB (Teracom) vill departementet särskilt anföra följande. Radio- och TV-verket har i enlighet med bestämmelserna i förordningen (1997:894) om marksänd digital TV annonserat om möjligheten att få tillstånd för digitala TV-sändningar. I samma förordning anges vidare att det av Radio- och TV-verkets förslag till regeringen om fördelning av tillstånden skall framgå om den sökande kan delta i samverkan om multiplexering, åtkomstkontroll och elektroniska programguider.
Vidare anför departementet att Radio- och TV-verket den 18 juni 1998 överlämnade ansökningarna till regeringen tillsammans med ett motiverat förslag till fördelning av tillstånden. Radio- och TV-verket redovisade samtidigt att samtliga sökande, Senda och Teracom ingått ett avtal om samverkan om vissa tekniska frågor. Avtalet innebär att Senda skall ha uppgiften att ta hand om frågor som handlar om åtkomstkontroll och elektronisk programguide och Teracom om multiplexering.
Departementet pekar på att regeringen i beslutet den 25 juni 1998 om tillstånd att sända television med digital sändningsteknik konstaterade att Radio- och TV-verket redovisat att samtliga föreslagna sökande uppfyllt förutsättningarna för att erhålla tillstånd, nämligen ingått avtal om samverkan om vissa tekniska frågor.
Som sin slutsats anför departementet att regeringen inte på något sätt har tvingat programbolagen att sluta avtal med Senda eller Teracom. Programbolagen har haft möjlighet att välja andra samverkansformer och andra bolag som handhar de tekniska funktionerna.
När det gäller vad som i granskningsanmälan anförs om villkor om att sända ett mångsidigt programutbud anför departementet som sin slutsats att, som framgår av utskottets redogörelse för gällande bestämmelser, det i begreppet "ett mångsidigt programutbud" finns utrymme för specificerade villkor. I samband med införandet av en reklamfinansierad TV-kanal uttalade regeringen att bestämmelser om mångsidighet avsåg att hindra ett programföretag från att t.ex. ge programverksamheten en ensidig inriktning mot underhållningsprogram eller billigt inköpta program. I propositionen om ändringar i radio- och TV-lagen, m.m. anförde regeringen att ett mångsidigt programutbud även kan innefatta ett programutbud som huvudsakligen består av nyheter. Departementet pekar på att förslagen har tillstyrkts av konstitutionsutskottet och sedan beslutats av riksdagen. Detta innebär enligt departementet sammanfattningsvis att regeringen i villkoren för tillstånd att sända digital TV endast föreskrivit ett programutbud som är mångsidigt enligt radio- och TV-lagens mening.
Utfrågning med Marita Ulvskog
Utskottet har den 20 april 1999 hållit en utfrågning med kulturminister Marita Ulvskog bilaga B 6.
Vid utfrågningen uppgav Marita Ulvskog bl.a. följande när det gällde skälet till att det i tillståndet för TV 3 att sända digitalt i marknätet föreskrivs genom villkor att fakta-, sport- och barnprogram i betydande omfattning skall ingå i sändningarna. Enligt Marita Ulvskog är uppräkningen hämtad ur den programförklaring som TV 3 själv har lämnat. Det bygger på att det i digital-TV- propositionen sägs att det skall finnas villkor om mångsidigt programutbud. Från början är det egentligen hämtat från den proposition i början på 1990-talet som föregick TV 4:s möjligheter att börja sända i marknätet. Marita Ulvskog anförde vidare att det är ett försök från Digital-TV-kommittén att se till att de krav som finns i propositionen om digital TV och mångsidigt programutbud uppfylls. Senare har regeringen med sitt beslut fastställt detta.
I denna fråga uppgav kanslirådet Lars Marén bl.a. att det i digital-TV-propositionen står att urvalssättet skall vara sådant att programutbudet som helhet tilltalar olika intressen och smakriktningar. Mot den bakgrunden har man begärt av de sökande företagen att de skall avge en programförklaring, varefter urvalet skett utifrån dessa. Enligt Lars Marén kan man säga att ett kvitto på detta är ett sådant tillståndsvillkor.
Vidare uppgav Marita Ulvskog att det mångsidiga programutbudet handlar om samtliga de programföretag som i ett inledningsskede kommer att sända i det digitala marknätet. Det är till helheten man skall se. Hon påpekade att man i tillståndsvillkoren använder orden "betydande omfattning" och att Granskningsnämnden får tolka i vad mån detta är uppfyllt. Marita Ulvskog anförde att programföretagen har gjort självständiga programförklaringar och företaget avgör sedan självständigt vad man de facto sänder. Skulle det vara så att företaget ändrar inriktningen på vad det väljer att sända, utgår hon från att det blir ett ärende för Granskningsnämnden. Detta kan innebära att man kanske vill formulera om tillståndet. Marita Ulvskog påpekade att detta ju inte behöver bidra till minskad mångfald. Hon framhöll att utrymmet för att sända helt andra saker än det man har räknat upp i den självständigt formulerade programförklaringen också är något som man självständigt bestämmer.
När det gällde frågan om vilket lagrum som regeringen har stött sig på när den reglerat att det är ett visst bolag som skall sköta programföretagens tekniska samverkan uppgav Marita Ulvskog bl.a. följande. Det fanns ingenting i det beslut som regering och riksdag fattat om villkoret om teknisk samverkan som har lett fram till det val som programföretagen gjorde. Det var enligt Marita Ulvskog en helt självständig idé, som hon antar växte fram hos programföretagen och som de avtalade om. I enlighet med tidigare framlagda propositioner skulle detta också finnas med bland tillståndsvillkoren. Ett villkor för sändningstillstånd skulle vara att man samverkade när det gällde tekniken, och man har valt en teknisk samverkan via bolaget Senda. Det finns enligt Marita Ulvskog ingenting som hindrar att programföretagen självständigt kommer fram till någon annan samverkanslösning. Tillstånden kommer då att justeras på den punkten. Marita Ulvskog påpekade att det är viktigt att det tydligt framgår att programföretagen har valt att leva upp till regeringens och riksdagens krav på teknisk samverkan. Det konkretiseras med avtalet. Enligt Marita Ulvskog handlar det om att göra troligt att ett villkor om att använda en viss sändningsteknik är uppfyllt. Att då nämna ett bolags namn skulle enligt regeringens mening inte vara någonting som går utöver radio- och TV-lagen. Marita Ulvskog uppgav vidare att det inte fanns några som helst krav om att samverkan skulle ske med Senda eller Teracom. Det förekom inga diskussioner mellan regeringen och programföretagen. Regeringen har ingen del i detta.
Vad gällde villkoret om mångsidigt programutbud anförde Marita Ulvskog att eftersom det rymmer formuleringar om "betydande omfattning" är det väldigt svårt att säga när något inte är uppfyllt. Det blir i så fall en fråga för Granskningsnämnden att göra en bedömning av detta. Hon uppgav vidare att den sanktionsmöjlighet som hon kan se framför sig är en prickning - ett fällande omdöme - från Granskningsnämnden. Att regeringen skulle göra något bedömer hon som helt uteslutet. På fråga om ett programföretag, som väljer att självständigt fatta beslut enligt yttrandefrihetsgrundlagen om utbudet i den egna kanalen, kan riskera att få sitt sändningstillstånd indraget eller inte förnyat svarade Marita Ulvskog att hon bedömde det som helt omöjligt. Svaret var enligt henne nej.
Utskottets bedömning
Granskningen föranleder inget uttalande från utskottets sida.
2.7 Näringsminister Anders Sundströms befattning med ett ärende om statligt stöd till SCA
Ärendet
I en granskningsanmälan, bilaga A 2.7.1, har till konstitutionsutskottets granskning anmälts f.d. näringsminister Anders Sundströms befattning med ett ärende om statligt stöd till SCA Forest and Timber AB (SCA). Anmälaren anför att utskottet bör granska Anders Sundströms agerande i samband med att regeringen under våren 1998 beviljade 10 miljoner kronor i stöd till skogskoncernen SCA:s sågverk i ministerns hemkommun Piteå. Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK) yttrade sig i ärendet på begäran av Närings- och handelsdepartementet och föreslog enligt anmälaren avslag, bl.a. med hänvisning till att SCA är ett stort företag med gott om egna resurser och att den planerade investeringen skulle kunna leda till minskad sysselsättning. Vidare anför anmälaren att regeringen agerade i strid med expertmyndighetens rekommendationer och i stället beslutade att bevilja mångmiljonstödet till SCA. Någon motivering varför regeringen frångått NUTEK:s rekommendation lämnades inte. Enligt anmälaren bereddes investeringsfrågan inom Närings- och handelsdepartementet ända fram till ett regeringsbeslut började närma sig. Anmälaren anför att beredningen enligt uppgift pågick i detta departement under åtta veckor. Därefter lämnades ärendet över till Arbetsmarknadsdepartementet. Anmälaren påpekar att handläggningen av ärendet fortfarande låg kvar på samma handläggare i Närings- och handelsdepartementet. Enligt anmälaren bör konstitutionsutskottet granska beredningen av ärendet och om Anders Sundström försökt påverka ärendet under den långa tid som beredningen pågått inom hans departement.
Till grund för granskningen har bl.a. legat en promemoria som har upprättats inom Näringsdepartementet, bilaga A 2.7.2.
Regeringens beslut den 29 april 1998
I beslut av regeringen den 29 april 1998 anges att SCA Forest and Timber AB i skrivelse den 12 februari 1998 har ansökt om regionalt utvecklingsbidrag för att täcka en del av utgifterna i samband med investeringar i bolagets verksamhet i Munksund, Piteå kommun. Investeringarna uppgår totalt till 390 miljoner kronor.
Av regeringens beslut framgår att Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK) har kommit in med yttrande i ärendet. Därefter har SCA Forest and Timber AB kommit in med kompletterande skrivelser.
Regeringen beslutade att bevilja SCA Forest and Timber AB regionalt utvecklingsbidrag enligt förordningen (1990:642) om regionalpolitiskt företagsstöd med högst 10 000 000 kr för utgifter i samband med företagets investeringar.
Bestämmelser om regionalt utvecklingsbidrag
I 1 § förordningen (1990:642) om regionalpolitiskt företagsstöd anges att stöd kan lämnas för att främja ekonomisk tillväxt och en samhällsekonomiskt och i övrigt lämplig lokalisering av näringslivet. Stöd lämnas endast i den utsträckning det är förenligt med artikel 92 i Fördraget om upprättande av Europeiska gemenskapen. För stödet finns två stödområden.
Enligt 2 § kan stöd lämnas till företag, affärsverk eller uppdragsmyndigheter som bedriver verksamhet på marknadsmässiga villkor. Till ideella organisationer eller intresseorganisationer kan stöd lämnas till utgifter för utlokalisering av verksamhet från Stockholmsregionen även om de inte bedriver verksamhet på marknadsmässiga villkor. Stöd lämnas endast för vissa i förordningen angivna verksamheter.
I 9 § anges att stöd kan lämnas antingen som regionalt utvecklingsbidrag eller som lån till investmentbolag.
Som en allmän förutsättning för att stöd skall kunna lämnas gäller enligt 12 § att verksamheten bedöms få tillfredsställande lönsamhet och ge de anställda en varaktig sysselsättning och utövas eller skall utövas i en ort med tillfredsställande förutsättningar för verksamheten. Därvid skall även beaktas vikten av att de anställda tillförsäkras en tillfredsställande arbetsmiljö.
När det gäller förfarandet i ärenden om regionalt utvecklingsbidrag anges i 35 § att länsstyrelsen skall avgöra ärenden om det avser verksamhet enligt 2 § första stycket 1-8 och det godkända kapitalbehov som ligger till grund för ansökan uppgår till högst 20 miljoner kronor.
Enligt 36 § skall NUTEK avgöra ärenden som inte skall avgöras av länsstyrelsen. Verket skall dock med eget yttrande till regeringens prövning lämna över
- ärenden som gäller stöd enligt 2 a tredje stycket (kräver EG-kom-missionens godkännande) eller stöd enligt 19 § (stöd utanför stödområdena) eller 23 b § (stöd med högre belopp än enligt de allmänna reglerna) som skall avgöras av regeringen,
- ärenden om stöd till affärsverk eller uppdragsmyndigheter,
- ärenden som annars har principiell vikt eller är av stor betydelse.
I 37 § anges att regeringen utan hinder av 35, 36 och 38 §§ kan direkt ta emot och pröva en ansökan om regionalt utvecklingsbidrag. Så får dock inte ske utan synnerliga skäl, om länsstyrelsen kan besluta i ärendet.
Enligt 38 § skall en ansökan om regionalt utvecklingsbidrag ges in till länsstyrelsen i det län där verksamheten skall bedrivas. En ansökan som inte skall prövas av länsstyrelsen får också ges in till NUTEK.
Promemoria från Näringsdepartementet
Utskottet har i en skrivelse till Statsrådsberedningen begärt att få svar på frågan enligt vilken bestämmelse regeringen har prövat SCA:s ansökan om regionalt utvecklingsbidrag. Utskottet har också begärt att få en redogörelse för beredningen av ärendet inom Regeringskansliet och Anders Sundströms befattning med ärendet.
I en promemoria upprättad inom Näringsdepartementet den 1 mars 1999 konstateras att NUTEK enligt 36 § förordningen (1990:642) om regionalpolitiskt företagsstöd prövar en ansökan som avser ett större belopp än 20 miljoner kronor. Regeringen kan dock utan hinder av denna regel ta emot och pröva en ansökan (37 § första stycket första meningen).
Departementet påpekar att SCA:s ansökan avsåg en investering som till storleken avsevärt översteg 20 miljoner kronor. Regeringen prövade ansökan med stöd av 37 § första stycket första meningen i förordningen.
Vidare anförs i promemorian att ärendet handlades vid dåvarande Närings- och handelsdepartementets enhet för företagsutveckling. I september 1997 fick enheten i uppdrag av Anders Sundström att ta kontakt med företrädare för SCA för att informera om stödmöjligheter för aktuella investeringar i bolagets sågverk i Munksund, Piteå kommun. Enligt departementet föranleddes uppdraget av att frågan dessförinnan tagits upp med näringministern av företrädare för SCA. Enheten lämnade beskedet att ett investeringsbidrag kan lämnas i ett tillfälligt stödområde med högst 20 % av godkända utgifter.
Departementet anför att SCA under slutet av 1997 och början av 1998 lämnade ytterligare muntlig underhandsinformation om bolagets investeringsplaner till en departementssekreterare, som handlade ärendet i departementet fr.o.m. slutet av 1997. Bolaget önskade därvid mer information om stödmöjligheterna. Underhandssamtalen resulterade i att SCA i början av februari 1998 fick beskedet att regeringen var beredd att, med hänsyn till att det rörde sig om en större investering och ett ärende av stor betydelse, pröva en ansökan från bolaget. Ärendet hade dessförinnan föredragits för departementsledningen.
Enligt departementet gav SCA in sin ansökan den 16 februari 1998. Den remitterades samma dag till NUTEK för yttrande. Yttrandet kom in den 13 mars 1998. NUTEK hade i sin tur inhämtat yttranden från bl.a. Länsstyrelserna i Västerbottens respektive Norrbottens län.
I promemorian anförs vidare att i samband med att departementsledningen ånyo informerades om ärendet i mitten av april 1998 uppkom frågan om det var lämpligt att Anders Sundström deltog i regeringens kommande prövning av ärende. Frågan diskuterades i första hand mellan honom och departementets expeditionschef. Enligt departementet blev en slutsats att det inte fanns någon omständighet som kunde grunda jäv enligt förvaltningslagen. Med hänsyn till att ärendet hade anknytning till Anders Sundströms hemort och till att NUTEK:s och länsstyrelsernas bedömningar skilde sig åt beslutade han sig ändå för att inte delta i regeringens prövning. Det blev i stället dåvarande arbetsmarknadsminister Margareta Winberg som föredrog ärendet vid regeringssammanträdet. Departementet påpekar att ansvaret för handläggningen på tjänstemannanivå och föredragningen för arbetsmarknadsministern fortfarande åvilade Närings- och handelsdepartementet. Enligt departementet är den gängse regeln att handläggningen ligger kvar inom ansvarigt departement även om en annan minister föredrar ärendet i regeringen. Handläggningen av ärendet har således aldrig lämnats över till Arbetsmarknadsdepartementet.
Utskottets bedömning
Utskottets granskning ger vid handen att någon anmärkning inte kan riktas mot Anders Sundström när det gäller hans befattning med regeringsärendet angående ansökan från SCA om regionalt utvecklingsbidrag. Någon anmärkning kan ej heller riktas i övrigt mot beredningen av ärendet. Granskningen föranleder således inget uttalande från utskottets sida.
2.818 Regeringens beslut om ändring av ändamålet för stiftelsen SJ/BV personalens förmånsfond
Inledning
Under hösten 1998 granskade utskottet regeringens beslut i permutationsärenden som inkommit under perioden 1995 - 1997. Under granskningen uppmärksammades ett beslut som meddelats efter stiftelselagens ikraftträdande i ett ärende som gäller permutation för en äldre stiftelse med anknytning till Statens järnvägar. som bildats före ikraftträdandet av lagen.
Utskottet har ställt två frågor i ärendet till Regeringskansliet. Frågorna har besvarats i en promemoria den 1 mars 1999 från Näringsdepartementet, bilaga A 2.8.1.
Permutationsärendet
Den 18 oktober 1968 fastställde Kungl. Maj:t reglemente och instruktion för Stiftelsen SJ- personalens pensions- och förmånsfond, tidigare benämnd Stiftelsen statsbanepersonalens pensions- och understödsfond. Stiftelsens tillgångarmedel utgjorde medel som enligt en överenskommelse den 14 december 1936 mellan svenska staten och Statens järnvägars änke- och pupillkassa den 14 december 1936 överlämnats till stiftelsen, medel som genom gåvor och donationer eller på annat sätt tillförts eller kuande komma att tillföras stiftelsen samt räntor och andra vinstmedel.
Genom regeringsbeslut den 6 februari 1997 förordnades beträffande Stiftelsen SJ-personalens pensions- och förmånsfond - efter framställning från stiftelsen - dels att stiftelsens firma i stället skulle benämnasvara Stiftelsen SJ/BV-personalens förmånsfond, dels om vissa ändringar i stiftelsens reglemente och instruktion.
Ändringarna innebar bl.a. att ändamålsbestämmelsen "att enligt bestämmelserna i detta reglemente lämna ekonomisk hjälp i första hand till efterlevande barn och änkor efter anställda vid statens järnvägar och i andra hand till barn till pensionerad personal" ändrades enligt följande.
Stiftelsen har till ändamål att enligt bestämmelserna i det ändrade reglementet att lämna ekonomisk hjälp till
A. efterlevande barn och änkor/änklingar till anställda vid Statens Järnvägar (SJ) och Banverket (BV);
B. barn till pensionerad personal;
C. pensionärer, som åsamkats stora kostnader i samband med sjukdom.
Reglementet i dess lydelse före den nu aktuella ändringen innehöll en bestämmelse (§ 8 §) om att frågan om grunderna för den fortsatta verksamheten skulle underställas Kungl. Maj:ts prövning om medelstillgången inte medgav att huvudändamålen barnpension, barnpensionsförmån och särskild förmån kan tillgodoses. Vidare stadgades i § 11 § att stiftelsens fullmäktige ägde överlägga och fatta beslut i frågor om förvaltning och om ändring i eller tillägg till reglementet eller i den för styrelsen och stiftelsen gällande instruktionen. Fullmäktiges beslut om ändring eller tillägg i reglementet skulle för att bli gällande underställas Kungl. Maj:ts prövning och godkännas av Kungl. Maj:t.
Stadgeändringarna den 6 februari 1997 innebär bl.a. också att §§ lydelsen av 8 och 11§ redigerades i språkligt hänseende. Bland annat ersattes begreppet Kungl. Maj:t av ordet regeringen.ändrades till "om medelstillgången inte medger att förmåner enligt 7 § kan tillgodoses skall frågan underställas regeringens prövning". Vidare ändrades 11 § bl.a. på så sätt att fullmäktiges beslut om ändring i eller tillägg till reglementet skulle underställas regeringens prövning.
Stiftelselagen
Stiftelselagen (1994:1220) trädde i kraft den 1 januari 1996. Bestämmelserna i 6 kap. stiftelselagen skulle dock tillämpas först fr.o.m. den 1 januari 1997 på stiftelser som bildats tillsammans med staten, en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun. 6 kap. stiftelselagen innehåller bestämmelser om ändringar m.m. i stiftelseförordnanden. Bestämmelserna innebär att frågor om ändring av ändamålsbestämmelser i stiftelseförordnanden också för stiftelser bildade av staten numera i princip skall prövas i första hand av Kammarkollegiet. Enligt 6 kap. 1 § stiftelselagen får styrelsen eller förvaltaren inte utan tillstånd av Kammarkollegiet ändra eller upphäva eller i särskilt fall åsidosätta föreskrifter i stiftelseförordnanden som avser bl.a. stiftelsens ändamål. Föreskrifterna får ändras, upphävas eller i särskilt fall åsidosättas endast om de på grund av ändrade förhållanden inte längre kan följas eller har blivit uppenbart onyttiga eller uppenbart stridande mot stiftarens avsikter eller om det finns andra särskilda skäl. Kammarkollegiets beslut får överklagas till regeringen.
Före den 1 januari 1997 gällde att regeringen beslutade om ändring av ändamålsbestämmelse i stiftelseförordnande för stiftelser bildade av eller tillsammans med staten. För äldre stiftelser finns dock övergångsbestämmelser i lagen (1994:1221) om införande av stiftelselagen. Enligt 10 § införandelagen skall om stiftelseförordnande för en äldre stiftelse innehåller en bestämmelse som innebär att någon får ändra, upphäva eller i särskilt fall åsidosätta en av stiftaren meddelad föreskrift den bestämmelsen ha samma giltighet som enligt äldre rätt. Den nu aktuella stiftelsen är en äldre stiftelse.
Enligt förarbetena (prop. 1993/94:9) innefattar paragrafen ett undantag från den uppställda principen att stiftelselagen skall gälla fullt ut för äldre stiftelser. Det förekommer enligt propositionen inte så sällan stiftelseförordnanden med föreskrifter som innebär t.ex. att stiftaren eller stiftelsens styrelse har rätt att ändra eller upphäva föreskrifterna i förordnandet. Stiftaren ansågs enligt då gällande ordning kunna förbehålla sig själv eller någon annan rätt att besluta om att ändra eller upphäva föreskrifterna i förordnandet (s.k. ändringsförbehåll). För att ett förbehåll som avser stiftelsens ändamålsföreskrifter skulle vara giltigt ansågs det dock vara ett krav att rätten att ändra m.m. gjorts beroende av att en viss händelse inträffade som den beslutsberättigade inte kunde råda över. Sådana föreskrifter eller ändringsförbehåll innebär i regel att det principiella kravet på tillstånd av myndighet för att få ändra m.m. i ett stiftelseförordnande bortfaller. Den verkan som förbehåll av detta slag ansågs ha skulle emellertid komma att begränsas väsentligt genom den nya stiftelselagen. (se Genom 6 kap. 3 § i stiftelselagen). bortföll nämligen möjligheten att ändra ändamålsbestämmelse utan tillstånd av permutationsmyndigheten. Bestämmelsen i 10 § införandelagen innebäar emellertid att ändringsförbehåll i stiftelseförordnande för en äldre stiftelse skulle ha samma giltighet efter stiftelselagens ikraftträdande som före. Härav följer enligt vad som underströks i propositionen att bestämmelserna om ändring i stiftelseförordnanden i 6 kap. 1 och 3 §§ stiftelselagen inte får någon betydelse för äldre stiftelser så länge ändringsförbehållet kvarstår i stiftelseförordnandet.
I boken Stiftelselagen - En kommentar (1997) av Henning Isoz sägs att för att ett ändringsförbehåll skall föreligga måste de ifrågavarande föreskrifterna innefatta en klar rätt att ändra (s. 271). Detta krav - fortsätter Henning Isoz - får som regel anses uppfyllt om enligt föreskriftens ordalydelse ändring sker genom beslut av någon utomstående eller genom samstämmiga beslut av stiftelsens styrelse och någon utomstående, t.ex. viss myndighet (om denna myndighet skulle vara regeringen eller Kammarkollegiet kan dock föreskriften ses som en erinran om vad som ändå måste iakttas vid ändring enligt det normala förfaringssättet).
I boken Om stiftelser av Henrik Hessler (1952) finns en anmärkning om rättsläget i fråga om ändringsförbehåll i stiftelseförordnanden (s. 502, not 82) Enligt Hessler utsägs stundom i stiftelseförfattningen att ändring av denna inte får ske annat än efter medgivande av Kungl.M Maj:t. Särskilt förekom detta vid företagsstiftelser. Avsikten med bestämmelsen var då tydligen att stiftelsen med säkerhet skulle befinnas uppfylla de krav som uppställdes i kommunalskattelagen för viss förmånlig behandling i skattehänseende. En dylik klausul saknade emellertid enligt Hessler såtillvida självständig betydelse eftersom ju även utan att detta uttryckligen stadgades Kungl.M: Maj:ts medgivande måste inhämtas om inte annat föreskrivits. Hessler tillfogade att det dock är tänkbart att ett förbehåll att Kungl.Maj:t skulle äga besluta eller godkänna ändring i stiftelseförfattning i vissa fall borde medföra att Kungl.Maj:t fick friare händer än vid vanliga permutationsärenden.
Frågan är då vilken giltighet som ändringsförbehåll ansågs ha enligt äldre rätt.i vilka fall en ändring kan anses falla inom ramen för ett ändringsförebehåll i stiftelseförordnande. En förutsättning är att ändringsförbehållet var giltigt enligt äldre rätt.
Enligt äldre rätt ansågs stiftaren ha en särställning när det gällde ändringsförbehåll. Stiftaren ansågs kunna förbehålla sig själv rätt att när som helst komplettera ändamålet med ett verksamhetsföremål, dvs. uppgift om på vilket sätt syftet skall främjas. Han ansågs också kunna förbehålla sig rätt att ändra eller modifiera ändamålet. Ändamålet fick dock inte genom modifieringen bli något helt annat än det ursprungliga. Med stöd av ändamålet kunde stiftaren sannolikt ändra i vart fall ett och kanske t.o.m. två av de tre moment som ingår i en fullständig ändamålsbeskrivning, nämligen syfte, verksamhetsändamål och destinitärkrets. Helt godtyckliga ändringsförbehåll ansågs inte kunna godtas. Med godtyckliga ändringsförbehåll avses sådana förbehåll som går ut på att stiftaren skall ha rätt att när som helst ändra det givna ändamålet till något helt annat. Tillåtna var klausuler som gick ut på att ändring av stiftelsens ändamål skall få ske då det inträffade en omständighet av av angivet slag, t.ex. ändrade förhållanden, vilket påverkar ändamålet.
