Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning
Betänkande 1991/92:KU30
Konstitutionsutskottets betänkande
1991/92:KU30
Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning
Innehåll
1991/92 KU30
Inledning
Enligt 12 kap. 1 § regeringsformen skall konstitutionsutskottet granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Utskottet har rätt att för detta ändamål utfå protokollen över beslut i regeringsärenden och de handlingar som hör till dessa ärenden.
Utskottets granskningsverksamhet har ökat betydligt i omfattning efter enkammarreformen år 1971. De frågor som alltsedan 1971 har tagits upp till granskning anges i sakregister som fogas till betänkandet. Det har visat sig att granskningen tilldrar sig stort allmänt intresse. Utskottet vill i sammanhanget erinra om att riksdagens utskott har möjlighet att besluta att ett sammanträde till den del det avser inhämtande av upplysningar helt eller delvis skall vara offentligt (KU 1987/88:18, rskr. 73). Det nya systemet, som började tillämpas den 1 februari 1988, har utnyttjats i betydande utsträckning av konstitutionsutskottet. I år har sålunda offentliga utfrågningar ägt rum med bl.a. statsminister Carl Bildt, statsrådet Alf Svensson, justitieminister Gun Hellsvik, finansminister Anne Wibble, kommunikationsminister Mats Odell, statsrådet Bo Lundgren och förre finansministern Allan Larsson.
Till utskottet har som tidigare år hänvisats regeringens skrivelse med en redogörelse för behandlingen av riksdagens skrivelser till regeringen (skr. 1991/92:15). Utskottet har även i år berett övriga riksdagsutskott tillfälle att yttra sig över skrivelsen. Yttranden har avgetts av finansutskottet, skatteutskottet, utrikesutskottet, socialförsäkringsutskottet, kulturutskottet och utbildningsutskottet.
I det följande lämnas först en sammanfattande redogörelse för årets granskningsarbete. De olika granskningsfrågorna behandlas därefter i betänkandets huvudavsnitt. I en separat bilaga redovisas de uppteckningar som har gjorts vid utfrågningar inför utskottet, bilagorna B1--B14. I betänkandets huvuddel återfinns förutom de nyss nämnda utskottsyttrandena ett antal granskningspromemorior m.m., bilagorna A 1--A 61.
I flera granskningsärenden görs hänvisning till olika grundlagsstadganden. Dessa finns bl.a. samlade i en lagsamling som riksdagen ger ut.
Sammanfattning
Efter riksdagsvalet i september förra året avgick den socialdemokratiska regeringen och ersattes av en borgerlig fyrpartiregering med Carl Bildt som statsminister. Utskottet lämnar i betänkandet en redogörelse för proceduren i samband med regeringsskiftet. I anslutning härtill lämnas uppgifter om den nya regeringens sammansättning och om regeringsarbetets organisation. Vidare lämnas uppgifter om personalförhållandena -- bl.a. antalet politiskt sakkunniga -- samt om ärendeutvecklingen i regeringskansliet.
Konstitutionsutskottet har påbörjat en granskning av statsråds innehav av värdepapper och i anslutning härtill frågor om jäv för statsråd. Denna granskning fortsätter. I en särskild granskningsanmälan har hemställts att utskottet granskar regeringens handläggning av frågor om ett samgående mellan AB Volvo och Procordia AB. Utskottet avser att återkomma till denna fråga under nästa riksmöte.
På sedvanligt sätt har utskottets granskning omfattat regeringens remisser till lagrådet samt frågor som hör samman med propositionsavlämnandet till riksdagen och författningsutgivningen. Ett annat granskningsområde är uppgifter om riksdagens normgivningsbemyndiganden och motiveringar i regeringsbeslut m.m.
Regeringens tillämpning av traktaträtten har tidigare behandlats i 1988/89 års granskningsbetänkande (1988/89:KU30 s. 19 f.), varvid redovisades en genomgång av Sveriges internationella överenskommelser under åren 1985 och 1986. I årets betänkande görs en genomgång av överenskommelser ingångna under åren 1987 -- 1990. I anslutning härtill har granskats vissa förteckningar över förvaltningsmyndigheternas internationella överenskommelser.
Utskottet har till granskning tagit upp vissa jämställdhetsfrågor. Det gäller andelen kvinnor på högre statstjänster, frågor om kvinnorepresentation i statliga kommittéer m.m.
I särskilda granskningsanmälningar har kritik anförts mot vissa offentliga uttalanden av medlemmar i såväl den nuvarande som den tidigare regeringen. Utskottet redovisar i betänkandet några principiella synpunkter med anledning av dessa anmälningar.
Utskottet granskade 1989/90 (1989/90:KU30 s. 96 f.) beredningen i regeringskansliet av vissa EG-frågor, och i förra årets betänkande (1990/91:KU30 s. 32 f.) behandlades informationsutbytet mellan regeringen och riksdagen i EG-frågor. I årets betänkande har tagits upp viss annan EG-fråga. Ytterligare några utrikesfrågor har behandlats. De gäller regeringens åtgärder med anledning av kidnappning i Kashmir av två svenska medborgare och besök i Sverige av en rysk regeringsdelegation samt, i likhet med förra året, vissa frågor om sanktionsåtgärder mot Irak. Regeringens handläggning av frågan om oljebistånd till Estland har även behandlats av utskottet.
Konstitutionsutskottet har under en lång följd av år granskat olika krigsmaterielexportfrågor. Vid årets granskning har utskottet återkommit till frågan om vidareexport av vapen från FFV och det s.k. Englandsavtalet. Utskottet har vidare behandlat krigsmaterielexport till Jugoslavien samt gjort uppföljningar av tidigare granskningar rörande Iran, Indien och Burma.
Årets granskning omfattar även försvarsfrågor. Det gäller regeringens handläggning av vissa materielbeställningar till försvaret samt regeringens beslut att avbryta pågående försök med förkortad grundutbildning av värnpliktiga. Vidare har behandlats vissa underrättelse- och säkerhetsfrågor. Granskningen har i det sammanhanget berört regeringens kontroll av säkerhetspolisen samt av den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten och i anslutning härtill systemet för personalkontroll i samband med kommendering av värnpliktiga.
Regeringens befattning med nyemissionen i Nordbanken m.m. har behandlats av utskottet. Granskningen har omfattat såväl den nuvarande som den tidigare regeringen.
Ett antal frågor som rör statliga aktiebolag har behandlats av utskottet. Dessa gäller regeringens handläggning av fråga om försäljning av aktier i LKAB, direktiv till företrädare för staten i Blekingen AB och Skeppsankaret AB, avveckling av en pappersmaskin vid ASSI i Karlsborg samt fråga om bildandet av Swedish Ordnance Aktiebolag.
Beslut om återupptagandet av trafiken på inlandsbanan har granskats av utskottet. Liksom förra året har utskottet tagit upp regeringens handläggning av ärendet om en fast förbindelse över Öresund. Granskningen har denna gång inriktats på regeringens beslutsunderlag m.m.
Vissa anslagsfrågor har behandlats. Det gäller Sveriges turistråd, vissa frågor om u-landsbistånd samt fråga om beslutsfattande när det gäller medel dels från allmänna arvsfonden till barn- och ungdomsdelegationen, dels till särskilda jämställdhetsåtgärder. Frågor om samrådsförfarandet mellan regeringsföreträdare och riksbanken om penningpolitiken har också studerats av utskottet.
Till granskning har tagits upp frågor om utseende av ordföranden och styrelseledamöter inom Sveriges Radio-koncernen samt av ledamöter i utlänningsnämnden. Slutligen har en granskning gjorts av de grunder på vilka regeringen fattat beslut om att tillerkänna en enskild företagare ersättning ex gratia.
Beträffande resultatet av granskningen kan nämnas följande.
Utskottet har konstaterat att regeringsskiftesproceduren försiggått på sätt grundlagen förutsätter. Vad gäller den nya regeringens sammansättning och regeringsarbetets organisation har utskottet framhållit att det i princip är regeringens sak att själv bestämma om sina organisatoriska förhållanden, men att det för utskottets granskningsverksamhet är av intresse att närmare följa utvecklingen. I den del som avser regeringskansliet föreligger en meningsyttring av suppleanten från Vänsterpartiet vad gäller politiska tjänstemän.
Beträffande regeringens remisser till lagrådet har utskottet i likhet med tidigare år betonat att, beträffande lagförslag som faller inom det område då lagrådet i princip bör höras, kan endast de skäl åberopas för att avstå från detta som anges i 8kap. 18§ andra stycket regeringsformen. Vid utskottets granskning av författningsutgivningen har en viss förbättring iakttagits i fråga om tidpunkt för författningarnas utgivning i jämförelse med år 1990. Utskottet har betonat vikten av att ytterligare ansträngningar görs för att nedbringa antalet sent utkomna författningar. En meningsyttring av suppleanten från Vänsterpartiet föreligger vad avser regeringens skrivelse med en redogörelse för behandlingen av riksdagens skrivelser till regeringen.
När det gäller frågan om traktatsuccession skall regeringen, i samråd med berörda stater, göra en prövning av huruvida några särskilda ågärder krävs för att avtalen i fortsättningen skall gälla mellan Sverige å ena sidan och vissa nya stater å andra sidan. Utskottet har här uttalat att beträffande sådana avtal som ingåtts under medverkan av riksdagen bör riksdagen underrättas om resultatet av regeringens prövning. I betänkandet noterar utskottet att det inom regeringskansliet vidtagits en rad åtgärder för att förbättra redovisningarna av förvaltningsmyndigheternas ingångna internationella överenskommelser.
Utskottets granskning av vissa utrikesfrågor har inte föranlett någon kritik mot regeringens handläggning. I den del som avser frågan om oljebistånd till Estland föreligger en reservation av de socialdemokratiska ledamöterna. Vad gäller sanktionsåtgärderna mot Irak finns en meningsyttring av suppleanten från Vänsterpartiet.
Granskningen av krigsmaterielexporten har föranlett en reservation från Folkpartiet liberalernas företrädare och meningsyttringar av suppleanten från Vänsterpartiet. Vid granskningen av vissa beslut om materielbeställningar till försvaret har bl.a. uppmärksammats användningen av s.k. prisregleringsmedel. Detta system företer enligt utskottet vissa brister när det gäller möjligheterna att överblicka systemets verkningar.
I frågan om vissa underrättelse- och säkerhetsfrågor föreligger en meningsyttring av suppleanten från Vänsterpartiet. Granskningen av återupptagandet av trafiken på inlandsbanan har föranlett en reservation av de socialdemokratiska ledamöterna. Ett särskilt yttrande från Centern har avgivits vad gäller regeringens handläggning av ärendet om en fast förbindelse över Öresund. I denna fråga finns även en meningsyttring av suppleanten från Vänsterpartiet. Vad gäller vissa frågor om u-landsbistånd har avgivits en reservation av företrädaren för Ny demokrati.
Frågan om samråd mellan regeringsföreträdare och riksbanken om penningpolitiken har föranlett en meningsyttring av suppleanten från Vänsterpartiet. Vad slutligen gäller regeringens beslut att tillerkänna ersättning ex gratia till en enskild företagare föreligger en reservation av de Socialdemokratiska ledamöterna och en meningsyttring av suppleanten från Vänsterpartiet.
1. Regeringsskiftet -- redogörelse för proceduren
Enligt 3 kap. 5 § regeringsformen skall efter ordinarie val till riksdagen, som förrättas vart tredje år, den nyvalda riksdagen samlas till riksmöte på femtonde dagen efter valdagen, dock tidigast på fjärde dagen efter valets utgång har kungjorts. Varje val gäller för tiden från det att nyvalda riksdagen har samlats till dess den närmast därefter valda riksdagen samlas. Nämnda tid utgör riksdagens valperiod.
Enligt 6 kap. 6 § regeringsformen skall statministern entledigas när han själv begär det. Statsministern entledigas av talmannen. Om statsministern entledigas skall talmannen entlediga övriga statsråd (6 kap. 7§). Har regeringens samtliga ledamöter entledigats skall de uppehålla sina befattningar till dess ny regering har tillträtt (6 kap. 8 §).
När statsministern skall utses kallar talmannen enligt 6 kap. 2 § regeringsformen företrädare för varje partigrupp inom riksdagen till samråd. Talmannen överlägger även med vice talmännen och avger sedan förslag till riksdagen.
Enligt 6 kap. 4 § regeringsformen gäller att när riksdagen har godkänt förslag om ny statsminister anmäler denne så snart det kan ske de av honom utsedda statsråden för riksdagen. Därefter äger regeringsskifte rum vid en särskild konselj inför statschefen. Talmannen skall kallas till konseljen. Förordnande för statsministern utfärdas av talmannen på riksdagens vägnar.
Någon skyldighet för en föreslagen regeringschef att presentera en ministerlista före förtroendeomröstningen finns inte. Enligt grundlagspropositionen (1973:90 s. 178) är det emellertid tydligt att riksdagens ställningstagande realiter kommer att gälla inte bara vem som skall bli statsminister utan också -- och framför allt -- regeringens partimässiga sammansättning och dess program i stort. Det torde därför enligt propositionen kunna förutses att talmannen i praktiken inte kommer att lägga fram något förslag till statsminister för riksdagen förrän den tilltänkte statsministern kan ge besked angående sin regerings politiska karaktär. Avser två eller flera partier att samverka i regeringsfrågan kan man vidare anta att de sonderingar som föregår talmannens förslag har lett till överenskommelse också om regeringens personsammansättning. Folkstyrelsekommittén har i sitt betänkande (SOU 1987:6 s. 242) Folkstyrelsens villkor framhållit att departementschefens uttalande om den blivande regeringens program framstår som olyckligt. Att riksdagens omröstning kommer att gälla statsministerns person samt den blivande regeringens partimässiga sammansättning framstår i stället enligt kommittén som det naturliga.
Enligt 1 kap. 6 § riksdagsordningen öppnas riksmötet vid ett särskilt sammanträde med kammaren senast på riksmötets tredje dag, varvid statschefen på talmannens hemställan förklarar riksmötet öppnat. Vid sammanträdet avger statsministern regeringsförklaring om inte särskilda skäl föranleder annat. Av grundlagspropositionen (prop. 1973:90 s. 515 f.) framgår att regeringsförklaringen är tänkt som ett underlag för den allmänpolitiska debatten som bör följa kort tid efter det att riksmötet har öppnats. Lagtexten medger enligt grundlagspropositionen att en regering som avgått efter nederlag vid val men som kvarstår som expeditionsministär underlåter att avge regeringsförklaring. Leder ett riksdagsval till regeringsskifte bör såväl regeringsförklaring som den därpå följande allmänpolitiska debatten anstå till dess ny regering har bildats.
I 1977 och 1979 års granskningsbetänkande lämnade utskottet en redogörelse för regeringsskiftena 1976 och 1978 (KU 1976/77:44 s. 4 ff., KU 1978/79:30 s. 3 ff.). Redogörelserna omfattade reglerna för förfarandet vid regeringsskifte och den faktiska proceduren vid de aktuella regeringsskiftena. Med anledning av granskningen av regeringsskiftet år 1976 konstaterade utskottet att de nya grundlagsreglerna för regeringsbildningen hade fungerat på ett tillfredsställande sätt. Utskottet framhöll att regeringsbildningen kunde genomföras på kortast möjliga tid enligt de regler som gäller för handläggningen av sådana frågor i riksdagen. Redogörelsen för 1978 års regeringsbildning föranledde ingen kommentar från utskottets sida. I 1980, 1982 och 1983 års granskningsbetänkande lämnades en redovisning för händelseförloppet i samband med regeringsskiftena 1979, 1981 och 1982 (KU 1979/80:50 s. 3 f., 1981/82:35 s. 3 f., 1982/83:30 s. 3 f.). I 1990 års granskningsbetänkande lämnades en redogörelse för regeringsskiftet i februari 1990 (1989/90:KU30 s. 7).
En promemoria om regeringsskiftet efter valet 1991 har upprättats av riksdagens kammarsekreterare. Promemorian har anmälts till riksdagen och har fogats till riksdagens protokoll den 19 december 1991 (prot. 1991/92:49).
Av promemorian framgår bl.a. följande.
På förmiddagen dagen efter valet -- måndagen den 16 september 1991 -- inlämnade statsminister Ingvar Carlsson sin ansökan om entledigande till talman Thage G Peterson. Talmannen entledigade omdelbart statsministern och övriga statsråd. Under dagen förde talmannen samtal med samtliga ledare för de partier som invalts i riksdagen och informerade därefter de vice talmännen. Dagen därpå uppdrog talmannen åt moderata samlingspartiets ordförande Carl Bildt att undersöka möjligheterna att bilda regering med bredast möjliga stöd i riksdagen. Därefter informerade han statschefen H.M. Konungen. Senare under dagen informerades de övriga ovannämnda partiledarna, varefter de vice talmännen informerades.
Tisdagen den 24 september meddelade Carl Bildt vid ett möte med talmannen att han vid sina sonderingar i regeringsfrågan konstaterat att de fanns underlag för att bilda en borgerlig fyrpartiregering bestående av moderaterna, folkpartiet, centern och kristdemokraterna. Under dagarna dessförinnan hade Carl Bildt per telefon lämnat talmannen en lägesrapport och denne hade haft kontakter med övriga partiledare. Under tisdagseftermiddagen hade talmannen kontakt med Alf Svensson, Olof Johansson, Bengt Westerberg och Ian Wachtmeister. Han träffade därefter på nytt Carl Bildt, som därvid ombads fullfölja förberedelsearbetet med att bilda en ny regering. Under kvällen informerade talmannen Thage G Peterson statschefen H.M. Konungen. Därefter informerades Ingvar Carlsson, de vice talmännen och Lars Werner i nämnd ordning.
Måndagen den 30 september sammanträdde kammaren första gången under valperioden. Ingegerd Troedsson valdes till ny talman och övertog arbetet med regeringsbildningen. Under eftermiddagen samtalade hon med ledarna för samtliga riksdagspartier och informerade därefter de vice talmännen. Morgonen därpå informerade hon statschefen H.M. Konungen. Under tisdagseftermiddagen samtalade talmannen med ledarna för de presumtiva regeringspartierna, varvid framgick att dessa var villiga att tillsammans bilda ny regering.
Vid kammarens sammanträde tisdagen den 1 oktober kl. 17 föreslog talman Troedsson riksdagen att till ny statsminister utse Carl Bildt, som avsåg bilda regering bestående av företrädare för Moderata samlingspartiet, Folkpartiet liberalerna, Centerpartiet och Kristdemokratiska samhällspartiet. Förslaget bordlades. I enlighet med bestämmelsen i 5 kap. 2 § riksdagsordningen bordlades förslaget åter onsdagen den 2 oktober. Vid kammarens sammanträde torsdagen den 3 oktober godkände riksdagen talmannens förslag med röstetalen 163 och 147 nej. 23 riksdagsledamöter avstod från att rösta.
Samma dag utfärdade talmannen på riksdagens vägnar enligt 6 kap. 4 § regeringsformen förordnande för Carl Bildt att vara statsminister. Dagen därpå -- fredagen den 4 oktober -- kl. 9 anmälde statsminister Carl Bildt för riksdagen de statsråd som han utsett att tillsammans med honom ingå i regeringen och avgav en regeringsförklaring. Regeringskonselj hölls samma dag kl. 11.30. Onsdagen den 9 oktober ägde partiledardebatt rum med anledning av regeringsförklaringen.
Utskottet konstaterar nu liksom vid tidigare granskning att regeringsskiftesproceduren försigått på sätt grundlagen förutsätter och inom kortast möjliga tid.
2. Regeringens sammansättning och regeringsarbetets organisation
I den nya regeringen ingår 21 statsråd, en minskning med ett statsråd jämfört med den avgångna regeringen. Mellan de fyra i regeringen samverkande partierna fördelades 20 av posterna. Moderata samlingspartiet erhöll åtta poster, Folkpartiet liberalerna fyra poster, Centern fyra poster och Kristdemokratiska samhällspartiet tre poster. Ett av statsråden, Reidunn Laurén, är partipolitiskt obunden. Statsrådet och chefen för socialdepartementet Bengt Westerberg (fp) utsågs enligt 7 kap. 8§ regeringsformen till ställföreträdare för statsministern.
Dagen efter regeringsskiftet utfärdades en förordning (1991:1329) om ändring i departementsförordningen (1982:1177) med innebörd att industridepartementet den 22 oktober 1991 ändrade namn till näringsdepartementet.
Den 1 december 1991 trädde vissa ändringar i departementsorganisationen i kraft (SFS 1991:1468). Ett nytt departement -- kulturdepartementet -- inrättades för frågor om kultur, massmedier, invandring och jämställdhet. Bostadsdepartementet lades ned. Miljödepartementet ändrade beteckning till miljö- och naturresursdepartementet. Frågor som rör polisväsendet flyttades från civildepartementet till justitiedepartementet. Till socialdepartementet flyttades frågor om bostadsbidrag från bostadsdepartementet och frågor som gäller handel med alkohol m.m. från finansdepartementet. Till finansdepartementet fördes från civildepartementet frågor om den offentliga sektorn i allmänhet och vissa frågor rörande statsförvaltningen. Dessutom överfördes till finansdepartementet vissa frågor om bostadsväsendet samt idrottsfrågor från bostadsdepartementet. Frågor rörande biobränslen förde till jordbruksdepartementets verksamhetsområde från näringsdepartementet. Regionalpolitiska frågor flyttades från näringsdepartementet till arbetsmarkadsdepartementet. Till näringsdepartementet flyttades frågor som gäller bl.a. näringsfrihet och pris- och konkurrensförhållandena från civildepartementet och vissa frågor som gäller byggnadsforskning från bostadsdepartementet. Miljö- och naturresursdepartementet tillfördes frågor om markanvändning och bebyggelse m.m. från det nedlagda bostadsdepartementet.
Den nya departementsorganisationen föregicks av att statsministern dagen efter regeringsskiftet och vid ytterligare ett par tillfällen i oktober fattade ett antal beslut om förordnanden enligt 7 kap. 5 § regeringsformen för statsråd att i vissa departementschefers ställe handlägga motsvarande grupper av ärenden. Flertalet av de 27 förordnandena gäller departementschefer medan 11 gäller övriga statsråd. För dessa övriga statsråd meddelades följande förordnanden.
Statsrådet Alf Svensson förordnades att i chefens för utrikesdepartementet ställe föredra bl.a. ärenden som rör internationellt utvecklingssamarbete. Statsrådet Ulf Dinkelspiel förordnades att i chefens för utrikesdepartementet ställe föredra ärenden som rör europeiska integrationsfrågor och utrikeshandel. Statsrådet Bo Lundgren förordnades att i chefens för finansdepartementet ställe föredra bl.a. ärenden som rör skatter. Bo Lundgren förordnades också att föredra ärenden om bostadsväsendet och om idrott. Statsrådet Görel Thurdin förordnades att föredra bl.a. vissa ärenden som gäller markanvändning och bebyggelse, tillstånd till expropriation, frågor som gäller tillstånd till förköp enligt förköpslagen samt hushållning med naturresurser. Statsrådet Beatrice Ask förordnades att i chefens för utbildningsdepartementet ställe föredra ärenden som gäller bl.a. skolväsendet. Statsrådet Reidunn Laurén förordnades att i chefens för justitiedepartementet ställe föredra bl.a. ärenden som gäller konstitutionella frågor, religionsfrihet, medlemskap i svenska kyrkan, civilrätt och förvaltningsrättsliga frågor samt hyresfrågor.
Regeringen har infört den ordningen för beredningsarbetet att regeringspartiernas gruppledare i riksdagen samt statssekreterarna vid samordningskanslierna i statsrådsberedningen regelmässigt deltar vid regeringens allmänna beredningar.
För samordning av regeringspolitiken har sedan mitten av 1960-talet funnits en särskild enhet inom statsrådsberedningen, benämnt statsministerns kansli. Efter regeringsskiftet 1991 har fyra samordningskanslier inrättats. Inom statsministerns kansli finns ett samordningskansli under ledning av statssekreteraren Peter Egardt. I statsrådsberedningen finns härutöver tre samordningskanslier för Folkpartiet liberalerna, Centern resp. Kristdemokratiska samhällspartiet under ledning av var sin statssekreterare. I statsministerns kansli ingår förutom samordningskansliet, en enhet för säkerhetspolitisk analys, en enhet för politisk planering och en enhet för press- och informationsfrågor.
En omorganisation av statsrådsberedningens rättsavdelning har genomförts den 1 mars 1992. Rättsavdelningens verksamhet och personal har i stor utsträckning överförts till justitiedepartementet. Rättschefen i statsrådsberedningen svarar enligt 20 § departementsförordningen särskilt för samordning i regeringskansliet i rättsliga och administrativa frågor i den mån denna uppgift inte ankommer på någon annan. Han kan därvid ge ut riktlinjer och annat material som främjar enhetlighet i verksamheten. Liksom tidigare skall han ägna uppmärksamhet åt möjligheterna att delegera ärenden till myndigheter under regeringen. Rättschefen i justitiedepartementet skall i samverkan med rättschefen i statsrådsberedningen övervaka lagenlighet, följdriktighet och enhetlighet i författningsförslag, förslag till riksdagen och kommittédirektiv samt främja en enhetlig handläggning av ärenden inom regeringskansliet. Dessa rättschefer skall vidare medverka till att språket i lagar och författningar och andra beslut av regeringen blir så enkelt och klart som möjligt. Statsrådsberedningen handlägger fortfarande sådana frågor om säkerhetsskyddet som är gemensamma för regeringskansliet eller delar av detta eller som avser samordningen av säkerhetsskyddet inom regeringskansliet. Funktionen att föra regeringsprotokollen ligger kvar i statsrådsberedningen.
Som utskottet i olika sammanhang tidigare framhållit är det i princip regeringens sak att själv bestämma om sina organisatoriska förhållanden. För utskottets granskningsverksamhet är det emellertid av intresse att närmare följa utvecklingen. Utskottets granskning ger mot denna bakgrund inte anledning till något uttalande i denna del.
3. Regeringskansliet -- statistik och andra redovisningar
a) Personal och utredningsorgan
Beträffande personalsituationen i regeringskansliet (exkl. UD) har inhämtats vissa uppgifter som framgår av bilagorna A 1--A 2.
Antalet anställda i regeringskansliet har minskat under det senaste året. Den 25 mars 1992 tjänstgjorde i de olika departementen (utom UD) 1 720 personer mot 1 803 personer den 25 september 1991 och 1836 vid årsskiftet 1990/91. Minskningen hänför sig bl.a. till att ett sextiotal personer den 1 januari 1992 överfördes från regeringskansliet till den nybildade utlänningsnämnden. -- Inom utrikesdepartementet tjänstgjorde i mars 1992 liksom i september 1991 866 personer, bortsett från de som tjänstgjorde utomlands.
Den 25 mars 1992 var antalet anställda som omfattades av det s.k. politikeravtalet 91, bortsett från UD. Statsråden, statssekreterarna och riksdagsledamöter med uppdrag som politiskt sakkunniga är då inte inkluderade. Den 25 september 1991 var motsvarande antal 74. Antalet statssekreterare var vid båda tidpunkterna 25. Den 25 mars 1992 hade nio riksdagsledamöter uppdrag som politiskt sakkunniga i regeringskansliet. I september 1991 var motsvarande antal två.
I en promemoria som upprättats inom regeringskansliet bilaga A 3 redovisas anställningsvillkoren för politiska anställda. Av promemorian framgår bl.a. följande. Statssekreterarna hör till den s.k. undantagskretsen. Det är regeringen som beslutar om löner och förmåner. När det gäller andra anställningsvillkor än lönen tillämpas chefslöneavtalet. Sedan den 17 december 1985 finns en överenskommelse mellan riksdagspartierna om avgångsförmåner till statssekreterare med innebörd att åtta månaders månatlig ersättning motsvararande lönen betalas bilaga A 4. Om en avgången statssekretare får ny anställning avräknas den nya lönen från avgångsersättningen. Genom överenskommelsen garanteras avgången statssekreterare med minst tre års anställning som statssekreterare en ny statlig anställning med minst samma lön.
Anställningsvillkoren för politiskt sakkunniga och informationssekretare regleras i det s.k. politikeravtalet som träffades den 15 maj 1979 mellan regeringskansliets förhandlingsdelegation och fackliga organisationer med vissa tillägg och ändringar som senare tillkommit bilaga A 5. Regeringskansliets förvaltningskontor beslutar i enlighet med fastställda riktlinjer om lönesättningen av politiskt sakkunniga bilaga A 6.
Politiskt sakkunniga avgår utan uppsägningstid när vederbörande statsråd avgår. Avgångsvederlag utgår under tre -- sex månader med ett belopp som motsvarar lönen. För den som återgår till en s.k. bottentjänst avräknas lönen på denna tjänst från avgångsvederlaget. Vid nyanställning sker ingen avräkning.
Antalet kommittéer med anställd personal uppgick i slutet av år 1990 till 130. Under det året tillsattes 83 kommittéer och arbetet avslutades i 66. Under 1991 tillsattes 83 kommittéer och avslutades arbetet i 68 kommittéer. Dessa uppgifter avser kommittéer tillsatta efter beslut av regeringen. I kommittéberättelsen redovisas sedan 1991 på riksdagens begäran (1989/90:KU30 s. 15) sådana utredningsorgan som är tillsatta genom regeringsbeslut eller beslut i departementsprotokoll och som finansieras över departementets anslag "Utredningar m.m." eller annat anslag. I förra årets granskningsbetänkande (1990/91:KU30 s. 12) framhölls att även uppgifter om organ som tillsatts genom regeringsbeslut eller beslut i departementsprotokoll och inte hänförts till någon anslagspost borde redovisas i kommittéberättelsen. I underbilaga 4 till kommittéberättelsen 1992 redovisas 134 mindre eller under kortare tid verksamma utredningar samt andra organ (råd, delegationer, arbetsgrupper m.m.). Dessa betalas från departementens anslag "Utredningar m.m.", finansieras över annat anslag eller belastar inte något anslag. I 1991 års kommittéberättelse redovisades 88 utredningar och andra organ i underbilaga 4.
b) Antalet regeringsärenden
I bilaga A 7.2 lämnas en redovisning i tabellform av antalet avgjorda regeringsärenden under 1991. Av tabellen framgår att antalet regeringsärenden under 1991 var 21394. Det innebär en ökning med 744 i förhållande till 1990, bilaga A 7.1 och med 2 101 i förhållande till 1989, vilket år det lägsta antalet regeringsärenden noterades sedan 1967 då utskottet påbörjade redovisningen av antalet regeringsärenden. Bland det totala antalet ärenden uppvisar gruppen Överklaganden dock en minskning med 549 ärenden i förhållande till 1990. Under 1989 och 1990 hade antalet ärenden av detta slag ökat med 808 resp. 1346. Till största delen (4887 ärenden) hänför sig dessa ärenden till arbetsmarknadsdepartementet. Sedan utlänningsnämnden den 1 januari 1992 tagit över huvuddelen av utlänningsärenden kan förväntas att ärendegruppen Överklaganden kommer att minska avsevärt. Nämnas kan att utlänningsnämnden den 1 januari 1992 övertog 9269 ärenden från regeringskansliet.
Ärendegruppen Kommitté- och utredningsdirektiv redovisar den största procentuella ökningen. År 1991 ökade ärendena inom denna grupp med 100 procent, från 127 till 254 ärenden. Antalet ärenden inom gruppen Lagrådsremisser ökade med 42 procent från 56 till 80 ärenden medan antalet ärenden inom gruppen Propositioner ökade med 21 procent från 224 till 272 ärenden.
Liksom föregående år var grupperna Överklaganden samt Dispens- och övriga partsärenden totalt sett de största ärendegrupperna. Fortfarande har dessa ärenden utgjort omkring 65 procent av det totala antalet ärenden.
För de olika departementens del redovisas liksom för åren 1985 -- 1990, att flest ärenden beandlades inom arbetsmarknadsdepartementet (6 050) även om en mindre minskning skett sedan 1990. Liksom under 1990 har justitiedepartementet resp. finansdepartementet haft det därnäst största antalet regeringsärenden (2 130 resp. 1 993). Antalet regeringsärenden inom justitiedepartementet har minskat något eller med 256 ärenden medan finansdepartementet redovisar en ökning med 37 ärenden.
Den mest påtagliga ökningen redovisas för bostadsdepartementet där antalet regeringsärenden ökade från 1364 till 1 822. Antalet Dispens- och övriga partsärenden ökade inom detta departement från 213 till 912. Under 1991 beslöts i en rad fall om undantag från höjningen av den garanterade räntan för beräkning av räntebidrag vid ombyggnad av bostadshus. När riksdagen (prop. 1988/89:47, FiU10) beslutade om höjningen gavs regeringen också möjlighet att under vissa förutsättningar medge undantag. Mot bakgrund av de försämrade konjunkturerna medgavs under 1991 regelmässigt sådana undantag. Genom förenklade rutiner kunde den ökade ärendemängden behandlas utan personaltillskott.
4. Remisser till lagrådet
Gällande rätt m.m.
För att avge yttranden över lagförslag skall det enligt 8 kap. 18§ regeringsformen finnas ett lagråd med domare i högsta domstolen och regeringsrätten. Om lagrådets sammansättning och arbetsformer finns bestämmelser i en särskild lag om lagrådet (1979:368).
Lagrådet kan bestå av högst fyra avdelningar. Regeringen bestämmer med hänsyn till arbetsbördan i lagrådet om det skall bestå av mer än en avdelning. Normalt skall varje lagrådsavdelning bestå av tre ledamöter. Såväl justitieråd som regeringsråd skall ingå i varje avdelning.
Lagrådsremiss beslutas av regeringen. Möjlighet finns också för riksdagsutskott att höra lagrådet, jfr 4 kap. 10 § riksdagsordningen.
Lagrådets yttrande bör enligt 8 kap. 18 § regeringsformen (RF) inhämtas innan riksdagen beslutar grundlag om tryckfriheten eller -- med verkan från den 1 januari 1992 -- om motsvarande frihet att yttra sig i ljudradio och television m.m., dvs. yttrandefrihetsgrundlagen
lag om begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar
lag som avses i 2 kap. 3 § andra stycket, 12 § första stycket, 17--19 §§ eller 20§ andra stycket RF eller lag som ändrar eller upphäver sådan lag (lag som angår begränsning av någon av de grundläggande fri- och rättigheterna)
lag om kommunal beskattning
lag som avses i 8 kap. 2 eller 3 § RF (lag om svenskt medborgarskap och civilrättslig lag eller offentligrättslig lag som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden)
lag som avses i 11 kap. RF (rättskipning och förvaltning) om lagen är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt.
Det angivna gäller dock inte om någon av följande undantagsregler (jfr SOU 1978:34 och prop. 1978/79:195) är tillämplig, nämligen att lagrådets hörande skulle 1. sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet eller
2. fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men skulle uppkomma.
I de fall regeringen, utan att ha inhämtat lagrådets yttrande, föreslår riksdagen att stifta lag där sådant yttrande i princip bör föreligga skall regeringen samtidigt redovisa skälen till att lagrådet inte har hörts. Underlåtenhet att höra lagrådet utgör emellertid aldrig något hinder mot att tillämpa en lag.
Även inriktningen av lagrådsgranskningen regleras i 8 kap. 18§ regeringsformen. Lagrådet skall undersöka hur ett lagförslag förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt, hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra samt hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav. Lagrådet skall vidare granska såväl om förslaget är så utformat att lagen kan antas tillgodose angivna syften som vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen.
Fram till 1971 gällde att lagrådet obligatoriskt skulle höras över vissa lagförslag. Genom en grundlagsändring 1970--1971 gjordes lagrådsgranskningen fakultativ. Nuvarande system för lagrådsgranskning trädde i kraft den 1 januari 1980 (prop. 1978/79:195, KU 1978/79:39, rskr. 1978/79:359, KU 1979/80:1, rskr. 1979/80:2, SFS 1979:933).
Konstitutionsutskottet uttalade (KU 1978/79:39) att det nya systemet för lagrådsgranskning kunde karaktäriseras som ett mellanting mellan ett obligatoriskt system och ett system med en helt fakultativ granskning. Härigenom kunde enligt utskottet helt undvikas risken för att ett uteblivet hörande av lagrådet över ett förslag till en lag leder till att lagen i efterhand genom lagprövning åsidosätts i rättstillämpningen. Utskottet underströk att det alltid i sista hand ankommer på riksdagen att avgöra om lagrådet skall höras över ett lagförslag eller inte. Enligt utskottet borde det nya systemet leda till att lagrådet, inom ramen för sin kapacitet, får granska alla de lagförslag som behöver dess granskning men inga andra. Systemet innebär enligt vad utskottet bedömde inte någon risk för att lagrådet eller de högsta dömande organen över huvud skall få ett politiskt inflytande.
Allmänt om granskningsarbetet m.m.
Utskottet har på sedvanligt sätt granskat regeringens remittering av lagförslag till lagrådet och därmed sammanhängande frågor.
Granskningen avser kalenderåret 1991. Det totala antalet till riksdagen avlämnade lagpropositioner uppgick till 155. Motsvarande antal var för åren 1986--1990 betydligt lägre, nämligen 117, 117, 122, 110 resp. 113. Antalet propositioner som innehåller lagförslag vilka enligt 8 kap. 18 § regeringsformen har ansetts höra till lagrådets granskningsområde ökade också kraftigt, från 93 år 1990 till 132 år 1991. Av dessa remitterades 75 till lagrådet. I bilaga A 8 förtecknas dessa propositioner. Som jämförelse kan nämnas att motsvarande antal lagrådsremisser åren 1986--1990 var 43, 63, 60, 59 och 56.
I bilaga A 9 redovisas de 71 propositioner i vilka ingår lagförslag som inte har remitterats till lagrådet och i vilka finns motivering enligt 8 kap. 18 § regeringsformen till varför lagrådets yttrande inte har inhämtats. Fjorton av dessa propositioner förekommer också i bilaga A8, eftersom de även innehåller lagförslag som har remitterats. I ett sådant fall (proposition 1991/92:53) motiveras att förändringar i förhållande till granskade förslag inte har föranlett förnyad lagrådsgranskning.
Under 1991 har lagrådet haft tre avdelningar fram till den 4februari, därefter fyra avdelningar till den 31 mars och sedan åter tre avdelningar till den 15 juni. Under återstoden av 1991 arbetade lagrådet med två avdelningar.
Redovisningen av lagrådsyttranden i propositioner
Propositionerna har i allmänhet uppställts på ett sådant sätt att det lätt går att utläsa i vad mån lagförslagen har granskats av lagrådet. I något fall har emellertid uppmärksammats att det är svårt att avgöra vilka lagförslag i en proposition som har föregåtts av lagrådsgranskning (prop. 1990/91:149, prop. 1990/91:156 och prop. 1990/91:166). I sammanhanget skall erinras om att statsrådsberedningen den 27juni 1990 gav ut en promemoria om hur lagrådsyttranden bör redovisas i propositioner med inarbetade lagrådsremisser.
Utskottet finner anledning att -- som föregående år, 1990/91:KU30, s. 18 ff. -- erinra om rekommendationerna i statsrådsberedningens promemoria. De innebär att lagrådets synpunkter skall framgå tydligt av propositionen. Om inte inledningsavsnittet är helt kort bör det finnas en underrubrik "Lagrådet". Där anges bl.a. om lagrådets förslag i allt väsentligt har följts. Vidare bör enligt rekommendationen, i det avsnitt i propositionen som brukar rubriceras "Upprättade lagförslag", anges vilka lagförslag som har granskats av lagrådet.
Den fakultativa lagrådsgranskningens omfattning och undantagsreglerna
Regeringsformens bestämmelser ger inte alltid någon närmare ledning för tillämpningen av reglerna om när lagrådet bör höras. Viss ledning kan hämtas från rättighetsskyddsutredningens betänkande SOU 1978:34 och proposition 1978/79:195. Bedömningen av om en lag är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt diskuteras i specialmotiveringen till 8 kap. 18 § regeringsformen vad angår de lagar som avses i 11 kap. regeringsformen (prop. s. 65). Beträffande undantagsregeln om frågans beskaffenhet sägs att den får sin innebörd bestämd främst genom regeln om inriktningen av lagrådets granskning. Därmed förstås att lagrådet skall undersöka hur ett lagförslag förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt, hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra och till rättssäkerhetens krav, om förslaget är utformat så att det kan anses tillgodose sina syften samt vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen. Innebörden av undantagsregeln om att ärendet brådskar kommer enligt lagförarbetena i viss mån att variera med omständigheterna, däribland lagrådets arbetsprogram.
Konstitutionsutskottet har vid flera tillfällen berört tillämpningen av undantagsreglerna i 8 kap. 18 § regeringsformen. I granskningsbetänkandet 1985/86:25, s. 6 f., noterades att stadgandet inte lämnar utrymme för att avstå från lagrådsremiss enbart av det skälet att en tilltänkt lagstiftning har motsvarighet i tidigare lagstiftning. Vid årets granskning har en motsvarande situation förelegat i den tidigare berörda proposition 1991/92:53. Genom ett beslut av konstitutionsutskottet kom lagrådet att yttra sig över delar av propositionens lagförslag.
Utskottet har också i granskningssammanhang vid ett flertal tillfällen uppmärksammat lagförslag vilka inte remitterats till lagrådet och som saknat motivering till detta, men som bedömts tillhöra det område inom vilket lagrådsgranskning i princip bör ske. Därvid har understrukits vikten av att det i dessa fall, i enlighet med regeringsformens regler, alltid skall lämnas en redovisning av skälen till att lagrådet inte har hörts. Denna mening kommer också till uttryck i statsrådsberedningens handbok för propositionsarbetet (Ds SB1987:2, s. 79 f.).
Om en lag inte anses viktig för enskilda eller från allmän synpunkt kan regeringen redan på grund härav avstå från att höra lagrådet. Detta skäl har inte åberopats i något fall i de nu granskade propositionerna. Undantagsbestämmelsen att lagrådets hörande skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men skulle uppkomma har endast åberopats i två fall.
Beträffande båda dessa finns det jämförelsevis ingående motiveringar (prop. 1990/91:181 om sjuklön m.m. delvis, s. 66, och prop. 1990/91:185 om ändringar av det särskilda grundavdraget för folkpensionärer, s. 12).
I det förra fallet var skälet att systemet med arbetsgivareperiod för sjukersättning skulle läggas fram i så god tid att det -- med hänsyn även till förberedelser för arbetsgivare och försäkringskassor m.fl. -- kunde träda i kraft senast den 1 januari 1992. Propositionen beslutades den 18 april 1991 och behandlades i betänkandet 1990/91:SfU18. Riksdagen fattade sitt beslut den 11 juni 1991 (rskr. 372).
I det andra fallet angavs att förslaget om höjt särskilt grundavdrag i vissa fall borde träda i kraft den 1 juli 1991. Det skulle gälla från och med 1992 års taxering och beslutet borde fattas av 1990/91 års riksmöte. Propositionen beslutades den 18 april 1991 och behandlades i betänkandet 1990/91:SkU37. Riksdagen fattade sitt beslut den 5 juni 1991 (rskr. 351).
I flertalet av de nu granskade propositionerna har regeringen som skäl för att avstå från lagrådsremiss, utan närmare motivering i övrigt, i anslutning till en av undantagsbestämmelserna i 8 kap. 18 § regeringsformen anfört att lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet.
Det finns också exempel på andra sätt att ange skälen för att inte höra lagrådet:
Med hänsyn till lagstiftningsfrågans beskaffenhet är det inte nödvändigt att höra lagrådet (prop. 1990/91:74, s.8)
Förslagen är i huvudsak konsekvensändringar till de lagförslag som lagrådet har yttrat sig över och av sådan beskaffenhet att lagrådets hörande skulle sakna betydelse (prop. 1990/91:153, s. 133)
På grund av den enkla beskaffenheten av förslagen skulle lagrådets hörande sakna betydelse (prop. 1990/91:154, s. 36 f., prop. 1990/91:178, s. 10, prop. 1991/92:17, s. 7 och prop. 1991/92:38, s. 53)
Vissa beskattningsregler skall tillämpas endast i den mån de medför inskränkningar av den skattskyldighet i Sverige som annars skulle föreligga. På grund härav och på grund av förslagets beskaffenhet är lagrådets hörande inte nödvändigt (prop. 1990/91:173, s. 46, prop. 1990/91:174, s. 57, prop. 1991/92:11, s. 49 och prop. 1991/92:62, s. 52)
Vissa beskattningsregler skall tillämpas endast i den mån de medför inskränkning av den skattskyldighet i Sverige som annars skulle föreligga. Lagrådets hörande skulle sakna betydelse (prop. 1991/92:45, s. 50)
Lagförslaget innehåller endast bestämmelser om vite och bötespåföljd. Lagrådets hörande skulle därför sakna betydelse (prop. 1990/91:191, s. 30)
Lagförslagen är sådana att lagrådets hörande skulle sakna betydelse (prop. 1991/92:28, s. 71, prop. 1991/92:31, s. 20, prop. 1991/92:33, s. 6, prop. 1991/92:37, s. 11, prop. 1991/92:47, s. 6, prop. 1991/92:55, s. 5 och prop. 1991/92:77, s. 8)
Konstitutionsutskottets granskning har slutligen omfattat propositioner med lagförslag som inte har remitterats till lagrådet och där det inte heller finns någon motivering för att så inte skett.
Utskottet vill åter betona att, beträffande lagförslag som faller inom det område då lagrådet i princip bör höras, endast de skäl kan åberopas för att avstå från detta som anges i 8kap. 18 § andra stycket regeringsformen (jfr senast 1990/1991:KU 30, s. 18 f.). Utskottet delar också den mening som har kommit till uttryck i propositionshandboken och som har stöd i vad rättighetsskyddsutredningen anfört (SOU 1978:34, s. 140). Regeringen måste således motivera sitt ställningstagande att en föreskrift som i princip bör remitteras till lagrådet inte har hänvisats dit. Det är emellertid inte tillräckligt att bara återge den lagtext som åberopas för att inte höra lagrådet. Anser regeringen att den föreslagna föreskriften inte är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt bör detta klargöras och grunderna för uppfattningen redovisas. Om regeringen menar att lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet skall regeringen motivera denna bedömning om den inte framstår som självklar. På motsvarande sätt skall regeringen, om den anser lagförslaget vara så brådskande att en remiss till lagrådet därför skulle vara till avsevärt men, alltid ange vad det är som gör förslaget så brådskande och vari det befarade menet skulle bestå.
Underhandsföredragningar
Konstitutionsutskottet har i samband med sina granskningar tagit upp ytterligare några aspekter på lagrådsremisser. En är s.k. underhandsföredragningar, dvs. föredragningar inför lagrådet före det att lagrådet formellt har fått del av lagrådsremissen.
Utskottet konstaterar, med stöd av uppgifter ur lagrådets diarium, att det under 1991 inte har förekommit att föredragningen inför lagrådet påbörjats före det att regeringen fattat sitt beslut om en remiss till lagrådet. Däremot har i två fall, bilaga A 10, föredragningen påbörjats utan att remissen kommit in till lagrådet. Detta ger inte utskottet anledning till något uttalande (jfr t.ex. KU 1986/87:33, s. 8 f.).
Riksdagens lagrådsremisser
I granskningsbetänkandena under senare år har i regel redovisats i vad mån riksdagsutskott har utnyttjat sin möjlighet att remittera lagförslag till lagrådet. I betänkandet KU 1984/85:35 (s. 305 f.) finns en redogörelse för remisser från riksdagen till lagrådet från 1975.
Som tidigare framhållits ankommer det alltid i sista hand på riksdagen att avgöra om lagrådet skall höras över ett lagförslag eller inte. Det skall också framhållas att även en minoritet i ett riksdagsutskott med stöd av 4kap. 10 § riksdagsordningen har möjlighet att få till stånd en lagrådsgranskning.
Under 1991 har riksdagens utskott remitterat lagförslag till lagrådet i sex fall.
Den 19 februari 1991 beslöt konstitutionsutskottet, vid behandlingen av proposition 1990/91:60 om offentlighet, integritet och ADB, att inhämta lagrådets yttrande över ett i Data- och offentlighetskommitténs betänkande (SOU 1987:31) Integritetsskydd i informationssamhället 4 framlagt förslag till lag om användning av personnummer (1990/91:KU11).
Den 12 mars 1991 beslöt skatteutskottet att inhämta lagrådets yttrande över de i proposition 1990/91:95 om registrering som skattskyldig återförsäljare eller förbrukare av bränsle intagna förslagen till lagar om ändring i lagen (1957:262) om allmän energiskatt och lagen (1961:372) om bensinskatt. I propositionen angavs att förslagen var av sådan beskaffenhet att lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Det framgår av betänkandet 1990/91:SkU20 att regeringsförslagen syftade till att hindra vissa förfaranden som var ägnade att minska energiskatter. Bestämmelserna antogs (rskr. 195) i enlighet med skatteutskottets förslag -- med viss av lagrådet förordad justering -- med tillämpning från den dag då propositionen hade överlämnats till riksdagen, jfr 2 kap. 10§ andra stycket regeringsformen om retroaktiv lagstiftning beträffande skatter och statliga avgifter.
Den 25 april 1991 beslöt konstitutionsutskottet att inhämta lagrådets yttrande över de delar av proposition 1990/91:117 om en ny kommunallag som avsåg handlingars offentlighet i kommunala företag m.m. (1990/91:KU38).
Den 28 november 1991 beslöt konstitutionsutskottet som tidigare berörts att inhämta lagrådets yttrande över delar av lagförslagen i proposition 1991/92:53 med förslag till ny lagstiftning för kabelsändningar m.m. Lagförslagen hade visserligen föregåtts av en lagrådsremiss, men i förhållande till den remissen innehöll propositionen nya lagförslag (1991/92:KU19).
Den 5 december 1991 beslöt skatteutskottet att inhämta lagrådets yttrande över ett genom motion väckt förslag till lag om ändring i kommunalskattelagen (1928:370) i anslutning till behandlingen av proposition 1991/92:48 om justeringar i beskattningen i inkomstslaget tjänst, m.m. (1991/92:SkU8).
Den 19 december 1991 beslöt bostadsutskottet, vid behandlingen av proposition 1991/92:51 om en ny småföretagarpolitik, att inhämta lagrådets yttrande över ett inom utskottet utarbetat förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen, 1987:10 (1991/92:BoU10).
5. Offentliggörande och avlämnande av propositioner
I detta avsnitt behandlar utskottet ett antal frågor rörande propositionsavlämnandet till riksdagen. Utskottet har under en följd av år följt förhållandena på detta område, främst med avseende på förseningar och anhopning av propositioner vid vissa tidpunkter under riksmötet. Utskottet har också redovisat de åtgärder som under de senaste åren vidtagits av statsrådsberedningen för att få till stånd förändrade rutiner som förbättrar förhållandena sett ur riksdagens synvinkel.
I årets granskning har särskilt behandlats dels propositionsavlämnandet allmänt, dels i vilken utsträckning innehållet i propositioner redovisats i pressmeddelanden eller vid presskonferenser innan regeringsförslagen lämnats till riksdagen.
I 3 kap. 5 § riksdagsordningen (RO) föreskrivs följande. Regeringen bör avlämna sina propositioner på sådana tider att anhopning av arbete hos riksdagen om möjligt förebygges. Regeringen skall samråda med talmannen därom. Proposition kan avlämnas även när riksmöte ej pågår.
Tidsgränserna för propositionsavlämnandet är enligt 3 kap. 2 § RO för anslagspropositioner avseende följande budgetår senast den 10 mars. För budgetpropositionen jämte finansplan och nationalbudget gäller att dessa skall avlämnas senast den 10 januari. Regeringen skall också avge särskilt förslag till slutlig reglering av statsbudgeten (kompletteringsproposition). Denna skall om hinder ej möter avlämnas före utgången av april månad. De aktuella tidsgränserna får överskridas endast om det föreligger synnerliga skäl (3 kap. 4 § RO).
Annan proposition än som avser anslagsfrågor skall enligt 3 kap. 3 § RO avlämnas senast den 31 mars om regeringen anser att den bör behandlas under pågående riksmöte.
Proposition avlämnas genom att den ges in till kammarkansliet. Den anmäls av talmannen vid sammanträde med kammaren efter det att den har delats ut till riksdagens ledamöter (RO 3.1.1.) Med anledning av beslut om riksdagens arbetsformer (KU 1987/88:43) och om fortsatta försök med förändrad budgetprocess i riksdagen (1989/90:KU19) tillämpas sedan ett par år en ordning med tidigarelagda tidsgränser. Försöket innebär att riksdagen skall behandla statsbudgeten före den 1 maj och att behandlingen skall vara mer samlad än tidigare. Vidare skall anslagspropositioner avlämnas senast den 25 februari (år 1991 den 22 februari) i stället för den 10 mars.
Utskottets granskning av propositionsavlämnandet år 1991 baseras på förteckningar som kammarkansliet upprättat. Av dessa framgår bl.a. att sammanlagt 127 propositioner avlämnades under våren jämfört med 84 föregående år, se bilaga A 11. Av de avlämnade propositionerna hade 33 inte anmälts i förväg. Vad gäller anhopning har noterats att 28 propositioner delades under påskveckan då riksdagen sammanträdde. Vid första sammanträdet efter påskuppehållet delades i kammaren 9 propositioner och under sista veckan i april 11 propositioner. Sammanlagt 42 propositioner avlämnades efter påskuppehållet.
Enligt utskottets mening är det av mycket stor vikt att propositionsavlämnandet sker på ett sådant sätt att arbetet i utskott och kammare inte försvåras. Kraftfulla ansträngningar måste enligt utskottet göras inom regeringskansliet för att undvika besvärande anhopningar och störande förseningar. Flera propositioner än nu måste bli färdiga för avlämnande under februari månad. Det är också viktigt att en upplaga av propositioner för delning till riksdagsledamöterna finns tillgänglig vid avlämnandet. Utskottet förutsätter att statsrådsberedningen följer berörda frågor med största uppmärksamhet och tar erforderliga initiativ. Det är också angeläget att föreskrivet samråd sker med talmannen och att departementen håller nära kontakt med berört riksdagsutskott.
Under hösten 1991 präglades propositionsavlämnandet naturligen av med ett regeringsskifte ofrånkomliga omständigheter. Detta innebar att 18 av höstens 80 propositioner var signerade av den tidigare regeringen och 62 av den nya. Av dessa kunde 15 propositioner bordläggas i oktober, 37 under november och 10 i december. Under november månad uppstod en besvärande anhopning då inte mindre är 31 propositioner bordlades samma vecka (vecka 31). Under två dagar, den 4 och 5 november, bordlades 23 propositioner. Vad utskottet anfört rörande vårens förhållanden finns skäl att erinra om även vad gäller propositionsavlämnandet under hösten 1991.
Utskottet har i årets granskning ägnat särskild uppmärksamhet åt frågor rörande offentliggörande av propositioner och härvid uppmärksammat att offentliggörande av propositionernas innehåll i ett antal fall skett tidigare än den dag de avlämnats till riksdagen. Bl.a. hölls presskonferens om en proposition rörande vissa förändringar av myndighetsstrukturen inom högskole- och studiestödsområdena tio dagar innan den avlämnades till riksdagen. Vid sju tillfällen distribuerades pressmeddelanden mellan 4 och 13 dagar före avlämnandet, se bilaga A 12.
Utskottet har vid ett par tidigare tillfällen behandlat frågor om offentliggörande av propositioner innan de avlämnats till riksdagen (1985/86:25 och 1986/87:33). Utskottet har då understrukit att riksdagens företrädesrätt till de ärenden som regeringen förelägger riksdagen är en grundläggande princip. Det var enligt utskottet mindre lämpligt att departementen håller presskonferens tidigare än avlämnandedagen. Motsvarande bedömning kan gälla särskilda pressmeddelanden, i de fall de redovisar innehållet i kommande propositioner.
Vid den offentliga utfrågningen med statsminister Carl Bildt togs upp också frågan rörande offentliggörande av propositioner i förväg dvs innan de avlämnats till riksdagen. Statsministern uttalade att han helt ställer sig bakom den bedömning som utskottet tidigare framfört, att riksdagen äger företrädesrätt till regeringens propositioner.
Som utskottet i tidigare sammanhang framhållit är det självfallet regeringen och enskilda statsråd obetaget att välja former för hur man vill presentera sin politik inför allmänheten. När det gäller propositioner till riksdagen vill utskottet ånyo framhålla riksdagens företrädesrätt. Utöver det anförda har granskningen inte gett anledning till något uttalande.
6. Författningsutgivningen
Utskottet har på sedvanligt sätt granskat utgivningen av Svensk författningssamling (SFS). Granskningen avser 1991 och har som tidigare tagit sikte på förhållandet mellan författningarnas ikraftträdande och tidpunkten då de kom ut av trycket.
Bestämmelser om kungörande av vissa lagar och vissa andra författningar finns bl.a. i 8 kap. 19 § regeringsformen, i lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar och i författningssamlingsförordningen. En närmare redogörelse för dessa bestämmelser ges i KU:s betänkande KU 1986/87:33, bilaga B 4.
Enligt 8 kap. 19 § regeringsformen skall beslutad lag utfärdas av regeringen utan dröjsmål och kungöras så snart det kan ske. Detsamma gäller i princip för förordningar. Statsrådsberedningen har sedan länge lagt fast vissa rutiner på detta område. I den senaste upplagan av statsrådsberedningens s.k. Gröna bok med riktlinjer för författningsskrivningen uttalas att tiden emellan det att en författning utkommer från trycket och författningens ikraftträdande bör vara minst fyra veckor. Endast i speciella undantagsfall bör tiden sättas kortare än två veckor.
I 1988, 1989 och 1990 års granskningsbetänkanden konstaterade utskottet att tidpunkterna för utgivningen av SFS-trycket genomgått en förbättring, även om det bedömdes angeläget att ytterligare minska antalet sent utgivna författningar. I 1991 års granskningsbetänkande (1990/91:KU30) noterades emellertid att trenden vänt. Andelen författningar som utkommit mindre än två veckor före ikraftträdandet uppgick 1989 till 28 % och 1990 till 37 %, vilket alltså är en ökning med nio procentenheter. Enligt utskottets mening var detta en otillfredsställande utveckling, och utskottet upprepade att det är av stor vikt att författningsutgivningsarbetet bedrivs på sådant sätt att förseningar undviks.
Under 1991 publicerades 2 047 författningar i SFS, vilket är 510 fler än 1990 och 935 fler än 1989. Av dessa utkom 662 mindre än två veckor före ikraftträdandet. Detta är en något mindre andel (33 %) än 1990 (37 %). De finns redovisade i bilaga A 13, tabell 1. Av den framgår även att 325 författningar utkom under sista veckan före ikraftträdandet eller, i 37 fall, under ikraftträdandedagen eller efter densamma. Det motsvarar 16 % av samtliga utkomna författningar, och det är en minskning med fem procentenheter i förhållande till föregående år.
I bilaga A 13, tabell 2, redovisas författningsutgivningen departementsvis. Av den framgår att utbildningsdepartementet har den högsta andelen författningar som utkommit senare än två veckor före ikraftträdandet, nämligen 78 %. I social-, kommunikations-, industri/närings- och kulturdepartementet överstiger andelen författningar utkomna inom den sista tvåveckorsperioden 40 %.
Årets granskning visar att en viss förbättring i fråga om tidpunkt för författningarnas utgivning har gjorts i jämförelse med år 1990. Utskottet noterar förbättringen, men vill åter betona vikten av att ytterligare ansträngningar görs för att nedbringa antalet sent utkomna författningar. Som utskottet framhållit tidigare år kan antalet sent utkomna författningar i vissa fall ha sin grund i förseningar under riksdagsbehandlingen. Det är viktigt att riksdagen beaktar de problem som kan uppstå om ikraftträdandet ligger för nära i tiden och, om behov föreligger, senarelägga detsamma.
Sammanfattningsvis vill utskottet upprepa vad som tidigare sagts om vikten av att författningsarbetet bedrivs på sådant sätt att förseningar undviks. Detta är av stor betydelse för myndigheterna och ytterst för den allmänhet som berörs av statsmakternas normgivning.
Under året har utgetts 16 s.k. rättelseblad till tidigare utkomna författningar. Det kan jämföras med 31 år 1989. I årets granskning har rättelsen av lag om ändring i föräldrabalken (1990:1526) ägnats viss uppmärksamhet. I det omtryck av föräldrabalken som utgavs i 1990 års författningssamling hade inte hänsyn tagits till att 18 kap. hade upphävts genom lag (SFS 1988:1251). Statsrådsberedningen har i Gröna boken erinrat om vikten av att vid kungörande av författningar korrekturläsningen sker noggrant, så att felaktigheter i den tryckta texten undviks. Utskottet vill erinra om att författningsarbetet bör bedrivas med sådan omsorg att behovet av rättelser minimeras.
7. Normgivningsfrågor
a) Förteckningar över riksdagens normgivningsbemyndiganden
Sedan år 1986 har statsrådsberedningen halvårsvis i enlighet med ett uttalande av konstitutionsutskottet (KU 1979/80:50 s. 13) upprättat förteckningar över riksdagens normgivningsbemyndiganden. Enligt utskottets mening var det för att underlätta möjligheterna till kontroll och överblick på normgivningsområdet för både regering och riksdag önskvärt att samtliga bemyndiganden i normgivningshänseende som riksdagen lämnat samlades, systematiserades och hölls tillgängliga på lämpligt sätt. I förra årets granskningsbetänkande (1990/91:KU30 s. 29) framhöll utskottet att det är av största betydelse att uppgifter om vilka bemyndiganden som utfärdats på normgivningsområdet finns lätt tillgängliga.
Den senaste förteckningen redovisar bemyndiganden i lagar som utfärdats före den 1 januari 1992 och har tillsammans med en beskrivning från statsrådsberedningen fogats till detta betänkande som bilaga A 14. Bemyndigandena redovisas med hänvisning till aktuell paragraf under resp. författning dels i kronologisk ordning, dels departementsvis. Till förteckningen hör ett sökordsregister med sökord hämtade från författningarnas rubriker. Fortfarande kvarstår emellertid en del problem att lösa för att åstadkomma förteckningar som är konsekvent och fullständigt utformade och därmed mer användbara. -- I detta sammanhang kan nämnas att registret under 1991 förts över till en ny databas som skall göras tillgänglig för bl.a. rättssakkunniga i regeringskansliet.
Till förra årets granskningsbetänkande fogades en promemoria från statsrådsberedningen (bilaga A 11.2), som redovisade ett pågående arbete med att upprätta en förteckning över vissa av regeringens bemyndiganden. En sådan förteckning skulle enligt utskottets mening på ett fördelaktigt sätt kunna komplettera förteckningen över riksdagens normgivningsbemyndiganden.
Utskottet förutsätter att arbetet med att upprätta en förteckning över regeringens normgivningsbemyndiganden också bedrivs fortsättningsvis. Det är vidare enligt utskottets mening angeläget att förteckningarna över riksdagens normgivningsbemyndiganden förbättras i de avseenden som nämns i statsrådsberedningens beskrivning.
b) Viss normgivningsfråga, beslutsmotiveringar m.m.
Formen för reglering av verksamhet i Aids-delegationen och Kooperativa rådet
Statsrådsberedningens studie Kommittéer, råd, delegationer, arbetsgrupper m.m. -- ökad klarhet om deras rättsliga ställning gavs ut år 1984. I studien berörs frågan om formerna för sådana organs inrättande och i vilka fall författningsreglering erfordras. Om det skall inrättas en myndighet med uppgift att bevilja statsbidrag för vissa ändamål eller på annat sätt besluta om dispositionen av något av riksdagen beviljat anslag, kan enligt studien bestämmelser om myndighetens inrättande och dess verksamhet tas in i regleringsbrev avseende anslaget. I samma form kan nya uppgifter av detta slag läggas på en redan existerande myndighet som har inrättats för annat ändamål. Det förutsätts emellertid att bestämmelserna i regleringsbrevet tar sikte bara på den budgetperiod för vilken anslaget har beviljats. Under denna förutsättning får det i ett regleringsbrev också tas in bestämmelser av det slag som brukar finnas i instruktioner av traditionell typ.
I studien anförs vidare att ingenting hindrar t.ex. att det i ett regleringsbrev bestäms att myndighetens beslut i ämnet inte får överklagas. Det bör emellertid inte förekomma att bestämmelser av denna typ upprepas i regleringsbrev år efter år. Principen bör enligt studien vara att föreskrifter som kan antas ha en varaktighet av mer än ett år meddelas i form av författning.
Om det behövs en närmare reglering av myndighetens verksamhet, måste denna reglering enligt studien ges formen av en förordning, om det inte går att ta in reglerna i ett regleringbrev. Det är inte nödvändigt att utfärda en särskild förordning för varje myndighet. En gemensam förordning kan meddelas för ett flertal myndigheter av samma typ. I studien anges kommittéförordningen (1976:119) som exempel på detta. Om myndigheten bedriver en utåtriktad, förvaltande verksamhet som behöver regleras närmare, ligger det enligt studien emellertid närmast till hands att denna reglering ges i form av en förordning som uteslutande handlar om denna verksamhet. Studien pekar som exempel på en tidsbegränsad förordning som reglerade den förvaltande verksamheten hos delegationen för företagens uppgiftslämnande. Delegationen hade också en utredande verksamhet som omfattades av kommittéförordningen.
Behov av författningsreglering -- när en reglering i regleringsbrev inte är möjlig -- torde enligt studien alltid föreligga då myndigheten skall fatta beslut som har karaktären av myndighetsutövning mot enskilda, kommuner eller andra statliga myndigheter eller som annars är sådana att de i princip kan överklagas.
Regeringen (socialdepartementet) beslutade den 20 juni 1991 nr 6 ändrade föreskrifter för Aids-delegationen (S 1985:B). Beslutet har expedierats i form av protokollsutdrag. Enligt beslutet skall delegationen bedriva sitt arbete längst t.o.m. den 30 juni 1993 samt fr.o.m. den 1 juli 1991 ha ställning som myndighet inom regeringskansliet. I beslutet anges delegationens uppgifter. Vidare föreskrivs att delegationens ordförande på delegationens vägnar beslutar om lämnande av bidrag till kommuner, landsting och enskilda för olika angivna ändamål.
Regeringen (civildepartementet) beslutade den 20 juni 1991 nr 50 vissa föreskrifter för Kooperativa rådet (I 1983:G). Beslutet har expedierats i form av protokollsutdrag. I beslutet föreskrivs att rådet fördelar de medel som riksdagen anslår för stöd till kooperativ utveckling enligt de föreskrifter som regeringen meddelar. Vidare anges att rådets beslut inte kan överklagas. Rådet får vidare förordna sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt rådet. Rådet skall i en arbetsordning eller i särskilda beslut meddela de föreskrifter som behövs om rådets organisation och formerna för rådets verksamhet. Rådet får i arbetsordningen eller i särskilda beslut överlämna till ordföranden, andra ledamöter i rådet, sakkunniga, experter eller sekreteraren att avgöra ärenden.
Regleringar av det slag som de två regeringsbesluten ger exempel på bör enligt utskottets mening ges i form av förordning.
Allmänt hållna beslutsmotiveringar
Utskottet har flera gånger tagit upp frågan om motivering av
regeringens beslut och framhållit att motiveringar är särskilt
viktiga för att en enhetlig praxis skall kunna upprätthållas
inom förvaltningen. Utskottet har pekat på betydelsen av
motiveringar när regeringen ändrar en underordnad myndighets
beslut (KU 1968:15 s. 13 f., KU 1972:26 s. 10 f., KU 1973:20 s.
7 f., KU 1975/76:50 s. 12 f. och 1986/87:33 s. 68 f.). I
statsrådsberedningens skrift Förvaltningslagens tillämpning hos
regeringen ("Bruna boken") understryks också betydelsen av att
regeringen motiverar beslut som innebär att en underordnad
myndighets beslut ändras. I skriften sägs vidare att man i
beslutsmotiveringar bör undvika sådana allmänt hållna uttryck
som "på grund av särskilda omständigheter" eller "av särskilda
skäl". Dessa formuleringar kan enligt skriften användas om man
vill ge uttryck för att avgörandet inte är prejudicerande. Det
framhålls samtidigt att man dock om möjligt i ett sådant fall
bör ange vilka de särskilda omständigheterna eller skälen är (s.
70 och 73).
Vid föregående års granskning redovisade utskottet några regeringsbeslut på socialdepartementets verksamhetsområde med allmänt hållna beslutsmotiveringar. Utskottet underströk den betydelse beslutsmotiveringar har såväl för enskilda som för underordnade myndigheter då regeringen upphäver eller ändrar myndigheternas beslut. Enligt utskottets mening kunde de redovisade beslutsmotiveringarna inte anses uppfylla de krav som bör ställas på sådana beslut (1990/91:KU30 s. 17).
Utskottet redovisar i det följande några regeringsbeslut från år 1991 på socialdepartementets område med allmänt hållna beslutsmotiveringar.
Ersättning för tandvård som meddelas av enskild tandläkare lämnas enligt 2 kap. 3 § lagen (1962:381) om allmän försäkring, om tandläkaren är uppförd på en av den allmänna försäkringskassan upprättad förteckning. Bestämmelserna om uppförande av tandläkare på sådan förteckning infördes genom lagändring år 1973. Enligt punkt 8 i övergångsbestämmelserna skall tandläkare som efter utgången av år 1975 avser att påbörja verksamhet i enskild tandvård föras upp på förteckningen, om han begär det i samband med att han anmäler verksamheten till allmän försäkringskassa eller senare. För att uppnå en utjämning av tillgången på tandläkare mellan olika delar av landet får enligt punkt 9 i övergångsbestämmelserna riksförsäkringsverket i den utsträckning som behövs föreskriva att tandläkare som avses i punkt 8 ej skall föras upp på förteckning hos allmän försäkringskassa. I riksförsäkringsverkets föreskrifter (RFFS 1988:9) om uppförande av tandläkare på förteckning hos allmän försäkringskassa i vissa fall framgår vilka villkor som skall vara uppfyllda för att en tandläkare som avses i punkt 8 skall få föras upp på förteckningen. Om dessa villkor inte är uppfyllda får han föras upp på förteckningen, om det föreligger synnerliga skäl för detta (6§). Ärendet prövas då av riksförsäkringsverket (10§).
I sex sådana fall år 1991 ändrade regeringen (socialdepartementet) beslut varigenom riksförsäkringsverket ej medgivit sökanden att bli uppförd på förteckningen. Motiveringarna i regeringsbesluten består endast av hänvisningar till "synnerliga skäl" (5 september nr 4) eller "de särskilda omständigheterna i ärendet" (31 oktober nr 19, 14 november nr 5, 28 november nr 13, 5 december nr 32 och 12 december nr 19).
Som anförs i statsrådsberedningens skrift kan allmänt hållna uttryck användas som beslutsmotiveringar, om regeringen vill ge uttryck för att avgörandet inte är prejudicerande. Hänsynen till enskilda personer kan också göra det nödvändigt att vara återhållsam med beslutsmotiveringar som kan röja känsliga uppgifter om personliga förhållanden. Några sådana omständigheter föreligger inte i de nu aktuella fallen. De redovisade beslutsmotiveringarna kan enligt utskottets mening inte anses uppfylla de krav som bör ställas på sådana beslut.
Den språkliga utformningen av regeringsbeslut
I 7 § tredje meningen förvaltningslagen (1986:223) föreskrivs att myndigheterna skall sträva efter att uttrycka sig lättbegripligt. I statsrådsberedningens "Bruna bok" anförs att detta självklara krav gäller såväl i tal som i skrift och att regeringskansliet här har ett särskilt ansvar eftersom det tjänar som förebild för förvaltningen i övrigt. Man måste enligt statsrådsberedningen ta hänsyn till hur insatt den enskilde är i ett ärende och dess hantering och anpassa sitt språk därefter. Vidare sägs bl.a. att långa och krångligt byggda meningar bör undvikas (s. 31).
Tolv personer överklagade hos regeringen ett länsstyrelsebeslut om fastställande av en byggnadsplan. Regeringen (bostadsdepartementet) avgjorde ärendet genom beslut den 14 februari 1991 nr 14. Beslutet har följande lydelse:
Regeringen, som prövar ärendet på talan av de klagande som tidigare framställt yrkande som helt eller delvis lämnats utan bifall och som härvid inte finner skäl att ändra länsstyrelsens beslut, avslår överklagandena.
Utskottet finner att beslutets språkliga utfomning inte uppfyller de krav som bör ställas på ett regeringsbeslut.
Handläggning av vissa regeringsärenden enligt 7 kap. 3 § andra meningen regeringsformen
I 7 kap. 3 § regeringsformen föreskrivs att regeringsärenden avgörs av regeringen vid regeringssammanträde. Enligt andra meningen i paragrafen kan dock, i den omfattning som anges i lag, regeringsärenden som gäller verkställighet inom försvarsmakten av författningar eller särskilda regeringsbeslut under statsministerns överinseende avgöras av chefen för det departement till vilket ärendena hör. Enligt lagen (1974:613) om handläggningen av vissa regeringsärenden får regeringsärende handläggas i en sådan ordning, om ärendet angår något av de ämnen som anges i åtta olika punkter i lagen. I sjunde punkten anges tillträde till svenskt territorium av annan stats örlogsfartyg, militära svävare eller militära luftfartyg samt av fartyg, svävare eller luftfartyg som ägs eller brukas av annan stat och nyttjas för annat än enbart affärsdrift. Tillträde till svenskt territorium av utländska militära fordon anges dock inte i lagen.
Under år 1991 har tre regeringsärenden om tillträde till svenskt territorium av utländskt militärt fordon handlagts i den ordning som anges i 7 kap. 3 § andra meningen regeringsformen (18februari, SRÄ 12; 22 augusti, SRÄ 86 och 3 oktober, SRÄ 100).
Utskottet finner att lagen om handläggningen av vissa regeringsärenden inte medger att frågan om tillträde till svenskt territorium av utländskt militärt fordon handläggs i den ordning som anges i 7 kap. 3 § andra meningen regeringsformen.
Utskottet noterar att sådana frågor fr.o.m. den 1 maj 1992 avgörs av överbefälhavaren enligt den nyligen beslutade nya tillträdesförordningen (1992:118).
Rättelse av regeringsbeslut
Ett beslut som till följd av skrivfel, räknefel eller något annat sådant förbiseende innehåller en uppenbar oriktighet får enligt 26 § förvaltningslagen rättas av den myndighet som har meddelat beslutet. Innan rättelse sker skall enligt paragrafen myndigheten ge den som är part tillfälle att yttra sig, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild och åtgärden inte är obehövlig.
I den nämnda "Bruna boken" anför statsrådsberedningen att förbiseendefel i regeringsärenden kan rättas till genom att ärendet tas upp på nytt vid ett regeringssammanträde. I boken framhålls att befogenheten att rätta beslut som har fattats av regeringen däremot inte kan inte delegeras till en tjänsteman. Om ett förbiseendefel upptäcks i ett sådant beslut kan regeringen fatta ett nytt beslut. I sådana fall bör man enligt statsrådsberedningen lämna eventuella parter tillfälle att yttra sig, innan det nya beslutet fattas. Det sägs vidare att regeringen i stället kan besluta om rättelse av sitt tidigare beslut och att 26 § förvaltningslagen då bör tillämpas. Bestämmelsen blir aktuell att tillämpa först när det upptäcks felaktigheter i ett beslut som blivit offentligt, dvs. först när beslutet har expedierats eller protokollet i ärendet har justerats. Det rättade beslutet skall enligt statsrådsberedningen expedieras på samma sätt som det ursprungliga beslutet. Vidare sägs att departementet snarast bör vidta åtgärder för att få tillbaka exemplaren av den felaktiga expeditionen för att motverka olägenheter av att det finns två versioner av beslutet.
Den 13 juni 1991 (SRÄ 54) medgav regeringen (försvarsdepartementet) det brittiska segelfartyget Racer tillträde till Sveriges sjöterritorium. I beslutet angavs de hamnar som fartyget fick besöka och de tider under vilka besöken fick äga rum. Ärendet handlades i den ordning som anges i 7 kap. 3 § andra meningen regeringsformen och har diarienummer FO91/1106/6.
Bland koncepten till besluten i ärenden som har handlagts i den angivna ordningen finns en handling med följande lydelse:
TILLÄGG TILL Fo91/1106/6, 1991-06-13
Regeringen medger att det brittiska segelfartyget RACER får, förutom de orter som finns uppräknade i regeringsbeslut Fo91/1106/6, 1991-06-13, även besöka Stockholm den 22--24 juni och den 6--8 juli 1991.
Handlingen är undertecknad av en tjänsteman i försvarsdepartementet.
Regeringen (arbetsmarknadsdepartementet) förordnade den 20 september 1990 nr I:2 en person att under viss tid vara ersättare i AMU-styrelsen. I konceptet till beslutet anges den slutliga tidpunkten för förordnandet till den 31 december 1991. I aktexemplaret av beslutet anges emellertid tidpunkten till "den 31 september 1991". På det exemplaret har med blyerts antecknats: "ändrat till 31 december 1991 den 30/10 -91". På ett protokollsexemplar av beslutet finns en anteckning av följande innehåll:
Beslut om rättelse 1991-10-28
Till följd av misstag har det expedierade beslutets förordnandetid angivits felaktigt. Förordnandetiden skall enligt det fattade beslutet löpa ut den 31 december 1991.
Rättelsebeslutet är inte undertecknat men under beslutet har antecknats en departementstjänstemans namn.
Med anledning av de nu redovisade fallen finner utskottet angeläget framhålla att statsrådsberedningens råd följs vid rättelse av skrivfel och liknande fel.
8. Riksdagens skrivelser, m.m.
Inledning
Till utskottet hänvisas numera regeringens årliga skrivelse med en redogörelse för behandlingen av riksdagens skrivelser till regeringen. Redogörelsen avser fr.o.m föregående år samma period som budgetåret, dvs. perioden den 1 juli--den 30 juni. Den nu aktuella redogörelsen (skr. 1991/1992:15) har inte föranlett någon motion.
Riksdagsskrivelserna till regeringen är av formell karaktär. I dessa redovisas bl.a. sådana beslut av riksdagen som skall komma till regeringens kännedom, för att föranleda någon åtgärd från regeringens sida. I riksdagsordningen (5 kap. 13 §) anges att riksdagens beslut med anledning av proposition samt annat beslut, varom regeringen skall underrättas, meddelas regeringen genom skrivelse. Den sätts upp av kammarkansliet och undertecknas av talmannen. Utskott som har berett ärendet skall få del av kammarens beslut i ärendet (tilläggsbestämmelsen 5.13.1). Lagrummet och dess tilläggsbestämmelse återger i huvudsak vad som föreskrevs i den äldre riksdagsordningen (jfr grundlagberedningens förslag, SOU 1972:15, s. 287). Riksdagsskrivelserna innehåller en hänvisning till utskottsbetänkandet i ärendet samt en anmälan om hur riksdagen har ställt sig till utskottets hemställan.
En redovisning av historik samt uppgifter om regeringsskrivelsens utformning m.m. vid olika tidpunkter finns i 1989/90 års granskningsbetänkande (1989/90:KU30 s. 24 f.).
I förra årets betänkande avseende regeringens skrivelse med redogörelse för behandlingen av riksdagens skrivelser till regeringen (1990/91:KU43) lämnade utskottet synpunkter om en något ändrad utformning av redogörelsen.
Årets redogörelse
Regeringens redogörelse har överlämnats till riksdagen den 3 februari 1992.
Konstitutionsutskottet har erhållit uppgift om viss korrigering av uppgifter lämnade i redogörelsensavsnitt avseende utbildningsdepartementet. Korrigeringen anges nedan i konstitutionsutskottets redogörelse för de riksdagsskrivelser som är en följd av utskottets betänkanden.
De synpunkter på redogörelsens utformning som konstitutionsutskottet framförde i förra årets betänkande (1990/91:KU43 s. 7) har beaktats i årets redogörelse. Ärendena redovisas numera i kronologisk ordning, och i redogörelsens register görs en uppdelning på beredande utskott, med uppgift om huruvida ärendet är slutbehandlat eller inte.
Utskottet har, som föregående år, berett övriga riksdagsutskott tillfälle att yttra sig över de delar av skrivelsen som har samband med respektive utskotts beredningsområde. Finansutskottet, skatteutskottet, utrikesutskottet, socialförsäkringsutskottet, kulturutskottet och utbildningsutskottet har -- genom särskilda yttranden eller protokollsutdrag -- yttrat sig. Justitieutskottet, lagutskottet, försvarsutskottet, socialutskottet, trafikutskottet, jordbruksutskottet, näringsutskottet, arbetsmarknadsutskottet och bostadsutskottet har -- genom protokollsutdrag eller under hand -- förklarat sig avstå från att yttra sig över regeringsskrivelsen.
Inom konstitutionsutskottets kansli har företagits en främst statistisk genomgång av regeringsskrivelsen. Regeringsskrivelsen avser åtgärder under tiden den 1 juli 1990--den 30 juni 1991. Den omfattar 565 riksdagsskrivelser. Under 1990/91 års riksmöte avläts 396 riksdagsskrivelser, varav 388 till regeringen. De övriga 8 är ställda till talmanskonferensen (1), till riksbanken (1), till fullmäktige i riksbanken (1) respektive till riksdagens förvaltningskontor (5). Regeringens sammanställning omfattar samtliga till regeringen ställda riksdagsskrivelser för 1990/91. Av övriga redovisade riksdagsskrivelser är 105 från 1989/90 års riksmöte och 72 från tidigare riksdagar, s.k. äldre skrivelser. För de två senaste riksmötena gäller, departementsvis, vad som anges i bilaga A 15, tabellerna 1 och 2. För de 72 äldre riksdagsskrivelserna gäller enligt regeringens redogörelse på motsvarande sätt vad som framgår av bilaga A 15, tabell 3.
Det äldsta inte slutbehandlade ärendet är från april 1975 (LU 1975:10, rskr. 1975:66) och gäller ersättning till yrkesfiskare för skada genom oljeutsläpp. Av regeringsskrivelsen kan utläsas att överläggningarna inom Helsingforskommissionen och övervägandena inom justitiedepartementet fortsätter. Vad gäller möjligheterna till ersättning för oljeskador som orsakas av okända skadevållare pågår överläggningar med försvarsdepartementet med syftet att finna en lösning på frågan (Ju p. 1). Från 1979/80 års riksmöte är ett ärende inte slutbehandlat. Det gäller en begäran i februari 1980 om en översyn av reglerna för ersättning utöver löseskilling och intrångsersättning vid expropriation, s.k. annan ersättning (CU 1979/80:10, rskr. 169). Enligt regeringsskrivelsen har det ansetts att frågan bör bedömas i anslutning till andra fastighetsrättsliga ersättningsfrågor, som varit föremål för utredning under 1980-talet. Frågan kommer att behandlas i samband med en proposition om ändringar i fastighetsbildningslagen m.m., som avses bli avlämnad under våren 1992 (Ju p. 3). Även från 1980/81 års riksmöte är ett ärende inte slutbehandlat (LU 1980/81:4, rskr. 39). Riksdagen har i ett momentvis delbeslut givit regeringen till känna vad lagutskottet anfört om nödvändigheten av en översyn av koncernbegreppet inom arbetsrätten. Av redogörelsen framgår att ärendet bereds och att skrivelsen kommer att överlämnas till en kommitté med uppgift att göra en översyn av den arbetsrättsliga lagstiftningen (Ap.2).
De 42 inte slutbehandlade riksdagsskrivelserna som, räknat per den 30 juni 1991, är äldre än två år fördelar sig på år och åtta av departementen enligt bilaga A 15, tabell 4.
Yttrandena m.m.
Yttrandena från finansutskottet, skatteutskottet, utrikesutskottet, socialförsäkringsutskottet, kulturutskottet och utbildningsutskottet utgör bilagorna A 16--A 21.
Konstitutionsutskottet får först för egen del konstatera att redogörelsen omfattar 46 riksdagsskrivelser till följd av konstitutionsutskottets betänkanden, fördelade på fyra departement. Nio av skrivelserna anges vara inte slutbehandlade den 30 juni 1991, däribland fyra av de nio skrivelser som avläts före 1990/91 års riksmöte. Vid kontakt med kulturdepartementet har framkommit att vad avser redogörelsens avsnitt för utbildningsdepartementet skall p. 64 mom. 20 ha följande lydelse: "Den 20 juni 1991 beslutade regeringen om bemyndigande att säga upp respektive förlänga vissa avtal rörande rundradioverksamhet" och mom. 23 skall ha följande lydelse: "Den 13 juni 1991 beslutade regeringen om bemyndigande att träffa avtal om ändring av avtal rörande Sveriges Radios verksamhet och om godkännande av vissa ändringar i bolagsordningarna för programföretagen inom Sveriges Radio-koncernen. Ärendet bereds vidare vad avser ansvarsförhållandena mellan moderbolaget och programbolagen. Slutbehandling i proposition våren 1992".
Närmare uppgifter om de slutbehandlade riksdagsskrivelserna finns regelmässigt. För justitiedepartementets del kan noteras att de 21 slutbehandlade ärendena innefattar utfärdande av lagar om ändring i riksdagsordningen (3), utfärdande av lagar eller av lagar om ändring i lagar (4), utfärdande av regleringsbrev (3), ändring i instruktionen för riksdagens ombudsmän (1) och bemyndigande att tillkalla en särskild utredare (1). I tre fall har hänvisats till redovisning i proposition. Fyra riksdagsskrivelser har i sin helhet lagts till handlingarna. En riksdagsskrivelse (Ju p. 74, 1990/91:KU11 om offentlighet, integritet och ADB) har lagts till handlingarna vad avser mom. 2 om ändring i tryckfrihetsförordningen och i övrigt har utfärdats de lagar som riksdagen antagit. Slutligen har en riksdagsskrivelse (Ju p. 78, 1990/91:KU22 om ändring i regeringsformen med anledning av ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde) lagts till handlingarna vad avser mom. 1 om ändring i regeringsformen, men bemyndigande har även givits att tillkalla en kommitté med uppdrag att lägga fram förslag till grundlagsförändringar m.m. inför ett svenskt EG-medlemskap. För civildepartementets del kan noteras att av de 13 slutbehandlade ärendena innefattar sju utfärdande av lagar och lagar om ändring i lagar. I två fall har hänvisning gjorts till proposition, och ett fall omfattar såväl utfärdande av lag som hänvisning till proposition. Två skrivelser har lagts till handlingarna, och ett ärende innefattar utfärdande av regleringsbrev. I de fall där det anges att regeringen har utfärdat den eller de lagar som riksdagen antagit har inte angivits vilka lagar det är men SFS-numret har satts ut.
Till följd av konstitutionsutskottets betänkanden finns enligt redogörelsen -- räknat per den 30 juni 1991 -- tre inte slutbehandlade riksdagsskrivelser som är mer än två år gamla. Det är C p. 2 (mer än två år), C p. 1 (mer än tre år) och Ju p. 4 (mer än sex år).
Ju p. 4 (1984/85:KU4 om samhällsinformation m.m., mom. 1 om kungörandeannonsering m.m.) övervägs inom justitiedepartementet och civildepartementet beträffande kungörandereglernas utformning. Tänkbara förenklingar i kungörandereglerna har kartlagts inom regeringskansliet under år 1991 för eventuell redovisning i en departementspromemoria.
C p. 1 (1987/88:KU30 om svenska kyrkans organisation m.m., mom. 3 om församlingars rätt att disponera enskilda medel och gåvor m.m.) anges i redogörelsen att regeringen avsåg att återkomma till riksdagen i samband med förslag till en ny kyrkolag, m.m. under år 1992. Proposition 1991/92:85 om en ny kyrkolag har förelagts riksdagen.
C p. 2 (1988/89:KU6 om förlängning och utvidgning av frikommunförsöket, mom. 1 b om försöksverksamhet i fråga om tandvård) anges i redogörelsen att regeringen avsåg att behandla frågan i en samlad redovisning av frikommunförsöket m.m. för riksdagen under hösten 1991. I proposition 1991/92:13 om frikommunförsöket har regeringen (s. 19) uttalat sig i denna fråga.
Finansutskottet (bilaga A 16) kommenterar tidpunkten för överlämnandet av redogörelsen till riksdagen och även utformningen av regeringsskrivelsen. Utskottet anser att redogörelsen bör vara så aktuell som möjligt när den överlämnas till riksdagen. Redogörelsen i sin nuvarande utformning anses inte vara lättillgänglig, även om flera förbättringar skett jämfört med tidigare år. Utskottet anser därför att det bör övervägas om redogörelsen skulle kunna ges en annan form eller utformas efter andra principer än hittills, framför allt då avseende de ärenden som anses vara slutbehandlade. En utförligare redovisning vad avser de slutbehandlade ärendena och de ärenden där riksdagen själv tagit initiativ framförs som ett sätt att öka informationsvärdet i redogörelsen. Vad avser de fall då riksdagen beslutat om vissa riktlinjer för en viss verksamhet eller ett politiskt område, anser finansutskottet att det närmare bör övervägas på vilket sätt regeringen skall beakta riksdagens riktlinjebeslut och på vilket sätt detta bör redovisas för riksdagen. Utskottet kommenterar fyra inte slutbehandlade ärenden.
Skatteutskottet (bilaga A 17) har inte funnit skäl att rikta någon anmärkning mot behandlingen av de riksdagsskrivelser som utskottet givit upphov till. Suppleanten från Vänsterpartiet har i meningsyttring funnit det betänkligt att flera viktiga riksdagsskrivelser från våren 1989 och våren 1990 ännu inte behandlats av regeringen, och i samband härmed har gjorts erinran avseende fyra ärenden.
Utrikesutskottet (bilaga A 18) kommenterar en punkt i skrivelsens avsnitt om utrikesdepartementet och utgår här från att en redovisning av vilka åtgärder som vidtagits med anledning av utskottets tillkännagivande i aktuellt betänkande görs i nästa års budgetproposition. Utskottet har ingen erinran mot regeringens redogörelse beträffande övriga punkter i skrivelsen.
Socialförsäkringsutskottet (bilaga A 19) har antecknat att riksdagsskrivelse 1990/91:200 delvis åtgärdats av riksdagen på förslag av utskottet i ett initiativärende, men har i övrigt ingen erinran mot regeringens skrivelse.
Kulturutskottet (bilaga A 20) kommenterar utformningen av regeringsskrivelsen och anser att de ändringar av redogörelsen som gjorts i detta avseende underlättar läsningen och förståelsen. Utskottet konstaterar att det i redogörelsen i stor utsträckning angivits vilka åtgärder som planeras beträffande skrivelser som ännu inte slutbehandlats. Utskottet har noterat några få fall av smärre oklarheter, men dessa har klarats ut vid underhandskontakt med kulturdepartementet.
Utbildningsutskottet (bilaga A 21) finner inte anledning till någon erinran i ärendet.
Utskottet
Utskottet har tidigare (KU 1987/88:43 s. 17) framhållit att riksdagen och särskilt dess utskott bör ägna mer uppmärksamhet åt att utvärdera resultaten av riksdagens beslut.
Regeringens årliga skrivelse med en redogörelse för behandlingen av riksdagens skrivelser till regeringen har särskild betydelse som ett instrument såväl vid riksdagens och dess utskotts utvärdering av riksdagens beslut som i övrigt för den som vill följa och utvärdera den politiska beslutprocessen. Av skrivelsen kan utläsas vilka åtgärder regeringen har vidtagit med anledning av riksdagens beslut. Skrivelsens departementsvisa sammanställning är omfattande. Årets skrivelse omfattar mer än 500 riksdagsbeslut och i många fall innehåller dessa momentvisa delbeslut. I redogörelsen lämnas uppgifter om t.ex. medelsanvisningar, utfärdade författningar och tillsatta utredningar. Det framgår också bl.a. att beredning och överväganden alltjämt pågår i frågor som riksdagen har fattat beslut om. Utskottet vill, som föregående år (1990/91:KU43 s. 7), framhålla den viktiga funktion som regeringsskrivelsen fyller.
Konstitutionsutskottet har fr.o.m. riksmötet 1989/90 berett övriga riksdagsutskott tillfälle att avge yttranden över regeringsskrivelsen med en redogörelse för behandlingen av riksdagens skrivelser till regeringen. I syfte att förbättra förutsättningarna för detta förordade utskottet i 1989/90 års granskningsbetänkande (1989/90:KU30 s. 31) dels att redovisningsperioden skulle omfatta ett budgetår, dvs. tiden den 1 juli--30 juni, dels att regeringsskrivelsen skulle sammanställas i sådan tid att den kunde avges till riksdagen redan i anslutning till riksmötets början, normalt någon vecka in i oktober månad. Årets redogörelse har överlämnats till riksdagen först den 3 februari 1992. Härigenom har tiden för genomgång och granskning av regeringsskrivelsen blivit betydligt kortare än föregående år. Såsom framgått av finansutskottets yttrande innebär detta även att regeringsskrivelsens redovisning av vissa ärenden blivit inaktuell. Konstitutionsutskottet vidhåller tills vidare sin uppfattning att redovisningsperioden för redogörelsen bör omfatta ett budgetår. Utskottet vill framhålla att det är angeläget att regeringsskrivelsen lämnas i så nära anslutning som möjligt till riksmötets början. Härigenom underlättas utskottens uppföljning och genomgång av redogörelsen och deras möjlighet att kunna avge yttrande över regeringsskrivelsen.
Vad gäller utformningen av regeringsskrivelsen har två av riksdagens utskott framfört synpunkter härom. Finansutskottet har inte funnit den nuvarande utformningen särskilt lättillgänglig och har framfört önskemål om ett övervägande av en annan utformning. Kulturutskottet har däremot funnit att redogörelsens nya utformning innebär en förbättring. Konstitutionsutskottet har med tillfredsställelse noterat att vid utformningen av årets redogörelse har beaktats de synpunkter som framfördes av utskottet i förra årets betänkande. Redogörelsen är i sin nya utformning mer lättillgänglig än tidigare.
Såsom ett sätt att öka redogörelsens informationsvärde har framförts möjligheten att göra en utförligare redovisning avseende slutbehandlade ärenden och de ärenden där riksdagen själv tagit initiativ. En utförligare redovisning vad avser de slutbehandlade ärendena skulle kunna göras genom en redogörelse för regeringsbeslutens materiella innebörd. Frågan om en fylligare information i detta avseende behandlades av konstitutionsutskottet i 1989/90 års granskningsbetänkande (1989/90:KU30 s. 31). Utskottet fann då att detta skulle leda till att den redan omfattande skrivelsen byggdes ut ytterligare och konstaterade att det kan finnas fall där det inte utan vidare låter sig göras att kortfattat ange innebörden i det beslut regeringen har fattat. Det ansågs dock kunna vara värdefullt om en med beslutets innehåll utbyggd redovisning försöksvis kunde prövas för något eller några departement.
Konstitutionsutskottet finner att det för närvarande inte kan anses föreligga något behov av en förändrad utformning av redogörelsen. Sedan ytterligare erfarenheter vunnits av redogörelsens nya utformning kan det finnas anledning att på nytt överväga denna fråga. De synpunkter som finansutskottet framfört om utformningen av redogörelsen bör beaktas vid ett sådant övervägande.
Från finansutskottet har även framförts önskemål om att det bör övervägas på vilket sätt regeringen skall beakta riksdagens riktlinjebeslut och hur detta bör redovisas för riksdagen. Konstitutionsutskottet förutsätter att dessa överväganden görs inom departementen, samt att det kan finnas anledning att återkomma till denna fråga.
Vad gäller de enskilda inte slutbehandlade ärenden som finansutskottet och utrikesutskottet kommenterar i sina yttranden finner konstitutionsutskottet -- som inte företagit någon närmare granskning av dessa ärenden för egen del -- inte skäl till annan bedömning än den respektive utskott gjort. Beträffande det av finansutskottet kommenterade ärendet om statliga myndigheters telefonservice, får det mot bakgrund av att handläggningen pågått förhållandevis lång tid anses angeläget att frågan tas upp till behandling.
När det gäller mer än två år gamla riksdagsskrivelser som inte har slutbehandlats framhöll konstitutionsutskottet ånyo i föregående års betänkande vikten av att orsaken till detta samt vidtagna och planerade åtgärder regelmässigt anges i regeringsskrivelsen. Utskottet noterar även här med tillfredsställelse att redogörelsen i detta avseende förbättrats.
Granskningen i denna del föranleder inte något ytterligare uttalande från utskottets sida. Regeringens skrivelse 1991/92:15 bör läggas till handlingarna.
9. Internationella överenskommelser
Mellanfolkliga överenskommelser -- bilaterala mellan två stater och multilaterala mellan flera stater -- kan slutas i många olika former och under olika beteckningar, t.ex. traktater, konventioner och deklarationer.
Folkrättens regler om internationella överenskommelser har kodifierats i två konventioner. Överenskommelser mellan stater behandlas i 1969 års Wienkonvention, som trädde i kraft år 1980. 1986 års Wienkonvention avser överenskommelser mellan skilda internationella organisationer samt mellan internationella organisationer och stater. Denna konvention har ratificerats av Sverige men har ännu inte trätt i kraft.
Enligt 1969 års Wienkonvention förstås med "traktat" en internationell överenskommelse sluten mellan stater i skriftlig form och underkastad internationell rätt, oavsett om den intagits i ett enda instrument eller i två eller flera sammanhörande instrument och oavsett dess särskilda beteckning.
En internationell överenskommelse föregås som regel av
förhandlingar. Den ingås eller tillträds i allmänhet genom
undertecknande, följt av ratifikation (godtagande, godkännande).
I vissa fall krävs dock inte ratifikation. I andra fall sker
tillträde utan föregående undertecknande genom anslutning till
överenskommelsen. Internationella överenskommelser kan också
ingås genom skriftväxling ("exchange of notes") eller i andra
förenklade former.
Enligt 1969 års Wienkonvention äger statschefer, regeringschefer och utrikesministrar i kraft av sin ställning vidta alla åtgärder i samband med traktats ingående. Samma rätt tillkommer i inskränkt mening beskickningschef och särskilt ackrediterade personer. I övrigt krävs i princip fullmakt för behörighet att företräda stater vid traktaters ingående.
Regeringsformens regler
I 10 kap. 1 § regeringsformen stadgas att överenskommelse med annan stat eller mellanfolklig organisation ingås av regeringen. Riksdagens medgivande krävs dock enligt 10 kap. 2 § om överenskommelsen fordrar lagstiftning eller eljest rör ämne i vilket riksdagen har bestämmanderätt eller om överenskommelsen är av större vikt. Regeringen kan i det senare fallet underlåta att inhämta riksdagens godkännande om rikets intresse kräver det. I stället skall regeringen då överlägga med utrikesnämnden innan överenskommelse ingås. Riksdagens godkännande behöver således inte inhämtas om det motsvarande riksdagsbeslutet redan är fattat såvida inte överenskommelsen som sådan är av större vikt. I de senare fallen krävs riksdagens godkännande även om överenskommelsen ryms inom gällande lag eller av annan anledning inte ovillkorligen förutsätter ett särskilt beslut av riksdagen.
Regeringen avgör under konstitutionellt ansvar om en mellanfolklig överenskommelse skall anses vara av större vikt och följaktligen underställas riksdagen.
Enligt 10 kap. 3 § får regeringen uppdra åt förvaltningsmyndighet att ingå internationell överenskommelse i fråga där överenskommelsen ej kräver riksdagens eller utrikesnämndens medverkan. Av 10 kap. 8 § framgår dock att utrikesministern skall hållas underrättad, när fråga som är av betydelse för förhållandet till annan stat eller till mellanfolklig organisation uppkommer hos annan statlig myndighet.
Vissa successionsfrågor
Regeringsformen avgör inte vad som är att anse som annan stat. Varje territoriell förändring ger upphov till frågor om vad som händer med rättigheter och förpliktelser i förhållande till andra stater. I allmän folkrätt har utbildats några delvis omstridda grundsatser om statssuccession, som berör frågan om vad som sker med traktater, andra utfästelser eller s.k. orättshandlingar när en stat går under eller dess territorium ändras (se Eek m.fl. -- Folkrätten 4:e upplagan s. 65 f.). Enligt doktrinen kan sägas att en stat är bunden av sina förpliktelser och behåller sina rättigheter så länge den behåller sin identitet, dvs. så länge man kan säga att staten, trots att den avträtt ett område eller förvärvat ett nytt, alltjämt är samma stat. Skulle en ny stat ha bildats av ett område som frigjorts från en bestående stat (som behåller sin identitet) har den nya staten i princip inte några rättigheter eller förpliktelser utanför dem som följer av allmän folkrätt. Om en stat upphör att existera faller enligt samma princip tidigare rättigheter och förpliktelser helt bort.
Doktrinen har dock uppställt vissa modifikationer av denna princip. Det sägs bl.a. att rättigheter och förpliktelser som är direkt knutna till ett visst territorium följer territoriet. Det kan t.ex. vara fråga om gränsbestämningar, genomfartsrätt eller användandet av ett internationellt vattendrag.
Beträffande Sveriges internationella överenskommelser med f.d. Sovjetunionen har rättschefen Hans Corell vid utrikesdepartementet under utfrågning inför utskottet bilaga B 3 angett att man från svensk sida betraktar den Ryska federationen som successor eller huvudarvtagare till Sovjetunionen. Emellertid anser man också att övriga tidigare sovjetiska stater succederar Sovjetunionen och således också är arvtagare. Man fortsätter att tillämpa de avtal som ingåtts med Sovjetunionen. Ett arbete i syfte att modernisera avtal pågår också. Bland de 50--60 avtal som slutits med Sovjetunionen är ett tiotal sådana som riksdagen godkänt.
Beträffande Sveriges överenskommelser med f.d. DDR framgår av en promemoria den 5 mars 1992 upprättad av rättchefen Hans Corell att "Agreed Minutes" undertecknades efter förhandlingar med Förbundsrepubliken Tyskland den 19 och 20 september 1991 med förteckning över de avtal mellan Sverige och DDR som upphört att gälla i samband med Tysklands enande den 3 oktober 1990, över avtal som skall bli föremål för ytterligare granskning samt över avtal som upphört att gälla före den 3 oktober 1990. Med note till den svenska ambassaden i Bonn den 28 november 1991 har Auswärtiges Amt översänt en lista över de avtal mellan Sverige och f.d. DDR som upphört att gälla den 3 oktober 1990. Det rör sig om 22 avtal. Från tysk sida avser man senare offentliggöra att dessa avtal har upphört att gälla.
Enligt promemorian behövs på svensk sida ett regeringsbeslut som med hänvisning till överläggningarna mellan Förbundsrepubliken Tyskland och Sverige den 19--20 september 1991 anger vilka avtal som upphört att gälla. Vidare framhålls att offentliggörande härom bör ske i publikationen Sveriges internationella överenskommelser (SÖ).
Publicering
Ända sedan 1912 har utrikesdepartementet gett ut publikationen Sveriges överenskommelser med främmande makter (SÖ), numera benämnd Sveriges internationella överenskommelser. Riktlinjer för vilka överenskommelser som skall publiceras och på vilket sätt publiceringen skall ske har utvecklats i praxis fram till den 1 januari år 1991, då förordningen (1990:1070) om publiceringen av Sveriges internationella överenskommelser, m.m. trädde i kraft. Enligt denna förordning skall i SÖ med undantag av sekretessbelagda överenskommelser publiceras alla för Sverige bindande internationella överenskommelser som har ingåtts av regeringen, jämte ändringar i dessa, alla av Sverige anmälda, ändrade eller återtagna reservationer och förklaringar, vilka rör en sådan överenskommelse samt uppgift om när en överenskommelse upphört att gälla. Överenskommelser som är av mindre vikt behöver dock inte publiceras. I förordningsmotiven (1990:3) anges som exempel på sådana avtal av mindre vikt, avtal som gäller begränsade biståndsinsatser som gåvobistånd och kastrofhjälp samt avtal om FN-seminarier i Sverige. I SÖ får också om det finns särskilda skäl publiceras beslut av mellanfolklig organisation om beslutet är bindande för Sverige samt överenskommelser som förvaltningsmyndigheter har ingått med utländska myndigheter.
Enligt 13 § i förordningen skall varje förvaltningsmyndighet som med stöd av 10 kap. 3 § regeringsformen ingår en överenskommelse av offentligrättslig natur med en regering, en statlig eller kommunal myndighet i ett annat land eller med en mellanfolklig organisation föra en förteckning över gällande sådana överenskommelser. Ett exemplar av förteckningen skall senast den 31 januari varje år lämnas till utrikesdepartementets rättsavdelning.
I förordningsmotiven hänvisas till att konstitutionsutskottet i sitt betänkande 1988/89:KU30 framhållit att även de internationella avtal som ingås av förvaltningsmyndigheterna borde upptas i särskild förteckning. Enligt utskottet skulle en sådan åtgärd göra det praktiskt möjligt att kontrollera både att de avtal förvaltningsmyndigheterna ingått grundat sig på bemyndigande från regeringen och att myndigheterna uppfyllt sin skyldighet enligt 10 kap. 8 § regeringsformen att hålla utrikesministern informerad om frågor av betydelse för förhållandet till annan stat eller till mellanfolklig organisation.
SÖ innehåller som ovan sagts inte information som är av mindre vikt och som i onödan tynger publikationen. En fullständigare redovisning lämnas i publikationen Utrikesfrågor, som ges ut av utrikesdepartementet varje år och som innehåller en förteckning över alla internationella överenskommelser som Sverige har ingått under det närmast föregående kalenderåret. Förteckningen i denna publikation har emellertid ansetts ha den nackdelen, när det gäller att bedöma omfattningen av internationella överenskommelser, att ett och samma avtal kan förekomma vid flera tillfällen. Det beror på att avtal kan undertecknas, ratificeras och utväxlas/ deponeras vid skilda tillfällen som alla redovisas under skilda punkter.
Internationella överenskommelser 1987--1990
En genomgång av internationella överenskommelser under åren 1985 och 1986 redovisades i betänkandet 1988/89:KU30. Av redovisningen framgår att 13 resp. 15 avtal underställdes riksdagen för godkännande under dessa år.
En genomgång av ingångna överenskommelser som publicerats i SÖ under åren 1987--1990 visar följande.
I SÖ publicerades 91 internationella överenskommelser år 1987. Av dessa hade 16 behandlats av riksdagen. I 2 av propositionerna togs anslagsfrågor upp och i 5 fall krävdes lagstiftning. I propositionen 1986/87:18 om vissa åtgärder m.m. efter Tjernobylolyckan bereddes riksdagen tillfälle ta del av vad som anförts om en konvention om bistånd i samband med en kärnenergiolycka eller radioaktivt nödläge som hade utarbetats inom Internationella atomenergiorganet. Föredragande statsrådet ansåg det angeläget att riksdagen redan innan nödvändig lagstiftning genomförts och vissa praktiska åtgärder vidtagits fick tillfälle ta del av konventionen. Statsrådet avsåg att så snabbt som möjligt lägga fram förslag för regeringen i de aktuella frågorna och att inhämta riksdagens godkännande. I propositionen 1990/91:180 återkom regeringen till riksdagen i frågan. Riksdagen föreslogs godkänna överenskommelsen och anta en rad lagförslag som krävdes i samband därmed.
År 1988 publicerades 79 överenskommelser i SÖ, varav 16 hade underställts riksdagen -- 8 med lagförslag. I en av de 16 propositionerna (prop. 1986/87:136) hade framhållits att arbete med att överföra konventionsbestämmelserna pågick.
Av de 83 publicerade överenskommelserna 1989 hade 17 underställts riksdagen. I 11 propositioner föreslogs lagstiftningsåtgärder och 2 gällde anslagsfrågor. 21 av de 83 överenskommelserna publicerade i SÖ år 1990 hade riksdagsbehandlats. 10 av propositionerna innehöll lagförslag.
En förhållandevis stor del av propositionerna till riksdagen avsåg dubbelbeskattningsavtal. Med något undantag föreslogs inkorporering i svensk rätt genom lag. En av propositionerna gällde ändring i dubbelbeskattningsavtalet med Malta (prop. 1986/87:11). Något lagförslag lades inte fram. Genom förordning (1976:850) hade tidigare, med stöd av ett äldre bemyndigande i 72 § kommunalskattelagen, förklarats att dubbelbeskattningsavtalet med Malta skall lända till efterrättelse i Sverige. Bemyndigandet i kommunalskattelagen gäller fortfarande i enlighet med punkt 6 första stycket andra meningen i övergångsbestämmelserna till regeringsformen. De grundläggande reglerna om normgivningen i regeringsformen innebär att dubbelbeskattningsavtal som träder i stället för svensk skattelag skall införlivas i den svenska rättsordningen genom lag och inte genom förordning. Detta förfarande har också regelmässigt tillämpats sedan 1982. Anledningen till att ändringarna i Maltaavtalet inte införlivades genom lag torde vara att avtalet ursprungligen införlivades genom förordning och att denna ordning därför borde bibehållas. Denna inställning synes numera ha frångåtts. Regeringen har nämligen i den nyligen framlagda propositionen 1991/92:154 om dubbelbeskattningsavtal mellan Sverige och Österrike i samband med ändringar i avtalet föreslagit att avtalet i sin helhet skall inkorporeras som lag och att kungörelsen (1970:769) om tillämpning av dubbelbeskattningsavtalet upphävs.
De överenskommelser som inte underställts riksdagen för godkännande avser i stor utsträckning handelsavtal och avtal om bistånd resp. utvecklingssamarbete. I SÖ har årligen publicerats 20--40 sådana avtal under perioden 1987--1990. Vidare kan nämnas att överenskommelser om sjukvård förekommer i 3--4 fall per år och överenskommelser om social trygghet också i några fall varje år.
Förvaltningsmyndigheters överenskommelser
Förvaltningsmyndigheternas internationella överenskommelser med stöd av 10 kap. 3 § regeringsformen skall som tidigare nämnts redovisas i förteckningar som den 31 januari varje år skall lämnas till utrikesdepartementets rättsavdelning. Av övergångsbestämmelserna till förordningen om publicering av Sveriges internationella överenskommelser, m.m. framgår dock att förteckningarna första gången skulle lämnas den 1 juli 1991.
Som anges i förordningsmotiven måste man göra skillnad mellan avtal av offentligrättslig natur och avtal av privaträttslig natur. Överenskommelser av det senare slaget får, som framgår av betänkandet (SOU 1980:23) Statligt kunnande till salu och propositionen om export av tjänster från statliga myndigheter och bolag m.m. (prop. 1980/81:171), betraktas som vanliga civilrättsliga avtal som sluts på kommersiella villkor och som lika gärna skulle kunna ingås av en enskild person som en svensk myndighet. Överenskommelser som en förvaltningsmyndighet ingår med stöd av 10 kap. 3 § regeringsformen är däremot avtal som är bindande för riket och som i normalfallet endast regeringen får ingå.
Kopior av de förteckningar som kommit in till utrikesdepartementets rättsavdelning sedan förordningens ikraftträdande har överlämnats till utskottet tillsammans med en skrivelse från Hans Corell bilaga A 22. Av förteckningarna framgår att vissa myndigheter delvis missuppfattat åliggandena enligt förordningen. Några myndigheter har således i sina förteckningar tagit upp även regeringsavtal medan andra inte tycks ha tagit upp samtliga berörda avtal. Ytterligare andra har i sina förteckningar inte angett enligt vilket bemyndigande överenskommelsen har ingåtts eller har inte angett rätt bemyndigande. Vissa myndigheter har i stället för förteckningar sänt in avtalstexter och annat material som inte är relevant. Hans Corell har vid utfrågningen inför utskottet framhållit att man nog måste räkna med att det tar viss tid innan myndigheterna arbetar fram rutiner i fråga om förteckningarna. Det viktigaste är att arbetet har påbörjats. Det ger också myndigheterna en bättre överblick över de överenskommelser som de ingått. Från utrikesdepartementets sida har vidtagits en del åtgärder för att förbättra redovisningen. I skrivelser till rättscheferna har från utrikesdepartementets sida vid flera tillfällen påmints om myndigheternas skyldighet att lämna förteckningarna. Även vid sammanträde med rättscheferna har frågan tagits upp.
Hemliga överenskommelser
En genomgång av regeringsprotokollen från utrikesdepartementet och försvarsdepartementet visar att det under åren 1987--1990 med något enstaka undantag inte förekom hemliga avtal. Däremot förekom en rad avtal som hölls hemliga intill dess undertecknande -- eller i vissa fall ikraftträdandet -- skett. I ett fall beslöts att överenskommelsen skulle hållas hemlig tills de överenskomna åtgärderna genomförts. Vidare kan nämnas att det i försvarsdepartementets regeringsprotokoll finns ett antal hemliga bemyndiganden för myndighet inom försvarsområdet att teckna internationella överenskommelser.
Hemliga överenskommelser träffade av vissa svenska myndigheter inom försvarsområdet har redovisats i särskilda förteckningar som myndigheterna lämnat till utrikesdepartementets rättsavdelning.
Utskottets överväganden
När det gäller frågan om traktatsuccession (t.ex. avtalen med f.d. Sovjetunionen) ankommer det på regeringen att i samråd med berörda stater pröva huruvida några särskilda åtgärder krävs för att avtalen i fortsättningen skall gälla mellan Sverige å ena sidan och de nya staterna å andra sidan. Beträffande sådana avtal som ingåtts under medverkan av riksdagen bör enligt utskottets mening riksdagen underrättas om resultatet av angiven prövning. En framkomlig väg skulle vara att regeringen i fråga om dessa avtal i skrivelse till riksdagen redovisar läget. Riksdagen får härigenom tillfälle att uttala sig i frågan.
Utskottets granskning har visat en rad brister i förvaltningsmyndigheternas förteckningar över internationella överenskommelser och även när det gäller inlämnandet av förteckningar. Det ankommer på regeringen att se till att förteckningarna på ett bättre sätt än hittills redovisar omfattningen och inriktningen av de internationella överenskommelserna på myndighetsnivå. Utskottet noterar med tillfredsställelse att det inom regeringskansliet redan vidtagits en rad åtgärder för att förbättra redovisningen.
Granskningen i förevarande avsnitt föranleder i övrigt inte några uttalanden från utskottet.
10. Jämställdhetsfrågor
Konstitutionsutskottet har vid flera tillfällen tidigare granskat regeringens åtgärder beträffande jämställdhetsfrågor, senast år 1989. Utskottet har nu ånyo i årets granskning tagit upp vissa sådana frågor. I en till granskningen fogad kanslipromemoria, bilaga A 23, som bygger på uppgifter från regeringskansliet, redovisas bl.a. grundläggande författningsbestämmelser för jämställdhetsarbetet, den femåriga handlingsplan för jämställdhetspolitiken som riksdagen ställt sig bakom i juni 1988, handlingsplan för jämställdhetsarbetet i regeringskansliet, kvinnorepresentation i statliga utredningar m.m., fördelningen mellan kvinnor och män på politiska tjänster och på tjänstemannaplanet inom olika lönekategorier i regeringskansliet samt andelen kvinnor på vissa befattningar vars innehavare utses av regeringen.
I tidigare betänkanden har utskottet framhållit att strävandena att öka kvinnors deltagande i bl.a. kommitté- och utredningsarbete måste fortsätta. I KU 1984/85:35 betonade utskottet, mot bakgrund av behovet att öka kvinnorepresentationen på olika områden, särskilt att inriktningen mot förstärkt kvinnorepresentation också skulle komma till uttryck i regeringens utnämningar av olika slag. I KU 1986/87:33 upprepade utskottet sina tidigare uttalanden att det var mycket angeläget att kvinnorepresentationen på olika områden kunde öka. Den senaste granskningen, 1988/89:KU30, ledde till uttalanden om att, även om andelen kvinnor i statliga styrelser och utredningar ökat sedan tidigare granskning, det var önskvärt med ytterligare ansträngningar på detta område. Utskottet konstaterade också vid denna granskning att mycket få kvinnor var utnämnda till högre statstjänster och att detta förhållande från jämställdhetssynpunkt var otillfredsställande. Utskottet förutsatte att regeringen fortlöpande ägnade dessa frågor största uppmärksamhet.
Den 1 januari 1992 trädde en ny jämställdhetslag (1991:433, prop. 1990/91:113, 1991/92:AU17) i kraft. Lagen var ett resultat av en utvärdering av jämställdhetslagen, som lades fram i utredningen "Tio år med jämställdhetslagen -- utvärdering och förslag" (SOU 1991:41). Den nya lagen, som är anpassad till EG:s regler på området, innebär en skärpning av de tidigare bestämmelserna och en hel del nyheter. Bl.a. framhåller lagen numera att den siktar främst till att förbättra kvinnors villkor i arbetslivet. Lagen förbjuder liksom tidigare könsdiskriminering i arbetslivet. Med könsdiskriminering avses att någon missgynnas under sådana omständigheter att missgynnandet har ett direkt eller indirekt samband med vederbörandes könstillhörighet. Lagen kräver liksom tidigare att arbetsgivare skall driva ett målinriktat arbete för att aktivt främja jämställdhet i arbetslivet. Därutöver skall arbetsgivare som har minst tio anställda varje år upprätta en plan för sitt jämställdhetsarbete. Arbetsgivaren skall, enligt lagen, underlätta för arbetstagare att förena förvärvsarbete med föräldraskap, samt verka för att ingen utsätts för sexuella trakasserier. Lagen innehåller också bl.a. ett uttryckligt förbud mot att utsätta arbetstagare för trakasserier på grund av att arbetstagaren avvisat arbetsgivarens sexuella närmanden eller anmält arbetsgivaren för könsdiskriminering. Lagen innehåller också bl.a. särskilda samverkansregler, som innebär att arbetsgivare och arbetstagare skall samverka och särskilt verka för att utjämna och förhindra skillnader i lön och andra anställningsvillkor mellan kvinnor och män som utför arbete som är lika eller kan betraktas som likvärdigt.
Som framgår av utskottets granskning i 1988/89:KU30 ställde sig riksdagen i juni 1988 bakom den handlingsplan som framgår av regeringens proposition 1987/88:105 om jämställdhetspolitiken inför 90-talet. Handlingsplanen löper över fem år och avser regeringens arbete med frågorna men har samtidigt utgjort en riktningsangivelse för det samlade jämställdhetsarbetet i samhället. Planen innehåller bl.a. vissa tidsbestämda mål. Konkreta mål antogs bl.a. för andelen kvinnlig representation i centrala och regionala statliga styrelser och kommittéer. Enligt handlingsplanen skall andelen kvinnor i dessa år 1992 ha ökat till minst 30 procent och år 1995 till minst 40 procent. Slutmålet, en jämn könsfördelning, skall vara uppfyllt till år 1998. I propositionen uttalades att en författningsreglering borde övervägas, om inte andelen kvinnor i centrala statliga och regionala styrelser uppnår de uppställda tidsmålen.
I budgetpropositionen anges årligen könsfördelningen i statliga styrelser på central och regional nivå. I budgetpropositionen för åren 1991/92 redovisades följande fördelning såvitt avser förhållandena den 1 juli 1991 (prop. 1991/92:100, bilaga 12). För de centrala styrelserna gällde att andelen kvinnor bland de ordinarie ledamöterna nu uppgår till 31 procent. Andelen styrelser med kvinnlig ordförande är 10 procent. I fem av de 118 centrala styrelserna saknades kvinnliga ledamöter. Beträffande regionala styrelser utgjorde kvinnor 26 procent av de ordinarie ledamöterna. Motsvarande andel för det år utskottets senaste granskning avsåg var 15 procent. Den totala andelen kvinnor i både centrala och regionala styrelser uppgick den 1 juli 1991 till 28 procent. De årliga kommittéberättelserna redovisar också könsfördelningen i statliga utredningar (se tabell i bilaga A 23). För år 1992 redovisas en total andel kvinnor i utredningar på 26,5 procent. Motsvarande andel år 1989 var 21,7 procent. Andelen kvinnor som ordförande är 12,8 procent jämfört med 7,8 procent för år 1988. När det gäller kvinnliga ledamöter och sekreterare i utredningarna uppvisar båda grupperna en andel kvinnor på ca 34 procent. Andelen kvinnliga sakkunniga har ökat sedan år 1989 från 19,9 procent till 24,5 procent. Två departement, nämligen finans- och näringsdepartementen, har inte någon kommitté där en kvinna är ordförande. Utredningar och kommittéer som sorterar under kommunikationsdepartementet har endast kvinnorepresentation i totalt 16 procent av fallen. Största totala andelen kvinnor i utredningar har utbildningsdepartementet med 61 procent.
Med anledning av årets granskning får utskottet anföra följande. Utskottet vill sålunda ånyo understryka vikten av att kvinnorepresentationen på berörda områden ökar. Utskottet noterar med tillfredsställelse att det uppställda målet uppnåtts vad avser centrala styrelser samt beträffande ledamöter och sekreterare i utredningarna. Totalt sett går det emellertid inte att överblicka läget, då det ännu återstår ett halvår av målet för 1992. Med hänsyn till de uttalanden om författningsregleringen som riksdagen ställt sig bakom 1988 förutsätter utskottet att regeringen ägnar frågan sådan uppmärksamhet att de uppsatta målen är uppnådda vid årsskiftet. I alla kategorierna har också en total ökning av kvinnorepresentationen skett. Utskottet noterar emellertid att finans- och näringsdepartementen helt saknar kvinnliga ordförande i sina kommittéer och att vissa departement har en otillfredsställande låg total andel kvinnorepresentation i detta avseende.
Utskottet har till särskild granskning tagit upp tillsättning av tjänster som lagmän i hovrätt och kammarrätt. Dessa tjänster tillsätts direkt av regeringen. Den 1 april 1992 utgjorde andelen kvinnor 21,5 procent. Motsvarande siffra år 1988 var 14,5 procent. När det gäller hovrättslagmän har andelen kvinnor under perioden ökat från 10,3 procent till 25 procent. Hovrätten över Skåne och Blekinge har dock inte någon kvinna på sina fyra hovrättslagmänstjänster. Kammarrätterna uppvisar en procentuell minskning av andelen kvinnor från 21,1 procent år 1988 till 17,4 procent under 1992. Förändringen hänför sig till att fler tjänster som kammarrättslagmän tillsatts och att andelen kvinnor därigenom minskat.
Av generaldirektörerna 1992 är 12,3 procent kvinnor. Motsvarande siffra för år 1988 var 8 procent. Landshövdingarna är år 1992 till ca 8 procent kvinnor. Siffran kan jämföras med ca 16 procent år 1989. När det gäller de chefer för 121 myndigheter i vilka regeringen tillsätter de högsta cheferna var andelen kvinnor år 1988 ca 10 procent. Motsvarande siffra för dessa myndigheter var år 1991 ca 14 procent.
Utskottet vill uttala att det självfallet, när det gäller såväl tjänster på denna höga nivå liksom på andra, måste ske en omsorgsfull prövning av vederbörandes lämplighet för tjänsten. En rad omständigheter måste vägas in vid bedömningen. Utskottet vill dock framhålla att jämställdhet är en viktig faktor i sammanhanget. Utskottet konstaterar att, även om en ökning skett när det främst gäller andelen kvinnliga chefer i överrätt, fortfarande få kvinnor utnämnts till högre tjänster. Utskottet vill i sammanhanget erinra om justitieministerns uttalande vid en utfrågning inför utskottet som redovisats i förra årets granskningsbetänkande (1990/91:KU30, s. 80). Justitieministern underströk därvid vikten av ökat antal kvinnor på högre domartjänster. Vad gäller generaldirektörer och landshövdingar är förhållandena från jämställdhetssynpunkt inte heller acceptabla. Utskottet vill fästa regeringens uppmärksamhet på att en jämnare könsfördelning på berörda områden måste uppnås.
Utskottet har även granskat könsfördelningen i regeringskansliet. Av de politiskt tillsatta tjänsterna dvs. statsråd, statssekreterare, politiskt sakkunniga och informationssekreterare visar utskottets granskning att det i slutet av år 1991 fanns ca 45 procent politiskt anställda kvinnor. I slutet av mars 1992 var andelen ca 37 procent. För närvarande är 36 procent av statsråden kvinnor och av statssekreterarna 8 procent, nämligen två kvinnor i närings- resp. kulturdepartementet. De politiskt sakkunniga består till 40 procent av kvinnor.
En granskning av fördelningen mellan kvinnor och män på chefslöneplanet i regeringskansliet ger bl.a. följande siffror. I januari 1989 var andelen kvinnor på chefslöneplanet 18 procent. I januari 1992 är den procentuella fördelningen densamma. Lägst andel kvinnor på chefslöneplanet uppvisar arbetsmarknadsdepartementet med 10 procent kvinnliga chefer. Största andelen kvinnor finns i kommunikationsdepartementet med 30 procent kvinnliga chefer. Inom gruppen rättssakkunniga har andelen kvinnor ökat från 33 procent år 1989 till 36 procent år 1992. Inom kategorin övriga sakkunniga har andelen ökat från 36 procent till 38 procent. Beträffande tjänster i de lägsta lönekategorierna är kvinnorna representerade till drygt 80 procent. De redovisade siffrorna avser anställda i regeringskansliet med undantag för politiskt sakkunniga, innehavare av militära tjänster samt kommittéanställda.
Utskottet konstaterar beträffande regeringskansliet att någon förändring inte skett på chefslöneplanet vad avser den procentuella andelen kvinnor. Granskningen visar att, trots de ansträngningar som görs för att öka andelen kvinnliga chefer, något mera påtagligt resultat sedan år 1987, då andelen kvinnor på chefslöneplanet var 13 procent, inte har uppnåtts. Detta är högst otillfredsställande, särskilt mot bakgrund av statens ansvar som föregångare och förebild på jämställdhetsområdet. Utskottet förutsätter att regeringen prioriterar frågan så att av riksdagen antagna mål för jämställdheten kan uppnås.
11. Vissa uttalanden av statsråd
Utskottet har till granskning tagit upp vissa uttalanden av statsråd med anledning av anmälningar från riksdagsledamöter, som riktat kritik mot uttalandena i fråga. Till grund för granskningen har bl.a. legat två promerior upprättade inom utskottets kansli samt fyra promemorior från statsrådsberedningen bilagorna A 24.1--A 25. Utskottet har vidare i ett av ärendena hållit en utfrågning med statsminister Carl Bildt bilaga B14.
Bostadsminister Ulf Lönnqvist angav i ett brevsvar den 5 februari 1991 olika vägar som kunde undersökas för att idrottsföreningar skulle kunna undgå ökade kostnader för mervärdesskatt. Ulf Lönnqvists brev var ett svar på ett öppet brev från Västergötlands Idrottsförbund, som riktat kritik mot den utvidgning av mervärdesskatten som införts och hemställde om befrielse från mervärdesskatt för idrottsföreningar.
Vid föregående riksmöte beslutade riksdagen om ett särskilt kommunalt bostadstillägg till folkpension i syfte att ge de sämst ställda pensionärerna en förstärkning av bostadsstödet. Socialminister Ingela Thalén uttryckte i ett brev den 8 maj 1991 till riksförsäkringsverkets generaldirektör kritik mot det sätt som verket hade skött informationen om hur många pensionärer som skulle komma att omfattas av beslutet. Riksförsäkringsverket hade bl.a. i ett pressmeddelande framhållit att det särskilda kommunala bostadstillägget skulle komma färre pensionärer till godo än väntat.
Statsminister Carl Bildt gjorde i samband med utnämningen av Gun Hellsvik till justitieminister vissa uttalanden rörande ett pågående ärende hos regionåklagarmyndigheten i Malmö. Ärendet gällde en resa som Gun Hellsvik och andra kommunalpolitiker företagit och som bekostats av ett byggföretag. Några dagar efter utnämningen av Gun Hellsvik till justitieminister lades utredningen ned eftersom någon misstanke om brott ej kunde riktas mot någon resedeltagare eller researrangör.
Statsrådet Reidunn Laurén gjorde i en debattartikel i Dagens Nyheter den 23 januari 1992 vissa uttalanden rörande jämställdhetsombudsmannens verksamhet. I artikeln utvecklade Reidunn Laurén och en medförfattare sina synpunkter på den nya jämställdhetslagen och framförde viss kritik rörande tillämpningen av lagen och engagemanget hos dem som har att tillämpa lagen. I sammanhanget framhölls att bl.a. jämställdhetsombudsmannen har stor betydelse för utvecklingen på jämställdhetsområdet. Beträffande det förhållandet att jämställdhetsombudsmannen i allt mindre utsträckning fört talan hos arbetsdomstolen anfördes att den nuvarande ombudsmannen i mindre utsträckning än den tidigare var benägen att driva tvister till rättslig prövning. Artikeln i denna del avslutades med att jämställdhetsombudsmannen någon gång borde pröva möjligheterna att föra ärenden till jämställdhetsnämnden mot bakgrund av att nämnden ännu inte avgjort ett enda ärende.
Utskottet får anföra följande.
Enligt regeringsformen skall regeringsärenden i princip avgöras vid regeringssammanträde. Myndigheterna lyder enligt 11 kap. 6 § regeringsformen under regeringen. Enligt grundlagspropositionen innebär denna lydnadsplikt att myndigheterna i princip har att följa de föreskrifter av allmän natur eller direktiv för särskilda fall som meddelas i regeringsbeslut. Regeringens rätt att bestämma över myndigheterna begränsas av regeringsformens bestämmelse i 1 kap. 1 § om att all offentlig makt utövas under lagarna. Myndigheterna är i enlighet med 11 kap. 7 § tillförsäkrade en uttrycklig självständighet gentemot regeringen i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag.
Frågan om innebörden av 11 kap. 7 § regeringsformen berördes i propositionen (1986/87:99) om ledningen av den statliga förvaltningen. I propositionen framhölls att bestämmelsen ofta tolkats som ett allmänt förbud för regeringen och dess ledamöter att uttala sig i frågor som rör förvaltningsmyndigheternas verksamhetsområden, men att varken regeringsformen eller dess förarbeten ger något stöd för en sådan tolkning. Regeringsformens regler utgör enligt propositionen en fullt tillräcklig grund för regeringen att styra sina myndigheter precis så bestämt och i den omfattning som regeringen finner lämpligt i varje situation. Informella kontakter inom området för 11 kap. 7 § regeringsformen borde dock enligt propositionen i den mån de är nödvändiga präglas av mycket stor återhållsamhet med hänsyn till de rättssäkerhetsgarantier som åsyftas med lagrummet och borde för regeringens del skötas på tjänstemannanivå.
Konstitutionsutskottet framhöll i sitt betänkande med anledning av propositionen (KU 1986/87:29) att det finns ett stort behov av informella kontakter mellan förvaltningsmyndigheterna och regeringskansliet. Genom sådana kontakter kan regeringen hållas informerad om den aktuella situationen på olika myndighetsområden. Myndigheterna kan å sin sida via informella kontakter få regeringens intentioner och krav på myndigheterna klarlagda. Det var enligt utskottet över huvud taget svårt att föreställa sig en smidigt och väl fungerande förvaltningsapparat utan informella kontakter av olika slag. Utskottet framhöll emellertid att det mot bakgrund av att regeringsbesluten fattas av regeringen som kollektiv och inte av de enskilda statsråden fanns vissa risker för ministerstyre som inte kunde förnekas. Därför borde kontakterna vara mer inriktade på information än styrning.
Enligt utskottet utgjorde de informella kontakterna i samband med sådan ärendehandläggning som avses i 11 kap. 7 § regeringsformen ett särskilt problem. Det torde inte vara möjligt att undvika informella kontakter ens i dessa sammanhang, men enligt utskottets uppfattning borde återhållsamheten vara mycket stor. I särskilt hög grad borde de informella kontakterna på detta område avse informationsutbyte. Utskottet fann slutligen anledning understryka att oavsett vilka informella kontakter som förekommit bär myndigheten det fulla och slutliga ansvaret för besluten i de enskilda fallen.
Med anledning av de nu aktuella påtalade uttalandena får utskottet anföra följande. Självfallet har ett statsråd i likhet med alla andra medborgare rätt att göra uttalanden i olika sammanhang. Med hänsyn till ett statsråds speciella ställning i förening med det förhållandet att regeringsformen som nyss sagts uppställt vissa regler för myndigheternas självständighet i förhållande till regeringen måste viss återhållsamhet iakttas när det gäller uttalanden som rör myndighetsutövning mot enskild eller tillämpning av lag. Man bör således först och främst kunna utgå från att ett uttalande gjorts i vederbörandes egenskap av statsråd. Vid denna bedömning bör enligt utskottet i viss mån vägas in om statsrådet är ansvarig för den sakfråga uttalandet avser eller inte. Mot bakgrund av regeringens kollektiva ansvar kan dock denna omständighet inte tillmätas avgörande betydelse.
Om ett uttalande uppfattas ha gjorts av ett statsråd i denna egenskap måste självfallet stor betydelse fästas vid statsrådets avsikt med uttalandet. Om denna avsikt är att påverka myndighetsutövning mot enskild eller myndighetens tillämpning av lag kan uttalandet vara att se som ett avsteg från reglerna i 11 kap. 7 § regeringsformen, vilket inte är godtagbart från konstitutionella utgångspunkter. Även om avsikten inte varit denna kan uttalandet ändå i vissa situationer framstå som stridande mot syftet med bestämmelserna i fråga, särskilt om den aktuella myndigheten kan ha uppfattat sig som bunden av uttalandet.
Ett statsråd torde således i allmänhet få räkna med att ett auktoritativt framfört ställningstagande i en fråga som rör myndighetsutövning mot enskild eller tillämpning av lag från vederbörande myndighets sida skulle kunna uppfattas som direktiv. I princip ändras -- som tidigare sagts -- inte denna bedömning om uttalandet gäller en myndighet inom ett annat statsråds ansvarsområde.
Även om de fyra granskade uttalandena är av olika karaktär har utskottet valt att behandla dem från principiella utgångspunkter. Utskottet förutsätter att statsråd framdeles ålägger sig särskilt stor återhållsamhet i samband med uttalanden i frågor som faller inom området för 11 kap. 7 § regeringsformen.
12. Vissa utrikesfrågor
a) Ansökan om EG-medlemskap
Konstitutionsutskottet har tidigare granskat beredningen i regeringskansliet av vissa EG-frågor (1989/90:KU30 s. 96 ff.) samt informationsutbytet mellan regeringen och riksdagen i EG-frågor (1990/91:KU30 s. 32 ff.). Detta år har utskottet ägnat uppmärksamhet åt regeringens ansökan om svenskt medlemskap i den Europeiska gemenskapen.
I en skrivelse den 26 oktober 1990 om åtgärder för att stabilisera ekonomin och begränsa tillväxten av de offentliga utgifterna förklarade sig regeringen eftersträva ett nytt riksdagsbeslut om Europapolitiken. Det skulle tydligare och i mer positiva ordalag klargöra Sveriges ambitioner att bli medlem av EG. Ett medlemskap med bibehållen svensk neutralitetspolitik låg i vårt nationella intresse (skr. 1990/91:50 s. 5).
Sedan utrikesutskottet på eget initiativ tagit upp frågan (1990/91:UU8) ställde sig den 12 december 1990 riksdagens majoritet bakom vad utskottet uttalade (rskr. 74). Enligt utrikesutskottets majoritet -- Vänsterpartiets och Miljöpartiets representanter reserverade sig -- borde Sverige eftersträva att bli medlem i den Europeiska gemenskapen med bibehållen neutralitetspolitik. Endast som medlem kunde vårt land fullt ut delta i och få inflytande på den Europeiska gemenskapens samarbete.
Efter en samlad bedömning av de utrikes- och säkerhetspolitiska faktorerna samt efter samråd i utrikesnämnden borde regeringen kunna lämna in en svensk ansökan om medlemskap. Utskottsmajoriteten bedömde det som sannolikt att så kunde ske under 1991; företrädarna för Moderata samlingspartiet och Folkpartiet liberalerna ansåg däremot att ansökan borde göras under 1991. Vidare framhölls att i regeringens bedömning självfallet borde ingå hänsyn till den fortsatta utvecklingen i Europa, inklusive EG:s regeringskonferenser, EES-förhandlingarna samt säkerhetspolitiskt viktiga skeenden inom konferensen om säkerhet och samarbete i Europa (ESK). Av betydelse var också hänsynen till samarbetet med de nordiska länderna och de övriga EFTA-länderna.
Utrikesutskottets majoritet anförde också bl.a. att regeringen borde återkomma till riksdagen i frågan om förhandlingarnas uppläggning och konstitutionella aspekter på medlemskapet samt att en parlamentarisk arbetsgrupp borde ges möjligheter att -- efter slutförda EES-förhandlingar -- löpande följa framtida medlemskapsförhandlingar och deras förberedelser. I ett anförande inför Sveriges riksdag den 14 juni 1991 avgav dåvarande statsministern Ingvar Carlsson en deklaration angående en svensk ansökan om medlemskap i EG (prot. 1990/91:132 s.4ff.) Där finns bl.a. en redovisning av resultatet av regeringens bedömning, i nära kontakt med ledarna för de i utrikesnämnden representerade partierna, av de utrikes- och säkerhetspolitiska faktorerna. Ansökan om medlemskap i EG överlämnades den 1juli 1991 av statsministern till ordföranden i gemenskapens ministerråd. Ansökan var avfattad på sätt som framgår av bilaga A 26.
Den nuvarande planeringen i Sverige utgår från att EG:s ministerråd skall ge klartecken till förhandlingar under andra halvåret 1992 och att de skall kunna föras under loppet av 1993 samt avslutas vid årsskiftet 1993/1994. Regeringens målsättning är att Sverige skall inträda i EG 1995. I regeringsdeklarationen i oktober 1991 anges som en av de stora uppgifterna att fullt ut föra Sverige in i det europeiska samarbetet genom förhandlingarna om medlemskap i den Europeiska gemenskapen. Ett så brett samförstånd som möjligt eftersträvas kring Sveriges Europapolitik. Det konstateras vidare att den svenska utrikes- och säkerhetspolitikens utformning förändras i ett Europa som förändras. Den europeiska identiteten i vår utrikespolitik får ökad betydelse. Den nya politiska situationen skapar nya möjligheter för deltagande också i utrikes- och säkerhetspolitiskt samarbete med andra europeiska stater. De strategiska realiteterna i det nordeuropeiska och nordatlantiska området innebär emellertid alltjämt att den svenska säkerhetspolitiska huvudlinjen, som sammanfattas i uttrycket "alliansfrihet i fred syftande till neutralitet i krig", bibehåller sin grundläggande betydelse.
Utrikesutskottet konstaterade i november 1991 i betänkandet 1991/92:UU8 att riksdagens beslut den 12 december 1990 följts upp på det sätt som avsågs genom den avlämnade svenska medlemskapsansökan samt genom regeringens deklarerade avsikt att verka för att Sverige snarast blir fullvärdig medlem i EG och att intensifiera förberedelserna för medlemskapsförhandlingarna. Därvid noterades att en slutuppgörelse uppnåtts om EES-avtalet och att EES-förhandlingarnas resultat är av stort värde även för medlemskapsförhandlingarna.
Under detta riksmöte har medlemskapsfrågan också debatterats i riksdagen i andra sammanhang, bl.a. mot bakgrund av det europeiska rådets -- dvs. EG-ländernas stats- och regeringschefers -- möte i Maastricht i december 1991 och överenskommelsen om en europeisk union.
Frågan om medlemskap avgörs, för gemenskapens del, enligt artikel 237 i Romfördraget av ministerrådet. Beslut om att ta upp ett nytt medlemsland skall vara enhälligt och fattas efter det att synpunkter har inhämtats från kommissionen samt parlamentet har gett sitt samtycke. En motsvarande ordning föreskrivs i Maastrichtavtalet (Final provisions, article O).
Det finns anledning för konstitutionsutskottet att konstatera, att såväl EES-avtalet som ett EG-medlemskap förutsätter riksdagens godkännande, (jfr 10 kap. 2 § regeringsformen). Den bestämmelsen ger också vid handen att -- om en internationell överenskommelse förutsätter författningsändringar eller andra riksdagsbeslut -- godkännandet skall lämnas i samma form som föreskrivs för övriga nödvändiga riksdagsbeslut. Av detta följer motsatsvis att det inte möter något hinder att regeringen, även om sådana riksdagsbeslut inte föreligger, inleder förhandlingar och -- som är fallet när det gäller EES-avtalet -- även ingår en preliminär överenskommelse, jfr 10 kap. 1 § regeringsformen. Därutöver gäller enligt 10 kap. 6 § regeringsformen att regeringen fortlöpande skall hålla utrikesnämnden underrättad om de utrikespolitiska förhållanden, som kan få betydelse för riket, och överlägga med nämnden om dessa så ofta det erfordras. I alla utrikesärenden av större vikt skall regeringen före avgörandet överlägga med nämnden, om det kan ske. Vissa samrådsfrågor som rör EG behandlas i EFTA-delegationen.
Det kan i detta sammanhang också nämnas att regeringen våren 1991 beslutade att tillkalla en grundlagsutredning inför EG (Ju1991:03). I dess uppgifter ingår att utreda behovet av grundlagsändringar inför ett medlemskap i EG samt att överväga på vilka sätt det skall vara möjligt för riksdagen att spela en aktiv roll i EG-samarbetet. Den senare frågan behandlas också i en särskild av talmanskonferensen tillsatt utredning. Konstitutionsutskottet behandlade dessa frågor tidigare under våren 1991 i betänkandet 1990/91:KU22 (rskr. 180).
Från de synpunkter konstitutionsutskottet har att anlägga har granskningen inte gett anledning till något uttalande utöver det anförda.
b) Regeringens åtgärder med anledning av kidnappning i Kashmir
Sverige har sedan början av 1950-talet lämnat bistånd till Indien. Den för närvarande största svenska insatsen gäller ett underjordiskt vattenkraftverk vid Uri i Kashmir. En svenskledd företagsgrupp kontrakterades 1989 av Indien för projektet, som beräknades pågå i sex år. Projektet har emellertid drabbats av svårigheter genom oroligheter i Kashmirdalen. Den 31 mars 1991 kidnappades två svenska medborgare som var knutna till byggnadsprojektet. En muslimsk rörelse tog på sig ansvaret för frihetsberövandet, som varade till den 6 juli 1991. I en granskningsanmälan har tagits upp frågan om den svenska regeringens åtgärder med anledning av det inträffade.
Utskottet har tagit del av en inom utrikesdepartementet upprättad, delvis sekretessbelagd redogörelse för regeringens åtgärder med anledning av kidnappningen. Utskottets granskning har inte gett anledning till något uttalande.
c) Besök av en rysk regeringsdelegation
Utskottet har till granskning tagit upp regeringens handläggning av frågan om besök av en rysk regeringsdelegation den 21--22 januari 1992. Utskottet har erhållit en promemoria i ärendet från utrikesdepartementet, bilaga A 27.
I december 1990 förklarades en sovjetisk diplomat persona non grata och uppmanades att lämna landet. Bakgrunden till non grata-förklaringen var att han ägnat sig åt verksamhet som syftade till olovlig underrättelseverksamhet. Rysslands förste vice premiärminister Gennadij Burbulis gjorde ett arbetsbesök i Sverige den 21--22 januari 1992 på inbjudan av statsminister Carl Bildt. Inför besöket förhörde sig andremannen vid den ryska ambassaden om man från svensk sida kunde acceptera att premiärministern åtföljdes av den nu aktuelle diplomaten. Han uppgavs ha lämnat den sovjetiska/ryska utrikesförvaltningen och arbetade nu som personlig rådgivare och närmaste medarbetare till den ryske premiärministern. Kabinettssekreteraren beslöt den 7 januari 1992 att visum skulle beviljas för hela delegationen. Förste vice premiärminister Burbulis beslöt själv före sitt besök i Sverige att i sin delegation utelämna diplomaten.
Reglerna om de diplomatiska relationerna och om diplomaters rättsställning har kodifierats och närmare preciserats genom en i Wien år 1961 ingången konvention om diplomatiska förbindelser. Sedan konventionen ratificerats av 22 stater trädde den i kraft den 24 april 1964. Konventionen har ratificerats av Sverige. Enligt artikel 9 i denna konvention kan mottagande staten när som helst och utan att behöva redovisa skälen för sitt beslut underrätta den sändande staten om att beskickningschefen eller medlem av beskickningens diplomatiska personal är persona non grata eller att annan medlem av beskickningspersonalen icke är önskvärd. I sådant fall skall den sändande staten alltefter omständigheterna antingen återkalla vederbörande eller entlediga honom från hans tjänst vid beskickningen. En person kan förklaras non grata eller icke önskvärd även före ankomsten till den mottagande statens territorium. Om den sändande staten vägrar att fullgöra sina förpliktelser eller inte inom rimlig tid fullgör sina förpliktelser enligt artikeln, kan den mottagande staten vägra att erkänna ifrågavarande person som beskickningsmedlem. Bestämmelser om visering finns i utlänningslagen (1989:529). Beslut om visering meddelas av statens invandrarverk, men får också meddelas av utrikesdepartementet. Utrikesdepartementet har meddelat vissa föreskrifter om UD-viseringar m.m. (UF 1989:4).
Utskottets granskning har inte gett anledning till något uttalande.
d) Oljebistånd till Estland m.m.
Utskottet har granskat regeringens handläggning av frågor om bistånd till Estland i form av oljeleveranser m.m. Till grund för granskningen har legat en promemoria från statsrådsberedningen, bilaga A 28. Biståndsminister Alf Svensson har företrätt inför utskottet och lämnat uppgifter i saken, bilaga A 12.
Den 5 december 1991 gav riksdagen regeringen till känna att de medel som riksdagen tidigare anvisat för EFTA:s utvecklingsfond för Jugoslavien i stället kunde användas för insatser i bl.a. Baltikum (1991/92:UU17, rskr. 74). Före jul 1991 offentliggjorde den svenska regeringen avsikten att förmedla viss katastrofhjälp till Estland. Detta skedde genom bl.a. pressmeddelanden. Regeringen fattade beslut den 9 januari 1992 om att 15 milj.kr. skulle utgå till Estland. Den 23 januari 1992 beslutade regeringen att utfästa en gåva om ytterligare 10 milj.kr. Under förutsättning att AB SUKAB för utrikesdepartementet presenterade ett godtagbart varubytesavtal med behörig estnisk myndighet, skulle beloppet i fråga avsättas i en s.k. revolverande fond för varuutbyte med Estland. Det beslutades att av dessa 10 milj.kr. fick 4 miljoner disponeras omedelbart för import av olja till Estland. Medlen för ändamålet skulle tas från det anslag som riksdagen i sitt beslut den 5 december 1991 anvisat. Den 21 januari 1992 beslutade SIDA, efter samråd med biståndsministern, om ytterligare 5 milj.kr. i katastrofbistånd till Estland. Den 2 februari 1992 lossades den första oljeleveransen till Estland. Sammanlagt hade Estland i februari 1992 erhållit 30 milj.kr. i katastrofbistånd från Sverige.
Biståndsministern Alf Svensson har vid utfrågningen inför utskottet uppgett bl.a. att den försening som uppstod vid oljeleveransen berodde på bl.a. svårigheter för Estland att ange vilken oljekvalitet som önskades. Biståndsministern har också uppgett att något formellt regeringsbeslut för löftet om bistånd inte erfordrades akut, eftersom SIDA behövde fortsätta beredningen av hur biståndet skulle ske och att SIDA under alla förhållanden kunde utnyttja sitt regeringsbemyndigande att fatta beslut om katastrofbistånd upp till ett belopp om 10 milj.kr.
Utskottets granskning har lett till slutsatsen att regeringens handläggning av bistånd för oljeinköp, med hänsyn till det omfattande förberedelsearbete som var nödvändigt, även från Estlands sida, inte föranleder någon kritik från utskottets sida.
e) Sanktionerna mot Irak
Den 2 augusti 1990 invaderade Iraks armé grannlandet Kuwait. Förenta nationernas säkerhetsråd fördömde invasionen redan samma dag och stämplade den som utgörande ett brott mot internationell fred och säkerhet. Den 6 augusti 1990 antog säkerhetsrådet en resolution (nr 661/1990) om internationella ekonomiska sanktionsåtgärder mot Irak. Regeringen beslutade följande dag att följa säkerhetsrådets beslut. Under det fortsatta händelseförloppet antog säkerhetsrådet ytterligare ett stort antal resolutioner, vilka alla stöddes av Sverige.
Den 29 november 1990 antog säkerhetsrådet en resolution (nr 678/1990) varigenom de länder som samarbetade med Kuwait (i fortsättningen FN-alliansen) bemyndigades att använda alla nödvändiga medel om Irak inte senast den 15 januari 1991 åtlydde säkerhetsrådets resolutioner avseende irakiskt tillbakadragande från Kuwait. I resolutionen uppmanades vidare alla stater att lämna lämpligt stöd till de aktioner som vidtogs i enlighet med denna och tidigare resolutioner i ärendet.
Sedan den i resolution 678 intagna tidsfristen passerats gick FN-alliansens styrkor den 17 januari 1991 till anfall mot Irak och mot irakiska mål i Kuwait. I början av mars upphörde stridshandlingarna vid Persiska viken, det s.k. Gulfkriget.
Konstitutionsutskottet tog förra året (1990/91:KU30 s. 57 f.) upp olika förhållanden i anslutning till Gulfkriget till granskning. Det gällde bl.a. vissa folkrättsliga aspekter, främst med anledning av säkerhetsrådets resolution 678/1990. Som ett led i granskningen höll konstitutionsutskottet en utfrågning med dåvarande utrikesministern Sten Andersson, åtföljd av folkrättsrådgivaren i utrikesdepartementet, departementsrådet Ove Bring.
Sten Andersson uttalade vid utfrågningen i april 1991 bl.a. att han både före FN-alliansens attack och under kriget vid några tillfällen hade föreställningen att man borde ha fortsatt sanktionsverksamheten. Han bedömde emellertid i efterhand att det inte fanns någon annan väg att gå med tanke på det motstånd som Saddam Hussein hela tiden gjorde mot varje försök att åstadkomma en fredlig lösning. Sten Andersson framhöll vidare att Sverige på många sätt var engagerat i de försöken utan att vinna den minsta framgång. Det gjorde inte heller andra stater, och Sten Andersson förklarade sig således tro att det som gjordes var det enda möjliga. In i det sista pågick emellertid försök att förhindra kriget. Framför allt försökte Sverige förmå Jemen och Algeriet, dvs. två arabländer, att få Saddam Hussein att dra tillbaka sina trupper från Kuwait.
Konstitutionsutskottet har detta år främst uppmärksammat regeringens åtgärder med anledning av säkerhetsrådets resolutioner om internationella ekonomiska sanktionsåtgärder mot Irak. Till grund för granskningen har legat dels en inom utrikesdepartementet upprättad promemoria, bilaga A 29, dels en utfrågning med Ove Bring, bilaga B 2.
Av utredningen framgår att regeringens beslut att införa ekonomiska sanktioner mot Irak föregicks av kontakter med ledarna för de i utrikesnämnden representerade partierna och att frågan behandlades i utrikesnämnden den 8 augusti 1990. Därvid informerades även om läget i Gulfkrisen allmänt. Utvecklingen i Irak och Kuwait togs därefter upp vid samtliga utrikesnämndens nio sammanträden t.o.m. mars 1991.
Granskningen ger inte utskottet anledning att göra något uttalande.
13. Krigsmaterielexport
Inledning
Konstitutionsutskottet har under en följd av år granskat olika krigsmaterielexportfrågor. I sammanhanget bör också erinras om Medborgarkommissionens rapport om svensk vapenexport (SOU 1988:15) samt om betänkandena Begreppet krigsmateriel (SOU 1989:66) och Utlandssamverkan på krigsmaterielområdet (SOU 1989:102), vilka har remissbehandlats och bereds i regeringskansliet. En av regeringen aviserad proposition med förslag till ny lagstiftning om export av krigsmateriel m.m. kommer att avlämnas till riksdagen i juni 1992.
I det senaste granskningsbetänkandet (1990/91:KU 30, s. 49 f.) antecknades att utskottet -- med hänsyn till då pågående eller förestående rättsliga utredningar och prövningar -- skulle återkomma till frågor, kopplade till regeringen, och vilka har samband med de delar av FFV:s affärer som inte slutligt hade handlagts av åklagare och domstol. Vid detta års granskning tar utskottet också upp en anslutande, tidigare granskad fråga om FFV:s s.k. Englandsavtal. Vidare behandlas vapenexport till Jugoslavien samt sker en uppföljning av tidigare granskningar rörande Iran, Indien och Burma.
Till grund för konstitutionsutskottets granskning har legat dels skriftligt, i huvudsak sekretessbelagt material främst från utrikesdepartementets handelsavdelning, dels vad som framkommit vid en sluten utfrågning med krigsmaterielinspektören, ambassadören Sven Hirdman, åtföljd av departementssekreteraren Gunnar Klinga. Utskriften från utfrågningen i inte sekretessbelagda delar återges i bilaga B 1.
Viss export från FFV
Bakgrund
Frågor om otillåten vidareexport av krigsmateriel har tagits upp av konstitutionsutskottet samt av rättsvårdande myndigheter vid olika tidpunkter och i olika sammanhang; här kan bl.a. erinras om de s.k. robot 70-affärerna och en fällande dom 1989. Det finns anledning att inledningsvis teckna en bakgrund till årets granskning.
Vid årsskiftet 1987/88 förekom uppgifter om att affärsverket FFV under lång tid skulle ha exporterat granatgevärssystemet Carl Gustaf till ett stort antal länder via Storbritannien utan tillstånd. Det gjordes också gällande att detta skett med regeringens goda minne eller i vart fall att det varit känt inom regeringskansliet och hos krigsmaterielinspektionen (KMI). Konstitutionsutskottet behandlade i ett särskilt avsnitt i granskningsbetänkandet KU 1987/88:40 de s.k. Englandsavtalen.