Registrering av stiftelser
I 10 kap. stiftelselagen och i stiftelseförordningen (1995:1280) finns bestämmelser om registrering av stiftelser. En stiftelse skall enligt 10 kap. 1 § vara registrerad om den är skyldig att upprätta årsredovisning, vilket är fallet om värdet av tillgångarna överstiger ett gränsbelopp tio gånger basbeloppet. (jfr 3 kap. 2 § stiftelselagen). Stiftelseregister förs av länsstyrelserna. Registreringsmyndigheten skall enligt 10 kap. 11 § stiftelselagen ingripa om det kan antas att en stiftelse inte följer bestämmelserna i stiftelselagen eller annan författning i fråga om anmälan för registrering i stiftelseregistret. Enligt 5 § stiftelseförordningen skall till en anmälan om registrering fogas en beskrivning av stiftelsens ändamål om det inte är möjligt att inge en kopia av stiftelseförordnandet i enlighet med 10 kap. 2 § stiftelselagen. Enligt 10 § stiftelseförordningen skall ett registreringsbevis för en stiftelse innehålla bl.a. uppgift om stiftelsens ändamål. Enligt uppgift registrerar länsstyrelserna endast ändringar som anses formellt giltiga.
Promemoria från Näringsdepartementet
Enligt en promemoria den 1 mars 1999 som har upprättats inom Näringsdepartementet har föreskriften § 11 i stiftelseförordnandet i 11 § om att Kungl. Maj:t skall godkänna fullmäktiges beslut om ändringar inte av regeringen uppfattats som en erinran om rättsläget utan som ett aktivt utpekande av Kungl. Maj:t som bl.a. permutationsmyndighet. Stiftelsen har anknytning till Statens järnvägar och numera också Banverket, myndigheter direkt underställda regeringen. Stiftelsen reglerar vissa förhållanden i relationen arbetsgivare-arbetstagare. Det är därför naturligt att beslut om ändringar av stiftelsens verksamhet skall underställas regeringen. Den omständigheten att man uttryckligen angett Kungl. Maj:t som permutationsmyndighet tyder närmast på att man stannat för Kungl. Maj:t som den lämpligaste permutationsmyndigheten. Eljest hade inte någon bestämmelse behövts. I varje fall lägger ordalydelsen av 10 § införandelagen inte hinder i vägen för regeringen att göra den begärda prövningen. Enligt regeringens bedömning har därför inte hinder förelegat mot att pröva ändringarna i reglementet även efter den 1 januari 1997.
Utskottets bedömning
Enligt 10 § lagen om införande av stiftelselagen skall äldre ändringsförbehåll ha samma giltighet som enligt äldre rätt. I det nu aktuella reglementet fanns dels en bestämmelse om att ändring av ändamålet skall underställas Kungl. Maj:ts prövning om medelstillgången inte är tillräcklig för de angivna ändamålen, dels en allmän bestämmelse om att ändringar eller tillägg skall underställas Kungl. Maj:tsregeringens prövning och godkännande. Beträffande den förstnämnda föreskriften (§ 8) kan ifrågasättas om den varit tillämplig i detta fall eftersom det varit fråga om att utvidga ändamålet, vilket tyder på förutsättningen att det skulle föreligga medelsbrist inte varit uppfylld. När det gäller den mer allmänna föreskriften § 11 om att Kungl. Maj:t skall pröva ändringar kan att ifrågasättas om inte en sådan bestämmelse för en stiftelse bildad tillsammans med staten - i den mån också den kan anses gälla ändring av ändamålsbestämmelse - skall ses endast som en erinran om det då gällande rättsläget i stället för som ett ändringsförbehåll, särskilt som ändringsförbehållet skulle kunna ses som godtyckligt.
Om en föreskrift om ändring i stiftelseförordnande inte bör ses som ett ändringsförbehåll utan endast som en erinran om gällande rätt, torde frågan om ändring av ändamålsbestämmelse i enlighet med 6 kap. 1 § stiftelselagen böra prövas av Kammarkollegiet i stället för av regeringen.
Enligt utskottets mening måste det bedömas från fall till fall om en bestämmelse i ett stiftelseförordnande om att regeringen skall pröva en ändring skall anses utgöra ett sådant ändringsförbehåll som avses i 10 § införandelagen. I detta sammanhang kan erinras om att länsstyrelsens registreringsverksamhet också omfattar uppgifter om stiftelsens ändamålfrågan om giltigheten av en ändring av en ändamålsbestämmelse kan komma upp till prövning vid länsstyrelsens registrering av ändringar.
I den granskning som ankommer på utskottet bör som utskottet tidigare framhållit (bet. 1997/98:KU25) bedömningar av den materiella lagligheten av av fattade beslut göras med stor försiktighet. Granskningen bör i första hand inriktas mot ärendenas formella sidor och mot handläggningsfrågor. Materiella frågor bör endast bedömas om det uppmärksammas ett klart fel eller om regeringen handlat i strid med med riksdagens beslut eller önskemål. Utifrån dessa förutsättningar finner utskottet inte anledning att rikta kritik mot handläggningen av detta ärende.
Utskottet vill dock framhålla att det är angeläget att det inte bortses från att en bestämmelse i stiftelseförordnande om att regeringen skall pröva ändringar ibland bör ses endast som en erinran om det tidigare rättsläget och inte som ett regelrätt ändringsförbehåll.
2.9 Jordbruksminister Annika Åhnbergs handläggning av ett ärende om jakträtt
Ärendet
I en granskningsanmälan, bilaga A 2.9.1, har till konstitutionsutskottets granskning anmälts f.d. statsrådet Annika Åhnbergs handläggning av ett ärende om jakträtt. Enligt anmälan bör granskas huruvida Annika Åhnberg förfarit i strid mot regeringsformen med anledning av ett regeringsbeslut om stärkande av vissa rättigheter för medlemmarna i Idre sameby. I anmälan anförs att regeringen genom ett beslut den 4 juni 1998 har bifallit en framställan från Länsstyrelsen i Jämtlands län att ge medlemmarna i Idre sameby rätt att jaga och fiska för husbehov och för avsalu på statens mark inom de områden i Dalarnas län som upplåtits för renbete m.m. genom Kungl. Maj:ts beslut den 31 december 1888 och den 7 april 1889, i den mån marken fortfarande ägs av staten. Enligt anmälaren sammanfaller den givna rätten att utnyttja statens mark med det område som staten tidigare upplåtit till 23 jaktlag. Anmälaren anför att statsrådet Åhnberg informerades om statens upplåtelseavtal med de 23 jaktlagen under det remissarbete som föregick regeringens beslut. Vid beredningen av regeringens beslut tycks enligt anmälaren emellertid statsrådet Åhnberg inte ha beaktat de jakträttigheter som staten redan upplåtit. Som en konsekvens härav föreligger två skilda jakträttigheter inom samma område.
Vidare anför anmälaren att dubbelupplåtelsen av jakträttigheter från civilrättslig synpunkt framstår som en kränkning av de enskilda jägarna och jaktlagens rättigheter enligt avtal med staten. Anmälaren påpekar att den upplåtelse som gjordes sist inte skall vara gällande enligt 7 kap. 22 § jordabalken. Regeringen skulle alltså enligt civilrättsliga regler inte kunna upplåta jakträtt till medlemmarna i Idre sameby. Anmälaren framhåller att regeringens beslut emellertid inte är formulerat som en civilrättslig upplåtelse utan som en föreskrift.
Utifrån en konstitutionell grund ifrågasätter anmälaren statsrådets agerande bl.a. när det gäller om ärendet beretts i överensstämmelse med de beredningskrav som uppställs i 7 kap. 2 § regeringsformen. Anmälaren påpekar att denna bestämmelse bl.a. säger att sammanslutningar och enskilda skall ges tillfälle att yttra sig i den omfattning som behövs. Enligt anmälaren har jägarna i de 23 jaktlagen inte fått tillfälle att yttra sig före regeringens beslut. Anmälaren påpekar vidare att regeringens beslut är utformat som en föreskrift. Det behöver därför klargöras om regeringen har handlat i strid med bestämmelserna i 8 kap. 2 § regeringsformen, som bl.a. slår fast att föreskrifter om enskildas ekonomiska förhållanden inbördes skall regleras genom lag om förskrifterna avser t.ex. rätt till fast eller lös egendom eller avtal. Enligt anmälaren bör också klargöras huruvida regeringens beslut är förenligt med regeringsformens skydd mot inskränkningar i enskildas äganderätt. I detta sammanhang måste också beaktas Europakonventionens bestämmelser.
Till grund för granskningen har bl.a. legat en promemoria upprättad inom Jordbruksdepartementet, bilaga A 2.9.2. Vidare har utskottet hållit utfrågningar med Annika Åhnberg, bilaga B 7. Utskottet har tagit del av Jordbruksdepartementets akt i det aktuella regeringsärendet.
Bestämmelser i rennäringslagen
Allmänt om samernas renskötselrätt
(Källa: SOU 1999:25)
Enligt gällande svensk rätt är samernas rätt till mark en bruksrätt av särskilt slag, grundad på urminnes hävd, den s.k. renskötselrätten. Detta har slagits fast av Högsta domstolen i det s.k. skattefjällsmålet (NJA 1981 s. 1). Renskötselrätten regleras i rennäringslagen (1971:437) och rennäringsförordningen (1993:384). Bestämmelser som rör renskötselrätten finns också i viss annan lagstiftning.
Renskötselrätten innebär en rätt för samer att bruka mark och vatten för sig och sina renar inom det s.k. renskötselområdet. Samernas bruksrätt gäller oavsett om samerna äger marken eller ej och oavsett om marken ägs av staten eller är privatägd.
Renskötselområdet omfattar fjällvärlden och stora delar av Norrland. Området delas in i året-runt- marker och vinterbetesmarker. Samernas rättigheter är starkast inom året-runt-markerna. Vinterbetesmarkerna är sydligare och mer kustnära områden där samernas rätt att bruka marken traditionellt bara gällt vissa delar av året.
Samernas bruksrätt har i egenskap av särskild rätt till fastighet ett indirekt grundlagsskydd genom bestämmelserna i 2 kap. 18 § regeringsformen (RF). Renskötselrätten har också ett visst skydd genom grundlagsbestämmelsen i 1 kap. 2 § fjärde stycket RF. Där anges att etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjlighet att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv bör främjas. I förarbetena till bestämmelsen sägs att skyddet för kultur också omfattar ett skydd för samernas renskötsel som ett centralt inslag i samernas traditionella levnadssätt (prop. 1975/76:209 s. 138).
I 2 kap. 20 § andra stycket RF sägs vidare att samernas rätt att bedriva renskötsel regleras i lag.
Bruksrätten har också ett visst skydd genom de folkrättsliga åtaganden som Sverige har gjort genom anslutning till internationella konventioner.
Renskötselområdet
I 3 § första stycket rennäringslagen sägs att renskötsel får bedrivas inom följande områden (renskötselområdet).
1. hela året (året-runt-markerna)
- i Norrbottens och Västerbottens läns lappmarker dels ovanför odlingsgränsen, dels nedanför denna gräns på mark där skogsrenskötsel av ålder bedrivs under våren, sommaren eller hösten och marken antingen tillhör eller vid utgången av juni 1992 tillhörde staten (kronomark) eller utgör renbetesland,
- på renbetesfjällen i Jämtlands län,
- inom de områden i Jämtlands och Dalarnas län som vid utgången av juni 1992 tillhörde staten och var särskilt upplåtna till renbete,
2. den 1 oktober - den 30 april (vinterbetesmarkerna)
- i övriga delar av lappmarkerna nedanför odlingsgränsen,
- inom sådana trakter utanför lappmarkerna och renbetesfjällen där renskötsel av ålder bedrivs vissa tider av året.
I andra stycket sägs att med renbetesland förstås mark som vid avvittringen förklarats utgöra renbetesland eller av ålder använts som sådant land. Med renbetesfjällen förstås de vid avvittringen för samerna avsatta renbetesfjällen och de områden som sedermera upplåtits till utvidgning av dessa fjäll.
Rätt till jakt och fiske
Enligt 25 § första stycket rennäringslagen (1971:437) får medlem i sameby jaga och fiska på utmark inom de delar av byns betesområde som hör till renbetesfjällen eller lappmarkerna, när renskötsel är tillåten där.
Rätten till jakt och fiske ingår som en del av renskötselrätten. Rätten enligt 25 § första stycket är inte begränsad till jakt och fiske för husbehov utan gäller även för jakt och fiske till försäljning.
Samernas rätt för medlem i sameby att jaga och fiska gäller både på statlig, kommunal och privatägd mark (prop. 1992/93:32 s. 132 f.). Det finns således en dubbel jakt- och fiskerätt på utmark inom renbetesfjällen och lappmarkerna under den tid renskötsel är tillåten där. Markägaren har den jakt- och fiskerätt som följer av äganderätten och samernas jakt- och fiskerätt ingår i renskötselrätten.
Rätten till jakt och fiske i Kopparbergs län och i Jämtlands län utanför renbetesfjällen
I 25 § fjärde stycket rennäringslagen sägs att, inom de områden i Jämtlands och Dalarnas län som vid utgången av juni 1992 tillhörde staten och var särskilt upplåtna till renbete, medlem i sameby inom byns betesområde får fiska till husbehov samt jaga rovdjur, i den mån regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer tillåter det.
Sistnämnda stycke tillkom genom en lagändring den 1 juli 1992 i samband med överföring av verksamheten vid Domänverket till aktiebolagsform (prop. 1991/92:134, NU33, rskr. 351, SFS 1992:785).
Som redovisats ovan omfattar de s.k. året-runt- markerna, där renskötsel får bedrivas hela året, bl.a. de områden i Jämtlands och Kopparbergs län som särskilt upplåtits till renbete. Med dessa områden avses de som Kungl. Maj:t genom beslut den 23 september 1886, den 31 december 1888 och den 7 april 1899 bemyndigat dåvarande Domänstyrelsen att tills vidare upplåta för renbete. Områdena utgör kronomark och är upplåtna utan avgift. Betesrätten är inte inskränkt till viss del av året.
Upplåtelserna till renbete i detta område omfattar också en viss begränsad rätt till skogsfångst, jakt och fiske. Rätten till jakt avser jakt efter rovdjur, och fiskerätten innefattar en rätt till husbehovsfiske.
Vissa bestämmelser avseende mark som samerna nyttjar tillsammans med andra
I 30 § rennäringslagen finns en bestämmelse som reglerar renskötselns skydd mot markägares och andra brukares användning av marken inom renskötselområdets året-runt-marker. Där föreskrivs att den som inom året-runt-markerna äger eller brukar mark där renskötsel bedrivs inte får vidta åtgärder som medför avservärd olägenhet för renskötseln.
Enligt 32 § rennäringslagen får på sådan kronomark ovanför odlingsgränsen som står under statens omedelbara disposition och på renbetesfjällen nyttjanderätt upplåtas endast om upplåtelsen kan ske utan avsevärd olägenhet för renskötseln.
Avser upplåtelsen rätt till jakt eller fiske, krävs dessutom att upplåtelsen är förenlig med god jaktvård eller fiskevård och kan ske utan besvärande intrång i rätten till jakt och fiske enligt 25 §. Upplåtelse av hela fisket i visst vatten får ske endast om samebyn medger det.
Regeringens beslut den 4 juni 1998
Ärendet
Länsstyrelsen i Jämtlands län hemställde den 26 juni 1996 hos regeringen om att medlemmarna i Idre sameby skulle ges samma rätt till jakt och fiske inom samebyns året-runt-marker som tillkommer andra samebymedlemmar i landet enligt 25 § första stycket rennäringslagen. Därutöver hemställde länsstyrelsen om att de avgifter som inflyter från upplåtelser av mark, jakt och fiske inom samma område skulle fördelas enligt de bestämmelser som gäller för andra samebyar enligt 6 och 7 §§ rennäringsförordningen.
Som det grundläggande motivet för sin hemställan angav länsstyrelsen att Idresamernas rättsliga ställning skulle stärkas inom ramen för rennäringslagstiftningen och de skulle ges samma rättigheter och förutsättningar vad gäller jakt och fiske som tillkommer samerna i andra samebyar.
Vidare anförde länsstyrelsen bl.a. att Idre sameby inte erhåller någon del av de avgifter som inflyter till följd av olika upplåtelser inom året-runt- markerna. Länsstyrelsen påpekade att denna ordning utgör ytterligare en avvikelse från de bestämmelser som gäller för de samebyar som har sina året-runt- marker ovan odlingsgränsen och på renbetesfjällen. Enligt länsstyrelsens mening var det angeläget att förhållandet ändrades och att Idre sameby gavs samma förutsättningar även i detta avseende som tillkommer övriga samebyar i fjällområdet.
Av Jordbruksdepartementets akt i ärendet framgår att länsstyrelsens hemställan skickades ut på remiss den 12 augusti 1996. Remissen ställdes till Sametinget, Statens jordbruksverk, Statens naturvårdsverk, Statens fastighetsverk samt Länsstyrelsen i Kopparbergs län. Under beredningen av ärendet har också Älvdalens kommun lämnat synpunkter med anledning av Länsstyrelsens i Jämtlands län hemställan.
Regeringsbeslutet
I beslut den 4 juni 1998, bilaga A 2.9.3, biföll regeringen Länsstyrelsens i Jämtlands län hemställan på det sättet att medlem i Idre sameby gavs rätt att jaga och fiska för husbehov och för avsalu på statens mark inom de områden i Dalarnas län som upplåtits för renbete m.m. genom Kungl. Maj:ts beslut den 31 december 1888 och den 7 april 1889, i den mån marken fortfarande ägs av staten.
I regeringens beslut anförs att Kungl. Maj:t genom beslut den 31 december 1888 och den 7 april 1889 bemyndigade Domänstyrelsen att tills vidare upplåta områden i Kopparbergs län för renbete. Betesrätten är inte inskränkt till viss del av året. Upplåtelserna omfattar också rätt att som bränsle, slöjd- och byggnadsvirke ta torrskog, vindfällen, björk eller kortvuxna till timmer inte användbara barrträd. Vidare föreligger rätt till jakt efter rovdjur och rätt till husbehovsfiske. Regeringen påpekar vidare att genom ändringar i 3 och 25 §§ rennäringslagen (1971:437) gäller sedan den 1 juli 1992 att dessa rättigheter kvarstår oberoende av upplåtelse.
I skälen för sitt beslut anför regeringen att medlemmarna i Idre sameby, mot bakgrund av de speciella förhållanden som råder i samebyn, bör ges rätt att jaga och fiska för husbehov och till avsalu inom de områden som omfattas av Kungl. Maj:ts beslut den 31 december 1888 och den 7 april 1889, i den mån marken fortfarande ägs av staten.
Regeringsrättens beslut den 17 mars 1999
Siljanssågens Skog AB och flera jaktlag begärde i ansökningar till Regeringsrätten rättsprövning av regeringens beslut den 4 juni 1998 angående stärkande av vissa rättigheter för medlemmarna i Idre sameby.
I ett beslut den 17 mars 1999 fann Regeringsrätten att det klandrade beslutet inte kunde anses innebära någon myndighetsutövning. Beslutet kunde därför inte bli föremål för rättsprövning. Regeringsrätten avvisade ansökningarna.
Promemoria från Jordbruksdepartementet
Konstitutionsutskottet har i en skrivelse till Regeringskansliet begärt en redogörelse för den rättsliga grunden för regeringens beslut den 4 juni 1998 och lämnat tillfälle att i övrigt anföra de synpunkter som kan föranledas av granskningsanmälan.
I en promemoria upprättad den 8 april 1999 inom Jordbruksdepartementet anförs att Länsstyrelsen i Jämtlands län i en skrivelse till regeringen den 26 juni 1996 hemställde bl.a. att medlemmarna i Idre sameby inom ett visst område i Dalarnas län skulle ges samma rätt till jakt och fiske som tillkommer andra samebymedlemmar i landet enligt bestämmelserna i 25 § första stycket rennäringslagen (1971:437). Departementet påpekar att enligt 25 § fjärde stycket samma lag medlem i sameby har rätt att inom det aktuella området fiska till husbehov samt jaga rovdjur. Länsstyrelsens begäran avsåg att fiska även till avsalu samt rätt att för husbehov och avsalu jaga även andra djur än rovdjur.
När det gäller regeringens handläggning anför departementet att yttranden över länsstyrelsens framställning avgavs av Statens fastighetsverk, Statens jordbruksverk, Statens naturvårdsverk, Sametinget, Länsstyrelsen i Dalarnas län och Älvdalens kommun.
Enligt departementet fanns det såvitt framgick av framställningen och yttrandena inte några juridiska hinder, i form av tidigare gjorda upplåtelser av rätt till jakt och fiske, mot att upplåta sådan rätt till medlemmarna i Idre sameby.
Departementet påpekar att regeringen i beslutet den 4 juni 1998, i egenskap av företrädare för staten som markägare, biföll framställningen på så sätt att medlem i Idre sameby gavs rätt att jaga och fiska för husbehov och till avsalu på det aktuella området, i den mån marken fortfarande ägs av staten.
När det gäller Jordbruksdepartementets bedömning framhålls i promemorian att det, trots sedvanlig remissbehandling, vid beslutstillfället inte fanns någon uppgift om de upplåtelseavtal som omnämns i anmälan till konstitutionsutskottet. Mot den bakgrunden fanns det enligt departementet inte någon anledning att föranstalta om ytterligare remissbehandling eller inhämta yttranden.
I promerian påpekas vidare att regeringens beslut inte innebär någon myndighetsutövning. Departementet anför att det i stället är fråga om att staten i egenskap av markägare upplåter rätt till medlemmarna i Idre sameby att jaga och fiska inom området.
Enligt departementet är regeringsbeslutet följaktligen inte av sådan karaktär att det kan hävdas att det är fråga om en föreskrift i regeringsformens mening eller att beslutet skulle strida mot regeringsformens eller Europakonventionens egendomsskydd.
Utfrågningar med Annika Åhnberg
Utfrågning den 22 april 1999
Utskottet har den 22 april 1999 hållit en utfrågning med f.d. jordbruksminister Annika Åhnberg bilaga B 7.
Annika Åhnberg anförde att Jordbruksdepartementet i juni 1996 fick en hemställan från Länsstyrelsen i Jämtlands län där man önskade att regeringen skulle fatta beslut om att ge Idre sameby jakträttigheter som motsvarar dem som andra samebyar har. Man motiverade detta med i huvudsak två skäl. Det ena skälet var att det fanns en orättvisa mellan samebyar, att Idre samebys medlemmar inte hade samma rättigheter som andra samebyars medlemmar. Det andra skälet var att man såg det som mycket önskvärt att man kunde finna möjligheter för samebyn att utveckla sina verksamheter och därmed möjliggöra för t.ex. ungdomar att stanna kvar och bedriva verksamhet i samebyn. Annika Åhnberg uppgav att hon redan från början tyckte att det första skälet inte vägde tungt, därför att Idre sameby skiljer sig från andra samebyar. Den har tillkommit i modern tid, och det finns inte de grundläggande och hävdvunna rättigheter där som i andra samebyar. Det andra skälet tyckte hon däremot var angeläget. Hon anförde att det utan tvekan är så att verksamheterna i samebyn behöver kompletteras och utvecklas för att det även i framtiden skall vara möjligt att också bedriva rennäringen.
Vidare uppgav Annika Åhnberg att det var fråga om ett ärende som departementet redan från början insåg var komplicerat och kontroversiellt och som departementet därför lade ned mycket tid och engagemang på. Hon anförde vidare att de tog remissvaren på mycket stort allvar, och regeringens beslut blev en kompromiss mellan länsstyrelsens hemställan och de ståndpunkter som hade förts fram i remissvaren. Länsstyrelsen hade ju begärt att man skulle göra lagändringar, men regeringen valde i stället att agera på ett sådant sätt att staten som markägare skulle agera genom upplåtelser av jakträtten.
Annika Åhnberg ville särskilt peka på att det i länsstyrelsens hemställan, som sändes ut på remissvar, på s. 4 står: Länsstyrelsen i Jämtlands län har den senaste vintern deltagit i förhandlingar med i första hand Fastighetsverket och Länsstyrelsen i Kopparbergs län för att finna möjligheter för samebyns medlemmar att bl.a. jaga älg på byns året- runt-marker i Kopparbergs län. Detta har inte vunnit framgång. Besked har lämnats av förvaltande myndigheter att bymedlemmarna inte kan påräkna älgjaktsupplåtelse i området, trots att betydande arealer i dag inte nyttjas för jakt.
Enligt Annika Åhnberg var det alltså ingen av de berörda remissinstanserna som noterade eller hade invändningar mot eller som över huvud taget kommenterade detta yttrande från Länsstyrelsen i Jämtlands län i sitt remissvar. Det var självklart att departementet insåg att upplåtelsefrågorna var viktiga i sammanhanget. Det var ju också därför som de två myndigheter som under olika perioder hade haft att handlägga dessa frågor var remissinstanser, dvs. Fastighetsverket och den berörda länsstyrelsen. Men ingen av dem tog i sina remissvar, trots att de i vid mening berörde upplåtelsefrågor, upp det faktum att jakträtten redan var upplåten. Enligt Annika Åhnberg är det också självklart att om departementet hade fått någon antydan om att det var på detta sätt hade man förfarit annorlunda. Självfallet hade man vidgat kretsen av berörda remissinstanser också till de jaktlag som i så fall var berörda. Man hade också preciserat beslutet och mycket mer noggrant analyserat för vilka områden ett sådant beslut som det som Annika Åhnberg föreslog regeringen skulle vara gällande. Påståendet i granskningsanmälan om att man under beredningen av ärendet kände till att dessa upplåtelser fanns är inte korrekt. Man hade ingen kunskap om att dessa upplåtelser existerade. Om man hade haft det hade man agerat annorlunda. Enligt Annika Åhnbergs uppfattning agerade man korrekt mot bakgrund av de informationer som man hade.