I samma betänkande anförde utskottet (s. 43):
I 1986/87 års granskningsbetänkande uttalade utskottet att det inte fanns belägg för att det i kretsen av regeringsledamöter hade funnits vetskap om oegentligheter på vapenexportområdet, men att det med facit i hand kunde hävdas att regeringarna på ett tidigare stadium bort misstänka att allt inte stod rätt till och således ha vidtagit mer kraftfulla åtgärder. Detta intryck har förstärkts under årets granskning. Enligt konstitutionsutskottet kan sålunda nu i efterhand konstateras att regeringarna inte varit tillräckligt observanta på hur krigsmaterielinspektionen utövat sin verksamhet.
Det har i olika sammanhang påståtts att kännedom om olaga svensk vapenexport funnits inom regeringen. Utskottet har förutom utfrågningarna med ansvariga statsråd och tjänstemän tagit del av ett omfattande skriftligt material bl.a. ur de rättsliga förundersökningar som pågår. Företrädare för svensk vapenindustri har av utskottet beretts tillfälle att lämna sin syn i detta avseende. Den förnyade granskningen har inte gett belägg för att det i kretsen av regeringsledamöter skulle ha funnits vetskap om oegentligheter på detta område som föranleder utskottet att ändra de bedömningar som gjordes föregående år.
Dessa slutsatser om förhållandena tidigare har konstitutionsutskottet sedermera bekräftat och delvis förstärkt. Vid 1989/90 års granskning anfördes sammanfattningsvis (1989/90:KU 30, s. 49) att utskottet funnit ytterligare belägg för de kritiska uttalanden som tidigare framförts från utskottets och medborgarkommissionens sida. Föregående år (1990/91:KU 30, s. 54) delade vidare konstitutionsutskottet medborgarkommissionens slutsats att handläggningen 1980 av ett ärende om export till Singapore tyder på en anmärkningsvärd brist på vaksamhet inom regeringskansliet.
Medborgarkommissionen behandlade 1988 i sin rapport om svensk vapenexport (SOU 1988:15) misstänkta fall av olaglig krigsmaterielexport. Ett avsnitt gällde medverkan eller vetskap hos regering och regeringskansli. På denna punkt har utskottet anfört (1989/90:KU 30, s. 39):
Medborgarkommissionen konstaterar till en början att den med ett undantag -- avseende vidareexport år 1982 av en fartygskanon till Oman -- inte funnit belägg för att det inom regeringen eller regeringskansliet förekommit något som tyder på att enskild regeringsledamot eller någon tjänsteman, i första hand någon krigsmaterielinspektör, medverkat i eller haft vetskap om olagliga affärer med krigsmateriel. När det gäller nyssnämnda fartygskanon framgår det enligt medborgarkommissionen att krigsmaterielinspektören fått kännedom om att kanonen skulle levereras från Bofors till Oman via det brittiska varvet Brooke Marine men trots detta inte ingripit eller informerat den dåvarande handelsministern. Medborgarkommissionen riktar vidare, i anslutning till några av de granskade fallen, viss kritik mot i första hand berörda krigsmaterielinspektörer för bristande misstänksamhet eller bristande vaksamhet. Kommissionen framhåller att ehuru huvudansvaret för den bristande misstänksamheten och vaksamheten åvilar krigsmaterielinspektörerna gäller kritiken också andra delar av regeringskansliet. Kommissionen anser sålunda att handels-, utrikes-, försvars- och industridepartementen borde haft anledning att visa större intresse för utförselärendena. Kommissionen konstaterar att krigsmaterielinspektionen hade lämnats med otillräckliga resurser och hade allmänt behövt ett starkare stöd.
Justitiekanslern fick våren 1988 regeringens uppdrag att utreda i vad mån export, direkt eller indirekt, ägt rum av vapen eller vapensystem från affärsverket FFV till länder till vilka regeringen inte meddelat utförseltillstånd. Utredningen begränsades till granatgevärssystemet Carl Gustaf. Justitiekanslern uttalade i ett pressmeddelande i anslutning till sitt yttrande till regeringen den 27 februari 1989 bl.a.:
Det får enligt justitiekanslerns bedömning antas att såväl medlemmar av regeringen som tjänstemän inom regeringskansliet erhöll god kännedom om de s.k. Englandsavtalen vid tiden för deras tillkomst. Den omständigheten att regeringsledamöter och tjänstemän inom regeringskansliet måste antas ha varit väl medvetna om Englandsavtalens innehåll när avtalen slöts har emellertid, med hänsyn till den innebörd dessa avtal hade, inte inneburit att de också kunnat sluta sig till eller misstänka att avtalen skulle komma att tillämpas på det sätt som blev fallet.
Meddelade domar m.m.
Vid regionåklagarmyndigheten i Linköping har tidigare pågått utredning eller förundersökning i FFV-ärendet. En förundersökning rörande misstänkt grov varusmuggling av krigsmateriel (vapenkapslar) till två länder via Singapore vid olika tillfällen 1983 och 1985 har lagts ned genom ett beslut den 31 mars 1992 eftersom brott inte kan visas. Vidare fattades den 9 april 1992 ett beslut att inte inleda förundersökning med anledning av uppgifter om Carl Gustaf-vapen och ammunition i Kambodja och Myanmar (Burma).
Efter omfattande prövningar av åtalsfrågor -- varvid beslöts att i vissa hänseenden inte väcka åtal såväl på grund av att brott inte styrkts som på grund av preskription -- väcktes 1989 och 1990 följande åtal vilkas behandling konstitutionsutskottet föregående år förklarade sig böra avvakta. Det gällde vidareexport till:
a) Saudiarabien via Storbritannien 1979 och 1980 av materiel tillhörande granatgevärssystemet Carl Gustaf till ett värde av drygt 42 milj.kr.,
b) Thailand via USA 1980 av vapenkapslar m.m. för ca 1milj.kr.,
c) Burma via Singapore 1980--1981 av vapenkapslar för drygt 500000 kr.,
d) Dubai via Singapore 1981 av granatgevärsammunition för ca 2,5 milj.kr.
Den ena domen meddelades av Eskilstuna tingsrätt sommaren 1991 och gäller utförsel av ammunition via Singapore till Dubai (punkt d ovan). Åtalet mot förre marknadschefen Bengt Mattsson och ytterligare en anställd ogillades. Bland dem som hördes som vittnen fanns Birgit Friggebo. Det ansågs inte styrkt att de tilltalade känt till att materielen kan ha varit avsedd för annat land än Singapore. Domen har vunnit laga kraft.
Den andra domen meddelades av samma domstol den 28 januari 1992, också den har vunnit laga kraft. Åtalen enligt punkterna a--c ovan mot Eric Malmberg, generaldirektör vid FFV 1970--1980, ogillades.
I målet hölls vittnesförhör med Bengt Mattsson och andra befattningshavare vid FFV, bl.a. Börje Olsson (jfr konstitutionsutskottets utfrågningar våren 1988) samt med de förutvarande statsråden Staffan Burenstam Linder, Anitha Bondestam och Hadar Cars. Vidare hördes generalerna Lage Thunberg och Sven Olof Olin (krigsmaterielinspektörer den 1juli 1968--den 30 juni 1977 resp. den 1 mars 1980--den 31 januari 1981) samt personer som varit tjänstemän i handelsdepartementet och vikarierat som inspektörer, dåvarande rättschefen Lars Jonson och hovrättsassessorn Jörgen Holgersson. Vidare hördes Per Tegnér, som tidigare var departementsråd i industridepartementet.
Vad angår utförseln via Storbritannien till Saudiarabien hävdade Eric Malmberg att såväl KMI som regeringen kände till Englandsavtalet och möjligheten till vidareexport (domen s. 17 f.). Det kan nämnas att det av domen framgår att, precis som nämndes vid en utfrågning inför konstitutionsutskottet 1988, FFV hade anställda på plats i Saudiarabien för att leda utbildning.
Tingsrätten ogillade åtalet beträffande utförseln 1980 redan på grund av att det inte med tillräcklig grad av säkerhet var klarlagt att de granater som då skeppades från Sverige omfattades av kontraktet i fråga och följaktligen inte heller att de var avsedda för något annat land än det som fartyget var destinerat till, nämligen Storbritannien (domen s. 33).
Beträffande det andra fallet, utförseln 1979, noterade domstolen att KMI och regeringen varken direkt eller indirekt hade någon kännedom om att materielen var avsedd för Saudiarabien (domen s. 39 f.). Tingsrätten drar slutsatsen att fel har begåtts inom FFV och att detta lett till att regeringen fattat sitt beslut om utförsel på falska premisser; det kan emellertid inte med säkerhet fastställas vem som bär ansvaret för detta. Åtalet ogillades därför även i denna del eftersom det inte bevisats att Eric Malmberg känt till att materielen var avsedd för Saudiarabien (domen s. 54).
Även beträffande utförseln via USA och Singapore konstaterar tingsrätten att fel begåtts inom FFV och att regeringen förletts att meddela tillståndsbeslut, men att det inte kan slås fast med tillräcklig säkerhet att Eric Malmberg bär ansvaret för detta. Åtalet lämnades därför utan bifall också i dessa delar (domen s.79 f. resp. s. 96 f.).
Ytterligare om FFV:s s.k. Englandsavtal
Vid 1987/88 års granskning (KU 1987/88:40, s. 14 ff.) ägnades som berörts ett avsnitt åt en uppföljning av påståenden om export till länder till vilka utförseltillstånd inte hade beviljats. I den delen hade framkommit att det statliga affärsverket FFV (tidigare försvarets fabriksstyrelse) med början 1963 hade exporterat krigsmateriel och upplåtit tillverkningsrättigheter (licenser) till Storbritannien samt att avtalen -- de s.k. Englandsavtalen -- innefattat rätt till viss vidareförsäljning av materiel, granatgeväret Carl Gustaf med ammunition, till ett flertal samväldesländer, däribland brittiska kolonier. Det upplystes att FFV bedömt att under perioden 1970--1985 nära 75 procent av försäljningen till det brittiska försvarsministeriet hade exporterats vidare. Först sedan kraven på slutanvändarintyg skärpts från 1983 -- vid vilken tidpunkt tillståndsplikt infördes även för licensavtal -- avvecklades avtalsarrangemangen, och de sista leveranserna inom ramen för avtalen ägde rum i slutet av 1984.
Konstitutionsutskottets granskning innefattade utfrågningar med bl.a. företrädare för FFV, vilka uttalade som sin mening att avtalen måste ha diskuterats och varit kända i regeringskansliet. Vidare fanns visst skriftligt material, bl.a. uppgifter till KMI 1978 från FFV:s dåvarande generaldirektör Eric Malmberg.
Konstitutionsutskottets granskning gav vid handen att Englandsavtalen enligt samstämmiga uppgifter såväl från statsrådet Anita Gradin (som fick kännedom om avtalen i januari 1988) som från de likaså, i tidigare regeringar, för vapenexportfrågor ansvariga statsråden Mats Hellström, Staffan Burenstam Linder, Hadar Cars och Björn Molin uppfattats som licensavtal fastän de i verkligheten huvudsakligen varit leveransavtal. Något regeringsbeslut eller annan handling från 1963 som utvisade avtalens rätta innebörd hade inte påträffats i regeringskansliet. Två ledamöter (fp) reserverade sig. De ansåg att kunskap om avtalens innebörd fanns inom regeringskansliet hösten 1965 (KU 1987/88:40, s. 24 ff., s. 36f. och s. 68 f.).
Under årets granskning har utskottet tagit del av en promemoria i juni 1986 som marknadschefen Bengt Mattsson vid FFV Ordnance överlämnade till Carl Algernon, som var krigsmaterielinspektör från den 1 februari 1981 till sin bortgång den 15 januari 1987. Frågeställningen är om promemorian gav vid handen att Englandsavtalen hade gett Storbritannien rätt till vidareexport till länder som ansetts uteslutna från export direkt från Sverige. Det har bl.a. satts i fråga om inte krigsmaterielinspektören, i samband med handläggningen av utförselfrågor senare samma år, har återgett de berörda uppgifterna i en promemoria avsedd för ett sammanträde i utrikesnämnden den 12 december 1986 och att regeringsföreträdare därigenom känt till att det hade förekommit utförsel av vapen till Storbritannien för vidareexport som inte bort äga rum.
Det kan i detta sammanhang anmärkas att Bengt Mattsson, under förundersökningen i anslutning till ett av de tidigare redovisade åtalen, uppgav att han troligen redan andra halvåret 1984 berättat för krigsmaterielinspektören om de s.k. Englandsavtalens egentliga innebörd. En motsvarande uppgift finns i den tidigare nämnda JK-utredningen.
Utskottets bedömning
Konstitutionsutskottets granskning avser regeringens och enskilda statsråds befattning med krigsmaterielexportfrågor. Årets granskning har inte vare sig beträffande de s.k. Englandsavtalen eller i övrigt gett anledning till någon ändring i utskottets tidigare bedömningar.
Krigsmaterielexport till Jugoslavien
Inledning
Granskningen gäller bl.a. utförsel av krigsmateriel till Jugoslavien efter det att strider utbrutit där sommaren 1991.
Gällande rätt m.m.
Huvuddragen i de regler och riktlinjer som för närvarande gäller för export av krigsmateriel m.m. är följande.
Från det generella förbudet mot export av krigsmateriel kan regeringen medge undantag och bevilja utförseltillstånd. Tillstånd ges i enlighet med av riksdagen godtagna riktlinjer (prop. 1971:146, UU 21, rskr. 343 och prop. 1981/82:196, UU 26, rskr. 345). Riktlinjerna innebär -- bortsett från s.k. ovillkorliga hinder för export -- i korthet att vid export till andra länder än de nordiska staterna eller de neutrala staterna i Europa måste från fall till fall bedömas om utförsel bör tillåtas. Bedömningarna styrs av den övergripande principen om restriktivitet. Tillstånd bör inte beviljas för export till stat som befinner sig i väpnad konflikt med annan stat, stat som är invecklad i internationell konflikt som kan befaras leda till väpnad konflikt, stat som har inre väpnade oroligheter eller stat som kan komma att använda materielen för att undertrycka mänskliga rättigheter. De tre ovillkorliga hindren, nämligen förpliktelser i ett internationellt avtal, beslut av FN:s säkerhetsråd samt folkrättsliga regler om export från neutral stat under krig, dvs. 1907 års Haagkonventioner, utesluter alltid tillstånd till export.
För reservdelar till tidigare levererad krigsmateriel finns särskilda riktlinjer. Med hänsyn bl.a. till de krav köparna kan ha, bör reservdelar få exporteras utom när ett ovillkorligt exporthinder föreligger. I den praxis som har utbildats gäller detsamma för ammunition. Vidare uttalas i riktlinjerna att ett utfärdat exporttillstånd bör dras in, förutom vid ovillkorliga exporthinder, endast om den mottagande staten kommer i väpnad konflikt med annan stat eller får inre väpnade oroligheter. Även i fall av väpnad konflikt bör indragning av tillståndet kunna underlåtas om det är förenligt med de neutralitetsrättsliga reglerna och mottagarstaten deltar i konflikten endast symboliskt. I samband med lagregleringen 1988 av återkallelse av utförseltillstånd -- jfr 13 § lagen (1988:558) om förbud mot utförsel av krigsmateriel, m.m. -- har framhållits att det dessutom i fall av t.ex. felaktiga eller vilseledande uppgifter i en ansökan kan vara skäl att dra in ett tillstånd (prop.1987/88:154, s. 48 f.).
Det bör också framhållas att det sedan 1983 krävs tillstånd för att upplåta tillverkningsrättigheter m.m.. Vidare infördes 1988, i samband med att bestämmelserna om export av krigsmateriel skärptes och byggdes ut, regler om underrättelser till regeringen m.m. om vissa marknadsföringsåtgärder. Det krävs inte något tillstånd för att t.ex. ge service utom riket åt tidigare levererad materiel.
Som tidigare berörts pågår en översyn av reglerna för export av krigsmateriel (jfr bl.a. uttalanden av konstitutionsutskottet, KU 1986/87:33, s. 49 och KU 1987/88:40, s. 42).
Utskottets bedömning
Jugoslavien har sedan lång tid importerat krigsmateriel från Sverige (SOU 1989:102 s. 53 och senast skr. 1991/92:145, s. 10). Under 1991 exporterades emellertid inte någon ny krigsmateriel till Jugoslavien, däremot meddelades utförseltillstånd som gällde bl.a. reservdelar och underhållsmateriel. Dessa tillstånd återkallades i juli 1991 sedan strider utbrutit i landet. Här kan erinras om att såväl EG:s utrikesministrar som Förenta staterna och sedermera i början av hösten FN:s säkerhetsråd fattade beslut om restriktioner i fråga om utförsel av krigsmateriel till Jugoslavien.
Regeringen meddelade i augusti 1991 ett förnyat utförseltillstånd, motsvarande ett av de tillstånd som återkallats. Efter en närmare prövning medgavs utförsel av jugoslavisk materiel som befunnit sig i Sverige sedan 1990 för service och reparation. Dessa och övriga särskilda omständigheter hade inte uteslutit ett undantag redan när återkallelsebeslutet fattades.
Utöver det anförda ger inte utskottets granskning i denna del anledning till något uttalande.
Övriga frågor
Iran
Konstitutionsutskottet har vid ett flertal tillfällen (KU 1985/86:25, s. 29 ff., KU 1986/87:33 s. 23 ff., 1989/90:KU 30, s.38 ff.) i sin granskning behandlat frågan om otillåten vidareexport av robot 70. Vad gäller påståenden om olovlig export av robot 70 till Iran hänvisade konstitutionsutskottet -- som i februari 1989 höll en utfrågning med översten Anders Hammarskjöld, hovrättsassessorn Richard Ljungqvist och departementsrådet Kurt Blixt, vilka som sekreterare eller experter varit knutna till medborgarkommissionen -- till kommissionens bedömningar (1989/90:KU 30, s. 41).
Medborgarkommissionens rapport om svensk vapenexport avgavs i maj 1988. Ett avsnitt gäller påståenden om export av robot 70 till Iran (SOU 1988:15, s. 119--123). På grundval av genomförda undersökningar uteslöt kommissionen att robot 70 hade exporterats eller vidareexporterats till Iran i sådan omfattning att systemet kunnat utnyttjas i kriget mellan Iran och Irak. Kommissionen ansåg det inte sannolikt att några robot 70 över huvud taget fanns i Iran, men kunde inte utesluta att enstaka robotar kommit till landet i något syfte.
Granskningen nu har främst gällt visst meddelande från utrikesdepartementet till två svenska ambassader som utskottet tagit del av. Utskottet finner inte anledning till något uttalande.
Indien
Konstitutionsutskottet har tidigare granskat olika förhållanden i anslutning till dåvarande AB Bofors avtal 1986 med indiska staten om leverans m.m. av fälthaubitsar, den s.k. Indienordern (KU 1987/88:40, s. 14 ff. och senast 1989/90:KU 30, s. 38 ff.).
Vad angår en förut uppmärksammad aspekt på Indienordern, otillåtna mellanhänder, har riksåklagaren i ett beslut den 10 mars 1992 inte funnit anledning att ändra ett överklagat beslut om att inte återuppta en nedlagd förundersökning till utrönande av om bestickningsbrott begåtts.
Vid utfrågningen med krigsmaterielinspektören Sven Hirdman berördes dels att regeringen numera har lämnat ut hela den sekretessbelagda RRV-rapporten, dels att regeringen förra året behandlade en framställning om rättshjälp från den indiska regeringen. Svaret lämnades i juni 1991. Där redovisade regeringen rättsläget i Sverige beträffande vad som kunde och inte kunde lämnas ut och i vad mån utfrågningar kunde äga rum i Sverige. Här kan också nämnas att regeringen i ett beslut den 29 april 1992, med anledning av en ny framställning från Indien, inte funnit skäl att ompröva det tidigare beslutet.
Utskottet gör inte något uttalande utöver denna redovisning.
Burma
Som tidigare berörts har regionåklagarmyndigheten i Linköping beslutat att inte inleda förundersökning med anledning av uppgifter om Carl Gustaf-vapen och ammunition i Kambodja och Myanmar (Burma).
Utskottet har senast föregående år behandlat bl.a. motsvarande uppgifter om Carl Gustaf-ammunition i Burma (1990/91:KU 30, s.54). Kompletterande upplysningar har lämnats dels genom en promemoria från krigsmaterielinspektionen, dels vid utfrågningen med krigsmaterielinspektören Sven Hirdman.
Utskottet gör inte något uttalande utöver denna redovisning.
14. Vissa försvarsfrågor
a) Materielbeställningar 1990 och 1991
Utskottet har till granskning tagit upp vissa beslut om anskaffning av materiel till det militära försvaret som den socialdemokratiska regeringen har fattat. Överbefälhavaren har tillstyrkt anskaffningarna under förutsättning att ytterligare medel tillförs. Granskningen har särskilt avsett besluten den 15 februari 1990 om anskaffning av Haubits 77 m.m. och den 17 juli 1990 om anskaffning av Ubåt 90. En granskningspromemoria har upprättats i ärendet, bilaga 30.
En fråga som har uppmärksammats vid granskningen är användningen av s.k. prisregleringsmedel. De fördelas under budgetåret och räknas fram i ett automatiskt verkande priskompensationssystem. Enligt utskottet företer detta system vissa brister när det gäller möjligheterna att överblicka systemets verkningar. Utskottet noterar att regeringen i prop. 1991/92:102 har föreslagit att priskompensationssystemet förändras för den militära utgiftsramen och att genomförandeprisbudgetering tillämpas inom denna utgiftsram. Förändringen innebär att kompensationen för förväntad kostnadsutveckling sker i förväg under budgetarbetet för nästkommande budgetår.
Granskningen har inte gett anledning till något uttalande i övrigt från utskottets sida.
b) Regeringsbeslut att avbryta pågående försök med förkortad grundutbildning av värnpliktiga
Utskottet har till granskning tagit upp regeringens beslut den 14 november 1991 att avbryta försöken med förkortad grundutbildning av värnpliktiga. Beslutet berörde ca 3 600 värnpliktiga som hade ryckt in och ca 6 000 som hade fått inkallelseorder men ännu ej ryckt in. Till grund för granskningen har legat en kanslipromemoria, bilaga A 31.
Försöken med förkortad grundutbildning för vissa värnpliktiga inleddes efter riksdagsbeslut år 1989. Riksdagen stiftade då lagen (1989:402) om försök med förkortad grundutbildning av värnpliktiga. Försöksverksamheten utvidgades efterhand till att omfatta fler värnpliktiga. I enlighet härmed ändrades lagen år 1990 och 1991. Lagen innebär att grundutbildningen för ett visst antal värnpliktiga av angivna kategorier får vara kortare än vad som följer av bestämmelserna i värnpliktslagen (1941:967). Varje gång då riksdagen behandlade lagförslagen redogjorde det föredragande statsrådet för försöksverksamheten, och riksdagen bereddes då tillfälle att ta del av vad statsrådet anfört. Varje gång lämnade riksdagen också utan erinran vad han hade anfört.
Utskottet gör följande bedömning.
Lagstiftningen om försök med förkortad grundutbildning innebär en rätt men inte någon skyldighet för regeringen att genomföra försöken. Att riksdagen vid olika tillfällen lämnat utan erinran vad föredragande statsrådet anfört i frågor som rört försöken innebär inte att regeringen har varit skyldig att upprätthålla försöksverksamheten. Den genomförda granskningen ger inte anledning till någon kritik mot regeringsbeslutet den 14 november 1991.
15. Vissa underrättelse- och säkerhetsfrågor
Utskottet har till granskning tagit upp en fråga som rör systemet för personalkontroll i samband med kommendering av värnpliktiga. I den delen har granskningen föranletts av att en värnpliktig som av en militär myndighet tagits ut som bilförare åt försvarsministern fått en annan uttagning efter ingripande från en tjänsteman hos överbefälhavaren. Enligt tidningsuppgifter skulle den ändrade uttagningen bero på den värnpliktiges namn och hudfärg.
Utskottet konstaterar att försvarsministern inte har haft någon befattning med uttagningen. Omplaceringsbeslutet har varit föremål för granskning hos riksdagens ombudsmän. JO Hans Ragnemalm har i beslut den 28 april 1992 uttalat att han av det material som ställts till hans förfogande inte kan dra annan slutsats än att omplaceringsbeslutet varit helt obefogat.
Vad gäller regeringens kontroll allmänt av säkerhetspolisen och den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten har i en granskningspromemoria, bilaga A 32, lämnats en redogörelse för tidigare granskningar som utskottet har företagit i underrättelse- och säkerhetsfrågor.
Personalkontroll innebär att uppgifter hämtas ur polisregister om personer som innehar eller avses tillträda vissa befattningar som är av betydelse för rikets säkerhet. Uppgifterna utgör underlag för att bedöma personernas pålitlighet från säkerhetssynpunkt. En översyn av personalkontrollsystemet har företagits av SÄPO-kommittén. I kommitténs slutbetänkande (SOU: 1990:51) Säpo -- Säkerhetspolisens arbetsmetoder anförs att en del myndigheter, enligt vad som uppgivits från säkerhetspolisen, visat bristande förmåga att tolka de registeruppgifter som lämnats ut från säkerhetspolisen i samband med personalkontroll. Det har därvid inträffat att myndigheten har dragit en alltför vittgående slutsats av de lämnade uppgifterna. Kommittén betonar vikten av att de anställande myndigheterna verkligen lägger sig vinn om att göra en självständig prövning i de anställningsärenden där personalkontroll har företagits. I kommitténs förslag till lag om personalkontroll får en regel om självständig prövning en framträdande plats.
Utskottet antecknar att en beredning pågår inom justitiedepartementet med sikte på att regeringen under innevarande år skall kunna lägga fram förslag till lagreglering av personalkontrollen på grundval av kommitténs förslag.
Vidare noterar utskottet att regeringen i år också avser att utfärda riktlinjer för den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten.
Granskningen i denna del föranleder inget uttalande från utskottets sida.
16. Nyemission i Nordbanken m.m.
Bakgrund
Nordbanken är en av landets tre stora affärsbanker. Den hette tidigare PK-banken. Det nuvarande namnet övertogs i samband med förvärvet av en provinsbank år 1990. PK-banken, bildad år 1974 genom en sammanslagning av Postbanken och Sveriges Kreditbank, ägdes ursprungligen liksom dessa banker helt av staten. PK-banken privatiserades delvis år 1984 och introducerades därefter på Stockholms fondbörs. Statens andel av Nordbankens aktiekapital var sommaren 1991 70,6 procent.
De senaste årens utveckling inom bankväsendet präglas av kraftigt ökade kreditförluster. På en avreglerad marknad har intresset fokuserats på snabb volymtillväxt och en strävan mot större marknadsandelar. Fallande fastighetspriser och börskurser har medfört likviditets- och solvensproblem för många högbelånade företag.
Nordbanken är en av de banker som under senare tid har drabbats av avsevärda kreditförluster. Därtill kommer att Nordbanken -- för att skydda sina fordringar i Gamlestaden AB, Nobel Industrier AB och Yggdrasil AB, den s.k. Pensergruppen -- hade utfäst sig att garantera en nyemission i Nobel Industrier AB.
För Nordbanken innebar de nu redovisade förhållandena att banken i slutet av sommaren 1991 behövde ett tillskott av eget kapital. Bankens styrelse föreslog att en extra bolagsstämma skulle besluta om en nyemission av aktier, beräknad att inbringa ca 5160 milj.kr. Emissionen skulle genomföras med företräde för dåvarande aktieägare.
Nyemissionen slutfördes med utgången av 1991, och staten äger för närvarande drygt 77 procent av aktierna i Nordbanken.
Regerings- och riksdagsbeslut m.m.
I proposition 1991/92:21 om teckning av aktier m.m. i Nordbanken -- vilken beslöts den 10 oktober 1991 -- anslöt sig den då nyligen tillträdda regeringen, med finansministern Anne Wibble som föredragande statsråd, till Nordbankens styrelses bedömning beträffande behovet av ett kapitaltillskott. Nyemissionen angavs vara nödvändig för att uppfylla kapitaltäckningskraven samt för att banken skulle kunna övervinna då rådande svårigheter och fullfölja en inledd förändring av verksamhetens organisation och inriktning.
Det fanns enligt regeringen inte förutsättningar för staten att placera sin andel av emissionen, ca 3 643 milj.kr., på kapitalmarknaden. Därför föreslogs att staten skulle teckna denna andel. Villkoren för emissionen bedömdes av regeringen vara sådana att övriga aktieägare och andra placerare skulle komma att teckna aktier för det resterande emissionsbeloppet. Staten ansågs emellertid som huvudägare böra ta på sig ansvaret för att det erforderliga kapitaltillskottet kom till stånd. Hela emissionsbeloppet föreslogs därför bli garanterat av staten.
Näringsutskottet anförde bl.a. följande i sitt betänkande 1991/92:NU 4. För tilltron till det svenska bankväsendet hos svenska och utländska placerare och därmed för finansväsendets stabilitet är det angeläget att, i en sådan krissituation som var aktuell, den berörda bankens ägare tar ansvar för att banken kan fullgöra sina förpliktelser och i ordnade former sanera och omstrukturera sin verksamhet. Som huvudägare av Nordbanken får staten ta på sig denna förpliktelse. Samtidigt är det väsentligt att staten, som lättare än privata intressenter kan anskaffa nytt kapital, inte genomför sin biståndsaktion på sådant sätt att en bank där staten har majoritetsintresse får konkurrensfördelar gentemot övriga banker. Mot bakgrund av vad som anförts i propositionen godtog utskottet beräkningen av kapitalbehovet. Utskottet ville emellertid framhålla att de ytterligare kapitalresurser som Nordbanken erhöll måste förvaltas med sådana avkastningskrav som följer av principen att det skall råda konkurrenslikställighet mellan denna bank och de privatägda bankerna.
Sammanfattningsvis tillstyrkte näringsutskottet regeringens förslag om att staten skulle medverka vid en nyemission av aktier i Nordbanken. Av hela emissionsbeloppet, ca 5 160 milj. kr., föll således ca 3 643 milj.kr. på staten med hänsyn till dess ägarandel. Återstoden av beloppet skulle staten garantera. Vidare tillstyrktes att regeringen bemyndigades att senare sälja statens aktier i Nordbanken. En reservation (nyd) stödde motionsyrkanden som gick ut på att det bakomliggande händelseförloppet i Nordbanken skulle klarläggas och redovisas för allmänheten samt att förutsättningarna för en förbättrad kontroll över bankerna skulle utredas. V-suppleanten avgav en meningsyttring.
Riksdagen beslöt den 20 november 1991 i enlighet med näringsutskottets betänkande (rskr. 8).
Här kan erinras om att regeringen sedermera också föreslagit att staten garanterar ett räntefritt lån på 3,8 miljarder kronor från Sparbankernas bank till Första sparbanken (prop. 1991/92:63). Av propositionen framgår bl.a. att företrädare för Sparbanksgruppen AB efter valet i september 1991 informerade den avgående regeringen om att avsevärda kreditförluster befarades i Första sparbanken. Den tillträdande regeringen informerades i sin tur. Efter en utredning av finansinspektionen visade det sig att de befarade kreditförlusterna uppgick till 4,5 miljarder kronor för år 1991. Detta innebar, med hänsyn till bankens egna kapital och reserver, att den skulle vara insolvent om förlusterna realiserades. Regeringen fann att en lösning med statlig medverkan var nödvändig. Efter diskussioner mellan representanter för finansdepartementet samt Första sparbanken, Sparbanksgruppen AB och Sparbankernas bank kunde ett förslag till lösning presenteras i mitten av oktober. Uppgörelsen träffades under förutsättning av regeringens och riksdagens godkännande. Riksdagen har bifallit propositionen (1991/92:NU 12, rskr. 52).
Regeringen har i april 1992 föreslagit ytterligare åtgärder, nu till stöd för Sparbanken Första AB (prop. 1991/92:168).
I detta sammanhang kan nämnas att styrelsen för Stockholms fondbörs, mot bakgrund av händelseutvecklingen kring Nobel Industrier AB, i september 1991 beslutat om en utredning av principiella frågor av betydelse för fondbörsen och förtroendet för aktiemarknaden. Denna utredning väntas slutföra sitt arbete i september 1992. I riksdagen har interpellerats och ställts fråga om att tillsätta en kommission rörande bankernas kreditförluster (prot. 1991/92:96 och 1991/92:102).
Här bör också anges att efter ett riksdagsbeslut våren 1990 (prop. 1989/90:88, NU35, rskr. 249) bildades hösten samma år det statliga Förvaltningsaktiebolaget Fortia. Det fick till uppgift att förvalta aktierna i vissa av staten hel- eller delägda industriföretag, vilka tidigare förvaltats av industridepartementet. Genom ett beslut i december 1991 bemyndigades emellertid regeringen att avveckla bolaget (prop. 1991/92:69, NU10, rskr. 92) och Fortia trädde i frivillig likvidation i januari 1992. Riksdagen har därefter i mars i år avslagit motionsyrkanden om att ett motsvarande statligt förvaltningsbolag skall bildas på nytt (1991/92:NU17, rskr. 156).
Utskottets granskning
Vissa regler och frågeställningar
I granskningsärendet aktualiseras regeringens dubbla roller, såväl som ägare som med uppgift att styra riket. Frågor uppkommer också kring ansvarsfördelningen mellan riksdagen och regeringen samt mellan regeringen och myndigheter. Vidare finns anledning att uppmärksamma formerna för beredningen av regeringsärenden och andra handläggningsfrågor samt beslutsformer i krissituationer. Utskottet har tidigare (KU 1982/83:30, s. 5, s. 17 ff och s. 33 ff) behandlat den situationen att det, vid tiden för ett skifte mellan två regeringar, inträffar händelser av stor politisk betydelse.
Inledningsvis kan erinras om huvuddragen i den rådande regleringen.
Staten som ägare av aktier lyder under samma regler som andra aktieägare. Innebörden av detta är bl.a. att ägarinflytandet utövas i bolagets beslutande organ, bolagsstämman. Den utser styrelsen, som i sin tur utser verkställande direktör. Styrelsen svarar för bolagets organisation och förvaltningen i övrigt av bolagets angelägenheter.
Enligt 9 kap. 8 § regeringsformen står statens medel och dess övriga tillgångar till regeringens disposition. Till följd härav och med stöd av bestämmelser i departementsförordningen (1982:1177) förvaltar finansdepartementet aktierna i Nordbanken. Regeringen kan bemyndiga t.ex. departementschefen att själv eller genom ombud företräda staten som aktieägare vid bolagsstämmor. Konstitutionsutskottet tog vid föregående års granskning (1990/91:KU30, s. 93 f.) upp vissa frågor i samband med att styrelsen i Nordbanken ombildades i januari 1991. Utskottet uttalade då, som i tidigare granskningsärenden, att det kan ligga i sakens natur att det förekommer underhandskontakter mellan staten som ägare och den direkta bolagsledningen.
För de åtgärder som regeringen bedömde vara nödvändiga beträffande Nordbanken gäller följande (9 kap. 9 och 10 §§ regeringsformen). Det krävs ett riksdagens bemyndigande för att regeringen skall kunna ikläda staten ekonomiska förpliktelser. Vidare kan riksdagen fastställa grunder för förvaltningen av statens egendom och förfogandet över densamma; enligt praxis (NU 1986/87:17) underställs t.ex. frågor om en minskning av statens ägarandel riksdagens prövning (jfr även 1988/89:KU30, s. 88 ff om PK-bankens förvärv av Carnegie Fondkommission AB). Regeringens handlingsfrihet vid förvaltningen av och förfogandet över statens egendom är vidare begränsad på så vis, att statens medel inte får användas på annat sätt än riksdagen har bestämt (9 kap. 2 § regeringsformen).
De senare spörsmålen har således behandlats som regeringsärenden och föranlett en proposition. Beträffande beredningen av regeringsärenden sägs i 7 kap. 2 § regeringsformen att behövliga upplysningar och yttranden skall inhämtas från berörda myndigheter. I den omfattning som behövs skall tillfälle lämnas sammanslutningar och enskilda att yttra sig. Ansvaret för beredningen vilar på det föredragande statsrådet.
Enligt 11 kap. 7 § regeringsformen råder förbud för riksdagen och regeringen att bestämma hur en förvaltningsmyndighet i särskilt fall skall besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning bl.a. mot enskild eller som rör tillämpning av lag. Stadgandet har således i regel inte någon betydelse för hur regeringen utövar sin ägarroll i ett bolag, men kan ha betydelse för förhållandet till en tillsynsmyndighet.
Finansinspektionen är den centrala förvaltningsmyndigheten för tillsynen över finansiella marknader, kreditinstitut och det enskilda försäkringsväsendet. Den leds av en generaldirektör som också är ordförande i inspektionens styrelse. Finansinspektionen bildades den 1 juli 1991 genom en sammanslagning av bankinspektionen och försäkringsinspektionen. Enligt den instruktion (1991:937) för finansinspektionen som gällde från samma tidpunkt omfattar tillsynen bl.a. banker. Inspektionen skall också följa utvecklingen av och främja allmän kännedom om pris- och konkurrensförhållandena samt andra viktiga förhållanden inom bankväsendet m.m. och även i övrigt verka för en sund utveckling av kredit- och försäkringsväsendet. I februari 1992 utfärdades en ny instruktion (1992:102) för finansinspektionen med i huvudsak samma innehåll i dessa delar.
Finansinspektionens befogenheter anges i lagarna om banker och andra kreditinstitut. I första hand bör bestämmelserna i 7 kap. bankrörelselagen (1987:617) om tillsyn uppmärksammas. Där föreskrivs bl.a. att inspektionen skall se till att en bank följer författningar och andra bestämmelser som reglerar bankens verksamhet och att inspektionen även i övrigt med uppmärksamhet skall följa bankernas verksamhet för att göra sig underrättad om förhållanden som kan inverka på en banks säkerhet eller i övrigt är av betydelse för en sund utveckling av verksamheten (1 §). Inspektionens medel är i första hand att uttala kritik i olika former samt att rekommendera eller föreskriva åtgärder. I sista hand har inspektionen möjlighet att föreslå regeringen att återkalla det tillstånd (oktroj) som behövs för att driva bankrörelse (8--9 §§). Motsvarande bestämmelser finns i lagen (1988:606) om finansbolag.
Regeringen har i mars 1992 beslutat om direktiv för finansinspektionens anslagsframställning för budgetperioden 1993/94--1995/96. Utöver övergripande mål och inriktning m.m. finns i direktiven rubriken särskilda frågor. Där begärs bl.a. att finansinspektionen skall lämna förslag till allmänna riktlinjer för hur inspektionen bör agera i akut uppkomna krissituationer på finansmarknaderna; förslaget skall utgå från att inspektionens integritet måste kunna bibehållas.
Slutligen skall här beröras frågan om regeringens möjligheter att handla när riksdagen inte är samlad. Med ett par nu inte aktuella undantag, då utskott kan fatta beslut på riksdagens vägnar under tid då riksmöte inte pågår, krävs beslut av riksdagen i dess helhet. Om regeringen behövt förelägga riksdagen en proposition under sommaren, hade följaktligen -- med stöd av 1 kap. 3 § riksdagsordningen -- riksdagen måst samlas till urtima möte, dvs. möte under tid då lagtima (ordinarie) riksmöte inte pågår. Detta sker efter förordnande av regeringen eller talmannen. Även en riksdagsminoritet kan få till stånd ett urtima riksmöte. Till urtima riksmöte kallas genom kungörelse i allmänna tidningarna senast dagen före riksmötets början. Ett urtima riksmöte pågår så länge det erfordras, men skall avslutas senast när nästa ordinarie riksmöte börjar.
Närmare om händelseförloppet m.m.
Till grund för utskottets granskning har legat en skriftlig redogörelse från förre finansministern Allan Larsson, bilaga A33, för vad som för hans del förekom vid beredningen av ärendet.
Utskottet har också hållit ett antal offentliga utfrågningar. Förutom med Allan Larsson har utfrågningar hållits med ordföranden i postverkets styrelse, direktören Hans Dahlberg, och verkets generaldirektör Ulf Dahlsten, med finansinspektionens generaldirektör Anders Sahlén, med styrelseordföranden i Förvaltningsaktiebolaget Fortia i likvidation, landshövdingen Lars Ivar Hising, och bolagets f.d. verkställande direktör Olle Rydh samt med finansministern Anne Wibble och med statsrådet Bo Lundgren, åtföljd av rättschefen Hans Jacobson, bilagorna B4--B 7 och B 10--B 11.
I den skriftliga redogörelsen från Allan Larsson erinras bl.a. om att den nytillträdda regeringen genom sitt beslut den 10 oktober 1991 kom till samma uppfattning som han själv redovisat under ärendets beredning i regeringskansliet, nämligen att en nyemission var nödvändig och att staten som ägare till Nordbanken borde ta sitt ansvar för att emissionen kom till stånd. Vidare framgår att Allan Larsson fick den första orienteringen om krisen i finansbolaget Gamlestaden och dess verkningar för bl.a. Nordbanken den 17 augusti 1991 (en lördag) när han kontaktades av finansinspektionens generaldirektör Anders Sahlén. Allan Larsson gav sin statssekreterare Gunnar Lund i uppdrag att bilda sig en uppfattning om saken. Denne träffade dagen därpå Anders Sahlén och direktören Lars Thunell i Nordbanken. Den senare ledde en förhandlingsgrupp som bildats av de berörda bankerna. Sedan förhandlingarna om en rekonstruktion av Nobel Industrier strandat, tog Allan Larsson kontakt med de närmast berörda bankerna, SE-banken, Nordbanken, Handelsbanken och Sparbankernas bank. Det fanns en bred enighet hos dem om att regeringen borde gripa in. Allan Larsson bad Anders Sahlén medverka vid en ny överläggning mellan bankerna.
Vid midnatt natten till torsdagen den 22 augusti rapporterade Anders Sahlén att också dessa förhandlingar hade strandat. Efter samråd med Anders Sahlén drog Allan Larsson slutsatsen att en principlösning mellan bankerna måste nås innan en revisionsrapport om Gamlestaden publicerades nästa dag. Rapporten förväntades bekräfta bedömningen att förlusterna i Gamlestaden skulle bli så stora att bolagets kapital var förbrukat, vilket i sin tur skulle leda till att Nobel Industrier inte skulle uppfylla de soliditetskrav som ställdes av utländska banker för deras kreditgivning.
Tidigt på morgonen den 22 augusti fortsatte bankerna under Allan Larssons ordförandeskap och med Anders Sahlén som bisittare sina förhandlingar. En lösning arbetades fram. Den innebar bl.a. att bankerna skulle överta Gamlestaden från Nobel Industrier m.fl. samt att Nobelföretaget, som skulle skjuta till ett belopp för att fullfölja sin garanti till Gamlestaden, skulle få ett kapitaltillskott. I detta sammanhang undersökte Gunnar Lund om Fortia kunde delta i en nyemission. Det framkom också att posten kunde vara intresserad av att delta i en nyemission i Nordbanken.
Allan Larsson och Gunnar Lund sammanträffade med ledningen för Nordbanken lördagen den 24 augusti. Utöver bankens deltagande i en nyemission i Nobel Industrier diskuterades en redan tidigare aktualiserad fråga om ett kapitaltillskott till banken. Genomgången visade att detta behov var större än som tidigare framkommit samt att det krävdes omedelbara åtgärder.
Gunnar Lund fick, enligt vad som också framgår av Allan Larssons redogörelse, i uppdrag att undersöka om Fortia och posten var beredda att garantera en nyemission i Nordbanken. Banken kontaktade i sin tur privata företag.
Den samlade lösningen för de berörda företagen och beskedet om det planerade kapitaltillskottet till Nordbanken offentliggjordes måndagen den 26 augusti. I ett pressmeddelande från finansdepartementet uttalade Allan Larsson bl.a. att den överenskommelse om en lösning på Nobel--Gamlestadens finansieringsproblem som träffats hade regeringens stöd, att regeringen fortlöpande hade hållits informerad om överläggningarna och att parterna genom överenskommelsen hade tagit ett samhällsansvar. Vidare angavs i pressmeddelandet att Nordbanken behövde tillföras nytt ägarkapital och att en nyemission skulle genomföras. Staten skulle som huvudägare till banken komma att ta ansvaret för att den erforderliga kapitalförstärkningen kom till stånd.
Vid sin promemoria har Allan Larsson fogat kommentarer i januari 1992 från styrelseordföranden i SE-banken, Curt G Olsson, i dennes egenskap av förutvarande ordförande i bankföreningen. Denne uttalar att den uppgörelse som nåddes inte bara var försvarbar utan nödvändig.
Vid utfrågningarna med företrädarna för postverket resp. Fortia har lämnats redovisningar för de kontakter som bl.a. statssekreterarna Gunnar Lund, finansdepartementet, och Ingemar Skogö, kommunikationsdepartementet, hade med postverket samt bl.a. Gunnar Lund, Ingemar Skogö och statssekreteraren Lars Ljung, industridepartementet, hade med Fortia om medverkan vid en nyemission etc. Någon sådan medverkan kom visserligen inte till stånd. Det samlade beskedet vid utfrågningarna har emellertid varit att varken postverket eller Fortia utsattes för otillbörliga påtryckningar; de gjorde självständiga bedömningar på affärsmässiga grunder.
Generaldirektören Anders Sahlén har bl.a. framhållit att såväl finansdepartementet som riksbanken och finansinspektionen kan behöva agera i finansiella krissituationer. Myndigheter motsvarande finansinspektionen i andra länder gör ofta mycket kraftfulla ingripanden, de tar till och med över finansinstitut. I augusti 1991 rådde exceptionella förhållanden som kunde äventyra det internationella anseendet för svensk industri och svenska banker. Därför krävdes speciella insatser. Stabiliteten och förtroendet måste återställas. Inspektionen blev en samtalspartner eller värd för samtal mellan finansiärer och ägare. Det gällde att finna former för en ordnad avveckling av krisen, en roll som finansinspektionens motsvarighet iklädde sig redan på 1920- och 1930-talen. Enligt Anders Sahlén var rollfördelningen mellan regeringen och inspektionen hela tiden mycket klar, Allan Larsson agerade i ägarrollen och som finansminister.
Vid utfrågningarna har finansministern Anne Wibble och statsrådet Bo Lundgren bekräftat att den nuvarande regeringen har samma uppdelning som tidigare rådde mellan Allan Larsson och Erik Åsbrink, dvs. departementschefen har hand om regeringsärenden som gäller statens ägarroll, under det att det andra statsrådet i finansdepartementet svarar för t.ex. lagstiftnings- och tillsynsfrågor för finansmarknaden (jfr ett förordnande av statsministern den 5 oktober 1991 enligt 7kap. 5§ regeringsformen).
Anne Wibble har betonat att det när den nya regeringen tillträdde var angeläget att så snart som möjligt lämna ett förslag till riksdagen beträffande Nordbankens kapitalförsörjning m.m. Hon hade informerats i saken 23--24 september. I ett pressmeddelande från finansdepartementet den 25 september kunde Allan Larsson uttala att han hade försäkrat sig om att den kommande regeringen skulle fullfölja det arbete som hade inletts för att åstadkomma det erforderliga kapitaltillskottet i Nordbanken. Regeringen fattade beslut om propositionen bara några dagar efter det att den tillträtt.
Finansministern har vidare som sin mening uttalat, att det inte fanns vare sig tid eller förutsättningar i övrigt att göra andra bedömningar än den tidigare regeringen hade gjort. Den enda skillnaden mot vad hennes företrädare hade förberett var att den nya regeringen också begärde ett bemyndigande att sälja statens aktier i Nordbanken.
Utskottets bedömning
Konstitutionsutskottets granskning har inte gett anledning till något uttalande från de synpunkter utskottet har att anlägga.
17. Vissa bolagsfrågor
a) Försäljning av aktier i LKAB
Utskottet har till granskning tagit upp regeringens och näringsministerns handläggning av fråga om bemyndigande för regeringen till försäljning av aktier i LKAB. Till grund för granskningen har legat en inom näringsdepartementet upprättad promemoria, bilaga A34.
I proposition 1991/92:69 om privatisering av statligt ägda företag m.m. föreslogs bl.a. att regeringen fick bemyndigande att sälja statens aktier i 35 aktiebolag eller delar av dessa, bl.a. LKAB. Näringsutskottet tillstyrkte i betänkande (1991/92: NU10) regeringens förslag och hemställde att riksdagen skulle besluta i enlighet härmed. I en reservation (s) avvisades regeringens förslag. Suppleanten från Vänsterpartiet instämde i de synpunkter som framförts i reservationen. Näringsutskottet behandlade samtidigt 1991 års redogörelse för de statliga företagen, vilken överlämnats till riksdagen med regeringens skrivelse 1991/92:20. Riksdagen beslutade den 18 december 1991 att bifalla utskottets hemställan.
Regeringen har som nämnts lagt fram förslag om bemyndigande att sälja statens aktier i bl.a. LKAB. Riksdagen har godkänt förslaget. Granskningen föranleder inte något uttalande från utskottets sida.
b) Blekingen AB m.m.
Utskottet har tagit upp frågan om direktiv till statens företrädare i Blekingen AB och Skeppsankaret AB. Till grund för granskningen har legat en granskningsanmälan, samt fyra promemorior från näringsdepartementet, bilagorna A 35--A 38.2. Blekingen AB är ett regionalt utvecklingsbolag i Blekinge. Bolaget ägs till ca 50 procent av staten. Den 1 oktober 1987 förvärvade Blekingen AB samtliga aktier i det Procordiaägda Uddcomb Sweden AB. Någon dag senare beslöt styrelsen i Blekingen AB om s.k. pilotavtal till förmån för dåvarande företagsledningen i Uddcomb Sweden AB. Beslutet innebar i korthet att sex personer fick förvärva sammanlagt ca sex procent av aktierna i Uddcomb Sweden AB. I avtalet förband sig Blekingen AB att inom ca tre år återköpa aktierna i enlighet med en i avtalet angiven särskild beräkningsmetod. Sedan sådant återköp skett kom beräkningsmetoden att sättas i fråga. På bolagsstämma i juni 1991 beslutades att en opartisk utredning skulle granska uppkomna frågor i samband med avtalet. Utredarnas slutsatser innehöll bl.a. att inte någon av styrelseledamöterna kunde göras aktiebolagsrättsligt ansvarig för vad som förekommit. Sedan viss justering skett av återköpssumman fattades på bolagsstämma den 23 augusti 1991 beslut om ansvarsfrihet för styrelse och VD.
Skeppsankaret AB är ett bolag bildat 1991 med syfte att stimulera företagsamhet i Blekinge. Staten äger ca sju procent av rösterna i bolaget. Statens aktieägande är konstruerat som ett lån innebärande en skyldighet för Skeppsankaret att dels utge ränta, dels lösa in aktierna inom en femårsperiod.
Utskottets granskning avser frågan om regeringen som företrädare för statens delägarskap i bolagen har fullgjort vad som åligger regeringen i denna egenskap.
I betänkande KU 1982/83:30 erinrade utskottet om att när statlig företagsamhet bedrivs i aktiebolagsform gäller samma regler som för aktiebolag som ägs av andra subjekt. Utskottet påpekade att den formella styrningen av de bolag där staten helt eller delvis äger aktier utövas på bolagsstämma. Detta innebar självfallet inte att underhandskontakter mellan ägare och den direkta ledningen inte skulle få förekomma. Vid utskottets granskning av den s.k. Telub-affären uttalade utskottsmajoriteten några principiella synpunkter på regeringens möjligheter och skyldigheter att ingripa mot statliga företagstransaktioner som framstod som olämpliga. Utskottet anförde bl.a. följande. Enligt den ansvarsfördelning som sedan länge varit vedertagen i det svenska samhället är det ingen normal uppgift för regeringen att göra bedömningar av enskilda affärstransaktioner. Det kan inte vara regeringens skyldighet att mera allmänt granska företagens verksamhet och utfärda rekommendationer om t.ex. vilka typer av offerter eller order som är mer eller mindre lämpliga. Undantag från denna princip om återhållsamhet med inblandning i bolagens självständiga verksamhet torde i första hand komma i fråga om mera väsentliga politiska mål synes kunna äventyras genom bolagens verksamhet. Det är svårt att ge klara kriterier för när så skulle kunna vara fallet.
Utskottet får anföra följande.
I aktiebolag som helt eller delvis ägs av staten gäller samma regler som i bolag med andra ägarförhållanden. Aktiebolagslagens regler skall sålunda tillämpas såvitt avser ansvarsförhållanden etc. Till följd härav utövar staten, liksom andra aktieägare, sin kontroll och sitt ägarinflytande på bolagsstämman. När det gäller pilotavtalen i Blekingen AB bör framhållas att det var ett av styrelsen fattat beslut som låg till grund för avtalet. Statens företrädare agerade också, när kännedom om förhållandena erhållits, genom att på bolagsstämman verka för att en utomstående granskning kom till stånd. Utskottet vill framhålla att det är önskvärt med mera uttryckliga direktiv och dokumentation i frågor som avser statens företrädare på bolagstämmor eller i andra sammanhang. Detta är av vikt inte minst för konstitutionsutskottets granskningsverksamhet. I övrigt föranleder granskningen inte något uttalande från utskottets sida.
c) Avveckling av en pappersmaskin vid ASSI i Karlsborg
Utskottet har till granskning tagit upp näringsministerns befattning med frågan om avveckling av en pappersmaskin vid ASSIs fabrik i Karlsborg. Till grund för granskningen har legat en inom näringsdepartementet upprättad promemoria, bilaga A 39. Härav framgår att styrelsen för ASSI, som sedan hösten 1990 är ett dotterbolag till det statliga Förvaltningsaktiebolaget Fortia, den 10 oktober 1991 beslutade om avveckling av ifrågavarande pappersmaskin.
Den 8 och 10 oktober 1991 ställdes två frågor till näringsministern om pappersbruket i Karlsborg och dessa besvarades den 15 oktober 1991. Till näringsministern ställdes vidare den 18 november 1991 en fråga om ASSI, vilken besvarades den 3 december 1991. Den 6 december 1991 ställdes till näringsministern en fråga om huruvida han påverkat nedläggningsbeslutet genom att skapa en osäkerhet i ägarfrågan och denna fråga besvarades den 10 december 1991. Frågor och svar finns i riksdagens protokoll.
I proposition 1991/92:69 om privatisering av statligt ägda företag m.m., överlämnad till riksdagen den 11 november 1991, föreslogs att regeringen fick bemyndigande att sälja statens aktier i 35 aktiebolag eller delar av dessa, bl.a. ASSI. Vidare föreslogs att regeringen fick bemyndigande att avveckla Fortia. I propositionen anfördes i detta avseende att beredningen av frågor rörande utförsäljning av statliga företag skulle ske inom regeringskansliet och att det slutliga beslutet om utförsäljning borde fattas av regeringen. Fortia skulle därmed inte ha någon sådan uppgift att fylla i samband med genomförandet av den föreslagna ägarspridningen, varför Fortia borde avvecklas. Näringsutskottet tillstyrkte i betänkande (1991/92:NU10) regeringens förslag och hemställde att riksdagen skulle besluta i enlighet härmed. I en reservation (s) avvisades regeringens förslag. Suppleanten från Vänsterpartiet instämde i Socialdemokraternas synpunkter genom en meningsyttring. Riksdagen beslutade den 18 december 1991 att bifalla utskottets hemställan.
Granskningen föranleder inte något uttalande från utskottets sida.
d) Bildandet av Swedish Ordnance AB
Utskottet har till granskning tagit upp vissa frågor rörande bildandet av Swedish Ordnance AB vilket skedde vid årsskiftet 1990/91. Till grund för granskningen har legat en kanslipromemoria bilaga A 40 till vilken fogats en PM från näringsdeparementet med tillkommande komplettering. Utskottet har under granskningen även tagit del av en under vintern 1992 genomförd särskild granskning av vissa frågor i anslutning till bildandet av Swedish Ordnance AB som på uppdrag av ägarna och bolaget utförts av en auktoriserad revisor. Revisionsrapporten är i huvudsak sekretessbelagd.
Regeringen lade i proposition 1989/90:88 om vissa näringspolitiska frågor fram förslag om att ombilda affärsverket FFV till aktiebolag. I propositionen lämnades en redovisning av bakgrunden och omständigheterna. Enligt förslaget skulle FFV AB överta affärsverkets verksamhet och förvärva så gott som samtliga tillgångar och skulder i affärsverket. Riksdagen godkände våren 1990 den i propositionen föreslagna strukturförändringen och bemyndigade regeringen att genomföra ombildningen av affärsverket FFV till aktiebolag. Staten och FFV AB träffade avtal om överlåtelse och förvärv av tillgångar och skulder i affärsverket. I avtalet behandlades inte Swedish Ordnance AB särskilt.
Mot bakgrund av bl.a marknadsutvecklingen togs, enligt vad som uppgivits från näringsdepartementet, diskussioner upp mellan ledningarna för Bofors AB och FFV AB om ett samgående på så sätt att bolaget FFV Ordnance gemensamt med Bofors AB skulle ingå i ett nybildat bolag, nämligen Swedish Ordnance AB. Detta kom till uttryck i en avsiktsförklaring -- s.k. Letter of Intent -- den 16 oktober 1990. Någon form av underställande var icke aktuellt eftersom avtalspart var FFV AB. Affären fullföljdes så snart verket överfördes till bolag. Företrädare för regeringskansliet medverkade inte i beslutsprocessen och några regeringsbeslut i frågan krävdes inte. Handläggningen skedde med tillämpning av aktiebolagslagens regler och sköttes av respektive bolags styrelser.
Den företagna granskningen föranleder inte något uttalande från utskottets sida.
18. Beslut om inlandsbanan
Utskottet har till granskning tagit upp kommunikationsminister Mats Odells handläggning av frågan om återupptagande av persontrafiken på inlandsbanan.
Utskottet har erhållit en promemoria i ärendet från kommunikationsdepartementet, bilaga A 41. Offentlig utfrågning har ägt rum inför utskottet med kommunikationsminister Mats Odell. Utskrift från denna utfrågning bifogas som bilaga B 13.
I budgetpropositionen 1991 (bilaga 8, s. 67) anfördes i fråga om inlandsbanan att trafikhuvudmännen borde ges möjlighet att ta över trafiken på banan och att staten således inte borde upphandla trafik på sträckan Mora--Gällivare. För att trafikhuvudmännen skulle kunna ta över trafiken borde regeringen ges bemyndigande att sluta avtal med dessa om ersättning för övertagandet av ansvaret för trafikförsörjningen.
Den 14 februari 1991 ingick staten (transportrådet) och trafikhuvudmännen i Kopparbergs, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län ett avtal innebärande att staten under en tioårsperiod lämnade trafikhuvudmännen en årlig ersättning på 36 milj.kr. om de övertog ansvaret för persontrafiken på inlandsbanan fr.o.m. den 10 juni 1991. Avtalet förutsatte bl.a. att riksdagen bemyndigade regeringen att godkänna detsamma.
Trafikutskottet uttalade i betänkande den 7 mars 1991 (1990/91:TU19 s. 13--14) beträffande inlandsbanan att ansvaret för trafiken borde överföras till trafikhuvudmännen i de fyra berörda länen. I första hand borde prövas om trafikhuvudmännen inom den bidragsram -- 36 milj.kr. per år -- som de förhandlat med transportrådet om kunde upprätthålla järnvägstrafik på banan. Om detta inte var möjligt skulle undersökas om Inlandskommunerna Ekonomisk Förening var beredd att ta över ansvaret för järnvägstrafiken fr.o.m den 10 juni 1991. Även i detta fall skulle ett årligt statsbidrag på 36 milj.kr. utgå. Vid fortsatt järnvägsdrift borde befintlig vagnpark få disponeras utan kostnad. Om det visade sig att de beskrivna möjligheterna till fortsatt tågtrafik inte kunde realiseras, borde det avtal som tecknats mellan transportrådet och trafikhuvudmännen godkännas. Utskottet hemställde att riksdagen med anledning av regeringens förslag som sin mening gav regeringen till känna vad utskottet anfört. Sedan trafikutskottet efter förnyad behandling (1990/91:TU33) inte funnit anledning att frångå tidigare ställningstaganden, beslöt riksdagen den 21 mars 1991 att bifalla utskottets hemställan.
Sedan regeringen konstaterat att inte något av alternativen till fortsatt persontrafik på inlandsbanan kunnat genomföras godkände regeringen den 18 april 1991, i enlighet med riksdagens bemyndigande, avtalet mellan transportrådet och trafikhuvudmännen.
På initiativ av arbetsmarknadsutskottet uttalade riksdagen den 28 maj 1991 att det fanns skäl att med regionalpolitiska medel bidra till projektet Sommartrafik -91 på inlandsbanan (1990/91:AU26, rskr. 308). Regeringen beslutade därefter den 30 maj att de berörda länsstyrelserna fick använda disponibla regionalpolitiska medel för finansiering av sommartrafik på inlandsbanan. Med anledning härav beslutade de tre nordligaste länsstyrelserna att ge ekonomiskt bidrag med sammanlagt 6 milj.kr. till Inlandskommunerna Ekonomisk förening för turisttågstrafik på delsträckan Östersund--Gällivare fr.o.m. den 10 juni t.o.m. den 15 september 1991.
Regeringen förordnade den 11 juli 1991 f.d. landshövdingen Curt Boström att göra en kartläggning av förutsättningarna för framtida sommartrafik på inlandsbanan. Den 24 oktober 1991 beslöt regeringen att utvidga Boströms uppdrag till att förbereda en trafikstart så snart riksdagen behandlat frågan. Boström redovisade tilläggsuppdraget muntligen till kommunikationsministern den 25 oktober 1991. I pressmeddelande från kommunikationsdepartementet den 28 oktober 1991 meddelades att trafiken på inlandsbanan skulle starta igen fredagen den 1 november 1991. Vid utfrågningen med kommunikationsministern har framkommit att han erhöll information om att en överenskommelse träffats mellan SJ:s och Banverkets ledning. Denna innebar att SJ startade trafiken på egen risk och tillika garanterade Banverkets underhållskostnader fram till dess att statsmakterna fattat erforderliga beslut.
I proposition 1991/92:25 (tilläggsbudget I, bilaga 5), avlämnad i kammaren den 5 november 1991, anfördes bl.a. följande beträffande den aktuella frågan (s. 20). I syfte att ge rådrum för att pröva framtiden för trafiken på inlandsbanan har regeringen för avsikt att möjliggöra persontrafik på banan under en period av ett år. För att underlätta en trafikstart har en särskild utredare tillkallats. Utredarens uppgift är att förbereda och lägga fram förslag till när och i vilken omfattning trafiken kan återupptas. I utredarens uppdrag ingår även att upphandla såväl trafik som underhåll. Regeringen bör utverka riksdagens bemyndigande att slutligt godkänna en sådan uppgörelse inom en kostnadsram av 100 milj. kr.
Dessa medel föreslogs anslås inom ramen för de sysselsättningsfrämjande åtgärder som tidigare redogjorts för i propositionen. Riksdagen föreslogs besluta att persontrafiken på inlandsbanan skulle återupptas i enlighet med de riktlinjer som anförts. Trafikutskottet hemställde i betänkande den 5 december 1991 (1991/92:TU5) att riksdagen med bifall till regeringens förslag godkände att persontrafiken på inlandsbanan skulle återupptas i enlighet med de riktlinjer som anförts i propositionen. Till betänkandet fogades en s-reservation med yrkande om avslag på regeringens förslag, ett särskilt yttrande av m-ledamöterna samt en meningsyttring av v-suppleanten vad gällde inlandsbanans utvecklingsmöjligheter. Riksdagen beslöt den 17 december 1991 att bifalla utskottets hemställan. Regeringen beslutade om medelsanvisning den 23 januari 1992.
Granskningen föranleder inte något uttalande från utskottets sida.
19. Öresundsbron -- beslutsunderlag
Den 23 mars 1991 träffade de danska och svenska regeringarna ett avtal om en fast förbindelse över Öresund. Regeringen beslutade den 25 mars 1991 en proposition med anledning av avtalet (prop. 1990/91:158).
Våren 1991 tog konstitutionsutskottet till granskning upp regeringens befattning med frågan om en fast förbindelse över Öresund. Utskottet redovisade granskningen i maj 1991 och fann att vad som dittills förekommit rörande regeringens befattning med frågan inte gav anledning till något uttalande från utskottets sida (1990/91:KU30 s.95f.).
I en reservation anförde ledamöterna från Centern att frågan om en fast förbindelse rör fler länder än Sverige och Danmark och att, såvitt framgick av det redovisade materialet, regeringen inte tillräckligt hade beaktat de andra intressen som andra länder har enligt den nordiska miljöskyddskonventionen.
Även ledamoten från Miljöpartiet reserverade sig. Han menade bl.a. att en del omständigheter tydde på oegentligheter från regeringens eller enskilda statsråds sida och att regeringen kunde ha låtit sig påverkas av företrädare för vissa industriintressen.
Den 12 juni 1991 godkände riksdagen avtalet och gav regeringen vissa finansiella bemyndiganden som var förenade därmed (1990/91:TU31, rskr. 379).
Konstitutionsutskottet har även vid årets granskning tagit upp regeringens handläggning av ärendet om en fast förbindelse över Öresund. Granskningen har denna gång inriktats på frågan om regeringen inte har förelagt riksdagen viktigt material när det gäller beräknad personbilstrafik över bron och på frågan om regeringen haft kontakter med andra Östersjöstater än Danmark före beslutet. Till grund för granskningen har legat en granskningspromemoria, bilaga A 42.
Konstitutionsutskottet behandlar först frågan om kontakter med andra stater och konstaterar att denna fråga berördes vid riksdagsbehandlingen av propositionen.
I ett yttrande till trafikutskottet anförde sålunda utrikesutskottet att Sverige enligt 1857 års Öresundstraktat är folkrättsligt förpliktat att hålla den svenska delen av Öresund fri för genomfart för alla typer av fartyg. Enligt yttrandet innehåller traktaten inte någon konsultationsklausul, varför något krav på samråd före ett beslut om Öresundsbron på denna grund inte kan resas av övriga traktatsländer. Utrikesutskottet konstaterade vidare att artikel 11 i 1974 års miljökonvention innehåller en bestämmelse om samråd för det fall en begäran härom föreligger från en annan fördragsslutande stat. Det fall som artikeln avser gäller enligt yttrandet emellertid tillstånd för miljöskadlig verksamhet som medför eller kan medföra störning av väsentlig betydelse i annan fördragsslutande stat. Enligt yttrandet hade utrikesutskottet inhämtat att regeringen inte anser att någon sådan miljöstörning föreligger. Någon begäran om samråd hade enligt utrikesutskottet ej heller gjorts. Utrikesutskottet uttalade vidare att beslutet att bygga en bro över Öresund är en fråga som det från folkrättslig synpunkt tillkommer Sverige och Danmark att fatta beslut om. Däremot ansåg utrikesutskottet det naturligt att regeringen i en anda av öppenhet och samarbete genom notifiering underrättar berörda Östersjöstater om brobygget. Utrikesutskottet fann att regeringen borde avgöra de lämpliga formerna och tidpunkten härför.
Trafikutskottet fann för sin del att den föreslagna utformningen av en fast förbindelse över Öresund var förenlig med internationella förpliktelser och att det sålunda tillkom Sverige och Danmark att fatta beslut i frågan. Vad gäller en notifiering med berörda Östersjöstater borde det enligt trafikutskottet vara regeringen som hade att avgöra de lämpliga formerna och tidpunkten härför.
Vad härefter beträffar redovisningen av den beräknade personbilstrafiken antecknar konstitutionsutskottet följande.
I propositionen anförs att ett stort antal beräkningar har gjorts med olika antaganden beträffande den framtida ekonomiska utvecklingen samt olika prisalternativ vid resa med bil och järnväg. Det anförs att antalet personbilar i dessa beräkningar år 2000 varierar mellan 1,8 milj. och 11,2 milj. beroende på avgiftsnivån. Uppgifterna avser antalet personbilar per år. Omräknat till antal per dygn motsvarar uppgifterna 5000 resp. 30700. Regeringens egen sammanfattande bedömning anges vara att vägtrafiken under öppningsåret med största sannolikhet kommer att kunna uppgå till någonstans mellan 8000 och 10000 bilar per dygn.
Enligt vad som framkommit vid granskningen har de nämnda uppgifterna om 1,8 milj. och 11,2 milj. hämtats från en rapport som har upprättats av Transek AB den 22 januari 1991 på uppdrag av 1984 års Svenska Öresundsdelegation. Rapporten överlämnades av delegationen till kommunikationsdepartementet den 25 mars 1991. Vidare har framkommit att rapporten förekommer i ytterligare en version som är daterad den 22 juni 1991. Den skiljer sig endast genom smärre redaktionella ändringar från versionen av den 22 januari 1991. Även juniversionen innehåller sålunda de i propositionen antecknade uppgifterna om 1,8 resp. 11,2 milj. bilar per år.
Den sålunda genomförda granskningen föranleder inget uttalande från konstitutionsutskottets sida.
20. Vissa anslagsfrågor
a) Sveriges turistråd
Utskottet har till granskning tagit upp näringsminister Per Westerbergs handläggning av frågan om Sveriges turistråd. Utskottet har erhållit en promemoria i ärendet från näringsde- partementet, bilaga A 43. Utskottet har vidare tagit del av utskrift från kulturutskottets offentliga utfrågning om turistbranschens villkor m.m. den 20 februari 1992. Utskrift från kulturutskottets utfrågning av näringsminister Per Westerberg utgör bilaga A 44.
För budgetåret 1991/92 anvisade riksdagen den 28 mars 1991 till Stöd till turism och rekreation ett reservationsanslag på 123 milj.kr. Den 13 juni 1991 utfärdade regeringen regleringsbrev för anslaget. I proposition 1991/92:38 Inriktningen av den ekonomiska politiken redovisades förslag om att statens engagemang i Sveriges turistråd skulle avvecklas budgetåret 1992/93 och att för detta budgetår skulle anvisas enbart 50 milj.kr. engångsvis, förutsatt att turistnäringen bidrog med samma belopp samt stod för framtida kostnader. Finansutskottet motsatte sig i betänkande (1991/92:FiU10) regeringens planer på att avveckla stödet till turistnäringen. Utskottets majoritet ansåg att det var viktigt att den svenska turismen kunde arbeta under så goda villkor att den förblev konkurrenskraftig gentemot omvärlden och att det var fel att i detta läge avveckla stödet till Turistrådet.
Utskottet ansåg vidare att Turistrådet skulle utvecklas och omstruktureras, samtidigt som branschens delaktighet borde öka och att staten borde fortsätta stödja ett omstrukturerat turistråd och främja turismen i Sverige. Utskottet hemställde att riksdagen skulle ge regeringen till känna vad utskottet anfört. Riksdagen beslöt den 19 december 1991 att bifalla utskottets hemställan. Den 12 december 1991 ändrade regeringen ovan nämnda regleringsbrev, varvid Turistrådets disposition av anslaget begränsades. För turistfrämjande verksamhet, organisationskostnader m.m. får Turistrådet inte fatta beslut om disposition av medel utan regeringens medgivande i fråga om utgiftsåtaganden som sträcker sig längre än den 30 juni 1992 eller i övrigt finansiera långsiktiga verksamheter. För planeringsinsatser, utvecklings- och försöksverksamhet m.m. får medel varom beslut inte förelåg den 12 december 1991 inte disponeras. I proposition 1991/92:100 bilaga 13 föreslår regeringen bl.a. en avveckling av Turistrådets verksamhet och att för budgetåret 1992/93 skall anvisas ett reservationsanslag på 50 milj.kr. till Stöd till turism.
Utskottet får anföra följande.
Enligt 9 kap. 2 § regeringsformen får statens medel inte användas på annat sätt än riksdagen har bestämt. Statens medel och dess övriga tillgångar står enligt 9 kap. 8 § regeringsformen till regeringens disposition. Genom regleringsbrev ställer regeringen anslagen till förfogande åt underordnad myndighet. I författningar eller i andra direktiv i samband därmed kan regeringen "meddela ytterligare dispositionsföreskrifter, förutsatt att de inte strider mot vad riksdagen har beslutat" (prop. 1973:90 s. 346). Frågan om regeringen måste använda anslagen berörs i ett motivuttalande (prop. 1973:90 s. 224). Justitieministern framhåller här att regeringsformen "bör inta den principiella ståndpunkten att det får ankomma på regeringen att under parlamentariskt ansvar avgöra i vad mån de utgifter som anslagen möjliggör skall verkställas". Regeringen har alltså en prövningsrätt. En sådan har enligt justitieministern "sin främsta praktiska betydelse i ett läge då det från stabiliseringspolitisk synpunkt blir önskvärt att utan dröjsmål begränsa de statliga utgifterna. Också när det gäller att tillvarata uppkommande besparingsmöjligheter är en sådan prövningsrätt av betydelse".
Under löpande budgetår har genom en ändring av regleringsbrev Turistrådets disposition av anslaget begränsats. Regeringen har, som ovan nämnts, i proposition till riksdagen föreslagit en avveckling av Turistrådet. Granskningen föranleder inte något uttalande från utskottets sida.
b) U-landsbistånd m.m.
Utskottet har till granskning tagit upp rollfördelningen i biståndsfrågor mellan utrikesdepartementet och SIDA samt viss fråga om användningen av biståndsanslagen. Utskottet har också uppmärksammat frågan om regeringens sekretess på biståndsområdet. Granskningen har samband med en rapport med förslag till riksdagen som avgetts av riksdagens revisorer (Förslag 1991/92:11 angående effektiviteten i förvaltningen av svenskt utveckligsbistånd). Till grund för granskningen har legat en granskningsanmälan, två promemorior från statsrådsberedningen, bilagorna A 45--A 47. Vissa synpunkter har också lämnats av biståndsministern Alf Svensson vid en offentlig utfrågning inför utskottet, bilaga B 12. Lena Hjelm-Wallén har också yttrat sig i ärendet, bilaga A 46.1.
Utskottet konstaterar att regeringen, genom riksdagsskrivelse 1991/92:71, delgivits riksdagens tillkännagivande om att bl.a. rollfördelningen mellan utrikesdepartementet och SIDA behöver ses över (jfr 1991/92:UU11). I årets budgetproposition (1991/92:100 bil. 4 s. 84--85) har också regeringen angivit att det i vissa fall finns behov av en klarare fördelning av ansvar mellan SIDA och övriga biståndsmyndigheter samt mellan myndigheterna och regeringskansliet. Alf Svensson har uppgett inför utskottet att bl.a. en särskild arbetsgrupp är tillsatt för att granska rollfördelningen mellan UD och SIDA samt att också andra åtgärder vidtas för att en fortsatt översyn skall ske. Med hänvisning till det anförda har utskottet inte funnit anledning att göra något uttalande i den delen. Utskottet vill i sammanhanget, i likhet med riksdagens revisorer, framhålla vikten av största möjliga öppenhet inom biståndsverksamheten. Vad sedan avser frågan om anslagsutnyttjande av ointecknade biståndsmedel för byggande av ambassadkanslier för biståndsverksamhetens räkning, vill utskottet uttala att det är angeläget att riktlinjerna är sådana att det framgår för vilka ändamål ointecknade biståndsmedel kan användas eller har använts. Detta är väsentligt inte minst eftersom frågor om utnyttjande av anslag som riksdagen anvisar, förekommer i konstitutionsutskottets granskningsverksamhet. I övrigt föranleder granskningen inget uttalande.
c) Barn- och ungdomsdelegationen m.m.
Utskottet har tagit upp till granskning den beslutsform som varit rådande inom regeringen när det gäller dels medel för särskilda jämställdhetsåtgärder, dels medelsutdelning genom barn- och ungdomsdelegationen. Till grund för granskningen har legat en granskningsanmälan och en promemoria från statsrådsberedningen, bilagorna A 48 -- A49. Margot Wallström har yttrat sig i ärendet, bilaga A 50.
Bakgrund
Riksdagen har under de tre budgetår som är aktuella för granskningen, under den trettonde huvudtitelns reservationsanslag I2, anvisat medel för särskilda jämställdhetsåtgärder (prop. 1988/89:100, bil. 15, 1989/90:100, bil. 15, 1990/91:100, bil. 15 och prop. 1990/91:113). Det har rört sig om drygt 12 milj.kr. per budgetår. Regeringen har därefter i regleringsbrev för resp. budgetår beslutat att medlen skulle disponeras av civildepartementet. Huvuddelen av medlen har tagits i anspråk för bidragsgivning till myndigheter, organisationer och enskilda efter ansökan. Från den 23 december 1988 var dåvarande statsrådet Margot Wallström förordnad att föredra frågor i regeringen om jämställdhet mellan kvinnor och män och beslutade i den egenskapen på civildepartementets vägnar om bidrag ur anslaget för särskilda jämställdhetsfrågor. Numera delas medlen ut efter regeringsbeslut.
Enligt 2 § lagen (1928:281) om allmänna arvsfonden beslutar regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer om stöd ur fonden. Sedan 1987 har barn- och ungdomsdelegationen regeringens bemyndigande att svara för fördelningen av stöd ur fonden för fostran av ungdom. Delegationens bemyndigande omfattade, enligt förordningen (1987:324) om barn- och ungdomsdelegationen, rätt för delegationen att överlåta till ordföranden att besluta om sådant stöd. I stort sett samtliga beslut fattades därefter av ordföranden i delegationen. Numera har denna förordning ersatts av förordningen (1992:105) om barn- och ungdomsdelegationen. Den nya förordningen innebär i huvudsak att delegationen till regeringen skall överlämna ärenden om stöd ur fonden när det gäller ärenden av principell betydelse, av större vikt eller som avser stöd ur fonden över 200000 kr. Dessutom innebär förordningen att delegationen får överlåta åt ordföranden, någon annan ledamot eller grupp av ledamöter att pröva frågor om stöd från delegationen. I oktober 1986 utsågs statsrådet Ulf Lönnqvist till ordförande i delegationen. Han efterträddes i oktober 1988 av statsrådet Margot Wallström. Nuvarande ordförande är civilministern Inger Davidson. Barn- och ungdomsdelegationen har, efter ikraftträdandet av ovan nämnda förordning, delegerat beslutanderätten till ledamoten Kurt Hedman, tillika statssekreterare i civildepartementet.
Enligt 7 kap. 3 § regeringsformen skall regeringsärenden, med undantag för vissa försvarsärenden,avgöras av regeringen vid regeringssammanträden. Ministerstyre har inte stöd i regeringsformen. Enligt uttalande av föredragande statsråd i 1973 års grundlagsproposition skall definitionen av vilka ärenden som är regeringsärenden i första hand göras rent formellt. Det var enligt propositionen uppenbart att regeln om kollektiv beslutsform inte fick kringgås på så sätt att ett ärende förklarades vara ett departementschefsärende. Principen skulle vara den att alla frågor som krävde ett ställningstagande från någon i regeringskretsen skall behandlas som ett regeringsärende. Föredraganden ansåg dock att det även i fortsättningen borde vara möjligt att i särskild författning förlägga den formella beslutanderätten hos en departementschef. En särställning i det avseendet intog beslut som hör till beredningen av regeringsärenden och beslut som gäller departementsadministrationen.
Utskottet har i KU 1976/77:44 (s. 12 f.) gjort en mera omfattande granskning av frågan om vilka ärenden som är regeringsärenden och vilka som kan omfattas av ett enskilt statsråds beslutanderätt. Slutsatserna av denna granskning var, när det gällde ärenden som inte kunde anses tillhöra beredningen av regeringsärende eller departementsadministrativa beslut, att bestämmelsen om regeringens kollektiva beslutsfattande inte borde urholkas genom alltför vidsträckta bemyndiganden till ett enskilt statsråd. Utskottet betonade att ett enskilt statsråd, endast i undantagsfall, borde ges beslutanderätt i andra frågor än sådana som har samband med departementsadministrationen och beredningsarbetet i vid mening.
Utskottet vill ånyo framhålla betydelsen av att syftet med regeringsformens bestämmelse i 7 kap. 3 § tillgodoses. Visserligen kan inte några exakta kriterier för vilka ärenden som ej bör göras till föremål för delegation till ett enskilt statsråd uppställas. Utskottet anser att någon formell kritik inte kan riktas mot det enskilda statsrådet som, med stöd av regeringsbesluten, beslutat i ärendena. Utskottet är dock av uppfattningen att den delegation som skett vad gäller jämställdhetsmedlen är mindre lämplig. Vad sedan gäller frågan om beslutsformer för barn- och ungdomsdelegationen vill utskottet framhålla att en beslutsordning, som innebär att ett enskilt statsråd får ett bestämmande inflytande, stämmer mindre väl överens med reglerna om regeringens kollektiva besluts- och ansvarsform. Utskottet vill också här erinra om bestämmelsen i 6 kap. 9 § regeringsformen om att statsråd inte får utöva allmän eller enskild tjänst. Utskottet anser det mindre lämpligt att rätten att dela ut medel delegeras till ett statsråd.
Härutöver föranleder den verkställda granskningen inga ytterligare påpekanden.
21. Samråd mellan regeringsföreträdare och riksbanken om penningpolitiken
Både hösten 1990 och hösten 1991 höjdes räntan kraftigt i Sverige genom åtgärder som riksbanken beslutade om. En fråga som har tilldragit sig uppmärksamhet är det samråd som riksbanken vid sådana tillfällen skall ha med regeringen enligt 42 § lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank (riksbankslagen). I en granskningspromemoria, bilaga A 51, lämnas vissa uppgifter om detta samrådsförfarande m.m.
Innan riksbanken fattar beslut av större penningpolitisk vikt skall enligt 42 § riksbankslagen samråd ske med det statsråd som regeringen bestämmer. Kan samråd inte komma till stånd och finns det synnerliga skäl, får riksbanken besluta utan samråd. Bestämmelsen trädde i kraft den 1 januari 1989. Det har dock sedan länge varit praxis att riksbanken inte fattar beslut av detta slag utan föregående kontakter med företrädare för regeringen.
Riksbankschefen Bengt Dennis har inför utskottet lämnat uppgifter om samrådsförfarandet. Av hans redogörelse framgår att riksbanken före besluten om räntehöjningarna hösten 1990 och hösten 1991 samrådde med den som var finansminister. Han har vidare uppgett att riksbanken med företrädare för regeringen fortlöpande för en dialog som inriktas på en analys av det ekonomiska läget i stora drag. Enligt riksbankschefen har regeringen alltid tillgång till samma uppgifter om de ekonomiska förhållandena som riksbanken har.
Granskningen föranleder inget uttalande från utskottets sida.
22. Ordförande och styrelseledamöter inom Sveriges Radio-koncernen
Utskottet har till granskning tagit upp regeringens och utbildningsminister Göranssons handläggning av utnämningar av ordföranden och styrelseledamöter i vissa bolag inom Sveriges Radio-koncernen.
Sveriges Radio-koncernen består av moderbolaget -- Sveriges Radio AB -- och programbolagen Sveriges Television AB, Sveriges Riksradio AB, Sveriges Lokalradio AB och Sveriges Utbildningsradio AB. I koncernen ingår också Radiotjänst i Kiruna AB, som huvudsakligen sysslar med uppbörd av TV-avgifter.
Enligt bolagsordningen för Sveriges Radio AB skall styrelsen förutom arbetstagarledamöter bestå av tretton ledamöter. Ordförande och sex övriga ledamöter skall utses av regeringen och fem av bolagsstämman. Därutöver är verkställande direktören självskriven ledamot.
Enligt tidigare bolagsordningar för programbolagen och enligt avtalet mellan staten och Sveriges Radio AB utsåg styrelsen för Sveriges Radio AB styrelser i programbolagen. Ordförandena och ytterligare några av ledamöterna i programbolagens styrelser hade därvid nominerats av de ledamöter i Sveriges Radio AB:s styrelse som hade utsetts av regeringen. Genom denna ordning för utseende av styrelseledamöter fick styrelserna i moderbolaget och programbolaget en parlamentarisk förankring.
Våren 1991 var TCO-ordföranden Björn Rosengren ordförande i styrelsen i Sveriges Radio AB, landshövdingen Lennart Sandgren ordförande i styrelsen i Sveriges Television AB, riksdagsledamoten Jan-Erik Wikström ordförande i styrelsen för Sveriges Riksradio AB, f.d. landshövdingen Bertil Löfberg ordförande i styrelsen för Sveriges Lokalradio AB och f.d. landshövdingen Britt Mogård ordförande i styrelsen i Sveriges Utbildningsradio AB.
Den 11 juni 1991 beslutade riksdagen en omläggning av den dittills förda TV-politiken. Den marksända televisionen öppnades för reklamfinansierade sändningar. Genom beslutet tog riksdagen också ställning till vissa frågor som gällde Sveriges Radio-koncernen, däribland frågan om val av styrelseledamöter i moderbolaget och programbolagen (prop. 1990/91:149, KU39, rskr. 370).
I propositionen anfördes att nuvarande avtal mellan staten och Sveriges Radio löper ut den 30 juni 1992. Enligt propositionen borde avtalen mellan staten och företagen inom Sveriges Radio-koncernen förlängas med sex månader intill utgången av år 1992. En ny avtalsperiod borde omfatta perioden den 1 januari 1993--31 december 1998.
I propositionen anfördes vidare att riksdagen i god tid före den nya avtalsperioden borde ta ställning till de grundprinciper som skall gälla i fråga om Sveriges Radios uppdrag, ekonomiska förutsättningar, ägarförhållanden, företagsform och organisation.
Följande riktlinjer borde enligt propositionen gälla i fråga om organisation inför beslut om nya avtal med Sveriges Radio-företagen.
Den nuvarande företagsformen bör behållas. I princip bör också ägarförhållandena i Sveriges Radio AB bestå.
Programverksamheten bör handhas av tre bolag: utbildningsradion samt ett programbolag för vardera ljudradion och televisionen. Detta innebär att lokalradion och riksradion förs samman till ett ljudradioföretag. De tre bolagen bör ha egna avtal med staten som preciserar deras uppdrag som programföretag i allmänhetens tjänst.
Styrelserna i moderbolaget och de tre programbolagen bör vardera bestå av femton ledamöter. För samtliga bör gälla att regeringen utser ordförande och sex ledamöter. Ägarna utser fem ledamöter. Den verkställande direktören bör vara självskriven ledamot. Slutligen äger personalen rätt att utse två ledamöter jämte två suppleanter. Den nu beskrivna ordningen att utse styrelsernas ledamöter uppnås genom föreskrifter i bolagsordningarna.
Moderbolagets och programbolagens styrelser bör ha ett mer omfattande personsamband än vad som nu är fallet. Elva av moderbolagets ledamöter bör ingå i programbolagens styrelser, fyra i Sveriges Televisions, fyra i det sammanslagna ljudradiobolagets och tre i Utbildningsradions styrelser. Av moderbolagets ledamöter är det då bara ordföranden, den verkställande direktören och personalrepresentanterna som inte ingår i något programbolags styrelse.
Konstitutionsutskottet godtog riktlinjerna med följande modifieringar och tillägg.
I fråga om val av ledamöter av styrelserna inom Sveriges Radio-koncernen bör gälla att de av regeringen utsedda ledamöterna i moderbolagets och programbolagens styrelser skall utses enligt hittillsvarande principer bl.a. vad gäller den parlamentariska förankringen. Uppdraget som ordförande i programbolag bör inte förenas med ledamotskap i moderbolagets styrelse.
Vad konstitutionsutskottet hade anfört om riktlinjer inför beslut om nya avtal med Sveriges Radio-företagen och om val av styrelseledamöter gav riksdagen som sin mening regeringen till känna.
I beslut den 13 juni 1991 medgav regeringen att vart och ett av programbolagen ändrar sin bolagsordning i fråga om hur styrelse skall utses. Samma dag bemyndigade regeringen det statsråd som har till uppdrag att föredra ärenden om radio och television att på regeringens vägnar träffa avtal om ändring i avtalet med Sveriges Radio AB med innebörd att föreskriften att Sveriges Radio AB:s styrelse utser dotterbolagens styrelser utgår.
Den 13 juni 1991 förordnade vidare regeringen ledamöter i styrelserna för företag i Sveriges Radio-koncernen. För Sveriges Radio AB gäller förordnandena för tiden från gällande förordnandens utgång till slutet av 1992 års ordinarie bolagsstämma med aktieägarna i bolaget. För Sveriges Television AB, Sveriges Riksradio AB, Sveriges Lokalradio AB och Sveriges Utbildningsradio AB gäller förordnandena från 1991 års ordinarie bolagsstämmor intill slutet av 1992 års ordinarie bolagsstämmor. Till styrelserna i Sveriges Riksradio AB och Sveriges Lokalradio AB utsågs samma personer. Av dem utsågs en person att vara ordförande. Av dem som utsågs som styrelseledamöter i de övriga bolagen utsågs tre personer att vara ordförande.
I beslut den 27 juni 1991 förordnade regeringen ytterligare en person att vara ledamot i styrelsen för Sveriges Television AB.
En närmare redovisning av förordnandena lämnas i bilaga A 52.
Utskottet gör följande bedömning.
Enligt de riktlinjer som riksdagen i sitt beslut den 11 juni 1991 lade fast beträffande styrelser i Sveriges Radio-koncernen skall de av regeringen utsedda ledamöterna i moderbolagets och programbolagets styrelser utses enligt "hittillsvarande principer bl.a. vad gäller den parlamentariska förankringen".
Regeringens beslut den 13 juni 1991 såvitt gäller förordnandet av ledamöter i bolagens styrelser kan inte anses innebära något avsteg från dessa principer. Beslutet innebar bl.a. att det näst största riksdagspartiet inte längre fick någon ordförandepost. Granskningen föranleder inte något uttalande från utskottets sida.
23. Förordnande av ledamöter i utlänningsnämnden
Utskottet har granskat beredningen av ett regeringsärende som rör förordnande av ett kommunalråd och en riksdagsman till ledamöter i utlänningsnämnden för tiden 1992--1993. Granskningen har föranletts av att dessa politiker sedan den 1 juli 1989 också är förordnade som ledamöter i invandrarverkets styrelse. En promemoria upprättad inom kulturdepartementet har överlämnats till utskottet bilaga A 53.
Av promemorian framgår att ärendet om förordnande av lekmannaledamöter i utlänningsnämnden bereddes på det sättet att de i riksdagen representerade politiska partierna lämnades tillfälle att föreslå ledamöter. Detta skedde mot bakgrund av ett uttalande i propositionen om en särskild nämnd för utlänningsärenden (prop. 1991/92:30 s. 33) om att lekmannaledamöterna i nämnden skulle utses av regeringen på förslag av de politiska partierna. Enligt promemorian förelåg inte anledning att inhämta upplysningar eller synpunkter från invandrarverket eller någon annan myndighet, utan regeringen beslutade i enlighet med de förslag som lämnats av partierna.
Av 11 § instruktionen (1988:429) för invandrarverket framgår att verkets styrelse skall besluta om riktlinjer för invandrarverkets beslut i ärenden om visering, uppehållstillstånd, arbetstillstånd och svenskt medborgarskap. Styrelsen avgör inte enskilda ärenden. Enligt 7 kap. 3 § utlänningslagen (1989:529) får invandrarverkets beslut i enskilda ärenden i fråga om avvisning eller utvisning och en i samband därmed behandlad fråga om uppehållstillstånd eller arbetstillstånd eller återkallelse av sådana tillstånd överklagas till utänningsnämnden. Även vissa av invandrarverkets beslut enligt lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap får överklagas till utänningsnämnden.
För myndigheterna är förvaltningslagen och dess bestämmelser om jäv vid ärendehandläggning tillämpliga. I 11§ förvaltningslagen (1986:223) stadgas bl.a.
Den som skall handlägga ett ärende är jävig -- -- --
3. om ärendet har väckts hos myndigheten genom överklagande eller underställning av en annan myndighets beslut eller på grund av tillsyn över en annan myndighet och han tidigare hos den andra myndigheten har deltagit i den slutgiltiga handläggningen av ett ärende som rör saken, -- -- --
5. om det i övrigt finns någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till hans opartiskhet i ärendet. Från jäv bortses när frågan om opartiskhet uppenbart saknar betydelse.
Med det s.k. tvåinstansjävet i 11 § 3 åsyftas att en handläggare i högre instans tagit sådan befattning med saken redan i lägre instans att hans objektivitet kan sättas i fråga. I propositionen 1971:30 har framhållits att det från rättssäkerhetssynpunkt inte var nödvändigt att den som i något avseende tagit befattning med saken hos en lägre instans generellt skulle vara förbjuden att delta som beslutande eller föredragande vid ärendets handläggning i högre instans. Avgörande borde vara om han hos den underordnade myndigheten deltagit i den slutliga handläggningen av ett ärende som rörde saken. Med uttryckssättet att någon deltagit i den slutliga handlägningen av ett ärende avses inte bara den som formellt har att fatta beslut i ärendet utan också föredraganden och andra som har rätt och skyldighet att uttala sin mening i ärendet.
Det s.k. delikatessjävet eller grannlagenhetsjävet (11 § 5) är tänkt att täcka andra situationer än de som täcks av 11 § 1--4., men där en persons opartiskhet ändå på grund av någon särskild omständighet kan sättas i fråga.
Den som är jävig får inte handlägga ett ärende, dvs. den jävige skall avstå från att delta i såväl ärendets beredning som i beslutsfattandet. Den som tror sig vara jävig skall själv ge detta till känna. Uppkommer en fråga om jäv mot någon, och annan inte trätt i hans ställe, skall myndigheten snarast besluta i jävsfrågan.
I promemorian från kulturdepartementet understryks att frågan om jäv skall avgöras i det enskilda fallet. Vidare sägs att invandrarverkets styrelse inte avgör enskilda ärenden och inte heller under senare tid har fattat formella beslut om riktlinjer för handläggning av sådana ärenden som normalt kan komma under utlänningsnämndens prövning.
Utskottet gör följande bedömning.
Vederbörande politiker torde ha nominerats till sina uppdrag i utlänningsnämnden liksom i invandrarverkets styrelse i egenskap av företrädare för "allmänintresset". Med detta avses det generella intresse som förutsätter en sammanvägning av alla olika intressen som berör alla medborgare (se SOU 1985:40 s. 152). Både uppdraget som nämndledamot och styrelseledamotskapet kan således sägas ha ett och samma ursprung, nämligen politiskt förtroendevaldas legitimitet att företräda det medborgerliga omdömet och medborgarna. Som framhålls i propositionen om särskild nämnd för utlänningsärenden (s.33) har inslaget av lekmän i nämnden kanske sin mest väsentliga betydelse genom att det säkerställer nämndens demokratiska förankring och tillgodoser allmänhetens intresse av insyn i ärendena.
Enligt utskottet kan man inte bortse ifrån att den som åtar sig ett uppdrag som styrelseledamot i en myndighet eller som nämndledamot gör det som person och inte i egenskap av riksdagsledamot eller företrädare för ett parti.
Utlänningsnämnden fullgör mycket känsliga uppgifter. Det är därför särskilt angeläget att förtroendet för dess beslut inte kan komma att rubbas på jävsliknande grunder. Med hänsyn till vikten av att nämnden åtnjuter allmänt förtroende skulle det därför i och för sig kunna ifrågasättas om det varit lämpligt att till ledamöter utse personer som kan uppfattas som företrädare för den myndighet vars beslut nämnden överprövar.
Nämndledamöternas uppgifter styrs emellertid av de regler som statsmakterna uppställt för utlänningsnämndens verksamhet. Som framhållits i departementspromemorian ankommer det inte på invandrarverkets styrelse att fatta beslut i enskilda ärenden. Däremot framgår det av invandrarverkets instruktion att verkets styrelse har att besluta om vissa riktlinjer. Det får enligt utskottet förutsättas att vederbörande ledamöter själva beaktar om en jävsituation föreligger och i sådant fall avstår från att delta i utlänningsnämndens beslut. Med hänsyn till dessa förhållanden har utskottet inte funnit anledning att rikta någon anmärkning mot regeringens beslut att förordna de aktuella personerna till ledamöter av utlänningsnämnden.
24. Ersättning till en enskild företagare
Utskottet har granskat beredningen av ett regeringsärende som gäller ersättning till Halvar Alvgard. Genom regeringsbeslut den 17 oktober 1991 bilaga A 54 tillerkändes Halvar Alvgard ersättning ex gratia med 1 milj.kr. I beslutet hänvisades till att riksdagen i beslut den 15 maj 1991 (1990/91:LU27) gett regeringen till känna att regeringen snarast borde ta upp ersättningsfrågan till prövning. Samma dag beslutade regeringen efterge statens fordran avseende rättegångskostnader mot såväl Alvgard som hans bolag.
Till grund för granskningen har bl.a. legat en promemoria upprättad inom justitiedepartementet samt en skrivelse från riksskatteverket bilagorna A 55--A 56. Utfrågningar har hållits med justitierådet Hans-Gunnar Solerud, justitieministern Gun Hellsvik och statsministern Carl Bildt bilagorna B 8, B 9 samt B 14.
I en inom konstitutionsutskottets kansli upprättad promemoria bilaga A 57 redovisas de myndighetsåtgärder m.m. som förekommit i det aktuella ärendet. Sammanfattningsvis framgår följande.
Som ett led i en riksomfattande kontrollaktion inom branschen för begagnade bilar inleddes den 25 januari 1980 en revision hos Alvgard Bil AB i Vimmerby. Halvar Alvgard var huvudaktieägare i bolaget. Under omkring ett år förekom därefter upprepde kontakter mellan Alvgard och skattemyndigheten utan att myndigheten ansåg sig erhålla fullständigt material eller fullständigt svar på förfrågan. Mot denna bakgrund beslutade en revisionsdirektör vid skattemyndigheten att göra en åtalsanmälan. Länsåklagaren inledde den 28 januari 1981 förundersökning rörande eventuellt skattebrott i samband med bilbolagets affärer.
Halvar Alvgard hämtades den 2 mars 1981 av polisen till förhör och delgavs misstanke om grovt skattebedrägeri. Samma dag anhölls Halvar Alvgard med hänsyn till risken för att han annars skulle försvåra utredningen. Vid husrannsakan denna dag i Halvar Alvgards bostad, i bolagets lokaler och hos revisionsbyrån beslagtogs ett omfattande material. -- Beslaget hävdes i augusti samma år.
Den 2 mars 1981 höll åklagarmyndigheten också en presskonferens i Vimmerby polishus.
Den 4 mars försattes Halvar Alvgard på fri fot. Den 1 juni 1981 anhölls han på nytt och försattes på fri fot dagen därpå. Den 13 juni 1981 ingavs ansökan om eftertaxering till länsrätten avseende taxeringsåren 1978 och 1979 samt besvär över 1980 års taxeringar. Halvar Alvgard hade själv besvärat sig till länsrätten över taxeringsnämndens beslut i fråga om 1980 års taxeringar. Den 26 juni 1981 beslutade länsrätten om interimistisk betalningssäkring på så stor del av Halvar Alvgards egendom som svarade mot 686 098 kr. I början av 1982 halverade länsrätten betalningssäkringen för att i mitten av år 1982 helt upphäva den. Först den 2 september 1982 nåddes kronofogdemyndigheten av detta beslut. Den 8 oktober 1982 återkallade taxeringsintendenten sina ansökningar om eftertaxering och tio dagar senare beslutades om nedläggning av förundersökningen. Sedan länsrätten höjt Halvar Alvgards taxeringar för taxeringsåret 1980 med 30000 kr. fastställdes denna dom i juni 1986 av kammarrätten i Jönköping.
I januari 1983 tillerkändes Halvar Alvgard av Västerviks tingsrätt ersättning med 55867 kr. för kostnader för bevisning under förundersökningen. I december 1984 tillerkändes han ersättning av JK med 5000 kr. enligt lagen om ersättning vid frihetsinskränkning. Han hade begärt 37500 kr. enligt denna lag och dessutom 1890000 kr. enligt skadeståndslagen. Den 5 december 1985 begärde Halvar Alvgard av regeringen ersättning i enlighet med de anspråk han ställt hos JK samt därutöver 815000 kr. för hyresförluster orsakade av myndigheternas agerande. I februari 1986 beslutade regeringen överlämna framställningen såvitt avsåg de 815 000 kronorna till JK och i övrigt avslå framställningen. I mars 1986 avslog JK framställningen i den del som överlämnats till honom.
I augusti 1986 ansökte Halvar Alvgard och hans bolag vid Västerviks tingsrätt om stämning på staten med skadeståndsanspråk på 2667500 kr. I mellandom som fastställdes av hovrätten lämnades fastställelsetalan utan bifall. Högsta domstolen vägrade i maj 1990 prövningstillstånd. I september 1990 förpliktigades Halvar Alvgard och bolaget av Västerviks tingsrätt att ersätta statens rättegångskostnader med 119532 kr., och hovrätten lämnade i januari 1991 besvären utan bifall. Vid denna tid inkom till regeringen en skrivelse från Bengt Harding Olson som gällde nåd i fråga om statens rättegångskostnader. Halvar Alvgard och bolaget förklarade sig biträda denna ansökan.
Lagutskottet ställde sig i betänkandet 1990/91:LU27 i princip avvisande till att frågor rörande ersättning ex gratia skall tas upp till närmare överväganden i riksdagen i andra sammanhang än då särskilda medel behöver anslås för ändamålet. När det gäller fallet Halvar Alvgard fick dock enligt lagutskottet förhållandena anses så särpräglade att ett undantag kunde vara motiverat. Vad som förekommit i saken ledde lagutskottet till den uppfattningen att det kunde vara rimligt att en ekonomisk gottgörelse utgick utöver den ersättning som Halvar Alvgard kunde vara berättigad till enligt lagen om ersättning vid frihetsinskränkning. Lagutskottet hade emellertid inte underlag för att kunna göra några ytterligare uttalanden i ersättningsfrågan utan det måste enligt utskottet ankomma på regeringen att bedöma huruvida och med vilket belopp ersättning bör utges. Regeringen borde enligt lagutskottet snarast ta upp spörsmålet till prövning och -- om så var erforderligt -- återkomma till riksdagen med förslag till medelsanvisning. I en reservation (m, fp och c) underströks de särpräglade förhållandena i fallet Halvar Alvgard och framhölls att det måste ankomma på regeringen att bedöma med vilket belopp ersättning skulle utges. Enligt reservationen borde regeringen snarast ta upp spörsmålet till prövning och återkomma till riksdagen med förslag till medelsanvisning.
Sedan riksdagen den 15 maj 1991 fattat det tidigare nämnda beslutet förordnades justitierådet Hans-Gunnar Solerud den 13 juni 1991 att utreda frågan om ersättning till Alvgard bilaga A 58.
Den 26 september 1991 framhöll justitierådet Hans-Gunnar Solerud i skrivelse till justitiedepartementet bilaga A 59 att utredningen mot hans förväntningar inte hade kunnat slutföras redan under hans sommarledighet. Han angav vidare att han funnit det naturligt att som en första åtgärd ta del av de beräkningar och bedömningar som utgjort underlag för de yrkade beloppen i tvistemålet, men som aldrig kommit att tillföras målet. Innehållet i detta underlag skulle sedan få bestämma inriktningen i och omfattningen av det fortsatta utredningsarbetet. Efter ett telefonsamtal med Halvar Alvgards ombud Gunnar Berg erhöll han den 24 juli en promemoria, vari hänvisades till vad som anförts i ärendet hos JK samt till bifogade beräkningar utförda av auktoriserade revisorn P G Simonsson. Vid ett sammanträffande den 30 juli 1991 genomgicks materialet. Den 5 september inkom från Gunnar Berg en av revisorn omarbetad och kompletterad utredning. Vid ett nytt sammanträffande med Gunnar Berg den 19 september berördes bl.a. de skillnader i olika hänseenden som förelåg mellan dessa beräkningar och de uppställningar som ursprungligen hade lämnats till JK och som syntes ha legat till grund också för yrkandena i tvistemålet. Gunnar Berg åtog sig att så snart som möjligt tillställa Hans-Gunnar Solerud de tidigare berörda beräkningarna och bedömningarna. Hans-Gunnar Solerud förklarade i skrivelsen vidare att det var hans avsikt att ha ett personligt sammanträffande med Halvar Alvgard när han fått det överenskomna materialet och eventuellt haft ytterligare sammanträffanden med Berg. Först därefter skulle han kunna avlämna sin utredning och sitt eget förslag.
Hans-Gunnar Solerud har under utskottets utfrågning angett att han efter den nya regeringens tillträde sammanträffade med statsråden Gun Hellsvik och Reidunn Laurén. Utredningsläget var då detsamma som redovisats i skrivelsen den 26 september. Han kunde förstå att man gärna ville lösa ärendet så fort som möjligt, vilket också varit hans egen ambition. Han erbjöd sig att försöka ta reda på vilka tankar Halvar Alvgard och hans ombud hade. Justitieministern Gun Hellsvik har under utfrågningen framhållit att det var hon som tog initiativ till sammanträdet. Enligt hennes uppfattning angav Hans-Gunnar Solerud vid sammanträffandet att det säkerligen inte var möjligt att få fram ett underlag som kunde visa den verkliga skada som Alvgard drabbats av. Hon ställde också frågan om man kunde se 1 milj.kr. som ett rimligt belopp och mötte inte någon invändning från Hans-Gunnar Soleruds sida. De skadeståndskrav Alvgard framställt låg omkring 2,7 milj.kr. Hon frågade Hans-Gunnar Solerud om han hade möjlighet att avsluta sitt arbete och komma med ett förslag inom en vecka och fick ett jakande svar.
Hans-Gunnar Solerud har angett att han vid ett sammanträffande med Gunnar Berg en vecka senare fick beskedet att om Halvar Alvgard fick 1 milj.kr. skulle han känna sig upprättad.
I skrivelse den 15 oktober 1991 till justitiedepartementet bilaga A 60 angav Hans-Gunnar Solerud att han i anslutning till sitt utredningsarbete från Halvar Alvgard erhållit ett brev som han överlämnade i kopia bilaga A 61. I brevet föreslogs från Gunnar Bergs sida en ersättning ex gratia till Halvar Alvgard om 1 milj.kr. Genom en sådan skulle enligt brevet Halvar Alvgard få upprättelse och saken bringas till ett slut.
Beträffande utredningsläget vid denna tidpunkt har Hans-Gunnar Solerud vid utfrågningen framhållit att han på intet sätt givit upp utan självfallet skulle ha kunnat komma med en rapport när han ansett sig mogen för det. Han har också angett att mycket talade för att han skulle ha kommit fram till att Halvar Alvgard borde ha någon ersättning med ett betydande ideellt moment. Gun Hellsvik har uppgett att man nog fick se det som att Hans-Gunnar Solerud avslutat sin utredning genom hans information om att han inte såg det som möjligt att komma till ett exakt resultat samt i och med att han överlämnade förslaget till förhandlingsuppgörelse. Det fanns enligt Gun Hellsvik mot bakgrund av den tid som förflutit inte någon möjlighet att göra en realistisk bedömning av skadeståndsanspråken utan det måste bli fråga om en skälighetsbedömning.
Statsminister Carl Bildt har under utskottets utfrågning framhållit att myndigheternas agerande mot Halvar Alvgard i någon mening måste ses som felaktigt eftersom mycket allvarliga tillslag gjordes vid upprepade tillfällen utan att brottsmisstanken ledde till någonting. Det är också enligt statsministern mycket svårt att försvara anordnandet av presskonferens i saken. Huvudfelet i fallet ligger emellertid självfallet i de lagar och förordningar som funnits. Lagutskottets betänkande går knappast att tolka på annat sätt än att också utskottsmajoriteten ansåg att det var rimligt att ekonomisk gottgörelse skulle lämnas, vilket var en åsikt han själv delade.
Granskningen föranleder inte något uttalande från utskottets sida.
Hemställan
Utskottets anmälan
Resultatet av den i det föregående redovisade granskningen av
statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning
samt av regeringens skrivelse 1991/92:15 med redogörelse för
behandlingen av riksdagens skrivelser till regeringen får
utskottet härmed för riksdagen
anmäla.
Stockholm den 7 maj 1992
På konstitutionsutskottets vägnar
Thage G Peterson
I beslutet har deltagit: Thage G Peterson (s), Bertil Fiskesjö (c), Birger Hagård* (m), Hans Nyhage (m), Catarina Rönnung (s), Ylva Annerstedt (fp), Kurt Ove Johansson (s), Sören Lekberg* (s), Torgny Larsson (s), Ingvar Svensson (kds), Harriet Colliander (nyd), Ulla Pettersson (s), Inger René (m), Lisbeth Staaf-Igelström (s) och Henrik S Järrel (m).
* Ej närvarande vid justeringen.
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Johan Lönnroth (v) närvarit vid behandlingen av ärendet.
Vid behandlingen av avsnitt 10 -- jämställdhetsfrågor -- har Ingela Mårtensson (fp) ersatt Ylva Annerstedt (fp); avsnitt 13 -- krigsmaterielexport -- har Ingela Mårtensson (fp) ersatt Ylva Annerstedt (fp); avsnitt 15 -- vissa underrättelse- och säkerhetsfrågor -- har Ingela Mårtensson (fp) ersatt Ylva Annerstedt (fp); avsnitt 16 -- nyemission i Nordbanken m.m. -- har Björn von der Esch (m) ersatt Henrik S Järrel (m); avsnitt 17 a -- försäljning av aktier i LKAB -- har Björn von der Esch (m) ersatt Henrik S Järrel (m); avsnitt 20 -- vissa anslagsfrågor -- har Elvy Söderström (s) ersatt Kurt Ove Johansson (s); avsnitt 20 c -- barn- och ungdomsdelegationen m.m -- har Roland Lében (kds) ersatt Ingvar Svensson (kds); avsnitt 21 -- samråd mellan regeringsföreträdare och riksbanken om penningpolitiken -- har Elvy Söderström (s) ersatt Lisbeth Staaf-Igelström (s).
Reservationer
1. Oljebistånd till Estland m.m. (avsnitt 12 d)
Thage G Peterson, Catarina Rönnung, Kurt Ove Johansson, Sören Lekberg, Torgny Larsson, Ulla Pettersson och Lisbeth Staaf-Igelström (alla s) anser att den del av utskottets yttrande som på s. 50 börjar med "Utskottets granskning" och slutar med "utskottets sida" bort ha följande lydelse:
Granskningen har visat att regeringen, när biståndsministern offentliggjorde löftet till Estland om bl.a. oljebistånd, inte hade beslutat i frågan. Först den 23 januari 1992 fattade regeringen beslut om oljebiståndet. Enligt utskottets mening borde den av biståndsministern redan före jul 1991 gjorda utfästelsen ha tagits upp till ett formellt beslut av regeringen i dess helhet. Då hade missförstånden och den stora förseningen med biståndet kunnat undvikas. Biståndsministern kan därför inte undgå kritik för sin handläggning av detta ärende.
2. Krigsmaterielexport såvitt avser viss export från FFV (avsnitt 13)
Ingela Mårtensson (fp) anser att den del av utskottets yttrande som på s. 56 börjar med "Konstitutionsutskottets granskning avser" och slutar med "tidigare bedömningar" bort ha följande lydelse:
Konstitutionsutskottets granskning ger inte säkert belägg för att det 1986 i kretsen av regeringsledamöter funnits kännedom om de s.k. Englandsavtalen och deras tillämpning. Utredningen ger emellertid vid handen att sådan kännedom -- liksom var fallet hösten 1965 -- har funnits inom regeringskansliet. I övrigt har inte granskningen i denna del gett anledning till något uttalande.
3. Beslut om inlandsbanan (avsnitt 18)
Thage G Peterson, Catarina Rönnung, Kurt Ove Johansson, Sören Lekberg, Torgny Larsson, Ulla Pettersson och Lisbeth Staaf-Igelström (alla s) anser att den del av utskottets yttrande som på s. 74 börjar med "Granskningen föranleder" och slutar med "utskottets sida" bort ha följande lydelse:
Regeringen har enligt regeringsprotokoll den 31 oktober 1991 beslutat förelägga riksdagen proposition 1991/92:25 med förslag bl.a. om att persontrafiken på inlandsbanan skulle återupptas i enlighet med de riktlinjer som anförts i propositionen. Riksdagen har den 17 december 1991 beslutat bifalla regeringens förslag. Vid utskottets utfrågning av kommunikationsminister Mats Odell har framgått att endast två regeringsbeslut har fattats vad gäller inlandsbanan. Det första beslutet fattades den 24 oktober 1991 och avsåg tilläggsuppdrag till Curt Boström, och det andra beslutet om medelsanvisning fattades den 23 januari 1992 efter riksdagens beslut härom. Av kommunikationsministerns uttalanden i departementets pressmeddelande den 28 oktober 1991 framgår att kommunikationsministern varit medveten om dels att nya anslag till inlandsbanan krävde ett riksdagsbeslut, dels att trafiken återupptogs innan något sådant beslut hade fattats. Något formellt beslut om ett återupptagande av trafiken på inlandsbanan förelåg inte vid den tidpunkt då trafiken faktiskt återupptogs. Mot bakgrund härav kan kommunikationsministern inte undgå kritik för sin handläggning av denna fråga.
4. U-landsbistånd m.m. (avsnitt 20 b)
Harriet Colliander (nyd) anser att den del av utskottets yttrande som på s. 78 börjar med "Vad sedan" och slutar med "inget uttalande" bort ha följande lydelse:
Statens medel får inte användas på annat sätt än riksdagen har bestämt. Av utredningen framgår att medel som riksdagen avsatt för biståndsändamål kommit att användas för uppförande av ambassadbyggnader i stället för bistånd. Den tidigare socialdemokratiska regeringen bär det yttersta ansvaret för detta. Det förefaller uppenbart att en regering inte bör använda statens medel på annat sätt än riksdagen bestämt. Den förra regeringen bör kritiseras för detta.
5. Ersättning till en enskild företagare (avsnitt 24)
Thage G Peterson, Catarina Rönnung, Kurt Ove Johansson, Sören Lekberg, Torgny Larsson, Ulla Pettersson och Lisbeth Staaf-Igelström (alla s) anser att den del av utskottets yttrande som på s. 88 börjar med "Granskningen föranleder" och slutar med "utskottets sida" bort ha följande lydelse:
Enligt utskottets mening är det anmärkningsvärt att justitierådet Hans-Gunnar Solerud inte fick möjlighet att slutföra sin utredning innan regeringen tog ställning till frågan om ersättning till Halvar Alvgard. I övrigt har granskningen inte gett anledning till något uttalande från utskottets sida.
Särskilt yttrande
Öresundsbron -- beslutsunderlag (avsnitt 19)
Bertil Fiskesjö (c) anför:
Enligt min mening lider beslutet om en fast förbindelse över Öresund av allvarliga brister till följd av den tidigare regeringens handläggning av frågan. Det mest anmärkningsvärda är att miljöprövningen skall ske efter beslutet. Miljöfrågorna borde givetvis ha varit klarlagda innan beslutet fattades. Vidare saknas en ordentlig redovisning av de trafikflöden som kan förväntas. De knapphändiga uppgifter som finns i propositionen är i realiteten bara gissningar.
Artikel 11 i 1974 års konvention om skydd av Östersjöns marina miljö föreskriver samråd, då fråga är om miljöskadlig verksamhet som medför eller kan medföra störning av väsentlig betydelse i annan fördragsslutande stat. Som framgår av utrikesutskottets yttrande har regeringen ansett att brobygget inte innebär någon sådan miljöstörning. Enligt min mening har det på grundval av det hittills tillgängliga materialet inte varit möjligt att göra denna bedömning. Regeringen borde därför ha samrått med övriga berörda Östersjöstater.
Meningsyttring av suppleant
Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet, eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i utskottet.
Johan Lönnroth (v) anför:
a. Regeringskansliet -- statistik och andra redovisningar (avsnitt 3 a)
När det gäller personalen i regeringskansliet är det viktigt att framhålla att regeringen måste skilja på anställda som rekryteras enligt normala meritvärderingsregler för tjänstemän och de som rekryteras med hänsyn också till politiska åsikter. Det är uppenbart att politiska åsikter spelat in vid rekryteringen av Emil Svensson och Lars Jonung.
b. Riksdagens skrivelser m.m. (avsnitt 8)
Till skatteutskottets yttrande över regeringens skrivelse med redogörelse för behandlingen av riksdagens skrivelser till regeringen har fogats en meningsyttring av suppleanten från Vänsterpartiet. Jag instämmer i de synpunkter som framförts i den meningsyttringen, vilken återfinns i bilaga A 17 till konstitutionsutskottets betänkande.
c. Sanktionerna mot Irak (avsnitt 12 e)
Säkerhetsrådets resolution 678 var inte en FN-aktion enligt FN-stadgans artikel 42, som föreskriver att militärt ingripande får ske bara när icke-militära aktioner visat sig otillräckliga. Resolutionen innebar i stället ett av FN:s säkerhetsråd auktoriserat kollektivt självförsvar enligt artikel 51.
Någon skyldighet för FN:s medlemsstater att medverka i kollektivt försvar föreligger inte enligt FN-stadgan. I det här behandlade fallet fanns endast säkerhetsrådets uppmaning att lämna "appropriate support". Varje land fick självt besluta, och flertalet av FN:s medlemmar valde att inte medverka. Den svenska regeringen var sålunda inte tvungen att ge tillstånd för vapenexport till de länder som deltog i de militära aktionerna mot Irak.
Regeringen borde ha beslutat att Sverige inte i någon form skulle medverka i USA-alliansens krig.
Det sätt på vilket resolution 678 drevs igenom av USA i säkerhetsrådet var ett uttryck för en stormaktspolitik. Att acceptera resultatet av sådan stormaktspolitik som ett slags vidareutveckling av FN-stadgan strider mot normal rättsuppfattning. Regeringen borde ha verkat för att återbörda beslutsrätten till FN.
Regeringen borde enligt min mening ha begärt att generalförsamlingen inkallades, vilket flera andra regeringar gjorde.
d. Krigsmaterielexport (avsnitt 13) såvitt avser viss export från FFV
Vid årets granskning har framkommit nya uppgifter om hur de s.k. Englandsavtalens innehåll och deras tillämpning har redovisats inom regeringskansliet. Enligt min mening är omständigheterna sådana, att det framstår som anmärkningsvärt, om det inte därigenom i kretsen av regeringsledamöter i december 1986 funnits kunskap om avtalens rätta innebörd.
I övrigt har inte granskningen i denna del gett anledning till något uttalande.
e. Krigsmaterielexport (avsnitt 13) såvitt avser Indien
Vad gäller Indien framfördes det enligt min mening -- jämför vad som sades vid en utfrågning av utrikesministern den 3 april 1990 (1989/90:KU30, bilaga B 7, s. 220--221) -- varningar till utrikesministern från indisk sida för att uppgifter som Bofors skulle kunna lämna skulle kunna vara besvärande för Sverige och Indien.
f. Vissa underrättelse- och säkerhetsfrågor (avsnitt 15)
Enligt min mening borde de två sista styckena i utskottets yttrande i detta avsnitt haft följande lydelse:
Enligt utskottets mening är det ställt utom allt tvivel att svensk militär underrättelsetjänst genom IB har bedrivit åsiktsregistrering i stor skala. Däremot är det ännu en öppen fråga om och i så fall när verksamheten har upphört. Den promemoria som utskottet fått från försvarsdepartementet tillför dock inget nytt, utan upprepar gamla påståenden.
Det är uppseendeväckande att utskottet fick denna intetsägande redovisning först den 31 mars 1992. Det fanns då inte längre tid att genomföra de utfrågningar och det utredningsarbete som skulle ha behövts. Utskottet avser att återkomma i ärendet så att klarhet kan vinnas i frågan.
g. Öresundsbron -- beslutsunderlag (avsnitt 19)
Enligt min mening lider beslutet om en fast förbindelse över Öresund av allvarliga brister till följd av den tidigare regeringens och den tidigare riksdagsmajoritetens handläggning av frågan. Det mest anmärkningsvärda är att miljöprövningen skall ske efter beslutet. Miljöfrågorna borde givetvis ha varit klarlagda innan beslutet fattades. Vidare saknas en ordentlig redovisning av de trafikflöden som kan förväntas. De knapphändiga uppgifter som finns i propositionen är i realiteten bara gissningar.
Artikel 11 i 1974 års konvention om skydd av Östersjöns marina miljö föreskriver samråd då fråga är om miljöskadlig verksamhet som medför eller kan medföra störning av väsentlig betydelse i annan fördragsslutande stat. Som framgår av utrikesutskottets yttrande har regeringen ansett att brobygget inte innebär någon sådan miljöstörning. Enligt min mening har det på grundval av det hittills tillgängliga materialet inte varit möjligt att göra denna bedömning. Regeringen borde därför ha samrått med övriga berörda Östersjöstater.
h. Samråd mellan regeringsföreträdare och riksbanken om penningpolitiken (avsnitt 21)
Redan i min anmälan konstaterades att samråd ägde rum med finansministern dels vid besluten om räntehöjningar i oktober 1990, dels vid beslutet att höja marginalräntan den 5 december 1991. Granskningen har bekräftat detta rent formella iakttagande av grundlagen.
Min anmälan gällde också om regeringen följt riksdagsbesluten om den ekonomiska politikens "allmänna inriktning" eller om man i praktiken överlåtit på riksbankschefen och finansministern att sinsemellan göra upp om denna. Byggde besluten om att söka medlemskap i EG på kortsiktiga och akuta riksbanksbeslut, som i sin tur byggde på bristfälligt underlag och kanske också på en politisk vilja hos riksbankens ledande företrädare?
Intresset för att få ett svar på denna senare fråga förefaller vara minimalt från regeringarnas, riksbankschefens och utskottets sida. Jag anser att utskottet bör återkomma till denna granskning.
i. Ersättning till en enskild företagare (avsnitt 24)
Riksdagens majoritet beslöt den 15 maj 1991 att "det måste ankomma på regeringen att bedöma huruvida och med vilket belopp ersättning bör utges" till Halvar Alvgard. Den nya regeringen valde att glömma bort ordet "huruvida" i detta beslut och lät prövningen grundas på den borgerliga reservationen, som utgick ifrån att pengar skulle utbetalas. Det är olyckligt att justitierådet Soleruds utredning inte fick fullföljas och att regeringen tog så lätt på frågan om ersättningsbeloppets storlek.
Enligt uppgifter i massmedia som ej dementerades under utfrågningen har statsministern i samband med offentliggörandet av beslutet om ersättningen sagt att Alvgard har "chikanerats av myndigheterna under lång tid". Denna typ av uttalanden är värda klander från utskottets sida. Inga belägg har lagts fram för att myndigheterna har handlat fel. Om statsministern menade att det var lagarna det var fel på kan inte myndigheterna anklagas för detta och då borde regeringen ha lagt fram förslag till lagändring. I annat fall kan uttalandet inte ses som annat än ett försök till styrning av myndigheternas agerande i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller tillämpning av lag. Mot bakgrund av vad utskottet anfört under avsnitt 11 kan uttalandet då inte anses förenligt med regeringsformens regler. Statsministern borde nämligen ha räknat med att uttalandet skulle kunna uppfattas som direktiv.
Mot bakgrund av det anförda anser jag att utskottet
1. beträffande Sanktionerna mot Irak (avsnitt 12 e) borde ha gett riksdagen till känna vad ovan anförts i denna del,
2. beträffande Krigsmaterielexport (avsnitt 13) såvitt avser viss export från FFV borde ha gett riksdagen till känna vad ovan anförts i denna del,
3. beträffande Vissa underrättelse- och säkerhetsfrågor (avsnitt 15) borde ha gett riksdagen till känna vad ovan anförts i denna del,
4. beträffande Ersättning till en enskild företagare (avsnitt 24) borde ha gett riksdagen till känna vad ovan anförts i denna del.
Konstitutionsutskottet 1992-03-12 kl. 10.03--11.52
Bilaga B 1
Utfrågning av krigsmaterielinspektören, ambassadören Sven Hirdman och departementssekreteraren Gunnar Klinga angående krigsmaterielexport1
Thage G Peterson: Jag vill rikta en speciell välkomsthälsning till krigsmaterielinspektören ambassadör Sven Hirdman och departementssekreterare Gunnar Klinga. Vi är tacksamma för att ni med så kort varsel velat komma till utskottet för att svara på frågor beträffande de anmälningar som har kommit in för granskning av vissa delar av era områden.
Jag har kommit överens med ambassadör Hirdman om att han först får ordet för en kortare inledning. Sedan tänkte jag göra så i dag, att den som vill ställa en fråga får svar direkt av ambassadör Hirdman och sedan har frågeställaren möjlighet att ge en replik.
Sven Hirdman: Jag uppskattar möjligheten att få komma till konstitutionsutskottet igen -- jag har kommit hit minst en gång om året, så jag känner och uppskattar rutinerna.
Som jag har förstått det finns det flera ämnen som utskottet vill höra mig om. Det gäller de s.k. Englandsavtalen med Storbritannien, som avsåg viss utförsel av granatgevärsmateriel från FFV till Storbritannien och i några fall vidare till andra länder.
Det andra ämnet gäller regeringens inställning till krigsmaterielexport till Jugoslavien. Det tredje ämnet avser frågor rörande regeringens inställning till krigsmaterielförsäljning och krigsmaterielpolitik avseende Iran.
Sedan är det ytterligare två kompletterande ämnen. Det ena omfattar tydligen några frågor rörande vår inställning till Indien och Boforsavtalet med Indien, och slutligen är det några frågor i anslutning till ett tidigare regeringsbeslut avseende export till Burma.
Det är alltså åtminstone fem ämnen. Jag tänkte att det kunde vara praktiskt att jag inleder med några ord om ett ämne i taget, och jag börjar med Englandsavtalen.
Avtalen från 1963, som dåvarande förenade fabriksverken slöt med engelska staten, har tidigare utförligt redovisats för konstitutionsutskottet -- jag var här bl.a. våren 1988 -- och det är också behandlat av utskottet i granskningsbetänkandet, så jag tänker inte gå in på förhistorien.
1 Med -- -- -- markerad text utesluten av sekretesskäl.
Jag vill hänvisa till att Eskilstuna tingsrätt i en dom nyligen, den 28 januari, som jag tror att ni har tagit del av, har givit en ingående och enligt min åsikt bra redovisning av detta avtalskomplex, vilka arrangemang som har förelegat och vilka affärer som har förekommit mellan FFV och det brittiska försvarsministeriet. Det är den bästa redovisning jag har sett av det komplexet. I domslutet från tingsrätten i Eskilstuna konstateras klart att regeringen och myndigheterna har vilseletts av FFV under resans gång beträffande vem som var slutmottagare för utförsel av granatgevärsmaterielen till Storbritannien.
Den fråga som har rests i granskningsanmälan avser en promemoria som dåvarande inspektören Carl Algernon skrev den 12 december 1986 inför ett sammanträde i utrikesnämnden. Jag vill kommentera detta något. Jag har överlämnat en underlagspromemoria till konstitutionsutskottet, daterad den 5 december 1991. Jag utgår från att ni har tagit del av denna, men jag kan ändå göra några kommentarer till vad som står i promemorian.
I december 1986 skulle det äga rum ett sammanträde med utrikesnämnden, och då skulle man behandla en framställning som hade inkommit om leverans av granatgevärsammunition från Sverige ------. Inför detta sammanträde skrev Algernon en promemoria där han tecknade bakgrunden. För något halvår sedan har delar av den promemorian läckt ut till pressen, och det har lett till frågan, om detta innebar att regeringen visste av att det hade förekommit en felaktig tillståndsgivning eller felaktiga utförselbeslut.
Jag vill redovisa vilken läsart som såväl jag som statsrådet Anita Gradin, som var ansvarigt statsråd i december 1986, har tillämpat. Vi kan inte fråga Algernon själv, eftersom han avled i januari 1987.
I promemorian noterar Algernon att år 1963 hade FFV tecknat ett avtal med dåvarande brittiska försvarsministeriet -- War Office -- om leverans och licenstillverkning av materiel till Storbritannien. Avtalet gav rätt för köparen att även leverera till sina dåvarande kolonier. Sedan sägs det att sådana leveranser förefaller ha gjorts. Ordet "leveranser" anknyter till vad som har sagts innan, att avtalet avsåg leverans och licenstillverkning. Den information som departementet under årens lopp hade fått från FFV var att licenstillverkning av detta system pågick i Storbritannien. Då läser man här om leveranser i anslutning till licenstillverkningen, och sådana var tillåtna.
Sedan talas det om att den brittiska tillverkaren haft svårigheter. Tillverkningen skedde i detta fall på licens, och det var också helt legalt. Man har haft svårigheter och inte kunnat fortsätta leveranser från sin tillverkning till vissa utomeuropeiska länder, och därför hade dessa kommit att vända sig direkt till Sverige, till FFV och regeringen, för att få tillstånd att köpa. Det var så det presenterades i Algernons promemoria, och så presenterades det för statsrådet Gradin personligen. När hon sedan tog upp detta i utrikesnämnden konstaterade hon att det fanns framställningar från -- -- -- om att få köpa granatgevärsmateriel. Det diskuterades i nämnden och i den politiska beredningen, om man skulle tillgodose detta önskemål och hur det stämde med riktlinjerna för svensk krigsmaterielexport. I bägge fallen ville man göra en restriktiv bedömning av förhållandena i mottagarländerna, och det blev avslag på önskemålen om leverans av granatgevärsmateriel från Sverige.
I handlingarna som vi har redovisat för konstitutionsutskottet och som har kommenterats i den allmänna debatten finns en tidigare promemoria ställd till Algernon från FFV sommaren 1986. Den baserades på informationer från FFV. I denna tidigare promemoria finns en formulering som tyder på att Algernon sommaren 1986 bör ha fått insikt om att det i viss utsträckning hade förekommit vidareleveranser av i Sverige tillverkad granatgevärsmateriel från FFV via Storbritannien till andra länder.
En fråga man kan ställa sig är vad han gjorde med denna information. Det kan jag inte svara på, eftersom Algernon är död, men det finns ingen återspegling av det i det skriftliga material vi har kvar på departementet eller hos dem som vi talat med, exempelvis Gradin och tjänstemännen som hade med Algernon att göra. Det finns ingenting som bestyrker att han skulle ha diskuterat med dem. Jag kan alltså inte besvara frågan hur Algernon tänkte då.
Avseende regeringens befattning med Englandsavtalen kvarstår alltså att första gången som regeringen, statsråden, fick vetskap om att en oriktig vidareexport hade ägt rum via Storbritannien under 1960- och 1970-talen var i december 1987, när några journalister på Dagens Nyheter kunde belägga detta. Det ledde till att vi utredde saken inom krigsmaterielinspektionen. Jag tror det var den 7 januari 1988 som vi fick dokumentariska belägg för att det hade ägt rum på detta enligt vår uppfattning felaktiga sätt under slutet av 1960-talet och under 1970-talet.
Kurt Ove Johansson: Jag skulle vilja börja med det som har kommit fram i domstolen, att FFV har vilselett regeringen när den fattade sitt beslut om utförsel -- det talades om falska premisser.
Det finns ingen anledning att betvivla att man processuellt har prövat saken på ett tillfredsställande sätt. Men jag skulle vilja att Sven Hirdman något utvecklade det som är av intresse för konstitutionsutskottets prövning av regeringen. En sak är att man blir vilseledd, en annan är att det ställs krav också på en regering att se till att det underlag man har är så riktigt som möjligt. Skulle du kunna utveckla vad regeringen gjorde för att försäkra sig om att det underlagsmaterial som man hade till sitt förfogande verkligen var korrekt?
Sven Hirdman: Jag kanske får kommentera den frågan, som jag tror vi har diskuterat tidigare här.
Vad regeringen visste var att Storbritannien för egen räkning hade anskaffat Carl Gustaf-systemet år 1963. Man införde alltså granatgeväret Carl Gustaf som allmän beväpning i den brittiska armén. Det var en mycket stor order på sin tid. Det var allmänt känt att först Storbritannien och sedan även andra stater som Tyskland, Canada m.fl. hade gjort det. Detta har regeringen hela tiden vetat. Bl.a. på grundval av en enkät som genomfördes i slutet av 1960-talet hos den svenska försvarsindustrin visste regeringen i vilken utsträckning man hade tecknat licensavtal med andra länder för sin utrustning -- detta var i samband med en av de parlamentariska utredningarna.
Då fick man skriftliga rapporter om att FFV hade beviljat licenstillverkning av Carl Gustaf-systemet i Storbritannien. Det krävdes inte regeringens tillstånd på den tiden för att överlåta en licens, utan det kravet infördes först 1983. Regeringen visste alltså att Storbritannien hade köpt Carl Gustaf-systemet och hade det i sin armé och att det pågick licenstillverkning.
Under alla dessa år sedan 1963 inkom det löpande från FFV och Storbritannien utförselansökningar för granatgevärsmateriel. Regeringen uppfattade att det gällde utförsel för användning i och av Storbritannien.
Man kan då fråga sig hur det var med slutanvändarintygen. Redan i riktlinjerna 1971 hade man aviserat att Sverige skulle börja tillämpa ett förfarande med slutanvändarintyg, dvs. man skulle kräva att mottagarländerna bestyrkte att de skulle ha materielen för egen räkning. Men det fanns en passus i riktlinjerna om att om inte särskilda skäl talade för någonting annat, så skulle man begära slutanvändarintyg.
Den praxis som sedan etablerades under 1960- och 1970-talen innebar att man begärde slutanvändarintyg bara vad gällde det man betraktade som mera osäkra utomeuropeiska länder. -- -- --.
Det kan diskuteras om det var riktigt. I efterhand framstår det väl att det hade varit bättre att man hade tillämpat förfarandet strikt. Men detta gällde inte bara utförsel till Storbritannien utan också till andra västländer. Först med den nya lagstiftningen 1983 och den praxis som då etablerades blev förfarandet med slutanvändarintyg norm med krav på att det alltid skulle tillämpas. Det har diskuterats tidigare i konstitutionsutskottet att det möjligen kunde riktas kritik mot att man inte hade tillämpat förfarandet med slutanvändarintyg.
Regeringens uppfattning var att lagstiftningen och riktlinjerna tydligt talade om de utrikespolitiska restriktioner vi har för export av krigsmateriel från Sverige. Det finns såväl utrikes- som neutralitetspolitiska skäl mot export. Man ansåg det självklart att det ankom på det ansökande företaget att tala om vilket som var slutmottagarland. Det gjorde alltså inte FFV.
Kurt Ove Johansson: Har jag förstått materialet korrekt, att man kan slå fast att Algernon den 30 juni 1986 var med om att det trots förändringarna i lagstiftningen 1983 vad gällde slutanvändarintyg skedde vidareexport via Storbritannien till Mellanöstern?
Sven Hirdman: Det är svårt att ge ett exakt svar på den frågan -- endast Algernon hade kunnat ge det.
I början av 1983 infördes nya rutiner för exporten, innebärande krav på slutanvändarintyg. Det gick ut en cirkulärskrivelse från krigsmaterielinspektionen till företagen om att de skulle inkomma med slutanvändarintyg. Då kom det klagomål eller protestbrev från industrierna. De skrev: "Det här är ett krav som våra kunder kommer att tycka är besvärande. Vi har pågående affärer där vi tidigare inte framställt sådana här önskemål. Det förorsakar oss affärsmässiga och andra problem att plötsligt införa nya rutiner." Bofors och FFV och flera andra företag pläderade för att man skulle skynda långsamt och inte i pågående affärer, som ännu inte var avslutade, framställa krav på slutanvändarintyg.
Då gick Algernon till sitt statsråd, dåvarande handelsministern Mats Hellström, och fick veta att det inte kunde medges undantag, utan man skulle tillämpa förfarandet med slutanvändarintyg.
Det framförde Algernon till bolagen. Man insåg inom FFV att man i och med detta inte kunde fortsätta med re-exportaffärerna via Storbritannien. Det framgår av en polisuppteckning av en utfrågning med dåvarande marknadschefen i FFV Bengt Mattsson att han någon gång 1984 gått upp till Algernon och lagt korten på bordet och talat om hur Englandsavtalen i verkligheten hade tillämpats.
Det är mycket sannolikt att Algernon fick veta detta post factum, efter det att re-exportaffärerna i praktiken hade upphört genom det svenska kravet på slutanvändarintyg. Engelsmännen kunde inte lämna ett intyg om att de skulle ha materielen för egen räkning, om den skulle sändas vidare till något land i Afrika eller Mellersta Östern. I det engelska försvarsdepartementet insåg man att man inte kunde fortsätta affärerna i och med det svenska kravet. Allting tyder på att FFV i efterhand berättade hur det var och hade varit, och då sade Algernon att de fick sluta med detta.
Man kan fråga sig vad Algernon kunde göra då. Borde han ha slagit larm tidigare om att det förekommit felaktigheter under 1970-och 1980-talen? Vi kan inte avgöra hur han tänkte.
Kurt Ove Johansson: Om man får utgå från att Algernon visste det här 1986, så är den springande punkten i granskningsärendet vad man visste om saken i regeringen. Det har vi också prövat flera gånger i utskottet, och vi har inte kunnat hitta någonting som skulle kunna bevisa, om nu Algernon visste det här 1986, att också regeringen kände till samma sak före 1988.
Är det så att under den tid som har gått ingenting nytt har framkommit? Det finns fortfarande inga dokument eller annan bevisning som visar att regeringen före 1988 skulle ha vetat någonting i den frågan?
Sven Hirdman: Så är det.
Ingela Mårtensson: Först skulle jag vilja kommentera beskrivningen av FFV-avtalet, där det talas om leverans och licenstillverkning av Carl Gustaf. Jag tycker det är klart att det handlar om leverans av Carl Gustaf och licenstillverkning -- alltså två delar. Här gör tydligen KMI en tolkning som om det i stället skulle ha stått om licenstillverkning och leverans. Jag tycker att detta ändå kan tolkas så att man har rätt att leverera också Carl Gustaf svensktillverkade vapen -- det är en kommentar som jag vill göra.
Jag vill ställa en fråga som gäller FFV:s promemoria till Algernon. Sven Hirdman säger: vad gjorde han med denna promemoria? Enligt vad jag förstår har Anita Gradin inte fått ta del av denna promemoria. Har andra statsråd fått ta del av den, exempelvis Ingvar Carlsson och Sten Andersson? [B Sven Hirdman: Det är litet svårt att ägna sig åt språklig exeges av ett papper som man inte själv har skrivit. Jag skulle kanske inte ha uttryckt mig på samma sätt som Algernon, men i de åberopade styckena talar Algernon om att avtalen avsåg leveranser och licenstillverkning, och så har vissa leveranser förekommit. Man måste läsa detta i sammanhang med det följande stycket, där det uttryckligen talas om en tillverkning i Storbritannien och att Storbritannien inte för tillfället kan försörja länderna inom samväldet. Det sägs i anslutning till att det talas om tillverkning i Storbritannien. Det tyder på att vad man talar om är leveranser från licenstillverkningen. Så säger man att eftersom dessa länder inte kan få leveranser från licenstillverkningen i Storbritannien har de vänt sig till Sverige.
När jag första gången läste denna promemoria för något år sedan var det så jag uppfattade den. Jag har visat den för flera andra personer. Anita Gradin, som också läste den, sade: "Det var så jag tolkade och presenterade det i utrikesnämnden". Henrik Westander har en annan läsart, men det kan jag inte göra mycket åt.
Sedan var det fråga om den promemoria som Algernon fick den 30 juni 1986. Den är definitivt inte delgiven några statsråd. Promemorian var föranledd av att det hade kommit in en begäran från ett företag i Storbritannien -- -- --. -- -- -- var också ett land som hade fått leveranser från Storbritannien av sådan här materiel. Nu hade britterna sagt i mitten på 80-talet: "Sorry, vi kan inte leverera granater till ------, eftersom den svenska regeringen kräver slutanvändarintyg från oss i Storbritannien."
Då vände sig agenturen -- -- -- till svenska ambassaden i London och frågade om man i stället kunde få köpa direkt från Sverige. Detta skickades hem till Algernon. Han visste väl egentligen inte mycket om vad det var fråga om, och därför bad han FFV tala om hurdant läget var -- -- --. Då skrev man inom FFV en promemoria och skickade den till Algernon. Den redovisade Englandsleveranserna. Den promemorian är i sin tur av Algernon delgiven tillbaka till vår ambassad i London. Sedan meddelades också ambassaden i London för vidare befordran till -- -- -- att det inte var möjligt för den svenska regeringen att bevilja tillstånd för utförsel till -- -- -- från Sverige av granatgevärsmateriel. Det blev alltså ett negativt svar på den konkreta fråga som hade tagits upp under sommaren 1986.
Ingela Mårtensson: Jag har inte uttalat mig om Henrik Westanders läsart. Vi har detta dokument på kansliet. Jag hade sett Englandsavtalet vid tidigare granskning, och när jag läste att det står om leveranser och licenstillverkning tyckte jag att det var ganska klart. Jag hade läst Englandsavtalet innan jag såg den här texten. Men sedan framkom precis det som Sven Hirdman säger, att det var svårigheter med tillverkningen. Samtidigt får man uppfattningen att Carl Gustaf finns runt om i länderna där nere. Man vet också i FFV att det har spritt sig i världen. Det kan inte vara någon nyhet för KMI och regeringen att vapnen fanns spridda i världen.
Jag konstaterar att FFV:s promemoria till Algernon inte har delgivits Ingvar Carlsson eller Sten Andersson -- ingen av dem har tagit del av den.
Sven Hirdman: Det är korrekt som Ingela Mårtensson säger, att den inte är delgiven vare sig Anita Gradin, Ingvar Carlsson, Sten Andersson eller något annat statsråd.
Får jag göra en kommentar beträffande förekomsten av Carl Gustaf i olika länder. Det var allmänt bekant att många länder hade Carl Gustaf-systemet, först och främst genom att Storbritannien i början på 1960-talet hade anskaffat stora mängder. Vid den tiden var Storbritannien ansvarigt för försvaret i flera kolonier, protektorat osv. som ingick i samväldet. När sedan britterna drog sig tillbaka från öster om Suez 1966--67 överlät de i flera fall den materiel som deras trupper hade haft till de nya statsbildningarna -- det gällde Malaysia, Singapore, Botswana osv. En hel del av Carl Gustaf-materielen blev kvar till följd av detta.
Ända till 1983 hade vi en regel i vårt regelverk som sade att en stat som hade köpt krigsmateriel från Sverige efter fem år kunde fritt förfoga över denna. Den Carl Gustaf-materiel som britterna hade köpt och innehaft i mer än fem år kunde de helt legalt överlåta till andra länder utan att bryta något åtagande mot den svenska regeringen. Det var bekant att de här gevären fanns på många håll. Det stod i militärkalendrar, exempelvis Military Balance, vilken försvarsmateriel olika stater hade. Det framgick tydligt att många länder hade Carl Gustaf.
Johan Lönnroth: Jag har hittat begreppet "leveranstillverkad materiel" i den promemoria som Sven Hirdman skrivit. Var det en ren felskrivning?
Sven Hirdman: Står de orden där, så är det ett skrivfel som gjorts på KMI. Jag har inte upptäckt det vid korrekturläsning. Det skall vara "licenstillverkad". Jag tror att jag i efterhand har sett att det var något skrivfel. Jag beklagar detta.
Det står på s. 4 överst i mittenstycket "leveranstillverkad". Det skall vara "licenstillverkad".
Johan Lönnroth: Sedan vill jag fortsätta med den fråga som Ingela Mårtensson tog upp: På sista sidan, s. 13, i den nya promemorian från den 11 mars finns en kopia ur Z-artikeln. Längst ner till höger finns ett utdrag ur Carl Algernons promemoria till utrikesnämndens möte den 12 december 1986. Det står där: "År 1963 tecknade FFV avtal med War Office, numera Ministry of Defence, London, om leverans och licenstillverkning i Storbritannien av vapensystemet Carl Gustaf. Avtalet medgav rätt för köparen att förse vissa länder, 'protected colonies and mandated territories', med materielen i fråga." Det står "materielen", alltså pluralis. Såsom Ingela Mårtensson redan har sagt kan detta inte tolkas på annat sätt än att det handlar om två olika saker, å ena sidan leveranser och å andra sidan licenstillverkad materiel.
Sedan är det en saklig felaktighet om innebörden av 1963 års avtal, men det är irrelevant i sammanhanget.
De som tog del av denna promemoria måste rimligen antingen inte ha läst det som står där, eller också måste de ha blivit misstänksamma beträffande innebörden. Jag vill att Sven Hirdman kommenterar påståendet att det är rimligt att tänka sig att de som tog del av denna promemoria åtminstone började fundera kring innebörden av det som står om leveransoch licenstillverkning.
Sven Hirdman: Enligt vad regeringskansliet hade fått veta avsåg avtalen en stor leverans till Storbritannien 1963, som innebar rätt för Storbritannien att även förse sina dåvarande kolonier med materielen. Avtalen avsåg också till viss del licenstillverkning av utrustning i Storbritannien med en motsvarande rätt för Storbritannien att leverera från licenstillverkningen.
Jag kan möjligen hålla med om att om det enda underlag som hade presenterats för Anita Gradin och regeringen i december 1986 hade varit detta stycke och ingenting annat, så borde man kanske ha ställt vissa frågor, men nu finns det en fortsättning på denna promemoria, och statsråden läser hela promemorian, inte bara ett stycke. I andra stycket står det att den brittiske tillverkaren hade svårigheter och inte kunde försörja de länder som han tidigare hade försörjt, och därför vände de sig direkt till Sverige.
Det var så Anita Gradin och alla andra uppfattade saken. De läste hela materialet, och de fick inga andra upplysningar. Det stämde också med den information som fanns institutionellt i regeringskansliet. Det fanns en promemoria från FFV 1978 där man sade att det förekom licenstillverkning i Storbritannien, som försörjde sina samväldesländer. Det hade lett till att man hade levererat granatgevärsmateriel till Australien vid en tidpunkt när Sverige inte ville leverera granatgevärsammunition till Australien.
Johan Lönnroth: Då vill jag också ta upp frågan om delgivning av promemorian.
I den första diskussionspromemorian, från den 12 februari, står det på s. 8: "Carl Algernons promemoria har enligt uppgift inför sammanträdet med utrikesnämnden delgetts de statsråd och tjänstemän som deltog i sammanträdet, nämligen Ingvar Carlsson, Sten Andersson och Anita Gradin samt Pierre Schori och utrikesnämndens sekreterare. Den upplästes emellertid inte vid sammanträdet, utan sammanfattades på sätt som redovisas i granskningspromemorian."
Jag skulle först vilja veta, om Sven Hirdman kan reda ut hur uppgiftslämnandet har gått till. Vilka är det som har talat om för vem vilka som har fått ta del av promemorian?
Vidare skulle jag vilja veta på vad sätt det första stycket i Algernons promemoria sammanfattades vid utrikesnämndens sammanträde.
Sven Hirdman: Jag har försökt informera mig i ärendet och vill redovisa de rutiner som följs när det gäller frågor som skall tas upp i utrikesnämnden.
Det bestäms några veckor före utrikesnämndens sammanträde vilka frågor som skall tas upp på dagordningen. I varje fråga tas det fram ett underlag. I detta fall gällde det behandlingen av frågor om utförsel av krigsmateriel från Sverige till ett par länder. Det ankom på krigsmaterielinspektionen att bereda detta. Därför skrev Algernon promemorian den 12 december 1986.
På de exemplar som vi har i vårt arkiv finns inte antecknat exakt till vilka promemorian delgavs, men jag har hört mig för om rutinerna och vet vilka rutiner vi tillämpar nu. En sådan promemoria går till UD:s politiska avdelning, och det görs i ordning en pärm med underlag för utrikesnämnden. Den delges med sina underlagspromemorior statsministern, utrikesministern och naturligtvis föredragande statsrådet, som i detta fall var utrikeshandelsminister Anita Gradin. De tre statsråden får del av sådana promemorior. Anita Gradin har för mig bekräftat att hon tagit del av promemorian. Den har beretts med henne innan den gick till UD.
Vidare är det två tjänstemän inom UD som alltid deltar i utrikesnämndens sammanträden, nämligen kabinettssekreteraren -- det var då Pierre Schori -- och chefen för politiska avdelningen, polchefen, då Jan Eliasson. De sex personerna fick del av den här promemorian. Sådana promemorior går inte i övrigt ut exempelvis till utrikesnämndens ledamöter, utan det är ett internt beredningsmaterial inom UD.
Här ställdes frågan hur det hade redovisats på utrikesnämnden. Det är underkastat sekretess, -- -- --.
Det var på detta sätt som Anita Gradin hade uppfattat frågan: skall vi medge utförsel från Sverige till de här länderna? Det var inte fråga om Englandsavtal och vidareleveranser, utan det var fråga om leveranser från Sverige till dessa länder. ------.
Johan Lönnroth: -- -- --.
Sven Hirdman: -- -- --.
Beträffande beredningen dessförinnan av promemorian vill jag säga att jag har talat med några personer -- Anita Gradin, Jörgen Holgersson och Carl Johan Åberg, som också rimligen har tagit del av promemorian -- och de har inte uppfattat det på annat sätt än jag har redovisat.
Thage G Peterson: Vi kan då lämna punkt 1. Jag är angelägen att alla utskottsledamöter får tillfälle att ställa sina frågor.
Vi går vidare till nästa punkt.
Sven Hirdman: Det gäller krigsmaterielexport till Jugoslavien. Låt mig då först kommentera frågan med en principiell synpunkt. Av de ärenden som behandlas i dag är detta underkastat den största sekretessen.
-- -- --.
Jag fann det märkligt när jag i går förberedde mig för utfrågningen i konstitutionsutskottet att jag blev nedringd av journalister som ville tala om en uppgift som egentligen endast finns i den promemoria som vi har lämnat till konstitutionsutskottet. Det gällde ett beslut, som jag skall kommentera senare, som regeringen fattade i augusti förra året beträffande vissa komponenter. Det var fråga om retur av jugoslavisk materiel. Jag har förklarat för journalisterna att vi har fattat det beslutet, men jag vill understryka att ärendet är underkastat sekretess.
Thage G Peterson: Jag tackar ambassadören för detta påpekande.
Jag hade tänkt avrunda vår utfrågning av krigsmaterielinspektören genom att framför allt för oss som är nya i utskottet påpeka vad som sägs i 4 kap. 15 § riksdagsordningen: "Ledamot eller suppleant eller tjänsteman i utskott får ej obehörigen yppa vad som enligt beslut av regeringen eller utskottet skall hållas hemligt med hänsyn till rikets säkerhet eller av annat synnerligen viktigt skäl som betingas av förhållandet till främmande stat eller mellanfolklig organisation."
Jag vill för oss nyvalda ledamöter i konstitutionsutskottet -- de gamla känner väl till denna bestämmelse -- understryka vad grundlagen säger och vad krigsmaterielinspektören har sagt om största sekretess. Det material som lämnas av krigsmaterielinspektören vid en sluten utfrågning är självfallet hemligt.
Ingela Mårtensson: Om jag uppfattade det rätt sade Sven Hirdman att det här materialet hade lämnats bara till konstitutionsutskottet. Det lät som om det skulle ha kunnat läcka ut härifrån till massmedia. Vi har fått promemorior till kansliet som är hemliga. Finns det någon misstanke om att det skulle läcka härifrån?
Sven Hirdman: Jag har ingen aning om hur uppgiften kom ut i pressen. Det ankommer inte på mig att göra efterforskningar om det. Jag bara konstaterar att det är märkligt, och det är skadligt för våra sekretessintressen -- -- --. Därför vill jag ännu en gång säga att det är viktigt att sekretessen bevaras i det ärendet.
Thage G Peterson: Jag anbefaller utskottets ledamöter och tjänstemän vad som sägs i 4 kap. 15 § riksdagsordningen. Jag föreslår att det tas till protokollet att jag har delgivit utskottets ledamöter och tjänstemän innehållet i 4 kap. 15 § riksdagsordningen.
Sven Hirdman: Jag går då in på den anmälan som har lämnats till utskottet och skall redovisa den politik som har tillämpats gentemot Jugoslavien på krigsmaterielområdet.
Vi har i promemorian den 13 november lämnat en mycket fyllig redovisning. Jugoslavien har varit ett stort mottagarland för svensk krigsmateriel. Det har skett omfattande leveranser av krigsmateriel under såväl 70-talet som 80-talet.
I slutet av 1970-talet och början av 1980-talet avsåg leveranserna i första hand luftvärnsmateriel, Boforspjäser, såväl för marint bruk -- de installerades på jugoslaviska örlogsfartyg -- som arméluftvärn, bl.a. systemet BOFI, som Jugoslavien köpte i stora mängder. Det var en utförsel för åtskilliga hundra miljoner kronor per år under 1970-talet och början av 1980-talet.
Sedan har det också varit en omfattande utförsel av krut och sprängämnen till Jugoslavien, det har varit utförsel av elektronisk materiel och vidare av materiel som är försvarsmateriel men inte klassificeras som krigsmateriel ------.
-- -- --. Vi har i de redovisningar som vi har lämnat till riksdagen för krigsmaterielexporten angivit utförselsiffrorna. Det var 80 miljoner kr. år 1988, 601 miljoner år 1989 och 53 miljoner år 1990. -- -- --.
Under senare delen av 1980-talet fattades endast ett fåtal utförselbeslut avseende Jugoslavien. Det hade två orsaker. Det var vikande efterfrågan från jugoslavisk sida, och det var vikande säljintresse hos den svenska försvarsindustrin, eftersom Jugoslavien inte hade finansiella resurser att köpa mer materiel från Sverige. Vidare började vi inom krigsmaterielinspektionen och regeringskansliet göra en mer restriktiv bedömning av förhållandena i Jugoslavien. Man kunde se de etniska problemen växa sig starkare exempelvis i Kosovo.