Därutöver uppgav Annika Åhnberg att hon inte kunde påminna sig att hon under sin tid som minister nåddes av protesterna eller kraven på att beslutet skulle rivas upp. Däremot vet hon att Idre sameby har valt att inte utnyttja rättigheten. Man vill inte från samebyns sida bidra till att skärpa konflikter, utan man vill avvakta vad som händer i det fortsatta arbetet. I sak har ingenting hänt med anledning av beslutet. Annika Åhnberg påpekade att beredningen av ärendet pågick i departementet under två år. De fick inga signaler under denna tid innan beslutet var formellt fattat. Enligt hennes uppfattning är det mycket vanligt att medan ett ärende bereds, om det är kontroversiellt eller väcker kritik, brukar berörda grupper höra av sig.
Kanslirådet Bjarne Örnstedt uppgav att det normala när det gäller upplåtelse av statens mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen är att länsstyrelsen beslutar detta. I fråga om övrig statlig mark beror det på vem som är förvaltare, om det är Naturvårdsverket eller Fastighetsverket. I den mån regeringen upplåter mark beror det normalt på att regeringen ändrar på ett avslagsbeslut från en myndighet och beviljar upplåtelse.
Annika Åhnberg uppgav på frågan om varför regeringen hade ingripit i detta fall att Länsstyrelsen i Jämtlands län hade ett annat förslag. Länsstyrelsens förslag var att man inom ramen för den lagstiftning som rör rennäringen skulle tillförsäkra Idre sameby samma rättigheter som andra samebyar har. Enligt Annika Åhnberg var man redan från början tveksam till den lösningen. Redan när Idre sameby konstruerades stod det klart att det inte var en traditionell sameby och därför inte kunde påräkna samma rättigheter som andra samebyar. Denna tveksamhet förstärktes av remissomgången. Däremot tyckte hon att det var angeläget att bidra till att finna en lösning på det problem som Länsstyrelsen i Jämtlands län pekade på, nämligen de bristfälliga möjligheterna till en utveckling som också möjliggjorde samebyns existens i framtiden. Annika Åhnberg uppgav att hon kom fram till att staten i sin egenskap av markägare skulle kunna upplåta rättigheter till samebyn utan att ingripa i rennäringslagstiftningen. Det fanns ingenting i beslutsunderlaget som sa att detta inte skulle vara möjligt, utan tvärtom. Hon tyckte att det tydligt framgick av länsstyrelsens hemställan att det fanns outnyttjade jaktmöjligheter.
Vidare anförde Annika Åhnberg att det enligt hennes bedömning inte fanns en rimlig chans för departementet att i den första remissomgången kunna föreställa sig de remissinstanser man nu efteråt inser fanns. Man kunde inte i blindo skicka ut remissen till t.ex. Jägarförbundet som har flera hundra tusen medlemmar. Det hade enligt hennes uppfattning varit ett orimligt förfarande.
På fråga om det fanns några uttryckliga uppgifter eller påståenden i materialet om att existerande jakträttigheter inte fanns svarade Annika Åhnberg att det inte fanns något uttryckligt sådant påstående. Det låg dock nära till hands att tolka hemställan från Länsstyrelsen i Jämtlands län så att det fanns arealer som kunde upplåtas för jakt. I och med att någon annan aktör inte invände mot det påståendet förstärktes departementets uppfattning om att det inte fanns några problem som rörde redan befintliga upplåtelser.
Bjarne Örnstedt uppgav på fråga om Jordbruksdepartementet under den tid som Annika Åhnberg var chef för departementet uppmärksammade att den aktuella konflikten hade uppstått att departementet får urklipp av pressmeddelanden som berör departementet. Regeringens beslut refererades i de klipp som departementet fick. Sedan hördes ingenting mer förrän departementet fick ett telefax från Svenska samernas riksförbund med en kopia på ansökan om rättsprövning till Regeringsrättten. Detta inträffade den 10 eller den 20 september. Det var första gången det konkret nämndes om dubbelupplåtelse och att man hade kränkt tidigare upplåten jakträtt.
Utfrågning den 4 maj 1999
Utskottet har den 4 maj 1999 hållit en kompletterande utfrågning med Annika Åhnberg bilaga B 7.
Annika Åhnberg uppgav att det inte fördes några tjänsteanteckningar vid uppvaktningen från Älvdalens kommun. Uppvaktningen är inte den som framstår klarast i hennes minne. Det som diskuterades var dock framför allt att kommunen var definitiv motståndare till det förslag som Länsstyrelsen i Jämtlands län hade lämnat. Man tog upp farhågorna för att ett sådant beslut skulle skapa motsättningar mellan befolkningsgrupperna. Därutöver uttryckte man tämligen tydligt att man tyckte att det var bra som det var. Kommunen uppskattade att samebyn fanns där, men man ville inte att någonting skulle förändras eftersom det då, som man uttryckte det, skulle bli en obalans.
Vidare påpekade Annika Åhnberg att det finns ett antal konflikter som berör befolkningen i samebyar och andra människor, kanske framför allt i egenskap av markägare. Hon uppgav att det pågår rättsprocesser angående rätten till renbetesland i Jämtland samt betesmark i Idre by. Det var alltså ett spänt stämningsläge. Det var mot bakgrund av detta som frågan hanterades. Enligt kommunens uppfattning skulle i stort sett varje förändring leda till försämrade relationer. Annika Åhnberg uppgav att det var ett svårt läge.
När det gäller den omständigheten att kommunens företrädare säger att de både skriftligt och muntligt framfört att det fanns jakträtter i området, uppger Annika Åhnberg följande. När hon nu läser de skrivelser som finns framstår det inte tydligare än det gjorde för henne då. Hon kan alltså inte av dessa skrivelser läsa ut att man från kommunens sida sa att det inte fanns någon möjlighet att upplåta ytterligare jakträtter. Det är därför hennes slutsats, även om hon inte minns ordalydelsen, att man uttryckte sig på samma sätt som i sina skrivelser, dvs. lika otydligt och utan att precist säga att det inte fanns någon möjlighet att upplåta ytterligare jakträtter. Hon vidhåller att hon inte fick kännedom om detta faktum. Det som stod klart för henne var det som Länsstyrelsen i Jämtlands län i sin hemställan mycket tydligt hade sagt, nämligen att det fanns stora outnyttjade arealer. Man skall ha klart för sig att Idre sameby är en mycket liten sameby. Det handlar om ett tiotal medlemmar.
Annika Åhnberg uppgav att det inte framkom något av remissrundan eller vid den muntliga uppvaktningen som fick henne att tro att det som länsstyrelsen sa, och som också låg till grund för dess förslag, inte var korrekt. Om departementet hade fått någon antydan om det hade man inte fattat beslutet. Då hade hennes strävan varit att det skulle fattas ett beslut som gav samebyn ökade möjligheter, men det hade inte skett utan att man hade avkrävt både Länsstyrelsen i Jämtlands län och andra aktörer en precisering av vad som kunde ligga i begreppet "stora outnyttjade arealer".
Därutöver uppgav Annika Åhnberg att hon inte kunde påminna sig någon diskussion om jaktfrågor som hon deltagit i, när det gäller områden där det finns dubbla jakträttigheter, där man inte har kommit in på konflikten och svårigheten att hantera denna. Därför är det enligt henne snarare osannolikt att man i detta fall över huvud taget inte berörde problemen med skilda jakt-upplåtelser.
Vidare uppgav hon att hon kan förstå - kanske ännu mer i efterhand - att det kan ha varit så självklart att det fanns en konflikt att man inte nämnde detta vid kommunens uppvaktning. För henne var detta inte självklart. Hon hade ju fått informationen från Länsstyrelsen i Jämtlands län, och möjligen var hon inte tillräckligt bekant med hela områdets geografi.
På fråga om Annika Åhnberg var medveten om att det fanns jakträtter, uppgav hon att hon självklart insåg att det fanns jakträtter i den del av landet som man här talade om. Men, hon var inte medveten om att så stor del av marken skulle vara upplåten. Eftersom hennes uppfattning var att det fanns stora outnyttjade markarealer, tolkade hon det som att det inte fanns sådana rättigheter fördelade överallt.
Vidare uppgav hon att man skall förstå henne så att det inte fanns någon antydan i ärendet om att det skulle finnas en konfliktrisk i det att det fanns ett otillräckligt antal jaktmöjligheter och att det här skulle komma att konkurrrera med befintlig jakt.
Enligt Annika Åhnberg är det orimligt att begära att regeringen eller ett departement i detalj skulle sätta sig in i den exakta utformningen av befintliga jakträttsupplåtelser när man har en myndighet med ett mycket tydligt ansvar. Eftersom denna myndighet är remissorgan, förväntar man sig kanske att man skall få en analys eller åtminstone en kommentar till de delar i förslaget som remissinstansen borde ha haft invändningar emot.
Utskottets bedömning
Utskottet konstaterar att berörda instanser har beretts möjlighet att yttra sig i det aktuella regeringsärendet. Samtliga dessa instanser har också lämnat sina synpunkter. Den granskning som utskottet har vidtagit ger enligt utskottets mening vid handen att det under beredningen av regeringsärendet inte kom fram något som utgjorde skäl att anta att det skulle föreligga hinder för regeringen att upplåta jakt- och fiskerätt i det aktuella området. Utskottet finner mot denna bakgrund att det vid tidpunkten för regeringsbeslutet fanns all anledning att anse att ärendet var tillräckligt berett. Någon anmärkning kan därför inte riktas mot Annika Åhnberg när det gäller hennes handläggning av ifrågavarande regeringsärende.
2.10 Statsrådet Leif Pagrotskys ansvar för praxis i ärenden om export av krigsmateriel
Ärendet
I en anmälan till utskottet bilaga A 2.10.1 anförs att utskottet bör granska om regeringen via handelsminister Leif Pagrotsky har efterlevt principen om partipolitiskt samförstånd kring svensk krigsmaterielexport. Utskottet bör enligt anmälan undersöka om annan praxis gäller och därvid begära in komplett underlag avseende samtliga affärer som behandlats i Exportkontrollrådet sedan 1996 där tre partier eller fler har motsatt sig en affär men där denna ändå lett till ett positivt förhandsbesked från krigsmaterielinspektören.
Bakgrund
Inspektionen för strategiska produkter och Exportkontrollrådet
Krigsmaterielinspektionen (KMI) bildades under 1930- talet och förlades organisatoriskt till dåvarande Handelsdepartementet. Vid departementsreformen 1982/83 överfördes KMI till Utrikesdepartementets handelsavdelning. KMI utgjorde dels en departementsenhet för beredning av tillstånds- ärenden avseende utförsel av svensk krigsmateriel, dels en myndighet som utövade kontroll över tillverkningen av sådan materiel.
1985 inrättade regeringen en rådgivande nämnd för krigsmaterielexportfrågor. Ledamöterna i nämnden utsågs efter förslag från de politiska partier som var representerade i Utrikesnämnden. Den rådgivande nämndens uppgift var att lämna råd i enskilda exportärenden. Nämnden bestod under tiden fram till omvandlingen av myndigheten den 1 februari 1996 av sex ledamöter som förordnades av regeringen för högst tre år.
Utrikesnämndens sammansättning ändrades efter valet 1994 så att alla riksdagspartier var företrädda, således också Vänsterpartiet, som fick en ordinarie plats, samt Miljöpartiet och Kristdemokratiska samhällspartiet, numera Kristdemokraterna, som fick var sin suppleantplats. Representationen för de nämnda partierna tillsammans med en ordinarie plats för Folkpartiet liberalerna var resultatet av att Socialdemokraterna avstod dessa platser. Utrikesnämndens nya sammansättning fick dock inget omedelbart genomslag i sammansättningen av den rådgivande nämnden i KMI. Regeringen strävade efter att senare lämna en samlad presentation av alla frågor som berörde den kommande organisationen inklusive den partipolitiska sammansättningen av efterföljaren till den rådgivande nämnden.
KMI ombildades den 1 februari 1996 till en ny myndighet för kontroll över krigsmateriel och andra strategiskt känsliga produkter, benämnd Inspektionen för strategiska produkter (prop. 1995/96:31, bet. UU3). Inspektionens uppgifter är enligt förordningen (1995:96:1680) med instruktion för ISP att sköta tillsyn och annan kontroll enligt lagen (1992:1300) om krigsmateriel och lagen (1998:397) om strategiska produkter. Det innebär bl.a. att inspektionen prövar merparten av de ärenden som regeringen eller ett enskilt statsråd tidigare hade till uppgift att pröva. Regeringen prövar dock även liksom tidigare ärenden som har principiell betydelse eller annars är av särskild vikt, men ordningen att ett enskilt statsråd avgör tillståndsärenden upphörde vid tillkomsten av ISP. Enligt 5 § instruktionen är krigsmaterielinspektören chef för inspektionen. ISP är en s.k. enrådighetsmyndighet innebärande att myndighetschefen i princip ensam har beslutsansvaret.
I proposition 1995/96:31 föreslogs att den rådgivande nämnden skulle ombildas till ett råd för samråd i exportkontrollfrågor hos den nya myndigheten. Arbetet i rådet skulle enligt propositionen ta sikte på inte bara samråd utan också på att tillföra myndigheten sakkunskap och kontinuerlig inblick i utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska frågor. Lekmän borde ingå i rådet. Ledamöterna borde utses efter förslag från de partier som är företrädda i Utrikesnämnden.
Enligt den nämnda instruktionen för ISP skall enligt 6 § hos inspektionen finnas ett råd för samråd i exportkontrollfrågor bestående av krigsmaterielinspektören och högst tio andra ledamöter. Krigsmaterielinspektören är rådets ordförande. Enligt 7 § skall krigsmaterielinspektören hålla rådet informerat om inspektionens verksamhet på exportkontrollområdet. Om det är möjligt skall krigsmaterielinspektören enligt 8 § första stycket samråda med rådet innan inspektionen lämnar över ett ärende om exportkontroll till regeringens prövning enligt 1 a § lagen (1992:1300) om krigsmateriel, enligt 5 § lagen (1998:397) om strategiska produkter eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av dessa bestämmelser. Enligt 8 § andra stycket bestämmer krigsmaterielinspektören vilka andra ärenden om exportkontroll som före avgörandet skall föreläggas rådet för samråd.
Praxis beträffande ledamöternas inflytande på beslutsfattandet i tillståndsärenden i rådgivande nämnden respektive Exportkontrollrådet
Rådgivande nämnden hade enligt sin instruktion till uppgift att lämna råd i enskilda exportkontrollfrågor, varvid alla principiellt viktiga frågor blev föremål för samråd i nämnden. Enligt prop. 1995/96:31 brukade företrädare för Utrikesdepartementets politiska avdelning och företrädare för Försvarsdepartementet vara närvarande vid sammanträdena och bidra med upplysningar och synpunkter. Krigsmaterielinspektören redovisade efter sammanträdet samrådet för det statsråd som hade till uppgift att föredra ärenden om kontroll över krigsmateriel och andra strategiskt känsliga produkter.
Dåvarande krigsmaterielinspektören Sven Hirdman besvarade vid en utfrågning inför konstitutionsutskottet den 17 mars 1994 bl.a. en fråga om vilka bestämmelser som gällde de i nämnden ingående partiernas inflytande. Enligt Hirdman var regeringens inställning att alla partier som var representerade borde vara eniga. Det ledde till att om ett av partierna bestämt avrådde i något visst ärende, fann sig de övriga ledamöterna i detta, och det blev ett nej. Under såväl socialdemokratiska som borgerliga regeringar hade en praxis utbildats med innebörd att om ett parti sagt nej, gick regeringen inte vidare. Formellt kunde regeringen göra det men den hade inte gjort det, eftersom den ville bevara det politiska samförståndet. Normalt följde regeringen nämndens rekommendationer, men det hade förekommit att regeringen beslutat mot nämndens förord. (1993/94:KU30, del 2 Bilaga B 1.)
I proposition 1995/96:31 framhölls beträffande Exportkontrollrådets uppgifter m.m. bl.a. att viktigare beslut borde föregås av samråd med rådet. Behandlingen av ett ärende i rådet kan ske så att myndighetschefen eller någon annan föredrar ärendet, att de närvarande överlägger med varandra och att myndighetschefen summerar den diskussion som har varit. Formliga omröstningar är enligt propositionen inte nödvändiga i rådet och förfarandet behöver inte regleras i detalj. Något beslutsfattande i egentlig mening bör inte förekomma i rådet.
Vid en utfrågning i konstitutionsutskottet den 20 mars 1997 (1996/97:KU25, del 3 Bilaga B 1) fick krigsmaterielinspektör Staffan Sohlman frågan om det behövdes en majoritet av ledamöter i Exportkontrollrådet för att rådets synpunkter skulle tas ad notam när man inom rådet är kritisk och förordar ett negativt besked eller om det krävdes att alla skulle vara emot för att det skulle påverka krigsmaterielinspektörens råd till regeringen om det beslut som skulle fattas. Enligt Sohlman kunde den s.k. konsensusregeln inte appliceras "nu, i den situationen", med vilket får förstås den ordning som råder sedan den 1 februari 1996. Sohlman sade vidare att det inte fanns några instruktioner för hans agerande i situationer som dessa men att det var uppenbart att han lyssnar och tar intryck av hur stämningen är, hur rösterna faller, även om det inte förekommer voteringar utan ställningataganden om tillstyrkande eller avstyrkande. Enligt Sohlman är det hans sak att tolka dessa opinioner. Tolkningen är beroende av frågans karaktär, styrkan i opinionerna och vilka argument som läggs fram. Rådplägningen med rådet är enligt Sohlman "utomordentligt viktig" för myndigheten och diskussionen är "mycket styrande" för myndighetens tolkningar.
Promemorior från Statsrådsberedningen
Konstitutionsutskottet beslöt den 11 februari 1999 att ställa vissa frågor till Regeringskansliet med anledning av anmälan. Dessa frågor har vidarebefordrats av kansliet i ett brev till Regeringskansliet, daterat den 11 februari 1999. En fråga gällde om praxis har förändrats beträffande hänsynstagande till de partipolitiska representanternas bedömningar i Exportkontrollrådet inför regeringens beslut i exportärenden sedan rådets inrättande den 1 februari 1996. I sammanhanget efterfrågas också regeringens principiella kommentarer. En annan fråga gällde om regeringen håller sig fortlöpande informerad om praxisutvecklingen i det nämnda hänseendet i vad avser krigsmaterielinspektörens handläggning av exportärenden samt, om så är fallet, hur detta sker och vad regeringen funnit.
Svar på frågorna har lämnats i två promemorior från Statsrådsberedningen, upprättade i Utrikesdepartementet och daterade den 8 mars respektive den 23 mars 1999 bilagorna A 2.10.2-2.10.3.
Av promemorian framgår att när ett ärende överlämnas till regeringen ingår normalt en bedömning av ärendet från krigsmaterielinspektörens sida. En viktig grund för denna samlade bedömning är enligt promemorian de synpunkter krigsmaterielinspektören kunnat inhämta från Exportkontrollrådet. I regeringens överväganden beaktas krigsmaterielinspektörens samlade bedömning snarare än ställningstaganden av enskilda ledamöter i rådet. Av promemorian framgår också att det inte finns några formella regler för hur den politiska förankringen i Exportkontrollrådet skall ske. Det finns inte heller några föreskrifter om hur krigsmaterielinspektören skall väga in de politiska representanternas bedömningar i sitt ställningstagande i ett enskilt ärende.
I ett kompletterande svar anförs att den praxis det här är tal om grundas på ett mycket begränsat antal ärenden men att det med utgångspunkt från dessa kan konstateras att en stabil praxis har förelegat under hela perioden från den 1 februari 1996. En jämförelse med den föregående perioden är svår att göra på grund av dels den stora skillnaden i antalet ärenden, dels att färre partier var representerade i den dåvarande rådgivande nämnden. Enligt promemorian har den parlamentariska förankringen av enskilda beslut inte varit svagare under tiden från den 1 februari 1996 än den var tidigare.
På frågan om och hur regeringen håller sig underrättad om praxisutvecklingen anförs i den förstnämnda promemorian att den statssekreterare i UD som svarar för exportkontrollfrågor eller den som denne väljer att sätta i sitt ställe är enligt inspektionens instruktion knuten till Exportkontrollrådet som sakkunnig och deltar regelmässigt i rådets sammanträden. En återrapportering sker till ansvarigt statsråd. På detta vis håller sig regeringen underrättad om rådets arbete. Regeringen har enligt promemorian inte funnit anledning att ha någon synpunkt på krigsmaterielinspektörens bedömningar av ärenden som förelagts rådet. Regeringen har enligt promemorian om den så önskar en möjlighet att ge uttryck för sin uppfattning i form av direktiv till inspektionen.
Kompletterande information från UD
Följande uppgifter har underhand inhämtats från Utrikesdepartementet.
Regeringen har sedan den 1 februari 1996 avgjort sammanlagt 12 ärenden som avser krigsmateriel. Dessa fördelar sig innehållsmässigt enligt följande: 6 ärenden har relevans för den här aktuella granskningen eftersom de avser export av krigsmateriel. Av dessa gällde 1 ärende förhandsbesked, 4 anbudsunderrättelse och 1 utförseltillstånd. Av de 6 övriga ärendena gällde 2 s.k. dual use-varor, 3 tillverkningstillstånd och 1 begäran om överprövning. Vad gäller ställningstaganden rådde i ett fall enighet, i ett annat fall var ett parti emot och i fyra fall var två partier emot ett positivt besked eller beslut. Ärendet där enighet rådde behandlades i dåvarande rådgivande nämnden.
Behandlingen av ärendena sträcker sig i många fall över en längre tidsperiod. I ett av de här aktuella fallen hade ärendet tidigare behandlats i den rådgivande nämnd som ingick i den gamla organisationen, dvs. den som gällde före den 1 februari 1996. Vidare erinras om att Miljöpartiet inledningsvis saknade representation i Exportkontrollrådet till följd av meningsmotsättningar mellan dåvarande statsrådet Jan Nygren och Miljöpartiet angående nomineringen av partiets kandidat till representant i rådet. Det erinras också om att alla ledamöterna inte varit närvarande vid alla sammanträdestillfällen.
De underhandskontakter som förekommer mellan krigsmaterielinspektören och regeringen eller ansvarigt statsråd grundas på att regeringen har ett särskilt ansvar för utrikespolitiken. Enligt 10:8 RF skall chefen för det departement till vilket utrikesärendena hör hållas underrättad när frågor som är av betydelse för förhållandet till annan stat eller till mellanfolklig organisation uppkommer hos annan statlig myndighet. På denna grund kan det finnas anledning för krigsmaterielinspektören att i enskilda ärenden inhämta regeringens eller statsrådets synpunkter. I ärenden om förhandsbesked hålls regeringen regelmässigt underrättad, men det är krigsmaterielinspektören som har ansvaret att avgöra vilket ställningstagande ett förhandsbesked skall innehålla. Den huvudsakliga formen för dessa underrättelser är den återrapportering till statsrådet som sker genom den statssekreterare i UD som svarar för exportkontrollfrågorna eller den som denne väljer att sätta i sitt ställe och som deltar i EKR:s sammanträden och åhör diskussionen. (Denna ordning har beskrivits i UD:s promemoria till utskottet.) Underhandskontakter får också anses vara ett led i den normala dialogen mellan regeringen eller ett enskilt statsråd och en myndighet som är underställd regeringen.
Utfrågning av statsrådet Pagrotsky
Inledningsvis anförde statsrådet Pagrotsky vid utfrågningen som återges i sin helhet i bilaga B 8 att skälet till att olika regeringar eftersträvat en bred förankring av krigsmaterielexportpolitiken är att denna politik bör präglas av långsiktighet. Detta var också utgångspunkten vid den organisatoriska förändring som genomfördes 1996, då Inspektionen för strategiska produkter kom till. Enligt Pagrotsky kan det ibland uppstå en konflikt mellan kravet på långsiktighet och önskan om politisk samsyn, varvid regeringen har att göra en avvägning mellan dessa aspekter. Denna avvägning har enligt Pagrotsky fungerat väl hittills. I de ärenden som regeringen haft att avgöra sedan 1996 har det politiska stödet vid besluten inte varit svagare än under den gamla ordningen.
På frågan om det skett en förändring av praxis i den meningen att det numera är krigsmaterielinspektörens samlade bedömning snarare än ställningstaganden av enskilda ledamöter i Exportkontrollrådet som är avgörande i enskilda tillståndsärenden svarade Pagrotsky att han inte kunde finna något stöd för uppfattningen att det skett en praxisförändring vad gäller regeringens sätt att beakta vad andra parter tycker. Enligt Pagrotsky har det inte sedan februari 1996 funnits något tillfälle då regeringen beslutat i ärenden som gällt krigsmateriel där inte bara representanterna för Vänsterpartiet och Miljöpartiet utan också fler partier - totalt tre eller flera partier - avstyrkt affärerna. Regeringen strävar efter bred samsyn i dessa sammanhang, men det är inte - lika litet som det var under tiden före ISP:s och EKR:s tillkomst - ett hundraprocentigt krav. Den breddade insyn i exportfrågorna som tillkommit sedan EKR inrättades har enligt Pagrotsky inte inneburit att regeringen börjat räkna hur många partier som har en avvikande mening. I stället mäts hur många som stöder olika förslag till beslut. Att man numera tillåter att något parti säger nej innebär inte att praxis förändrats.
På en fråga om i hur många ärenden som det inte rått konsensus svarade Pagrotsky att han inte i detalj hade undersökt hur processen varit i EKR i de aktuella ärendena. Enligt Pagrotsky uppnår man väldigt sällan konsensus i EKR, eftersom vissa ledamöter i stort sett alltid röstar på samma sätt. För regeringen är det viktigt då man värderar långsiktigheten i ett enskilt beslut att sätta sig in i hur ledamöterna i EKR resonerat och argumenterat. Om fyra partier säger nej och åberopar skäl som strider mot sådant som riksdagen krävt att regeringen skall ta hänsyn till, är det regeringens skyldighet att göra på ett annat sätt. Dock måste regeringen i det enskilda ärendet göra en självständig bedömning av de bakomliggande argument som framförts i EKR och inte bara bedöma vilken ställning ledamöterna tagit i det aktuella ärendet.
När det gäller frågan om hur ett enskilt partis ståndpunkt i ett enskilt exportärende skall värderas med hänsyn till långsiktigheten i beslutet, ansåg Pagrotsky att varje regering måste göra en värdering och avvägning beträffande vilken betydelse det har om man t.ex. låter ett "50-procentsparti" eller ett "5-procentsparti" vara emot ett beslut.