-- -- --.
Under hela 1990 och början av 1991 sade vi till de svenska försvarsindustrierna att utvecklingen i Jugoslavien var sådan att man nog inte kunde påräkna utförseltillstånd för ny materiel till Jugoslavien. Det sade vi vid de möten vi fortlöpande har med försvarsindustrin.
Vi hade heller ingen export 1991 -- den uppgick till noll kronor. Dock hade regeringen under första halvåret 1991 givit en del utförseltillstånd för reservdelar till tidigare levererad svensk materiel. Där stödjer sig regeringen i sitt handlande på det som står i riktlinjerna för krigsmaterielexporten från 1971, att en stat som har fått köpa ett svenskt vapensystem skall kunna påräkna att köpa reservdelar även om det uppstått sådana förhållanden att man inte kan bevilja nyförsäljning av svensk materiel. Man skall alltså kunna få reservdelar till system som man redan innehar, även om man skulle hamna i någon konflikt. I praktiken gäller det också ammunition som är specialiserad för vapensystemet i fråga, och underhållsutrustning. Detta går tillbaka på erfarenheter vi gjorde på 1960-talet när det gällde vissa leveranser till Australien. Det står i riktlinjerna, och med stöd av detta hade regeringen i tre--fyra fall under första halvåret 1991 beviljat utförsel av reservdelar.
Sedan förvärrades situationen i Jugoslavien snabbt. Det var en påtaglig acceleration i försämringen under maj månad, och det ledde fram till ett krigsutbrott den 27 juni i Slovenien, där fysiska strider uppstod.
Det ledde till att regeringen i början av juli förra året -- jag tror det var den 11 juli -- fattade ett ännu mer långtgående beslut. Man återkallade nämligen beslut man tidigare under 1991 hade fattat om att medge utförsel av svenska reservdelar till Jugoslavien, som ännu inte hade hunnit expedieras. Det tar ofta ett antal månader från det att ett företag har fått regeringens tillstånd tills den fysiska leveransen äger rum. Således återkallade man under sommaren tillstånden tills vidare. Det är en mycket drastisk åtgärd. -- -- --.
Det finns ytterligare två exempel. Det ena är från slutet av 1970-talet när oroligheterna började i Iran. Regeringen fattade ett beslut i november 1978 om att återkalla några utförseltillstånd, som inte var expedierade, avseende Iran. Jag tror att det också finns något exempel i samband med kuppen emot Allende i Chile 1973. Men det är en ovanlig och mycket stark åtgärd, som bryter mot den praxis jag tidigare redovisade, att man skall kunna medge reservdelsleveranser även om oroligheter uppstår i landet.
Detta skedde i juli 1991. När regeringen ytterligare granskade affärerna med Jugoslavien fann man någon månad senare, i slutet av augusti, såsom vi har redovisat i promemorian, att ett ärende var av speciell karaktär. -- -- --. De hade därför skickats tillbaka till Sverige för garantiservice och reparation. De hade kommit under andra halvåret 1990 och var färdiga att returneras till Jugoslavien under 1991.
Tillståndet hade då återkallats i första omgången under sommaren 1991, men regeringen fann vid närmare prövning att det var obilligt. Det var inte svensk egendom, utan jugoslavisk egendom, och det gällde en retursändning, icke export och icke försäljning av svensk krigsmateriel. Därför fattade regeringen den 29 augusti det beslut som figurerade i pressdiskussionen att medge retur av de här komponenterna. Det var inte ett helt vapensystem, -- -- --.
I den bedömning som vi gjorde ingick naturligtvis också att det här icke kunde ha någon som helst inverkan på den aktuella konflikten i Jugoslavien, -- -- --.
Det här beslutet fattades i slutet av augusti. Situationen i Jugoslavien fortsatte att förvärras, och det blev tal om internationella åtgärder. Bl.a. beslöt de stater som är medlemmar av den europeiska säkerhetskonferensen ESK vid ett möte den 4 september att uppmana sina 35 medlemsstater att icke genomföra några vapenleveranser till Jugoslavien. Naturligtvis ställde sig svenska regeringen bakom detta, liksom svenska regeringen ställde sig bakom det beslut som FN:s säkerhetsråd den 25 september förra året fattade om embargo på alla leveranser av vapen och militär utrustning till Jugoslavien. Det beslutet av säkerhetsrådet tillkom för övrigt på begäran av den jugoslaviske utrikesministern. Sverige har naturligtvis meddelat FN:s generalsekreterare att vi helt stöder detta -- det tar över den inhemska politik vi har på detta område och utgör ett ovillkorligt hinder.
Jag skall till sist säga några ord också om en incident under sommaren 1991, som väckte en del uppmärksamhet. Det gällde fyra ingenjörer -- -- -- som gjorde ett servicebesök i Jugoslavien kring den 10--11 juni 1991. Medan de eskorterades av det jugoslaviska försvaret -- -- --, blev de hejdade av militanta kroatiska bybor och det blev en incident kring detta.
Vi inom KMI var inte informerade om att detta servicebesök skulle äga rum. Hade vi tillfrågats innan man åkte ner, hade vi väl avrått från ett besök i den situation som rådde när striderna höll på att bryta ut. Å andra sidan är det rörelsefrihet i landet, och det krävdes inget tillstånd för att åka ut på sådana här besök.
Det blev en incident. -- -- --. I en olycklig kommentar sade man att man höll på med marknadsföring. Det gav sken av att man höll på att marknadsföra ny materiel, och det skulle strida mot regeringens politik. Den incidenten ledde till en skriftväxling som jag hade med biträdande borgmästaren i Split.
Ingela Mårtensson: Jag vill fråga om det tillstånd som gavs i augusti. Det krävdes ju ändå ett tillstånd av regeringen för att man skulle skicka tillbaka materielen, så det ankom på den svenska regeringen att bestämma huruvida det skulle levereras eller ej. Sven Hirdman har själv skrivit till vice borgmästaren att man inte skulle tillåta några leveranser av krigsmateriel. Nu hade visserligen inte FN-resolutionen antagits, men om FN-resolutionen hade gällt före beslutet av den svenska regeringen, hur hade man då gjort?
Sven Hirdman: Det är riktigt att det krävdes tillstånd från regeringen. Vi har ett geografiskt utförselförbud för krigsmateriel. Vad som står i lagen är att krigsmateriel inte får föras ut ur riket utan regeringens tillstånd -- punkt. Det är ur lagstiftarens synpunkt likgiltigt huruvida det är svensk eller utländsk materiel, hur den kommit in och vem som äger den. Skall man föra ut krigsmateriel över gränserna, måste man ha regeringens tillstånd. Krigsmateriel är ju farliga produkter som kan leda till att folk kommer till skada, och det kommer in säkerhetssynpunkter.
Detta gäller också i fråga om transitering. Våra grannländer Norge och Finland både importerar och exporterar krigsmateriel helt legitimt. Av geografiska skäl måste en del transporter gå över svenskt territorium. Det krävs alltså i varje enskilt fall ett svenskt regeringsbeslut, om Finland importerar några granater från Tyskland som går genom Sverige med långtradare. Det krävs regeringens tillstånd också om finnarna säljer granater som transporteras via Sverige. Det är självklart att svenska regeringen respekterar alla beslut som våra nordiska grannländer fattar om sin export och import av krigsmateriel. Om den finska regeringen fattar ett beslut om att exportera krigsmateriel till Chile, ett land till vilket vi inte medger utförsel, vill inte Sverige hindra den finska utförseln, och tillstånd beviljas rent rutinmässigt. Men det är riktigt som Ingela Mårtensson säger att det krävs ett formellt beslut.
I det här fallet liksom i alla andra fall måste regeringen göra en sakbedömning av omständigheterna. Sakbedömningen i detta fall visade att det icke var fråga om svenskägd materiel, utan jugoslaviskägd, och det var en retursändning. Man kan ställa sig frågan hur vi skulle uppträda i motsvarande situation. Vi köper en del krigsmateriel från andra länder, t.ex. komponenter till JAS som vi köper från USA. Vi skickar sådan materiel till USA för service. Om amerikanerna skulle lägga embargo på vår materiel, skulle vi reagera med kraft. En suverän stat förväntar sig inte att en annan suverän stat uppträder på det sättet.
Det finns ett parallellfall som ligger några år tillbaka. ------. På samma grund som gäller här gav svenska regeringen tillstånd till retursändning i det fallet.
Brevet till biträdande borgmästaren skrev jag efter den uppståndelse som ägde rum i samband med det svenska servicebesöket. Jag bekräftade att svenska regeringen icke gav tillstånd för försäljning av svensk krigsmateriel till Jugoslavien och inte heller medgav upplåtelse av tillverkningsrättigheter eller andra åtgärder som innebar export av svensk krigsmateriel. Men när brevet formulerades var åtminstone inte jag medveten om retursändningen -- annars skulle jag ha gjort en reservation för detta. Men jag betraktar det som två helt olika saker. I brevet talades det om svensk export av krigsmateriel, men här var det fråga om retur av jugoslavisk materiel.
Ingela Mårtensson: I brevet talas det väl inte om export av svensk krigsmateriel, utan det talas om leveranser. Det står inte explicit att det skulle vara export av svensk materiel, utan leveranser av krigsmateriel.
Sedan ställde jag frågan hur beslutet stämde med FN-resolutionen.
Sven Hirdman: Brevet utgjorde inte något regeringsbeslut, utan var ett försök av mig att förklara för biträdande borgmästaren i Split vilken inställning regeringen hade till krigsmaterielexport till Jugoslavien. Det kan inte jämställas med ett regeringsbeslut.
Nota bene: regeringen fattade inte något formellt beslut om att inga leveranser av något slag skulle kunna ske till Jugoslavien. Det fanns inget sådant formellt regeringsbeslut om detta, utan regeringen fattade beslut i det konkreta ärendet om tillstånd för reservdelar. Regeringen gör alltid en sakbedömning. I det här fallet ansåg alla som deltog i bedömningen att det vore orimligt att inte tillåta en retursändning.
Vad gäller FN-beslutet är man inne på en tolkningsfråga. Vad som står i FN:s säkerhetsrådsbeslut är att säkerhetsrådet kräver att alla medlemsstater omedelbart skall införa embargo på alla leveranser av vapen och militär utrustning till Jugoslavien. Det finns ingen förteckning knuten till säkerhetsrådets beslut som definierar vad som är vapen och militär utrustning. Jag har för egen del sagt till våra svenska företag att man skall göra en vid definition. I vår krigsmaterielförteckning har vi en ganska snäv definition av vad som är vapen och krigsmateriel. Flera länder har bredare definitioner. Jag har sagt att vi skall tillämpa en bredare definition. När vi fått förfrågningar om vissa produkter som inte står på förteckningen men ändå är för militärt bruk har vi sagt att företagen inte kan leverera, eftersom det skulle strida mot FN-beslutet, som Sverige naturligtvis uppfyller till punkt och pricka.
Frågan är hypotetisk, eftersom beslutet om retursändningen fattades en månad tidigare. Vi fick en rapport från mottagarna, eftersom det var hemlig materiel, att de hade fått materielen i medio av september dvs. innan säkerhetsrådets beslut fattades. Skulle frågan uppkomma efter säkerhetsrådets beslut, fick man möjligen höra huruvida andra länder hade tolkat FN:s förbud så att det avser även retursändningar.
Ingela Mårtensson: Vilken tolkning gör Sven Hirdman?
Sven Hirdman: Jag anser att man skall göra en vid tolkning av beslutet, så att det vore oriktigt t.o.m. att tillåta retursändningar för närvarande. Om vi fick en framställning om retursändning nu, skulle väl rådet vara att det inte är möjligt för närvarande så länge säkerhetsrådets beslut är i kraft.
Johan Lönnroth: Om det nu fanns ett antal goda argument för att tillåta denna retursändning, fanns det väl ingen rimlig anledning att inte offentliggöra beslutet? Jag vill fråga om Sven Hirdman har någon bedömning av vad orsaken kan vara till att man inte kunde tala om att man hade fattat detta beslut.
Sven Hirdman: Det är flera skäl. Ett principiellt skäl är att alla regeringens konkreta beslut om utförsel av krigsmateriel är underkastade sekretess. Utrikes-och försvarssekretess gäller för vad olika länder anskaffar till sitt försvar. Vi kan inte avslöja vilka vapen som Indien eller Pakistan eller Malaysia köper. Det är så för alla länder.
Nu förekommer det naturligtvis att vissa uppgifter ändå blir allmänt kända. Det har exempelvis blivit allmänt känt att Indien köpt svenska haubitsar. Men grundregeln är sekretess för alla konkreta uppgifter om krigsmaterielleveranser.
-- -- --. Det är uteslutet att Sverige skulle kunna bryta sådana avtal. Inget land skulle våga sälja hemlig utrustning till Sverige om vi inte kunde hålla tätt i sådana frågor. Jag beklagar att detta har kommit ut.
Johan Lönnroth: Jag förstår att det inte fick komma ut vilken karaktär denna materiel hade, men det gjordes ett antal dementier allmänt om att man inte tänkte tillåta vare sig leverans eller export. Varför kunde man inte föra något allmänt resonemang om att leveranser av den här typen inte är tillåtna? Var det nödvändigt att det skulle komma ut uppgifter om exakt vilken materiel det gällde, om detta skulle bli offentliggjort?
Sven Hirdman: Vi har skickliga journalister i landet. Om vi i månadsskiftet augusti-september hade klargjort vilken inställning vi har till leveranser av krigsmateriel till Jugoslavien men sagt att det undantagsvis hade fattats ett annat beslut, eftersom det gällde en retursändning av jugoslavisk materiel, skulle journalisterna inte ha gett sig innan de snokat reda på varje detalj i ett sådant beslut och kopplat det till andra uppgifter. Vår erfarenhet säger att om vi med hänsyn till svenska utrikes- och försvarspolitiska intressen vill ha sekretess beträffande ett visst ärende, kan vi inte gå ut med sådan information.
Thage G Peterson: Vi går vidare till nästa ärende, som gäller Iran.
Sven Hirdman: Det finns en fråga rörande ett visst telegram som UD 1987 skickade till vår ambassad i Teheran. Jag vill ange bakgrunden.
Vi har tidigare inför konstitutionsutskottet redovisat regeringens inställning till krigsmaterielexport till Iran. Den 29 april 1988 lämnade vi en längre redovisning som svar på ett frågebatteri med ett 60-tal eller 80-tal konkreta frågor rörande avslag under 1970-och 1980-talen på ansökningar om leveranser. Detta lämnades till konstitutionsutskottet. När jag var här den 7 mars 1990 redovisade jag vilken politik regeringen hade följt. Det var ganska små mängder som utfördes. Men så finns det ett stort tillstånd från 1976, som gällde 13 luftvärnspjäser för fartyg som skulle utföras från Bofors via ett franskt varv. Varvet skulle bygga örlogsfartyg, som skulle levereras med svenska pjäser till Iran. Regeringens tillstånd 1976 avsåg dels fartygspjäserna och dels 40 mm granater för dessa pjäser. Det förekom också några beslut om sprängämnen och sådant, men de var av betydligt lägre dignitet.
Sedan försämrades situationen, och redan i november 1978 beslöt regeringen att suspendera tillståndsgivningen till Iran, och man återkallade rentav vissa tillstånd som hade beviljats. Här var den svenska regeringen ganska framsynt. Detta var i november 1978, drygt ett år innan shahen störtades och en revolt förde Khomeini till makten.
Då, 1978, återkallades bl.a. ett tillstånd som hade givits till Bofors att utföra ammunition till pjäserna. En del av ammunitionen hade då utförts, men icke allt. Att iranierna inte fick sin ammunition ledde till upprepade krav under 1980-talet från iransk sida till Bofors och till den svenska regeringen om att få den kontrakterade ammunitionen. Det ledde slutligen till att Bofors måste betala skadestånd.
Sedan har vi uppgifterna om Robot 70. Utan tvivel förelåg i slutet på 1970-talet och början av 1980-talet ett iranskt intresse av att få köpa Robot 70. Det var en av världens mest moderna luftvärnsrobotar. Det är väl inte heller någon hemlighet att det förelåg intresse hos Bofors att få sälja Robot 70 till Iran. Bofors ställde då frågor till regeringen och regeringskansliet, men man fick ett enständigt nej som svar, eftersom krig hade utbrutit i september 1980 mellan Iran och Irak. Det var då helt uteslutet med tanke på den svenska krigsmaterielexportpolitiken att bevilja utförsel av Robot 70 till Iran.
Sedan började i mitten av 1980-talet uppgifter att cirkulera i pressen om att Iran på något sätt hade fått tillgång till Robot 70. Den mest konkreta källa som vi har spårat är en exiltidning i London, Al Taqiri, som i april 1985 uppgav att Iran hade omkring 200 Robot 70. Sedan har dessa tidningsuppgifter cirkulerat runt i pressen och på diplomatiskt håll och har publicerats som om de vore fakta i Military Balance, som utges i London, och även i den svenska debatten har det gjorts gällande att Iran på ena eller andra sättet kommit över Robot 70 i strid med regeringens beslut.
Man har från svenskt officiellt håll noga undersökt detta. Medborgarkommissionen, som verkade 1987--88, lade ner stora ansträngningar på granskning av dokument och på utfrågningar och har utförligt i sitt betänkande i maj 1988 redovisat sin slutsats, som är att Iran icke förfogar över Robot 70.
Vidare har Bohlins Revisionsbyrå gjort en särskild granskning av all tillverkning av Robot 70. Materielverket har varit inkopplat på detta. -- -- --. Därför kan man fastställa exakt hur många Robot 70 som har tillverkats. Vi har gjort räkningar av robotorna i svenska och -- -- -- och har vänt oss till alla länder som fått köpa Robot 70 för att förvissa oss om att inget land som fått köpa roboten har vidareexporterat den till Iran. Vi är övertygade om att ingen vidareexport har ägt rum.
-- -- --. Men trots det har dessa uppgifter valsat runt i pressen, och naturligtvis har man från irakisk sida under kriget uppgivit litet lösligt att Iran har Robot 70.
Allt detta var bakgrunden till att utrikesdepartementets politiska avdelning någon gång i början av 1987 skickade ett telegram till vår ambassad i Teheran åberopande dessa spekulationer. Man sade att vi har gjort ansträngningar för att se om det var riktigt. Det hade även rapporterats om lösa spekulationer från vår ambassad i Teheran enligt vilka militärattachéer i Teheran sagt att det fanns Robot 70 där. UD skrev i ett telegram den 16 februari 1987 till ambassaden i Teheran att de här uppgifterna finns, men vi har inte i vårt material någonting som tyder på att Robot 70 skulle ha levererats till Iran. Man säger att det är svårt att hantera Robot 70, och det krävs kvalificerad utrustning. Men ändå frågar man: vet ni någonting mer om detta?
Man nämner också i telegrammet till ambassaden att vi är angelägna om att inte dra på oss uppmärksamhet, eftersom det är så lösa uppgifter och vi inte vill ta dem för riktiga. Författaren av telegrammet använder formuleringen att vi inte vill virvla upp något damm, men samtidigt vill vi och förundersökningsledningen -- det pågick även rättsliga undersökningar i Sverige -- veta om det förekommit illegal utförsel av Robot 70 från Bofors till Iran. Man var intresserad av att få belyst om det fanns fog för påståendena eller om det är felaktiga uppgifter.
Det här var alltså icke, vilket har påståtts i pressen, ett försök av UD att lägga locket på, utan tvärtom ingick detta i de undersökningar som hade pågått åtminstone sedan mitten av 1980-talet att få klarhet i huruvida Robot 70 förekom i Iran eller om något land kan ha vidareexporterat robotar dit. Men det fick ske, sade UD till ambassaden, på ett diplomatiskt korrekt sätt.
Det kom aldrig något bestyrkande från ambassaderna i Teheran eller Bagdad som tydde på att det finns några Robot 70 i Iran, utan vi står fast vid den slutsats som vi kom till för flera år sedan.
Johan Lönnroth: I den promemoria som Sven Hirdman har skrivit står det någonting om att det inte är meningsfullt att granska alla telegram. Betyder det att man kan vara säker på att det inte finns några andra intressanta telegram som innehåller uppgifter om att robotarna skulle finnas i Iran?
Sven Hirdman: Vi har gått igenom de dossierer på UD där det finns material rörande vapenaffärer. Sedan finns det oerhört mycket telegram och skrivelser. Gunnar Klinga, som har gått igenom materialet, kanske kan kommentera det.
Gunnar Klinga: Det är riktigt att det finns en mycket stor mängd meddelanden. Det talades i anmälan om alla meddelanden mellan UD och ambassaderna i Teheran och Bagdad. Det är ett synnerligen omfattande material. Men som Sven Hirdman säger: i de dossierer som vi har gått igenom finns inga ytterligare uppgifter av det slaget.
Sven Hirdman: De dossiererna handlar t.ex. om kulturutbyte mellan Sverige och Iran, om kulturella relationer, om fastighetsaffärer, om personalbesättningen på ambassaden i Teheran och allt mellan jord och himmel. Det är inte särskilt meningsfullt att leta där efter uppgifter om förekomst av Robot 70. UD har ett mycket välorganiserat arkiv med kompetent personal. Handlar ett telegram om krigsmateriel eller har det beröring med krigsmateriel och försvar, läggs det i en särskild dossier. Där har vi liksom andra tjänstemän gått igenom alla handlingar, så vi går i godo för att det inte finns några andra uppgifter.
Johan Lönnroth: Den 5 mars 1987 dementerade Arne Thorén att det skulle ha kommit rapporter från Irak som gick ut på att Iran hade tillgång till Robot 70. Det är väl uppenbart att Thorén då inte talade sanning. Jag skulle vilja be Sven Hirdman bekräfta att det var så, och dessutom vill jag veta om Sven Hirdman har några funderingar kring varför han inte talade sanning.
Sven Hirdman: Jag kommer inte ihåg Thoréns telegram.
Visst har det förekommit påståenden från irakisk sida. Jag kommer ihåg från 1987, när kriget mellan Iran och Irak fortfarande pågick, att -- -- --. När vi kontrollerade det visade det sig att uppgifterna kom från den arabiskspråkiga tidskriften Al Taqir i april 1985. Man har alltså från irakisk sida inte kunnat komma med något annat belägg.
Vi har vid något tillfälle direkt instruerat ambassaden i Bagdad att försöka ta reda på om det fanns några rejäla belägg på irakisk sida för denna uppfattning. Irakierna har ju också sitt underrättelseväsen, som kunde tänkas bestyrka om roboten fanns i Iran. Det har de alltså inte kunnat göra. Jag förmodar att Thorén syftade på detta. Men det har inte kommit några konkreta belägg från irakisk sida.
Jag redovisade de undersökningar vi har gjort, men man får också dra den slutsatsen, att om Iran hade haft, som här sägs, 200--300 Robot 70 under kriget, så hade man använt dem. Iran var utsatt för ett fruktansvärt irakiskt flygbombardemang -- Irak hade tidvis luftherravälde -- och hade nog använt sina robotar hur man än hade fått dem.
Jag vill tillägga till det jag sade om våra undersökningar, att det finns Robot 70 i Bahrein och Dubai till följd av smugglingen över Singapore. -- -- --. De bör finnas kvar och icke ha gått vidare till Iran. Även den kontrollen har gjorts.
Thage G Peterson: Vi går över till punkt 4.
Sven Hirdman: Såsom jag uppfattat det gäller det några frågor avseende dels Indien, dels Burma. Jag tar först Bofors affärer med Indien.
Sakfrågorna i samband med tillstånden för utförsel av haubitsar, regeringsöverenskommelser m.m. -- allt detta är tidigare i detalj behandlat av konstitutionsutskottet. Jag vill bara göra några ytterligare kommentarer.
Sedan konstitutionsutskottets behandling förra året har regeringen beslutat att lämna ut hela den fullständiga hemligstämplade RRV-rapporten till den indiska regeringen. Där ändrade regeringen ett tidigare beslut, och indierna har nu fått hela rapporten.
Under förra året behandlade vi en rättshjälpsframställning som den indiska regeringen hade lämnat in på diplomatisk väg någon gång under 1990. Det officiella svaret överlämnades till den indiska regeringen den 30 juni 1991. Det svaret är offentligt. Där redovisade regeringen rättsläget i Sverige vad gällde vad som kunde lämnas ut och inte kunde lämnas ut och i vad mån utfrågningar kunde äga rum här i Sverige.
Det är värt att notera att sedan detta officiella svar gavs till Indien den 30 juni 1991 har indiska regeringen icke återkommit till den svenska regeringen till dags dato i Boforsaffären.
Sedan har vi uppgifterna som publicerades för ett par veckor sedan i Dagens Nyheter baserade på en anonym källa. Jag vet lika litet som någon annan vad det är för anonym källa. Vi kan inte agera på basis av sådana anonyma påståenden.
I tisdags besvarade utrikeshandelsminister Ulf Dinkelspiel en fråga i riksdagen av centerpartisten Pär Granstedt med anknytning till de här uppgifterna. Han frågade vilka åtgärder regeringen kunde tänka sig vidta. Det redovisade Dinkelspiel. Han sade just att regeringen inte kan agera på basis av anonyma obestyrkta uttalanden. Regeringens hållning förblir att det är fråga om affärstransaktioner mellan dåvarande Bofors och dess affärspartner i utlandet, och endast de sitter inne med sanningen om utbetalningarna. Såväl den nuvarande regeringen som den förra har enträget uppmanat Bofors att medverka till att klarhet skapas och att lämna ut uppgifter som behövs till de indiska myndigheterna.
Dinkelspiel konstaterade också att om det har begåtts några rättsliga oegentligheter, är det inte regeringen som skall ingripa, utan det är en sak för åklagare.
Den advokat som det indiska undersökningsorganet Central Bureau of Investigation anlitar i Stockholm, Gunnar Berg, gjorde för några veckor sedan en framställning till den svenska riksåklagaren för sina indiska uppdragsgivares räkning och begärde att riksåklagaren skulle föranstalta om återupptagande av den förundersökning rörande eventuellt bestickningsbrott i Sverige i Boforssaken som tidigare hade lagts ned. I detta ärende fattade riksåklagaren ett beslut den 10 mars i år -- alltså i tisdags. Riksåklagaren konstaterade att i skrivelsen från advokat Berg och hans indiska uppdragsgivare hade inte åberopats några omständigheter i sak som inte redan varit föremål för åklagares prövning. Det finns inte heller någon anledning anta att det genom ytterligare utredning skulle framkomma uppgifter av betydelse i åtalsfrågan. Riksåklagaren ansluter sig därför till Ringbergs och Hagelbergs bedömning och finner inte skäl för ändring av beslutet att inte återuppta förundersökningen. Det är ett officiellt beslut som riksåklagaren har fattat. Det är helt och hållet hans beslut.
Det bör kanske nämnas att den sista konstaterade utbetalningen från Bofors till dess s.k. agenter ägde rum den 30 mars 1987. Eftersom preskriptionstiden för bestickningsbrott i Sverige är femton år, är eventuellt brott mot svensk lagstiftning preskriberat i Sverige den 30 mars 1992 -- jag säger detta bara som en upplysning.
Jag vet alltså inte vem den anonyma källan är och om det finns fog för uppgifterna. Jag måste erkänna att jag är ganska skeptisk. Det verkar vara ett hopkok av gamla uppgifter.
Thage G Peterson: Ambassadören sade att den indiska regeringen inte till dags dato har återkommit till den svenska regeringen. Vilken var utgångstidpunkten?
Sven Hirdman: Det var sedan den svenska regeringen den 30 juni 1991 lämnade det officiella svaret på den indiska rättshjälpsframställningen som är ställd till den svenska regeringen.
Ingela Mårtensson: Regeringen har alltså inte vidtagit några åtgärder med anledning av det här? Är det så man skall se det, att regeringen inte har försökt få bestyrkt eller ta reda på vad artikeln bygger på?
Sven Hirdman: Regeringen kan lika litet som någon annan forska efter massmedias källor. Regeringen kan inte heller på basis av anonyma påståenden dra i gång aktioner.
Vad regeringen kan göra -- och det gjorde Dinkelspiel så sent som i tisdags i riksdagen -- är att upprepa sitt krav att de som har någonting att berätta i ärendet framträder respektive att affärsledningen för Bofors och Nobelindustrier redovisar vad de vet om betalningarna. Man kan i och för sig säga att det var en åtgärd av regeringen att upprepa denna uppmaning som regeringen ställt till dem som är inblandade i affärstransaktionerna.
Jag kan tillägga att det i regeringskansliet behandlas en framställning från Svenska Freds om att den nuvarande regeringen skall pröva de sekretessbeslut som den tidigare regeringen fattade under åren 1987--91 och som avsåg olika vapenexportärenden. Man har alltså begärt att regeringen mot bakgrund av sekretesslagstiftningen skall pröva huruvida sekretess alltjämt gäller i ett hundratal ärenden som rör snart sagt allt möjligt, inklusive ett par ärenden som rör Indien.
Det pågår inom utrikesdepartementet ett utredningsarbete. Man tar fram alla handlingar och bedömer mot bakgrund av sekretesslagstiftningen om uppgifterna i någon viss handling numera kan lämnas ut, även om de kanske inte kunde lämnas ut för tre eller fyra år sedan. Det granskningsarbetet är mycket omfattande. Jag tror att departementet har anslagit bortåt 800000 kronor till detta, och förhoppningsvis kan det leda fram till att ytterligare några uppgifter kan lämnas ut, inklusive sådana med anknytning till Boforsaffären. Det är dock min egen uppfattning, eftersom jag kunnat studera handlingarna, att man inte kommer att finna någon ytterligare vägledning i de handlingar som finns i regeringskansliet beträffande karaktären av de gamla utbetalningarna. Det är möjligt att det kan komma ut några intressanta uppgifter. Det meddelade Dinkelspiel i riksdagen, så det kan också anses som en åtgärd.
Johan Lönnroth: Sedan konstitutionsutskottet granskade denna fråga senast, jag tror det var 1990, har det framkommit uppgifter om ett möte mellan Indiens biträdande utrikesminister Natvar Singh och Sten Andersson den 30 september 1987. ------.
Jag undrar om Sven Hirdman kan bekräfta detta och gärna också kommentera det.
Sven Hirdman: Det är riktigt att det var ett möte på hösten 1987, möjligen omkring den 30 september, mellan Sten Andersson, som då befann sig hos vår FN-delegation i New York, och biträdande indiske utrikesministern Natvar Singh. De hade ett enskilt samtal, och där behandlades även Boforsaffären. Det finns hos UD en telegrafisk rapport om detta samtal, som jag tror vi har lämnat till konstitutionsutskottet.
-- -- --.
Det ledde till att UD medverkade till att Bofors representanter reste till Indien och lämnade ytterligare upplysningar. Under slutet av 1987 och första halvåret 1988 lämnades en del upplysningar från Boforsledningen till indiska regeringen om betalningarna. Det var en följd av den anmaning som Sten Andersson fick av den indiske vice utrikesministern.
Johan Lönnroth: Det lär inom Bofors ha sagts offentligt att det var löjligt att kalla provisioner för avvecklingskostnader. Känner man sig på UD lurad av Bofors på denna punkt?
Sven Hirdman: Termen avvecklingskostnader tror jag förekommer första gången i RRV-rapporten. Generaldirektören, förre finansministern Ingemar Mundebo, som hade blivit chef för RRV, fick regeringens uppdrag i slutet av april eller början av maj 1987 att utreda vad som kan ha förekommit. Det var mot bakgrund av en hemställan som hade inkommmit från den indiska regeringen. Regeringen vidtog den unika åtgärden att be RRV undersöka detta. RRV hade egna utfrågningar av Bofors representanter. Man gick igenom det material som fanns hos riksbanken, och man tog in affärskorrespondens. I RRV-rapporten återges termen avvecklingskostnader för agentavtal. Där dyker den upp första gången.
Min egen bedömning är att den till dels säkert är riktig. Vi vet att Bofors hade avtal med olika agentbolag i Indien sedan 1970-talet och vi vet att den indiska regeringen på våren 1985 ställde krav på utländska firmor att inte göra affärer med indiska regeringen via agenter, utan det skulle vara direkt med den indiska regeringen. Det ledde till att man omförhandlade och avvecklade en del agentavtal.
Sedan visar väl materialet på vad som är allmänt känt, att det därutöver fanns andra typer av överenskommelser mellan Bofors och utländska bolag. Huruvida betalningarna till dem var avvecklingskostnader vet jag inte. Den frågan kan inte jag svara på, det kan bara Bofors göra.
Thage G Peterson: Då går vi till ärendet om Myanmar.
Sven Hirdman: Jag har inte börjat använda den beteckningen, även om det är den korrekta beteckningen, utan jag använder namnet Burma.
Det förekom en mycket obetydlig utförsel av svensk krigsmateriel till Burma på 1970-talet, jag tror det var delar till 40 mm-systemet. Men ett stort och viktigt beslut fattades den 16 december 1982 om att medge att Förenade fabriksverken fick utföra granatgevärssystemet Carl Gustaf till Burma. Det rörde sig om rätt mycket materiel. -- -- --.
Beslutet var omtvistat, eftersom förhållandena i Burma är minst av allt stabila. Det har rått inbördeskrig i landet sedan 1948. Burma är splittrat mellan olika etniska minoriteter, av vilka Karen är en. Det finns flera gerillarörelser, och det har varit ständiga strider. Läget i Burma var litet bättre under 1950- och 1960-talen när U Nu regerade. Burma hade också en ganska bemärkt position i den alliansfria rörelsen, och burmesen U Thant var FN:s generalsekreterare. Man eftersträvade då någon burmesisk form av socialism. Det är ett buddhistiskt land. Men redan under 1970-talet hade striderna i Burma ökat i omfattning.
Jag var själv inte med när regeringsbeslutet fattades i december 1982 om tillståndet till utförsel av materiel. Själva utförseln ägde rum under 1983. Värdet uppgick till 33 miljoner kronor, och det var ganska mycket.
År 1984 återkom FFV på uppdrag av de burmesiska myndigheterna som ville köpa ytterligare reservdelar och ammunition till granatgevärssystemet. I linje med vår allmänna praxis borde de ha fått sådant tillstånd för reservdelar och ammunition, eftersom det är skrivet så i riktlinjerna. Men år 1984 ville inte regeringen bevilja framställningen. I praktiken konstaterade regeringen därmed att beslutet från 1982 var olämpligt med hänsyn till situationen i Burma.
FFV och Burma återkom sedan ytterligare 1987 och ville igen ha reservdelar och ammunition och hänvisade till riktlinjerna och till den svåra situationen, men regeringen sade nej.
Regeringen har sedan 1982 icke beviljat någon enda utförsel av krigsmateriel till Burma. Läget i Burma har förvärrats under senare år. Det förekommer grova kränkningar av mänskliga rättigheter, och det råder rent inbördeskrig.
Den burmesiska armén har använt granatgevären mot gerillarörelserna i Burma. Den har i dessa strider förlorat vapen, och karengerillan har erövrat en del granatgevär. Det innebär att båda sidorna har granatgeväret.
Detta har uppmärksammats internationellt. Norsk TV har i Dagsrevyn visat ett program om detta. Man hade haft ett filmteam i Burma. Man var upprörd och gjorde en intervju med mig per telefon.
Sedan har det förekommit uppgifter under 80-talet om vidareexport av svensk krigsmateriel från andra länder till Burma avseende dels granatgevär, dels 40 mm-ammunition, ------.
Vi har undersökt dessa uppgifter direkt hos -- -- -- myndigheter. Vi har också fått tillgång till bildbevis. En svensk journalist, Bertil Lintner, gift med en burmesiska, är ofta inne i Burma. Vi har på bilderna kunnat se tillverkningsnumren, men alla de dokumentariska bevis vi hittills har sett tyder på att vapnen härrör från det ursprungliga partiet från 1982. På den nivån står vi.
Det har förekommit någon uppgift, som jag tror jag redovisade förra året i konstitutionsutskottet, att Jugoslavien skulle ha sålt fartyg med svenska pjäser till Burma. Vi undersökte detta och fann då att det inte var några svenska pjäser ombord.
I sak har svenska regeringen samma inställning som den norska till Burma. Vi tar avstånd från kränkningarna av mänskliga rättigheter. Sverige lade i höstas i generalförsamlingen fram ett resolutionsutkast som kritiserar Burma i starka ordalag. Vi har också i Genève agerat i kommittén för mänskliga rättigheter. Det är uteslutet att vi skulle medge någon utförsel av krigsmateriel till Burma.
Thage G Peterson: Jag vill framföra utskottets tack till ambassadör Hirdman för att han med stor kompetens har svarat på våra frågor. Jag tackar också departementssekreterare Gunnar Klinga.
Konstitutionsutskottet 1992-03-17 kl. l3.00--l3.45 Bilaga B 2
Offentlig utfrågning av departementsrådet Ove Bring, utrikesdepartementet, angående sanktionerna mot Irak
Thage G Peterson: "Sanktionerna mot Irak" är ärendet för denna utfrågning. KU har efter anmälan av Ingela Mårtensson, Folkpartiet, till granskning tagit upp den svenska regeringens agerande i samband med Gulfkriget. Vi har bett UD:s folkrättsrådgivare, departementsrådet Ove Bring, att komma till utskottet för att svara på frågor. Jag har kommit överens med Ove Bring att han först skall göra en kort inledning.
Välkommen, Ove Bring!
Ove Bring: Tack, herr ordförande. Jag har förstått min uppgift så, att jag som folkrättsjurist skall kommentera FN-stadgans regler vad gäller övergången från ekonomiska sanktioner till militära åtgärder mot bakgrunden av säkerhetsrådets beslut under Gulfkriget och Sveriges förhållande till detta beslut.
När man diskuterar dessa frågor bör det ske mot bakgrunden av FN:s kollektiva säkerhetssystem i stort.
FN som organisation är till för att förhindra krig. Det skall inte ske kortsiktigt genom eftergifter till en aggressor utan långsiktigt och permanent genom garantier till FN:s medlemsstater att de skall skyddas mot varje aggressionsförsök. Det är alltså inte tillräckligt att skydda freden temporärt, utan det är den permanenta freden som eftersträvas. Det är detta som ligger i tanken på ett kollektivt säkerhetssystem.
Anledningen till att FN-stadgan har den här ambitiösa framtoningen är att man har försökt lära sig en läxa från Nationernas förbunds tid. Då var det eftergifter och beslutsvånda i förhållande till Mussolinis invasion av Etiopien l935 och i förhållande till Hitler l938, dvs. Münchenöverenskommelsen som slutade i Tjeckoslovakiens delning.
Den här politiken under NF-tiden gav inte fred utan motsatsen. När FN-stadgan skrevs i San Francisco l945 var tanken att FN:s kollektiva säkerhetssystem skulle bli starkare än Nationernas förbunds.
Inledningen till FN:s stadga säger:
"Vi, de Förenade Nationernas folk, är beslutna att rädda kommande släktled undan krigets gissel, som två gånger under vår livstid tillfogat mänskligheten outsägliga lidanden."
Den här inledande passusen i FN-stadgan har ofta åberopats som en grund för att FN som organisation inte kan och inte skall ta några som helst beslut om att gå till krig och ta till väpnade åtgärder.
Det är emellertid viktigt att komma ihåg att det FN-stadgan föreskriver inte är ett pacifistiskt system i den meningen att man utesluter krigshandlingar för att garantera den kollektiva säkerheten. Tvärtom ger kapitel VII i stadgan möjlighet till väpnad reaktion i extremfall. Dessa extremfall är listade i artikel 39 -- det kan röra sig om ett hot mot freden, ett fredsbrott eller en angreppshandling. Någotdera av dessa tre förhållanden kan legitimera såväl ekonomiska sanktioner efter beslut från säkerhetsrådet som väpnade åtgärder från rådets sida. Det behöver alltså inte ens föreligga en aggressionshandling -- ett angrepp mot en annan stat behöver inte ha skett, utan det räcker enligt artikel 39 att det föreligger ett hot mot freden för att säkerhetsrådet skall kunna utnyttja möjligheten att tillgripa antingen ekonomiska sanktioner eller militära åtgärder. Nu var det inte det som var fallet i Irak--Kuwait-kriget, utan där var det fråga om ett redan inträffat fredsbrott.
FN-stadgans kapitel VII föreskriver en viss tågordning när det gäller sanktioner. I första hand skall artikel 41 tillämpas -- "åtgärder icke innebärande vapenmakt", som det formuleras, dvs. ekonomiska, diplomatiska eller andra sanktioner av fredlig art. Först i andra hand kommer artikel 42 in i bilden, dvs. att om säkerhetsrådet finner att den här typen av åtgärder har visat sig otillräcklig eller från början förefaller vara otillräcklig, så kan rådet besluta om inskridande medelst luft-, sjö- och landstridskrafter.
Jag tror att det räcker med den bakgrunden som inledning.
Thage G Peterson: Tack, Ove Bring, för den inledningen. Jag lämnar nu ordet fritt för utskottets ledamöter att ställa frågor.
Ingela Mårtensson: Vi har fått en PM som redogör för hur Sverige har agerat. Det är om denna redogörelse jag skulle vilja ställa några frågor.
Det står i promemorian:
Regeringen använde under hösten 1990 sina möjligheter att påverka den internationella debatten om hur Irak/Kuwait-konflikten skulle lösas.
Jag skulle vilja veta hur regeringen försökt påverka den internationella debatten. Det står nämligen också i promemorian att Sverige ansåg att man skulle låta de här sanktionerna verka på lång sikt -- såvitt jag förstår på längre sikt än vad som faktiskt blev fallet.
Skulle vi alltså först kunna få en redogörelse för vad Sverige gjorde under hösten 1990 för att sanktionerna skulle verka?
Ove Bring: Jag har inte sett det som min uppgift att beskriva det svenska politiska agerandet under hösten 1990 och i början av 1991. Annika Söder på UD:s politiska avdelning, enhet 7, har till utskottet ingivit en promemoria. I denna står just att regeringen har verkat för den tågordningen: så länge som möjligt ekonomiska sanktioner och först i sista hand väpnade motåtgärder. Till promemorian har fogats ett antal pressmeddelanden som visar att detta hela tiden varit regeringens strävan.
Jag är inte rätt person att redovisa regeringens handlande, utan jag har kommit hit för att redovisa vissa frågor som har samband med FN-stadgans bestämmelser.
Thage G Peterson: Det är korrekt, och det var också vår avsikt med Ove Brings besök i utskottet.
Ingela Mårtensson: Jag trodde att vi också skulle få ställa frågor om regeringens handlande. Jag var inte närvarande vid det sammanträde då utskottet fattade beslutet att kalla Ove Bring till en utfrågning. Jag ber därför att få återkomma till denna fråga i ett senare sammanhang.
Jag skulle då vilja fråga hur man bedömer att säkerhetsrådet i resolution 678 bemyndigar vissa medlemsstater att själva få besluta i stället för att säkerhetsrådet gör det. Jag tycker själv att det är en märklig ordning att man nästan ger carte blanche för medlemsstaterna att bedöma vilka åtgärder som skall vidtas.
Ove Bring: Det är riktigt att detta beslut inte stod i exakt överensstämmelse med artikel 42 i FN-stadgan. Artikel 42 har en mycket ambitiös framtoning; man förutsätter att det skall finnas avtal mellan säkerhetsrådet och medlemsstater som skall bidra militärt. Dessa avtal skall vara slutna i förväg, och de skall innehålla uppgifter om vilka styrkor som skall sättas in, hur styrkorna skall transporteras, hur de skall vara beväpnade, osv. Det har under det kalla krigets tid inte ansetts meningsfullt att sluta sådana avtal; det har aldrig kommit några avtal till stånd. Inte desto mindre förutsätter artikel 42 att det finns sådana här avtal i bakgrunden.
Det är också så, att artikel 42 förutsätter att det är FN som organisation och säkerhetsrådet som sådant som skall fatta beslut om och genomföra militära operationer. Så var det inte i det här fallet, utan säkerhetsrådet fick nöja sig med en mindre ambitiös modell där man gav ett mandat till de stater som redan befann sig vid Gulfen att få tillgripa väpnade åtgärder.
Denna typ av mandat för enskilda stater är helt klart inte tanken bakom FN-stadgans artikel 42. Å andra sidan är det inte någon medlemsstat -- förutom Irak och möjligen Cuba -- som har hävdat att säkerhetsrådets agerande står i strid mot FN-stadgans syften. Majoriteten i FN har godtagit denna "innovation", denna anpassning till politiska realiteter för att man skulle kunna fatta ett snabbt beslut i frågan. Under höstens generalförsamling var det inga stater som opponerade sig mot säkerhetsrådets hantering av Gulfkrisen, utan detta "artikel 41 1/2-beslut", som det ibland kallas av folkrättsjuristerna, fick ett slags tyst accept.
Östen Undén sade år 1950 i generalförsamling när det var tal om att gå vid sidan av stadgans ordalydelse genom den s.k. Achesonplanen: "Det är bra för vår organisation liksom för varje skriven stadga att man kan utveckla den dynamiskt och organiskt, så att den inte blir en död bokstav." Undén menade med det att det inte är ovanligt att internationella traktater behöver utvecklas genom praxis och att man därför kan gå något vid sidan av ordalydelsen, om detta svarar mot organisationens syften. Det var väl någonting av det som hände under Gulfkrisen, när säkerhetsrådet antog resolution 678.
Ingela Mårtensson: Du talade om extremfall då man kan använda sig även av militära medel eller våld för att återupprätta ordning. Jag vill då fråga om Indonesiens annektion av Östra Timor är ett sådant fall där man skulle kunna använda sig av militära medel?
Thage G Peterson: Denna utfrågning gäller Irak och inte Indonesien.
Ingela Mårtensson: Jag ställer den frågan för att vi skall kunna göra en jämförelse. Det har sagts att i och med att det kalla kriget är slut, så har det uppstått en annan situation och andra möjligheter för säkerhetsrådet att fatta beslut. Det förekommer fortfarande konflikter i världen, och min fråga gällde om det finns möjligheter att ingripa militärt även i dessa konflikter.
Ove Bring: I och för sig skulle det mycket väl kunna vara möjligt, om det rådde enighet i säkerhetsrådet om att Indonesiens annektion av Östra Timor skall betraktas som en aggressionshandling. Kuwaitinvasionen är emellertid unik i modern historia. Det fanns inga möjligheter att ha någon annan uppfattning än att detta var en klar aggression från Iraks sida. Konflikten Indonesien--Östra Timor är mycket svårare. Det råder olika uppfattningar om denna, och någon politisk enighet i säkerhetsrådet är inte att vänta. Säkerhetsrådet är inte något judiciellt organ, inte en domstol som dömer i olika fall efter klara kategorier, utan det är ett politiskt organ, där det krävs politisk enighet för att man skall fatta beslut. Redan av det skälet skulle det inte vara möjligt att åstadkomma någonting i fallet Indonesien--Östra Timor.
Catarina Rönnung: Det var intressant att höra Ove Brings folkrättsliga utläggningar och hans redogörelse för FN-stadgans bestämmelser och för FN:s agerande.
Jag kan berätta för åhörarna att regeringens åtgärder i samband med Gulfkriget redan tidigare har granskats av KU på fyra punkter -- den folkrättsliga aspekten samt frågorna om tillstånd till utförsel av krigsmateriel, det svenska fältsjukhuset och statsminister Carlssons brev till Iraks president. Vad vi nu skall ta ställning till är om regeringen på något sätt kunde ha handlat annorlunda med anledning av FN:s resolution 678 att säkerhetsrådet skulle tillgripa alla nödvändiga medel för att förmå Irak att avbryta ockupationen av Kuwait.
Jag skall inte föregripa realbehandlingen. Vi har fått ett mycket bra underlag från UD genom Annika Söders promemoria, och jag har därför bara en enda fråga att ställa. Innan tidsfristen skulle gå ut den 15 januari, vädjade utrikesministern till FN:s generalsekreterare att denne skulle engagera sig mer aktivt för att få till stånd en fredlig lösning. Jag skulle vilja veta litet mer om vad som stod i utrikesministerns brev till generalsekreteraren.
Ove Bring: Jag har inte läst in mig på det brevet och inte heller på den svenska regeringens agerande under den här tiden, utan det har varit en sak för UD:s politiska avdelning, enhet 7, att besvara hur regeringen har agerat.
När jag ändå har ordet kan jag ge en folkrättslig kommentar. I och med att FN:s säkerhetsråd till slut fattade det beslut som låg i resolution 678 och trots att den svenska regeringen strax dessförinnan hade försökt förmå generalsekreteraren att sträva efter en fredlig lösning, uppstod för den svenska regeringen liksom för alla andra regeringar som är anslutna till FN-stadgan en skyldighet att stödja organisationens vägval. Artikel 25 i stadgan säger att alla medlemmar skall lämna FN allt bistånd i varje åtgärd som organisationen företar i överensstämmelse med stadgan samt avhålla sig från att lämna bistånd till någon stat mot vilken FN vidtar förebyggande åtgärder eller tvångsåtgärder. Med andra ord: Så snart FN har fattat ett beslut om åtgärder mot en stat för att säkra fred och säkerhet, har vi som anslutit oss till FN-stadgan inget annat val än att stödja de beslutade åtgärderna. Den stat som inte kan acceptera det får följa den schweiziska modellen och stå utanför FN.
Man förutsätter att säkerhetsrådet gör en korrekt folkrättslig bedömning. Naturligtvis kan det finnas olika politiska bedömningar med i bilden, men man har som FN-medlem inte fria händer att ta strid mot FN som organisation efter det att rådet har fattat ett bindande beslut i frågor om fred och säkerhet.
Johan Lönnroth: I de kommentarer till resolutionerna som finns i promemorian från UD heter det att resolution 665 och "än mer resolution 678 -- -- -- har hälsats som historiska dokument varigenom FN anses ha återtagit den roll för den kollektiva säkerheten som dess grundare en gång föreställt sig".
Jag kopplar detta till en artikel i Dagens Nyheter den 13 februari 1991 av Ove Bring, där han skriver:
Det har sagts att supermakterna är skenheliga i sin uppbackning av FN-stadgans principer och säkerhetssystem. I det förflutna har Sovjetunionen invaderat Afghanistan och USA intervenerat i Granada och Panama utan att bry sig om FN-stadgans principer.
Det är emellertid svårt att förstå att det faktum att folkrätten fungerat dåligt tidigare i dag skall hindra oss från att bejaka och välkomna att FN-stadgans system börjar fungera som det var tänkt l945.
Detta är alltså Ove Brings uppfattning och -- förmodar jag -- inte UD:s officiella. Jag skulle ändå vilja fråga: Anser Ove Bring att FN egentligen borde ha intervenerat såväl i Afghanistan som i Granada och Panama? Är detta en uppfattning som så att säga är bred inom det svenska utrikesdepartementet?
Ove Bring: Vad som står i artikeln är inte att FN skall intervenera och inte heller att FN skall intervenera med väpnade medel. Det är i stället en fråga om huruvida folkrätten kan upprätthållas eller inte. Vi kan konstatera att folkrättsliga regler i FN-stadgan inte har fungerat i de kriser som nämns i artikeln. Det är det som ibland har sagts vara "dubbla standards" i världspolitiken att stormakterna själva inte kunnat acceptera restriktioner under FN-stadgan men däremot kunnat genomföra restriktioner mot en tredje part -- i det här fallet Irak. Det är helt riktigt att detta är en fråga om dubbla standards, och det var med anledning av den debatten som denna formulering kom till. Det faktum att det inte har fungerat i det förflutna innebär inte, som jag skriver i artikeln, att man inte bör välkomna att FN 1991 fungerade som det var tänkt.
Johan Lönnroth: Ove Bring konstaterar också i den här DN-artikeln, liksom i dag, att resolution 678 egentligen stred mot FN-stadgan, bl.a. i den meningen att de stater som skulle bidra med militära insatser egentligen borde ingå ett avtal om hur detta skulle genomföras.
Ove Bring skriver vidare att i och med att parterna ingått ett internationellt avtal har man rätt att bryta mot stadgans bestämmelse "genom en ny praxis som vinner allmän accept". Jag undrar litet över uttrycket "allmän accept". Det var väl ändå säkerhetsrådet som fattade det här beslutet att bryta mot praxis utan -- förmodar jag -- att tillfråga exempelvis Sveriges regering. Då blir min principiella fråga: Har säkerhetsrådet rätt att skapa denna nya praxis?
Ove Bring: Man bör komma ihåg att det inte var så dramatiskt att säkerhetsrådet bröt mot någon tidigare praxis. Det kollektiva säkerhetssystemet hade inte kunnat fungera tidigare -- det fanns ingen tidigare praxis. Vad man nu gjorde var att försöka hitta en handlingsmodell som kunde fungera i den situation som rådde. Då valde man en modell som inte hade uttryckligt stöd i stadgan. Säkerhetsrådet kan naturligtvis initiera en ny praxis, men det innebär inte automatiskt att denna praxis blir betraktad som legitim. Det är faktiskt mycket viktigt att en majoritet av medlemsstaterna i FN på något sätt accepterar denna nya praxis. Det är å andra sidan ingenting märkligt att ett avtal vidareutvecklas genom praxis. Det sker på alla områden -- med förbundsavtal, löneavtal osv. Det behöver inte automatiskt betraktas som att man bryter mot ett avtal att man hittar nya modeller för att låta avtalsregleringen utvecklas.
Johan Lönnroth: Ove Bring uttryckte det ändå så i DN-artikeln, att det var ett direkt brott mot FN:s stadga. Det gällde just att träffa ett avtal med de deltagande staterna. Det är väl i och för sig ingenting orimligt, och innebörden av detta beslut måste vara att säkerhetsrådet tämligen ensidigt bröt mot FN-stadgan och därmed formade en praxis. Sedan är det möjligt att detta i efterhand har accepterats, men det har inte skett formellt.
Ove Bring: Man bröt mot FN-stadgans ordalydelse. Det fanns inte någon praxis som indikerade att man skulle kunna sluta sådana här avtal. Regeln om dessa avtal hade varit en död bokstav alltsedan 1945. Det hade inte gått att få till stånd den här typen av avtal under det kalla kriget. När Gulfkriget bröt ut, var det så dags att planera för ett gemensamt militärt kommando. Den stat som framför allt bidrog till de väpnade aktionerna -- USA -- ville minimera sina egna förluster; man ville inte ha ett stort antal bodybags hem till USA, något som skulle kunna uppröra den amerikanska opinionen. Därför var det inte politiskt realistiskt att välja en modell som hade inneburit försinkningar, en spridning av militärt beslutsfattande, minskad effektivitet i beslutsfattandet och i krigföringen. För att det hela skulle fungera realistiskt och politiskt valde man en modell som var snabb och effektiv. Man valde att utnyttja de länder som redan fanns på plats -- man valde att utnyttja det amerikanska kommandot, ungefär som under Koreakriget, då man faktiskt också gick något vid sidan av stadgans ordalydelse.
Detta är en form av anpassning till politiska realiteter.
Johan Lönnroth: Den här DN-artikeln finner jag mycket intressant och vill därför citera ytterligare en formulering: "För de FN-allierade bör det finnas en bred marginal till varje typ av krigföring som är folkrättsligt tveksam." Ove Bring sade också i sitt inledningsanförande att syftet med reglerna för när FN kan ingripa är att man skall eftersträva en permanent fred. Det har nu gått ett år sedan denna DN-artikel skrevs och kriget pågick.
Jag skulle då vilja fråga Ove Bring: Vad anser du nu, när vi vet litet mer om detta, om denna "marginal -- -- -- som är folkrättsligt tveksam"?
Ove Bring: Vad jag tänkte på när jag skrev detta var de folkrättsliga regler som finns för krigföring, dvs. att man skall skydda civilbefolkningen från krigshandlingar, att man skall behandla krigsfångar väl osv. Vi var under Gulfkrigets inledning många som ansåg att FN-sekretariatet var väl svagt och ointresserat av att försöka övervaka att krigföringen skedde i enlighet med folkrättsliga regler. Generalsekreteraren gjorde inte mycket i denna fråga. Internationella röda korset gjorde en del.
Det fanns en politisk vilja hos de FN-allierade att leva upp till den s.k. distinktionsprincipen, dvs. att man skall göra en distinktion mellan militära mål, civila objekt och civilbefolkningen. Den principen lyckades man respektera. Den målsättningen fanns hela tiden, och det har ingen bestridit.
En annan folkrättslig princip är proportionalitetsprincipen. Den innebär att även om man inriktar sina attacker enbart på militära mål, exempelvis vägnät, kommunikationer, vattenledningar som kan vara militära mål, bör man inte åstadkomma sådana skador på dessa mål, att effekterna för civilbefolkningen blir alltför ödesdigra. Här råder en viss tveksamhet huruvida inte attackerna mot vägar, vattenanläggningar, energiverk osv. i Irak i alltför hög grad fick till effekt att civilbefolkningen led skada och fortfarande gör det. Detta kan i efterhand sägas vara en överträdelse av proportionalitetskriterierna. Man måste väga värdet av militära attacker mot de risker för civilbefolkningen som uppstår genom en militär attack. I dagens läge har flera folkrättsjurister kritiska synpunkter på hur detta fungerade. Den diskussionen är ännu inte avslutad. Vi får alltmer material om Gulfkriget och kan därför nu göra en mer korrekt bedömning av vad som hände.
Din andra fråga gällde den permanenta freden. Det är klart att det här föreligger en paradox. USA och de andra allierade var så försiktiga att inte överträda mandatet enligt resolution 678, som i alla fall var ett mandat att säkra fred och säkerhet i regionen, att man av politiska skäl inte var beredd att gå mot Bagdad och flytta på Saddam Hussein. Man gjorde inte det.
Denna folkrättsliga återhållsamhet tyckte jag var mycket motiverad i det läget, eftersom det hade sett mycket illa ut om koalitionen så att säga hade tagit för sig ordentligt under detta FN-mandat och gått mot Bagdad när många trodde att det inte skulle finnas något behov av det. Nu efteråt kan man säga att fred och säkerhet i regionen de facto inte har säkrats trots detta FN-ingripande.
Vilka slutsatser leder då detta till? Borde man ha gått hårdare fram? Jag tycker inte det. Den återhållsamhet som visades när man stoppade vid Iraks gräns anser jag trots allt var riktig. Värdet för framtiden ligger i att det utgått en signal till eventuella diktatorer i vår värld att FN numera är beslutsfähigt -- FN kan komma att reagera mot aggressioner. I den meningen tror jag att Kuwaitfallet är ett avskräckande exempel mot framtida aggressioner.
Bertil Fiskesjö: Enligt artikel 43 kan säkerhetsrådet anmoda medlemsstaterna att t.ex. ställa upp med väpnad trupp. Det är alltså säkerhetsrådet som har den befogenheten. Min fråga är när säkerhetsrådet delegerade den befogenheten till ett knippe stater?
Begäran om vår medverkan kom faktiskt från Storbritannien, om jag inte missminner mig. Denna begäran inskränkte sig då till önskemål om ett fältsjukhus. Det gick då en suck av lättnad genom Sverige, eftersom detta inte ställde några stora moraliska krav på oss. Tvärtom låg detta i linje med Sveriges traditionella insatser på humanitetens område.
Om Storbritannien i stället hade krävt att vi skulle sända trupper, hade då detta ur folkrättslig synpunkt gjort någon skillnad jämfört med att det hade varit säkerhetsrådet som framställt denna begäran?
Ove Bring: Det hade varit en stor skillnad. Om säkerhetsrådet hade krävt att Sverige skulle sända trupp till Gulfen, hade säkerhetsrådet kunnat utforma den uppmaningen som ett bindande beslut. Vi hade då haft skyldighet att leva upp till våra förpliktelser enligt FN-stadgan och sända trupp. Rådet hade inte behövt göra detta till ett bindande beslut, utan man kunde ha gett det formen av t.ex. en rekommendation.
Om Storbritannien hade begärt att vi skulle sända trupp till Gulfen, hade vi kunnat invända att säkerhetsrådets resolution 678 inte krävde av oss att vi skulle sända militär hjälp. Vi kunde också ha sagt att det inte heller fanns något annat säkerhetsrådsbeslut som krävde av oss att vi skulle sända militär hjälp.
Däremot innehöll säkerhetsrådsresolutionen 678 en allmän uppmaning till stater att ge appropriate support -- någon form av med hänsyn till omständigheterna "lämpligt" bistånd. Vi hade då kunnat hävda att det för vår del inte var ett "lämpligt bistånd" att sända militär trupp -- det fanns andra som kunde göra det bättre.
När vi däremot fick en förfrågan om ett fältsjukhus, tyckte vi att det var en typ av bistånd som vi inte gärna kunde säga nej till, eftersom det i resolution 678 låg en bindande uppmaning att utomstående stater skulle lämna någon form av appropriate support. Och vad var "appropriate" för Sverige? Det är i och för sig en bedömningsfråga, men det hade sett mycket illa ut folkrättsligt om vi hade sagt nej till begäran om ett fältsjukhus.
Bertil Fiskesjö: Det innebär då att eftersom beslutsfattandet på något sätt hade delegerats, blev kraven på oss mildare. Om vi så hade önskat skulle vi också ha kunnat säga nej till begäran om ett fältsjukhus med t.ex. motiveringen att vi inte ville riskera sjukvårdssoldaters liv i den här konflikten men att vi vore villiga att ställa exempelvis transportfartyg till förfogande.
Ove Bring: Om vi inte hade velat ställa upp med ett fältsjukhus, hade vi kunnat säga nej, ifall vi samtidigt hade erbjudit någon annan hjälp. Det viktiga i detta läge när vi hade fått en begäran om hjälp var att vi ställde upp och gav någon form av hjälp. Det var det som säkerhetsrådets resolution krävde av utomstående stater. När detta aktualiserades i förhållande till Sverige, hade det inte varit möjligt för oss att bara säga nej till alla propåer. Någonting behövde vi säga ja till. Vi valde att säga ja till fältsjukhuset, men vi hade kunnat säga ja till någonting annat också.
Ingela Mårtensson: Kvarstår detta bemyndigande för denna grupp av medlemsstater att säkra fred och säkerhet i regionen, något som ju ännu inte har uppnåtts?
Du talade tidigare om effekterna av krigshandlingarna på civilbefolkningen. Det är ju framför allt bristen på baslivsmedel och mediciner på grund av sanktionerna som har haft stora effekter framför allt på barnen, som utsatts för lidande -- man befarar att många kommer att dö. Hur överensstämmer detta med folkrätten?
Ove Bring: Mandatet att säkra fred och säkerhet i regionen står kvar -- resolution 678 anses i den delen fortfarande vara giltig. Det är det som motiverar att sanktionerna fortfarande finns kvar. Sanktionerna finns nu kvar för att pressa Saddam Hussein att nedmontera sin kapacitet av massförstörelsevapen. Så länge som dessa massförstörelsevapen finns kvar i handen på en politiker av den här typen, är det svårt att säga att man har säkrat fred och säkerhet i regionen.
Det är naturligtvis en oerhört svår bedömning att väga detta mot det lidande som Iraks barn råkar ut för genom att sanktionerna hela tiden fortgår. Säkerhetsrådet har enligt artikel 50 skyldighet att lindra effekterna av sanktioner i förhållande till utomstående stater. Säkerhetsrådet försöker också lindra effekterna av sanktionerna i förhållande till Iraks civilbefolkning. Det har gjorts fler och fler undantag från sanktionslistan, och i dessa dagar diskuterar man i säkerhetsrådet frågan om att göra ytterligare undantag. Man vill emellertid inte helt släppa sanktionerna, eftersom man då förlorar pressen på Saddam Hussein att nedmontera sin massförstörelsekapacitet.
Ingela Mårtensson: Formellt ingår baslivsmedel och medicin i sanktionerna, men är det rent faktiskt så, att baslivsmedel och medicin inte får sändas till Irak?
Ove Bring: För medicin har det redan gjorts undantag. Det finns pengar på olika konton i Storbritannien och USA. Det är fråga om irakiska exportinkomster sedan gammalt som har frusits. Man har sagt att man är beredd att köpa medicin för dessa pengar och sända den medicinen till Irak. Detta kan ske redan i dag, om Saddam Hussein ger ett klartecken. Men han vill inte göra det, eftersom medicinen i så fall kommer att kanaliseras direkt till de behövande genom FN-kontroll. Hussein är inte beredd att acceptera denna FN-kontroll.
Medicin är alltså redan undantagen från sanktionerna. När det gäller baslivsmedel är situationen litet mer svåröverskådlig. Jag kan inte riktigt svara på den frågan, men i princip omfattas baslivsmedel av sanktionerna.
Catarina Rönnung: Jag är intresserad av att få höra om Sverige i FN har uttalat någon mening om att en del av krigföringen i Irak drabbade civilbefolkningen onödigt hårt, t.ex. att man gick för hårt fram vid bombning av vägnät och annat. Har det förekommit någon debatt där Sverige har hävdat den åsikten?
Ove Bring: Svar nej! Jag tror inte att något europeiskt land har känt sig moget att framföra en sådan kritik. Man måste veta exakt vad som hände under kriget innan man kan komma med påståenden i den här riktningen. Däremot finns naturligtvis en oro för att dessa regler de facto inte har följts.
Robert Söderblom, KU:s kanslichef: Om jag fattade Ove Bring rätt, är säkerhetsrådets och Världsorganisationens konstitutionella befogenheter ganska obegränsade. Nu var det ockupationen av Kuwait som utlöste de aktuella åtgärderna, men såvitt jag förstått hade det inte förelegat något folkrättsligt hinder att gå vidare och störta Saddam Hussein.
Detta aktualiserar en lång rad av de problem som vi har i vår omvärld. Man diskuterar i Sverige det förhållandet att vi i vår biståndspolitik ställer krav på de länder som vi lämnar bistånd till -- det hävdas att biståndet helst skall gå till demokratier.
Vad jag åsyftar är Världsorganisationens konstitutionella befogenheter att konkret lägga sig i medlemsstaternas politiska system.
Ove Bring: Artikel 2 (7) säger att FN som organisation inte skall och inte får blanda sig i staternas inre angelägenheter, såvida det inte föreligger ett hot mot internationell fred och säkerhet och säkerhetsrådet då agerar enligt kapitel VII i stadgan. De beslut som säkerhetsrådet fattar med motiveringen att det föreligger ett internationellt fredshot kan inte relateras till principen om icke-inblandning. Den principen blir i sådana situationer icke tillämplig.
Det är en mycket aktuell trend hos säkerhetsrådet att man, för att kunna fatta beslut i olika ärenden, klassificerar allt fler situationer som hot mot internationell fred och säkerhet.
I april förra året gjorde tre NATO-länder i norra Irak en form av humanitär intervention för att skydda kurder. Säkerhetsrådet förmådde inte fullt ut legitimera den här situationen, men man påbörjade ändå en sådan legitimering genom att säga att det förelåg ett hot mot internationell fred och säkerhet till följd av flyktingströmmarna och kurdernas besvärliga situation.
Somalia och Jugoslavien är aktuella exempel på fall när säkerhetsrådet agerar i en blandform av intern konflikt och internationell konflikt. Säkerhetsrådet håller i det avseendet på att utveckla sin praxis genom att något omdefiniera begreppet "inre angelägenheter" eller snarare begreppet "hot mot fred och säkerhet" och ge det en mer extensiv och omfattande innebörd. Det är en mycket intressant folkrättslig utveckling. Den har både positiva och negativa effekter.
Thage G Peterson: Ingen ytterligare talare har anmält sig. Önskar Ove Bring göra någon avslutande kommentar?
Ove Bring: Nej, herr ordförande. Jag tycker att det har varit en intressant diskussion, som har spänt över ganska stora områden -- större än vad jag trodde skulle bli fallet när jag kom hit.
Thage G Peterson: Det tycker vi också.
Jag vill tacka UD:s folkrättsrådgivare Ove Bring för hans beredvillighet att svara på våra frågor. Jag vill också tacka åhörarna för deras uppmärksamhet.
Utfrågningen är härmed avslutad.
Konstitutionsutskottet
1992-03-19
kl.10.02--10.51 Bilaga B 3
Offentlig utfrågning av rättschefen Hans Corell, utrikesdepartementet, om traktatfrågor m.m.
Thage G Peterson: Vi hälsar rättschefen Hans Corell välkommen till denna utfrågning. Vi sätter värde på att han kommer hit för att svara på frågor.
Konstitutionsutskottet granskar återkommande traktatfrågor. Granskningen gäller i huvudsak om traktater förelagts riksdagen i överensstämmelse med regeringsformens regler.
Rättschefen Corell har aktualiserat frågan hos konstitutionsutskottet i en skrivelse om avtal med de nya staterna i Europa och om hur Sverige på ett så smidigt sätt som möjligt skall kunna lösa avtalsproblemen. Det gäller i första hand de avtal som godkänts av riksdagen.
En annan fråga som aktualiserats är förvaltningsmyndigheternas förteckningar över ingångna internationella överenskommelser. Hittills har vi vid en preliminär genomgång fått uppfattningen, att myndigheternas åligganden inte har skötts på ett tillfredsställande sätt. Det kanske vi återkommer till under utfrågningen med rättschefen.
Jag ger först rättschefen Corell möjlighet att säga några ord som inledning utöver texten i promemoriorna.
Hans Corell: Det är som sagt två ärenden som är uppe till diskussion. Det ena är hur förvaltningsmyndigheterna har levt upp till sin skyldighet att till utrikesdepartementets rättsavdelning redovisa en förteckning över sina ingångna offentligrättsliga avtal med andra länder. Det andra ärendet gäller frågor om relationerna till f.d. Sovjetunionen, sammansmältningen av de båda Tyskland och utvecklingen på Balkan. Jag börjar med förvaltningsmyndigheterna.
Som ordföranden konstaterade har utskottet redan noterat att förvaltningsmyndigheterna inte har levt upp till sin skyldighet. Jag återknyter till att utskottet i sitt betänkande 1988/89 tog upp den frågan. Utskottet sade att det med uppmärksamhet skulle följa regeringens handlande på detta område, och i det ingår frågan om förvaltningsmyndigheternas redovisning.
Resultatet av diskussionerna för några år sedan blev att regeringen utfärdade en förordning den 22 november 1990, som trädde i kraft vid årsskiftet 1990/91. I förordningen sägs att förvaltningsmyndigheter som med stöd av 10 kap. 3 § regeringsformen ingår offentligrättsliga överenskommelser med andra regeringar eller stater eller kommunala myndigheter i andra länder skall lämna en förteckning över gällande sådana överenskommelser. Första gången skulle en förteckning lämnas den 1 juli 1991 och därefter den 31 januari varje år. UD:s rättsavdelning har påmint alla rättsavdelningar i regeringskansliet om detta. Jag har redovisat för utskottet de tre skrivelser som vi har skickat ut under den tid bestämmelserna varit i kraft.
Redovisningen är rätt splittrad. Jag tror att man på sina håll har missuppfattat hur man skall handla. Vi hade uppe frågan häromdagen på ett möte med alla rättschefer i regeringskansliet. Jag tror man får räkna med att det kan ta en viss tid innan myndigheterna har kommit in i en rutin.
Vi har också diskuterat på UD:s rättsavdelning om vi skulle göra en mall eller blankett för detta, men vi tycker att det är ett ålderdomligt sätt att gå till väga. De flesta myndigheterna datoriserar sina register och bör kunna ställa upp dem på ett sätt som passar just dem. Det viktiga är att de uppgifter som skall finnas är med. Jag tror vi får räkna med att det kan ta någon tid. Det viktigaste är att arbetet har påbörjats. Jag tror det är nyttigt för myndigheterna att göra en sådan genomgång. Därmed får de själva en bättre överblick över de överenskommelser som de har ingått.
Thage G Peterson: Vi noterar med tillfredsställelse det som rättschefen Corell sade, att ni har tagit initiativ till ett möte med berörda rättschefer. Vi har gått igenom det material som ni har sänt in och har inte några klagomål på uppställningar och redovisningar. Däremot tycker vi att det är en splittring vad gäller vad myndigheterna tagit upp i sina förteckningar.
Jag tror inte utskottet har avsikten att lägga regeringen detta till last. Däremot kan vi påpeka att regeringen har ansvar för att det nu bringas ordning och reda i förhållandena, så att vi kan få en bättre tingens ordning när det gäller avtalen. Vi har noterat den öppenhet med vilken Hans Corell har redovisat läget och hoppas att vi vid nästa genomgång kan få en fullständig redovisning från myndigheterna. Regeringen har KU:s stöd när det gäller att få fram alla uppgifter.
Bertil Fiskesjö: Jag instämmer i att de redovisningar som vi har fått från UD och framför allt från ambassadör Corell är bra, men jag skulle vilja ställa en fråga som kanske är svårare att svara på.
I och för sig är det naturligtvis ur praktisk synpunkt nödvändigt att myndigheter ingår avtal med varandra, men bilden blir splittrad. En del avtal blir bindande för statsmakterna utan att man egentligen vet om det. Jag vill fråga om du har någon uppfattning om frekvensen och hur myndigheterna agerar helt allmänt. Håller de sig strikt inom sina befogenheter, eller tenderar de att bli allt yvigare?
Hans Corell: Jag tror det är för tidigt att svara på den frågan. Också jag blir något bekymrad när jag ser redovisningen, kanske framför allt med tanke på vad det kommer att innebära för rättsavdelningen. Ansvaret ligger här på en enhet som redan är mycket hårt belastad. Det pågår en utveckling inom traktaträtten av en omfattning som vi inte har sett på flera år.
Vi håller dessutom på att datorisera registren. Personalen arbetar allt vad den kan. Skall man ovanpå detta lägga en omfattande dialog med förvaltningsmyndigheterna? Mina tjänstemän har haft många telefonsamtal och givit många råd om hur förteckningarna skall ställas upp. Genom förteckningar får vi större möjlighet att göra jämförelser om hur myndigheterna förvaltar sin behörighet att ingå avtal. Där kan det uppkomma många frågor som föranleder mycket arbete.
Jag har också i min skrivelse till utskottet pekat på att vi här kan komma in på något slags förvaltningsrevision. Om regeringen föreskriver att rättsavdelningen skall ta emot förteckningar, har vi en skyldighet att övervaka att förteckningarna lämnas in, men frågan är hur långt skyldigheten sträcker sig. Har vi behörighet att granska hur förvaltningsmyndigheterna sköter redovisningen? Jag håller före att vi knappast har det. Förvaltningsmyndigheterna agerar självständigt enligt grundlagen, och vi har särskilda organ som granskar dem.
Detta är en problematik som jag velat visa på. Det kunde vara intressant att få något vägledande uttalande.
Bertil Fiskesjö: Jag har inte någon färdig uppfattning i den frågan, men att det kan bli bekymmersamt och i vissa avseenden redan är det är uppenbart. Hur kontrollen skall ske får man fundera på.
Jag skulle vilja ställa ytterligare en kompletterande fråga. Jag ser i ett av papperen att skyldighet att föra förteckningar åvilar även sådana kommunala myndigheter som är behöriga att ingå internationella överenskommelser. Kan du svara på vad det är för internationella överenskommelser och vilka kommunala myndigheter som kan tänkas bli aktuella i sådana sammanhang?
Birger Hagård: Jag vill ställa en fråga om hur frekvent det är att kommunala myndigheter ingår sådana överenskommelser. Kan du över huvud taget säga någonting om det på detta stadium? Man kan förutsätta att det blir allt vanligare framöver.
Hans Corell: För att ta det sista först tror jag att det delvis sammanhänger med den kommunala kompetensen. Jag har såsom frågeställaren antydde för litet underlag för att komma med något konkret svar på frågan. Men jag föreställer mig att när kommuner har speciella kontakter med varandra kan det bli fråga om avtal. Jag vet inte hur det är på hamnområdet, men färjeförbindelser kan utgöra en sådan länk att det kan vara naturligt att träffa avtal. Jag ber att få återkomma med ett besked när vi har ett större underlag.
Över huvud taget vill jag säga att det för oss är ett problem att nå de rätta adressaterna, eftersom vi inte vet vilka myndigheter som har ingått sådana här avtal. Vi kan föreställa oss att det finns myndigheter som har den rätten genom delegation. Ni har själva sett i den redovisning som vi har lämnat att det t.ex. inom universitetsvärlden förekommer skiftande redovisning. Frågan är varför det är på det viset. Denna sak har jag diskuterat med rättschefen Tersmeden i utbildningsdepartementet. Han antydde, för att exemplifiera, att universiteten ingår ramavtal om vetenskapligt samarbete, som sedan kan föranleda ett stort antal avtal som bara avser en kortare period, exempelvis om utbyte av gästprofessorer. Frågan är om detta över huvud taget hör till den kategori som skall redovisas.
Både när det gäller kommunala avtal och när det gäller vissa myndighetsavtal tror jag att vi kommer att få se en brokig flora avtal, där det är svårt att dra en klar gräns mellan sådana avtal som skall redovisas och sådana som inte skall redovisas.
Thage G Peterson: Jag har en följdfråga till det som Birger Hagård tog upp om de statliga avtalen. Jag trodde att myndigheterna under respektive departements ansvarsområde underrättade och lämnade redovisning till rättschefen i departementet när de tecknat avtal. Under mina sex år som industriminister hade jag det så. De flesta avtalen tecknades av styrelsen för teknisk utveckling och rymdforskningsdelegationen och i viss mån av statens provningsanstalt.
Betyder det att departementen inte känner till myndigheternas göranden och låtanden?
Hans Corell: På detta område har det varit så. Myndigheterna hade inte någon skyldighet att lämna någon redovisning till departementen om avtal som de träffat. Inom industridepartementet var det kanske så. Men jag märker nu på redovisningarna att det inte har varit så i alla departement. Det var mot den bakgrunden som utskottet för några år sedan tog upp frågan. Nu kan det inte råda någon tvekan om att det finns en sådan skyldighet.
Thage G Peterson: Om ingen mer önskar ordet beträffande myndigheters förvaltningsöverenskommelser, kan vi lämna den punkten och gå vidare.
Hans Corell: Det är en intressant utveckling som vi har sett under de allra senaste åren. Vi har sett exempel på att stater har gått samman -- en statssuccession som inneburit att en stat har uppgått i en annan -- och vi ser just nu exempel på en disintegration, där en stat har upplösts i flera beståndsdelar. Detta är någonting som man i folkrätten kallar statssuccession.
Om jag börjar med Sovjetunionen var den stora frågan vad som hände statssuccessionsrättsligt sett. Hade en ny stat uppstått eller ett antal nya stater, eller var någon av dem bara en fortsättning av den gamla staten, medan de andra var nya stater?
För att göra en lång historia kort kan jag säga att det har rått olika uppfattningar. Men jag och mina kolleger i Europarådets medlemsstater har hållit nära kontakt i denna fråga. Vi hade den 16 januari ett extra sammanträde i en särskild kommitté under Europarådet som är avsedd för samråd mellan oss. Det visade sig att länderna har litet olika uppfattningar om den Ryska federationen. På vissa håll ansåg man att det var fråga om en fortsättning av Sovjetunionen och att övriga stater var nya statsbildningar, medan vi i Sverige och vissa andra länder har intagit ståndpunkten att Ryska federationen är successor till Sovjetunionen. I Sverige betraktar vi Ryska federationen som successor eller huvudarvtagare till Sovjetunionen. Men vi anser också att de andra staterna succederar Sovjetunionen och också är arvtagare.
Detta är viktigt när man ser på hur vi skall göra med de avtal som gällde mellan Sverige och Sovjetunionen. Vi har mellan 50 och 60 avtal -- vi håller på att bilateralt stämma av förteckningarna för att få dem helt överensstämmande.
När vi säger att Sovjetunionen är huvudarvtagare, innebär det att vi anser att de avtal som Sverige har ingått med Sovjetunionen alltfort gäller. Jag tror det är samma bild man får när man hör med kollegerna som intagit ståndpunkten att Ryska federationen bara är en fortsättning av Sovjetunionen -- de kommer till samma praktiska resultat.
Sedan är det naturligt att man i en dialog med Ryska federationen går igenom alla avtal för att se efter om de bör gälla. Jag tror att vi kommer fram till att en del av avtalen kanske inte har någon funktion att fylla i framtiden, och i så fall får man iaktta de vanliga formerna för uppsägning av internationella avtal. Det kan vi säkert komma överens om.
De andra staterna betraktar vi också som successorer. I de länder i Europa där man anser att Ryska federationen är en fortsättning av Sovjetunionen anser man i alla fall att succession kan förekomma i de andra fallen. Det betyder att vi även här har anledning att gå igenom avtalsfloran för att se efter i vilken utsträckning avtalen med f.d. Sovjetunionen skall gälla också i den bilaterala relationen mellan t.ex. Sverige och den nya staten.
Naturligtvis vore det bäst om man kunde ha nya, fräscha och uppmoderniserade avtal på alla dessa områden, men vi har inte resurser, inte ens på svensk sida, att omedelbart få fram nya avtal, och man har det framför allt inte på mottagarsidan. Det måste finnas hundratals bilaterala avtal som Sovjetunionen har slutit, och många länder tar i likhet med Sverige kontakt med de nya staterna för att klara ut de traktaträttsliga mellanhavandena. Av praktiska skäl måste man fortsätta att tillämpa avtalen, även om de inte är så moderna. De får moderniseras i takt med att man hinner med det.
Jag vill understryka när det gäller utrikesdepartementets roll att vi naturligtvis svarar för den övergripande traktaträttsliga bevakningen, och vi ansvarar också för vissa områden, t.ex. avtal på det konsulära området eller investeringsskyddsavtal, men i övrigt är det fackdepartementen som har ansvaret. Gäller det t.ex. ett dubbelbeskattningsavtal, är det finansdepartementet som förhandlar. På så sätt är det också hos den mottagande staten. Det gör att det är fackdepartementen som bestämmer när de skall förhandla och hur angeläget det är att förhandla: Hur ålderdomliga är avtalen, och kan de tillämpas ytterligare någon tid?
När det gäller Tyskland är situationen något annorlunda. Där är det en stat som uppgår i en annan. Enligt folkrätten fortsätter avtalen att gälla, om det inte framgår att motsatsen skulle strida mot avtalens anda eller de är så beskaffade att det skulle framstå som olämpligt att avtalen gäller. Där ser jag inte några problem. Vi har haft överläggningar med företrädare för utrikesdepartementet i Bonn, och vi kom fram till i vilken utsträckning de gamla avtalen med DDR skall gälla respektive inte gälla. Där ser jag inte heller något konstitutionellt problem. Det räcker här med att regeringen noterar att enligt folkrätten vissa avtal har upphört att gälla.
Statssuccessionen efter f.d. Sovjetunionen är däremot litet mer besvärlig. Jag har i en promemoria redovisat några tankar omkring detta. Jag är tacksam för att ha fått tillfälle att ta upp detta med konstitutionsutskottet.
Utrikesministern är naturligtvis angelägen om att allting går formellt rätt till. Samtidigt vill vi inte agera på ett sätt som orsakar riksdagen arbete i onödan. Jag har här redovisat en idé som går ut på att man i en dialog med en av de nya staterna som är arvtagare till Sovjetunionen skulle unilateralt förklara att man anser att vissa av avtalen skall gälla -- man förtecknar dem helt enkelt. Sedan skulle regeringen ta upp frågan till bedömning, och om man delar den uppfattningen skulle man publicera listan, och därmed skulle saken vara klar.
Ett problem är att några av dessa avtal är sådana som riksdagen tidigare har godkänt. Enligt regeringsformen finns det ingen absolut korrespondens mellan att riksdagen godkänner ett avtal och behörigheten att säga upp avtalet. Regeringen är i vissa fall behörig att säga upp ett avtal även om riksdagen en gång i tiden har godkänt det.
Jag skulle för utskottets bedömning vilja redovisa ett alternativ till det förslag som jag har redovisat i promemorian, där riksdagen inte är inblandad på annat sätt än att man kan ta del av ett regeringsbeslut. Ett alternativ kunde vara att regeringen i en skrivelse till riksdagen redovisar en lista över de avtal som regeringen tillsammans med motparten har bedömt bör gälla. Därmed skulle riksdagen få möjlighet att pröva, om bedömningen är riktig, utan att samtidigt behöva ta upp till särskilt beslut ett avtal som riksdagen en gång har godkänt.
Det viktigaste för oss är att vi kan få någon vägledning. Jag vet att riksdagen egentligen kan uttala sig bara i form av ett formellt beslut, men en dialog i den här frågan tror jag skulle vara till stor hjälp för regeringen och därmed också för oss som förhandlar med motparten, så att vi kan redovisa för den hur vi skall gå till väga.
Avslutningsvis vill jag säga att det här problemet finns i alla länder. När jag träffar mina kolleger redovisar de samma praktiska inställning: Man går igenom avtalen och ser vilka som skall gälla. Ett större problem kan vara hur man skall hantera det konstitutionellt på hemmaplan.
Jag beklagar att det blev en lång utläggning, men det är en komplicerad fråga.
Thage G Peterson: Vi har noterat det alternativa förslag som går ut på att regeringen i en skrivelse till riksdagen skulle redovisa vilka avtal som skall gälla, så att det inte behöver bli dubbla beslut.
Jag har två frågor. Den första frågan är om rättschefen Corell vågar göra någon bedömning av hur många avtal det kan gälla som avser gamla Sovjetunionen. Jag förstår mycket väl att det inte går att ange några exakta tal, men vi kanske kan få en uppfattning om storleksordningen.
Den andra frågan: Kommer ni att ge förtur till de stater i gamla Sovjetunionen som står utanför den nya OSS-unionen, alltså de baltiska staterna och Georgien?
Hans Corell: När det gäller avtal som har godkänts av riksdagen har vi försökt noga analysera läget. Det finns nio avtal som vi vet att riksdagen har godkänt. Men jag anser mig vara skyldig att litet noggrannare undersöka bakgrunden, eftersom vissa av de avtal som riksdagen inte har haft uppe till bedömning är ingångna före den nya regeringsformens tillkomst. Man måste nog snegla också på den nya regeringsformen.
En indikation kan vara att av 50--60 avtal är 9 med säkerhet sådana som har behandlats av riksdagen. Av dem skall åtminstone ett par sägas upp enligt den bedömning vi gör. Jag kan som exempel nämna konsularavtalet. Numera har Ryska federationen anslutit sig till den stora grupp av länder i världen som tillämpar Wienkonventionerna om diplomatiska och konsulära förbindelser. På svensk sida anser vi att man skall tillämpa de reglerna. Vi kommer att föreslå en uppsägning, men där ser jag inga problem.
På andra områden, t.ex. fiskeområdet, måste nog avtalen gälla tills man fått en bättre överblick och fackdepartementen kan se om de skall omförhandlas.
Den andra frågan gällde prioritetsordningen. Jag reser nu rätt flitigt. Jag har klarat ut förhandlingar på tjänstemannaplanet med samtliga baltiska stater. Åt dem har vi givit den största prioriteten. Vi bedömer att vi nu skall hantera detta internt, och en dialog med riksdagen är ett led i arbetet på svensk sida. Sedan innebär mina resplaner att jag i början av april reser till Moskva, Kiev och Minsk för att göra motsvarande genomgångar. Vi har också börjat planeringen av diskussionerna med de övriga staterna i Samfundet för oberoende stater, och vi har tagit de första kontakterna med Slovenien och Kroatien. Det är alltså en intensiv verksamhet på gång.
Bertil Fiskesjö: Antalet verkar ju inte avskräckande. Du har skrivit i din promemoria att riksdagen inte bör överansträngas, om jag får uttrycka det med litet andra ord.
Det är inte så många avtal det gäller, men det måste väl i realiteten bli fler, eftersom det är nya stater med vilka man skall teckna motsvarande avtal som man haft tidigare med Sovjetunionen. Av det skälet blir det väl rent formellt flera avtal.
Hans Corell: Det är just det som är frågan. Vi menar på svensk sida att det förekommer en statssuccession också i förhållande till de nya staterna. Om det finns ett avtal mellan Sverige och f.d. Sovjetunionen på ett visst område, kommer vår utgångspunkt att vara att det avtalet skall tillämpas också mellan Sverige och den nyblivna staten, om det är i vårt intresse. Det är omöjligt att omedelbart förhandla fram nya avtal på alla dessa områden. Det kräver mycket mer arbete än att man gör en teknisk genomgång av redan existerande avtal och konstaterar vilka som bör gälla tills vidare mellan staterna.
Nio avtal är naturligtvis inte särskilt mycket, men om de skall redovisas fullständigt, skall det kanske överlämnas nya propositioner till riksdagen med text på svenska och ryska -- den texten finns i och för sig redan i riksdagstrycket. Det är mot den bakgrunden som jag velat aktualisera frågan med riksdagens utskott.
Bertil Fiskesjö: Man skall inte ta ställning omedelbart, men jag tycker att det enklaste väl ändå är att man förfar på ett korrekt sätt utifrån vad som tidigare har gällt. Om avtalen inte är kontroversiella och det inte innebär något särskilt merarbete för regeringen, ser jag inte vilka skäl som skulle finnas att tillämpa en speciell ordning. Men det är möjligt att jag inte har insett hur komplicerat det kan vara. Jag menar att problemet reduceras genom att det gäller så förhållandevis få avtal.
När jag ändå har ordet vill jag ställa en annan fråga, som anknyter till den tidigare redovisningen. Hur blir det med alla förvaltningsavtal med myndigheter som nu inte längre existerar? Måste utrikesdepartementet gå in och hjälpa myndigheterna att klara ut skyldigheter och rättigheter?
Hans Corell: Vad gäller den första frågan vill jag säga att vad vi nu ser är någonting närmast unikt, att en statsbildning helt enkelt upplöses och utvecklas i femton nya. Den gamla statsbildningen har en mängd avtal med Sverige som har godtagits av regeringen eller -- där så har varit nödvändigt av konstitutionella skäl -- av riksdagen.
Eftersom vi inte kan förhandla och teckna nya avtal med dessa områden utan bara skall klara ut i vilken utsträckning de nya statsbildningarna ärver de redan ingångna avtalen, är det som jag ser det mera en ordningsfråga att klara ut vilka avtal som skall tillämpas i fortsättningen.
I det läget kan man säga att om riksdagen redan har godkänt att ett avtal skall tillämpas inom en viss geografisk sfär, kan det kanske vara att besvära riksdagen i onödan om man kommer tillbaka med ett nytt avtal, som är det gamla avtalet i ett nytt omslag, för att få det godkänt av riksdagen.
Regeringen måste självfallet iaktta regeringsformen, men det här är en situation som inte är förutsedd i regeringsformen. Även de mest erfarna folkrättsjurister i andra länder som jag har talat med tycker att detta är unikt. Alla vill söka sig fram på de mest pragmatiska vägarna.
Vad det handlar om är att så snabbt som möjligt ge ett klart besked. Inte minst måste man ha allmänheten i åtanke. Vad är det som gäller mellan Sverige och Vitryssland eller mellan Sverige och Ukraina? Ni kan tänka er innehållsförteckningen i Sveriges överenskommelser med främmande makter -- vad kommer där att stå under rubriken Ukraina? Det är bra om vi kan redovisa så snart som möjligt att där kommer först ett antal avtal som har slutits mellan Sverige och Sovjetunionen och som Sverige och Ukraina anser skall gälla alltjämt. Så får man lägga till en upplysning i Sveriges överenskommelser med främmande makter, att vi har gjort en genomgång.
Det här är en övergångsfråga. Så fort som möjligt kommer vi naturligtvis att ersätta avtalen med nya. Det gäller särskilt i förhållande till de baltiska staterna -- i det fallet vill man så snabbt som möjligt ha nya avtal.
När det gäller förvaltningsmyndigheterna har jag ännu inte hört någonting. Ett skäl är måhända att dessa avtal kan vara mer begränsade i sin tillämpning, och då uppkommer inga problem i statssuccessionsfrågan, om avtalen geografiskt kan lokaliseras till ett visst område. Å andra sidan kan avtalen vara knutna till regeringsavtal. Jag misstänker att det kan vara så på kommunikationsområdet. Det är en fråga som vi är observanta på.
Ulla Pettersson: Hittills har vi talat mest om sådana avtal som man förutsätter skall fortsätta. Som exempel på frågor som åtminstone varit kontroversiella kan man nämna den ekonomiska zonen i Östersjön, tidigare kallad den vita zonen. Jag skulle med utgångspunkt från det exemplet vilja veta hur en sådan fråga hanteras.
Hans Corell: Det är viktigt att vi behandlar det som en fråga om statssuccession. Ett avtal är slutet mellan Sverige och f.d. Sovjetunionen. Avtalet har sin grund i de geografiska förutsättningarna. Man kan säga att rätten till havsområdena i Östersjön genereras av ett område som numera tillhör andra stater.
Vår uppfattning på svensk sida är att ett sådant här avtal fortsätter att gälla. Detta kan sägas vara det enda fall där man får riktigt klara indikationer i traktaträtten. Det finns nämligen bestämmelser om detta både i Wienkonventionen om traktaträtt och i en annan konvention från 1978, som ännu inte har trätt i kraft. Där sägs att avtal som är besläktade med gränsavtal, om jag får uttrycka mig litet förenklat, alltjämt gäller.
Jag har inte sett några egentliga problem med det här avtalet. En annan sak är att fyra stater har intressen i det område där vi tidigare förhandlade med en stat. De måste sinsemellan klara ut sina mellanhavanden. Jag tycker det är viktigt att vi på svensk sida visar respekt för detta och bara konstaterar att vi har en avgränsningslinje, och det är den som gäller. Sedan måste man på den andra sidan klara ut sina mellanhavanden.
Ingela Mårtensson: En sak är om vi anser att det avtal som har slutits skall föras över på de nya staterna. Men hur ser dessa nya stater på frågan? Anser också de att avtalet bara skall föras vidare, eller har de så mycket andra problem att de inte ens orkar ta upp detta?
Hans Corell: Det är klart att man har många andra problem. Just därför är det viktigt att vi agerar pragmatiskt. Samma pragmatism möter man på den andra sidan. Det är påfallande hur praktiskt man går till väga på alla håll.
Jag kan inte se att det borde uppkomma några problem. Det handlar mest om att så snabbt som möjligt göra en bedömning, om ett visst avtal har betydelse för ett område som nu tillhör en annan stat. Har det inte det, för man bort frågan ur diskussionen; har det betydelse, gör man en bedömning, om man kan använda avtalet eller om man omedelbart måste förhandla fram ett nytt avtal. Svaret är troligen att det egentligen behövs ett nytt avtal men att man inte klarar det på de närmaste två tre åren, och vi kan inte ha ett avtalslöst tillstånd. Jag tror det är viktigt för allmänheten och företagen att få veta vad som gäller.
Björn von der Esch: Det är tänkt att EES-avtalet skall införlivas med svensk rätt så snart det är ratificerat. Sådant kräver normalt någon transformation. Därmed kommer vi in på åtminstone delar av EG-rätten. EG-rätten bygger i sin tur på Europakonventionen som vi hittills inte har införlivat med vår lagstiftning. Kommer den bakvägen in i svensk lagstiftning i och med att vi införlivar EES-avtalet?
Hans Corell: Det är en fråga som kanske inte exakt hör samman med de båda frågor som vi diskuterar här. Det finns en särskild avdelning inom UD som håller på just med EES-avtalet, och rättschefen Pernilla Lind är den verkliga experten på det området.
Men eftersom jag sysslat rätt mycket med Europakonventionen kan jag säga att det är riktigt att Europakonventionen anses tillhöra EG-rätten. Om vi kommer med i systemet, kommer Europakonventionen att få ett annat genomslag i Sverige än den haft tidigare. Men jag vill samtidigt understryka att frågan har varit uppe till diskussion i regeringen. Det sitter nu en utredning som granskar frågan om att göra en inkorporering av Europakonventionen i svensk rätt.
Domstolarna har i ökande utsträckning börjat se på Europakonventionen när de tolkar den inhemska rätten. Det finns flera exempel på att regeringsrätten och högsta domstolen har gjort uttryckliga referenser till avgöranden i Europadomstolen.
Jag vill avsluta med att säga att jag inte tror att det blir så dramatiska förändringar. Visserligen har Sverige fällts ett antal gånger i Europadomstolen såsom utskottet vet, men den som studerar de fällande domarna mer i detalj finner att det inte är fullt så dramatiskt som många har velat göra gällande. Det har funnits vissa egenheter i vårt rättssystem som inte har stämt med Europakonventionen. Det kunde man inte förutse från början. Konstitutionsutskottets betänkande när konventionen ratificerades innehåller inte särskilt mycket och inte heller propositionen. Först genom domstolens domar genom åren har rätten utvecklats, och därmed har det stått klart att vissa drag i olika länders rättssystem inte har stämt med konventionen. Sverige har figurerat flitigt i sammanhanget, men vi har en upplyst allmänhet och har god information på det området. Det gör att många har klagat. Det är naturligtvis beklagligt att vi har fällts av domstolen, men när de första vågorna har lagt sig och vi kunnat justera det inhemska rättssystemet tror jag att vi står oss väl i förhållande till Europakonventionen i jämförelse med andra länder.
Johan Lönnroth: Sverige hade sedan 1940-talet ett antal överenskommelser riktade mot gamla Sovjetunionen, t.ex. överenskommelsen om att vi inte skulle exportera vissa strategiska vapen dit. Förmodligen hade vi också ett antal överenskommelser om säkerhetspolitiskt samarbete med andra underrättelsetjänster, riktade mot Sovjetunionen.
Jag är intresserad av vad som händer med de överenskommelserna i förhållande till de nya OSS-staterna. Dessutom är jag intresserad av själva hemligstämpeln. Jag förstår att Hans Corell inte kan berätta för oss om hemliga överenskommelser, men hur ser man i dag över huvud taget på hemligstämplingen av de här gamla överenskommelserna?
Torgny Larsson: Ryssland har av Sverige betraktats som Sovjets huvudarvtagare. Det har tydligen förekommit litet olika synsätt i olika länder på den frågan.
Jag vill gärna veta hur ni har resonerat när ni kommit fram till detta. Är det en så enkel pragmatisk förklaring som att Ryska federationen helt enkelt är störst och utgör kärnområdet? I vilken utsträckning har FN:s ställningstagande till platsen i säkerhetsrådet spelat in?
Ingela Mårtensson: Jag har en annorlunda fråga, fastän den hör till det som gäller traktater och internationella överenskommelser.
Kan Hans Corell säga någonting om det som man kommer överens om inom ESK? Det är inte en traktat, men det är väl ändå bindande för Sverige?
Hans Corell: Vad gäller den första frågan vill jag svara att vad vi har haft att utgå från är de avtal som finns redovisade mellan Sverige och förutvarande Sovjetunionen. Det är klart att det också finns andra avtal som kan uppfattas som riktade mot Sovjetunionen, men jag tror att uppfattningen om förekomsten av hemliga avtal är betydligt överdriven. Det finns inte så mycket av den sorten. Om något departement har någon speciell fråga som kan behöva regleras i förhållande till något annat land, har det anledning att ta upp den saken. Men jag ser inte det som något problem. Jag har inte under mitt arbete upptäckt någonting som skulle kunna vara ett problem här.
Den andra frågan gällde vem som är huvudarvtagare till Sovjetunionen. Vi skall hålla i minnet att Sverige hörde till de länder som allra först erkände Ryska federationen genom ett uttryckligt beslut. Bevekelsegrunden var att en stor statsorganisation upplöstes i sina beståndsdelar. Visserligen var en av beståndsdelarna större än de andra, men avgörande var att den stat som tidigare fanns hade försvunnit.
Sverige fattade sitt beslut om erkännande den 19 december. Först därefter kom frågan upp i FN. Det var naturligtvis en svår fråga att hantera, eftersom Sovjetunionen är uttryckligen nämnd i Förenta nationernas stadgar. Ryska federationen förklarade sig vara en fortsättning av Sovjetunionen. Detta godtogs tyst inom säkerhetsrådet, och därmed hade Ryska federationen tagit Sovjetunionens plats i säkerhetsrådet. Jag tror att många andra länder påverkats av detta när de sedan tagit ställning till att Ryska federationen betraktas som "the continuation", som man säger på engelska, av Sovjetunionen.
Men man skall inte överdriva skillnaderna i synsätt. Oavsett vilken utgångspunkt man haft har samma praktiska metod använts när man har öppnat en dialog med de nya staterna. -- Jag hoppas att det svaret är tillfredsställande.
Den tredje frågan gällde Europeiska säkerhetskonferensen. Den frågan börjar nu dyka upp mer och mer, om inte ESK innebär bindande avtal.
Det har noga understrukits att hela säkerhetskonferensen har varit en politisk process. Det är en politisk process som har bidragit mer än de flesta traktater till att lösa de stora problem som vi har haft i Europa. Murar har rivits, statsbildningar har uppstått, stater har försvunnit. Detta har bildat grunden för en utveckling som går i den riktning som vi gärna vill se, mot ett demokratiskt system, baserat på rättsstatens principer.
Men dokumenten från ESK är inte traktater och har inte behandlats som sådana, utan de är politiska viljeförklaringar. Beroende på hur processen kommer att utvecklas kommer man närmare frågan hur långt staterna kan gå utan att man kommer in på traktaträttens område. Det är en sak som vi har under nogrann observans i utrikesdepartementet. Inte minst utvecklingen under det nu inledda uppföljningsmötet till Helsingforskonferensen får visa vilken väg man slår in på.
Bortsett från vissa avtal på nedrustningsområdet har man inte kommit in på traktatsidan. Man har t.o.m. undvikit det när det gällt att upprätta sekretariaten. Sekretariaten är inte upprättade genom avtal med värdländerna, utan man baserar dem på att de betjänas av ambassaderna i de städer där sekretariaten ligger.
Thage G Peterson: På utskottets vägnar tackar jag rättschefen Corell för informationen och för svaren på våra frågor.
Konstitutionsutskottet 1992-03-19 kl. 11.17--12.06 Bilaga B 4
Offentlig utfrågning av ordföranden i postverkets styrelse, direktören Hans Dahlberg, och generaldirektören Ulf Dahlsten, Posten, angående nyemission i Nordbanken m.m.
Thage G Peterson: Konstitutionsutskottet har enligt regeringsformen till uppgift att granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. För att inhämta upplysningar anordnar utskottet då och då utfrågningar. Jag hälsar i dag ordföranden i postverkets styrelse direktör Hans Dahlberg och generaldirektör Ulf Dahlsten, Posten, välkomna till en offentlig utfrågning. Vi är tacksamma för att ni har velat ställa er till förfogande för utskottet.
Granskningsärendet gäller regeringens åtgärder i anslutning till ett regeringsbeslut hösten 1991 bl.a. om en nyemission i Nordbanken. Ärendet bereddes av den socialdemokratiska regeringen. Den nya borgerliga regeringen fattade den 10 oktober beslut om en proposition till riksdagen, och riksdagen biföll sedan regeringens förslag i november.
Utöver denna utfrågning av er för att ge utskottet kompletterande upplysningar och granska ärendet kommer sedan ytterligare utfrågningar att äga rum, som utskottet har bestämt sig för. Vi har också tagit del av en skriftlig redogörelse från förre finansministern Allan Larsson, som jag vet att ni också har tagit del av.
Jag har gjort upp med Hans Dahlberg och Ulf Dahlsten om att de först skall göra en kort inledning, och därefter ger jag utskottets ledamöter tillfälle att ställa frågor.
Hans Dahlberg: Vi har utgått från att detta möte syftar till att klagöra, om Postens beslut i Nordbanksfrågan har tillkommit efter påtryckningar från regeringen eller något enskilt statsråd.
Jag vill inledningsvis endast framhålla att det beslut som Postens styrelse fattade den 26 augusti 1991 i den här frågan är helt och hållet Postens beslut, fattat på uteslutande affärsmässiga grunder.
Bankverksamhet har alltid varit en viktig del av Posten, och bankverksamhetens betydelse ökar.
Nu bör det också påpekas att Postens beslut inte innefattade något slutligt ställningstagande till ett engagemang i Nordbanken. Beslutet innefattade endast ett villkorat förhandlingsmandat till Postens generaldirektör. Villkoren ställdes för att Posten ville vara säker på det affärsmässiga i ett sådant arrangemang.
Riksdag och regering har uppdragit åt Posten att upprätthålla en rikstäckande och daglig kassaservice, alltså också i glesbygd. Posten har närmare 2000 postkontor och närmare 3000 lantbrevbärare. Denna rörelse skall också vara lönsam. Bankrörelsen erbjuder ett naturligt sätt att nå den lönsamhet i kontorsnätet som är en förutsättning för att Posten skall kunna upprätthålla den service som krävs.
Ursprungligen fanns en bank inom Posten -- Postbanken. Postbanken slogs 1973 samman med Kreditbanken till PK-banken, som numera efter en ytterligare fusion är Nordbanken. 1973 års beslut innebar att postbanken i praktiken delades. De centrala funktionerna flyttade in i PK-banken, medan kontorsnätet blev kvar i Posten. Posten har hela tiden haft ett omfattande samarbete med PK-banken resp. Nordbanken. Det nuvarande avtalet med Nordbanken innebär en fortsatt utveckling av Postens bankverksamhet. Posten utför transaktioner och förmedlar banktjänster samt marknadsför banktjänster åt Nordbanken. Utan bankverksamhet i postkontoren skulle Posten ha stora svårigheter att upprätthålla servicen i framför allt glesbygden. Det är därför nästan självklart att postverket har ett stort intresse i Nordbanken och dess privatkunder. I själva verket finansierar bankverksamheten nära en fjärdedel av Postens kontorsnät.
Ulf Dahlsten: Vi har för att beskriva skeendet delat ut ett styrelseprotokoll från sammanträdet den 26 augusti, som ganska utförligt beskriver vad som inträffade. Jag skall hastigt gå igenom det protokollet.
Protokollet innehåller en del exakta uppgifter om den tilltänkta emissionen. Jag har stämt av med Nordbanken huruvida dessa kan offentliggöras nu, och vi har gemensamt bedömt att detta är historiska och överspelade fakta och att det inte skulle finnas något hinder att lämna uppgifterna vid denna offentliga utfrågning.
Jag blev på lördagskvällen den 24 augusti kontaktad av finansdepartementet och kommunikationsdepartementet och tillfrågad om Posten -- om det skulle bli aktuellt -- ville delta i en nyemission i Nordbanken med ett belopp av 2--3 miljarder, motsvarande cirka 25 % av aktierna i Nordbanken.
Jag svarade spontant att vi hade ett uppenbart intresse att delta i en emission som skulle gälla den verksamhet som Nordbanken bedriver inom privatverksamheten, medan vi behövde tänka igenom mycket noga om vi skulle gå in i banken som helhet. Man bad mig då att vi skulle titta på detta, och man skulle återkomma till mig, om frågan skulle bli aktuell.
Mot den bakgrunden sammankallade jag ett antal personer på söndagsförmiddagen -- revisorer, jurister, bankfolk i Posten, ansvariga chefer. Det gjordes ett omfattande arbete under förmiddagen. Vi hade tidigare mycket basmaterial om de här frågorna, så det handlade om att gå igenom ett material som för oss redan var ganska välbekant om banken och dess situation -- och vår egen, naturligtvis. Vi bedömde att ett eventuellt engagemang borde förenas med en rad villkor och konstaterade att det förutsatte ett antal regeringsbeslut.
På söndagskvällen fick jag en förfrågan från finansdepartementets statssekreterare, om vi var intresserade av att gå in. Jag svarade precis som på lördagskvällen, att vi var definitivt intresserade av att diskutera, och jag var beredd att lägga fram ett förslag till styrelsen om ett sådant engagemang i privatmarknaden, medan vi när det gällde banken som helhet ansåg att ett sådant engagemang måste vara förenat med en rad villkor.
Utifrån detta fördes sedan en diskussion. Ägaren avvisade tanken att Posten skulle gå in enbart i privatmarknaden. Jag hade ytterligare diskussioner med banken under natten om en uppsplittring av banken. Även de avvisade i varje fall i det skedet förslaget om en uppdelning av banken. Den fråga som vi hade att ta ställning till vid styrelsemötet på måndagsmorgonen var om vi hade intresse av att över huvud taget delta i en emission i banken.
Vi hade under kvällens diskussion gjort en genomgång med den ena tilltänkta huvudparten, Fortia, och gått igenom våra gemensamma krav. Vi förhandlade gemensamt i de frågorna.
Den skiss -- man får säga att det var en skiss i det skedet -- till en emission som förelåg gällde konvertibla preferensaktier med en garanterad utdelning av 3 kronor per aktie. Vi hade långtgående diskussioner om hur substansvärdet i banken skulle kunna garanteras. Det fanns ett förslag från oss om en substansvärdesgaranti som villkor för att gå in.
Från Postens sida krävde vi också att en oberoende värderare, Goldman & Sachs, skulle gå igenom banken och undersöka, om substansen stämde med den bokförda substansen, och det skulle sedan vara avgörande för det pris som aktierna skulle betinga.
Det förslag som förelåg på måndagsmorgonen när styrelsen sammanträdde var att Fortia skulle garantera den del av emissionen på 2miljarder som inte tecknades av Posten eller andra intressenter.
Som ordföranden framhållit gjorde vi då också en genomgång av Postens intresse i Nordbanken. Det är betydande. Som det står här ger samarbetet med Nordbanken Posten intäkter på sammanlagt ca 1,5miljard kronor, och det är 2miljoner lönekunder i Nordbanken som utnyttjar Posten för sina tjänster. I praktiken är vi bankens privata kontorsnät och har mycket stort intresse av att den här affären överlever.
Vi bedömde också att en förutsättning för att vi skulle delta i en emission var att vi kunde säkra det inflytande i Nordbanken som är önskvärt för att säkerställa att den friska kärnan i Nordbanken skulle få en sund utveckling.
Det beslut som styrelsen fattade på min föredragning var att ge mig ett uppdrag att fortsätta förhandlingarna. Vi underströk att vi inte kunde göra något slutligt ställningstagande -- det krävdes ytterligare företagsekonomiska analyser av banken och krävde också ett antal regeringsbeslut.
Bland förutsättningarna som styrelsen angav var att regeringen skulle medge rätt att utan stämpelskatt tillföra erforderligt aktiekapital till postbolagen för det angivna syftet. Med de garantier vi hade då om substansvärde och om garanterad utdelning beräknade vi den negativa resultateffekten till ungefär 50 miljoner per investerad miljard. Den frågan måste lösas så att Postens förutsättningar i bolagssituationen inte försämrades.
Styrelsen konstaterade att vi har en olöst fråga med ägaren om pensionsskulden. Det har förts diskussioner om huruvida pensionsskulden kan lyftas in i vår balansräkning. I de verksamheter där man har ett stort kapital kan ägaren förfoga över det kapitalet och välja att ta av kapitalet i företaget för att finansiera pensionsskulden. Sådana diskussioner har förts när det gäller t.ex. Vattenfall och televerket. I Postens fall har vi ett mycket litet kapital i fasta tillgångar, och om man fullt ut lyfte in pensionsskulden, skulle soliditeten i Posten bli otillfredsställande. Vi ansåg att man måste diskutera med ägaren hur man långsiktigt skulle förfara för att inte en bolagsbildning skulle äventyras.
Den tredje frågan gällde, som framgår av protokollet, att säkerställa att substansen i Nordbanken verkligen fanns där enligt de bokförda värdena. Vi hade under söndagen kontakt med Goldman & Sachs, ett företag som är välrenommerat i sådana här sammanhang och har värderat många banker internationellt. Vi ville att de skulle gå igenom banken.
Här står det att de skulle ge råd inom en vecka. Vi konstaterade redan under måndagen att en sådan värdering skulle ta åtminstone tre veckor. Värderingen skulle sedan ligga till grund för en eventuellt fortsatt diskussion med ägaren om Postens ekonomiska villkor, sade styrelsen. Man konstaterade att värderingen måste visa att substansen låg i bokförda värden -- var det icke så, skulle det påverka priset på aktierna.
Den fjärde punkten vi tog upp var att Posten skulle säkerställas möjlighet att som stor ägare få inflytande och insyn i Nordbankens skötsel. Syftet var att säkerställa att den friska kärnan i Nordbanken skulle få den utveckling som vi ansåg nödvändig. För Nordbanken var vår uppfattning känd, att man borde dela banken i en privat del och en företagsdel.
Under natten ställde vi till Nordbankens ledning en rak fråga, huruvida ledningen i banken såg positivt på om Posten blev delägare i banken med de angivna förutsättningarna för vårt ägande. Vi fick svaret att man såg positivt på att Posten gick in under dessa förutsättningar. Det betyder inte att man tog ställning till alla detaljer i emissionen, för det hade inte ledningen i banken anledning att göra, men själva grundtanken att Posten skulle gå in under dessa förutsättningar var man positiv till.
Vad som därefter hände var att vi hade ett förhandlingsmöte på onsdagen, där vi från Postens sida bildade en förhandlingsdelegation, i vilken jag hade investmentbanken från Goldman & Sachs och hade min auktoriserade revisor och jurist med, och Fortia hade också några förhandlare med. Det visade sig då att banken ansåg att de villkor vi ställde upp för att delta var i tuffaste laget. Man var inte beredd att ställa upp på en oberoende värdering av banken, utan den ville man att revisorerna skulle göra, och man hade svårigheter med substansvärdegarantin. Då hade också den politiska diskussionen kommit i gång, och man ansåg väl att det fanns möjligheter att ordna kapitaltillskottet på annat sätt. Därefter hörde vi inte av departementet eller Nordbanken förrän det officiella beskedet kom att man skulle gå direkt till riksdagen med förslag om kapitaltillskott.
Elvy Söderström: Enligt den redovisning som konstitutionsutskottet har fått av Allan Larsson gavs statssekreterare Gunnar Lundh i uppdrag den 22 augusti att undersöka huruvida Fortia kunde delta i en nyemission. På vilket sätt och av vem blev Posten kontaktad beträffande medverkan i en eventuell nyemission? Av protokollet framgår att det skedde den 24 augusti, men vill du upprepa på vilket sätt det skedde och av vem?
Ulf Dahlsten: Jag blev kontaktad den 24 augusti av Gunnar Lundh och av statssekreteraren i kommunikationsdepartementet Ingemar Skogö var för sig.
Elvy Söderström: Jag vill också att generaldirektören upprepar på vilket sätt en nyemission från Posten i Nordbanken skulle vara till fördel för Postens affärsidé.
Ulf Dahlsten: Det problem som vi sett i strategin är att vi har ett krav från riksdagen att vi skall klara av en rikstäckande kassaservice. Kassatjänsten minskar i omfattning år från år. 30 % av transaktionerna försvann från postkontoren under 1980-talet, och minskningstakten är 5--6 % per år. Det beror på att man gör betalningar på annat sätt än över kassadisken. Man gör dem med bruna kuvert och plastkort, och så småningom kommer elektroniken in.
Postkontoren är historiskt byggda för bankverksamhet parallellt med kassaservicen. Det är så Postsparbanken historiskt utvecklades parallellt med kassatjänsten.
Den delning som gjordes 1973 mellan Postbanken och kontorsnätet har varit till nackdel för Postens möjligheter att klara sin service, eftersom det ledde till att den del som avsåg privatpersoners inlåning minskade i relativ andel av marknaden. Man kan jämföra med utvecklingen i andra länder, där postbankerna har varit mycket framgångsrika. Det gäller t.ex. Norge, Österrike och Frankrike. Man kan säga att Sverige egentligen är det enda land där man har haft en negativ utveckling. Det har varit ett krisartat läge i Finland, men i övrigt har bankerna utvecklats väl och därmed stött möjligheterna att upprätthålla rikstäckande service.
Den negativa utvecklingen på den privata marknaden har varit besvärande. När vi såg den hotande utvecklingen gällde det för oss att gardera oss. Det är vad gäller den friska kärnan i Nordbanken som vi framför allt varit framgångsrika. För att vara tydlig vill jag säga att det intresset kvarstår.
Jag förutser frågan, hur detta går ihop med bankneutraliteten. Då kan jag säga att vi har ett riksdagsbeslut om att vi skall vara öppna för samarbete med olika banker. Det skedde en förfrågan för ett år sedan till alla banker om att utnyttja postkontorsnätet. När Nordbanken bytte ledning och gick tillbaka till den gamla strategin att utnyttja postkontoren drog sig de andra bankerna ur. De var inte längre intresserade. De upplevde att vårt tunga kommersiella postkontorsnät skulle bli så exponerat för Nordbanken att de inte var intresserade av att vara med. I praktiken har det tunga kommersiella nätet av historiska skäl givit Nordbanken en exklusiv ställning, inte genom formella beslut, men i praktiken.
Däremot finns ett betydande intresse hos andra banker om samverkan i glesbygdsnätet och beträffande lantbrevbäringen. I praktiken har vårt kontorsnät kommit att delas i ett kommersiellt och ett -- om jag skall använda det uttrycket -- icke kommersiellt nät. I det senare nätet har vi nu samverkat så att vi har kontorssamverkan med sparbankerna. Det finns redan beslut om att slå ihop ett 70-tal kontor, och vi har planer på att slå ihop ytterligare 300 kontor inom ett par år. Motsvarande diskussioner pågår med andra. Där finns ett intresse att vara med, men i stadsnätet har man egna kanaler och egna kontor, så man har i praktiken inte varit intresserad av att gå samman med Posten.
Ylva Annerstedt: Jag skulle vilja ställa en fråga om intresseanmälan från Posten.
I Allan Larssons PM sägs att det redan den 22 augusti framgick att det fanns ett intresse från Postens sida att gå in i den här affären. Vem hade framfört det till finansen?
Ulf Dahlsten: Inte var det jag! Jag vet inte vem det var. Det får ni fråga Allan Larsson om.
Ylva Annerstedt: Jag vill fråga ytterligare om affärsmässigheten. Ni nämnde att det var av strikt affärsmässiga skäl som ni var intresserade av affären. Då skulle jag vilja veta vilka andra aktieemissioner som Posten har varit med om tidigare.
Ulf Dahlsten: Posten har ju under årens lopp förvärvat och sålt en hel del företag. Jag har inte siffran tillgänglig, men det kan väl vara 40--50 bolag som man har köpt och sålt under de senaste 10--20 åren. Den största och mest komplicerade affär som vi har deltagit i är den som just har slutförts, där vi har förvärvat tillsammans med andra länder 50% av TNT-Express World Wide.
Förvärvsfrågor måste hanteras med utomordentlig försiktighet och omsorg. Det var därför vi kopplade in de bästa experter som finns tillgängliga. Goldman & Sachs är känt som det företag som har bäst renommé när det gäller att göra sådana bedömningar.
Ylva Annerstedt: Hur stora har de affärer varit som ni tidigare har varit med om? Hur stora summor har det rört sig om -- 50 miljoner, 100 miljoner eller 500 miljoner?
Ulf Dahlsten: Inget förvärv har varit av den här storleksordningen.
Ylva Annerstedt: Hur stora har de varit?
Ulf Dahlsten: Det har varit förvärv mera i den storleksordning som du nämnde. I den internationella affären är det ett något större belopp, och det rör sig om ett par hundra miljoner. Det här skulle ha varit ett aktieförvärv i större storleksordning än vi givit oss in på i övriga fall. Det är därför vi velat omgärda det med strikta regler om garanterad utdelning och substansvärdesgaranti.
Ylva Annerstedt: Vilka garantier fick ni att Nordbanken skulle kunna placera de här aktierna?
Ulf Dahlsten: Nu tänker du på Fortia. Det var Fortia som skulle vara garant, men vi ville ha kvar ett inflytande. Vi hade intresse -- och har det fortfarande i dag -- av att bankverksamheten garderas och utvecklas väl. Om jag skulle få en fråga i dag, om vi var beredda att gå in i Nordbankens friska kärna och skydda dess fortsatta utveckling, skulle jag säga att vi var beredda att diskutera det. Det är ingen tvekan om den saken.
Ylva Annerstedt: Så er avsikt var inte att avyttra aktierna, utan behålla dem?
Ulf Dahlsten: Inte alls! Det finns pressuttalanden från den här tiden om att vi inte är någon akutmottagning. Skall vi gå in här, skall det vara för att det är en långsiktig struktur som stöder vår affär. Annars skall vi inte gå in alls.
Ylva Annerstedt: Hur stor var er investeringsbudget 1991?
Ulf Dahlsten: Ungefär 2 miljarder.
Ylva Annerstedt: Hade ni pengar till det?
Ulf Dahlsten: Vi behöver en soliditet i Posten på 12--13 % i genomsnitt. Postgiroverksamheten, som är en finansiell verksamhet, behöver en soliditet på ungefär 5 % för att klara kapitaltäckningskraven. Det är normalt för den typen av verksamhet. Vi behöver 25--30 % soliditet i våra övriga verksamheter. Om man beaktar detta, hade vi ett kapital av den här storleksordningen tillgängligt. Men som det står i förutsättningarna för vårt engagemang byggde det på att pensionsskulden löstes med ägaren. Annars skulle vi få en soliditet som var för svag. Vi ville inte försvåra våra möjligheter att klara bolagsbildningen. Därför måste detta klaras ut med ägaren.
Ylva Annerstedt: Om man jämför med bankindex för förra året, låg Nordbanken vid mitten av augusti på plus 20. Vid tiden för den här affären hade det gått ner till plus 10, och det sjönk hela tiden. Bedömde ni ändå att det skulle vara en fördel för Posten att garantera tre miljarder?
Ulf Dahlsten: Aktiekursen var vid det tillfället 41--42 kronor.
Vårt intresse är strategiskt affärsmässigt, eftersom privataffären har så stor betydelse för vårt kontorsnät. Men vi såg de företagsekonomiska riskerna. Det var därför vi ställde kraven på att substansen skulle garanteras. Orsaken till att Nordbankens aktier har fallit är att den senare utvecklingen har visat att substansen inte var som den redovisades vid det här tillfället. Historien har visat att de krav vi ställde var väl motiverade.
Vi hade inte löpt någon risk för våra pengar om emissionen hade fått den här utformningen. Vi hade substansvärdesgarantin, och vi var garanterade utdelning, så vi tog ingen egentlig risk. Vi hade både hängslen och livrem. För oss gällde det snarare att vi kunde säkerställa affärens utveckling.
Ylva Annerstedt: Vilka skäl var det som sedan gjorde att ni drog er ur?
Ulf Dahlsten: Det är möjligt att jag inte läst Allan Larsson papper tillräckligt noggrant, men jag har noterat att det står där att det var Posten som drog sig ur. Det är icke en korrekt historiebeskrivning såsom jag uppfattar det. Vad som hände var att vi vid ett möte med Nordbanken på onsdagen fick klart för oss att de ansåg att våra villkor var i häftigaste laget, om jag uttrycker mig så, för att ställa upp i en emission. De ansåg att de hade ansvar att söka efter alternativ, efter någon som var beredd att gå in utan så hårda villkor som vi ställde. Utifrån det avbröts diskussionen. Sedan hörde vi inte av vare sig banken eller ägaren. Vi kunde ana via tidningarna vad som pågick, men vi hörde inte av dem.
Ylva Annerstedt: För inte så länge sedan gjorde Posten stora försök att komma ur sitt engagemang i Nordbanken med argumentet att det var nackdelar för Postens kunder. Ni ville i stället samarbeta med sparbankerna. Hur kommer det sig att ni sedan plötsligt blev så intresserade av Nordbanken igen?
Ulf Dahlsten: Sedan 1973 har det varit en fight om kunderna mellan Posten och banken. Samarbetet var från början konstruerat så att det byggde in problem. Den gamla företagsledningen i Nordbanken valde en strategi som vi var väl underkunniga om -- för övrigt utarbetad av McKinsey -- som innebar att de skulle dra sig ur postkontoren och avveckla dem som kanaler för sina tjänster. De skulle etablera egna försäljningskontor och ägna sig åt tele-marketing. När vi förstod att de tänkte minska engagemanget successivt och de dessutom lade ett skambud på den ersättning vi skulle få, beslöt vi oss för att ta en fight om kunderna på marknaden i stället. Då sökte vi efter ett alternativ för våra kunder för den bank som var på väg ut ur postkontoren.
Det handlade hela tiden om att gardera intressena för våra 2 miljoner lönekunder och våra affärsmässiga intressen av att behålla och utveckla de bankaffärer som dessa 2 miljoner kunder har genom postkontoren.
Sedan kom det en ny ledning i Nordbanken. Den bytte affärsstrategi. Den slängde det gamla åt sidan och sade att man ville vara kvar i postkontoren. Därav kom det nya femåriga avtalet.
Jag vill understryka att vi har det bästa samarbete med den nuvarande ledningen i Nordbanken och upplever att det är ett helt annat klimat än det någonsin har varit i relationerna mellan Posten och Nordbanken. Vårt intresse ligger i att vi vill gardera den friska kärnans utveckling.
Ylva Annerstedt: Jag har ett par frågor beträffande styrelsemötet i Posten på måndagen. Det finns uppgifter som säger att det första bud som styrelsen skulle diskutera gällde 2--2,5 miljarder, och under sammanträdets gång ökade det till 3 miljarder. Vad var det som hände under tiden, och vem var det som kom med ett ändrat bud?
Ulf Dahlsten: Jag känner inte riktigt igen den beskrivningen. Om emissionen skulle vara på 4 eller 5 miljarder var fortfarande oklart. Det framgår också av protokollet, där det står 2--3 miljarder. Uppgifterna på morgonen om vilket av emissionsbeloppen som skulle bli aktuellt skiftade -- så långt stämmer det.
Under sammanträdet fick jag på min begäran ett samtal med Gunnar Lundh och fick bekräftat att det som nu står i protokollet om förutsättningarna för emissionen stämde med vad ägarna ansåg vara rimliga förutsättningar. Syftet var att säkerställa att vi inte skulle behandla ett förhandlingsmandat exempelvis beträffande konvertibla preferensaktier och garanterad utdelning på ett sätt som inte stämde med vad ägaren var beredd att ställa upp på. Om ägaren hade principiella invändningar mot villkoren, var det inte stor mening att framföra dem. Men vi fick besked om att man inte hade det utan var beredd att föra en diskussion på den grunden.
Ylva Annerstedt: Jag vill ställa några frågor till Hans Dahlberg om det som sägs om Postens intresse för den här affären redan den 22. Är det inte du som har framfört detta?
Hans Dahlberg: Nej, det är det inte.
Ylva Annerstedt: Deltog du i några överläggningar den 22 med finansen?
Hans Dahlberg: Nej, det gjorde jag tyvärr inte. Jag var bortrest. Jag var borta hela helgen. Jag blev kontaktad per telefon och deltog från utlandet i det styrelsesammanträde som är protokollfört.
Ylva Annerstedt: Du visste ingenting om vad som diskuterades i styrelsen den 23?
Hans Dahlberg: Denna fråga diskuterades inte den 23.
Ulf Dahlsten: Jag hade ett utländskt besök under helgen av ett internationellt bolags styrelse. Eftersom jag hade hört rykten om att det pågick diskussioner om Nordbanken kontaktade jag Anders Sahlén på fredagseftermiddagen innan jag åkte. Jag frågade om han trodde det skulle hända någonting som skulle beröra Posten -- jag hade ingen insyn alls i vad som pågick. Jag fick då det beskedet att enligt vad han kände till pågick ingenting som rörde Posten. Det var den 24 som vi fick kontakt.
Thage G Peterson: Jag har en fråga till er båda. Det skrevs och sades mycket vid den aktuella tiden lördag--söndag--måndag om att ni var utsatta för starka påtryckningar från finansdepartementets och kommunikationsdepartementets företrädare. Var det normala, lågmälda kontakter, eller var det utpressning?
Ulf Dahlsten: Det var, som jag uppfattade det, lågmälda kontakter. Man underströk att man föredrog att hitta en lösning som på affärsmässiga grunder kunde försvaras av parterna framför att gå till riksdagen och begära en nyemission, där det inte var säkerställt att den var affärsmässigt korrekt i sin utformning. En värdering på marknaden av de tilltänkta emissionsvillkoren var att föredra -- det var det budskap man gav oss. Dessutom ville man se om det fanns andra intressenter som var beredda att gå in. Det angavs också att det kanske fanns intresse hos vissa parter som gällde belopp i storleksordningen ett par hundra miljoner.
Hans Dahlberg: Jag har inte alls uppfattat det på det sättet, och det har inte heller redovisats på det sättet. Själv har jag, som jag svarade Ylva Annerstedt, inte blivit kontaktad av vare sig finansdepartementet eller kommunikationsdepartementet.
Thage G Peterson: Jag uppfattade det så att Hans Dahlberg var bortrest de aktuella dagarna?
Hans Dahlberg: Det stämmer.
Johan Lönnroth: Ulf Dahlsten har flera gånger talat om "den friska kärnan". Jag tolkar det så att den friska kärnan var resten av den gamla folkbanken för privatkunderna i Nordbanken. Finns det en frisk kärna, måste det väl också finnas någon sjuk del. Jag förmodar då att det är företagsdelen och det som vetter mot Penser och Gamlestaden. Jag skulle vilja ha en subjektiv diagnos av den sjuka delen.
Nu har vi fått Hans Dalborgs anförande den 14 oktober med en redovisning för volymtänkandet i banken och orsaken till de dåliga affärerna. Jag förstår att ni inte gärna kan gå mycket långt tillbaka i tiden, men rötterna till sjukan måste ligga i delprivatiseringen 1984 av den gamla PK-banken, då man gifte ihop sig med Pensersfären och hängde med i spekulationsaffärerna.
Jag skulle vilja ha av er båda en kort, gärna subjektiv analys av den sjuka som uppstod i Nordbanken och en redogörelse för de diskussioner ni förde söndagen och måndagen. Då var uppgörelsen med Penser mycket färsk -- det var väl på fredagen man gjorde upp med Penser -- och ni måste väl ha diskuterat de framtida relationerna till Penser och om uppgörelsen skulle hålla. Vill ni berätta hur de diskussionerna gick?
Thage G Peterson: Det är Postens tidigare ordförande och dess generaldirektör vi har här. De svarar inte för Nordbanken, utan för Posten. I den mån våra gäster vill kommentera Johan Lönnroths fråga har jag ingenting emot att de gör det, men det är Posten som det nu gäller.
Johan Lönnroth: Vi skall bedöma Postens ställningstagande till anbudet om nyemission. Som underlag för detta måste det ha funnits en analys av Nordbanken. Jag vill veta något om underlaget för beslutet att gå in.
Thage G Peterson: Jag har givit dem möjlighet att svara på frågan, om de vill.
Ulf Dahlsten: Det är svårt att svara på frågan utan att använda den information som jag har fått som tidigare styrelseledamot i banken och som är omgärdad av banksekretess. Det är ett börsnoterat företag. Jag är förhindrad att gå in i detaljer, men det är ingen större hemlighet att det finns en del problem i viss utlåningsverksamhet i banken.
Var gränsen går mellan problemområdet och den friska delen vill jag inte uttala mig om. Man kan inte säga att hela företagsdelen skulle vara besmittad -- det vore att gå för långt.
Det var just vår kunskap om hur det såg ut i banken som gjorde att vi ställde kraven på att vi skulle få en oberoende värdering av banken gjord och en ordentlig genomgång av hela källarvalvet, och därifrån skulle en realistisk beräkning göras av substansen. Det är därför vi krävde substansvärdesgaranti och garanterad utdelning. Det var bakgrunden till de krav vi ställde för att delta i emissionen.
Björn von der Esch: Jag skulle vilja få ett förtydligande.
Om jag förstod rätt hade Posten framfört sina villkor till Nordbanken på tisdagen. Jag noterade att Nordbanken såg positivt på de villkor som Posten framställde. Gällde det också uppdelningen i en privat del och en företagsdel, eller om vi skall säga den friska kärnan och den sjuka delen? Var Nordbanken med på det?
Ulf Dahlsten: Det var på söndagsnatten som jag ställde frågan till koncernchefen Hans Dalborg, om han såg positivt på att Posten blev delägare med 15--20 % av aktierna. Jag framförde hur vi såg det långsiktigt strategiskt och vad vi skulle vilja att det skedde i en utveckling i ett steg 2.
På det fick jag svaret att han var positiv till att Posten gick in som stor aktieägare. Han tyckte att man måste gå vidare med de strategiska diskussionerna, man han var personligen inte så intresserad av en uppdelning av banken. Det kände vi till sedan förut, så det var ingen nyhet.
Harriet Colliander: När jag lyssnat till hur ni beskriver skeendet och när jag har läst Allan Larssons redogörelse för överenskommelsen om nyemission har jag fått uppfattningen att den samlade lösningen offentliggjordes den 26 augusti. Det ger ett intryck av att han ansåg att det här var klart. Sedan säger han att den politiska debatt som följde skapade en osäkerhet som gjorde att ni drog er ur.
I Svenska Dagbladet fanns det en artikel enligt vilken styrelsen i Posten blev tagen på sängen och inte visste om detta. Den bild som Allan Larsson ger är alltså inte korrekt?
Ulf Dahlsten: Om du säger att vi drog oss ur på grund av den politiska diskussionen, så är det fel. Vad som hände var att vi hade ett möte på Nordbanken på onsdagen då vi fick beskedet att de inte tyckte att de kunde gå med på de villkor som vi ställde. De kunde inte godta kravet på en oberoende värdering av banken utan ville att deras revisorer skulle göra värderingen, och de hade synpunkter på substansvärdesgarantin. Det var det sista vi hörde av detta.
Det som hände på morgonen var det som står i protokollet. Det innebar ett förhandlingsmandat med ett antal villkor, som inte uppfylldes.
Ylva Annerstedt: Informerades styrelsen om ert beslut att inte gå vidare?
Ulf Dahlsten: Vi beslöt aldrig att inte gå vidare. Vi fick ett meddelande om att man hade löst det på annat sätt, så frågan föll.
Ylva Annerstedt: Jag har ytterligare en fråga om affärsmässigheten i era överväganden.
Hela den volym som börsen sväljer under ett år är ungefär 10 miljarder. Ni hade förra året en investeringsram på 2 miljarder. Ni bedömde ändå att det var möjligt för er att hosta upp 3 miljarder för att gå in i Nordbanken. Du sade själv att aktierna stod i 40 kronor -- i dag står de i 21.
Vad hade effekten blivit för Posten om ni hade gått in i denna affär? Det stod i Finanstidningen i går att ni behöver mer riskkapital.
Ulf Dahlsten: Som jag sade var det det här förenat med ett antal villkor -- bl.a. att substansen var säkerställd och att det fanns en garanti för den -- så det hade inte fått någon negativ effekt. Nu kan man säga att med de villkor vi hade är det uppenbart att affären inte hade blivit av.
Jag anser att jag har försökt svara på vad som gäller kapitalfrågan. Vi hade vid den här tiden tillgång till det kapital som erfordrades för att gå in, men vi ville göra det på ett sätt som säkerställde det kapitalet. Sedan kopplade vi frågan till bolagsbildningen, som står i punkt 2 i protokollet. Frågan om pensionsskulden måste lösas på ett tillfredsställande sätt så att soliditeten i Posten inte urholkades. Men det är egentligen en annan frågeställning. För oss var det viktigt att bolagsbildningen inte äventyrades, och det var därför vi hade det villkoret med i protokollet.
Jag känner mig förhindrad att gå in på lönsamhetssiffror här, men för Posten handlar det om intäkter i storleksordningen en och en halv miljard per år, så det är inte någon liten affär för oss.
Lönsamheten i affären för banken är utomordentligt god. Det är ingen tvekan om att det var en lönsam affär som vi diskuterade.
Thage G Peterson: Jag har ingen ytterligare talare anmäld. På utskottets vägnar tackar jag er båda för att ni ville komma hit och svara på våra frågor.
Konstitutionsutskottet 1992-03-24 kl. 11.00--12.06 Bilaga B 5
Offentlig utfrågning av förre finansministern, riksdagsman Allan Larsson angående nyemission i Nordbanken m.m.
Thage G Peterson: Jag förklarar konstitutionsutskottets offentliga utfrågning i granskningsärendet angående nyemission i Nordbanken för öppnad.
Konstitutionsutskottet har enligt regeringsformen till uppgift att granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning.
Vi hälsar i dag välkommen vår riksdagskollega och förre finansministern Allan Larsson.
Granskningsärendet gäller regeringens åtgärder i anslutning till ett regeringsbeslut hösten 1991 bl.a. om en nyemission i Nordbanken. Ärendet bereddes av den socialdemokratiska regeringen, och det var den nya borgerliga regeringen som den 10 oktober 1991 fattade beslut om en proposition till riksdagen. Riksdagen biföll regeringens förslag i november förra året.
Utskottet har tacksamt tagit del av en skriftlig redogörelse från Allan Larsson. Jag ger nu först Allan Larsson ordet för en kort inledning, och därefter får konstitutionsutskottets ledamöter tillfälle att ställa frågor.
Än en gång: Välkommen, Allan Larsson.
Allan Larsson: Herr ordförande! Jag skall inte föregripa de konstitutionella frågor som ledamöterna kan vilja ställa med anledning av den PM som jag har ingivit till utskottet. Jag skall nu i stället ge en kort bakgrund till de problem som låg bakom beslutet om kapitaltillskott, nämligen utvecklingen och tillståndet inom den finansiella sektorn.
Jag vill peka på tre förhållanden som är av betydelse för det aktuella ärendet.
Under 1980-talet avvecklades kreditrestriktionerna i Sverige på samma sätt som i många andra länder. I efterhand kan man se ett gemensamt mönster, nämligen en kraftig kreditexpansion.
Så är fallet i Norge, som genomförde avregleringen ett par år före Sverige. Så är fallet i Finland, som genomförde den parallellt med Sverige.
Så är också fallet i USA, Canada och Storbritannien, som gått i spetsen för avregleringen. Nigel Lawson, som var finansminister i Storbritannien under den här tiden, har beskrivit verkningarna av dessa åtgärder på följande sätt:
Genom avregleringen uppstod en elakartad form av kreditcykel. Enskilda och företag kom att låna på ett överdrivet sätt. Myndigheterna underskattade kraftigt den efterfrågeeffekt som avregleringen skulle komma att ge upphov till. Bankerna insåg endast dunkelt hur sårbara de var för kreditcykeln.
Varje ord i Nigel Lawsons självkritiska betraktelse är tillämpligt också på den svenska situationen. Både banker och finansbolag öste ut krediter "i en takt som drev upp konsumtionen", för att citera en tidigare finansminister. "De tidigare så njugga bankerna flödade nu över i mer eller mindre fantastiska låneerbjudanden" skriver Kjell-Olof Feldt i sin bok Alla dessa dagar. Han fortsätter: Utlåningen gällde "i stor utsträckning för finansiella placeringar och fastighetsköp, vilket naturligtivs drev upp priserna på aktier och villor".
Den andra faktor som jag vill peka på är ägarkoncentrationen. Under de senaste åren har det skett en koncentration inom bankväsendet för att möta de krav som en ökad konkurrens, nationellt och internationellt, kan komma att medföra.
Wermanlandsbanken och Skaraborgsbanken har gått upp i Gota, och Gota har i sin tur fått Trygg-Hansa som ägare.
Sparbanksrörelsen står mitt uppe i en omfattande strukturförändring.
Av de tolv utlandsägda banker som 1986 fick tillstånd att bedriva verksamhet i form av svenska bankaktiebolag finns det nu bara sex kvar.
Den nuvarande Nordbanken skapades under detta skede. De två provinsbankerna Upplandsbanken och Sundsvallsbanken hade gått samman under namnet Nordbanken, som i sin tur köptes upp av statliga PKbanken. Vad den dåvarande PKbankens ledning och styrelse inte hade en aning om var de risker för kreditförluster som banken därmed köpte på sig för dyra pengar.
Den tredje faktorn är omställningen från en inflationsekonomi till en ekonomi med mera stabila priser.
Mycket av kreditgivningen under de här åren byggde på föreställningen om ständigt stigande värden på fastigheter, dvs. en permanent hög inflation. Trots statsmakternas uttalade ambitioner att göra slut på inflationen fortsatte många med en utlåning som byggde på inflationsförväntningar.
När nedväxlingen från en hög inflation till stabilare priser genomfördes, ändrades förutsättningarna radikalt för banker och finansbolag. Därmed blottlades bristerna i kreditgivningen. Först finansbolagen och därefter bankerna tvingades redovisa kreditförluster -- inträffade och förväntade -- som var långt större än normalt.
Kreditexpansionen, sammanslagningarna och nedväxlingen av inflationen är tre viktiga omständigheter bakom Nordbankens problem.
Båda delarna i banken, den tidigare helstatliga PKbanken och den privatägda Nordbanken, hade deltagit i den snabba kreditexpansionen; man hade jagat marknadsandelar. Båda hade varit verksamma på områden med mycket stora risker. Det gällde särskilt den gamla Nordbanken, som i kronor hade lika stora kreditförluster som PKbanken, trots att den gamla Nordbankens utlåning bara utgjorde en mindre del av PKbankens.
Problemen fanns inom hela banksektorn men kom av olika skäl att uppmärksammas tidigast i Nordbanken. Det ledde till att först VD:n och sedan också hela styrelsen byttes ut. En ny, mycket kompetent ledning och styrelse tillsattes. Vi kunde redan då se att det fanns behov av kapitaltillskott. I samband med den extra bolagsstämman förra våren sade jag att banken behövde nytt aktiekapital och att regeringen var beredd att bredda ägandet i banken.
Nordbanken hade som bekant lämnat omfattande krediter till de Penserägda bolagen Nobel Industrier AB och finansbolaget Gamlestaden, bl.a. med Pensers aktier i Nobel som säkerhet. När dessa bolag inte kunde fullgöra sina skyldigheter mot Nordbanken och övriga banker, blev frågan både om Nobels och om Nordbankens ekonomiska ställning akut. Det fanns en stor risk att hela det finansiella systemet skulle komma i gungning och att det skulle åstadkomma skadeverkningar på Sveriges näringsliv.
Det var nödvändigt att snabbt skapa klarhet genom att dels åstadkomma en finansiell rekonstruktion av Nobel, dels ge ett kapitaltillskott till Nordbanken. Som företrädare för staten som huvudägare i Nordbanken engagerade jag mig i denna uppgift. Det var mitt i valrörelsen, men jag lade allt annat åt sidan för att medverka till en lösning av den akuta krisen.
Vi kunde på kort tid åstadkomma de nödvändiga ställningstagandena, och jag har i min PM till KU redovisat de olika stegen i denna process. Ärendet har ju sedan avgjorts av riksdagen i stor enighet.
Jag skall tillägga bara en sak. Det var, som jag såg det, viktigt att ge ett snabbt besked i det akuta läget för att markera att staten som huvudägare tog sitt ansvar. Men det har visat sig vara lika viktigt i ett annat avseende, nämligen som handlingsnorm för ägare till andra banker med behov av nytt kapital. Jag tänker då på Östgöta Enskilda Bank, som är den bank som gjort de relativt sett största kreditförlusterna, jag tänker på Gota Bank, som gjort de därnäst största förlusterna, och jag tänker på sparbanksrörelsen.
Jag vill avslutningsvis bara återge vad Bankföreningens dåvarande ordförande, Curt G Olsson, har sagt om uppgörelsen, nämligen att den inte bara var försvarbar utan nödvändig för att förhindra skadeverkningar i första hand på Nobel, men också för Sveriges intressen på utländska finansmarknader.
Thage G Peterson: Vi tackar Allan Larsson för denna inledning. Jag lämnar nu ordet fritt för utskottets ledamöter att ställa frågor.
Kurt Ove Johansson: Jag vill börja med att ställa en fråga som kan ha sitt konstitutionella intresse, nämligen huruvida det i samband med regeringsskiftet förekom några kontakter mellan de båda finansministrarna, dvs. Allan Larsson och Anne Wibble.
Allan Larsson: Nej, vi hade inga överläggningar i den här frågan. Jag har haft bara en kontakt med Anne Wibble utöver de debatter vi haft i kammaren. Vid det tillfället meddelade jag bara att vi hade en uppläggning av finansieringen och att jag var beredd att diskutera den frågan. Någon kontakt därutöver har det inte förekommit mellan oss.
Kurt Ove Johansson: Jag skulle då vilja ställa några frågor som gäller finansinspektionen.
Finansinspektionen bildades i juni 1991 genom en sammanslagning av bankinspektionen och försäkringsinspektionen.
Försvårades din uppgift att som finansminister agera i Nordbankenärendet av det faktum att finansinspektionen var ganska ny och hade omorganiserats?
Allan Larsson: Nej, det kan jag inte säga. Bankinspektionen hade ju funnits tidigare. Den inlemmades med försäkringsinspektionen, och vi fick den nya finansinspektionen. Anders Sahlén var tidigare chef för bankinspektionen, och han är nu chef för finansinspektionen. Kontakterna med Anders Sahlén och finansinspektionen fungerade från våra utgångspunkter utan några problem.
Kurt Ove Johansson: Tycker du att det är en god ordning att finansinspektionen både skall granska bankernas verksamhet och sitta med vid förhandlingar med bankerna?
Allan Larsson: Jag vill då först ge en kommentar om den arbetsfördelning som vi hade inom regeringen i detta avseende.
Finansdepartementet har både ägarfunktionen i detta fall och ansvaret för lagstiftning och tillsyn. Vi gjorde den uppdelningen när jag tillträdde som finansminister att jag tog hand om ägarfrågorna, medan Erik Åsbrink tog hand om lagstiftning och tillsyn, dvs. ansvaret för finansinspektionen. Bakom denna uppdelning av arbetet låg att vi ville skilja på dessa intressen genom att två olika statsråd fick ansvaret för var sitt av dessa områden. Jag tycker att denna ordning är rimlig, och jag konstaterar att den nuvarande regeringen tillämpar samma ordning.
Finansinspektörens uppgifter framgår av av KU:s material om finansinspektionens roll. Jag tycker att inspektionens allra viktigaste uppgift är att se till att vi har ett väl fungerande finansiellt system och att detta system inte hamnar i svårigheter. Vi befann oss vid den här tiden i en sådan situation att det krävdes rejäla insatser på många håll för att undvika någonting som kunde bli mycket skadligt, inte bara för bankväsendet i sig utan också för svensk ekonomi. Man måste i ett sådant läge utnyttja sig av den kompetens som finns. Finansinspektionen är regeringens och riksdagens expertmyndighet på detta område, och den måste användas och agera på rätt sätt.
Kurt Ove Johansson: Hur hanterades dessa kontakter mellan finansdepartementet och finansinspektören? Var det så att Anders Sahlén fick instruktioner från dig eller någon annan i regeringskansliet om hur han borde handla?
Allan Larsson: Anders Sahlén är en person med både kompetens och integritet, och han tar knappast några direktiv på det sättet. Han vet var gränserna går och vad hans självständighet innebär. De kontakter som han och jag hade kom till stånd genom att han som finansinspektör vände sig till mig i min egenskap av främste företrädare för ägarintresset. Det var samma typer av kontakter som han har med ägare till andra banker, när han måste tala om att det är nödvändigt att de ställer upp för sin bank. Det sker i många sammanhang -- både stora och små.
När jag haft kontakt med Anders Sahlén, t.ex. vid årsskiftet 1990/91 då VD för Nordbanken avgick och en ny ledning och styrelse tillsattes, har det varit bankinspektionen som gett underlaget genom sin granskning av bankens verksamhet för att jag som ägare skulle kunna agera. I den situation som uppkom i augusti 1991 skedde kontakterna också mot bakgrund av vad Anders Sahlén som finansinspektör ansåg borde göras. Han kunde då peka på att om ägaren inte tillsköt kapital, så skulle banken hamna i stora svårigheter.
Kurt Ove Johansson: Min fråga är delvis föranledd av det som skrivs på s. 3 i din redovisning till konstitutionsutskottet om vad som hände den 21 augusti: "Jag bad Anders Sahlén att kalla bankerna till en ny överläggning." Gränsen mellan att "be någon" och att "ge någon ett uppdrag" är ibland kanske inte så skarp. Men du anser alltså att det aldrig var fråga om någon ordergivning till bankinspektionen från finansministern?
Allan Larsson: Situationen var ju den att bankerna hade haft överläggningar med Anders Sahlén. Jag vet inte hur lång tid dessa överläggningar omspände, men jag förmodar att de pågick i flera omgångar. Dessa överläggningar blev resultatlösa -- man kom aldrig fram till den uppgörelse som alla ansåg var nödvändig att åstadkomma. Jag uppfattade det så att Anders Sahlén hade bankernas uppdrag att vända sig till mig för att få ett resonemang. Jag började då med att be varje bankledning komma till mig för samtal -- jag ville höra deras uppfattning innan jag tog ställning till om jag skulle engagera mig och medverka i en förhandling. De samtal jag då hade ledde mig fram till slutsatsen att det inte var rätt tid att jag satte mig vid ett förhandlingsbord med bankernas ledningar. Jag ansåg att bankerna själva borde göra nya ansträngningar för att åstadkomma en lösning. Det hade från alla utgångspunkter varit fördelaktigt om man hade kunnat klara det.
Det var med den utgångspunkten som jag bad Anders Sahlén att man skulle fortsätta med den typ av överläggningar som man hade haft. Vad frågan gällde var om man skulle ta upp frågan på regeringsplanet eller om den skulle ligga kvar på myndighetsplanet. Jag ansåg att frågan så länge det var möjligt skulle handläggas av myndigheten.
Kurt Ove Johansson: Den 20, 21 och 22 augusti var ju mycket hektiska dagar -- det framgår av din redovisning. Den 20 och 21 augusti spelar Anders Sahlén en stor roll. Men helt plötsligt sätter du dig själv i högsätet den 22 augusti genom att bli ordförande vid ett sammanträde med en grupp människor som skulle diskutera frågan. Var inte det detsamma som att försöka styra finansinspektionen?
Allan Larsson: Nej, det var snarast bankernas önskemål om en medverkan sedan de genom bankinspektionen försökt åstadkomma en uppgörelse. De hade misslyckats på kvällen den 21 augusti. Jag satt kvar på finansdepartementet till klockan ett på natten och väntade på att få besked. Jag fick då veta att man inte hade lyckats komma till en uppgörelse. Man frågade då om jag ansåg att vi skulle fortsätta på natten, men jag föreslog i stället att var och en skulle gå hem och sova på saken för att träffas igen klockan sex på morgonen. Vi skulle då ha ungefär tre timmar på oss för att kunna åstadkomma den nödvändiga uppgörelsen. Så skedde också. Jag uppfattade det så att det förelåg en stor samstämmighet i synen hos bankerna och finansinspektionen om det önskvärda i att få finansministern med som ordförande vid det här tillfället.
Kurt Ove Johansson: Antydde Anders Sahlén vid något tillfälle att hans integritet som finansinspektör träddes för när?
Allan Larsson: Anders Sahlén är en person som aldrig skulle låta sin självständighet och sin roll ifrågasättas av någon. Ni skall ju träffa honom i eftermiddag och kan då få en bra bild av både hans kompetens och hans auktoritet. Ingen -- inte ens en finansminister -- sätter sig på honom. Det är viktigt för både riksdag och regering, som fattar beslut om lagarna, att vi i den här funktionen -- i gränslandet mellan politik och marknad -- har personer med auktoritet och kompetens. Det är också viktigt att vi ger dessa personer en sådan uppbackning att de kan "stå emot" i dessa mycket svåra frågor. Jag tycker att Anders Sahlén är en alldeles utmärkt person för sin uppgift.
Kurt Ove Johansson: En fråga som också kan ha konstitutionellt intresse gäller den uppdelning som du nämnde tidigare mellan å ena sidan Åsbrink, som hade hand om tillsynsfrågorna, och dig, som så att säga svarade för aktieportföljen. Kan man säga att den där uppdelningen, som tydligen även nu gäller i finansdepartementet, har tillkommit för att man skall klara den problematik som hänger samman med bestämmelsen i 11 kap. 7 § regeringsformen om att regeringen inte skall blanda sig i myndigheters tillsynsfrågor?
Allan Larsson: Det gäller inte så mycket just detta, även om det blir en konsekvens att den som har ägaransvaret inte samtidigt skall svara för lagstiftnings- och tillsynsfrågor. Det var det resonemang som Åsbrink och jag förde när vi kom överens om arbetsfördelningen oss emellan. Det var i början av mars 1990 som vi gjorde den arbetsfördelningen. Den har varit praktisk och rimlig, och det bekräftas av att den nya regeringen som sagt valt att tillämpa samma arbetsfördelning.
Kurt Ove Johansson: Det här var naturligtvis en mycket komplicerad situation. Det skulle vara intressant att få veta hur du ser på det förhållandet att regeringen agerar i en så här komplicerad situation när riksdagen inte är samlad.
Allan Larsson: Jag såg att Anders Björck i sin anmälan ifrågasatte om det var riktigt att regeringen agerade när riksdagen inte var samlad.
En regering måste fungera 365 dagar om året. Det går inte att skjuta undan viktiga frågor och säga att vi inte kan engagera oss i dem på grund av att riksdagen inte är samlad. En lång rad frågor måste ständigt tas om hand, beredas och beslutas. I det här fallet handlade det om att fatta beslut om ett kapitaltillskott till Nordbanken för att sedan redovisa underlaget för ställningstagandet när riksdagen hade samlats. Det gör alltså i ett sådant här fall ingen skillnad om riksdagen är samlad eller inte, utan i viktiga frågor i synnerhet på det ekonomiska området är det oerhört angeläget att regeringen har möjligheter att snabbt ta ställning och ge besked. Hade vi tvekat och darrat på manschetten i det läget och man i utlandet hade fått intrycket av att en av de stora affärsbankerna icke hade uppbackning av sina ägare, kan ni lätt föreställa er vad som skulle ha skett. Jag tror att Anders Sahlén kan besvara frågan vad som skulle ha hänt om regeringen inte hade gett ett besked.