Utskottets bedömning
Granskningen i denna del avser om praxis förändrats beträffande hänsynstagande till de partipolitiska representanternas bedömning i Exportkontrollrådet (EKR) inför regeringens beslut i exportärenden sedan Inspektionen för strategiska produkter (ISP) och EKR inrättades den 1 februari 1996.
Utskottet vill erinra om den uppgiftsfördelning som gäller sedan den 1 februari 1996 mellan regeringen och ISP, innebärande att myndigheten beslutar om den helt dominerande delen av exportärenden och att endast om särskilda skäl föreligger ärenden överlämnas till regeringen för beslut. I det här aktuella granskningsärendet är det viktigt att skillnaden mellan myndighetens beslut och regeringens beslut beaktas. Det är endast ärenden av den sistnämnda typen som är föremål för utskottets intresse i detta sammanhang.
Inom den ram som angetts i det föregående kan man tala om praxis och utvecklingen av denna i två betydelser vad gäller regeringens handläggning av exportärenden. Före den 1 februari 1996 hade varje i dåvarande Rådgivande nämnden representerat parti en inte absolut med dock oftast verksam vetorätt i enskilda tillståndsärenden. Antalet partier med möjlighet att påverka beredningen av dessa ärenden utökades väsentligt i samband med omorganisationen 1996. Sedan dess är det den sakliga grund på vilken regeringen fattar beslut i de relativt få fall då ISP hänskjuter ärenden till regeringen för avgörande som bildar underlag för praxisutvecklingen. En del av denna grund utgörs av de ståndpunkter företrädarna för de politiska partierna intagit vid behandlingen i EKR och den argumentation med vilken de underbyggt sina ställningstaganden.
Av det skriftliga materialet från Regeringskansliet framgår bl.a. att när ett ärende överlämnas till regeringen är en viktig grund för regeringens samlade bedömning de synpunkter krigsmaterielinspektören inhämtat från EKR. I regeringens överväganden beaktas krigsmaterielinspektörens samlade bedömning snarare än ställningstaganden av enskilda ledamöter i EKR. Det har inte framkommit annat än att en stabil praxis har förelegat under hela perioden från den 1 februari 1996. Den parlamentariska förankringen av enskilda beslut har från denna tidpunkt inte varit svagare än den var under den föregående perioden.
Av utfrågningen med statsrådet Pagrotsky har framgått bl.a. att Pagrotsky inte kunnat finna stöd för uppfattningen att det skett en praxisförändring i fråga om regeringens sätt att beakta vad andra parter, dvs. partirepresentanterna i EKR, tycker. Sedan den 1 februari 1996 har det enligt Pagrotsky inte funnits något tillfälle då regeringen fattat beslut i ärenden som gällt krigsmateriel om tre eller flera partier avstyrkt affärerna. Om fyra partier säger nej och som stöd för sin uppfattning åberopar regeringens riktlinjer m.m., är det enligt Pagrotsky regeringens skyldighet att förfara på annat sätt.
Utskottet finner vid en samlad bedömning att det i det avseende som granskningen gäller inte finns någon grund för kritik från konstitutionell synpunkt vad gäller det sätt på vilket regeringen - inbegripet hänsynstagande till de synpunkter som framförts av EKR:s ledamöter - handlagt ärenden om tillstånd för export av krigsmateriel sedan ISP och EKR inrättades 1996. Ärendet föranleder inget ytterligare yttrande från utskottet.
2.11 Regeringens beslut om sekretess beträffande en skrivelse från Europeiska kommissionen
Ärendet
I en anmälan, bilaga A 2.11.1, har begärts att konstitutionsutskottet skall granska regeringens beslut att sekretessbelägga en skrivelse från Europeiska kommissionen.
Bakgrund
Regeringens beslut
Den 15 juni 1998 begärde en person från Radio Västerbotten att hos Jordbruksdepartementet få ta del av en skrivelse från Europeiska kommissionen den 5 juni 1998 angående stöd till Holmlunds Livs AB.
Ärendet hänsköts till regeringen som den 17 juni 1998 avslog begäran om att få ta del av handlingen och angav följande skäl för sitt beslut (Jo98/1463). Handlingen innehåller uppgifter av sådan art att det kan antas att det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgifterna röjs. Sekretess gäller därför för uppgifterna enligt 2 kap. 1 § första stycket sekretesslagen (1980:100). Handlingen bör därför inte lämnas ut.
Jordbruksdepartementets promemoria
Sedan konstitutionsutskottet hos Regeringskansliet begärt att få ta del av den handling saken gäller och att få kommentarer till granskningsanmälningen inkom Statsrådsberedningen den 23 november dels med den aktuella handlingen, dels med kommentarer till granskningsanmälningen samt en inom Jordbruksdepartementet upprättad promemoria med närmare upplysningar om regeringsärendet bilaga A 2.11.2. Statsrådsberedningen anför i sin kommentar följande.
År 1994 antog kommissionen en uppförandekodex om allmänhetens tillgång till kommissionens handlingar. Enligt denna kodex skall kommissionen vägra tillgång till en handling, om ett offentliggörande kan skada
"skyddet för det allmänna samhällsintresset (allmän säkerhet, internationella förbindelser, monetär stabilitet, rättsliga förfaranden, inspektioner och undersökningar)".
Skrivelsen den 5 juni 1998 torde falla in under denna bestämmelse. Den var ett led i ett sådant rättsligt förfarande som avses i uppförandekodexen. Det betyder att kommissionen inte skulle ha lämnat ut skrivelsen till press eller allmänhet. Regeringens bedömning, att det kunde störa Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skada landet om regeringen lämnade ut handlingen, skall ses mot den bakgrunden.
I den av Jordbruksdepartementet upprättade promemorian skriver departementet föjande.
Bakgrund
Den 8 oktober 1997 inkom till Jordbruksdepartementet, via Sveriges ständiga representation vid Europeiska unionen, ett brev från Europeiska kommissionen rörande stöd till Holmlunds Livsmedel AB (Holmlunds). I brevet angavs att kommissionen erhållit information om att stöd givits till Holmlunds av Polaris AB, ett företag ägt av Skellefteå kommun. Lånet angavs vara i form av försäljning och återleasing på villkor som var mer fördelaktiga än vad som skulle ha varit fallet på marknaden. Kommissionen önskade få besked om ett sådant stöd existerade och, om så, få del av nödvändiga uppgifter för att undersöka stödet enligt artiklarna 92 och 93 i Romfördraget. Till brevet var fogat ett frågeformulär "Information som skall lämnas i underrättelser enligt artikel 93.3".
Regeringens handläggning
Jordbruksdepartementet skrev den 29 oktober 1997 till Skellefteå kommun och bad kommunen inkomma med all nödvändig information enligt frågelistan. Kommunstyrelsen beslutade att kommunstyrelsens ordförande Lorentz Andersson i samråd med VD för Fastighets Polaris AB skulle besvara skrivelsen. Sammanfattningsvis anförde kommunen att de åtgärder Polaris AB vidtagit i förhållande till Holmlunds inte har inneburit att något samhällsstöd har lämnats. I konsekvens med sin inställning valde kommunen att inte besvara frågorna i formuläret som fogats till kommissionens brev. Jordbruksdepartementet vidarebefordrade kommunens svar till kommissionen den 19 december 1997.
Kommissionen återkom i brev den 5 juni 1998. Av brevet framgick att det svar som skickats inte innehöll tillräckligt med upplysningar för att kommissionen skall kunna fastställa om ett statligt stöd beviljats eller om ett sådant stöd är förenligt med den gemensamma marknaden. Kommissionen hade ytterligare frågor som man ville få besvarade. Den 15 juni 1998 begärde Magnus Bergner, Radio Västerbotten, per telefon att få ta del av kommissionens skrivelse av den 5 juni 1998. Det ansågs vara tveksamt huruvida handlingen kunde lämnas ut eller inte. Under beredningen gjordes bedömningen att ärendet borde hänskjutas till regeringen för prövning och att ärendet var av sådan art att gemensam beredning med Utrikesdepartementet var nödvändig. Under den gemensamma beredningen gjordes den bedömningen att handlingen innehöll uppgifter av sådan art att det kan antas att det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgifterna röjs. Handlingen borde alltså hållas hemlig enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100). Regeringen fattade beslut i ärendet den 17 juni 1998.
Ärendet har således hanterats i enlighet med de regler som allmänt tillämpas inom Regeringskansliet vid begäran om att få ta del av allmän handling. Utgångspunkten för de överväganden som gjorts har varit en presumtion för offentlighet men bedömningen har ändå blivit att handlingen inte skall lämnas ut.
Tryckfrihetsförordningen m.m.
Enligt 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen (TF) skall varje svensk medborgare, till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning, ha rätt att ta del av allmänna handlingar.
Enligt 2 kap. 2 § TF får rätten att ta del av allmänna handlingar begränsas endast om det är påkallat med hänsyn bl.a. till rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation. Begränsningen av rätten att ta del av allmänna handlingar skall angivas noga i bestämmelse i en särskild lag eller, om så i visst fall befinnes lämpligare, i en annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar.
Enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) gäller sekretess för uppgift som angår Sveriges förbindelser med annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, om det kan antas att det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs.
Av den i bilagan till Europeiska kommissionens beslut av den 8 februari 1994 om allmänhetens tillgång till kommissionens handlingar angivna uppförandekodexen framgår bl.a. följande.
Allmän princip
Allmänheten skall ha största möjliga tillgång till kommissionens och rådets handlingar.
Undantag
Institutionerna skall vägra tillgång till en handling om ett offentliggörande kan skada bl.a.
- skyddet för det allmänna samhällsintresset (allmän säkerhet, internationella förbindelser, monetär stabilitet, rättsliga förfaranden, inspektioner och undersökningar),
- skyddet för den enskilde och privatlivet,
Enligt den nyss återgivna bestämmelsen i 2 kap. 1 § sekretesslagen om utrikessekretess gäller sekretess för en uppgift endast om det kan antas att ett utlämnande av uppgiten skadar landet. Bestämmelsens skadebegrepp tillkom genom införandet av 1980 års sekretesslag. I fråga om den närmare innebörden i skadebegreppet anförde föredragande statsrådet följande i den proposition genom vilken förslaget till sekretesslag lades fram.
Det skadebegrepp som förekommer i paragrafen bör inte ges en alltför vid innebörd. Det måste röra sig om någon olägenhet för landet för att skada skall kunna anses föreligga. Motsvarande gäller i fråga om störningar av de mellanfolkliga förbindelserna. Att mindre och tillfälliga störningar eller irritationer inom ett annat lands ledning inte kan uteslutas om uppgifter lämnas ut bör således inte alltid leda till sekretess.
2 kap. 1 § sekretesslagen fick sin nuvarande lydelse genom lagändring år 1994 (prop. 1994/95:112, bet. 1994/95:KU18, rskr. 1994/95:128, SFS 1994: 1695). Den nya regleringen innefattar ett s.k. rakt skaderekvisit, vilket innebär att utgångspunkten vid prövningen av om en uppgift kan lämnas ut utan att det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet skall vara en presumtion för att uppgiften kan lämnas ut. En sådan ordning ansågs inte behöva medföra några risker för att berättigade krav på sekretess som gemenskapsrätten ställer inte skulle kunna tillgodoses vid ett svenskt EU-medlemskap. Konstitutionsutskottet underströk liksom regeringen betydelsen av en noggrann skadeprövning. Utskottet framhöll att ett hemlighållande kan försvaras bara i det fall att ett utlämnande kan medföra skada. Vid en prövning av om en uppgift som erhållits från någon annan stat eller en mellanfolklig organisation kan lämnas ut eller inte kan avsändarens uppfattning i sekretessfrågan enligt vad utskottet anförde visserligen inte avgöra om uppgiften skall hållas hemlig. Däremot kan avsändarens intresse av sekretess ha betydelse för skadeprövningen i det enskilda fallet.
Utskottets bedömning
Utskottet vill till en början framhålla vikten av så stor öppenhet som möjligt när det gäller att ta del av allmänna handlingar. Presumtionen är enligt tryckfrihetsförordningen också för offentlighet. Detta gäller självklart även handlingar som kommer från Europeiska unionen. Som uttalats vid sekretesslagens införande får det skadebegrepp som förekommer i bestämmelsen om utrikessekretess inte heller ges en alltför vid innebörd.
Begäran att få ta del av allmän handling skall enligt 2 kap. 14 § tryckfrihetsförordningen göras hos den myndighet som förvarar handlingen. Myndigheten skall pröva en sådan begäran. I det fall som nu är aktuellt har beslutet ankommit på regeringen.
Regeringen har med åberopande av 2 kap. 1 § sekretesslagen beslutat att avslå en begäran att få ta del av en skrivelse från Europeiska kommissionen. Som skäl för regeringens beslut anfördes att den begärda handlingen innehåller uppgifter av sådan art att det kan antas att det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgifterna röjs. Sekretess gällde därför enligt regeringen för uppgifterna.
Enligt utskottets uppfattning bör vid den granskning som ankommer på utskottet bedömningar av den materiella lagligheten av fattade beslut endast göras med stor försiktighet. Granskningen bör i första hand inriktas mot ärendenas formella sidor och mot handläggningsfrågor. Utskottet har alltså inte gjort någon bedömning av huruvida sekretess i detta enskilda fall var av nöden med hänsyn till Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller om Sverige på annat sätt skulle skadats om uppgifterna röjts. Utifrån dessa förutsättningar finner utskottet ingen anledning att rikta kritik mot handläggningen av det aktuella ärendet. Ärendet har handlagts enligt rådande bestämmelser och regeringen har inte överskridit sina befogenheter.
Granskningen föranleder inte något ytterligare uttalande från utskottets sida.
3 Regeringens ansvar för förvaltningen m.m.
3.1 Regeringens kontroll över Vägverkets verksamhet
Ärendet
Våren 1995 framfördes i massmedierna kritiska uppgifter om vissa förhållanden i Vägverket. Uppgifterna gällde bl.a. de förhållandena att generaldirektören haft en bostad som ägdes av ett av verkets intressebolag, att verket för en hög kostnad i andra hand hyrt en övernattningslägenhet i Stockholm, att verket ägnat sig åt sponsring och att verket använt sig av konsulter utan upphandlingsförfarande. Vidare har chefernas tillgång till tjänstebilar uppmärksammats och det har påståtts att ekonomiska medel förts över till ett amerikanskt dotterbolag.
I två granskningsanmälningar i maj 1995, bilagorna A 3.1.1-3.1.2, begärdes - mot bakgrund av vad som kommit i dagen om missförhållanden vid det statliga Vägverket - granskning av det ansvariga statsrådet Mats Odells roll och av vilka kontakter som förekommit mellan Kommunikationsdepartementet och Vägverket i sammanhanget. Granskningen borde enligt anmälningarna också gälla tiden före regeringsskiftet år 1991.
Till grund för granskningen har bl.a. legat en promemoria upprättad den 27 november 1995 inom Kommunikationsdepartementet som svar på vissa frågor som ställts från utskottets sida. Utskottets frågor och svarspromemorian bifogas som bilagorna A 3.1.3-3.1.4.
Bakgrund
Vägverket är en central förvaltningsmyndighet för frågor som rör väghållning och vägtrafik. Verket har ett samlat ansvar, sektorsansvar, för hela vägtransportsystemet. Sektorsansvaret omfattar frågor om miljöpåverkan, trafiksäkerhet, tillgänglighet, framkomlighet och effektivitet samt frågor som rör väginformatik, fordon, kollektivtrafik, handikappanpassning, yrkestrafik och tillämpad samhällsmotiverad forsknings-, utvecklings- och demonstrationsverksamhet inom vägtransportsystemet.
Vägverket förvaltade enligt budgetpropositionen 1995 statens aktier i dels projektfinansieringsbolag, dels bolag med kommersiellt inriktad verksamhet utanför Vägverket. Bolagsverksamheten omfattade Väginvest och dess dotterbolag Stockholmsleder AB (80 %) och Sweroad (100 %) samt intressebolagen RST Sweden AB (40 %) och Rödöbron AB (14 %). Vägverket förvaltar vidare 50 % av statens aktier i Svensk- Danska Broförbindelsen SVEDAB AB. Riksdagen beslutade under 1998 att aktierna i Sweroad AB skulle ägas av staten och förvaltas av Vägverket. Staten, genom Vägverket, har därför förvärvat aktierna från Väginvest. Väginvests aktier förvaltas av regeringen.
Enligt den promemoria som upprättats i november 1995 i Kommunikationsdepartementet som svar på frågor från utskottets sida fick departementet vid månadsskiftet januari/februari 1994 genom betänkandet På väg (SOU 1994:15) först kännedom om att dotterbolag till RST Sweden AB bildats i såväl Nordamerika som Australien. Dessa uppgifter redovisades sedan i mars 1994 för riksdagen (prop. 1993/94:180 Bolagisering av Vägverkets produktionsdivision m.m.).
Regeringen redovisade i budgetpropositionen hösten 1996 det pågående arbetet med att avveckla statens aktier i RST Sweden AB. Av redovisningen framgick att man börjat reda ut hur rättigheterna till olika mättekniker fördelas mellan Vägverket och RST Sweden AB, vilket var en förutsättning för att Sweroads aktier i RST Sweden AB skulle kunna avvecklas. Under 1995 hade det gjorts resultatlösa försök att sälja statens aktier.
Efter en ekonomisk granskning av Vägverkets dotterbolag, som initierats av regeringen och utförts av den nya styrelsen för Väginvest under hösten 1995, konstaterades det att RST Sweden hade en latent skatteskuld och en osäker fordran på sitt USA-baserade dotterbolag. Under senhösten 1996 stod det klart att bolaget hade att förutse en eftertaxering som var betydligt större än vad man bedömt tidigare. Efter debitering av bolaget för obetalda skatter och avgifter för åren 1990-1995 samt avskrivning av en osäker fordran på det amerikanska dotterbolaget visade en upprättad kontrollbalansräkning att mer än halva aktiekapitalet hade förbrukats. Delägarna i bolaget ansökte därför om frivillig likvidation. Samtidigt ansöktes om att bolaget skulle få genomgå företagsrekonstruktion. Ansökningarna beviljades och likvidator och rekonstruktör utsågs. Mot denna bakgrund skrevs Sweroads bokförda aktier i RST Sweden AB ned till 1 kr.
Vägverket har sedan år 1986 varit delägare i Data- Källan AB, numera Wallininstitutet Utbildning AB. Motivet till delägarskapet var bl.a. att Vägverket i egenskap av aktieägare fick tillgång till de resurser, främst i form av lokaler, som bolaget erbjöd sina delägare. I juli 1997 hemställde Vägverket om att få avveckla ägandet. Regeringen medgav i december 1997 att aktierna fick avyttras.
Under perioden 1982 till 1995 var Per Anders Örtendahl generaldirektör för Vägverket. Han avgick i april 1995 under åberopande av att han inte kände sig ha det förtroende som behövdes. Örtendahl har också varit styrelseordförande i Sweroad och RST.
Enligt Kommunikationsdepartementets promemoria den 27 november 1995 föregicks det sista omförordnandet av Per Anders Örtendahl som generaldirektör av diskussioner där den då pågående utredningen om en bolagisering av Vägverkets produktionsdivision samt de i utredningen diskuterade förslagen om en utförsäljning av RST Sweden spelade en viss roll. Departementsledningen kände att det fanns en viss tveksamhet från Örtendahls sida att acceptera såväl bolagiseringen som utförsäljningen. Efter samtal med Örtendahl, som gav besked om att han var beredd att lojalt genomföra regeringens politik, undanröjdes dessa tveksamheter. I detta läge såg departementsledningen inga problem att förlänga förordnandet med ytterligare tre år.
Kontroll och revision
Regeringens kontroll över myndigheterna
Regeringskansliets kontroll av förvaltningen regleras inte i grundlag bortsett från att JK omnämns som ett av de organ som lyder under regeringen. Regeringen är i väsentliga avseenden fri att välja inriktning, utformning och omfattning av kontrollen av förvaltningsmyndigheterna. Insatser som kräver särskilda resurser förutsätter dock att riksdagen beviljar medel. En stor del av regeringens löpande kontroll av förvaltningen sker inom ramen för budgetprocessen. Regleringsbreven är ett viktigt styrinstrument för regeringen. Genom regleringsbreven underrättar regeringen olika myndigheter om de av riksdagen beviljade anslagen och om villkoren för deras användande samt ställer medlen till myndigheternas förfogande.
Riksrevisionsverket skall granska myndigheternas årsredovisning och underliggande redovisning i syfte att bedöma om redovisningen och underlaget för ledningens förvaltning är tillförlitliga och räkenskaperna rättvisande samt granska om ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter och särskilda regeringsbeslut. Verket skall varje år till regeringen lämna revisionsberättelser över granskningen av myndigheternas årsredovisning. Revisionsrapport skall verket lämna till den granskade myndigheten. Resultatet av verkets granskning i övrigt skall anmälas till den myndighet som berörs och, om det finns särskilda skäl, också till regeringen.
Ett annat led i styrningen av myndigheterna är att säkerställa att det finns den kompetens i ledningen som behövs. Denna fråga togs upp i proposition 1997/98:136 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst. Regeringen hade mot bakgrund av utnämningsmaktens ökade betydelse sett över sin chefspolicy och utvecklat beredningsprocessen i Regeringskansliet. Rekrytering av myndighetschefer skall ske utifrån preciserade krav, ett brett sökförfarande och ett omsorgsfullt urvalsförfarande. Chefsutveckling i olika former skall erbjudas myndighetscheferna.
I 1994 års kompletteringsproposition redovisades att Riksrevisionsverket funnit att myndigheter bildat bolag och stiftelser utan att statsmakternas godkännande inhämtats. Regeringen redovisade sin avsikt att meddela samtliga myndigheter vad som gällde bl.a. om rätten att bilda bolag och stiftelser i staten. I 1995 års kompletteringsproposition hänvisades till att årets granskning åter föranlett Riksrevisionsverket att uppmärksamma behovet av att generella riktlinjer utfärdades till myndigheterna om avveckling och ombildning samt att tydliggöra reglerna för myndigheternas medverkan i bildande av bolag och stiftelser i enlighet med vad regeringen anmälde i 1994 års kompletteringsproposition.
Revision av Vägverket
I april 1994 inkom revisionsberättelse för Vägverket avseende räkenskapsåret 1993 till Kommunikationsdepartementet. Revisionsberättelsen innehöll inga anmärkningar och ärendet avslutades i samband med beslut om regleringsbrev i juni 1994.
I en rapport daterad den 14 april och den 3 maj 1994 till Vägverkets styrelse redovisade Riksrevisionsverket iakttagelser från revisionen för år 1993 och lämnade vissa rekommendationer. Enligt rapporten hade det vid revisionen observerats att generaldirektörens bostad ägdes av RST Sweden AB. Hyran som betalades för bostaden syntes enligt rapporten marknadsmässig. Kostnader för representationsändamål fördelades mellan RST och Vägverket. Det påpekades i rapporten att det från revisionen tidigare framförts det olämpliga i att denna fastighet ägdes av ett dotterbolag. Eftersom en oinitierad bedömare kunde dra felaktiga slutsatser borde detta påpekande uppfattas så att det även torde vara olämpligt att det aktuella intressebolaget stod som ägare av fastigheten. Riksrevisionsverket ansåg det därför väsentligt att ägarförhållandena utan dröjsmål ordnades på annat sätt.
Riksrevisionsverket rekommenderade vidare att centrala instruktioner utfärdades för att uppnå en korrekt och enhetlig hantering av marknadsföringsinsatser som var snarlika sponsring. Riksrevisionsverket hade inte kunnat finna stöd för denna typ av kostnader i regleringsbrevet för Vägverket.
Den 14 juni 1995 avlämnade Riksrevisionsverket en revisionsrapport till Vägverket avseende granskning av årsredovisningen år 1994 för Vägverket. Mot bakgrund av ett antal anmälningar mot Vägverket hade Vägverkets styrelse beslutat om en utökad revisionsinsats. Sammanfattningsvis fann Riksrevisionsverket att Vägverkets årsredovisning för år 1994 i allt väsentligt var rättvisande. Riksrevisionsverket riktade dock viss kritik på följande punkter:
- Vägverkets interna kontroll hade inte förstärkts i nödvändig utsträckning för den förändringsprocess i riktning mot ökad affärsmässighet och konkurrens som Vägverket var inne i.
- Vägverket och till det knutna bolag hade bildat en organisationsstruktur som medfört risker för att verkets ekonomiska intressen inte tillgodosetts på ett tillfredsställande sätt.
- Upphandling av vägbyggen hade i två fall under 1994 och i ett fall 1995 skett utan konkurrens, vilket stred mot regleringsbrevet.
- Affärsjuridisk kompetens hade inte utnyttjats i erforderlig utsträckning.
- För vissa konsultinsatser var den dokumentation som företetts för Riksrevisionsverket av så låg kvalitet att Vägverket inte kunnat visa att verkets nytta av konsulterna stod i rimlig proportion till kostnaderna.
- Riksrevisionsverket kritiserade skarpt tillvägagångssättet när det gällde att bilda ett amerikanskt bolag benämnt RDC Inc. Det krävdes beslut av riksdag och regering för att Vägverket skulle få bilda bolag. Visserligen stred inte förfarandet formellt mot detta krav men det innebar ett kringgående genom bulvanförhållande.
- Riksrevisionsverket rekommenderade liksom föregående år att en skriftlig instruktion utarbetades för att få en korrekt och enhetlig hantering av sponsorsliknande aktiviteter.
Riksrevisionsverket bedömde att generaldirektören inte fullt ut hade fyllt sina åligganden enligt 5 § i den då gällande verksförordningen (1987:1100), som angav att myndighetens chef skall se till att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt och att den utvecklas och anpassas till de krav som ställs på den. Riksrevisionsverket riktade inte motsvarande anmärkningar mot styrelsen mot bakgrund av styrelsens formella ställning och begränsade möjligheter till insyn inom de aktuella problemområdena. Riksrevisionsverket framhöll dock att de påpekade förhållandena inom Vägverket underströk vikten av styrelsens insatser vad avser uppföljning och rådgivning till generaldirektören.
På uppdrag av styrelsen för Väginvest AB utförde advokatbyrån Lagerlöf och Leman samt en revisionsbyrå en granskning av Väginvest och dess dotter- och intressebolag. I juli 1995 överlämnades resultatet av granskningen i form av en granskningsrapport till regeringen, som i augusti samma år överlämnade rapporten och tillhörande handlingar till Justitiekanslern (JK).