Man kan också se effekterna av regeringens beslut, nämligen att den oro som vid denna tid fanns inom banksystemet försvann efter de besked som gavs under dessa dagar. Redan det faktum att regeringen gav besked om sina avsikter, och det alltså innan propositionen lades fram, var tillräckligt för att stabilisera situationen. Signaleffekterna av politiken är lika viktiga som åtgärderna i sig själva.
Kurt Ove Johansson: När sådana här situationer uppkommer finns det inte så mycket tidigare erfarenheter som man kan dra nytta av. Kände du dig som innovatör när du handlade frågan om krisen i Nordbanken?
Allan Larsson: Jag hade ju en viss erfarenhet av den situation som hade uppstått vid årsskiftet 1990/91 när finansinspektionen lade korten på bordet beträffande de kreditförluster som man då kunde se och bristerna i den gamla ledningens handläggning. Om ägaren i det läget inte hade reagerat, skulle det ha skapat en stor osäkerhet och misstro mot banken. Därför handlade jag i det läget snabbt. Jag kallade upp ordföranden och förklarade att jag ville ha till stånd en extra bolagsstämma för att skapa klarhet om bankens fortsatta ledning och inriktning. Det arbetet gick ganska snabbt under några dagar i jultiden. När den processen var över efter någon vecka, stabiliserades tilltron både bland bankens kunder och på aktiemarknaden.
Den typen av situationer, om än i något mindre skala, hade jag alltså varit med om tidigare.
Kurt Ove Johansson: Jag skulle vilja ställa några avslutande frågor när det gäller framför allt posten och Fortia. Du säger i din PM att ni fick uppgifter som tydde på att Posten var intresserad av att gå in med ett kapitaltillskott. Hur och när fick ni på finansdepartementet reda på att posten och Fortia var intresserade av att ge detta kapitaltillskott?
Allan Larsson: Jag kan inte exakt precisera tidpunkten. Jag fick denna information av Gunnar Lund, som skötte en del av de här kontakterna. Jag förmodar att det skedde i samband med den genomgång tillsammans med Lars Thunell i Nordbanken som jag har beskrivit på s. 2 och 3 i min PM. Söndagen den 18 augusti skulle vi från finansdepartementets sida sätta oss in i situationen. Vi hade då kontakt med Nordbanken via Lars Thunell. Jag kan inte säkert säga om det var vid det tillfället som detta uppslag kom fram.
Posten och Nordbanken har ett långvarit samarbete. Vi hade en diskussion under år 1990 om detta samarbete. Posten ville ha ett mycket mer långtgående samarbete med banken och ville egentligen driva bankrörelse. Det fanns här ett strategiskt intresse hos posten. Ulf Dahlsten har senare omvittnat detta strategiska intresse. Jag tror att frågan kom upp vid de här kontakterna.
Kurt Ove Johansson: Nu var det, om jag rätt har förstått det material vi fått, Gunnar Lund som fick uppdraget att ta kontakt med posten och Fortia. Han var ju inte vem som helst, utan han var statssekreterare. När en sådan person gör denna förfrågan hos posten och Fortia, kan det då inte uppfattas som ett krav från finansdepartementet att man skulle gå in med kapital?
Allan Larsson: Posten har haft ett långvarigt intresse av att få ett närmare samarbete. Vi byggde i det här fallet på detta postens intresse. Rent allmänt vill jag säga att om det är någonting som myndigheter -- oavsett om det är fråga om affärsverk eller andra myndigheter -- gärna vill visa, så är det självständighet gentemot regeringen. Jag har själv varit myndighetschef i sex och ett halvt år, och jag fann det då mycket angeläget att i olika situationer betona myndighetens självständighet i förhållande till regeringen. Inte skulle Ulf Dahlsten, Olle Rydh och Lars Ivar Hising låta sig domineras av en regering, om de inte fick affärsmässiga villkor som de fann intressanta. Det fungerar inte på det sättet, varför den misstanken lätt kan avskrivas.
Kurt Ove Johansson: Hur vill du förklara att det i ett så här komplicerat ärende, som behandlades under flera hektiska dagar, inte finns något annat material än propositionen?
Allan Larsson: Det är inte så lite med en proposition. Jag har läst den noga. Det är ju Anne Wibbles proposition och inte min, men jag har ingenting att anföra mot den propositionen. Den mycket korta texten innehåller all väsentlig information som behövs för en bedömning av sakfrågan. Jag tycker alltså att akten på det sättet är ganska fullständig.
På en punkt har jag i min egen akt litet mer material, nämligen Nordbankens delårsrapport, som publicerades vid den här tiden. Den skulle möjligen ha bort finnas med, men det förhållandet att den inte finns med i propositionen anser jag inte ger anledning till kritik mot Anne Wibble.
Kurt Ove Johansson: En sista fråga! Nu har vi facit i hand. Är det någonting i handläggningen av det här ärendet som du skulle ha velat ha annorlunda?
Allan Larsson: Nej, jag kan inte se att det finns någonting sådant. Jag tycker fortfarande att det hade varit en fördel om man hade fått en affärsmässig prövning av villkoren. Det är lättare att få en affärsmässig prövning om man utsätter ett emissionsförslag för en granskning av några kompetenta placerare som Fortia och posten skulle ha varit. Det är möjligt att Fortia och även posten var det. Det hade varit en fördel ur marknadsekonomisk synpunkt om man hade kunnat få till stånd en sådan granskning. Jag tror att en sådan granskning är kvalitativt bättre än vad man kan åstadkomma på den politiska vägen via departementet. Men jag ville undvika att det uppstod en situation där det på nytt kunde uppkomma osäkerhet om banksystemets kraft och förmåga. Därför sade jag att det för mig inte var en prestigefråga att gå den här vägen, utan jag kunde mycket väl tänka mig att vi gick direkt till riksdagen och begärde att få kapitaltillskottet via statsbudgeten genom omdisponering av tillgångarna.
Med hänsyn till de politiska omständigheter som rådde anser jag att det som hände var en nödvändig förändring av den strategi som jag hade från början.
På en punkt skall jag komplettera vad jag skrivit i min PM. Det gäller min beskrivning av att det fanns en tveksamhet från postens sida om att fullfölja det tilltänkta deltagandet i nyemissionen. Jag uppfattade det så genom uttalanden som Dahlsten hade gjort och som jag läste i tidningarna. På den punkten borde jag direkt ha frågat honom om hans uppfattning. Han hävdar nämligen i efterhand att det inte fanns någon sådan tveksamhet från postens sida -- man hade velat fullfölja deltagandet i nyemissionen. Men jag var kanske alltför försiktig med att ta kontakt med verkschefen och missade därmed att inhämta en korrekt uppgift.
Ylva Annerstedt: Jag skulle vilja ställa några frågor med utgångspunkt i den promemoria som du lämnat till oss.
Du sade tidigare att den första indikation du fick om att posten var intresserad kom redan den 18 augusti. I promemorian skriver du att du den 22 augusti i samband med diskussionen med Fortia också fick indikationer på att posten skulle vara intresserad. Vem var det som kom med dessa intresseanmälningar?
Allan Larsson: Det bästa är kanske att ställa den frågan till Ulf Dahlsten, och jag tror att ni har gjort det också. Han kan bättre ange tidpunkterna för de olika kontakterna. Under detta skede förekom omfattande kontakter från Nordbankens sida med olika tilltänkta intressenter. Jag har inte registrerat alla dessa. Om det är av stor vikt för ärendets behandling i utskottet, är jag beredd att gå igenom händelserna med de aktuella aktörerna och sedan återkomma med en mer utförlig redovisning. Jag utgick från att det var en redovisning av de kontakter som jag hade haft som var det intressanta.
Ylva Annerstedt: Jag ställde frågan därför att man på posten förnekar att det har varit några kontakter före den 24 augusti. Därför tycker jag att det vore intressant att av dig få höra vem som har förmedlat den här intresseindikationen till dig. Det måste väl ändå ha varit grunden för ert agerande fram till den 26 augusti.
Allan Larsson: Jag har nyss sagt att man på Posten under år 1990 var mycket ivrig att få ett långtgående samarbete med Nordbanken. Det hade varit en fnurra på tråden mellan den gamla ledningen för Nordbanken och postledningen. Det förändrades när vi bytte ledning och styrelse vid årsskiftet 1990/91. Det träffades t.o.m. ett avtal mellan posten och Nordbanken på våren 1991 om ytterligare samarbete. Detta var en sak som låg i förlängningen.
Jag kan alltså inte nu precisera detta, men jag är beredd att göra det, om du tycker att det är angeläget. Jag skall i så fall försöka rekonstruera vem som sagt vad och vid vilken tidpunkt det har skett. Men det fanns alltså i bakgrunden ett intresse hos posten för ett nära samarbete med Nordbanken. Jag förmodar att det funnits med i Nordbankens och Lars Thunells resonemang att posten var en lämplig samarbetspartner.
Ylva Annerstedt: För oss är det av konstitutionellt intresse vem som sagt vad och när det har sagts. Det är den saken vi skall undersöka här.
När postens generaldirektör var här redovisade han att budet från finansdepartementet var att posten skulle delta i en nyemission med en statligt garanterad utdelning på 3 kr. per aktie. Är det korrekt?
Allan Larsson: I ett sådant här läge gäller det att komma fram till en affärsmässigt riktig uppläggning, och det är flera parter som deltar i förhandlingarna. Som utvecklingen blev kom förhandlingarna inte att fullföljas. Enskilda detaljer i budgivningen har jag inte lagt på minnet och kan därför inte gå in i den diskussionen.
Ylva Annerstedt: Men det här är ju en mycket viktig sak. Det handlar faktiskt om flera hundra miljoner som staten skulle garantera för att posten skulle engagera sig. Det är ju en jätteaffär för posten.
Allan Larsson: Ja, det är en jätteaffär för hela banksystemet. Se på vad som hänt och vad ägarna har fått gå in med för att säkerställa att vi har ett banksystem som skapar förtroende i omvärlden. Se på vad Fredrik Lundberg har fått göra, vad Trygg-Hansa fått göra och vad sparbanksrörelsen fått göra! Detsamma gäller staten, och även lantbrukskooperationen har väl också fått göra en del för föreningsbankerna. Hela banksystemet kräver att ägarna ställer upp och engagerar sig. Detta var en strävan att finna en affärsmässig lösning -- att få kompetenta bedömare på finansmarknaden att göra en korrekt bedömning av villkoren.
Ylva Annerstedt: Var det korrekt att ni skulle garantera den här utdelningen? Posten skulle slippa stämpelskatt, och man skulle även få någon annan fördel. Man ställde upp med 50 miljoner per miljard.
Allan Larsson: Det blev ingen slutförhandling om några villkor, eftersom vi valde en annan väg, nämligen att riksdagen fick ta hela ansvaret för emissionen. Dessa frågor blev alltså aldrig färdigförhandlade.
Ylva Annerstedt: Den 28 augusti på morgonen redovisade du att den här lösningen för att klara stabilitet var klar. Betyder det att du inte hade fått något ja från posten?
Allan Larsson: Vi hade ett klartecken från posten att man ville fortsätta förhandlingarna om villkoren för emissionen och att man i princip var beredd att medverka i en emission. Villkoren för deltagandet skulle fastställas i de fortsatta förhandlingarna.
Ylva Annerstedt: Du hade alltså ändå gett posten indikationerna att de här villkoren skulle komma att uppfyllas!
Allan Larsson: Nej, som jag sade blev förhandlingarna på det här området inte slutförda. Det uppstod politisk osäkerhet på grund av en del uttalanden som gjordes under det här skedet och som kunde tolkas så att man skulle få svårigheter att genomföra emissionen på det här sättet. Jag sade då att vi inte skulle stå på och envist hålla fast vid den här vägen utan att vi i stället skulle gå via riksdagen och där få villkoren fastställda. Så blev det ju också.
Ylva Annerstedt: Men posten förnekar bestämt att det gjordes några politiska uttalanden som skulle ha hindrat ett deltagande. På posten satt man och väntade på att villkoren skulle uppfyllas. Man säger också att du inte ville ha någon oberoende värdering. Stämmer det?
Allan Larsson: Om man gör en emission av det här slaget, där man dessutom vänder sig till andra, privata placerare, måste man självfallet göra ett prospekt och redovisa alla förhållanden. På den punkten var det ingen förändring, utan det skulle komma till stånd.
Ylva Annerstedt: Det offentliga meddelande som du lämnade på morgonen hade alltså egentligen ingen grund. Du hade inte fått okej från posten.
Allan Larsson: Jo, postens styrelse hade gett besked om att man var beredd att delta i nyemissionen på affärsmässiga villkor. Förhandlingarna härom skulle fortsätta. Nu gjordes det politiska uttalanden som jag tolkade dels så att det skulle kunna bli svårigheter i riksdagen att få igenom de nödvändiga besluten, dels så att man på posten blivit osäker. På den punkten har jag nyss redovisat att Ulf Dahlsten här får anses ha tolkningsföreträde beträffande sina åsikter, nämligen att han inte var politiskt bekymrad. När vi i det läge som då rådde hade åtminstone ett par stora partier som sade sig vilja ha en annan ordning, ville jag inte ta en politisk strid om detta. Det är viktigt för banksystemet att det inte råder alltför stor politisk osäkerhet om en åtgärd av detta slag. Det var av det skälet jag valde att ge beskedet att vi i stället skulle gå till riksdagen med hela affären utan den föregående affärsmässiga prövning som jag skulle ha velat få till stånd.
Ylva Annerstedt: Från början sade du väl inte nej till kraven att regeringen skulle garantera att det skulle bli en utdelning med 3 kr. per aktie och att stämpelskatten skulle undvikas?
Allan Larsson: Nu börjar det låta som en förhandling, och jag tänker inte sitta här och förhandla om villkoren för en uppgörelse som aldrig kom till stånd.
Ylva Annerstedt: Jag försöker bara få klarlagt hur du kan säga att postens engagemang i affären var helt klart, trots vad man från postens sida har sagt att man sade ja bara om dessa villkor uppfylldes.
Allan Larsson: Posten sade ja till att delta i en nyemission, och min inställning var att det skulle ske på affärsmässiga villkor. Affärsmässiga villkor är vad man kommer fram till efter förhandlingar mellan två parter, dvs. mellan ägaren Nordbanken och posten. Vi kom emellertid inte in i några slutliga förhandlingar om detta, och därför kan vi inte tala om vilka villkoren skulle ha blivit om man hade gått den vägen.
Ylva Annerstedt: Jag har ett par frågor som gäller finansinspektionen. Det gäller de mycket täta kontakter som förekom. Anders Sahlén var dagligen uppe på finansdepartementet och fick i uppdrag att kalla till förhandlingar. Kurt Ove Johansson har redan ställt några frågor om detta, och jag vill med anledning av dina svar fråga om du anser att det här agerandet kan kombineras med finansinspektionens uppdrag att inspektera?
Allan Larsson: Ja, definitivt. Det är ju just på grund av inspektionens roll att ha överblick över och inblick i hela banksystemet och ansvaret för dess gilla gång som inspektionen måste vara med vid sådana här tillfällen.
Tänk den motsatta tanken -- att vi skulle ha förbigått bankinspektionen i den här situationen! Vad skulle konstitutionsutskottet ha sagt då? Anta att vi hade förbigått finansinspektionen och att vi hade misslyckats med att få till stånd den här uppgörelsen om stabilisering av banksystemet! Vad skulle ni ha sagt då? Och vad skulle ni ha sagt om både regeringen och bankinspektionen hade förhållit sig passiva och hela systemet hade kommit i gungning?
Jag vill bara att man skall se den andra sidan av saken också.
Ylva Annerstedt: Skillnaden ligger kanske inte mellan å ena sidan att ständigt ha finansinspektionen i finansdepartementet och å andra sidan att helt avhålla sig från att tala med inspektionen. Jag försöker kartlägga vilken regularitet man kan tillåta sig innan finansinspektionens oväld kan börja ifrågasättas. Finansinspektionen skall ändå sedan granska dessa överenskommelser. Menar du ändå att Anders Sahléns oväld fortfarande är respekterad i bankvärlden?
Allan Larsson: Ja, det är den.
Du beskriver det som ständiga besök i finansdepartementet. Vi hade kontakter vid årsskiftet 1990/91, när Anders Sahlén som representant för bankinspektionen vände sig till mig som ansvarig på ägarsidan för Nordbanken. Även i det nu aktuella fallet vände sig Anders Sahlén till mig som ansvarig för Nordbanken och rapporterade om den situation som då hade uppstått. Han påkallade ägarens uppmärksamhet. Jag tycker att det hade varit mer anmärkningsvärt om bankinspektionen hade förhållit sig passiv och avstått från att sparka ägaren på smalbenet, vilket det var fråga om. Anders Sahléns agerande är precis vad en kompetent och självständig bankinspektör skall göra, även om ägaren är staten.
Ylva Annerstedt: En sista fråga: Finns det några risker för en sammanblandning av rollen som aktör och rollen som inspektör när staten är ägare?
Allan Larsson: Det kan det självfallet finnas. Jag tror att uppgiften i stor utsträckning är beroende på den allmänna situationen. Just nu har vi i bankväsendet ett känsligt och besvärligt läge. Den situation som vi hade i höstas gav en föraning om vad som kan komma. Det gör att bankinspektörens uppgifter och roll blir delvis annorlunda. I ett sådant läge måste man ha handlingskraft att kunna gripa in, så att man får till stånd de uppgörelser med bankernas ägare som är nödvändiga.
Ylva Annerstedt: Blir då slutsatsen att staten inte skall äga banker?
Allan Larsson: Nu äger staten en bank, och då skall staten sköta sitt ägande på ett bra sätt. Det går inte att säga att nu skall staten inte äga banker, för då uppstår dels behov av ett stort kapitaltillskott, som måste komma från marknaden -- och jag har svårt att se varifrån det kapitaltillskottet skulle kunna komma --, dels osäkerhet om bankens ställning under lång tid. Därför skall man vara försiktig med den typen av uttalanden.
Johan Lönnroth: Allan Larsson gjorde en historieskrivning om bakgrunden till det som hände i Nordbanken. Orsaken var den snabba avvecklingen av regleringarna på området. Du sade också att PKbanken köpte på sig risker i och med köpet av Nordbanken. Jag undrar om det inte snarare är så att den egentliga bakgrunden till de orimligt stora utlåningarna i Nordbanken var dels försäljningen redan år 1984 av delar av den gamla PKbanken till Penser och köpet av Carnegie Fondkommission, varvid man så att säga knöt ihop sig med Penserintressena, dels det faktum att avregleringen gick alldeles för snabbt. Förhåller det sig så?
Allan Larsson: Jag anser att man bör se det som skett i ett bredare perspektiv. Jag sade inledningsvis att de stora förlusterna skett i Fredrik Lundbergs Östgötabanken och i Trygg-Hansas Gota Bank. Dessa banker ligger ett par snäpp över Nordbanken. När det gäller Nordbanken var det den gamla delen -- det som en gång i tiden var Sundsvallsbanken och Upplandsbanken -- som hade genererat de stora förlusterna. Den gamla PKbanken ligger betydligt bättre till än vad Nordbanken som helhet gör. Jag har därför svårt att instämma i den slutsats du drar. Om vi ser på förhållandena i bankvärlden som helhet får vi litet relief åt den här frågan.
Johan Lönnroth: Det knyter an till min andra fråga som gäller brevet från Curt G Olsson, där han uttalar sig berömmande om ditt agerande och uppgörelsen med Penser osv.
Mot den bakgrund du givit, nämligen att också de privata bankerna hade snurrat in i den här karusellen, vill jag fråga om det inte är ganska naturligt att en företrädare för privatbankerna har ett visst intresse av att staten gick in och backade upp Nordbanken. Det bör i de privata bankerna finnas ett intresse av att inte drabbas av det här ansvaret för det felaktiga beteendet. Är det inte därför ganska naturligt att Curt G Olsson så att säga ställde upp bakom den här uppgörelsen?
Allan Larsson: Du skulle möjligen också kunna säga så här: Vore det inte i SE-bankens intresse att staten sade att man inte är beredd att skjuta till nytt kapital utan att man i stället är beredd att realisera sitt aktieinnehav i Nordbanken till den bank som betalar bäst? Då skulle SE-banken kunna få ta hand om den här biten också. Båda dessa alternativ är fullt ut lika möjliga.
Johan Lönnroth: Jag har ytterligare en fråga som knyter an till vad som redan har sagts om orsakerna till att posten drog sig ur affären. Du skriver i din promemoria att den politiska debatt som sedan följde ledde till osäkerhet hos posten om deltagande i nyemissionen. Du har nu sagt att Dahlsten har gett en annan version och att det alltså inte förhöll sig på det sätt som du först trodde.
Jag tolkade vad Ulf Dahlsten sade till oss då, att posten hade fått ett besked att de villkor som posten hade ställt för ett deltagande inte skulle uppfyllas och att det var därför man drog sig ur.
Jag vill då först fråga om det är riktigt att posten hade fått nej till sina villkor. Vidare: Tycker du inte så här i efterhand att det ändå hade varit väldigt bra om man hade fått in posten i Nordbanken och därmed kanske fått tillbaka den gamla folkbankskaraktär som Nordbanken en gång i tiden hade.
Allan Larsson: Som jag sade tidigare tycker jag att det hade varit bra för den sakliga prövningen av villkoren för en nyemission att den hade skett på ett affärsmässigt sätt. Det var min inställning då, och jag har inte haft anledning att ändra mig på den punkten. Jag har emellertid inte velat göra det till en prestigefråga att man måste gå den vägen. När det visade sig att det i Sveriges riksdag fanns en opinion för att regeringen skulle gå direkt till riksdagen och klara finansieringen via statsbudgeten, hade jag inga blockeringar på den punkten. Det har jag också visat genom min hantering av ärendet.
I fråga om villkoren kom vi aldrig fram till en slutlig diskussion med posten. Det är möjligt att på samma sätt som jag har övertolkat Ulf Dahlstens uttalande i samband med den politiska debatten, så kan han ha tolkat vår förhandlingsvilja litet snävt. Det är naturligt att man i affärsförhandlingar "håller på sig" till slutet, men vi kom alltså aldrig fram till någon slutförhandling.
Björn von der Esch: Jag skulle vilja knyta an till Kurt Ove Johanssons sista fråga, huruvida du med facit i hand anser att det är någonting som du skulle vilja ha gjort eller ogjort. Om jag förstod ditt svar rätt beklagade du att det aldrig gjordes någon värdering, som skulle ha kunnat vara till ledning för tilltänkta finansiärer. Nu gjordes ingen värdering, och några "tilltänkta finansiärer" fanns det inte heller. Anta att värderingen hade kommit till stånd! Hade vi då i dag haft en annan lösning än den som vi nu fick?
Allan Larsson: Man bör uttala sig bara om sådant som man är säker på. Detta är en hypotetisk fråga, och jag kan inte svara på den. Jag kan inte heller finna att den är konstitutionell.
Björn von der Esch: Nej, men detta var ju postens motiv. Vi fick vid utfrågningen veta att någon prövning inte hade hunnits med, men man hade tydligen kontaktat något utländskt institut. Min fråga gäller alltså att det helt enkelt inte fanns förutsättningar bland de tillfrågade som hade kunnat påverkas om en värdering hade kommit till stånd eller inte.
Allan Larsson: Jag förstod inte frågan -- vill du ta om den.
Björn von der Esch: Den värdering som du efterlyste kom alltså inte till stånd. Om den hade kommit till stånd, hade det ändå inte funnits några alternativ. Eller fanns det sådana alternativ?
Allan Larsson: Vad avser du med "alternativ"?
Björn von der Esch: Till den lösning som blev och som var avhängig av att det inte fanns någon värdering.
Allan Larsson: En värdering kunde man ju lätt göra, men sedan handlade det om att komma överens om vilka villkor som uppfyllde både postens krav och ägarnas krav. Detta var en förhandlingsfråga, och till några sådana förhandlingar kom vi inte. Därför kan jag inte heller bringa något ljus i den frågan.
Thage G Peterson: Jag har en fråga till Allan Larsson om motiven för regeringens agerande och bedömningar. Anta att regeringen inte hade gått in och agerat vid denna tidpunkt utan i stället hade velat avvakta valresultatet i september och riksdagens samlande i oktober. Vilka hade enligt Allan Larsson konsekvenserna i så fall kunnat bli för Sveriges ekonomi, för näringslivet och för övriga banker? Och vilken skulle utlandsbankernas reaktion sannolikt blivit, om inte ägarna till en av Sveriges största banker hade tagit sitt ägaransvar?
Jag förmodar att denna kalla frågeställning måste ha funnits med i regeringens bedömningar under det här agerandet.
Allan Larsson: Svaret på den frågan kanske bäst kan ges av finansinspektören, som kommer till utskottet i eftermiddag. Jag hade tillfälle att under de mest kritiska dagarna lyssna till ledningarna för afffärsbankerna, Sparbankernas bank och finansinspektören. De hade mycket samstämmiga uppfattningar om riskerna för banksystemet om det skulle uppstå en osäkerhet beträffande stabiliteten dels när det gällde Nobel, dels när det gällde Nordbanken. Det skulle ha kunnat få effekter på många sätt på marknaden, hos Nordbankens kunder och även hos utländska banker när det gäller deras förtroende för svenskt näringsliv och svenskt bankväsende. Det tror jag att Anders Sahlén och bankfolket kan ge en bättre skildring av. Jag lyssnade på deras uppfattningar, och jag fann att de var mycket samstämmiga. Det var rimligt och riktigt att regeringen tog fasta på det och i enlighet därmed försökte handla på bästa sätt för att undvika de risker som kunde uppstå.
Jag tror som sagt att finansinspektören kan ge en mycket mer kvalificerad skildring av dessa risker.
Ingvar Svensson: I det här fallet utövades aktieägaransvaret av regeringen. Som aktieägare bör man ju ha ambitionen att följa aktiebolagslagens krav. Samtidigt finns kravet på regeringen att inte utan riksdagens bemyndigande ikläda staten ekonomiska förpliktelser. Ser du någon konfliktyta mellan dessa båda krav?
Allan Larsson: Det bästa är ju om de företag man äger går så bra, att man inte behöver skjuta till pengar utan i stället kan få utdelning. Jag fick tidigare frågan om vad som hade kunnat vara annorlunda. Det skulle ha varit till stor fördel om den affär som kom till stånd mellan PKbanken och Nordbanken icke hade blivit av. Både SE-banken och PKbanken var intresserade av att köpa den gamla Nordbanken. Hade SE-banken köpt Nordbanken i stället för att PKbanken gjorde det, skulle vi kanske inte ha behövt skjuta till detta kapital.
När det finns sådana här problem måste man som ägare vara beredd att gripa in och säkerställa bankens verksamhet. Vi hade i den meningen förpliktelser som vilade på staten. Hade vi misskött detta, skulle förlusterna ha blivit långt större än vad som nu blev fallet. Genom de uppgörelser som träffades minimerade vi statens insatser i banksystemet.
Ylva Annerstedt: Ordföranden tog upp, som han uttryckte det, kalla frågeställningar. Jag har en annan "kall" fråga: När nu posten, som ni uppfattade det, sade ja, måste man i finansdepartementet ha varit på det klara med att posten skulle köpa aktier för 3 miljarder, fullfölja sina investeringar på 2 miljarder och uppfylla sina pensionsåtaganden på nästan 8 miljarder, och då måste ju förutsättningarna för att posten skulle leverera in ungefär 1 miljard till statsverket ha varit ytterst minimala. Skulle ni ha varit villiga att avstå från denna miljard?
Allan Larsson: Jag förstår inte riktigt frågan. Posten har att placera pengar på bästa möjliga sätt; posten har en omfattande finansrörelse. Den diskussion vi förde grundades på att denna placering var ett alternativ till andra placeringar. För den placeringen skulle man få affärsmässiga villkor. Det är mitt svar på frågan.
Ylva Annerstedt: Posten skulle alltså få affärsmässiga villkor!
Allan Larsson: En uppgörelse mellan två parter på detta område innebär alltid affärsmässiga villkor. Vilka villkoren blir är ett resultat av förhandlingarna.
Ylva Annerstedt: Men det var staten som skulle garantera dessa villkor?
Allan Larsson: Staten är ju ansvarig både för postens verksamhet och för Nordbankens. I sista hand har staten här ett ansvar. Det ansvaret har staten tagit genom denna direkta nyemission. Detta lägger kanske en större börda på statsbudgeten än vad som annars hade behövt bli fallet.
Thage G Peterson: Jag ber att på konstitutionsutskottets vägnar få tacka Allan Larsson. Jag tackar också åhörarna för deras intresse för utfrågningen.
Konstitutionsutskottet 1992-03-24 kl. 13.00--13.57 Bilaga B 6
Offentlig utfrågning av generaldirektören Anders Sahlén angående nyemission i Nordbanken
Thage G Peterson: Jag förklarar konstitutionsutskottets offentliga utfrågning i granskningsärendet ang. nyemission i Nordbanken för öppnat.
Vi hälsar välkommen finansinspektionens chef, generaldirektör Anders Sahlén.
KU har enligt regeringsformen till uppgift att granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Detta granskningsärende gäller regeringens åtgärder i anslutning till ett regeringsbeslut hösten 1991, bl.a. om en nyemission i Nordbanken. Ärendet bereddes av den socialdemokratiska regeringen, och det var den nya borgerliga regeringen som sedan fattade beslutet om en proposition till riksdagen. Det beslutet fattades den 10 oktober, och riksdagen biföll i november regeringens förslag.
Jag ger först generaldirektören ordet för en kort inledning om han så önskar, och därefter får konstitutionsutskottets ledamöter tillfälle att ställa frågor.
Än en gång Anders Sahlén: Välkommen hit till konstitutionsutskottet.
Anders Sahlén: Jag har fattat min roll här i dag så, att jag skulle redogöra för bakgrunden och uppspelet till det som sedan kom att hända runt Nordbanken.
Jag vill först erinra om finansbolagskrisens utveckling. Den började vid en mycket bestämd tidpunkt -- den 25 september 1990 på eftermiddagen. Det är viktigt att ha klart för sig den precision med vilken man kan fastställa tidpunkten, eftersom det ger en insikt i hur kriser i ett finansiellt system kan verka och hur snabbt de kan utlösas.
Den dagen ringde en bank till bankinspektionen och förklarade att man inte längre kunde finansiera finansbolaget Nyckeln, dvs. man kunde inte sälja de marknadsbevis som finansierade bolaget. Anledningen var att Nyckeln hade gett ut en presskommuniké, vari man meddelade att man kraftigt hade nedreviderat sin beräknade årsvinst -- till bara ungefär 25 miljoner kronor på en balansomslutning på omkring 17 miljarder.
Marknaden frågade sig då: om man inte presterar mer på en sådan balansräkning, vad är det då som säger att man inte i själva verket gör en stor förlust och befinner sig i en ekonomisk kris. Därmed var förtroendet från marknaden borta.
Det här spred sig inom ett par dagar till ett stort antal finansbolag, och inget av dessa kunde längre sälja sina marknadsbevis. Det var, förutom Nyckeln, Gamlestaden, Independent, Finansor och många fler som inte hade institutionella ägare som banker och försäkringsbolag.
50 miljarder kronor i sammanlagd balansomslutning hade plötsligt blivit en defaultsituation, dvs. betalningsinställelser och en latent konkurs -- detta i en marknad där de sammanlagda konkurserna under efterkrigstiden kanske hade uppgått till en eller annan miljon kronor.
Vi sade till varandra i bankinspektionen att det var någonting exceptionellt som hade inträffat och att vi stod inför en finansiell kris som kan få svåra återverkningar på hela det finansiella systemet, inklusive banksystemet. Dessutom innehades minst 10 miljarder av de marknadsbevis som var föremål för default av allmänheten och mindre företag.
Det var alltså väldigt mycket som stod på spel, och det var helt överraskande, i varje fall för den breda allmänheten. En paniksituation kunde inte uteslutas.
Bankinspektionen sade sig då att en sådan här situation kräver ett nytt sätt att agera. Det hade tidigare i modern tid egentligen inte krävts några aktiva insatser för att rekonstruera eller förhindra utslagningar i stor skala av finansiella företag. Vi var alltså oprövade vad gäller sådana insatser.
En roll som då kom att tilldelas oss spontant i marknaden var att vi skulle fungera som värd eller som ordförande i diskussioner mellan ägare och finansiärer, dvs. bankerna. Tanken bakom dessa förhandlingar var helt enkelt att bankerna skulle garantera finansieringen under en avvecklingsfas, där man successivt och i ordnade former skulle lägga ned finansbolagen mot att ägarna åtog sig att täcka upp vissa förluster och att så att säga garantera balansräkningen.
Detta arbete fann snabbt sina former, och jag kan nu i efterhand konstatera att det var precis så här man hade agerat på 20- och 30-talen från bankinspektionens och försäkringsinspektionens sida. Rollen blev så att säga given av sig själv.
Samtidigt som de här aktiviteterna pågick hösten 1990 omvandlades bankinspektionen radikalt i fråga om sättet att arbeta, vilken typ av uppgifter vi samlade in och beträffande agerandet över huvud taget.
Vad är en finansiell kris? En finansiell kris är enligt min mening icke en situation där stora förluster uppkommer i ett finansiellt system -- det är inte ett tillräckligt kriterium -- utan en finansiell kris är en situation där de finansiella aktörerna inte kan avveckla de engagemang de skulle vilja avveckla. De sitter fast i sina balansräkningar, eftersom låntagare inte kan betala tillbaka och ingen annan är villig att gå in och ge några lån. Då sitter man i ett skruvstäd i en situation som dessutom kan vara sammankopplad med en lågkonjunktur. Man märker att klienternas ekonomi blir sämre och sämre -- de närmar sig kanske en konkurs, och finansinstitutets fortsatta existens hotas i motsvarande mån.
Det är en finansiell kris, och en sådan har rått i Sverige sedan slutet av 1990.
Det är uppenbart att det här sätter sina spår i hanteringen av finansiella frågor inte bara i finansinspektionen utan också i Riksbanken och i finansdepartementet.
Nordbankens situation aktualiserades under hösten 1990. Det stod klart att banken drabbades hårt av de förluster som vi nu såg. Det hade framför allt att göra med fastighetsbranschen men också med en hel del andra engagemang som man hade dragit på sig -- inte minst i samband med förvärvet av Norra Nordbanken, dvs. den gamla Sundsvallsbanken.
Både inspektionen och revisorerna gjorde undersökningar i Nordbanken under hösten. Resultatet blev nedslående; bankens tillstånd var dåligt, och förlustsituationen var alarmerande. Till yttermera visso var förlustsituationen i hög grad att sammankoppla med dålig ledning, organisation och administration i banken. För en tillsynsmyndighet är det viktigt att kunna konstatera om stora förluster beror på felaktig hantering -- stora förluster i sig är inte ett tillräckligt skäl för kritik, eftersom förluster kan uppkomma på grund av lågkonjunktur eller av andra liknande skäl.
Men i det här fallet kunde vi konstatera att det var ett bestämt samband, och detta resulterade i att Nordbanken fick s.k. allvarlig kritik från bankinspektionen alldeles före jul 1990. I samband med den allvarliga kritiken träffade jag ledningen för banken och förklarade att ledningen borde ta sin ställning under övervägande mot bakgrund av det som hade inträffat. Ledningen avgick omedelbart.
När jag hade haft det samtalet med bankens ledning, ringde jag finansminister Allan Larsson och berättade om det samtal jag hade haft och resultatet av det. Han tackade för upplysningarna, och vi hade ingen längre diskussion i frågan.
Dagen därefter meddelade han att han vid kontakter med styrelsen för Nordbanken hade fått veta att styrelseledamöterna bestämt att ställa sina platser till förfogande. Jag tackade för den upplysningen. Det var alltså staten som ägare som hade agerat.
I samband med dessa diskussioner gick vi också igenom Nordbankens kapitalbehov. Det var alldeles uppbart att banken efter de förluster som vi nu kunnat konstatera var i behov av ett kapitaltillskott för att klara sin kapitaltäckning. Omfattningen av det kapitalbehovet skulle vi successivt beräkna och ta upp frågan med finansdepartementet.
Under våren 1991 stod det klart att Gamlestaden gick allt sämre. Gamlestaden var ett bolag som ägdes av Nobel och av huvudägarna till Nobel. Bolaget hade gjort stora förluster. Det visste man, men våra undersökningar visade att kreditportföljen var utomordentligt svag, och vid en fallande konjunktur på fastighetsmarknaden kunde det värsta befaras. Vi talade med bankerna om situationen, och det bestämdes i samråd med Gamlestadens ledning att man under sommaren skulle tillsätta en revisorsgrupp, som skulle gå igenom Gamlestadens ställning. Gruppen tillsattes i början av juni.
När vi sedan i början av augusti kom tillbaka från semestrarna sades det att även om undersökningen inte var riktigt klar, hade den ändå blottat en avgrund i Gamlestadens balansräkning och att det mesta talade för att kapitalet var förbrukat. Mot bakgrunden av ägarnas garanti enligt avtalet att svara för Gamlestadens soliditet var alltså situationen allvarlig också för Nobel.
De förhandlingar som nu inleddes har skildrats av Allan Larsson i den promemoria som han ingivit till utskottet, och jag kan vidimera vad som sägs i denna, så långt jag känner till händelseförloppet.
Anledningen till att finansinspektionen kom att agera under augustiförhandlingarna var flera.
Den första var att man kunde konstatera att om Gamlestaden skulle dras i konkurs, skulle Nobel drabbas. Alldeles oavsett vad garantiklausulen skulle vara värd juridiskt, var nämligen kapitalet i Gamlestaden förbrukat och därmed den tillgång på 1,7 miljarder, som Nobel hade, värdelös. Soliditeten i Nobel var alltså direkt underminerad. Om en konkurs utvecklades i hela koncernen skulle det åsamka bankerna mycket betydande förluster -- mycket större än vad man kunde räkna med under mer ordnade förhållanden.
Den andra anledningen var att Nobel hade en betydande internationell finansiering, vilket i denna situation skulle förorsaka utländska banker förluster.
Den tredje anledningen var att det internationella anseendet för svensk industri och svenska banker skulle skadas av en konkurs av den storleksordning man kunde förutse, dvs. att hela det svenska banksystemet och indirekt staten var involverade i en kris, som om den inte reddes upp skulle förorsaka stora industriella konkurser och internationella förluster.
Detta var sammantaget en situation där stabiliteten i och förtroendet för det svenska finansväsendet stod på spel.
De diskussioner som sedan fördes har skildrats av Allan Larsson. Jag kan bara tillägga att den förhandlingsuppläggning som till slut kom till stånd enkelt kan sammanfattas så, att det gällde att komma överens om priset för att bankerna skulle ta över Gamlestaden från Nobel. Det var i ett nötskal vad förhandlingarna gällde. Med Gamlestaden hängande vid sig skulle Nobelkoncernen aldrig kunna utvecklas på ett förtroendefullt sätt.
Nordbankens kapitalbehov kom i den här situationen att bli prekärt, och vi gjorde samtidigt med de här diskussionerna beräkningar av hur stort kapitalbehovet var. Vi kunde med utgångspunkt i olika antaganden om den totala utvecklingen av bankens förluster räkna fram ett kapitalbehov av den omfattning som sedan blev föremål för riksdagens behandling, dvs. 5,2 miljarder kronor, och som krävdes för att banken skulle få en skälig soliditet.
Jag vill avsluta med att ta upp två frågor som specifikt nämns i anmälningarna till utskottet.
Anders Björck frågar i sin anmälan om finansinspektionen har påverkats av det faktum att staten till övervägande del äger Nordbanken. Jag måste givetvis kategoriskt avvisa den tanken. Jag vill också framhålla att vi i åtskilliga sammanhang under drygt ett och halvt år har demonstrerat våra bemödanden att klara finansinstitut som råkat i svårigheter, varav inget utom Nordbanken är i statens ägo.
Jag vill i sammanhanget också framhålla att ägaransvaret för Nordbanken under valrörelsen aldrig ifrågasattes av något politiskt parti. Den här frågan blev ju akut i slutet av augusti och i början av september under valåret. Jag upplevde mycket påtagligt och starkt att inget parti ifrågasatte statens ägaransvar. Det var naturligtvis för mig välgörande och mycket viktigt. Jag hade konsultationer med flera partiledare, varvid jag informerade om sakförhållandena och om denna frågas betydelse. Det framkom därvid att det inte rådde någon motsättning beträffande statens ägaransvar.
Den andra sak som jag vill ta upp är Birgit Friggebos fråga huruvida finansinspektionens aktörsroll i sådana här förhandlingar blandats samman med inspektionens roll som kontrollant och övervakande myndighet. Jag vill avvisa tanken att det över huvud taget finns en sådan motsättning. Man måste beakta att en tillsynsmyndighets agerande starkt påverkas av de yttre omständigheter som råder. Förhållandena under en finansiell kris är exceptionella. All internationell och för den delen även historisk erfarenhet pekar på att de kräver speciella insatser. Den definition jag gav av en finansiell kris, dvs. att aktören inte kan bli av med de engagemang man skulle vilja bli av med, innebär att tillsynsmyndighetens roll som "revisionsbyrå" naturligtvis blir otillräcklig. Jag kan inte säga att detta är något som ni måste göra någonting åt. Svaret blir otvetydigt: Vi vet det, men vi kan inte. Därför måste vi med beaktande av vårt ansvar för det finansiella systemets stabilitet bidra till att man hittar lösningar på de problem som uppkommer.
I alla andra jämförbara länder agerar myndigheterna på det sätt som vi har gjort -- ibland betydligt mer polisiärt i form av direkta övertaganden av finansinstitut, som man sedan driver vidare i egen regi, ibland under avvecklingsfaser, ibland genom att man ordnar försäljningar. Men detta agerande över huvud taget inrymmer inte någon motsättning.
Jag vill också framhålla att även under normala förhållanden präglas tillsynsmyndighetens arbete av en ständig ström av förfrågningar och begäran om tillstånd att få vidta olika åtgärder. Tillsynsmyndigheten har då att avgöra om detta med hänsyn till lagstiftningen är möjligt eller icke, och myndigheten ger ibland anvisningar för hur saker och ting skall gå till. Skulle myndigheten i en sådan situation ge ett felaktigt besked, är naturligtvis myndighetens anseende i fara. Det är mycket viktigt att poängtera att vad som här har skett egentligen inte är anmärkningsvärt i annan mån än att de belopp som stod på spel var mycket större än under normala förhållanden. Agerandet som sådant är emellertid inte särskilt anmärkningsvärt eller avvikande.
Thage G Peterson: Tack, herr generaldirektör för inledningen. Jag lämnar nu ordet fritt för ledamöterna att ställa frågor.
Kurt Ove Johansson: Det framgår av det material som vi har fått på utskottets bord att du har spelat en betydande och aktiv roll i det här arbetet. Anser du att den roll som du har spelat hela tiden enligt regelverket har legat inom ramen för finansinspektionens arbetsuppgifter?
Anders Sahlén: Otvetydigt ja! Som jag alldeles nyss sade anser jag det. Det framgår av det material som utskottets kansli sammanställt att själva målet för finansinspektionens verksamhet egentligen inte kan hämtas ur en specifik lagstiftning utan måste bygga på ett slags sammanvägning av många olika lagar, inte minst banklagstiftningen. Av kansliets sammanfattning framgår att det gäller att verka för stabilitet och för upprätthållande av allmänhetens förtroende. Detta har också varit bakgrunden till och motivet för agerandet under hela finanskrisen, med början den 25 september 1990. Då sattes verkligen allmänhetens förtroende på spel -- en stor finanskris hotade att utvecklas. Som jag sade inledningsvis har myndigheterna historiskt och internationellt alltid agerat på liknande sätt i sådana situationer. Det gäller att bidra till lösningar -- inte bara att kräva dem.
Kurt Ove Johansson: Finansinspektionen kom ju till den 1 juli 1991. Det framgår också av utskottets material att det pågår ett utredningsarbete inom finansinspektionen om regelverket på litet längre sikt. Om jag förstått det rätt pågår det även en organisatorisk översyn. Är det möjligen så att arbetet med en organisatorisk översyn och med en utredning angående regelverket på längre sikt negativt har påverkat finansinspektionens möjligheter att arbeta?
Anders Sahlén: Jag skall inte förneka att arbetsbördan har varit minst sagt tung. Dessa två organisationer skall sammansmältas till en enhet och omorganiseras, samtidigt som vi skall hantera en finansiell kris. Det har satt tjänstemännen i organisationen på hårda prov.
Organisationsöversynen och utredningarna om sättet att arbeta är nu genomförda, men vi står nu inför en ny utredning, eftersom vi skall bli föremål för treårsbudgetering, som har ett delvis annat styrsystem som grund. Det arbetet har vi just inlett, och det skall vara avslutat till den 1 september. Pressen på organisationen kommer alltså att fortsätta, men åtminstone för egen del tycker jag att arbetsmetoderna och de krav vi ställs inför är mycket tydliga. Det gäller sedan att utveckla framför allt redovisnings- och styrsystem på området, dvs. att i kronor kvantifiera vårt mål: stabilitet i det finansiella systemet. Det är den kopplingen som är svår, och det är ett gammalt problem för myndigheter av den här typen. Men på något sätt skall vi klara även det.
Kurt Ove Johansson: Har du något intryck av att man från regeringens sida i augusti 1991 försökte utöva påtryckningar på Postens eller Fortias ledning om att gå med på ett kapitaltillskott till Nordbanken?
Anders Sahlén: Jag deltog inte direkt i de förhandlingarna, men jag var informerad om hur det hela utvecklades. Jag upplevde det inte som om det förekom någon påtryckning över huvud taget. Jag vill särskilt framhålla att jag uppfattade det som om Posten var mycket angelägen om att få ge detta tillskott; man såg en utveckling till någonting större av den affärsidé som sedan gammalt finns mellan Posten och Nordbanken. Därför kunde denna affär vara välkommen för Posten.
Kurt Ove Johansson: Postens intresse har vi tidigare ställt frågor om. Har du någon kunskap om hur det intresset har kommit till uttryck?
Anders Sahlén: Inte på annat sätt än att man var angelägen om att satsa pengar. Det var alldeles klart. Hur stora belopp förhandlingarna gällde vet jag inte mer om än vad man kunnat läsa offentligt -- det kan ha gällt andra belopp. Den här diskussionen kom ju närmast att kopplas samman med den tidigare omgången i samma fråga, dvs. frågan om samarbetet mellan Posten och Nordbanken liksom det samarbete med Sparbanken som tidigare var tilltänkt. Frågan var alltså så att säga varm när detta dök upp, och det behövdes sannerligen inga påtryckningar i den här situationen.
Kurt Ove Johansson: Den 18 augusti förra året träffade statssekreteraren Gunnar Lund dig och direktör Lars Thunell. Försökte man då från finansdepartementets sida blanda sig i det arbete som pågick i den förhandlingsgrupp som hade bildats av bankkonsortiet för Nobel Industrier?
Anders Sahlén: Under hela den här utvecklingen hölls finansdepartementet underrättat. Jag underrättade alltså finansministern om att läget var så allvarligt som det var när jag hade fått klart för mig att Gamlestadens kapital uppenbarligen var förbrukat och hela detta scenario kunde skönjas. Då fick Gunnar Lund i uppdrag att följa den här utvecklingen närmare. Men någon påtryckning upplevde jag inte under dessa diskussioner. Det hela utvecklades så, vilket framgår av Allan Larssons promemoria, att jag skulle fortsätta att arbeta på det sätt som jag gjort sedan länge -- det var ju långt före sommaren som jag hade haft diskussioner om Gamlestadens situation. Dessa hade i själva verket pågått ända sedan hösten 1990. När sedan situationen blev så akut som den blev i augusti var det naturligt att regeringen informerades och att Gunnar Lund blev länken till finansdepartementet. Men någon påtryckning förekom inte i sammanhanget. Nordbanken hade inte något annat intresse än att huvudägaren skulle komma att ställa upp. I den här situationen kunde sannerligen över huvud taget inte någon motsättning skönjas.
Kurt Ove Johansson: Det framgår också av vårt material att du hade några mycket häktiska dagar den 20 och 21 augusti. Vid två tillfällen meddelade du den dåvarande finansministern att de diskussioner som du hade fört med vissa intressenter hade strandat. Den 22 augusti tog Allan Larsson över ordförandeskapet i dessa förhandlingar med dig som bisittare, som det står i vårt material. Betydde inte det att Allan Larsson egentligen klampade in på ett område som helt och hållet var ditt ansvarsområde?
Anders Sahlén: Det kan diskuteras huruvida jag var "bisittare" eller inte -- det ordvalet är kansliets. Det kanske ligger nära till hands när en finansminister är närvarande vid överläggningar att generaldirektören inte betraktas som ordförande. Efter de diskussioner som jag hade fört med Allan Larsson och efter de diskussioner som han hade fört med bankernas ledningar under onsdagen valde han att delta i förhandlingarna på grund av att så mycket stod på spel. Hans ställning i dessa överläggningar var för det första att han representerade ägarna till Nordbanken och för det andra att han som finansminister var direkt berörd av det scenario som jag inledningsvis skisserade, dvs. internationella återverkningar i händelse av en konkurs och även de rent industripolitiska aspekterna. Detta måste han som finansminister beakta.
Hans roll här var sannerligen sammansatt. I den mån jag var bisittare var jag väl en ovanligt aktiv sådan. De mer tekniska aspekterna, dvs. priset för att ta över Gamlestaden, var en diskussion som jag i allt väsentligt förde med bankerna. Representanterna för bankerna kom och gick. Det var ett mycket effektivt möte. Trots att det började klockan sex på morgonen var det konstruktivt -- både därför att resultatet på grund av börsreglerna måste offentliggöras inom kort och på grund av att regeringen skulle hålla sitt torsdagssammanträde och då informeras.
Bisittare var jag -- men sannerligen aktiv. Finansministern deltog i flera sammansatta egenskaper.
Kurt Ove Johansson: Har du aldrig vid behandlingen av Nordbanken-ärendet på något sätt känt din integritet som finansinspektör kränkt av regeringen?
Anders Sahlén: Jag kan säga att jag aldrig under mina låt vara bara två år som generaldirektör utsatts för något ingripande från någon regering eller något statsråd i syfte att påverka mig i mina beslut. Såväl den tidigare som den nya regeringen har hållit mycket styvt på detta. Statsråden är uppenbarligen mycket aktsamma i kommunikationerna med sina verk. Som jag tidigare sade: Under den här decemberdagen 1990 när Nordbankens ledning avgick informerade jag finansministern efter de diskussioner jag hade haft och alltså kunde meddela resultatet för honom. Påföljande dag informerade han mig om att styrelsen efter en diskussion med ägaren hade ställt sina platser till förfogande.
Rollfördelningen är alltså mycket klar, och man respekterar på ömse sidor den fördelningen.
Kurt Ove Johansson: Du beskrev i din inledning den situation som skulle ha kunnat uppstå därest det hade suttit en regering som hade darrat på manschetterna -- de konsekvenser det kunde ha fått för svensk ekonomi, för svenska företag och för utlandets syn på det svenska bankväsendet. Ingen har heller sagt att det material vi har fått är felaktigt, och det ger intrycket av att finansministern under dessa dagar både hade handlingskraft, då det verkligen behövdes, och handlade med förnuft. Är det även ditt intryck?
Anders Sahlén: Jag anser att finansministern agerade riktigt i december 1990 när det gällde Nordbankens ledning och styrelse, då vi från bankinspektionens sida förde diskussioner med bankledningen och ägaren med styrelsen. Det var på mina rekommendationer som finansministern ingrep, ehuru icke utan vidare. Han uppmanade mig att fortsätta diskussionerna och hålla honom informerad, till dess han själv den omtalade torsdagsmorgonen inskred i förhandlingarna.
Ylva Annerstedt: Min första fråga rör finansinspektionens roller. Du sade att man i en krissituation får vidta extraordinära åtgärder och att det inte behöver inkräkta på den normala verksamhetens sätt att fungera. Men tror du att det för framtiden är möjligt att upprätthålla respekten för finansinspektionens oväld under en period då generaldirektören ständigt finns på finansdepartementet, handlar på uppdrag av finansministern och deltar i planeringen och konstruktionen av förhandlingslösningar? Ser du något behov av en förändrad instruktion eller att det över huvud taget, både inom och utom landet, brister i den respekt som man kan förvänta sig för en finansinspektion?
Anders Sahlén: Jag vänder på frågan. Antag att vi hade varit passiva och mer spelat rollen som revisionsbyrå och påtalat alla de svårigheter och brister som vi upptäckt i kreditportföljerna hos instituten. Då hade vi betraktats som helt inkompetenta och handlingsförlamade.
Jag erinrar utskottet om att vi sannerligen många gånger har fått kritik. Det som inledde finanskrisen i den allmänna debatten det första året var den tafatthet som bankinspektionen hade visat under själva uppspelet, dvs. att man hade blivit tagen på sängen och inte gjort någonting för att åtgärda en situation som höll på att utveckla sig i hela det finansiella systemet. Jag skulle vilja påstå att om vi hade fortsatt i det spåret, så hade kritiken blivit förödande.
Jag upprepar: Det här sättet att agera är det rationella och normala hos alla tillsynsmyndigheter internationellt och även historiskt när det verkligen har dragit ihop sig till svåra tider.
Inspektionen måste bidra till lösningar, ge förhandsbesked, ha klart för sig vad lagen säger och vad tillsynsmyndigheten från olika utgångspunkter kan acceptera under sådana här förhandlingar. Det är precis detsamma som vi så att säga gör till vardags. Vi skall kunna ge besked om vad lagen föreskriver att man får och inte får göra. Under krisförhållanden blir det bara litet mer extremt -- tidspress och annat tillkommer, men i sak är det ingen skillnad.
Jag vill inte ha någon annan instruktion. Den instruktion som nu gäller löper ut den 1 april. Vi kommer då att få en ny som ser likadan ut när det gäller målen för vår verksamhet. Jag anser att instruktionen är utomordentligt väl avpassad för de olika situationer som vi ställs inför.
Förtroendet för mig och för inspektionen bland aktörerna på marknaden, dvs. banker och för den delen även finansbolag, upplever jag som obrutet. Det har under de här dryga 18 månaderna av finanskris inte framkommit någonting som visar att det finansiella systemet och dess aktörer skulle underkänna vårt agerande. Tvärtom vill jag påstå att ingen i den här situationen har kommit till finansinspektionen eller bankinspektionen mot sin vilja. Man har kommit för att få hjälp och stöd i en i det närmaste desperat situation, och vi har konstruktivt kunnat bidra med lösningar och uppslag. Vi bidrar också oftast till den svagares fördel. Är man svårt skuldsatt och har svårt att betala, så är man inte mycket värd i förhandlingar med finansiärerna. Vi har då många gånger ställt upp på den svages sida, t.ex. på finansbolagens sida, och fått en ordnad och rättvis diskussion, där deras sak har framlagts inför sittande församling på ett sätt som de annars inte skulle ha kunnat räkna med.
Ylva Annerstedt: I höstas hade man en utfrågning i näringsutskottet. Då sade du att Nordbanken skulle ha påverkats ännu värre om Nobel hade gått i konkurs. Vilket var då ditt skäl att särskilt värna om Nordbanken i det här sammanhanget, när det ändå var flera banker inblandade?
Anders Sahlén: Jag sade inte att bara Nordbanken skulle ha påverkats ännu värre utan att alla 14 banker som ingick i Nordbanken- och Gamlestadenkonsortiet skulle ha påverkats värre om en konkurs hade inträffat i Nobelkoncernen. Det var alltså i och för sig inte bara inriktat på Nordbanken. Jag vet inte exakt varifrån citatet är hämtat.
Ylva Annerstedt: Du sade tidigare att det inte behövdes någon påtryckning på Posten och Fortia för att de skulle inträda i den här affären. Var det kanske ändå så att det i stället förekom utställda löften? Det här innebar ändå en oerhörd påfrestning på både Posten och Fortia.
Anders Sahlén: Jag deltog inte så aktivt i de diskussionerna. Fortia vet jag inte mycket om. Jag träffade verkställande direktören Olle Rydh en gång -- det var på söndagen före den avslutande torsdagen. Jag intygade då de kalkyler beträffande bankens soliditet, utveckling osv. som Nordbanken hade försett honom med. Det var det enda mötet jag hade med honom. Några löften känner jag inte till. När det gäller Posten föreföll några sådana inte behövas. I fråga om Fortia vet jag alltså ingenting.
Ylva Annerstedt: Tidigare underströk du att sådant här agerande i finanskriser förekom redan på 20-talet i den situation som då rådde. Tycker du att det är ett speciellt tungt argument att säga att vi på 90-talet löser problemen och kriserna med 20-talsmetoder?
Anders Sahlén: Man kan, om man så vill, säga att den mest intressanta observation som jag har gjort under min tid som finansinspektör är att världen har förändrats påfallande lite sedan 20-talet. De mekanismer som är i verksamhet i sådana här lägen är precis desamma nu som då. Jag refererar då inte bara till de svenska förhållandena på 20-talet, utan jag refererar till vår omvärld i dag. Tillsynsmyndigheter i USA, Storbritannien, Tyskland, Frankrike osv. agerar på detta sätt -- ibland mycket polisiärt. Man tar ibland helt enkelt över verksamheten -- man tränger in i lokalerna, tar nycklarna, avvisar ledningen och tar över verksamheten. Så gör inte finansinspektionen, men vi agerar, om det behövs, ändå snabbt och ganska så handfast.
Johan Lönnroth: Anders Sahlén sade att det var den 25 september på eftermiddagen som finanskrisen bröt lös. Det är väl litet av en definitionsfråga. Man kan väl möjligen säga att finanskrisen inleddes redan när de här stora utlåningarna skedde. Jag vill då fråga om inte bankinspektionen långt före den 25 september 1990 borde ha uppmärksammat detta och ingripit.
Anders Sahlén: Jo, det tycker jag. Jag får ofta frågan: Hur kom det sig egentligen att faktiskt inte någon förutsåg krisen? Ingen kan stå upp och säga att han förutsåg krisen och föreslog motåtgärder. Det gäller också bankinspektionen. Den diskussion som fördes gällde mer allmänt en destabiliserande utlåningsexpansion med risk för inflation och bytesbalansproblem. Att finansbolagen skulle konkurreras ut efter avregleringen var också en vanlig synpunkt, men hur det skulle gå till när de konkurrerades ut var det ingen som föreställde sig, dvs. att systemet skulle braka samman. Det förekom också en debatt om kontokort osv. Men det var allt! Finanskrisen förutsågs inte av någon.
Jag frågar mig ofta vad vi skulle ha kunnat göra om bankinspektionen hade förutsett krisen. Efter avregleringarna i november 1985 var den av alla politiska partier accepterade doktrinen att nu var regleringsfasen efter 50 år över, marknadsmekanismerna skulle tillåtas verka och systemet få en ny balans. Jag stödde den uppfattningen, eftersom jag minst sagt var aktiv i Riksbanken med arbetet på avregleringen. Vi hade sedan kreditregleringarna avskaffats inte något lagligt stöd för ett ingripande.
Fram till augusti 1990 präglades systemet av att alla institut, alla finansbolag och alla banker uppfyllde kapitaltäckningskraven. Förlusterna var praktiskt taget obefintliga, och man hade en extremt hög lönsamhet. Jag vill påstå att den bankdirektör eller finansbolagsdirektör som hade sagt till sin styrelse att man borde dämpa takten och släppa ifrån sig några marknadsandelar inte hade blivit gammal i ledningen. Systemet var så att säga fartblint. Det fanns myndigheter som i och för sig inte insåg vad som höll på att ske men som inte till sitt förfogande hade haft några legala medel att ingripa annat än med allmänna förmaningar, om man hade insett det. Men i den miljö som jag litet karikatyrmässigt beskrev är det osannolikt att man hade lyssnat särskilt mycket på en finansinspektör som hade förmanat.
Vad vi har i dag är en systemkris, dvs. det finansiella systemet var icke förberett på och moget för vad som skulle komma. Det fanns inga styrsystem, och det fanns i grunden inga korrekta bedömningar.
Johan Lönnroth: Det var alltså systemet som var i kris, och alla banker var mer eller mindre inblandade. I de samtal som fördes i augusti 1991 ville tydligen SE-banken, Handelsbanken, Sparbankernas bank och naturligtvis Nordbanken att regeringen skulle gripa in och att skattebetalarna skulle ta ansvaret. Jag förmodar att Anders Sahlén vid de förhandlingar som då fördes krävde att de privata bankerna skulle ta sitt ansvar för att rädda Nobel Industrier från konkurs. Jag skulle vilja ha en redogörelse för vilken typ av press som du satte på de privata bankerna under dessa förhandlingar, som sedan inte ledde till något resultat.
Anders Sahlén: De yttre ramarna för vad som var möjligt att kräva sattes av storleken på de lån som respektive bank redan hade gett till Nobel och Gamlestaden. Vad det sedan gällde var att de olika bankerna hade litet olika pantsäkerheter för sina fordringar. Bankerna kunde därför antas vara i olika grad benägna att undvika en konkurs. En eller annan bank kunde säkerhetsmässigt sitta så komfortabelt att en konkurs hade spelat mindre roll. I den meningen förekom det en påtryckning att man skulle försöka komma fram till en lösning som alla var överens om, oavsett om den relativt sett gav dem olika fördelar. Men jag upplevde mycket starkt att alla när lösningen till slut kom på torsdagsmorgonen kände en betydande lättnad -- ingen bank undantagen. Påtryckningarna var på så sätt begränsade. Det var ju stora värden som stod på spel, och ingen kunde förvänta sig att det skulle bli särskilt lätta förhanlingar eller att man skulle ta lättvindigt på vad man tog och gav. Jag upplevde det emellertid så, att man var i hög grad enig om den lösning som kom till stånd.
Johan Lönnroth: Man kan förstå att det var en mycket bred enighet. Som du själv sade skulle alla banker och hela det svenska banksystemet förlora anseende, om man inte räddade Nobel Industrier. Mot den bakgrunden kan man då diskutera varför alla banker var nöjda. Du sade att ditt agerande var till fördel för de svagaste, och det har här gjorts jämförelser med 20-talet. Det är kanske en annan diskussion, men min bedömning är att vad som hände efter Kreugerkraschen var att småspararna drabbades, medan bankerna tog sig ganska väl ut ur den krisen. Min bedömning i det nu aktuella fallet är än så länge att det återigen är småspararna och skattebetalarna som har fått reda ut det hela, medan bankerna har klarat sig relativt helskinnade. Är det verkligen så att ansvaret i det här fallet blir rättvist fördelat? Har inte alla banker och inte bara Nordbanken kommit väldigt lätt undan?
Anders Sahlén: Att bankerna skulle ha kommit lätt undan vet jag väl inte. Man skall ha klart för sig att det är ett samhällsintresse att värna om att bankerna är stabila och kan överleva finansiella kriser, och det kommer de svenska bankerna att göra. Men de har förlorat högst betydande belopp, inte minst på Nobel--Gamlestaden-krisen. Gamlestaden, som numera ägs av bankerna efter den här uppgörelsen, har visat ännu större förluster än de som var aktuella i augusti, och hålet fortsätter att växa. I Nobel Industrier kan man vara glad för att man inte längre har Gamlestaden som ett dotterbolag.
Vad det til syvende og sidst har gällt är att skattebetalarna har fått sätta in pengar i Nordbanken och att förlusterna på finansmarknaden tillsammantaget medfört att marginalen mellan in- och utlåningsräntor kommit att vidgas. Det är ofrånkomligt i en sådan här situation att så sker. Bankerna måste uppfylla sin kapitalbas. 80 % av deras inkomster kommer från räntenettot och 20 % från övrigt. Skall man kunna kompensera dessa stora förluster och uppfylla lagens krav på kapitaltäckning måste det få ränteeffekter.
Vad gör man då som småsparare i en sådan här situation? Jo, man skall undersöka vad det finns för alternativ för sparandet till att ha pengarna på banken, t.ex. placering i obligationer och liknande. Men det kan också konstateras att det finns en alldeles klar tendens till att bankerna börjar erbjuda bättre villkor för sin inlåning. De känner av konkurrensen från obligationsmarknaden, och inlåningsräntorna är på väg uppåt. Det är min övertygelse att vi mycket snart kommer att få se att det sker en anpassning. Därför kommer kunderna till slut att finna att banksparande är lönsamt också på sikt. Men effekterna av den här finansiella krisen är inte rättvist fördelade i den meningen, att de som åsamkade bankerna förlusterna inte är insättarna i bankerna. Den effekten är ofrånkomlig, men det finns sätt för privatpersoner att gardera sig mot att få vara med och betala.
Björn von der Esch: Du nämnde i förbigående att det fanns en klausul om Nobels betalningsansvar i Gamlestaden. Om jag noterade rätt sade du att oavsett klausulens juridiska hållbarhet, så var 1,7 miljarder förbrukade. Min fråga blir då: Var de bedömningar som gjordes i det sammanhanget strikt ekonomiska och togs inga juridiska hänsyn? Jag ställer den frågan, eftersom detta har vållat en del debatt efteråt.
Anders Sahlén: Det juridiska tolkningsproblemet ventilerades i de här diskussionerna. Jag konstaterade då att vi inte behövde något svar, dvs. vi kunde få olika svar, om vi så ville, eftersom de olika juridiska experterna hade litet olika uppfattning. Huvudsaken för denna diskussion var att Nobels aktier i Gamlestaden var värdelösa, och följaktligen hade Nobels soliditet urholkats på ett sätt som innebar att man inte längre uppfyllde kraven enligt lånekontrakten. Men jag konstaterar att den juridiska giltigheten av den här "garantin" ännu inte är slutligt fastlagd, och jag vill påstå att det förefaller som om de här frågorna kommer att ventileras i både skiljenämnder och domstolar under ett antal år. Många professorer är involverade, och det vore förmätet av mig att ge ett slutligt svar på denna fråga -- det kan jag inte göra -- men ekonomiskt sett hade det faktiskt inte någon betydelse.
Ylva Annerstedt: När vi tidigare talade om det här sammanträdet då Allan Larsson tog över ordförandeskapet och ni skulle diskutera fram en förhandlingslösning, sade du att Allan Larsson deltog dels som representant för huvudägaren, dels som finansminister. Du sade att det var en synnerligen sammansatt roll som han hade. Anser du att det var en stor komplikation i sammanhanget att Allan Larsson satt på två stolar?
Anders Sahlén: Nej, jag anser inte det. Han hade ju som finansminister ansvaret för det finansiella systemets stabilitet i allmänhet och för utlandets syn på den svenska finansmarknaden. Även den industripolitiska aspekten var naturligtvis av intresse för honom. Att han sedan företrädde ägaren av Nordbanken var i detta sammanhang egentligen en bisak. Nästan alla svenska banker -- inte mindre än 14 stycken -- var involverade i den här situationen. Nordbanken var visserligen relativt sett utsatt, men den bar på intet sätt större delen av den här bördan. Bankerna sammantagna var mycket illa utsatta.
Jag kan inte förstå att något annat statsråd bättre skulle ha kunnat fylla den här rollen, och jag upplevde inte någon sammanblandning. Diskussionerna med Posten och Fortia fördes helt separat som en ägarfråga.
Kurt Ove Johansson: Jag skulle vilja knyta an till den fråga som Ylva Annerstedt var inne på. Det framgår av vårt material att du den 20 och 21 augusti leder sammankomster som resulterar i att de förhandlingar som pågår strandar. Skulle det inte kunna uttryckas på det sättet, att det, när man sedan kommer till den 22 augusti, med tanke på den allvarliga situation som rådde helt enkelt var nödvändigt att finansministern, som har aktieportföljen i Nordbanken, verkligen trädde in? Är det inte så?
Anders Sahlén: Man hamnade till slut i en situation där det blev tidsnöd. Börsreglerna krävde att revisorernas rapport skulle offentliggöras, och nu löpte tiden ut. Man kunde inte offentliggöra vad som hade hänt i Gamlestaden utan att samtidigt presentera en lösning på problemet. I den meningen var Allan Larsson ställd inför ett slags fait accompli.
Jag har ibland undrat över varför alla förhandlingar som man läser om, bl.a. löneförhandlingar, alltid skall hålla på till långt in på nätterna innan man kan komma till skott. Men det finns uppenbarligen något slags psykologi i detta -- man lyckades lösa detta bokstavligen talat bara någon timme innan tiden hade runnit ut. Det är troligt att det hade tagit längre tid om denna gräns inte hade funnits. Det var hårt, men det gick.
Thage G Peterson: Jag har ingen ytterligare talare anmäld. Önskar generaldirektören säga några slutord?
Anders Sahlén: Tack, herr ordförande! Det skulle i så fall bara vara att finanskrisen icke är över. Vi lever med den i finansinspektionen varje dag. Förlusterna i banksystemet har blivit ännu mycket större sedan den tid då Nobel--Nordbanken-problemet var aktuellt för oss. Det kommer att ta tid innan krisen är över. Många företag -- fastighetsbolag och andra -- kommer att råka på obestånd, och det kommer att drabba bankväsendet. Internationella erfarenheter visar att sådant här tar några år att reda upp. Det svenska banksystemet kommer att vara pressat, men det kommer att vara intakt när krisen är över.
Thage G Peterson: Jag vill på KU:s vägnar tacka generaldirektör Anders Sahlén. Jag vill också tacka de besökande för visat intresse för den offentliga utfrågningen, som jag härmed förklarar för avslutad.
Konstitutionsutskottet
1992-03-26
kl. 10.03--10.43
Bilaga B 7
Offentlig utfrågning av styrelseordförande i Förvaltningsaktiebolaget Fortia i likvidation, landshövdingen Lars Ivar Hising och f.d. verkställande direktören Olof Rydh, Förvaltnings AB Fortia, angående nyemission i Nordbanken m.m.
Thage G Peterson: Jag hälsar styrelseordföranden i Förvaltnings AB Fortia landshövding Lars Ivar Hising och verkställande direktören Olof Rydh speciellt välkomna till sammanträdet. Vi är tacksamma för att ni velat ställa er till förfogande för att svara på frågor.
Granskningsärendet gäller regeringens handläggning och åtgärder i anslutning till ett regeringsbeslut hösten 1991 bl.a. om en nyemission i Nordbanken. Ärendet bereddes då av den socialdemokratiska regeringen, men det var den nya borgerliga regeringen som fattade beslut den 10 oktober om en proposition till riksdagen, som riksdagen sedan biföll i november.
Jag ger först landshövding Hising ordet för en kort inledning. Därefter får konstitutionsutskottets ledamöter tillfälle att ställa frågor.
Lars Ivar Hising: Jag är ännu i tre månader landshövding i Gävleborg och var vid detta tillfälle förra året ordförande i Fortia, ett förvaltningsbolag som startades i början av oktober 1990. Från den 1 januari det här året finns det inte längre annat än som ett likvidationsföretag.
Jag har förstått genom underlag som vi har fått från Håkan Envall att granskningsärendet gäller Fortias hantering av ärendet om nyemission i Nordbanken i augusti--september förra året.
Några inledande ord: Fortia känner kanske konstitutionsutskottet till. Vid det här tillfället hade vi en styrelse, bestående av, förutom undertecknad, följande personer:
Stig Larsson, generaldirektör i SJ.
Kjell Nilsson, koncernchef i Trelleborg AB. Han satt samtidigt i styrelsen för både posten och Nordbanken.
Lars Thunell, som också är intressant i sammanhanget. Han var, när han kom in i Fortias styrelse, vice VD i ABB, där han var ansvarig för finansfrågor. Han var därför lämpad att sitta i Fortias styrelse. Han hade strax före, i augusti, blivit vice VD i Nordbanken och var alltså i en jävssituation när det gällde att hantera Fortias intressen.
Rolf Annerberg, statssekreterare i industridepartementet, hade just då ersatts av den nye statssekreteraren Lars Ljung.
Göran Johansson, vice förbundsordförande i Metallindustriarbetareförbundet.
Irma Rosenberg, avdelningschef vid konjunkturinstitutet.
Dessutom tre personer utsedda av anställda i de företag som ingick i Fortia, nämligen Ulf Strömbäck vid ASSI, Tommy Andersson vid SSAB och Dan Eriksson, likaledes vid SSAB.
Vi hade utsett en liten, kvalificerad grupp att handlägga Fortias frågor. Det var VD Olle Rydh, som jag har tagit med mig hit som bisittare. Utöver honom var det Per Tegnér, också från industridepartementet, som vice VD i Fortia, och Carl Rosén, som rekryterats utifrån och var finanschef i Fortia. De tre personerna var engagerade i Fortiaärenden och även i denna fråga om emission i Nordbanken.
Fortias balansomslutning i slutet av 1990 var 61 miljarder och det egna kapitalet 21 miljarder, varav 1,1 miljarder fritt eget kapital. Det var en lång rad företag och alltså ett ganska stort förvaltningsbolag.
Det här händelseförloppet inleddes för min del med att jag blev kontaktad av VD Olle Rydh i helgen den 18 augusti förra året. Olle Rydh berättade att han hade blivit kontaktad av Björn Wahlström och andra personer i ledningen för Nordbanken på ett möte fredagen den 16, då man informerade om problemen i Nobel Industrier och Gamlestaden och frågade om Fortia skulle kunna engagera sig i en tänkt emission i Nobel Industrier.
Det var också ett möte då Olle Rydh var med på söndagen den 18 med Gunnar Lund, statssekreterare i finansdepartementet, Anders Sahlén i finansinspektionen och Lars Thunell, som då var vice VD i Nordbanken. Där var samma fråga uppe: emissionsbehovet i Nobel Industrier med anledning av krisen i Gamlestaden.
Olle Rydh kontaktade mig som sagt den helgen. Vi kom överens om att träffas tisdagen den 20. Vi gick då igenom detta och bestämde oss för att kalla styrelsen i Fortia till en överläggning om dessa frågor -- inte ett ordinarie sammanträde, men en överläggning -- torsdagen den 22; jag kommer strax tillbaka till det.
Jag brukar göra ganska noggranna anteckningar över samtal jag har i väsentliga frågor. Det gjorde jag även vid sammanträdet den 20 augusti med Olle Rydh. Då berättade han för mig om hur han hade blivit kontaktad av Nordbanken respektive av de personer i departementen som jag nyss nämnde. Frågan hade kommit upp, om vi skulle kunna engagera oss i Nobel Industrier, som var i kris till följd av de åtaganden man hade gentemot Gamlestaden att garantera 16 % soliditet.
Jag har gjort noteringar från detta: Nordbanken önskar att Fortia engagerar sig i Nobel Industrier. Olle Rydh hade talat med industridepartementet, som hade varit kallsinnigt, skrev jag i mina anteckningar. Finansdepartementets Allan Larsson påstås vara positiv, har jag skrivit. "Vi har ej anledning att gå in med mindre än att affären är säker och sund. Inga Nobelgarantier till Gamlestaden får t.ex. finnas kvar. Synergin mellan Nobel Industrier och övriga Fortia är svag", skriver jag i mina anteckningar från det tillfället.
Jag bad Olle Rydh att närmare fundera över det här och förbereda det sammanträde som vi alltså kallade till torsdagen den 22 augusti. Jag har en agenda från det mötet och den innehåller fem punkter: bakgrund, finansiell situation för Pensersfären och bankerna, ägarsynpunkter -- kanske av speciellt intresse för konstitutionsutskottet -- och Nobel Industriers och Fortias roll.
Efter att ha beskrivit bakgrunden såsom jag nyss talade om med Nordbanken och andra banker i en räddningsaktion för Nobel Industrier, Gamlestaden och Yggdrasil -- ett annat bolag som var inblandat -- beskrev Lars Thunell situationen.
En tanke man då hade var att hjälpa Nobel Industrier genom dels att bankerna skulle konvertera ett lån till preferensaktier, 1,7 miljarder, där Nordbanken hade 50 %, dels att ytterligare 2 miljarder behövdes som kapitaltillskott i Nobel Industrier. Av det skulle Nordbanken kunna klara 0,2 miljarder, och man frågade om Fortia kunde ta 1,8 miljarder i Nobel Industrier.
Under punkt 3 i föredragningen, ägarens synpunkter, rapporterade industridepartementet, representerat av statssekreterare Lars Ljung, att man gärna såg att Fortia undersökte möjligheterna. Man beskrev det allvarliga läget och markerade att man måste se på detta ur affärsmässig synpunkt.
Vi hade också Anders Carlberg med vid det här mötet, VD för Nobel Industrier. Han beskrev koncernen för oss och hur man hade investerat kraftigt i affärsverksamheten, som dock var sund och riktig. Men man hade genom problemen i Gamlestaden hamnat i ett svårt läge och måste finna en lösning.