I Riksrevisionsverkets revisionsberättelse för Vägverket år 1995 som den 19 mars 1996 ställdes till regeringen framhölls att det vid granskningen inte framkommit något väsentligt som föranledde invändning avseende tillförlitligheten i underlaget för ledningens förvaltning eller ledningens tillämpning av föreskrifter och särskilda regeringsbeslut. I en revisionsrapport den 26 mars 1996 till Vägverkets styrelse konstaterades det att av RRV föregående år påtalade missförhållanden hade följts upp och att betydelsefulla insatser skett från Vägverkets sida. Samtidigt konstaterades det att organisatoriska förändringar tar tid att genomföra och samtliga problem därför inte blivit föremål för slutliga åtgärder.
Vägverket rekommenderades införa rutiner för löpande avrapportering och uppföljning av pågående väsentliga tvister. Vägverkets rutiner för väganläggningars aktivering borde utvecklas och en översyn borde göras av redovisningsprinciper, metodik och instruktioner. Också upphandlingen av en färja (den s.k. Egyptenfärjan) togs upp. Med tanke på den kraftiga fördyring som skett och alla problem som varit förknippade med färjans tillkomst borde enligt Riksrevisionsverkets rekommendation rapportering till styrelsen ha skett mer frekvent och på ett sätt som belyst kostnadsutvecklingen, orsaker och lärdomar för framtida upphandlingar. Slutligen pekade Riksrevisionsverket på att det behövdes medgivande från regeringen för att i samverkan med Banverket bestrida merkostnaden för ett järnvägsprojekt. I revi-sionsrapporter till Vägverkets styrelse för åren 1996-1998 har vissa iakttagelser framförts. I rapporten för år 1996 ifrågasatte Riksrevisionsverket prognosarbetets kvalitet och rekommenderade en översyn av vissa rutiner samt att vissa kompletterande uppgifter skulle lämnas i årsredovisningen. I revisionsrapporten avseende årsredovisningen 1997 fann Riksrevisionsverket inte att det i instruktionen för Vägverket fanns stöd för att Vägverkets Färjerederis förvärv av en båttrafikrörelse i Karlskrona var förenlig med verkets uppgifter. Några dagar före beslutet om revisionsrapporten hade Vägverkets generaldirektör dock beslutat att avtalet skulle frånträdas. I revisions-PM för år 1998, i första hand avsedd för myndighetens chef och övriga berörda befattningshavare, lämnades en rad rekommendationer. Bl.a. rekommenderades Vägverket att utifrån tidigare erhållna beslut och underlag klargöra och utverka att dokumentationen kompletterades fullt korrekt och att fullfölja intentioner och transaktioner kring Väginvest och Sweroad.
Enligt rapporten har Vägverket enligt särskilt regeringsbeslut förvärvat aktierna i Sweroad från Väginvest till en fastställd köpeskilling av 16 miljoner kronor. Enligt särskilt avtal mellan Vägverket och Väginvest förvärvades Sweroad den 23 augusti 1998. Vägverket har enligt regeringsbeslut överfört aktierna i Väginvest till Regeringskansliet per den 31 december 1998 till ett bokfört värde 29,5 miljoner kronor.
Regeringsuppdrag till Justitiekanslern angående kontroll av medelsförvaltning
Den 22 augusti 1996 gav regeringen Justitiekanslern i uppdrag att i en förstudie kartlägga behovet av stärkt kontroll över medelsförvaltning m.m. Vissa missförhållanden som lyfts fram av massmedierna väckte enligt den promemoria som låg till grund för uppdraget frågor om de offentliga kontrollfunktionernas effektivitet när det gäller att upptäcka och förebygga missförhållanden inom förvaltningen.
Justitiekanslern överlämnade i februari 1997 förstudien Förstärkt skydd mot oegentligheter i offentlig förvaltning. Justitiekanslern ansåg att reglerna om intern kontroll i verksförordningen och i kommunallagen borde förtydligas och preciseras. Den interna kontrollen borde i relevanta delar även omfatta myndighetens ledning. Justitiekanslern diskuterade också olika metoder att göra den interna kontrollen effektivare och mer ändamålsenlig, t.ex. genom att ge en eventuell styrelse ett särskilt ansvar och även ge tillsynsmyndigheterna ett ansvar i sammanhanget. Vidare framhölls att ledningarna för de statliga myndigheterna borde ta initiativ till information och utbildning.
Avslutningsvis framförde Justitiekanslern vissa synpunkter på frågan om offentlig verksamhet i privaträttslig form och när det gäller förhållandet mellan regeringen och myndigheterna. Utvecklingen mot nya verksamhetsformer inom offentlig sektor berördes. Mot bakgrund inte minst av händelserna inom Vägverket och dess bolag ville Justitiekanslern inte underlåta att peka på riskerna med en sådan utveckling. Riskerna hänförde sig inte främst till fall där verksamheten bedrivs i en renodlad form, t.ex. i ett statligt bolag med tillhörande dotterbolag, utan hade snarast samband med sådana konstellationer där det föreligger en blandning av olika verksamhetsformer, såsom när en myndighet driver en verksamhet i form av en särskild juridisk person. Man kunde kalla denna typ av blandade verksamheter för orena koncerner. Riskerna syntes framför allt hänföra sig till två faktorer. Den ena är att ägaren (staten eller kommunen) kan tappa kontrollen över utvecklingen i de orena koncernerna. Den andra faktorn är att det kan saknas en systematisk extern revision av hela verksamheten inom koncernen. När det gäller statliga myndigheter och deras bolag syntes enligt Justitiekanslern åtgärder redan ha vidtagits i syfte att åstadkomma en tillfredsställande koncernrevision. De frågor som sammanhängde med kontrollen över blandade verksamhetsformer förtjänade emellertid fortsatt uppmärksamhet i syfte att förebygga oegentligheter. Det kunde bl.a. finnas ett behov av en mer samlad bild av de olika verksamhetsformerna på den offentliga sektorn och de särskilda kontrollproblem som kunde uppkomma. Det kunde också finnas anledning att överväga under vilka förutsättningar statliga myndigheter borde tillåtas utnyttja allmänna medel för att bilda eller medverka vid bildandet av bolag och stiftelser. När nya verksamhetsformer övervägs framstod det som angeläget att kontrollaspekter noga övervägdes.
Statens förvaltningspolitik
Riksdagen ställde sig våren 1998 bakom proposition 1997/98:136 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst. Justitiekanslerns rapport liksom bl.a. Förvaltningspolitiska kommissionens betänkande I medborgarnas tjänst - En samlad förvaltningspolitik för staten (SOU 1997:57) hade utgjort underlag för propositionen. I propositionen framhölls att statstjänstemän har en nyckelroll i vårt samhälle genom uppgiften att svara för verkställigheten av de folkvaldas beslut. Den roll och det ansvar som följer av detta måste lyftas fram på ett tydligare sätt. Detta kunde enligt propositionen främst åstadkommas genom förstärkt utbildning och tydliggörande av gällande bestämmelser. I propositionen togs också upp Justitiekanslerns bedömning om att behovet av ett särskilt straffansvar som tar sikte på misshushållning med allmänna medel borde analyseras, liksom frågan om skadeståndsansvar. Regeringen framhöll dock att frågan fick övervägas i ett annat lämpligt sammanhang, exempelvis då bestämmelserna i brottsbalken om tjänstefel efter ytterligare en tid kunde komma att bli föremål för översyn.
När det gäller styrning och ledning framhöll regeringen i propositionen att anslagsberoende statlig verksamhet, som inte är utsatt för konkurrens, i huvudsak bör bedrivas i myndighetsform och har hänvisat till att kapitalförsörjningsförordningen (1996:1188) sedan den 1 januari 1998 innehåller en bestämmelse som innebär att det uttryckligen är förbjudet för myndigheter inklusive affärsverk att bilda bolag, stiftelser, föreningar eller liknande rättssubjekt eller förvärva aktier eller andelar eller göra kapitaltillskott i sådana rättssubjekt. Regeringen kan besluta om undantag från denna regel, men denna möjlighet skall användas mycket restriktivt och bara när det finns tungt vägande skäl. Regeringen skall ha riksdagens bemyndigande att driva den aktuella verksamheten i privaträttslig form.
Kontakter mellan Regeringskansliet och Vägverket
Statliga myndigheter lyder enligt 11 kap. 6 § regeringsformen under regeringen i den mån de inte lyder under riksdagen.
Konstitutionsutskottet framhöll våren 1987 (bet. KU 1986/87:29) att regeringen i enlighet med parlamentarismens princip har ett ansvar inför riksdagen och en skyldighet att aktivt leda arbetet inom statsförvaltningen.
De statliga myndigheterna är enligt 11 kap. 7 § regeringsformen tillförsäkrade en viss självständighet gentemot regeringen. Det gäller i fråga om myndighetsutövning mot enskild och mot kommun samt tillämpning av lag. Utanför begränsningarna i 11 kap. 7 § av regeringens styrande funktion faller vad som brukar kallas myndigheternas faktiska handlande, t.ex. anläggande av vägar. Utskottet delade propositionens slutsats att regeringsformens regler utgör en fullt tillräcklig grund för regeringen att styra sina myndigheter precis så bestämt och i den omfattning som regeringen finner lämplig i varje situation. Det finns också enligt konstitutionsutskottet ett tydligt utrymme för informella kontakter mellan Regeringskansliet och myndigheterna.
Enligt Kommunikationsdepartementets promemoria den 27 november 1995 träffades mellan ansvarigt departementsråd, Vägverkets ekonomidirektör och Riksrevisionsverkets revisorer en överenskommelse som innebar att revisionen av Vägverket fr.o.m. räkenskapsåret 1992 skulle omfatta hela Vägverkets verksamhet inklusive bolagen.
Enligt promemorian besöker varje tillträdande departementschef departementets myndigheter och sammanträffar med myndighetschefen m.fl. Statsrådet får då en ingående redogörelse för myndighetens organisation och verksamhet. Departementschefen hålls sedan fortlöpande informerad om myndighetens verksamhet av generaldirektören och varje år anordnar departementschefen en sammankomst för samtliga generaldirektörer.
Daglig kontakt förekommer mellan den sakenhet vid departementet som ansvarar för Vägverkets frågor och Vägverket. Ömsesidiga personliga besök förekommer i betydande omfattning. Enheten informerar fortlöpande departementsledningen om viktigare frågor.
I samband med att revisorerna avgett sina revisionsberättelser redovisar Riksrevisionsverket muntligen för departementet de bakomliggande förhållanden som föranlett utlåtanden.
Departementets tjänstemän har alltid en fortlöpande dialog med myndigheterna under budgetåret. Sedan år 1995 bedriver departementet också en systematisk mål- och resultatdialog med myndigheterna.
Förutvarande statsrådet Georg Andersson har meddelat att han under tiden som departementschef inte hade kunskap om några missförhållanden i Vägverket. Under Georg Anderssons tid som statsråd presenterade Per Anders Örtendahl under hand ett flertal bolagsprojekt som gick långt utöver traditionell väghållning. I samtliga fall upplystes Vägverket om att sådana bolagsbildningar var olämpliga och oönskade och att det inte kunde komma i fråga att riskera väganslagen i affärsverksamhet.
Förutvarande kommunikationsministern Mats Odell fick hösten 1993 information av Per Anders Örtendahl om en lösning på dennes boendeproblem. Alla parter sades godkänna lösningen.
I 1993 års budgetproposition aviserades en kommitté med uppgift att bl.a. redovisa överväganden och förslag om Vägverkets dotterbolag vad gäller struktur, huvudmannaskap, beslutsordning m.m. Den 2 juli 1993 tillsattes kommittén som i februari 1994 överlämnade betänkandet På väg till regeringen. Betänkandet utgjorde underlag för proposition 1993/94:180, där även en utförlig beskrivning av alla olika bolag och ägarförhållanden redovisades för riksdagen. Riksdagen godkände regeringens förslag om renodling av Vägverkets dotterbolagsstruktur och generella regler för bolagisering och utförsäljning av utvecklingsverksamhet med ursprung i Vägverket. Beslutet innebar bl.a. att riksdagens godkännande måste inhämtas i varje enskilt fall. Regeringen fick också bemyndigande att avyttra aktier i RST Sweden. I regleringsbrevet för budgetåret 1994/95 fick Vägverket i uppdrag att senast den 1 oktober 1994 redovisa en plan för hur ägandeengagemang i RST- bolagen successivt skulle avvecklas. En översyn av Vägverkets samtliga bolag beslutades.
En kopia av RRV-rapporten avseende revisionen av Vägverket för år 1993 inkom enligt Kommunikationsdepartementets promemoria i maj 1994 till en tjänsteman på Kommunikationsdepartementet, men diariefördes först i juli 1995. Närmare information om bakgrunden till Riksrevisionsverkets rapport lämnades vid ett tjänstemannamöte den 29 augusti 1994 mellan Kommunikationsdepartementets vägverksenhet och Riksrevisionsverket. I övrigt var det enligt Kommunikationsdepartementets promemoria till konstitutionsutskottet inom departementet inte känt att det förekom några missförhållanden inom Vägverket förrän massmedierna tog upp saken. Kommunikationsdepartementet hade sedemera överenskommit med Riksrevisionsverket om att samtliga rapporter m.m. avseende departementets myndigheter skall sändas till departementet även om de bara är ställda till myndigheten och har understrukit för tjänstemännen att alla sådana handlingar från Riksrevisionsverket skall diarieföras.
Förutvarande kommunikationsministern Mats Odell fick kännedom om rapporten först sedan Vägverkets förhållanden uppmärksammats i medierna och han fick se den först den 2 juni 1995.
Den rättsliga prövningen när det gäller vissa förhållanden inom Vägverket
Den 5 september 1995 beslutade Riksåklagaren att förundersökning skulle inledas angående osant intygande under åren 1992-1994. Förundersökningen utvidgades den 5 mars 1996 till att även avse trolöshet mot huvudman. Den 30 maj 1997 fattades beslut i åtalsfrågan.
Förundersökningen inriktades på frågan om vidarefakturering till Vägverket
- från RST av kostnader för en räkning till IK Brage för matvaror till Dalecarlia Cup år 1991.
- från Sweroad av kostnader för generaldirektörens bostad m.m. på Kaldovägen i Borlänge 1992-1993
- från Sweroad av kostnader för en övernattningslägenhet på Surbrunnsgatan i Stockholm 1992-1993
- från Sweroad av kostnader för verksamhet i samband med Davis Cup i Borlänge 1993 samt
- från Sweroad av kostnader för Dalecarlia Cup 1993.
Att medvetet åsamka huvudmannen en kostnad som han inte bort bära är enligt åtalsbeslutet en form av missbruk som, beroende på omständigheterna, kan falla in under straffbestämmelsen trolöshet mot huvudman. För att skaderekvisitet skall vara uppfyllt krävs dels att det föreligger ett samband mellan missbruket och skadan, dels att det faktiskt uppstått en ekonomisk förlust eller en beaktansvärd risk för förlust. Härutöver krävs uppsåt hos gärningsmannen.
Åtal väcktes mot den tidigare generaldirektören Per Anders Örtendahl och två andra personer. Åtalspunkterna gällde trolöshet mot huvudman (grovt brott) när det gäller räkningen till IK Brage i samband med Dalecarlia Cup 1991samt trolöshet mot huvudman (grovt brott), m.m. när det gäller kostnader i samband med Davis Cup. När de gäller boendekostnaderna kunde det enligt åtalsbeslutet inte styrkas att faktureringen i fråga lett till skada för Vägverket och något åtal väcktes inte i denna del.
I dom den 8 april 1998 ogillade Falu tingsrätt åtalet i den del som kvarstod sedan åklagaren lagt ned åtalet i fråga om räkningen till IK Brage. Som vittnen hördes en rad personer bl.a. Per Egon Johansson som under år 1993 var statssekreterare i Kommunikationsdepartementet. Denne framhöll att regeringen rent allmänt uppmuntrade till samarbete på olika plan för utbyte av kunskap. Han ansåg att arrangemanget i samband med Davis Cup låg i linje med detta. Han själv och dåvarande kommunikationsministern Mats Odell deltog i delar av arrangemanget.
Hjalmar Strömberg, tidigare departementsråd i Kommunikationsdepartementet, framhöll att de anslag Vägverket tilldelades genom de årliga regleringsbreven endast får användas för de ändamål som riksdagen bestämt eller regeringen angett. I regleringsbreven för Vägverket fanns inga begränsningar till belopp för olika ändamål utan generaldirektören och styrelsen bestämde hur medlen skulle användas i verksamheten för de ändamål som regering och riksdag beslutat om. I samband med verkets flytt till Borlänge fanns i regleringsbreven en regel om sponsring av idrott och kultur där, men den regeln togs sedan bort. Verket ägde inte föra över pengar till annan om det inte motsvarades av en motprestation. Om Strömberg tillfrågats angående en tänkt satsning från Vägverkets sida vid Davis Cup, skulle han troligen ha rått verket att begära ett särskilt regeringsbeslut om detta.
Berth Jonsson, som var ansvarig för internrevisionen vid Vägverket, framhöll att hanteringen av fakturorna från Davis Cup var uppe till diskussion under en genomgång med externrevisionen. Man var överens om att bristerna i hanteringen låg i att det inom koncernen inte fanns tillräckliga bestämmelser. Verkets engagemang vid tillfället diskuterades men det riktades ingen kritik mot detta.
Tingsrätten konstaterade att samtliga hörda vittnen utom Hjalmar Strömberg, som uttalat sig om tillåtligheten av ett arrangemang som det aktuella Davis Cuparrangemanget, ansett det ligga inom Vägverkets kompetensområde, men att Strömberg uttalat viss tveksamhet. Tingsrätten anslöt sig till den mening som majoriteten vittnen förfäktat. En myndighet av den typ Vägverket representerar kan enligt tingsrätten ha behov av "marknadsföring" för kontakter och kunskapsutbyte bl.a. för utvecklingsarbete, och något förbud mot sådan verksamhet hade inte påvisats. En helt annan sak var enligt tingsrätten ren sponsring för kulturella eller idrottsliga ändamål där den ekonomiska nyttan av åtgärden är mycket diskutabel. Att i det aktuella fallet de av RST beställda tjänsterna även inneburit en marknadsföring av RST på den tyska marknaden kunde inte anses oförenlig med ändamålet för Vägverkets verksamhet, eftersom en framgång för RST på denna marknad även skulle komma Vägverket till del. Tingsrätten fann att Örtendahl varken missbrukat sin förtroendeställning eller skadat huvudmannen Vägverket.
Domen överklagades av åklagarsidan. Överklagandet återkallades emellertid i oktober 1998 och tingsrättens dom står fast.
Utskottets bedömning
Den ovan redovisade rättsliga prövningen har gett vid handen att de förhållanden inom Vägverket som våren 1995 uppmärksammades i massmedierna inte skall betraktas som brottsliga. Förhållandena har emellertid väckt frågan om regeringens kontroll över myndigheternas verksamhet är tillräcklig. Utskottet konstaterar att det, under de år som förflutit sedan förhållandena inom Vägverket uppmärksammades, från regeringens sida har vidtagits en rad åtgärder i syfte att motverka att det uppstår en liknande situation igen.
Något uttalande i övrigt är inte påkallat från utskottets sida.
4 Uttalanden m.m. av statsråd
4.1 Näringsminister Anders Sundströms befattning med frågor om statligt stöd till Gällivare och Överkalix kommuner
I en granskningsanmälan, bilaga A 4.1.1, har begärts att utskottet skall granska dåvarande näringsminister Anders Sundströms agerande i samband med utlovande av statliga stödmiljoner i den egna valkretsen. I anmälningen anförs att Sundström vid valmöten i Gällivare och Överkalix kommuner utlovat statliga stödmiljoner. Enligt anmälaren har Sundström därigenom försökt påverka en statlig myndighet, "Bostadsakuten", att fatta beslut om stöd till de två kommunerna.
Bakgrund
Enligt förordningen (1998:666) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet kan statligt stöd lämnas för att motverka att en kommun på grund av åtaganden för boendet inte kan fullgöra sina ekonomiska förpliktelser. Förutsättningarna för att stöd skall beviljas och formerna för stödet anges i förordningen. Ansökan om stöd görs enligt förordningen hos Delegationen för stöd till vissa kommuner med bostadsåtaganden (Bostadsdelegationen). Delegationen beslutar i vissa stödärenden och överlämnar andra med eget yttrande till regeringen. Genom förordningen (1998:667) har regeringen utfärdat en instruktion för myndigheten.
Enligt 11 kap. 7 § regeringsformen får ingen myndighet, ej heller riksdagen eller kommuns beslutande organ, bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall skall besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag.
Promemoria från Regeringskansliet
Genom en skrivelse till Regeringskansliet har utskottet begärt en redogörelse för det händelseförlopp som avses i anmälningen och om kommentarer till vad som förekommit. Utskottet begärde också att få del av vissa pressmeddelanden, som omnämns i anmälningen, om dessa härrörde från Regeringskansliet.
Med en skrivelse av den 23 februari 1999 har Regeringskansliet som svar på utskottets begäran överlämnat ett inom Näringsdepartementet upprättat yttrande av den 15 februari 1999, bilaga A 4.1.2. Yttrandet har upprättats efter kontakter med f.d. näringsministern Anders Sundström och Bostadsdelegationen. I yttrandet anförs följande: I regeringens proposition (1997/98:62) Regional tillväxt för arbete och välfärd konstateras bl.a. att flera kommuner gör stora insatser för att stödja sina bostadsföretag och att för några kommuner hotar de ekonomiska åtagandena att bli övermäktiga samt att regeringen avser att återkomma i frågan. Efter att riksdagen godkänt förslag i proposition (1997/98:119) Bostadspolitik för hållbar utveckling startade den s.k. Bostadsdelegationen sin verksamhet den 1 juli 1998.
Bostadsdelegationens uppgifter och organisation regleras i förordningen (1998:666) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet, och i förordningen (1998:667) med instruktion för Delegationen för stöd till vissa kommuner med bostadsåtaganden. Uppgifterna är främst att bereda ärenden om stöd, överlägga med enskilda kommuner om lämpliga åtgärder och krav samt samordna olika insatser för att bistå kommuner med stöd.
Anders Sundström informerade vid valmöten i mitten av augusti 1998 om den då nyinrättade Bostadsdelegationen samt fällde uttalanden i allmänna ordalag om att exempelvis Överkalix och Gällivare kommuner skulle kunna rymmas inom ramen för delegationens åtaganden. Enligt Sundström gjordes inga utfästelser om kommande beslut av delegationen och inga summor utlovades. Inte heller har han haft för avsikt att påverka Bostadsdelegationen i dess beslutsfattande.
Enligt Näringsdepartementets uppfattning är det naturligt att en minister vid ett valmöte presenterar reformer som han har bidragit till att förverkliga. För Anders Sundström har det tett sig som ett naturligt inslag i den politiska kampanjen att nämna att kommuner numera kan få hjälp med sina stora bostadsåtaganden, och att i det sammanhanget även exemplifiera med sådana namngivna kommuner som har diskuterats under arbetet med reformen.
Näringsdepartementet konstaterar att de pressmeddelanden, som ligger till grund för det TT- telegram som det refereras till i anmälan, inte härrör från Regeringskansliet.
Från Bostadsdelegationens sida har uppgivits att man på intet sätt känt sig bunden av uttalandena eller uppfattat dem som direktiv.
Slutligen kan anmärkas att Bostadsdelegationen inte fattat något beslut om stöd till Överkalix eller Gällivare kommuner.
Tidigare granskning av frågor om uttalanden av statsråd
Utskottet har i tidigare granskningar från principiella utgångspunkter berört frågor om uttalanden av statsråd. En utgångspunkt vid bedömningen av sådana frågor är att statsråden i likhet med andra medborgare har rätt att göra uttalanden i skilda sammanhang. Vissa särskilda hänsyn kan dock behöva tas av statsråd. Auktoritativa uttalanden av statsråd kan i enskilda fall skapa en risk för att den självständighet som enligt regeringsformen skall tillkomma domstolar och förvaltningsmyndigheter äventyras. Och uttalanden som kan uppfattas stå i strid med regeringens officiella hållning kan skapa risk för komplikationer, särskilt om de berör förhållanden till utländsk stat (se 1991/92:KU30 s. 43 f., 1993/94:KU30 s. 60 f.).
Utskottets bedömning
Utskottet har inte någon annan uppfattning i fråga om uttalanden av statsråd än den som uttryckts i samband med de tidigare granskningar som omtalats i det föregående. Vad som kommit fram i det nu aktuella granskningsärendet visar emellertid inte annat än att Anders Sundström yttrat sig på ett sätt som får anses normalt i den politiska debatten. Granskningen föranleder inte något vidare uttalande av utskottet.
4.2 Göran Perssons brev till partiledare om förhandlingarna i Skånes regionfullmäktige
I en granskningsanmälan, bilaga A 4.2.1, har begärts att utskottet skall granska statsminister Göran Perssons agerande och brev till partiledare med anledning av förhandlingar i Skånes regionfullmäktige. I anmälningen anförs att statsministern med anledning av utdragna förhandlingar om vem som skall ingå i majoriteten i Skånes regionfullmäktige skrivit brev till partiledarna för Folkpartiet och Kristdemokraterna och uppmanat dessa att agera i viss riktning. Vad som avses är vissa förhandlingar i Skånes regionfullmäktige efter 1998 års allmänna val. Enligt anmälaren är statsministerns agerande förvånansvärt och unikt och vittnande om inkompetensförklaring av de förhandlande partierna i Skånes regionfullmäktige.
Promemoria från Regeringskansliet
Efter beslut av utskottet har anmälningen översänts till Regeringskansliet med begäran om upplysningar och kommentarer. Med anledning därav har Regeringskansliet överlämnat en skrivelse, dagtecknad den 19 februari 1999, bilaga A 4.2.2. I skrivelsen anförs: Den 21 oktober 1998 skrev Göran Persson brev till Lars Leijonborg och Alf Svensson om de överläggningar mellan partier som då pågick och som gällde Skåneregionens ledning och framtid. Göran Persson skrev breven som partiledare och inte som statsminister. - I breven undrade Göran Persson hur Lars Leijonborg och Alf Svensson ställde sig till att deras partier förhandlade och planerade ett samarbete med Skånes väl. Han framförde som sin uppfattning att det borde gå att finna andra samarbetsalternativ som kunde säkra de demokratiska värdena i Skåne. - Breven skrevs på det socialdemokratiska partiets brevpapper. De publicerades på partiets hemsida.
Utskottet har från Socialdemokraternas partistyrelse i Stockholm fått kopior av Göran Perssons brev, bilaga A 4.2.3-4.2.4. Utskottet har också tagit del av breven i den på det socialdemokratiska partiets hemsida publicerade formen, bilaga A 4.2.5.
Utskottets bedömning
Utskottets granskning skall enligt 12 kap. 1 § regeringsformen avse statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. I detta granskningsärende har klarlagts att Göran Persson skrivit sina brev i egenskap av partiledare och inte som statsminister. Breven synes inte ha avsänts under sådana former att de kunnat bli allmänna handlingar hos Statsrådsberedningen. Inte heller har de varit utformade på ett sådant sätt att de kunnat ge intryck av att vara allmänna handlingar. Granskningen har inte givit grund för någon kritik från konstitutionell synpunkt.
4.3 Näringsminister Björn Rosengrens handlande i fråga om verkställande direktör i Samhall
Anmälan
I en anmälan, bilaga A 4.3.1, har anförts att näringsminister Björn Rosengren enligt uppgifter i massmedier uttryckligen uppmanat styrelsen i det statligt ägda företaget Samhall att göra sig av med verkställande direktören Gerhard Larsson. Anmälarna har begärt att utskottet skall granska Björn Rosengrens handlande. Enligt tidningsuppgifter hade Rosengrens agerande orsakat stor upprördhet och ilska i Samhalls styrelse och skapat en risk för att styrelsen skulle spricka i två hälfter.
Promemoria från Regeringskansliet
Efter beslut av utskottet har anmälningen översänts till Regeringskansliet med begäran om en redogörelse för händelseförloppet och kommentarer.
Med en skrivelse av den 19 februari 1999 har Regeringskansliet överlämnat en inom Näringsdepartementet upprättad promemoria av den 15 februari 1999, undertecknad av statssekreteraren Lars Rekke, bilaga A 4.3.2. I promemorian anförs följande.
Händelseförloppet
I slutet av oktober 1998 tog Björn Rosengren kontakt per telefon med styrelseordföranden i Samhall AB, Håkan Tidlund. Under samtalet diskuterades olika frågor som rörde bolaget, bl.a. frågan om ledningen för bolaget.
Björn Rosengren kände till att frågan om verkställande direktörens fortsatta engagemang i bolaget diskuterats mellan den tidigare ledningen för Arbetsmarknadsdepartementet och bolagets styrelse. Med hänvisning till dessa kontakter ville Björn Rosengren höra Håkan Tidlunds uppfattning om lämpligheten av att nu fortsätta dessa diskussioner med Gerhard Larsson. I anslutning till detta samtal hade Björn Rosengren även kontakt med Gerhard Larsson som då framförde att han var intresserad av att byta jobb.
Det kan upplysningsvis nämnas att Gerhard Larsson även tagit kontakt med undertecknad och förklarat sig intresserad av nya arbetsuppgifter.
Kommentar
Liksom för andra aktiebolag gäller självfallet aktiebolagslagen för Samhall AB. Detta innebär bl.a. att det är bolagsstämman som är det högsta beslutande organet i bolaget. Staten, som är ensam aktieägare, utövar sin rätt att besluta i bolagets angelägenheter vid bolagsstämman. Enligt bolagsordningen för Samhall är det regeringen som utser styrelse. Det är sedan styrelsen som utser verkställande direktör. För verksamheten i Samhall gäller även ett avtal mellan staten och bolaget.
Som konstitutionsutskottet tidigare uttalat (KU 1982/83:30) betyder inte gällande regler om den formella styrningen av aktiebolag att det inte skulle få förekomma underhandskontakter mellan företrädare för ägaren och bolagsledningen. Tvärtom är sådana kontakter viktiga för att bolaget skall kunna bedriva sin verksamhet på ett effektivt sätt. Underhandskontakter av detta slag är särskilt viktiga när det gäller bolag som är helägda av staten. Då ägaransvaret utövas av regeringen är det nödvändigt att det ansvariga statsrådet och bolagsledningen etablerar ett gott förhållande genom regelbundna kontakter.
De kontakter som förevarit i detta fall mellan det ansvariga statsrådet och Samhalls styrelseordförande ligger helt i linje med de principer som gäller - och bör gälla - för regeringens utövande av ägaransvaret för statligt ägda bolag.
Utfrågningar
Utskottet har hållit offentliga utfrågningar med Håkan Tidlund och Björn Rosengren, bilaga B 9-10.
Vid utfrågningen uppgav Håkan Tidlund att han några dagar eller någon vecka efter det att Björn Rosengren utsetts till statsråd fått ett telefonsamtal från denne. Samtalet kom till Tidlunds bostad, som också är hans arbetsplats. Rosengren presenterade inte sitt ärende så att han hade regeringens mandat att ringa; Tidlund och Rosengren är inte alldeles obekanta så de behövde inte presentera sig så väldigt noggrant. Rosengren ringde naturligtvis till Tidlund i dennes egenskap av styrelseordförande i Samhall. Samtalet handlade till stor del om vilken ersättningsnivå Samhall behöver ha i fråga om merkostnadsersättning från staten. Tidlund fick under samtalet också uppfattningen att det måste ha skett en överlämning från Arbetsmarknadsdepartementet, ty Björn Rosengren uttryckte sig på ett sätt i frågan om verkställande direktören som i stort sett bekräftade signaler som Håkan Tidlund tidigare fått från Arbetsmarknadsdepartementet. Dessa gick ut på att man från ägarens sida kanske tyckte att det efter 20 års framgångsrik verksamhet från verkställande direktörens sida kunde vara skäl att någon annan tog ansvaret för bolagets verksamhet inpå 2000-talet. De signaler Håkan Tidlund mottagit innebar inte några explicita krav utan mera att det blev klart vilken uppfattning som fanns hos ägaren. Att det är bolagets styrelse som fattar besluten har Håkan Tidlund sagt hela vägen. Håkan Tidlund ansåg sig inte ha fått något uppdrag från Björn Rosengren att göra något och återrapporterade inte till honom. Det är inte någon direktstyrning från ministrarnas sida.
Efter samtalet med Björn Rosengren tog Håkan Tidlund kontakt per telefon med de ledamöter av bolagets styrelse som var valda av bolagsstämman. Han ansåg att det inte bara kunde vara så att styrelsens ordförande skulle lyssna på den typ av information som han fått. Han hade två samtal med var och en av de bolagsstämmovalda ledamöterna. Efter ett styrelsesammanträde i Margretetorp i november träffades de bolagsstämmovalda ledamöterna för att summera de telefonsamtal de haft. Då konstaterades att frågan om verkställande direktören över huvud taget inte var aktuell att ta upp på styrelsens bord. Frågan om verkställande direktören har inte diskuterats i styrelsen någon gång med anledning av de signaler Håkan Tidlund mottog från Arbetsmarknadsdepartementet och senare från Björn Rosengren. Gerhard Larsson tog själv kontakt med Håkan Tidlund en vecka före styrelsens sammanträde i februari 1999. Han ville diskutera en överenskommelse med styrelsen om att lämna vd- skapet. Den frågan behandlades av styrelsen och en överenskommelse har träffats om att Gerhard Larsson lämnar vd-skapet den 31 maj 1999.
Björn Rosengren uppgav att han tagit kontakt med Håkan Tidlund per telefon för att föra en diskussion om Samhalls verksamhet och effektivitet. Samhall hade tillsammans med ett revisionsföretag gjort en studie av Samhall. Det hade också anmälts till Björn Rosengren från den tidigare politiska ledningen för Arbetsmarknadsdepartementet att det förts en diskussion om Gerhard Larssons ledning och ställning. Därtill hade Gerhard Larsson på sommaren innan Björn Rosengren tillträtt som statsråd anmält att han hade intresse av att få ett annat arbete. Vid samtalet med Håkan Tidlund förde Björn Rosengren i den situationen i första hand en diskussion om bolaget. Samtalet kom också in på Gerhard Larssons roll och att Gerhard Larsson hade anmält att han ville ha ett nytt arbete. Även den diskussion med den gamla departementsledningen som hade förevarit berördes. Men Björn Rosengren ställde inte på något sätt något krav att Gerhard Larsson skulle bytas ut. Han var väl medveten om vilken ordning som gäller för att fatta beslut i sådana frågor.
Utskottets bedömning
I ärendet har framkommit att Björn Rosengren talat med Håkan Tidlund bl.a. om Gerhard Larssons ställning som verkställande direktör i Samhall AB. Samtalet har hos Håkan Tidlund framkallat intrycket att Björn Rosengren delade den mening som tidigare hade förmedlats från Arbetsmarknadsdepartementet. Den gick ut på att man från företagsägarens sida ansåg att det kunde vara skäl att någon annan än Gerhard Larsson fick ta ansvaret för bolagets verksamhet. Det har emellertid inte framkommit att Björn Rosengren uttryckt sig på ett sätt som kunnat uppfattas som ett krav på att Gerhard Larsson skulle bytas ut mot en ny verkställande direktör. Det som förekommit kan enligt utskottets mening inte anses ha inneburit att Björn Rosengren på ett otillbörligt sätt lagt sig i en fråga som ankom på styrelsen. Granskningen föranleder inte något ytterligare uttalande av utskottet.
4.4 Finansminister Erik Åsbrinks uttalanden om vissa åtgärder av överbefälhavaren
Ärendet
I en anmälan till konstitutionsutskottet bilaga A 4.4.1 anförs att utskottet bör granska finansminister Erik Åsbrinks kritiska uttalanden om att överbefälhavare Owe Wiktorin i ett brev till sin personal redogjort för Försvarsmaktens syn på hur frågan om anslagsförordningen skötts. Finansministern har i uttalanden i medierna enligt anmälan kallat detta "en formlig kampanj mot regeringen". Konstitutionsutskottet bör enligt anmälan pröva om finansministern agerat i enlighet med regeringsformen när det gäller verkschefers rätt att självständigt sköta förvaltningsärenden eller om hans uttalanden är att betrakta som olämpligt ministerstyre. Granskningen bör ske mot bakgrund av att försvarsminister Björn von Sydow samma dag uttalat sitt och regeringens fulla förtroende för överbefälhavaren. KU bör enligt anmälan granska finansministerns agerande med hänsyn till den särställning som finansministern i anslagshänseende har i kretsen av regeringsmedlemmarna.
Allmän bakgrund
Upprinnelsen till meningsutbytet mellan finansministern och överbefälhavaren är frågan om de ekonomiska konsekvenserna för Försvarsmakten av övergången till full tillämpning av den s.k. anslagsförordningen/kapital-försörjningsförordningen (1996:1188).
I budgetpropositionen (prop. 1998/99:1, omr. 6 Totalförsvar, s. 13) anförs följande om detta:
Regeringen konstaterar att utgångspunkten för omläggningen till full tillämpning av anslagsförordningen är att det skulle ske på ett verksamhetsneutralt och statsfinansiellt neutralt sätt. Flera olika faktorer, t.ex. hanteringen av förskott samt erhållen räntekompensation, måste vägas in när man slutligt bedömer frågan om anslagsförordningens konsekvenser. Regeringens slutsats av den beredning som pågått är att en samlad bedömning och värdering av dessa olika faktorer inte kan göras förrän efter försvarsbeslutsperiodens utgång, dvs. år 2002. Eventuella variationer i anslagsbelastning mellan åren får hanteras inom ramen för det ekonomiadministrativa regelverket.
Försvarsutskottets majoritet (bet. 1998/99:FöU1) bestående av Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet delade i princip regeringens uppfattning men ansåg att det fanns skäl att frågan bedömdes och värderades i nästa försvarsbeslut år 2001. Utskottet konstaterade att det aktuella anslaget skulle komma att vara föremål för riksdagens ställningstagande i kommande års budgetpropositioner. Majoriteten ansåg vidare att regeringen skyndsamt måste uppdra till Försvarsmakten att inom ramen för den föreslagna anslagsnivån för anslaget A 3 Utveckling och investeringar för 1999 prioritera de mest angelägna kompetenser som erfordrades för det militära försvaret, aktuella samarbetsprojekt och materielprojekt. Om behov uppstår kan regeringen enligt utskottsmajoriteten pröva att övergångsvis utöka anslagskrediten upp till 10 %. Denna prövning är beroende av utrymmet under utgiftstaket för staten. Mot utskottsmajoritetens ställningstagande reserverade sig Moderata samlingspartiet, Kristdemokraterna, Centerpartiet och Folkpartiet liberalerna. - Uppgörelsen mellan majoritetspartierna ingicks den 1 december, och utskottsbetänkandet justerades slutligt den 3 december.
I en första kommentar till uppgörelsen (DN den 2 december 1998) sade ÖB att regeringen svikit sina löften till försvaret och att hanteringen var "en oförskämdhet" mot de anställda i försvaret. Enligt DN skulle Wiktorin överväga om han kunde fortsätta på sin post. Enligt ÖB innebar uppgörelsen att de drastiska nedskärningar, bl.a. inställda materielbeställningar och ett värnpliktsfritt år, som han varnat för i en rapport två veckor tidigare nu skulle bli verklighet.
I en intervju i Dagens Nyheter den 3 december kritiserade ÖB Owe Wiktorin försvarsuppgörelsen. I intervjun anförde ÖB bl.a. att han ansåg att regeringen svikit sina löften, stulit försvarets pengar, nonchalerat dess personal och saknade en genomtänkt syn på Sveriges säkerhetspolitik. Han sade sig också sakna förtroende för den politiska hanteringen av försvarsfrågan. Enligt ÖB hade regeringen i budgetpropositionen utan förvarning frångått tidigare löften, vilket tvingat försvaret att spara drygt 9 miljarder kronor de kommande tre åren. "Det är Åsbrink som borde hålla de budgetar och ekonomianvisningar han stått bakom tidigare", sade Wiktorin.
Konsekvenserna av skrivningarna i budgetpropositionen kommenteras av ÖB på följande sätt: "Man lindar in det, det är ett budgettricksande när man stjäl de här pengarna. Och det är ett entydigt löftesbrott och ett frångående av försvarsbeslutet 1996."
Den 4 december utsändes från Försvarsmakten ett brev ställt till Försvars-maktens personal och undertecknat av ÖB och ytterligare 14 personer (militärledningen). I brevet bilaga A 4.4.2 uttalades bl.a. att Försvarsmakten inte skulle komma att tilldelas de ekonomiska resurser som tidigare beslutats av riksdagen, varigenom tidigare förutsättningar och åtaganden utan någon föregående varning frångåtts. Tidigare beslutad ekonomi skulle reduceras med ca 9 300 miljoner kronor t.o.m. år 2001. Militärledningen ansåg att ambitionsnivån i det framtida försvaret borde beslutas efter en öppen och seriös debatt och inte genom budgettekniska lösningar.
Aktuella uttalanden av finansministern
I debatten i riksdagen den 2 december 1998 angående utgiftsramar m.m. anförde finansministern bl.a. följande (prot. 1998/99:27):
Vi har haft en diskussion under den senaste tiden om pengarna till försvarspolitiken. Det har på det området förekommit en oerhörd desinformation, och till den har också några av talarna i den tidigare debatten bidragit. När Bo Lundgren talar om löftesbrott far han med osanning. Det har inte brutits några löften i den här frågan.
Det är inte heller så, som det har påståtts, att det har uppkommit gapande hål i försvarsbudgeten till följd av en anslagsteknisk omläggning. Detta är fullständigt felaktigt. Försvarets ekonomiska problem sammanhänger med överplanering och med ständiga fördyringar och överskridanden. Dessa problem måste Försvarsmakten lösa precis som alla andra myndigheter och verksamhetsområden får göra. Det krävs en bättre styrning och kontroll för att hålla försvarsutgifterna inom de ramar som regering och riksdag fastställer.
Det kan inte vara så att den budgetdisciplin som ligger i den nya budgetprocessen skall tillämpas på alla andra områden utom inom försvaret. Den måste gälla också där. Alla verksamheter har att rätta sig efter de beslut som regering och riksdag fattar, utan några undantag.
Den 6 december 1998 intervjuades finansminister Erik Åsbrink i Svenska Dagbladet. I intervjun yttrade finansministern bl.a. följande:
Jag gillar faktiskt inte att bli anklagad för att vara en tjuv, att jag ägnar mig åt att stjäla pengar från försvarsmakten. Vad jag gör är att värna skattebetalarnas pengar. - - - Jag vill alltså förhindra att en myndighetschef får ytterligare ett antal miljarder utöver vad regering och riksdag beslutat.
Finansministern kommenterade en s.k. pedagogisk liknelse av ÖB gällande hur Försvarsmakten behandlats av regeringen på följande sätt:
Försvaret har inte någon engångssumma som någon tagit ifrån dem, de får ett årligt tillflöde på cirka 40 miljarder kronor. För 1997 fick de betalt för leveranser på 39 miljarder kronor. Att då framställa situationen som man knappt har mat för dagen är groteskt felaktigt.
En omständighet som försvaret aldrig nämner är dessutom att staten har ett system med räntekompensation till verksamhetsområdena. Det är bara det att den kompensationen är beräknad utifrån ett ränteläge som gällde för några år sedan då räntan var betydligt högre än i dag. Med de nu lägre räntorna blir försvaret i praktiken överkompenserat med flera miljarder under perioden 1997-2001.
I fråga om omläggningen av anslagsförordningen citerade Åsbrink budgetpropositionen, enligt vilken omläggningen skall vara verksamhetsmässigt och statsfinansiellt neutral och fortsatte:
Om det leder till att staten ska betala några pengar till försvaret eller tvärtom att försvaret skall återbetala något ska utvärderas efter försvarsperiodens slut år 2001.
Finansministern ansåg vidare att försvarets verkliga problem var att man lade ut beställningar på 25-30 % utöver anvisade medel och att det motsvarade 12 miljarder om året. Apropå ÖB:s uttalande om att han saknar förtroende för den politiska hanteringen av frågan om försvarets ekonomi sade Åsbrink:
Det är inte min sak att uttala mig om utan det får försvarsministern och ytterst statsministern avgöra. Men för mig är det självklart att en myndighetschef ska följa de beslut som regering och riksdag fattar. Det går inte att han har någon annan ordning där myndighetschefen ständigt kommer med kritik och i efterhand kräver ytterligare av skattebetalarnas pengar.
I en kommentar som explicit gäller försvarsledningens brev av den 4 december sade finansminister Åsbrink den 10 december enligt TT, som citerade SVT:s Aktuellt:
Det är oerhört anmärkningsvärt att en myndighetschef som är underställd regeringen driver en formlig kampanj mot regeringen och inte accepterar de beslut som fattas i demokratisk ordning av regering och riksdag.
Åsbrink ansåg också enligt TT att Wiktorin och försvaret hade fel i sak. Vidare anförde finansministern:
Det är felaktigt att påstå att försvarsmakten berövats nio miljarder kronor genom en anslagsteknisk omläggning. Det är inte sant. I allt väsentligt beror försvarsmaktens ekonomiska problem på bristande kontroll och styrning. Man har inte hushållat med de resurser man har. Det är självförvållade problem.
I en artikel i Hallandsposten den 11 december, där tidningen åberopar nyhetsbyrån FLT, sade Erik Åsbrink med anledning av formuleringen "osakliga och felaktiga uttalanden" som använts i försvarsledningens brev:
Det här är ett angrepp på mig utan att jag nämns vid namn. Och det är anmärkningsvärt att ÖB och Försvarsmakten på det här sättet bedriver en kampanj mot regeringen.
Försvarsministerns uttalanden
Vid frågestunden den 10 december (prot. 1998/99:33) svarade försvarsminister Björn von Sydow på en fråga från Johan Lönnroth (v), med anledning av försvarsledningens brev den 4 december, om försvarsministern hade förtroende för ÖB:
Överbefälhavaren har tydligen kommunicerat med sina anställda genom ett meddelande. Jag har personligen inte läst det. Och jag betraktar det som en kommunikation inom Försvarsmakten. Jag avser inte att göra några kommentarer om överbefälhavarens dialog med de anställda inom Försvarsmakten. Jag kan tillfoga, fru talman, att regeringen har förtroende för överbefälhavaren. Överbefälhavaren är förordnad till år 2000 och skall fortsätta i sin tjänst så länge förordnandet varar, enligt regeringens mening.
Efter frågestunden uttalade sig försvarsministern till TT och sade att han inte ville gå in i den diskussion som ÖB förde med sina anställda. "Vi lever i ett fritt land och vi har yttrandefrihet", sade han. På frågan vem som har rätt eller fel, svarade han: "Detta är en komplicerad sak, därför har den blivit föremål för så många bedömningar. Nu fattar riksdagen sina beslut och det gäller." von Sydow sade också att han hade bra tjänstemässiga förhållanden med ÖB och ansåg att det inte rådde en förtroendekris mellan försvaret och departementet. "Regeringens önskan är att ÖB stannar på sitt förordnande", sade försvarsministern.
Statsministerns uttalanden
I en intervju i Dagens Nyheter den 4 december, där statsminister Göran Persson kommenterade försvarsuppgörelsen, sade han sig dela försvarsministerns starka kritik mot försvarets sätt att hantera sina pengar. Statsministern fortsatte:
Så sent som i början av året hade vi att justera ett jättelikt svart hål. De senaste femtio åren har vi haft ständiga överdrag av försvarsanslagen. Det är utmanande med tanke på att vi fått genomföra stora besparingar på samhällssektorer som är långt känsligare än försvarsbeställningarna.
Samma dag som den här aktuella anmälan lämnades in till KU, den 1 december, intervjuades statsministern i Dagens eko i P 1, varvid Göran Persson kommenterade bråket mellan ÖB och finansministern på följande sätt:
Att Erik Åsbrink tydligt och öppet redovisar sina motiv för varför han hanterar försvarsanslaget som han gör tillhör hans skyldighet. Den som inte tål en politisk debatt tror jag ska fundera på sin situation.
På reporterns fråga om statsministern hade förtroende för både Åsbrink och ÖB svarade Persson:
ÖB:s huvudsakliga uppgift består inte i att hantera försvarsanslag. Hans huvudsakliga uppgift består ju faktiskt i att leda den svenska försvarsmakten i ett säkerhetspolitiskt sammanhang. I den bilden finns det ingen som helst anledning att ha något slags sviktande förtroende för ÖB. Däremot kan ju jag precis som Erik Åsbrink ha en del synpunkter på hur de hanterar sina anslag, och det är någonting annat.
På reporterns fråga om statsministern höll på Åsbrink svarade statsministern att han inte hade anledning att göra någonting annat.
Konstitutionella aspekter
I anmälan anförs att utskottet bör pröva om finansministern agerat i enlighet med regeringsformen när det gäller verkschefers rätt att självständigt sköta förvaltningsärenden eller om hans uttalanden är att betrakta som olämpligt ministerstyre. Med detta torde anmälaren avse bestämmelserna i 7 kap. 3 § samt 11 kap. 6 och 7 §§.
I 7:3 RF sägs att regeringsärende avgörs vid regeringssammanträde. Innebörden av detta är att beslutsfattandet i regeringen är kollektivt, vilket i sin tur innebär att RF i princip tar avstånd från att i formell mening införa ministerstyre, dvs. rätten för en departementschef att även statsrättsligt sett avgöra ärendena. Enligt Grundlagberedningen är det bäst förenligt med vårt system med självständiga ämbetsverk att rätten att ge direktiv för förvaltningsmyndigheterna ligger hos regeringen kollektivt (SOU 1972:15 s. 79 f.).
Enligt 11:6 RF lyder justitiekanslern, riksåklagaren, de centrala ämbetsverken och länsstyrelserna under regeringen. Annan statlig förvaltningsmyndighet lyder under regeringen, om myndigheten ej enligt RF eller annan lag lyder under riksdagen.
Enligt Grundlagberedningen innebär detta dels att enskild minister inte har någon befälsrätt över myndigheterna, dels att en föreskrift från regeringen skall riktas till myndigheten och inte till tjänsteman vid myndigheten. Enligt grundlagskommentaren (Petrén-Ragnemalm, 1980) innebär bestämmelserna i 11:6 RF bl.a. att förvaltningsmyndigheterna står i ett principiellt lydnadsförhållande till regeringen: "de är skyldiga att följa icke endast regeringens normmässiga direktiv utan även dess befallningar i konkreta ärenden. Innebörden av denna lydnadsplikt framgår emellertid först vid en jämförelse med det närmast följande stadgandet i 7 §, vilket i vid omfattning tillerkänner även förvaltningsmyndigheterna en självständig ställning."
11:7 RF lyder som följer:
Ingen myndighet, ej heller riksdagen eller kommunens beslutande organ, får bestämma, hur förvaltningsmyndighet skall i särskilt fall besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag.
Med myndighetsutövning avses beslut eller åtgärd som ytterst är ett uttryck för samhällets maktbefogenheter eller den statliga överhögheten över medborgarna i deras egenskap av samhällsmedlemmar (prop. 1972:5). Sådana beslut eller åtgärder kan avse den enskildes rättigheter eller skyldigheter enligt viss lagstiftning, t.ex. avseende socialtjänsten eller skattelagstiftningen.
Med ärenden som rör tillämpning av lag avses inte bara ärenden i vilka viss av riksdagen beslutad lag tillämpas utan även ärenden som avser tillämpning av föreskrifter till lagen som regeringen kan ha utfärdat med stöd av 8:13 RF (prop. 1973:90).
Innebörden av 11:7 RF är enligt Petrén-Ragnemalm (a.a.) att regeringen förutom inom hela fältet för generellt inriktad verksamhet, såsom planering och budgetarbete, kan ge direktiv om förvaltningsmyndighets faktiska handlande i särskilt fall och om handläggningen av konkreta ärenden, i den mån dessa varken avser lagtillämpning eller myndighetsutövning.
I den s.k. verksledningspropositionen (prop. 1986/87:99) anförde civilministern att stora områden av den statliga verksamheten ligger utanför vad som kan täckas av begreppen myndighetsutövning och lagtillämpning i RF 11:7. Hit hörde t.ex. hela den producerande verksamheten, dvs. det mesta av vad affärsverken sysslar med. Men även andra myndigheter som Byggnadsstyrelsen, Vägverket, Statens provningsanstalt, Statens bakteriologiska laboratorium, SCB m.fl. bedriver sådan verksamhet. Enligt civilministerns mening utgör regeringsformens regler en fullt tillräcklig grund för regeringen att styra sina myndigheter precis så bestämt och i den omfattning som regeringen finner lämpligt i varje särskild situation. Självfallet bör denna rätt utnyttjas för att styra förvaltningen på det sätt som uppfyller riksdagens krav och som är i medborgarnas intresse (prop. s. 27).
Kapitalförsörjningsförordningen
Tvisten i det här aktuella granskningsärendet gäller som nämnts ovan bl.a. de ekonomiska konsekvenserna för Försvarsmakten av övergången till full tillämpning av kapitalförsörjningsförordningen (1996:1188), vanligen benämnd anslagsförordningen. I förordningen finns bestämmelser som ansluter till 20-23 och 30-34 §§ lagen (1996:1059) om statsbudgeten. Bestämmelserna i förordningen avser finansiering av anläggningstillgångar, bolagsbildning m.m., leasing, likvida medel, disposition av försäljningsinkomster, disposition av över- och underskott, avkastningspliktigt kapital och tillämpningsföreskrifter.
Riksdagen beslöt 1996 (1996/97:FöU3) att upphäva Försvarsmaktens dittillsvarande dispens från förordningen. Beslutet syftade till att synliggöra kapitalkostnaderna och på så sätt främja en effektivare kapitalhantering. Utgångspunkten för omläggningen skulle vara att det skulle ske på ett verksamhetsneutralt och statsfinansiellt neutralt sätt (prop. 1998/99:1, utgiftsområde 6, Totalförsvar). En samlad bedömning och värdering kan enligt regeringen göras först år 2002. Enligt försvarsutskottets mening borde det ske år 2001 (1998/99:FöU1). Tidpunkten för avstämningen av de ekonomiska konsekvenserna av riksdagens beslut 1996 förefaller vara en av orsakerna till Försvarsmaktens/ÖB:s reaktioner på försvarsuppgörelsen i december 1998, som framgått ovan. Det har skett dels genom uttalanden i massmedier, dels i ett brev till Försvarsmaktens anställda den 4 december 1998.
Tidigare granskningar
Under senare år har utskottet vid två tillfällen granskat åtgärder av enskilda statsråd som har viss relevans för den här aktuella granskningen.
Det första fallet gällde visst uttalande av näringsminister Sten Heckscher med anledning av ett yttrande av chefen för det statligt ägda företaget Vattenfall AB, Carl-Erik Nyquist (1995/96:KU30 s. 38 f.). Nyquist hade enligt anmälan gjort ett offentligt uttalande om den svenska kärnkraftspolitiken som Sten Heckscher skulle ha kritiserat i en tidningsintervju. I anmälan hemställdes att utskottet borde granska om statsrådet hade sökt begränsa eller hindra Nyquist i dennes rätt att uttala sig.
Utskottets utredning visade att Heckscher inte uttalat sig på det sätt som gjorts gällande i den åberopade tidningsartikeln. Vid utfrågningen hade Heckscher uppgivit att Nyquists uttalande inte varit förgripligt och att det därför saknats grund för ett ingripande från regeringens sida. Heckscher hade inte heller uttalat sig på det sätt som återgavs i tidningsintervjun.
I sin bedömning anförde utskottet i principfrågan om en myndighets eller ett statligt bolags frihet att yttra sig offentligt i frågor som berör den egna verksamheten bl.a. att bolagsstyrelsen och den verkställande ledningen inte skall motarbeta statsmakternas politik och beslut på det aktuella verksamhetsområdet. Beträffande spelutrymmet i den offentliga debatten för en verkschef eller vd i ett statligt bolag ansåg utskottet att personer i dessa ställningar självfallet har rätt att delta i samhällsdebatten som alla andra medborgare. Denna rättighet måste emellertid utövas i medvetande om att de i sådana situationer på goda grunder uppfattas som företrädare för den verksamhet de är ansvariga för.
Utskottet har vidare under riksmötet 1997/98 granskat om kommunikationsminister Ines Uusmann utövat ministerstyre gentemot Banverket vid handläggningen av det s.k. Citytunnelärendet (1997/98:KU25 s. 111 f.). Ärendet föranleddes av att Banverkets chef Monica Andersson enligt tidningsuppgifter ansåg att regeringen direkt beordrat Banverkets styrelse att godkänna ett förslag om finansiering av Citytunneln i Malmö, trots att förslaget förkastats av Banverkets ledning och experter.
Den 20 februari 1997 beslutade regeringen att uppdra åt Statens järnvägar och Banverket att underteckna det preliminära avtal som den av regeringen förordnade förhandlingsmannen förhandlat fram om finansiering och byggandet av en Citytunnel. Den 26 februari 1997 beslöt Banverkets styrelse att uppdra åt generaldirektören Monica Andersson att underteckna det preliminära avtalet. Monica Andersson ansåg att det skulle innebära för stora ekonomiska risker för Banverket med den föreslagna finansieringen. Hon reserverade sig ensam i Banverkets styrelse mot det nämnda beslutet i styrelsen att hon skulle underteckna avtalet. Därefter avgick hon från posten som generaldirektör.
Utskottet ansåg att undertecknandet av avtalet om Citytunneln inte innebar lagtillämpning eller myndighetsutövning mot enskilda eller kommun. Vidare var det regeringen kollektivt och inte kommunikationsministern ensam som fattat beslutet om undertecknandet. Följaktligen saknades grund för påståendet att Ines Uusmann utövat ministerstyre gentemot Banverket.
Utskottets bedömning
Utskottet finner att finansminister Erik Åsbrinks uttalande med anledning av försvarsledningens brev den 4 december till Försvarsmaktens personal utgör ett av flera uttalanden i en debatt om Försvarsmaktens ekonomi som pågått en längre tid (se t.ex. 1997/98:KU25 s. 18 f.). Det uttalande som fokuseras i anmälan hade väsentligen formulerats redan den 2 december i samband med riksdagsdebatten om utgiftsramarna i 1999 års budgetproposition. Åsbrinks uttalande föranleddes av ÖB:s i massmedierna framförda kritik av uppgörelsen i försvarsutskottet om Försvarsmaktens ekonomi budgetåret 1999.
Om man ser Åsbrinks uttalande i belysning av bestämmelserna i 7:3 och 11:6-7 RF finner man följande:
Försvarsledningens brev till Försvarsmaktens anställda kan inte betraktas som myndighetsutövning mot enskild eller tillämpning av lag. Brevskrivandet och spridningen av brevet får anses vara ett led i en intern kommunikation inom myndigheten. Finansministerns uttalande är inte att jämställa med beslutsfattande av ett enskilt statsråd. Det är inte heller att jämställa med direktiv e.d. till Försvarsmakten. Av detta följer att finansministerns uttalande inte kan anses vara att jämställa med ministerstyre.
Eftersom utskottets granskning inte avser myndigheten Försvarsmakten eller dess chef, finns det ingen anledning för utskottet att gå in på frågan om ÖB hade rätt att uttala sig i den aktuella frågan på det sätt som han gjorde.
Ärendet föranleder inget ytterligare uttalande av utskottet.
4.5 Uttalande av statsrådet Margareta Winberg om mäns kriminalitet
Ärendet
I en anmälan, bilaga A 4.5.1, har begärts att utskottet skall granska om statsrådet Margareta Winberg förfarit i strid med regeringsformen 1 kap. 2 § genom ett uttalande i en artikel i tidningen Expressen den 27 november 1998. I artikeln, som var undertecknad av Margareta Winberg som jämställdhetsminister, behandlade Margareta Winberg bl.a. frågor om orsakerna till våldtäkter. Artikeln framstår som ett bidrag till en aktuell debatt. Ett uttalande i artikeln lyder: "Männen begår brott och fokus måste naturligtvis sättas på det kön som bär skulden."
I 1 kap. 2 § regeringsformen föreskrivs följande:
Den offentliga makten skall utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet.
Den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd skall vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Det skall särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt att verka för social trygghet och för en god levnadsmiljö.
Det allmänna skall verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden. Det allmänna skall tillförsäkra män och kvinnor lika rättigheter samt värna den enskildes privatliv och familjeliv.
Etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv bör främjas.
Bestämmelsen i 1 kap. 2 § regeringsformen är ett s.k. programstadgande, riktat till normgivaren; det är inte en rättsligt bindande föreskrift som ger den enskilde möjlighet att påkalla domstols ingripande mot det allmänna. Frågan om i vad mån det allmänna lever upp till 2 § kan bli föremål för enbart politisk och inte rättslig kontroll (SOU 1975:75 s. 184).
Utskottets bedömning
Konstitutionsutskottets granskning skall enligt 12 kap. 1 § regeringsformen avse statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Av förarbetena till regeringsformen framgår att grundlagen är avsedd att ge den konstitutionella granskningen en rättslig inriktning.
I likhet med alla andra medborgare har statsråden rätt att göra uttalanden i olika sammanhang. Utskottet har tidigare uttalat sig om vilka särskilda hänsyn som i sådana fall kan behöva tas av statsråd. Vad som kan bli av intresse från konstitutionell synpunkt är i första hand om auktoritativa uttalanden av statsråd skapar en risk för att den självständighet som enligt regeringsformen skall tillkomma domstolar och förvaltningsmyndigheter äventyras. Utskottet har också framhållit att uttalanden som kan uppfattas stå i strid med regeringens officiella hållning kan skapa oklarhet och risk för komplikationer, särskilt om de berör förhållanden till utländsk stat (1991/92:KU30 s. 43 f., 1993/94:KU30 s. 60 f.).
I det fall som nu är aktuellt har det uppenbarligen inte varit fråga om något som kan vålla komplikationer från konstitutionell synpunkt. Vad som har förekommit ger inte anledning till något vidare uttalande av utskottet.
5 Förmåner m.m.
5.1 Statsministerns tjänsteresor
Ärendet
I en anmälan den 4 december 1997, bilaga A 5.1.1, begärde Bo Könberg (fp) en granskning av vissa frågor kring statsministerns tjänsteresor.
I anmälningen anför Bo Könberg att enligt vad som uppgetts i massmedierna har kostnaden för en av statsministerns tjänsteresor blivit extremt hög, över en miljon kronor. Den tjänsteresa som åsyftas var en resa till New York med utresa onsdagen den 29 oktober 1997 och återvändande onsdagen den 5 november 1997. I anmälningen hemställer Bo Könberg att utskottet skall granska upphandlingen och kostnaderna för resan, samt om rekreationsdagar i samband med resan lett till någon fördyring för det allmänna. Anmälningen gäller också frågan om någon fördyring uppkommit för det allmänna till följd av att statsministern tagit ut rekreationsdagar i samband med vissa andra utrikes tjänsteresor.
Utredningen i granskningsärendet m.m.
Vid sitt sammanträde den 19 mars 1998 beslutade utskottet att från Statsrådsberedningen begära en promemoria med svar på frågan om statsministern tagit ut rekreationsdagar i samband med tjänsteresor och om dessa rekreationsdagar i så fall medfört ökade kostnader för det allmänna. Svar inkom den 14 april 1998, bilaga A 5.1.2.
Utskottet beslutade den 5 maj 1998 att bordlägga hela granskningsärendet.
Efter beslut av regeringen den 27 november 1997 tillkallades en kommitté för att utreda flygtransporterna med statligt ägda eller chartrade flygplan för Sveriges regering. Kommittén, som antog namnet Statsflygutredningen, överlämnade i juni 1998 betänkandet (SOU 1998:81) Användningen av vissa statsflygplan, m.m. till statsministern.
Den 11 februari 1999 beslutade utskottet att från Regeringskansliet begära en redogörelse dels för flygkostnaderna i samband med statsministerns resa till New York, dels för vilka åtgärder Statsflygutredningens betänkande givit anledning till. Svar inkom till utskottet den 9 mars 1999, bilaga A 5.1.3. Ytterligare upplysningar har därefter inhämtats från Regeringskansliet enligt vad som framgår av bilaga A 5.1.4.
I de redogörelser som lämnats från Regeringskansliet anförs följande.
Under år 1997 och första kvartalet 1998 tog statsministern ut rekreationsdagar vid tre utrikes tjänsteresor, nämligen vid resor till
- Rom för samtal med premiärminister Prodi och PDS- ledaren D´Alema den 25-26 mars 1997
- Natotoppmötet i Madrid den 8-9 juli 1997, och
- New York för samtal med FN:s generalsekreterare och för anföranden och möten på Wall Street m.m. vid månadsskiftet oktober/november 1997.
Resan till Rom
Måndagen den 24 mars 1997 reste statsministern till Rom. Han reste med reguljärflyg och inkvarterades på Sveriges ambassads residens i Rom. Tjänsteärendet i Rom slutfördes under onsdagen. Resten av veckan använde han för rekreation. Återresan från Rom till Sverige skedde söndagen den 30 mars (påskdagen) med regeringsplanet Tp 102.
Regeringskansliet betalade reguljärflygbiljetten och betalade också ersättning till Försvarsmakten för transporten med TP 102. Det förhållandet att statsministern tog ut rekreationsdagar i samband med tjänsteresan beaktades vid beräkningen av traktamente för resan. Hans traktamente beräknades som om han hade återvänt hem redan torsdagen den 27 mars. Rekreationsdagarna medförde inte ökade kostnader för Regeringskansliet.
Resan till Natotoppmötet i Madrid
Statsministern tog ut rekreationsdagar i början och slutet av resan.
Söndagen den 6 juli reste han med TP 102 från Malmö till Malaga. Han vistades där ett par dagar för rekreation och fortsatte sedan med bil till mötet i Madrid. Under vistelsen i Madrid bodde han på hotell. Torsdagen den 10 juli återvände han med bil till Malaga för rekreation. Vistelsen i Malaga varade till söndagen den 20 juli. Han reste då med TP 102 från Malaga till Malmö.
Regeringskansliet har betalat ersättning till Försvarsmakten för flygtransporten. Ersättningen för transporten Malmö-Malaga och Malaga-Malmö var densamma som för en transport Stockholm-Madrid och Madrid-Stockholm. Regeringskansliet har också betalat inkvarteringen på hotell i Madrid. Det förhållandet att statsministern tog ut rekreationsdagar i samband med tjänsteresan beaktades vid beräkningen av traktamente för resan. Hans traktamente beräknades som om han hade rest ut först tisdagen den 8 juli och återvänt hem redan torsdagen den 10 juli. Rekreationsdagarna medförde inte ökade kostnader för Regeringskansliet.
Resan till New York
Vid resan till New York använde sig Göran Persson av ett flygplan som Regeringskansliet chartrade för denna resa. Anledningen var att en årlig service på regeringsplanet Tp 102 inte skulle vara klar i beräknad tid, varför detta plan inte kunde användas för resan. Via en mäklare begärde Regeringskansliet tre skriftliga anbud. Det anbud som antogs var det lägsta och kom från ett schweiziskt företag och var på 216 300 schweiziska franc. Upphandlingen grundades på en planering som innebar att utresa skulle ske onsdagen den 29 oktober 1997 och återresa tisdagen den 4 november 1997.
Statsministern reste onsdagen den 29 oktober till New York. Han använde sig av det flygplan som Regeringskansliet hade chartrat för resan. Under vistelsen i New York bodde han på hotell.
Han hade samtal med FN:s generalsekreterare före den helg som inföll den 1 och 2 november. Anföranden och möten på Wall Street m.m. genomförde han efter helgen. Under helgen var han sålunda inte engagerad i några tjänsteaktiviteter. Dessa två dagar använde han för rekreation i New York.
Han återvände till Sverige den 5 november.
Regeringskansliet betalade flygtransporten och inkvarteringen på hotell. Rekreationsdagarna medförde inte ökade kostnader för Regeringskansliet.
Valet av färdsätt
Staten har de s.k. regeringsplanen för att bl.a. statsministern skall kunna planera och genomföra resor utan att vara bunden av de begränsningar i form av fasta avgångstider m.m. som användningen av regujärt flyg innebär. Enligt ett regeringsbeslut den 12 september 1996 (dnr SB1996/5375) skall dessa flygplan användas för statschefens och den högsta civila och militära ledningens behov av snabba och säkra transporter.
Med jämna mellanrum - cirka en gång i halvåret - diskuteras livvaktsskyddet och andra säkerhetsskyddsfrågor vid statsministerns resor med företrädare för Säkerhetspolisen. Allmänt gäller att utfallet av dessa diskussioner är ett viktigt element i det val av färdsätt som sedan görs inför varje resa. Andra omständigheter som vägs in vid valet är snabbhet, flexibilitet vid ändrade planer, behov av genomgångar och förberedelser under resan samt de ekonomiska aspekterna.
Slutsatsen av en sammanvägning av de faktorer som har har angetts har oftast blivit att resan bör göras med regeringsplan. Det gäller bl.a. återresan från Rom den 30 mars samt flygningarna Malmö-Malaga och Malaga-Malmö den 6 och 20 juli 1997. Att statsministern tog ut rekreationsdagar i samband med dessa resor påverkade inte valet att använda ett regeringsplan.
I en del fall har avvägningen utfallit så att reguljärflyg valts. Ett sådant fall var flygningen till Rom den 24 mars 1997. Att statsministern tog ut rekreationsdagar under vistelsen där påverkade inte valet av färdsätt.
Ibland har oförutsedda händelser gjort att ett regeringsplan inte är tillgängligt för en resa där programmet bygger på att detta plan kan användas. I sådana fall har valet av färdsätt omprövats efter en ny sammanvägning av alla relevanta faktorer (säkerhetsskyddsaspekter, snabbhetskrav osv.). Resan till New York vid månadsskiftet oktober/november 1997 är ett exempel. Omprövningen i det fallet resulterade i att charterflyg valdes. Att statsministern tog ut rekreationsdagar under vistelsen i New York påverkade inte detta val.
Som svar på en fråga från utskottet om säkerhetsbedömningen var annorlunda vid resan från Rom än vid resan till Rom har från Regeringskansliet den 28 april 1999 anförts följande.
Med hänsyn till den tid som gått sedan dessa resor är det inte möjligt att i alla detaljer rekonstruera de omständigheter som vägdes in vid valet av färdmedel. Något säkert svar på utskottets fråga kan därför inte ges. Det bör dock observeras att även när t.ex. hotbilden är densamma, så kan tidskrav och andra faktorer som är relevanta vid en sammanvägning variera så att valet av färdsätt vid en resa utfaller annorlunda än vid en annan resa.
Statsflygutredningen
Rörande Statsflygutredningens betänkande anförs i Regeringskansliets svar att utredningens förslag och remissinstansernas synpunkter nu ligger till grund för ett arbete med att utforma rutiner som säkerställer tillräcklig transportkapacitet till så låga kostnader som möjligt. Inslag i detta arbete gäller bl.a. rutiner för planering och dokumentation. Vidare övervägs en sammanhållen administration för flygtransportverksamheten.
Utskottets bedömning
Utskottets granskning har inte visat att det allmänna har fått bära ökade kostnader till följd av att statsministern tagit ut rekreationsdagar i samband med vissa utrikes tjänsteresor under år 1997 och första kvartalet 1998. Granskningen har inte heller gett grund för antagande att flygresan till och från New York hade kunnat upphandlas på fördelaktigare villkor än som skett.
Utskottet anser det angeläget att den påbörjade översynen av praxis leder fram till så kostnadseffektiva regler som möjligt. Reglerna måste givetvis utformas med tanke på de viktiga uppgifter som statsministrarna och övriga statsråd har.
Vad som förekommit föranleder inte något ytterligare uttalande av utskottet.
Utskottets anmälan
Resultatet av den i det föregånde redovisade granskningen av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning får utskottet härmed för riksdagen
anmäla.
Utskottet
Hemställan
Stockholm den 6 maj 1999
På konstitutionsutskottets vägnar
Per Unckel
I beslutet har deltagit: Per Unckel (m), Göran Magnusson (s), Barbro Hietala Nordlund (s), Pär Axel Sahlberg (s), Kenneth Kvist (v), Ingvar Svensson (kd), Jerry Martinger (m), Mats Berglind (s), Inger René (m), Kerstin Kristiansson (s), Tommy Waidelich (s), Mats Einarsson (v), Björn von der Esch (kd), Nils Fredrik Aurelius (m), Per Lager (mp), Åsa Torstensson (c) och Helena Bargholtz (fp)
Vid behandlingen av
avsnitten 1.1, 2.1 och 3.1 har Per Samuel Nisser (m) ersatt Per Unckel (m) som på grund av jäv avstått från att delta,
avsnitten 2.5-2.7 har Kenth Högström (s) ersatt Barbro Hietala Nordlund (s),
avsnitt 2.10 har Britt-Marie Lindkvist (s) ersatt Mats Berglind (s),
avsnitt 4.5 har Kenth Högström (s) ersatt Barbro Hietala Nordlund (s) och Per-Samuel Nisser (m) ersatt Nils-Fredrik Aurelius (m).
Reservationer
1. Regeringens agerande vid Europadomstolens prövning av målet mellan Torgny Gustafsson och svenska staten (avsnitt 2.1)
Ingvar Svensson (kd), Jerry Martinger (m), Inger René (m), Björn von der Esch (kd), Nils Fredrik Aurelius (m), Åsa Torstensson (c), Helena Bargholtz (fp) och Per Samuel Nisser (m) anser att den del av utskottets yttrande som på s. 32 börjar med "När talan väcks" och på s. 34 slutar med "uttalande från utskottet " bort ha följande lydelse:
Sommaren 1987 drev Torgny Gustafsson restaurangrörelse på Gotland. Av principiella skäl vägrade han att teckna kollektivavtal med Hotell- och Restauranganställdas Förbund (HRF). Gustafsson ville inte ansluta sig till en arbetsgivarorganisation och hans anställda ville inte vara fackanslutna. I syfte att förmå Gustafsson att teckna antingen kollektivavtal eller hängavtal försattes hans rörelse i blockad av HRF. Ett antal andra LO-förbund anslöt sig genom stridsåtgärder. Enligt Gustafsson fick den långvariga konflikten så negativa ekonomiska konsekvenser för hans rörelse att han slutligen tvinga-des sälja den.
I juli 1989 vände sig Torgny Gustafsson till Europakommissionen för de mänskliga rättigheterna och anmälde Sverige för brott mot Europakonventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna. De fackliga stridsåtgärderna som rörelsen utsatts för utgjorde enligt Gustafsson en kränkning av hans rättigheter enligt konventionen, främst hans rätt till skydd för den negativa föreningsfriheten. Gustafsson gjorde vidare gällande att hans rättigheter kränkts då den svenska staten brustit i sin skyldighet att skydda honom mot denna kränkning genom att inte tillhandahålla lagstiftning som gjorde det möjligt för honom att angripa stridsåtgärderna. Staten var därför ansvarig för de skador som stridsåtgärderna inneburit för hans rörelse.
När den borgerliga regeringen tillträdde hösten 1991 var Gustafssons anmälan mot Sverige ett faktum. Saken rörde dels den negativa föreningsfriheten (artikel 11), dels rätten till domstolsprövning av tvister rörande enskildas civila rättigheter och skyldigheter (artikel 6).
Den borgerliga regeringen hade gått till val på löften om bl.a. en reformerad arbetsrätt och en förstärkning av det konstitutionella skyddet mot kränkning av den enskildes fri- och rättigheter. Regeringens ambitioner på dessa områden avspeglades också i det utredningsarbete som omgående påbörjades. Under Arbetsmarknadsdepartementet tillsattes utredningar på arbetsrättens område och Justitiedepartementet tog initiativ till en översyn av regeringsformen. I direktiven till 1993 års Fri- och rättighetskommitté var frågan om den negativa föreningsfriheten särskilt nämnd. I den borgerliga regeringens proposition om en ny småföretagspolitik (prop. 1991/92:51) framhölls att en utredning om bl.a. frågan om den negativa föreningsfriheten var en huvudfråga för att förbättra småföretagarnas situation.
I beredningen av Gustafssonärendet förhöll sig den borgerliga regeringen neutral till den bakomliggande konflikten. Regeringen tog således inte ställning i tvisten mellan Gustafsson och fackföreningen utan eftersträvade en strikt belysning av rättsfrågan. Regeringens beredning av ärendet inriktades på att Sverige som stat skulle bemöta vad Gustafsson anfört i rättsfrågan. Med den utgångspunkten framstod det inte som motiverat för den borgerliga regeringen att närmare undersöka konfliktens orsaker eller i övrigt upprätta kontakt med HRF eller LO.
Om kränkning av artiklarna 11 och 6 i Europakonventionen förelåg, som Gustafsson gjort gällande, innebar det att Sverige inte levde upp till konventionsåtagandena. Som framgår av den dåvarande regeringens yttrande till Europakommissionen från den 1 april 1993 bestred regeringen att Gustafssons negativa föreningsfrihet hade påverkats av konflikten och att artikeln därför inte var tillämplig i målet. Om kommissionen å andra sidan skulle finna att artikeln var tillämplig och att svensk rätt stred mot Sveriges åtaganden enligt konventionen tillstod regeringen naturligtvis att de fackliga stridsåtgärderna mot Gustafssons rörelse inte varit befogade. För den borgerliga regeringen stod det helt klart att i det läget måste Gustafsson kompenseras för kränkningen och den svenska lagstiftningen anpassas efter konventionen, som numera gäller som svensk rätt. Endast på en punkt (artikel 6) överlät regeringen åt kommissionen att rättsligt pröva om svensk rätt stod i överensstämmelse med konventionen. Sverige hade vid ett flertal tidigare tillfällen funnits agera i strid mot artikel 6.
Den 10 januari 1995 fann kommissionen att konventionsbrott ägt rum. Svenska staten hade varken gett Gustafsson erforderligt skydd för föreningsfriheten eller levt upp till konventionens krav på ett effektivt rättsmedel.
Regeringsskiftet 1994 medförde en ny syn på Sveriges agerande inför konventionsorganen, som kom att prägla den fortsatta handläggningen av ärendet när det efter kommissionens utslag fördes vidare till Europadomstolen. Den socialdemokratiska regeringens inställning var: "fackföreningens bevekelsegrunder för att starta konflikten måste redovisas för domstolen, att konventionsbrott måste bestridas och att stridsåtgärderna försvaras".
Den socialdemokratiska regeringen vände sig till LO och begärde en redovisning av de överväganden som legat till grund för HRF:s stridsåtgärder mot Gustafssons rörelse. LO svarade att Gustafsson vägrat teckna s.k. AMF-försäkring för sina anställda och att han tillämpat sämre anställningsvillkor än kollektivavtalets. Vidare påstods att Gustafsson varken skulle ha betalat ut semesterersättning eller betalat ut lön vid dåligt väder, något som senare har förnekats av Gustafssons anställda. I regeringens inlaga till Europadomstolen från den 12 september 1995 åberopades bl.a. LO:s uppgifter, som härrörde från HRF, som stöd för fackföreningens agerande.
Den 25 april 1996 fann domstolen (med rösterna 11 mot 8) att artikel 11 om negativ föreningsfrihet, dvs. rätten att stå utanför exempelvis en arbetsgivarorganisation, visserligen var tillämplig på svensk arbetsmarknad men att någon kränkning (med rösterna 12 mot 7) av den negativa föreningsfriheten inte förelåg i Gustafssons fall. Majoritetens bedömning grundades på att artikel 11 inte var ett skydd mot kollektivavtal som sådant och att det tvång som förelegat i Gustafssons fall fick accepteras inom ramen för den nationella ordning som Sverige uppvisar.
Domstolens tolkning av artikel 11 i fallet Gustafsson fäster avseende vid skillnaden mellan hängavtal och kollektivavtal. Domen bygger på att Gustafsson som arbetsgivare hade kunnat förhandla sig till ett hängavtal med innehåll som var individuellt anpassat till Gustafssons rörelse. Detta var också den bild som den socialdemokratiska regeringen förmedlade till domstolen och som även företrädaren för LO:s rättsskydd, Kurt Junesjö, gav utskottet under utfrågningen. För att kunna påvisa sådana exempel fick Junesjö i uppdrag att redovisa några exempel till utskottet. Några exempel på individuellt anpassade hängavtal rörande restaurangbranschen har emellertid inte inkommit till utskottet. Utskottets granskning och offentliga utfrågningar i ärendet har inte kunnat påvisa att det föreligger några reella möjligheter för en arbetsgivare inom hotell- och restaurangbranschen att förhandla sig till s.k. hängavtal med individuella klausuler. Farhågan om att Europadomstolen byggde domen på felaktiga premisser har därför stärkts ytterligare.
Under hösten 1996 ansökte Gustafsson hos Europadomstolen om resning i målet. Som stöd för sin begäran anförde han att den socialdemokratiska regeringens uppgifter om bl.a. arbetsvillkoren i hans restaurangrörelse var missvisande eller felaktiga, vilket även intygats av den då anställda personalen. Den 30 juni 1998 beslutade Europadomstolen att inte bevilja Gustafsson omprövning. I sin motivering konstaterade domstolen att de uppgifter som regeringen lämnat om anställningsvillkoren i Gustafssons rörelse inte hade godtagits som ostridiga.
Den företagna granskningen och den offentliga utfrågningen i detta ärende föranleder utskottet att anföra följande.
Under utskottets granskning har framkommit hur den socialdemokratiska regeringen såg på sin roll. Fackförbundets uppgifter och problemformuleringar vidarebefordrades till Europadomstolen i regeringens inlaga till domstolen i syfte att visa att facket fick anses ha haft fog för stridsåtgärderna. Något egentligt försök från regeringens sida att kontrollera huruvida uppgifterna var sanna eller falska gjordes över huvud taget inte. Av utfrågningarna har vidare framkommit att regeringen inte heller ansåg sig ha haft vare sig möjlighet eller skyldighet att genomföra erforderliga faktakontroller. Om regeringens åberopade uppgifter däremot hade bedömts vara direkt oriktiga så hade dessa enligt utfrågade socialdemokratiska företrädare inte vidarebefordrats till Europadomstolen.
Oberoende av att Europadomstolen inte har ansett LO:s och HRF:s felaktiga uppgifter om anställningsförhållandena hos Gustafsson som ostridiga framstår den socialdemokratiska regeringens inställning till vikten av att kontrollera uppgifternas sanningshalt närmast som stötande och i strid mot den allmänna rättskänslan. Trots att regeringen upplystes om att uppgifterna kunde betecknas som ytterligt vanskliga fördes inga sådana reservationer vidare till Europadomstolen. Den socialdemokratiska regeringen kom därmed att framstå som en okritisk förmedlare och försvarare av de fackliga intressena. Man kom i praktiken att uppträda som ombud för LO och HRF.
Enligt utskottets mening har regeringen, i sin funktion som företrädare för staten, på denna punkt brutit mot skyldigheten att alltid sträva efter att konventionsorganen erhåller fullständig och korrekt information, även när informationen talar emot den ståndpunkt som regeringen intagit i processen (jfr JK-beslut 1992 s. 173).
Utskottets granskning visar att Europadomstolen har utgått från att Gustafsson hade kunnat teckna ett individuellt hängavtal om Gustafsson velat. Något exempel på sådant avtal har emellertid inte kunnat förebringas. Regeringen upplyste inte domstolen om att sådana avtal i praktiken inte förekommer. Också i fråga om hängavtalens karaktär finner utskottet att regeringen inför domstolen brustit i kraven på en allsidig belysning av svenska förhållanden av betydelse för saken. Det är sannolikt att denna omständighet har haft en direkt betydelse för domstolens utslag.
Europadomstolens dom innebär att det nuvarande organisationsmonopolet, som i praktiken jämställer kollektivavtal genom medlemskap i organisation och hängavtal, kan sägas vara brutet. Förhandlingarna måste omfatta individuella avvikelser för att inte också ett framtvingande av ett hängavtal skall anses som en kränkning. Att åberopa den negativa föreningsfriheten också på den svenska arbetsmarknaden framstår alltsedan den 25 april 1996 därför som en i hög grad relevant och legitim åtgärd.
Mot bakgrund av vad som framkommit vid utskottets granskning finner utskottet skäl att rikta allvarlig kritik mot den socialdemokratiska regeringens agerande i målet Torgny Gustafsson mot svenska staten.
2. Näringsminister Anders Sundströms handläggning av en ansökan om komplettering av koncessionen för Polenkabeln (avsnitt 2.2)
Per Lager (mp) anser att den del av utskottets yttrande som på s. 39 börjar med "Som framgår " och på s. 40 slutar med "utskottets sida" bort ha följande lydelse:
Utskottet konstaterar att den beredningsordning för koncessionsärenden som är reglerad i 4 § elförordningen innebär att nätmyndigheten, i egenskap av expertmyndighet, i ett första skede vidtar erforderlig utredning av ärendet. Därefter lämnar myndigheten med eget yttrande över ärendet till regeringen för prövning. Nätmyndighetens yttrande kan med denna ordning göras med beaktande av de synpunkter som övriga berörda instanser har anfört i ärendet. Yttrandet från nätmyndigheten ges därmed en särskild tyngd i beredningsprocessen. Genom att regeringen i förevarande fall har beslutat att ärendet med undantag från 4 § elförordningen skall beredas i Regeringskansliet har nätmyndighetens yttrande fått avges utan möjlighet till beaktande av övriga remissinstansers synpunkter. Enligt utskottets mening har det nu aktuella koncessionsärendet emellertid varit av sådan vikt att beredning borde ha skett enligt den i 4 § elförordningen fastlagda ordningen. Att ärendet var brådskande kan vidare i sig inte anses utgöra skäl att frångå den gängse beredningsordningen. Utskottet anser sålunda att det i förevarande fall var olämpligt att besluta om undantag från 4 § elförordningen. Enligt utskottets mening kan därmed beredningskravet i 7 kap. 2 § RF inte anses ha uppfyllts i det aktuella regeringsärendet.
3. Beredningen av propositioner om röd diesel, m.m. ´
(avsnitt 2.4)
Per Unckel (m), Ingvar Svensson (kd), Jerry Martinger (m), Inger René (m), Nils Fredrik Aurelius (m) och Björn von der Esch (kd), anser att den del av utskottets yttrande som på s. 62 börjar med "I beredningen" och slutar med "utskottets sida" bort ha följande lydelse:
Utskottet konstaterar att Finansdepartementet i beredningen av proposition 1995/96:57, där ett förbud mot användning av rödmärkt olja i samtliga motordrivna fordon föreslogs, endast såg till de statsfinansiella frågorna. Ett uttryck för detta är att Finansdepartementet i sina kontakter med kommissionen endast vände sig till generaldirektorat XXI för tullunion och indirekta skatter och inte till generaldirektorat XV för inre marknad och finansiella tjänster. En sådan kontakt hade sannolikt klargjort att förslaget bröt mot gemenskapsrätten såväl i fråga om EG:s direktiv om punktskatter på mineralolja som i fråga om att Sverige inte ensidigt får kompensera sig för att ett annat medlemsland bryter mot gemenskapsrätten. Ett annat uttryck för Finansdepartementets ensidiga inriktning på den statsfinansiella sidan är att det inte togs hänsyn till de försämrade konkurrensvillkor som drabbade näringslivet i Norrbotten. Denna ensidiga inriktning har kommit att visa sig kostsam för staten. Efter beslut av Justitiekanslern har staten, på grund av överträdelse av gemenskapsrätten avseende bl.a. EG- direktiv angående punktskatt på mineraloljor, tvingats betala ut miljontals kronor i ersättning.
I proposition 1996/97:122 föreslogs att förbudet mot användning av finsk, rödmärkt olja i motordrivna fordon skulle slopas såvitt gällde motorredskap, traktorer samt personbilar. Det fortsatt gällande förbudet för användning av finsk, rödmärkt olja i fordonstankar på lastbil och buss stred emellertid även det mot gemenskapsrätten. I Statsrådsberedningens promemoria framhålls att den finska lagstiftningen på området är komplicerad och svåröverskådlig. I en fullgod beredning hade emellertid även en komplicerad lagstiftning bemästrats, t.ex. genom mer intensiva kontakter med det ansvariga finska departementet. En fullgod beredning hade resulterat i att även det gällande förbudet mot användning i lastbilar och bussar slopats redan i och med proposition 1996/97:122.
Utskottet finner av dessa skäl att beredningen av såväl proposition 1995/96:57 som proposition 1996/97:122 inte har skett i enlighet med regeringsformens krav på inhämtande av behövliga upplysningar och yttranden. För denna bristande beredning kan regeringen inte undgå kritik.
4. Kulturminister Marita Ulvskogs handläggning av vissa ärenden om sändningstillstånd för digital marksänd TV (avsnitt 2.6)
Per Unckel (m), Jerry Martinger (m), Inger René (m), Nils Fredrik Aurelius (m) och Helena Bargholtz (fp) anser att den del av utskottets yttrande som på s. 75 börjar med "Granskningen föranleder " och slutar med "utskottets sida" bort ha följande lydelse:
Utskottet vill inledningsvis framhålla att regleringen i YGL och radio- och TV-lagen innebär att de villkor som ett sändningstillstånd förenas med måste ha stöd i lag, eftersom det är fråga om yttrandefrihetsbegränsningar. I granskningen har utskottet identifierat två frågor av central betydelse, nämligen frågan om huruvida regeringen haft stöd för den i tillstånden angivna begränsningen i fråga om programinnehåll, och motsvarande fråga vad gäller samverkan.
Radio- och TV-lagen hade vid tidpunkten för regeringens beslut en bestämmelse om att sändningstillstånd kan förenas med villkor om skyldighet att använda viss sändningsteknik. I de av regeringen meddelade tillstånden för digital marksänd TV anges som villkor bl.a. frågor om kryptering, åtkomstkontrollsystem och elektronisk programguide. Enligt utskottets mening kan nämnda villkor inte ens i vid mening anses gälla frågor om att använda viss sändningsteknik. Utskottet anser därför att regeringens beslut om sändningstillstånd för digital TV i nu nämnt hänseende inte står i överensstämmelse med bestämmelserna i radio- och TV- lagen i dess vid tidpunkten för regeringens beslut gällande lydelse.
Regeringens villkor innebär bl. a. att vissa samverkansfrågor skall skötas av de statligt kontrollerade bolagen Senda AB samt Teracom AB. Genom att tillstånden förenas med villkor om kryptering av samtliga program tvingas samtliga tittare köpa accesskort från Senda AB. Tillståndsvillkoren ger därmed de statligt kontrollerade bolagen en monopolställning samt möjlighet för Senda AB att bygga upp ett omfattande kundregister. Utskottet finner detta särskilt allvarligt då villkoret kommer att ge Senda AB full insyn i enskilda TV-konsumenters tittarvanor. I dag gäller denna insyn val av de kanaler som accesskortet avser och i en framtid med pay per view-system insyn även i de enskilda programvalen. Förutom de invändningar som kan riktas mot regeringen från yttrandefrihetssynpunkt riskerar tillståndsregleringen att leda till betydande integritetsintrång.
När det gäller radio- och TV-lagens bestämmelse om att sändningstillstånd kan förenas med villkor om ett mångsidigt programutbud vill utskottet framhålla att detta villkor avser sändningstillståndet för det enskilda programföretaget. Vid granskningen har utskottet inte funnit något stöd för att denna bestämmelse, såsom regeringen hävdat, kan tolkas så att det kan avse programutbudet i dess helhet i t.ex. det digitala marknätet. Vidare vill utskottet peka på förarbetsuttalandet vid radio- och TV-lagens tillkomst om att viss restriktivitet bör iakttas vid utformningen av specificerade villkor mot bakgrund av bestämmelsen i 3 kap. 4 § YGL om redaktionellt oberoende. Mot bakgrund av det anförda anser utskottet att det inte är förenligt med gällande lagstiftning att i sändningstillstånden för digital TV reglera vilken typ av program som respektive programföretag skall ha i sitt utbud. De av regeringen meddelade tillstånden innebär för övrigt krav på ensidigt programutbud för vissa programföretag snarare än krav på mångfald.
Under utfrågningen i utskottet av statsrådet Ulvskog har det vidare framkommit att regeringen inte anser sig kunna ingripa mot ett programföretag som inte följer det i respektive tillstånd angivna programinnehållet. Uttalandet kan enligt utskottets mening ses som ytterligare tecken på regeringens tendens att styra radio- och TV-verksamheter utan stöd i lag. Enligt utskottets mening finns det skäl att rikta allvarlig kritik mot statsrådet Marita Ulvskog för hennes hantering av tillstånden för digital marksänd TV.
5. Näringsminister Anders Sundströms befattning med ett ärende om statligt stöd till SCA (avsnitt 2.7)
Per Unckel, Jerry Martinger, Inger René och Nils Fredrik Aurelius (alla m) anser att den del av utskottets yttrande som på s. 78 börjar med "Utskottets granskning " och slutar med "utskottets sida" bort ha följande lydelse:
Enligt utskottets mening är det av stor vikt att statsråd, för att undvika att fråga om jäv skall uppstå, iakttar stor försiktighet så snart det under beredningen av ett regeringsärende står klart att fråga om jäv kan komma att aktualiseras.
Utskottet kan konstatera att det i förevarande fall redan i ett inledande skede torde ha varit uppenbart för före detta näringsminister Anders Sundström att fråga om jäv skulle kunna uppstå, eftersom ärendet hade anknytning till hans egen hemort och regeringens beslut skulle komma att beröra regionalpolitiskt känsliga frågor i Västerbottens respektive Norrbottens län. Utskottets granskning ger vid handen att Anders Sundström själv initierade att handläggningen av frågan om ekonomiskt stöd till SCA påbörjades i dåvarande Närings- och handelsdepartementet. Denna handläggning resulterade sedermera i att SCA, efter det att departementsledningen gett klartecken till att regeringen var beredd att pröva en ansökan, kom in med en ansökan om regionalt utvecklingsbidrag till regeringen. Vid regeringens sammanträde den 29 april 1998 föredrogs dock ärendet av dåvarande arbetsmarknadsminister Margareta Winberg. Utskottet kan emellertid konstatera att SCA:s ansökan under hela tiden bereddes i Anders Sundströms eget departement.
Enligt utskottets mening har Anders Sundström vid beredningen av det aktuella ärendet inte iakttagit den försiktighet som rimligen bör krävas för att regeringens objektivitet i dess myndighetsutövning inte skall sättas i fråga. Det kan vidare konstateras att det i protokollet från det aktuella regeringssammanträdet har antecknats jäv som orsak till att Anders Sundström har avstått från att delta i ärendets avgörande. Utskottet anser att Anders Sundström mot bakgrund av det anförda inte kan undgå viss kritik.
6. Jordbruksminister Annika Åhnbergs handläggning av ett ärende om jakträtt (avsnitt 2.9)
Per Unckel (m), Ingvar Svensson (kd), Jerry Martinger (m), Inger René (m), Nils Fredrik Aurelius (m), Björn von der Esch (kd) och Helena Bargholtz (fp) anser att den del av utskottets yttrande som på s. 92 börjar med "Utskottet konstaterar " och slutar med "ifrågavarande regeringsärende" bort ha följande lydelse:
Utskottet konstaterar att regeringens remiss till remissinstanserna var utformad så att den kom att avse den frågeställning som var formulerad i länsstyrelsens hemställan. Utöver detta gavs inte några särskilda anvisningar eller direktiv om vad remissvaren skulle innehålla. Innebörden av länsstyrelsens hemställan var, såsom utskottet uppfattar det, att rättigheterna för medlemmarna i Idre sameby att jaga och fiska skulle stärkas inom ramen för rennäringslagstiftningen. Remissen rörde således det såväl komplicerade som kontroversiella rättsförhållandet rörande samers och markägares vid sidan av varandra föreliggande rättigheter att nyttja mark inom renskötselområdet.
Det kan dock konstateras att regeringens beslut kom att avse en helt annan rättslig fråga, nämligen att staten i egenskap av markägare upplåter rätt att jaga och fiska. Enligt allmänt gällande civilrättsliga regler bestäms sådana jakt- och fiskerättigheters inbördes ställning efter den tidsföljd i vilken de har upplåtits, om de inte utan förfång kan utövas vid sidan av varandra. Utskottet vill framhålla att det följaktligen var av särskild betydelse att regeringen hade vetskap om i vilken utsträckning det aktuella området redan var upplåtet för jakt eller fiske. Granskningen ger enligt utskottets mening vid handen att varken inkomna remissvar eller beredningen i övrigt av ärendet ger tillräcklig information om i vad mån det fanns, eller inte fanns, upplåtelser för jakt eller fiske i området. Utskottet anser att denna omständighet utgör en allvarlig brist i beredningen av ärendet. Därutöver anser utskottet att berörda remissinstanser borde ha getts möjlighet att lämna synpunkter på den rättsliga fråga som regeringsbeslutet kom att röra.
I enlighet med vad som nu anförts anser utskottet att det aktuella regeringsärendet inte har varit föremål för erforderlig beredning. Annika Åhnberg kan därför inte undgå kritik för sin handläggning av ärendet.
7. Statsministerns tjänsteresor (avsnitt 5.1)
Helena Bargholtz (fp) anser att den del av utskottets yttrande som på s. 130 börjar med "Utskottets granskning" och slutar med "övriga statsråd har" bort ha följande lydelse:
Utskottets granskning har inte frambringat några starka skäl för Regeringskansliet att för statsministerns resa till New York välja inhyrning av ett flygplan för en kostnad på mer än 1 miljon kronor i stället för reguljärt flyg till en avsevärt lägre kostnad. Vad beträffar återresan från Italien efter besöket och rekreationsdagarna där har det inte framkommit några säkerhetsskäl varför den inte, i likhet med ditresan, kunnat företas med reguljärflyg. Utskottet kan inte finna annat än att resorna utan påtagliga men skulle ha kunnat genomföras till klart lägre kostnader.
Utskottet anser vidare att det, bl.a. mot bakgrund av det inträffade, är angeläget att den påbörjade översynen av praxis leder fram till så kostnadseffektiva regler som möjligt. Reglerna måste givetvis utformas med tanke på de viktiga uppgifter som statsministern och övriga statsråd har.
Granskningen föranleder inte något vidare uttalande.
Särskilda yttranden
1. Uttalanden i riksdagen av Ingvar Carlsson m.fl. om Socialdemokraterna och åsiktsregistrering (avsnitt 1.2)
Kenneth Kvist (v), Mats Einarsson (v) och Per Lager (mp) anför:
Under lång tid har det förekommit uppgifter om verksamhet vid sidan av, eller direkt i strid med, lagen från IB:s och SÄPO:s sida samt om samarbete mellan det socialdemokratiska partiet och delar av underrättelsetjänsten. Åtskilliga dokument och vittnesutsagor har redovisats till stöd för dessa uppgifter. Beredvilligheten att bidra till ett definitivt klarläggande av sakförhållandena har varit begränsad från de inblandades sida. Ingvar Carlssons här refererade interpellationssvar är bara ytterligare ett exempel på ett förhållningssätt som ur konstitutionell synpunkt kan vara oantastligt, men som heller inte är ägnat att sprida ljus över denna sak. Vi ser därför fram emot resultatet av den av regeringen tillsatta granskningskommissionens arbete.
2. Kulturminister Marita Ulvskogs handlande i frågan om försäljning av Svenska Dagbladet till Marieberg (avsnitt 2.5)
Per Unckel, Jerry Martinger, Inger René och Nils Fredrik Aurelius (alla m) anför
Som framkommit av det ovan anförda har utskottets granskning inte kunnat fullföljas på ett sådant sätt att fullständig klarhet om kulturministerns handlande kunnat nås i det aktuella ärendet eftersom alla med insyn i ärendet inte velat redovisa sina bedömningar. Särskilt beklagligt är härvid det att uppgifter om att Marita Ulvskogs uttalande angående Svenska Dagbladet hade kunnat bli mera positivt om en likartad lösning samtidigt hade kunnat presenteras för tidningen Arbetet inte till fullo har kunnat utredas. Att diskussioner om en sådan affär pågick under den aktuella tiden har Ulvskog inför utskottet bekräftat vetskapen om.
Huruvida kulturminister Ulvskogs handlande har påverkats av möjligheten att uppnå en lösning för en till det egna partiet närstående tidning har inte kunnat klarläggas.
3. Statsrådet Leif Pagrotskys ansvar för praxis i ärenden om export av krigsmateriel (avsnitt 2.10)
Per Lager (mp) anför:
Av utskottets bedömning framgår att det faktiskt ägt rum en förändring av praxis vad gäller hänsynstagande till de partipolitiska representanternas bedömningar i Exportkontrollrådet. Förändringen innebär att det tidigare eftersträvade politiska samförståndet, som i praktiken innebar vetorätt för ett enskilt parti, har ersatts av krigsmaterielinspektörens samlade bedömning. Denna ordning innebär alltså att andra skäl än partirepresentanternas ståndpunkter kan väga tyngre vid regeringens bedömning inför beslut i export- ärenden.
Enligt min mening innebär den nya ordningen en försvagning av det parlamentariska inflytandet över krigsmaterielexporten som det finns anledning att beklaga. Detta förhållande borde regeringen ha klargjort för riksdagen och allmänheten för att motverka den osäkerhet som hittills rått om på vilka grunder regeringen och krigsmaterielinspektören fattar beslut i ärenden som gäller krigsmaterielexport.
4. Regeringens beslut om sekretess beträffande en skrivelse från Europeiska kommissionen (avsnitt 2.11)
Björn von der Esch (kd) anför:
Ifrågavarande EU-handling upptar ett antal frågor vilkas innehåll även framgår av den av Jordbruksdepartementet upprättade promemorian. Frågorna som sådana kan som synes svårligen klassificeras som "uppgifter av sådan art att det kan antas att det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgifterna röjs". För tydlighets skull bör påpekas att här aktuell EU-handling endast innehåller frågor och således ej svar.
Ärendet uppges ha "hanterats i enlighet med de regler som allmänt tillämpas inom Regeringskansliet vid begäran om att få ta del av allmän handling". I Regeringskansliet tillämpad praxis har således lett till att EU-handlingar innehållande fullständigt harmlösa uppgifter hålls hemliga enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100), en praxis som inte står i överensstämmelse med svensk offentlighetsprincip.
5. Näringsminister Björn Rosengrens handlande i fråga om verkställande direktör i Samhall (avsnitt 4.3)
Per Unckel, Jerry Martinger, Inger René och Nils Fredrik Aurelius (alla m) anför:
Under behandlingen av detta granskningsärende har det blivit klart att Björn Rosengren tagit kontakt med Håkan Tidlund per telefon kort efter det att Rosengren tillträtt som statsråd och att det samtal som då utspann sig bl.a. gällde frågan om Gerhard Larssons ledning av Samhall och hans ställning som verkställande direktör i bolaget. Det är också klarlagt att Håkan Tidlund efter samtalet med Rosengren tagit kontakt per telefon med ledamöter av bolagsstyrelsen för att beröra frågan om Gerhard Larssons ställning, två gånger med var och en av de ledamöter som var valda av bolagsstämman. Vidare har det blivit klart att frågan om Gerhard Larssons ställning behandlades av de av bolagsstämman valda ledamöterna av bolagets styrelse vid sidan om styrelsesammanträdet på Margretetorp i november 1998.
Samtalet från Björn Rosengren har med andra ord utlöst en betydande aktivitet. Intrycket blir att Björn Rosengren framfört bolagsägarens syn på Gerhard Larssons ställning som verkställande direktör i sådana former att Håkan Tidlund uppfattat saken som trängande. Den granskning som utskottet har genomfört har emellertid inte givit klart belägg för att Björn Rosengren uttryckt sig på ett sätt som gått över gränsen för vad som kan godtas. Utskottet kan följaktligen inte uttala någon konstitutionellt grundad kritik mot Björn Rosengren för vad som förekommit.
6. Uttalande av statsrådet Margareta Winberg om mäns kriminalitet (avsnitt 4.5)
Per Unckel, Jerry Martinger, Inger René och Nils Fredrik Aurelius (alla m) anför:
Den 27 november 1998 publicerade tidningen Expressen en debattartikel av statsrådet Margareta Winberg i hennes egenskap av jämställdhetsminister. I artikeln ger statsrådet en förklaring till sambandet mellan mansrollen och mäns kriminalitet i form av bl.a. gruppvåldtäkter. I artikeln slår jämställdhetsministern fast: "Männen begår brott och fokus måste naturligtvis sättas på det kön som bär skulden."
I den allmänna jämställdhetsdebatten som följt därefter synes andra statsråd ha tagit avstånd från Winbergs uttalande. I en artikel om regeringens jämställdhetspolitik (Aftonbladet 1999-03-08) uttalar statsrådet Lejon och statsministern att: "varje människa - oavsett kön - har lika värde och rätt att behandlas därefter".
Utskottets granskning av detta ärende har inte visat att statsrådet Winbergs uttalande, som huvudsakligen är av politisk natur, skulle ha vållat komplikationer från konstitutionell synpunkt. Oberoende av det är uttalandet enligt vår mening oacceptabelt och kan dessutom ha bidragit till att skapa sådan oklarhet beträffande regeringens officiella hållning - i detta fall i fråga om jämställdhetspolitiken - som utskottet tidigare har kritiserat.
Innehållsförteckning
Elanders Gotab, Stockholm 1999