Efter det att han och även Lars Thunell hade lämnat mötet diskuterade vi hur Fortia skulle se på situationen. Jag noterade att grovskissen till ett engagemang inte var acceptabel. Det låg inte i vårt intresse att ta en så stor risk utan att se någon fördel ur Fortias synpunkt. Det fanns en koppling via Swedish Ordnance och Nobel Industrier -- eftersom vi ägde 50 % vardera i Swedish Ordnance. Jag skriver att vi inte tyckte att det var tillräckligt skäl för att engagera oss i Nobel Industrier med 1,8 miljarder. Jag har ytterligare ett antal frågetecken, som det skulle föra för långt att gå in på här.
Vi tyckte alltså inte det var motiverat att gå in i Nobel Industrier. Vi berättade om ställningstagandet för banken dagen efter, fredagen den 23 augusti.
På lördagen den 24 augusti kom frågan upp, om Fortia i stället kunde tänkas gå in i Nordbanken. Hur frågan egentligen kom upp minns jag inte, och jag har inte gjort någon anteckning, om det var Nordbanken som aktualiserade det när vi inte ville gå in i Nobel Industrier, men frågan kom upp på något sätt.
Olle Rydh blev kallad till ett möte med de tre statssekreterarna Lund, Ljung och Skogö från kommunikationsdepartementet, eftersom posten var inblandad, tillsammans med Nordbankens ledning. Vid detta möte på söndagen den 25 augusti frågade man, om Fortia skulle kunna tänkas gå in och till en viss del garantera en emission i Nordbanken. Man behövde åtminstone 4 miljarder och frågade om Fortia kunde ställa upp med 2 av de 4 miljarderna. Man markerade att posten, Trygg-Hansa och Skandia var andra tänkbara intressenter. De hade svårt att bestämma sig snabbt.
Per Tegnér, vice VD i Fortia, ringde mig på söndagkvällen den 25 augusti och berättade om det nya läget. Frågan hade kommit upp, om vi skulle kunna ställa upp med 2 miljarder i Nordbanken. Man skisserade grovt villkoren. Jag har en anteckning om det som inte är särskilt fullständig, eftersom jag inte stod så till på söndagkvällen att jag kunde göra några utförliga anteckningar. Vi konstaterade emellertid att det fordrades mera studium, och man kunde inte svara över telefonen en söndagkväll.
Därför blev både jag och Fortia i övrigt överraskade när vi måndagen den 26 augusti såg ett pressmeddelande från Nordbanken, där man säger att man avser att gå ut med en emission på 5 miljarder. Det står här att för att underlätta emissionen och sprida aktierna medverkar Förvaltnings AB Fortia som garant för 2 miljarder.
Vi reagerade på det och sade att vi inte hade fattat något beslut, även om vi utredde frågan. Något beslut var definitivt inte fattat om ett så stort engagemang.
Vi sade då inom Fortia att vi måste fortsätta utredningsarbetet. Utredningsarbetet pågick hela vecka 35, den vecka som började den 26 augusti. Vi kallade Fortias styrelse till ett extra styrelsesammanträde måndagen den 2 september, då vi avsåg att gå igenom frågan mycket noga med ett underlag som skulle tas fram under den föregående veckan.
Från det styrelsesammanträdet finns ett ganska utförligt protokoll. Lars Thunell var på plats och redovisade under en stund en tanke om en nyemission i Nordbanken. Sedan lämnade han naturligtvis mötet. Vi övriga gick igenom tankar och idéer kring detta. Vår finansansvarige Carl Rosén hade arbetat fram en grov skiss. Utan att gå alltför djupt i detalj -- det är ett ganska utförligt protokoll -- angav vi att förutsättningarna för ett deltagande från Fortias sida som garant för den planerade nyemissionen var fyra:
1) Posten skall förbinda sig att teckna en stor del av emissionen. Riktmärket är 3 miljarder kronor.
2) Förhandsöverenskommelse skall finnas med flera andra investorer utanför den statliga sfären, vilka var och en skall teckna betydande belopp. Riktmärket är 200--250 milj.kr. per investor.
3) Inga restriktioner skall gälla vad avser möjliga tecknare för den del av emissionen som Fortia skall garantera.
4) Fortia bestämmer helt själv hur man skall hantera eventuella innehav av nyemitterade aktier.
Utifrån den skiss som Carl Rosén visade över hur en sådan emission skulle kunna gå till med preferensaktier och villkoren hade vi en ingående diskussion. Det står i protokollet:
I den efterföljande diskussionen framhöll flera av styrelsens ledamöter att ett engagemang av det angivna slaget i Nordbanken framstod som ytterligt riskfyllt med hänsyn till risken för ytterligare betydande kreditförluster och att det dessutom var tveksamt om engagemanget låg i linje med Fortias verksamhetsinriktning. Helst borde eventuella förluster av ett engagemang från Fortias sida täckas genom en garanti från staten. I sistnämnda hänseende upplystes emellertid att en sådan garanti inte kunde bedömas som möjlig.
Styrelsen förklarade emellertid att det under alla förhållanden var nödvändigt att Fortia fortsatt hävdade affärsmässigheten samt före ett slutligt ställningstagande fick tillfälle till en genomlysning av banken vad beträffar bl.a. möjliga risker för ytterligare kreditförluster.
På förslag av ordföranden beslutade styrelsen att uppdra åt verkställande direktören att fortsatt delta i förhandlingarna med Nordbanken, andra potentiella ägare samt huvudägaren (regeringskansliet) om villkoren för Fortias medverkan som garant i Nordbankens nyemission. De förutsättningar som ovan redovisats för Fortias engagemang skulle gälla i dessa förhandlingar.
Förslag till slutlig uppgörelse skulle föreläggas Fortias styrelse.
Det antecknades att styrelseledamoten Kjell Nilsson inte deltog i detta beslut på grund av att han även var ledamot av styrelsen i Nordbanken.
Det var beslutet i styrelsen. Dagen efter fortsatte sedan arbetet med interna diskussioner i Fortia. Två dagar efteråt stod det i Svenska Dagbladet: Larsson tänker om, beredd ta emissionen på 5 miljarder i Nordbanken via riksdagen. Allan Larsson har noterat den tveksamhet som råder inom Fortias styrelse till att garantera en emission på 2 miljarder kronor och att frågetecken även förekom i Postens ledning om resterande 3 miljarder.
Vi fick strax efteråt besked om att det inte längre var aktuellt för Fortia att stå som garant för 2 miljarder i Nordbanken. Den 10 september meddelade Olle Rydh styrelsen att det inte längre var aktuellt att Fortia skulle vara garant för en nyemission i banken.
Det är en kort historiebeskrivning om hur detta gick till. Nu är vi beredda att svara på frågor.
Kurt Ove Johansson: Tog något eller några statsråd över huvud taget kontakt med er när ni prövade frågan om nyemission i Nobel Industrier och sedan Nordbanken, eller gick det enbart via anställda i departementet?
Lars Ivar Hising: Jag hade inte någon kontakt med något statsråd, faktiskt inte heller med någon statssekreterare. (Exkl. Lars Ljung vid mötet 22 augusti enligt ovan.) Kontakterna med statssekreterarna hade VD Olle Rydh.
Olof Rydh: Något statsråd hade jag inte kontakt med. Jag hade kontakt med dessa tre statssekreterare, som representerade ägarsidan i Nordbanken och Fortia respektive posten.
Jag kan komplettera Lars Ivar Hisings framställning med att jag hade flera löpande kontakter denna vecka med statssekreterare Lars Ljung, som satt i styrelsen för Fortia och alltså representerade Fortias ägare. Det var en självklarhet för mig att hålla nära kontakt med ägaren, men några statsrådskontakter förekom inte.
Kurt Ove Johansson: En fråga som kanske verkar överflödig efter den redovisning som vi har fått men kanske ändå skall ställas i sammanhang med granskningen är huruvida ni någon gång under ärendets beredning upplevde att ni var utsatta för påtryckningar från den socialdemokratiska regeringen i den här frågan.
Lars Ivar Hising: Nej. Men jag upplevde det så att finansdepartementet hade ett starkt önskemål att vi skulle se, om vi på affärsmässiga grunder kunde finna det riktigt för Fortia att gå in. Från industridepartementet markerades också klart att affärsmässighet skulle ligga till grund. Vi skulle gå in bara om vi fann det riktigt ur Fortias synpunkt.
Kurt Ove Johansson: Så alla ställningstaganden som ni gjorde var alltså självständiga beslut utan några påtryckningar?
Lars Ivar Hising: Ja, definitivt från min sida. Jag tror att det även för styrelsen i övrigt var självständiga beslut.
Olof Rydh: Jag vill gärna komplettera det svaret. Det som var pressande i situationen var tiden. Det var uppenbart att vi hade mycket kort tid på oss. Som bekant var det en väldig oro på finansmarknaden, och den pressen kände alla. Några påtryckningar av typen hotelser eller liknande från regeringskansliet förekom inte.
Jag vill understryka vad Lars Ivar Hising sade, att kravet på affärsmässighet underströks av vår ägare industridepartementet gång på gång. Här fick inte ske någonting som inte var affärsmässigt. De villkor som vi ställde upp för att överväga ett engagemang i Nobel Industrier och Nordbanken var också av den karaktären. Det visade sig så småningom att de var för hårda -- det gick inte att ordna det på den vägen.
Lars Ivar Hising: Jag kan lägga till att man verkligen upplevde krissituationen. Jag har 35 år i näringslivet bakom mig, bl.a. som vice VD i Sandvik. Det var väl därför jag fick vara ordförande i Fortia. Jag kände ett ansvar att se, om det var möjligt för Fortia att finna en uppgörelse efter affärsmässiga principer som kunde vara sund och riktig.
Framför allt kan man säga att Nobel Industrier låg närmare till hands för Fortia. Vi sysslade ju med industriverksamhet. Därmed kunde man se, om det var möjligt att åstadkomma synergi mellan Nobel Industrier och den övriga Fortiagruppen. Den enda lilla möjligheten till synergi sammanhängde med engagemanget i Swedish Ordnance.
Visst kände man ett ansvar för att försöka ställa upp, om det gick. Men vi ansåg att det inte fanns någon grund för oss ur Fortias synpunkt att engagera oss vare sig i Nobel Industrier eller i Nordbanken.
Ylva Annerstedt: Lars Ivar Hising talade engagerat om affärsmässighet. I er årsredovisning skriver ni att ett mått på Fortias utveckling är tillväxten i utdelningskapacitet, dvs. den utdelning Fortia kunde ge till ägaren med bibehållen tillfredsställande finansiell ställning.
Med tanke på Nordbankens ställning vill jag fråga, hur det kommer sig att ni över huvud taget funderade på att gå in i ett sådant engagemang.
Lars Ivar Hising: Svaret gav jag väl nyss, att vi kände ett ansvar för att eventuellt hjälpa till. Som framgår av protokollet från mötet den 2 september var man på det klara med att det egentligen låg utanför Fortias verksamhetsområde att engagera sig i en bank. Det skulle alltså ha velat mycket till för att vi skulle ha funnit en sådan affärsmässigt bra uppgörelse, ekonomiskt bra för Fortia, att vi skulle ha ställt upp, men vi ville inte visa tummen ner direkt.
Olof Rydh: Jag vill säga några ord för att det skall vara alldeles klart hur de förutsättningar såg ut som vi diskuterade oss fram till den 25 och som skulle ligga till grund för våra fortsatta diskussioner med andra intressenter och som vi redovisade för styrelsen.
Vi skulle alltså inte automatiskt teckna en emission, utan vi skulle vara garant för emissionen upp till 2 miljarder.
Som Lars Ivar Hising redovisade var ett villkor att ett antal privata intressenter skulle vara klara på förhand. Det kunde inte uppfyllas, och det var en anledning till att tanken föll. Som vi sade skulle det gälla fler intressenter som skulle svara för storleksordningen 200--250 miljoner var. Det betyder att det belopp som även vid utebliven teckning hos allmänheten skulle falla på Fortia var betydligt mindre än 2 miljarder.
Dessutom var det preferensaktier med en utdelning på 7,5 % enligt våra diskussioner. Det gör att räntegapet gentemot våra finansiärer skulle bli bara ett par procentenheter. Det fanns dessutom en garantiavgift på 1 %, som första året reducerade kostnaden för Fortia.
Jag vill också peka på den s.k. substansgarantin, som var föremål för mycken diskussion. Vi hade ett negativt räntegap, och det måste då finnas någon upside för Fortia i slutändan. Därför hade vi ett krav som posten delade, att vi vid en konvertering av preferensaktierna till ordinära aktier inte skulle betala mer än 67 % av substansvärdet. Relationen mellan Nordbankens börskurs och bankens substansvärde var denna vid den aktuella tidpunkten.
Denna relation, som var fördelaktig för oss, ville vi behålla i ett senare skede. Oavsett hur kursen utvecklades -- förhoppningsvis uppåt -- i Nordbanken skulle vi inte betala mer än 67 % av substansen. Det var vår upside. Det visade sig att även detta til syvende og sidst var alltför hårdsmält för att gå igenom.
Det fanns alltså ett antal punkter i förutsättningarna som gjorde att affärsmässigheten var utomordentligt hårt markerad.
Ylva Annerstedt: Lars Ivar Hising citerade protokollet från ett styrelsesammanträde, eller om det möjligen var sina egna anteckningar från det. Du sade då att det inte ligger i Fortias intresse att ta stora risker utan att få någonting för det. Var det som Fortia skulle få det som Olof Rydh nu redovisade, eller fanns det någonting annat som var involverat i sammanhanget?
Lars Ivar Hising: Nej, när vi diskuterade hur en emission skulle garanteras gällde den typ av överläggningar som Olle Rydh nu redogjort för. I fallet Nobel Industrier var det andra tankegångar om vad vi skulle ha för att gå in. Där ville vi också ha en industriell synergi som vi skulle kunna dra nytta av.
Ylva Annerstedt: Jag har sett på ert aktieinnehav. Om jag inte missminner mig har ni ungefär 6,5 miljarder i era dotterbolag, 12 i Procordia och bara 54 miljoner i andra bolag. Om ni skulle gå in i det här engagemanget, skulle det väl vara en bra lång väg till att stämma överens med er affärsidé?
Lars Ivar Hising: Ja, som jag har sagt var både Nobelaffären och Nordbanksaffären långt från våra affärsidéer. Det var enbart med hänsyn till den ansvarskänsla vi hade och det önskemål som fanns hos ägaren att vi skulle se seriöst på detta som vi under dessa korta veckor arbetade intensivt för att se om det fanns en för Fortia attraktiv lösning.
Ylva Annerstedt: När pressmeddelandet kom ut på morgonen var ni överraskade över att ni var inblandade. Vad hade finansdepartementet för förklaring till att det hade gått ut med meddelandet utan ert medgivande?
Lars Ivar Hising: Pressmeddelandet var från Nordbanken. Vi reagerade till den. Olle Rydh får svara på hurdan reaktionen blev. Vi fann det märkligt, eftersom vi inte hade tagit ställning, och vi fann anledning att reagera.
Olof Rydh: Jag vill bara understryka att så var fallet. Vi hade inget formellt styrelsebeslut, och dessutom var ett antal av förutsättningarna inte uppfyllda. Diskussioner pågick. Vad det gällde för vår del var att vi inte skulle bli namngivna på detta stadium. Bl.a. var det långt ifrån klart vilka privata investorer som skulle kunna vara aktuella för att teckna emissionen.
Ylva Annerstedt: I vilken bank är Fortia kund?
Olof Rydh: Nordbanken.
Ylva Annerstedt: Skulle ni då kunna låna pengar till er själva?
Olof Rydh: Det är möjligt att vi skulle kunna göra. Situationen vid den här tidpunkten var litet annorlunda än när årsredovisningen skrevs. Därefter hade utdelningarna från bolagen kommit med 500 miljoner på våren. Vi hade en kassa på ungefär 350 miljoner. Vi hade en balansomslutning i moderbolaget på nästan 19 miljarder och en soliditet på en bra bit över 99 %. Vi var skuldfria.
Vår huvudbank var Nordbanken, men vi hade också bankkontakter med Handelsbanken. Vi hade säkert kunna låna.
Vi hade vid den här tidpunkten diskussioner rörande de finansiella strömmarna i koncernen över huvud taget. Tidigare när vi behövt pengar för att betala skatt hade vi lånat internt i dotterbolagen. Vi gick nu aldrig så långt i våra diskussioner, men naturligt hade varit att till den finansiella placering som det var fråga om låna pengar inom koncernen, inom finansförvaltningen. Det fanns flera bolag som är och var utomordentligt likvida.
Thage G Peterson: Jag vill att vi på en punkt skall få ett klarläggande till protokollet. Det åberopade pressmeddelandet var alltså ett meddelande från Nordbanken och icke från finansdepartementet -- vill ni bekräfta det?
Lars Ivar Hising: Ja, det är riktigt.
Johan Lönnroth: Allan Larsson skriver i den promemoria, daterad den 15 januari, som vi har diskuterat tidigare här i konstitutionsutskottet, att kontakterna den 24--25 augusti resulterade i att Fortia och posten beslutade medverka i nyemissionen. Så sent som i januari levde den förre finansministern fortfarande i missuppfattningen att ni hade beslutat om detta. Nu säger ni att ni reagerade starkt mot pressmeddelandet.
Jag skulle vilja höra en fundering om hur det kunde komma sig att Allan Larsson fortfarande levde i denna missuppfattning. Reagerade ni inte på sådant sätt att det trängde fram till Allan Larsson att pressmeddelandet var felaktigt?
Lars Ivar Hising: Jag vet inte hur det nådde fram till Allan Larsson. Vi reagerade gentemot Nordbanken, eftersom det var skrivet av Nordbanken. Det är helt klart att vi inte hade godkänt något engagemang vid denna tidpunkt. Frågan hade just dykt upp under helgen, så det var otänkbart att Fortia under helgen hade hunnit fatta beslut i en så stor och viktig fråga med så många komplexa element. Det är orimligt att vi på måndagen skulle ha kunnat fatta ett sådant beslut.
Johan Lönnroth: Det måste ändå ha varit någon som önsketänkte, förmodligen på Nordbanken, efter telefonsamtalet på söndagkvällen. Finns det ingenting som hänt efteråt som ger en förklaring till hur man kunde ha en så grundläggande missuppfattning om Fortias ställning?
Lars Ivar Hising: Jag har ingen förklaring till det. Det ligger utanför Fortia.
Harriet Colliander: Hur förklarade man på Nordbanken att man hade tagit fel?
Olof Rydh: Jag vet inte hur man förklarade det. Det var en bedömningsfråga även när det gällde postens engagemang, hur långt man ville sträcka sig. Vad vi hade diskuterat under helgen var förutsättningarna för Fortias engagemang, och det var samma förutsättningar som Lars Ivar Hising har redovisat, som togs upp på vårt styrelsesammanträde den 2 september. Vi reagerade naturligtvis kraftigt, eftersom ett antal av de förutsättningar som vi hade diskuterat inte var uppfyllda. Ändå valde man att nämna Fortia och dra denna slutsats. Det får stå för bankens räkning.
Harriet Colliander: Ni måste ju ha frågat dem varför de nämnde Fortia, och ni borde ha kunnat få ett svar i några enkla meningar.
Olof Rydh: Man gjorde förmodligen bedömningen att man skulle få detta slutresultat.
Ylva Annerstedt: Vem var det som gjorde den bedömningen för dig?
Olof Rydh: Jag säger att banken förmodligen gjorde den bedömningen när man gick ut med pressmeddelandet. Vi sade ifrån att vi inte ville ha Fortias namn nämnt, för saken var på ett sådant stadium att detta var mindre lämpligt.
Harriet Colliander: Vem talade ni med på Nordbanken?
Olof Rydh: Vilka var det som var uppe på banken på måndagsmorgonen? Hela bankledningen var där.
Harriet Colliander: Jag inbillar mig att man i ett sådant fall reagerar kraftigt. Går man stillsamt dit och frågar hela ledningen vad som är på gång? Jag tycker att det skulle vara rimligt att lyfta på telefonluren och fråga varför det stod så här.
Olof Rydh: Det väsentliga var att vi talade om att vi inte tyckte om detta. Det var olyckligt att man gick ut med det, men diskussionerna fortsatte. Vi drog alltså inte i gång någon stor dementikampanj, utan vi konstaterade att det här var olyckligt och att man hade gått ett steg för långt, men nu skulle diskussionerna fortsätta. Det var för oss det väsentliga. I och för sig skadades ingen av detta. Det stod inte i överensstämmelse med det faktiska sakförhållandet, men vi skulle klara ut detta så småningom, och det var det viktiga för oss.
Thage G Peterson: Jag har ingen ytterligare talare anmäld.
Jag framför konstitutionsutskottets tack till landshövding Hising och direktör Rydh för att ni ville komma hit och svara på frågorna. Jag vill också tacka besökarna för visat intresse.
Konstitutionsutskottet
1992-03-31 kl. 10.30--11.30 Bilaga B 8
Offentlig utfrågning av justitierådet Hans-Gunnar Solerud angående ersättning till Halvar Alvgard
Thage G Peterson: Konstitutionsutskottet har enligt regeringsformen till uppgift att granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Granskningsärendet i dag gäller beredningen av ärendet om ekonomisk ersättning till Halvar Alvgard.
Jag hälsar justitierådet Hans-Gunnar Solerud välkommen och uttrycker utskottets tacksamhet för att justitierådet har velat komma till oss för att svara på våra frågor.
Jag har kommit överens med justitierådet Solerud att han först ger en kort inledning. Därefter får konstitutionsutskottets ledamöter tillfälle att ställa frågor.
Hans-Gunnar Solerud: Jag vill inleda med en kort beskrivning av utredningsarbetets gång. Jag har ju tagit del av det material som utskottet har fått, och där har det, kanske naturligen, inte funnits så mycket om det.
Jag tar min utgångspunkt i ett brev eller en rapport som jag skickade till justitiedepartementet den 26 september och där jag beskrev arbetet och läget vid den tidpunkten.
Efter det att jag hade fått det här uppdraget begärde jag att få JK:s akt och gick igenom den under midsommarhelgen. Jag fann då att tvistemålet hade uppdelats så att det förelåg ett s.k. mellandomstema, alltså en fråga om skadeståndsskyldighet i och för sig för staten och inte om beloppen. Där fanns det inte någon utredning om eller närmare argumentering kring beloppen. Jag förväntade mig därför att på något sätt kunna skaffa fram en sådan.
Jag behövde inte heller fundera så mycket över det, eftersom Halvar Alvgards ombud, Gunnar Berg, ringde upp mig ganska omedelbart efter midsommarhelgen och påpekade det som jag själv hade konstaterat. Han erbjöd sig att ge mig det underlag som förelåg för det yrkande som ursprungligen hade framställts hos JK och som också i sina huvuddrag var detsamma som hade framställts i tvistemålet.
Jag tog tacksamt emot det erbjudandet. Jag talade med Berg den 25 juni, och den 24 juli, i det närmaste en månad senare, fick jag den promemoria som har skymtat i handlingarna. Med den fanns flera kalkyler. Dessa gick ut på att man skulle räkna fram en förlust av lön från bolaget och den förlust av köpeskilling som Halvar Alvgard hade drabbats av genom att han inte längre hade ett bolag som han senare kunde sälja.
Jag gick den 30 juli igenom dessa kalkyler tillsammans med Gunnar Berg och den revisor som gjort dem. Vi kom då fram till att de skulle överses av revisorn och, förmodar jag, Gunnar Berg. Men jag påpekade samtidigt att jag gärna ville se kopplingen tillbaka till det ursprungliga kravet. Det kravet var uppbyggt efter en annan modell än dessa kalkyler.
Först den 5 september fick jag en ny kalkyl, och den var upprättad efter ungefär samma mönster som den förra. Den var dock begränsad till tidsperspektivet fem år. I den tidigare fanns två alternativ, som byggde dels på ett femårigt, dels på ett tioårigt perspektiv. Båda kalkylerna kan sägas vara uppdelade i en pessimistisk, en -- som det kallades -- realistisk och en optimistisk bedömning.
Även den senare kalkylen gick jag igenom med Gunnar Berg, den 19 september. Återigen ville jag ha en koppling till det ursprungliga kravet.
Jag hade från början haft den inställningen att jag skulle inrätta hela min sommarferie efter detta utredningsarbete, så att jag skulle kunna stå till förfogande när som helst. Min ambition var att åstadkomma ett resultat under sommaren. Den tiden hade dock löpt ut den 19 september, och därför tog jag kontakt med departementet, som ville få en redogörelse för läget, och den lämnade jag i brevet av den 26 september.
Jag vill avslutningsvis bara i denna del återge vad jag sade som en konklusion eller slutkläm i brevet: Det är avsikten att jag skall ha ett personligt sammanträffande med Halvar Alvgard när jag har fått det nyss berörda materialet och eventuellt haft ytterligare sammanträffande med Gunnar Berg. Först därefter skulle jag kunna avlämna min utredning och mitt eget förslag.
Sedan valet hade hållits och en ny regering tillträtt hade jag, som framgår av handlingarna, ett sammanträffande med justitieminister Gun Hellsvik och statsrådet Reidunn Laurén. Då var utredningsläget detsamma som det jag hade rapporterat den 26 september, men jag kunde förstå att man gärna ville lösa detta ärende så fort som möjligt, och det var ju också en ambition som jag från början hade haft.
Jag skall kanske här inskjuta att det här är en ganska säregen situation för en utredning. Staten var i och för sig inte skyldig att betala något -- det hade ju domstolarna fastställt -- men frågan var likväl om Halvar Alvgard skulle få en ersättning. Där kom en mängd bedömningar in. Jag vill peka på en viktig faktor.
Jag hade funderat litet grand över den, utan att diskutera den med någon annan. Först vill jag se vilken grundläggande bedömning man kunde göra av den ekonomiska förlusten. Sedan tyckte jag nog att jag var på det klara med att om ett belopp skulle betalas till Halvar Alvgard, så måste man också beakta ett betydande ideellt moment.
En synpunkt som jag själv övervägde på min kammare var att om jag skulle ha kommit fram till att Halvar Alvgard skulle ha pengar och jag ville motivera det nyanserat, måste jag naturligtvis samtidigt se till att resultatet i själva verket inte blev sådant att Halvar Alvgard då skulle känna sig ytterligare pikerad av det. Om man betalar en person någonting för något som han lidit, skall resultatet av det inte göra saken värre. Därför ville jag på något sätt, när jag i slutänden skulle komma med min utredning, se till att den byggde på någon sorts gemensam grund med Halvar Alvgard och hans ombud.
Detta var en synpunkt som jag alltjämt hade när frågan kom upp om att försöka lösa ärendet litet snabbare. Eftersom det så att säga hade varit en hel del olika belopp på bordet i samband med min utredning, erbjöd jag mig att försöka ta reda på vilka tankar Halvar Alvgard och i första hand hans ombud hade.
Jag sammanträffade med Gunnar Berg, och vi gick återigen igenom utredningen sådan den förelåg. Jag vände på siffror osv., och till slut sade Gunnar Berg till mig: att om Halvar Alvgard får 1 milj.kr., så kommer han att känna sig upprättad. Då tyckte jag att jag ville vidarebefordra det beskedet till regeringen, och det gjorde jag. Med det var i stort sett min del i saken avslutad.
Torgny Larsson: Det står i det förordnande som Hans-Gunnar Solerud fick att utredaren dels skall ge regeringen underlag för beslut i ersättningsfrågan, dels skall lämna ett eget förslag. När jag hör den här muntliga rapporten får jag inte riktigt klart för mig hur själva arbetet gick till. Var det så att du innan du sedan tog kontakt med Alvgards företrädare hade någon klar egen bild i grundfrågan om Alvgard över huvud taget skulle ha en ersättning?
Hans-Gunnar Solerud: Jag hade, som jag uppfattade det, ursprungligen ett utredningsuppdrag som avsåg ett helt objektivt utredande. Jag skulle, som det står, ge regeringen ett underlag. Jag gick inte på något sätt in i den här utredningen med någon förutfattad mening, och jag ville lämna denna redogörelse för att visa att jag försökte bygga upp min uppfattning från grunden. Jag vet inte om det är ett tillräckligt svar.
Torgny Larsson: Du sade att du hade räknat med att bli färdig under sommaren. Kan man säga att du i stort sett var färdig med utredningsuppdraget när regeringsskiftet ägde rum?
Hans-Gunnar Solerud: I det material som utskottet har fått och som jag har fått del av under helgen -- jag var bortrest förra veckan -- såg jag en uppgift från någon tidningsartikel om att jag skulle ha sagt att jag i stort sett var färdig. I varje fall drog man den slutsatsen.
Det faktiska förhållandet är här, liksom det är i många sådana här utredningsuppdrag, att jag genast började fundera på hur en rapport skulle se ut. Jag räknade med att dels redogöra för de faktiska förhållandena sådana jag hade uppfattat dem, dels redogöra för de lagregler eller skadeståndsrättsliga regler som jag tyckte kunde vara av intresse, även om situationen var så säregen att dylika i och för sig inte nödvändigtvis i alla delar var tillämpliga.
Jag hade då också satt rubriker för den information som jag under hand skulle inhämta. Så till vida kan man säga att arbetet var på gång. Som jag har sagt till en journalist hade jag åtskilligt startmaterial i min ordbehandlare hemma. Men det väsentliga, nämligen de nyanserade bedömningar som jag skulle göra, hade jag däremot inte börjat på. De var beroende av det material som jag skulle analysera och som jag inte då i alla delar hade fått. -- Jag måste alltså ge ett nyanserat svar på den frågan.
Torgny Larsson: Har jag uppfattat rätt eller har jag fel när jag gör påståendet att det var den nya regeringen som ansåg att utredningsarbetet skulle avslutas omedelbart, eller rättare sagt avbrytas? Vill du kommentera det?
Hans-Gunnar Solerud: Jag uppfattar det inte så att regeringen avbröt mitt utredningsarbete. Jag tycker inte att det ger en helt riktig bild av läget.
Torgny Larsson: Men det var i varje fall inte färdigt, så du hade inte tillräckligt sådant underlag som du hade i uppdrag att skaffa fram? Du hade det i och för sig i ditt ordbehandlingssystem, men det var i varje fall inte ännu sammanställt, så regeringen hade inte tillgång till det vid de samtal som ni då hade?
Hans-Gunnar Solerud: Med underlag menar jag här de bedömningar på basis av redovisning av de faktiska förhållandena som den regering som ursprungligen gav mig uppdraget var intresserad av. Samtliga faktiska förhållanden hade jag inte ännu, än mindre bedömningarna.
Torgny Larsson: Du har nämnt samtal som du hade med företrädare för regeringen. Var det något ytterligare samtal än det som vi har fått uppgift om, med justitieministern och statsrådet Laurén? Var det vid ett tillfälle, eller förekom ytterligare kontakter mellan er?
Hans-Gunnar Solerud: Det var vid ett tillfälle.
Torgny Larsson: Vad sades vid det tillfället?
Hans-Gunnar Solerud: Vilka ord som yttrades vågar jag kanske inte säga. Jag kommer nog inte ihåg det. Men jag kunde, som jag försökte säga förut, konstatera att det sätt på vilket jag hade bedrivit utredningen hade lett till det resultat som förelåg redan den 26 september. På den punkten hade det inte skett någon förändring. Jag förväntade mig egentligen varje dag att få ytterligare material. Det var vad jag kunde rapportera. Jag vågar inte säga det alldeles bestämt, men det är möjligt att jag gav en indikation på den ganska stora spridning på beloppen som fanns i de olika kalkylerna.
Torgny Larsson: Det står i den PM som vi har fått från justitiedepartementet att det var svårt att uppskatta Alvgards samlade skada, och du har uttryckt något liknande. Du har visserligen nämnt någonting, men skulle du ytterligare vilja beskriva varför det var svårt att bedöma det utifrån den situation som rådde då?
Efter det har det kommit fram några nya uppgifter, som jag skall återkomma till senare. Vari bestod svårigheten att göra denna bedömning?
Hans-Gunnar Solerud: Dels skall man ju ha ett faktiskt material att bygga på, dels handlar det om bedömningar om framtiden, en framtid som emellertid vid denna tidpunkt var förfluten. Det är en skillnad mellan den bedömning som gjordes i samband med det ursprungliga kravet och de kalkyler som man senare kan göra.
Jag vill också säga något mot bakgrund av den inställning som jag nu har redovisat i frågan om hur man skall hantera det här. Jag vill inom parentes säga att jag med stor tillfredsställelse tog del av generaldirektör Lennart Nilssons artikel i materialet, där han beskriver de svårigheter som en myndighet har att föra fram nyanserade bedömningar. Jag tycker att det var en artikel som mycket väl illustrerade de problem som vi har. Det gäller också mitt dagliga arbete i domstolen.
Det är också en typ av problem som jag hade i denna utredning. Jag försökte förut indikera detta genom att säga, att kommer man fram till att en person skall ha ett belopp ex gratia, som man brukar kalla det, skall man se till att det inte blir av den karaktären att det blir kontraproduktivt. Jag menade för min del att på basis av det material som jag kunde få fram och de bedömningar som jag gjorde var den svåra delen -- låt mig uttrycka det så -- att sedan uttrycka mig på ett förnuftigt sätt i mina slutsatser.
Jag har inte det materialet i dag, och jag har inte kunnat göra dessa överväganden. Jag hoppas att det ursäktas mig att jag inte gärna nu vill sitta och tycka till i största allmänhet i denna fråga.
Det är säkert inte ett fullödigt svar på frågan, men jag hoppas att det finns förståelse för min inställning.
Torgny Larsson: Herr ordförande! Jo, vi kan ju inte alltid begära att få svar på alla frågor, men vi är tacksamma för att få svar på det som det är möjligt att besvara.
Vi har fått besked om att något utredningsförslag inte lades fram. Vad jag vill veta är: Om utredningen hade fått fortsätta, hade det då varit möjligt att få fram ett bättre underlag? Det är i detta avseende min huvudpoäng.
Hans-Gunnar Solerud: Jag kan nog utan vidare svara att jag inte på något sätt hade givit upp. Självfallet hade jag kommit med en rapport när jag hade ansett mig mogen för det.
Torgny Larsson: Nu ett halvår efteråt kan man försöka göra en samlad bedömning. Vi har i botten det som lagutskottet och riksdagen begärde. Med anledning av det tillsattes utredningen. Därtill kommer fakta från tidningsartiklar och sådant som kommit fram senare. Vad är det som i dag skulle tala för att Alvgard borde ha ersättning? Finns det något som talar emot att han skulle få ersättning? Har du tagit del av de tidningsartiklar som förekommit i bl.a. Göteborgs-Posten? Det har också varit program i radion, som har gett en något annan bild än vad man tidigare har fått.
Hans-Gunnar Solerud: Jag har först i detta material tagit del av några artiklar i Göteborgs-Posten. Något annat har jag inte tagit del av. I linje med vad jag nyss sade skulle jag gärna se att jag slipper att sitta och kommentera eller argumentera mot vad journalister har funnit och vad de har skrivit i tidningar. Jag anser inte att jag bör göra det, i varje fall inte offentligt.
Torgny Larsson: Det har jag full förståelse för. Jag har bara i det material som vi har fått kunnat konstatera att saker och ting har uppgetts, t.ex. att Alvgard skulle ha upprättat skenkontrakt, inte kunnat få låna i bank, osv., uppgifter som uppenbarligen inte heller riksdagen kände till förra året. Jag var mer intresserad av om sådana uppgifter fanns då utredningen pågick, men jag skall självklart inte pressa på denna punkt.
Hans-Gunnar Solerud: Kan jag få göra ett litet tillägg i detta sammanhang? Jag kan inte gå i god för alla delar, eftersom jag inte kommer ihåg dem. Men när jag läste igenom dessa artiklar, visserligen hastigt, men jag läste dock igenom dem, tror jag inte att jag uppfattade det sakliga, det som beskriver saken, som några nyheter för mig. Jag tror att mycket av detta fanns i rättegångshandlingar och i promemorior som låg till grund för JK:s bedömningar.
Torgny Larsson: I och för sig skulle jag väl ha kunnat ställa fler frågor om detta, men jag släpper det.
I justitiedepartementets promemoria står det: Solerud menade för sin del att det var angeläget att ärendet kom till ett snabbt slut.
Jag vill veta för det första om det stämmer, och för det andra varför det var nödvändigt att det kom till ett snabbt slut.
Hans-Gunnar Solerud: Som jag sade inledningsvis var min strävan hela tiden att försöka åstadkomma ett resultat så fort som möjligt oavsett vilket resultatet blev. För att illustrera detta så var det på något sätt en svulst i samhällssjälen -- det kanske är att ta i litet grand -- som hade legat under många år. Och jag kunde inte tro annat än att det bästa var att saken kunde ordnas upp så snabbt som möjligt, och det var alltså min ambition med utredningen. Det låg egentligen inte något annat i detta än just att jag allmänt sett tyckte att en sak skall klaras av så fort som möjligt. Det kanske är en ambition som jag har vad jag än gör.
Torgny Larsson: Jag undrar om det bara var ett exempel på att man vill göra ett jobb så snabbt och bra som möjligt, eller om det låg något annat i detta.
Hans-Gunnar Solerud: Jag hoppas att jag kan få säga att det var det första.
Torgny Larsson: När jag läste detta undrade jag litet grand, eftersom ärendet var så gammalt. Det var tio eller tolv år sedan det började. Därför har jag velat få reda på varför man inte kunde vänta ytterligare någon eller några månader för att få fram ett tillräckligt underlag. Det var detta som var bakgrunden till att jag ställde dessa frågor.
Jag skulle vilja gå in på samtalen med Alvgards ombud. Uppgiften var att lämna ett eget förslag till ersättning. Och man enades sedan -- när du träffade statsråden -- om att försöka undersöka möjligheterna till en förhandlingslösning. I vanliga förhandlingar brukar det ges och tas bud. Man tänker sig något belopp, och sedan enas man efter en budgivning. Men av de mycket kortfattade handlingar som vi har får jag intrycket att det i stort sett bara var att ni accepterade det bud som Alvgards ombud gav. Var det någon förhandling i egentlig mening, där ni diskuterade belopp fram och tillbaka?
Hans-Gunnar Solerud: Först kanske det tillåts mig att reagera mot att "vi" godtog. Det var alltså inte, som jag försökte säga tidigare, så att jag uppträdde som något slags förhandlare för staten.
Jag kan tillägga att det vid mitt första sammanträffande med Gunnar Berg och den revisor som hade gjort kalkylen visade sig att revisorn möjligen hade trott att mitt uppdrag egentligen var att förhandla. Jag var tvungen att genast säga ifrån att det var det inte, utan mitt uppdrag var att utreda detta objektivt.
När det gäller det senare skedet var det för min del egentligen inte fråga om något annat än att jag tyckte -- och jag gav förut den allmänna bakgrunden -- att det vore bra om man, om något belopp skulle betalas ut, hade en någorlunda samstämmig grund att stå på.
Min avsikt och min strävan vid detta sammanträffande med Gunnar Berg var att få klart för mig vilka tankar som fanns på den sidan. Jag ansåg mig inte ha något uppdrag att börja skära i eller kasta belopp fram och tillbaka över bordet. Jag fick detta spontana besked, och jag vidarebefordrade det. Vad som därefter skulle kunna hända låg inte mina händer så att säga, utan olika alternativ kunde tänkas.
Torgny Larsson: Jag vill bara ställa ytterligare en fråga. Det var ju Laila Freivalds som var justitieminister i den gamla regeringen. Förekom det någon kontakt er emellan efter det att uppdraget gavs i juni och före regeringsskiftet?
Hans-Gunnar Solerud: Nej. Men det här brevet den 26 september var förestavat av att jag sökte en kontakt. Det kanske jag borde ha begripit, men det var för sent då. Eftersom vi vid denna tidpunkt hade en expeditionsministär fanns det kanske inte några möjligheter att diskutera dessa saker.
Hans Nyhage: I lagutskottets betänkande 27, som riksdagen har fattat beslut om, säger både majoriteten och minoriteten att det är rimligt att ersättning skall utgå utöver den ersättning som Alvgard kan vara berättigad till enligt lagen om ersättning för frihetsinskränkning. Litet längre ner säger majoriteten att det ankommer på regeringen att bedöma huruvida och med vilket belopp ersättning bör utges.
Du svarade nyss på en fråga om ditt utredningsuppdrag. Du svarade att du skulle undersöka underlag för ersättning helt objektivt. Innebar det att utgångspunkten också kunde vara att ingen ersättning alls skulle utgå?
Hans-Gunnar Solerud: Detta med att det skulle vara objektivt, kom fram genom Sten Heckscher, som sade det till mig. Innan jag åtog mig uppdraget och innan jag hade fått det formellt, undrade jag vad det handlade om och vad syftet var. Då sade han att jag skulle göra en objektiv utredning och ge ett underlag åt regeringen.
När jag sedan läste utskottsbetänkandet och tog del av den riksdagsdebatt som hade förevarit, drog jag ingen annan slutsats än den att jag skulle ge ett underlag, och att det sedan var regeringens sak att på basis av detta underlag bestämma vad som skulle ske.
När det gäller mitt eget förslag måste jag tillstå att jag kände fullständig frihet därvidlag. Om jag hade kommit till det ena eller det andra, skulle jag ha sagt det. Där kände jag inte någon bindning åt något håll.
Hans Nyhage: I den muntliga redovisning som vi fick alldeles nyss av dig, fick jag uppfattningen, och du får korrigera mig om jag har fått fel uppfattning, att du ändå kom till slutsatsen att ersättning skulle utgå.
Hans-Gunnar Solerud: Jag kan väl säga att jag under utredningens gång nog tyckte att väldigt mycket talade för det. Men som jag sade förut vill jag inte nu, på ett sämre material och, om utskottet ursäktar, under sämre förhållanden än om jag hade suttit vid min ordbehandlare och vägt mina ord, gå in precis i detalj på den frågan. Men mycket talade för att jag hade kommit fram till att han borde ha någon ersättning.
Hans Nyhage: Om jag förstår skrivelsen från departementet rätt gavs alltså ett direkt uppdrag till dig att försöka komma till en uppgörelse i frågan med Alvgard och hans advokat. Är det rätt uppfattat?
Hans-Gunnar Solerud: Nu skall jag inte vrida på ord. Men jag har också uppfattat skrivningen på det sättet. Det är kanske fråga om val av ord. Jag försökte att beskriva mer nyanserat hur jag kände att mitt fortsatta agerande skulle vara. Jag hade nog inte känslan av att jag skulle sätta i gång och såga i belopp, i varje fall inte på detta stadium.
Hans Nyhage: Du nämnde själv att om ersättning skulle utgå måste den ideella ersättningen vägas in och väga ganska mycket. Du nämnde också att den ersättningen inte fick bli av den karaktären att den skulle skada mer än göra nytta, om jag får använda detta uttryck. Sedan blev slutsatsen 1 milj.kr. Var det på direkt förslag från Gunnar Berg?
Hans-Gunnar Solerud: Jag undersökte vilka tankar som fanns på den sidan. Då fick jag spontant den reaktion som jag har sagt.
Vi gick igenom materialet igen -- man sitter och bollar med siffror och sätter frågetecken här och petar där. Efter ett par timmar sade Gunnar Berg att han trodde att om Alvgard skulle få 1 milj.kr. skulle han känna sig upprättad. Och det var detta som jag vidarebefordrade.
Hans Nyhage: Skulle det enligt din mening inrymma också vad du själv sade till oss om kravet på ideell ersättning?
Hans-Gunnar Solerud: Ja, självfallet.
Hans Nyhage: Gick du då tillbaka till regeringen med detta besked?
Hans-Gunnar Solerud: Ja, jag vidarebefordrade denna upplysning.
Hans Nyhage: I både majoritetens och minoritetens yrkanden i lagutskottet sägs det att regeringen bör återkomma till riksdagen med begäran om medelsanvisning. Diskuterade ni denna fråga i detta sammanhang?
Hans-Gunnar Solerud: Jag tror att det var av riksdagsdebatten som jag fick uppfattningen att det fanns mer än en åsikt om under vilka förhållanden regeringen måste gå tillbaka till riksdagen. Jag vill minnas att det var en diskussion mellan några ledamöter om det konstitutionella i att riksdagen lägger sig i regeringens medelsförvaltning. Jag vet inte precis vad som avsågs med skrivningen i utskottsbetänkandet. Men jag fick intrycket att det möjligen var på det sättet att man skulle gå tillbaka till riksdagen om det behövdes, dvs. om man inte kunde klara det på något annat sätt.
Hans Nyhage: Det står mycket riktigt i majoritetsskrivningen: om så är erforderligt. Och det kan möjligen tolkas på två sätt. Om jag förstår det rätt så tolkade regeringen det på ett sådant sätt att det inte var erforderligt att gå tillbaka till riksdagen i ärendet. Är det även din uppfattning?
Hans-Gunnar Solerud: Det var ett alternativ som jag läste in i skrivningen. Men jag vill inte ge mig ut för att vara sakkunnig på en sådan konstitutionell fråga.
Bertil Fiskesjö: Jag skulle först vilja fråga hur mycket arbete som du lade ned på denna fråga. Hur mycket hann du uträtta innan uppdraget så att säga tog slut?
Hans-Gunnar Solerud: Det var synd att jag inte förutsåg denna fråga. Min bakgrund är ju advokatens. Och det gör att jag har en ovana att föra bok över alla åtgärder som jag vidtar i skilda ärenden. Jag hade alltså i min dator det exakta antalet timmar som jag hade lagt ned. Nu kommer jag faktiskt inte ihåg det, och jag vågar inte säga det. Men det var ganska mycket arbete. Det berodde på att jag ville vara så förberedd som möjligt. De som har erfarenhet av kansliarbete kanske förstår mig om jag säger att jag ville ha så mycket som möjligt skrivet av snömoset, dvs. de allmänna formuleringarna, bakgrunden rättsligt och vad jag nu hade för idéer. Detta ville jag ha klart så att det inte behövde ta någon tid att skriva när jag sedan kom till det svåra, nämligen bedömningarna. Därför hade jag skrivit ganska mycket. Jag kan säga att jag i min ordbehandlare hade ett femtiotal trycksidor.
Bertil Fiskesjö: Om jag har förstått dig rätt överlämnades inga handlingar från din sida till regeringen som resultat av dessa undersökningar.
Hans-Gunnar Solerud: Nej, ingenting överlämnades.
Bertil Fiskesjö: Redovisade du innehållet i de undersökningar som du gjort vid den träff som du hade med de båda ministrarna i justitiedepartementet?
Hans-Gunnar Solerud: Jag redovisade inte det som jag hade skrivit, eftersom det var, som jag sade, snömos. Däremot talade jag helt allmänt om dessa kalkyler. Vi gick inte in i varje detalj.
Bertil Fiskesjö: Har du någon uppfattning om anledningen till att du inte fick fullfölja det uppdrag som du hade?
Hans-Gunnar Solerud: Nej, jag vill inte uttrycka någon uppfattning om detta.
Bertil Fiskesjö: Kan man utifrån det arbete som du har nedlagt säga att det hade någon som helst betydelse för ärendets utgång?
Hans-Gunnar Solerud: Det är nog inte heller en fråga som jag vill besvara.
Johan Lönnroth: Du har hänvisat till en tidningsartikel där du skulle ha sagt något om din ordbehandlare. Det som står i denna tidningsartikel i Göteborgs-Posten den 7 februari i år, är: Det var ju inte så att jag hade en rapport som regeringen tackade nej till och inte ville ha. Så var det inte. Men jag hade gjort en del bedömningar och hade det mesta i min ordbehandlare.
Vi har hört en bedömning om att ett belopp borde utgå i skadestånd. Men fanns det fler bedömningar i detta läge? Det står ju bedömningar i pluralis.
Hans-Gunnar Solerud: Nej, det kan jag väl egentligen inte säga. Om det är något oklart i denna artikel så är det säkert mitt fel. Jag vill inte skylla någon annan för det. Men jag uttryckte mig kanske inte riktigt på det sättet. Jag fick kanske en fråga av typen: Stoppades din utredning? Då svarade jag kanske något i den stilen. Om man då för ihop frågan och svaret i ett, ser det ut som om jag hade uttryckt mig på ett annat sätt. Men det är ingen kritik mot journalisten, utan jag borde kanske ha uttryckt mig tydligare.
Jag var emellertid inte i det närmaste färdig. Och med färdig menar jag först då jag har kommit till ett slutligt och nyanserat resultat, med bedömningar, ungefär som vi brukar göra i domstolarna, dvs. skriva domskäl. Jag hade egentligen inte kommit mycket längre än till rubriken Domskäl. Men jag hade all sakframställning, osv. i min ordbehandlare. Och det är naturligtvis en fråga om smak om man säger att det mesta är skrivet. Det mesta i antal sidor räknat kanske var skrivet, men det viktigaste var ännu inte skrivet, nämligen slutsatserna.
Johan Lönnroth: Du nämnde i din inledning att du tagit del av material och haft vissa kontakter med JK i denna fråga. I en annan av artiklarna i Göteborgs-Posten citeras Göran Persson på JK-ämbetet. Han skulle ha sagt att det skapades en falsk sanning i denna fråga.
Jag har förstått att du inte vill bedöma i sådana termer här i dag. Men jag skulle vilja ställa en fråga. Stämmer detta citat från JK Göran Persson med det som du tog del av när det gällde JK:s syn på denna fråga?
Hans-Gunnar Solerud: Jag hade ingen kontakt med JK. Men jag hade tillgång till hans akt, som egentligen var tre akter. Den första akten var den som gällde det första kravet som ställdes av Alvgard. Den andra akten avsåg det tilläggskrav som kom på 815000 kr., vill jag minnas att det var, för hyresförluster. Och den tredje akten gällde tvistemålet. I dessa handlingar ingick, såvitt jag kunde förstå, inte några bedömningar av detta slag, utan detta måste vara en intervju som Persson har gett senare.
Thage G Peterson: Jag har ett par frågor av närmast förtydligande karaktär. Den första är: Var det din avsikt från början att lämna en skriftlig utredning?
Hans-Gunnar Solerud: Ja.
Thage G Peterson: Ni sade som svar på en fråga av Torgny Larsson: Jag hade inte gett upp. Jag hade kommit med en rapport när jag var mogen för det.
Vem förhindrade er från att slutföra uppdraget och komma med en rapport? Var det ett besked från justitieministern eller från statsrådet Laurén?
Hans-Gunnar Solerud: Det var ingen som sade att jag skulle upphöra med min utredning. Däremot skulle jag undersöka, som jag sade förut, tankarna hos Alvgard och hans ombud, så att man kunde få något begrepp om beloppsfrågor. Det var detta som jag vidarebefordrade. Sedan dog ärendet så att säga ut.
Thage G Peterson: Men om ingen förhindrade er från att färdigställa utredningen, varför färdigställde ni den då inte?
Hans-Gunnar Solerud: Så till vida blev jag hindrad senare, efter det att pengarna var utbetalda. I varje fall när saken var klar och regeringen hade fattat sitt beslut blev jag entledigad från uppdraget.
Thage G Peterson: Vem förhindrade er då att färdigställa utredningen senare?
Hans-Gunnar Solerud: Då hade jag inget uppdrag längre.
Thage G Peterson: Fick ni bara ett skriftligt besked från departementet att lägga av?
Hans-Gunnar Solerud: Det var väl innebörden. Det var väl ett entledigande. Jag kommer inte ihåg precis, men det är väl standardformuleringar.
Thage G Peterson: Fortsatte ni att utreda även efter det att ni hade haft mötet på justitiedepartementet med justitieministern och statsrådet Laurén?
Hans-Gunnar Solerud: Nej, inte på annat sätt än att jag hade detta sammanträffande med Gunnar Berg.
Thage G Peterson: Men den 13 juni fick ni ett uppdrag av den dåvarande regeringen att färdigställa en utredning, och den färdigställde ni inte. Någon måste ändå ha sagt till er att ni inte behövde färdigställa den. Vem var det?
Hans-Gunnar Solerud: Jag blev entledigad från uppdraget av den nya regeringen.
Thage G Peterson: Var det av justitieministern?
Hans-Gunnar Solerud: Förlåt, det var nog fel av mig att säga regeringen, det var naturligtvis justitieministern.
Thage G Peterson: Var det så att justitieministern inte ville ha fram någon utredning och mer fakta utan att det skulle vara färdigt i och med vad ni hade sagt muntligt?
Hans-Gunnar Solerud: Detta entledigande fick jag efter det att beslut hade fattats, om det nu var av regeringen, att Alvgard skulle få dessa pengar.
Thage G Peterson: Men ni svarade på vice ordförandens fråga att ni vid samtal med justitieministern och statsrådet Laurén inte drog denna rapport och vad ni hade skrivit, utan det var ett annat samtal. Så det som ni hade kommit fram till i er utredning har alltså egentligen aldrig kommit den nya regeringen till del?
Hans-Gunnar Solerud: Nej, jag hade inte kommit fram till så mycket. Det var detta som var problemet. Vid denna tidpunkt hade jag ännu inte fått materialet och gjort de nyanserade bedömningar som skulle leda fram till min slutsats.
Thage G Peterson: Ni ville tidigare inte kommentera vad journalister har skrivit i en tidning, men ni sade också att ni hade läst de tre artiklarna i Göteborgs-Posten.
De uppgifter som kommer fram i Göteborgs-Posten, är de korrekta, eller är det något där som ni inte anser vara korrekt?
Hans-Gunnar Solerud: Jag har inte läst dem på ett sådant sätt att jag kan säga om det finns några direkta felaktigheter i dem eller inte.
Thage G Peterson: Borde ni inte vara så nyfiken på fakta, eftersom ni är utredningsman, att ni borde ha läst det utifrån utgångspunkten vad som var korrekt och vad som inte var korrekt?
Hans-Gunnar Solerud: Jag var inte så nyfiken. Om jag borde ha varit så nyfiken överlämnar jag till någon annan att bedöma.
Henrik S Järrel: Du var förordnad utredningsman, och du har berättat för oss att du hemma i en dator har plockat fram sakunderlaget och att du i princip kommit till rubriken Domskäl för att försöka göra en sammanvägning av de intryck av sakunderlaget som du under resans gång förskaffat dig.
Jag undrar om du vid detta sammanträffande med statsråden Laurén och Hellsvik, då du hade advokaten Bergs, alltså ombudets, uppfattning klar för dig, nämligen att Alvgard skulle ha varit nöjd eller känt sig upprättad om han fick 1 miljon, ansåg att detta var tillräckligt mot bakgrund av vad du själv hade som sakbakgrund men också med tanke på den klumpsumma som Alvgards ombud sagt att hans huvudman egentligen skulle ha förklarat sig nöjd med om han fick. Framställde du till ministrarna under hand någon skälighetsbedömning, alltså att du inte själv hade kommit med något förslag som förordnandet borde ha förutskickat att du skulle ha gjort, men att detta kunde vara skäligt och att man skulle ge honom detta i något slags förlikningsattityd. Alvgards ursprungliga krav var ju 2 miljoner.
Hans-Gunnar Solerud: Jag kan inte påminna mig att vi förde något resonemang efter den linjen.
Ylva Annerstedt: Apropå frågorna om ditt entledigande från uppdraget skulle jag vilja ställa följande fråga. Fanns det någon anledning för dig att fortsätta din utredning sedan överenskommelse hade träffats med Alvgard och pengar hade utbetalats?
Hans-Gunnar Solerud: Nej, jag gjorde bedömningen att det inte fanns någon anledning.
Torgny Larsson: I den PM som vi har fått från justitiedepartementet står det att Solerud och statsrådet hade enats om att Solerud skulle undersöka möjligheterna till en förhandlingslösning. Därefter står det att härefter överlämnade Solerud till justitiedepartementet en kopia av en skrivelse till Solerud från Alvgards ombud där det föreslås 1 milj.kr.
Ungefär hur långt efter mötet med statsråden överlämnades denna skrivelse?
Hans-Gunnar Solerud: Jag tror att det var inom loppet av en vecka.
Torgny Larsson: Den uppgiften från departementet är konstig, eftersom vi har fått en annan uppgift i en PM. Det står att Alvgards ombud i skrivelse till Solerud den 13 juni föreslår en ersättning till Alvgard om 1 milj.kr. ex gratia. Det står vidare att Solerud överlämnar kopia av skrivelse till justitiedepartementet.
Enligt denna uppgift skulle överlämnandet av kopian ha skett redan i juni. Dessa båda uppgifter stämmer inte.
Hans-Gunnar Solerud: Jag håller med om det. Uppgiften att det skulle ha överlämnats något brev i juni är ny för mig. Jag har i varje fall inte varit medveten om att jag har lämnat över något brev i juni.
Thage G Peterson: Jag har ingen ytterligare talare anmäld. Då vill jag tacka justitierådet Hans-Gunnar Solerud för hans medverkan, och jag förklarar denna del av den offentliga utfrågningen avslutad.
Konstitutionsutskottet 1992-03-31 kl.11.30--12.13 Bilaga B 9
Offentlig utfrågning av justitieminister Gun Hellsvik angående ersättning till Halvar Alvgard
Thage G Peterson: Granskningen gäller beredningen av ärendet om ekonomisk ersättning till Halvar Alvgard. Jag hälsar vår justitieminister välkommen. Hon har med sig hovrättsassessorn Göran Lambertz. Jag vill be om överseende för att vi inte har kunnat hålla den avdelade tiden. Jag vet att det finns arbete på departementet som väntar.
Vi har tidigare inte talats vid om huruvida justitieministern vill utnyttja tillfället att inleda utfrågningen. Den möjligheten finns. Vill justitieministern säga några ord inledningsvis, eller skall vi gå direkt på frågorna?
Gun Hellsvik: Det här är första gången för mig i konstitutionsutskottet. Jag var inte medveten om att jag hade rätt till en inledning. Jag är beredd att direkt svara på frågorna.
Thage G Peterson: Det ger tillfälle till ett avslutande inlägg om det behövs. Jag lämnar ordet fritt för frågor.
Torgny Larsson: Herr ordförande! Jag vill börja med att fråga följande. När och på vilket sätt kom justitieministern för första gången i kontakt med Alvgardärendet, och hur satte hon sig in i ärendet?
Gun Hellsvik: Vi har ju alla genom den uppmärksamhet som Alvgardärendet har fått även utanför den politiska världen kommit i kontakt med ärendet, vilket naturligtvis också jag hade. När den nya regeringen tillträdde var vi inom regeringen alla intresserade av att få ett slut på Alvgardärendet.
Eftersom ärendet hörde till justitiedepartementet innebar det att jag -- det måste ha varit i samband med beredningen den 7 oktober -- tog initiativet till en föredragning av Alvgardärendet, vilket jag också fick. Beredningen var på måndag, och föredragningen måste ha varit på tisdag.
Torgny Larsson: Det var alltså justitieministern som tog initiativet till detta sammanträde och inte Solerud?
Gun Hellsvik: Nej, det var jag som tog initiativ till en föredragning och därefter initiativ till ett sammanträffande med Solerud.
Torgny Larsson: Den gamla regeringen tillsatte i juni i somras Solerud som utredningsman för att han skulle dels ge ett underlag vid beslut i ersättningsfrågan, dels lämna ett eget förslag. Han fick uppenbarligen inte fullfölja sitt uppdrag. Varför det? Varför avbröts utredningen?
Gun Hellsvik: Det beror på vad man menar med att avbryta utredningen. Jag fick som sagt första veckan, troligen på tisdagen, en föredragning på justitiedepartementet och bad då att få ett sammanträffande med justitierådet Solerud. Vid detta sammanträffande framkom bl.a. att det säkerligen inte var möjligt, med tanke på den tid som hade gått, att få fram ett underlag som kunde visa den verkliga skada som Alvgard hade drabbats av.
Det var då fråga om man skulle fortsätta att utreda något där alla uppenbarligen var överens om att man ändå inte skulle kunna komma till ett exakt resultat.
Torgny Larsson: Men han var uppenbart inte färdig. Det är i varje fall uppenbart. Då menade ni från regeringens sida att det inte skulle kunna komma fram några nya fakta i målet. Är det rätt uppfattat?
Gun Hellsvik: Också det beror på vad man menar med inte färdig. Som jag tidigare sade konstaterades att en fortsatt utredning inte skulle kunna komma fram till något exakt underlag. Vid diskussionen med Solerud fick jag den uppfattningen. Jag minns naturligtvis inte exakt hur orden föll, men jag vet att jag frågade om möjligheter att få fram ett underlag som visade den exakta skadan. Jag fick då svaret, utan att jag påstår att jag citerar, att det inte var möjligt att få fram ett sådant underlag. Man kan i och för sig säga, att den utredning då var gjord som var möjlig att göra.
Torgny Larsson: Det har senare framkommit uppgifter i bl.a. Göteborgs-Posten som har gett en annan bild av detta ärende. Kände ni inte alls till de uppgifterna vid det tillfälle då ni fattade beslut?
Gun Hellsvik: Det ligger i sakens natur, och också i det jag hittills har sagt, att varken jag eller någon annan kan hävda att den ex gratia-ersättning som utbetalades stämmer överens med någon verklig skada. Det är därför det också är fråga om en ex gratia-ersättning.
Torgny Larsson: Men ni kom fram till att en miljon kunde vara lagom, eller nöjde ni er med att acceptera det bud som Alvgards ombud gav? Hur kom ni fram till just detta belopp?
Gun Hellsvik: Man får här se bakåt. Här har vi en lång händelsekedja. Den offentliga hanteringen började om jag minns rätt år 1980. Alvgard framställde i mitten av 80-talet skadeståndskrav på 2,7 milj.kr. Detta återkom i olika sammanhang, och beloppet låg runt dessa 2,7 milj.kr. Hans skadeståndskrav avslogs i alla sammanhang. Men vi skall då ha klart för oss att det aldrig skedde någon prövning om beloppet i sig var skäligt. Man stannade vid att staten inte hade någon skadeståndsskyldighet och lämnade frågan om beräkningarna som sådana var skäliga.
Detta var bakgrunden till de diskussioner som bl.a. jag hade med justitierådet Solerud. Vi detta tillfälle diskuterade vi belopp. Bl.a. nämnde jag om man kunde se en miljon som ett rimligt belopp. Jag fick då i vart fall inte något motstånd mot detta belopp.
Sedan hade Solerud i uppdrag att föra en diskussion genom Alvgards ombud. Där var självfallet inte jag närvarande, och jag kan inte säga hur orden då föll. Men det kom sedan ett bud från Alvgard på det belopp vi också hade diskuterat vid vårt sammanträffande.
Torgny Larsson: Justitieministern sade nyss att det var nödvändigt att få ett slut på ärendet. Jag minns inte om justitieministern möjligen sade "ett snabbt slut", men hon sade ungefär så. När ärendet nu var så gammalt, tio elva år, hade det då inte varit bra att kunna låta Solerud få någon eller några månader på sig så att ni hade fått fram underlaget? Det var uppenbart att han inte var färdig med sin utredning.
Gun Hellsvik: Den uppfattning jag bibringades vid den sittning vi hade var, som jag tidigare sade, att det inte hade gått att få fram något exakt underlag hur länge denna utredning än hade fortsatt. Det är ingen som i dag kan säga att kravet på 2,7 milj.kr. är rätt eller fel och ingen som har möjlighet att säga att ex gratia-ersättningen på en miljon är skälig eller oskälig. Med tanke på hanteringen under ärendets gång gjorde vi bedömningen att det inte fanns något skäl att avvakta. Det är enligt min minnesbild också den uppfattning som justitierådet Solerud hade. Om inte min minnesbild sviker mig helt var även Solerud angelägen om att få ärendet avslutat.
Torgny Larsson: Jag vill ställa en avslutande fråga. När fattades beslut om att Solerud skulle avsluta sitt uppdrag?
Gun Hellsvik: Det beror på vad som menas med beslut om att Solerud skulle avsluta sitt uppdrag. Solerud hade enligt det beslut som den tidigare regeringen hade fattat uppdraget att ge ett underlag för ett beslut i ersättningsfrågan. Det måste rimligen betyda att det är Solerud som beslutar om när han har ett underlag i ersättningsfrågan och att det inte är någon annan som fattar det beslutet.
Torgny Larsson: Jag måste ställa en följdfråga. Jag föreställer mig att antingen lämnar en utredningsman fram ett förslag eller också avbryts arbetet av annat skäl. Utredningsmannen kan naturligtvis säga: Jag klarar inte av detta, jag vill inte, eller också kan uppdragsgivaren ge besked om att arbetet skall avbrytas.
Jag har fått intrycket att detta bara rann ut i sanden. Någon måste ju ha fattat beslut om att inte fortsätta, antingen Solerud eller regeringen.
Gun Hellsvik: Regeringen har inte fattat något beslut. Regeringen har från Solerud fått det förslag till förhandlingsuppgörelse som byggde på diskussionerna mellan Solerud och Alvgards företrädare. Jag kan inte säga exakt vilken dag detta kom, men det måste ha varit i början av den vecka då regeringen fattade sitt beslut, och det måste enligt min uppfattning ses som ett avslutande av utredningen.
Bertil Fiskesjö: Om jag förstått svaren på tidigare frågor rätt menar justitieministern att det fanns tillräckligt underlag för att på ett korrekt sätt bedöma frågan om hur mycket pengar Alvgard skulle ha utan att Soleruds undersökning avslutades.
Gun Hellsvik: Ja, fast jag vill då poängtera att man nog ändå bör se det som att Solerud avslutade sin utredning genom att han informerat oss om att han inte såg det som möjligt att komma till ett exakt resultat och i och med att han överlämnade det förslag till förhandlingsuppgörelse som han hade kommit fram till. Vi menade då att vi hade tillräckligt underlag och att vi kommit så långt man kunde komma.
Bertil Fiskesjö: När vi tidigare frågade Solerud sade han att han hade moset i sin dator, dvs. han hade allt bakgrundsmaterial färdigt, men han hade inte påbörjat de sammanfattande slutsatserna eller de rekommendationer som han tänkte ge på grundval av det material han hade gått igenom.
Nu förstod jag justitieministern så, att Solerud verkligen gav konkreta råd om hur frågan skulle slutföras. Är det korrekt?
Gun Hellsvik: Det beror på vad man menar med "konkreta råd". Vid vårt sammanträffande den 8 eller 9 oktober uttalade Solerud att också han var angelägen om att få ärendet avslutat. Han hävdade, som jag sagt, att man inte kan komma till något exakt resultat. Jag minns att jag frågade om det var möjligt för honom att lägga fram ett förslag till oss inom en vecka. Jag fick också svaret att det var möjligt.
Bertil Fiskesjö: Här finns tydligen något missförstånd, trots allt. Tidigare fick vi den uppfattningen att det var Alvgards ombud som hade kommit med förslaget om en miljon kronor. Men nu fick i varje fall jag den uppfattningen att detta var ett förslag som Solerud hade framfört och som justitieministern hade sanktionerat inför de s.k. förhandlingarna med Alvgards ombud. Vilken version är den korrekta?
Gun Hellsvik: Det är omöjligt för mig att svara på, eftersom det beror på hur diskussionen har gått mellan Solerud och Alvgards ombud, där jag ju inte har varit involverad.
Vid vårt sammanträffande vet jag att jag talade om, eller kanske som fråga tog upp, om ett belopp på en miljon kunde vara rimligt. Hur detta sedan har framställts för Alvgards ombud kan jag inte uttala mig om. Däremot vet jag att det har kommit antingen ett förslag eller ett accepterande, det beror på hur förhandlingarna har gått till, från Alvgard på beloppet en miljon. Men jag kan inte svara på vad som hände och hur framställningarna gjordes under själva förhandlingarna. Jag får utgå från att det korrekta är den beskrivning som Solerud har gett.
Bertil Fiskesjö: Kan man då säga att beloppet en miljon är mellan tummen och pekfingret? Det kunde ha blivit 2 miljoner, det kunde likaväl ha varit 500000 kr. Det fanns alltså inte några realistiska bedömningar av den skada han lidit bakom denna summa, utan det var en jämn, behaglig och fin summa att ta till.
Gun Hellsvik: Det fanns inte någon möjlighet att göra en realistisk bedömning, utan man fick göra en skälighetsbedömning. Det är den skälighetsbedömningen vi gjorde. I och med att man aldrig tidigare i sak hade prövat de framställda skadeståndsanspråken var det i höstas omöjligt att gå tillbaka, utan det är fråga om en skälighetsbedömning. Det är också en ex gratia-ersättning, en ersättning för det lidande som Alvgard drabbats av.
Bertil Fiskesjö: Jag vill ställa en avslutande fråga. Det fanns många personer som var involverade i den här affären och som har utsatts för stark kritik från allmänhetens sida och från Företagarförbundet och liknande. Inhämtade justitiedepartementet på något sätt en version från de myndighetspersoner som hade agerat i denna fråga?
Jag ställer frågan mot bakgrund av att det bl.a. i artiklarna i Göteborgs-Posten har framkommit att man har haft en vitbok på gång inom riksskatteverket som har stoppats. Revisorerna ville skriva en artikel i riksskatteverkets interna tidning. Den artikeln kom aldrig in. Jag tycker detta ger ett något obehagligt intryck på den -- det måste jag i och för sig erkänna -- okunnige betraktaren.
Det är en grundläggande princip att ha största möjliga öppenhet i alla möjliga frågor. Nu kan det tänkas att det var fråga om sekretessbelagda saker och att det inte kan föras ut till allmänheten. Underrättade sig justitieministern eller justitiedepartementet om myndighetsversionen på lägre plan i denna fråga?
Gun Hellsvik: Synpunkterna från direkt involverade har rimligen varit kända för departementet. Men någon kunskap om eventuella försök att tysta ner invändningar hade i vart fall inte jag och mig veterligt inte heller någon inom justitiedepartementet. Det är knappast någonting som man kan ha kunskap om utan att någon har kommit med informationen.
Hans Nyhage: I lagutskottets betänkande säger majoriteten att regeringen borde undersöka huruvida ersättning skall utgå. I den föredragning Solerud hade inför dig, ifrågasatte han över huvud taget att ersättning skulle utgå?
Gun Hellsvik: Nej.
Hans Nyhage: Han var enligt din uppfattning mot bakgrund av vad han hade utrett inställd på att ersättning skulle utgå?
Gun Hellsvik: Ja.
Hans Nyhage: Ifrågasatte han det belopp som ni diskuterade?
Jag skall förklara tydligare. Han sade här att beloppet borde innehålla en hygglig ersättning för ideellt lidande, och dessutom ansåg han att det inte fick ha den innebörden att det skulle bli till skada i stället för till nytta, med andra ord borde det vara en viss rimlig nivå på denna ersättning. Den miljon som blev resultatet, och som han uppenbarligen förhandlade med Gunnar Berg om, ifrågasatte han det beloppet?
Gun Hellsvik: Nej, han ifrågasatte inte detta. Jag kan naturligtvis inte minnas exakt hur orden föll. Men jag minns att han uttryckligen, med någon ordvändning som jag som sagt inte minns, inte hade några invändningar. Så mycket är helt klart.
Hans Nyhage: Kom du mot bakgrund av den föredragning som Solerud gjorde inför dig till den slutsatsen att det inte gick att komma längre i ärendet, utan nu gällde det att fatta ett beslut och att göra det snabbt med hänsyn till enskild person?
Gun Hellsvik: Enkelt svar: ja.
Hans Nyhage: Gav du då ett direkt besked till Solerud, att nu var han entledigad från sitt uppdrag?
Gun Hellsvik: Inte vid vårt sammanträffande. Vad jag då frågade var om han hade möjlighet att avsluta sitt arbete och komma med ett förslag inom en vecka, vilket han sade ja till, och vi fick ett förslag. Därefter har Solerud entledigats.
Hans Nyhage: Men när han kom med förslaget hade han uppenbarligen inte med sig det som, som han själv sade, "sitter i burken", eller hur? Han kom helt enkelt med ett förslag utan att ha bakgrundsmaterialet med sig till dig.
Gun Hellsvik: Ja, på grund av att bl.a. han själv tidigare konstaterat att man ändå inte skulle kunna komma med något exakt belopp.
Hans Nyhage: En slutfråga. Lagutskottet skriver i majoritetsskrivningen att regeringen skulle återkomma till riksdagen "om så erfordras" med begäran om medelsanvisning. Nu har regeringen inte gjort det. Hur tolkar du detta?
Gun Hellsvik: Vi ansåg från regeringens sida att vi inte behövde några ytterligare medel, utan vi utnyttjade medel för oförutsedda ändamål.
Ylva Annerstedt: Jag vill återkomma till det betänkande som lagutskottet skrev, där man för övrigt kom fram till att det var rimligt att ge en ersättning till Halvar Alvgard. Det talas där heller inte om något krav på någon utredning av Solerud. Jag vill citera utskottets slutsatser.
Man säger följande: Utskottet har emellertid inte underlag för att kunna göra några ytterligare uttalanden i ersättningsfrågan, utan det måste ankomma på regeringen att bedöma huruvida och med vilket belopp ersättning bör utges. Regeringen bör snarast ta upp spörsmålet till prövning och om så är erforderligt återkomma till riksdagen med förslag till medelsanvisning.
Anser du att ni har fullföljt riksdagens beslut i alla delar?
Gun Hellsvik: Ja, jag anser att vi har fullföljt på det enda sätt som är möjligt.
Johan Lönnroth: Enligt tidningsuppgifter sade statsminister Bildt när Alvgard hade fått miljonen att Alvgard hade chikanerats av myndigheterna under lång tid. Tycker justitieminister Hellsvik att det är en rimlig bedömning som Bildt då gjorde?
Gun Hellsvik: Jag vet inte riktigt vad detta har med vårt formella ansvar att göra. Men det är ju detta som ligger bakom bedömningen att det var rimligt att Alvgard skulle ha skadestånd.
Johan Lönnroth: Jag tar upp den här frågan därför att de tjänstemän som i sin tur kände sig chikanerade av dessa uttalanden skickade brev till bl.a. statsminister Bildt och kulturminister Friggebo. Fick också justitieminister Hellsvik ett sådant brev från tjänstemännen i Kalmar?
Gun Hellsvik: Nej, det har jag inte fått.
Johan Lönnroth: De skriver i varje fall i brevet att de anser att politiker har vinklat detta på ett sådant sätt att de känner sig starkt personligen angripna, och de ställer ett antal frågor. Vilka oförrätter har Alvgard utsatts för? På vilket sätt är behandlingen av Alvgard djupt kränkande och ovärdigt ett rättssamhälle? Vilket fel eller misstag har skattemyndigheten gjort?
Birgit Friggebo svarade på detta brev. Hon skriver att detta har blivit en politisk fråga och hävdade att hon för egen del aldrig hade påstått att skattemyndigheterna har gjort något fel.
Jag förmodar att justitieministern på något sätt vid bedömningen av skadeståndet måste ha kommit in på denna fråga. Vilket allvar fanns det i de fel som hade begåtts av skattemyndigheterna? Är justitieministern beredd att svara på dessa frågor? Vad hade de egentligen gjort för fel?
Gun Hellsvik: Jag tycker att det räcker för oss i regeringen att hänvisa till vad riksdagen uttalade i maj månad 1991. Riksdagen gör bedömningen att Alvgard är berättigad till någon form av ersättning, och sedan är det vår sak att se till att detta genomförs.
Sedan kan jag inte låta bli att komma med ytterligare en kommentar. Vi vet att det i samband med anhållandet av Alvgard anordnades en presskonferens där Alvgard namngavs som misstänkt för allvarliga skattebrott. I Sverige har vi en princip som jag tycker inte bara skall gälla för våra myndigheter utan också bör gälla för var och en som individ, nämligen att en människa skall betraktas som oskyldig till dess att människan är dömd för ett brott.
Johan Lönnroth: Det är en princip som jag tror att vi alla delar. Min fråga handlade om de tjänstemän vid skattemyndigheten som hade blivit angripna i massmedia och av politiker för att de hade begått olika fel. Också de kände sig anklagade, och de nekades rätten att publicera ett slags vitbok som de höll på att författa i frågan. Mot den bakgrunden kan det väl vara berättigat att också ta upp frågan om anklagelserna mot dem.
Är justitieministern beredd att på något sätt ge dessa angripna tjänstemän upprättelse?
Gun Hellsvik: Jag har som sagt inte fått dessa brev. Jag kan inga detaljer i detta, och jag är inte beredd att kommentera någonting som enbart bygger på tidningsuppgifter, utan då bör man rimligen ha sett det verkliga underlaget. Som jag tidigare sade hade faktiskt regeringen ett uppdrag från riksdagen. Riksdagen hade gjort bedömningen att Alvgard var illa behandlad.
Johan Lönnroth: När riksdagen fattade beslutet hade riksdagen inte tillgång till alla de upplysningar som bl.a. kom fram genom de artiklar i Göteborgs-Posten som vi tidigare här i dag har varit inne på flera gånger. Det hände ändå någonting efter det att riksdagen hade fattat sitt beslut, och nya informationer kom fram. Jag förmodar att justitieministern tog del av dessa informationer.
Gun Hellsvik: Som jag nämnde tidigare fanns det ingen som informerade vare sig mig eller någon annan inom departementet om eventuella påtryckningar eller liknande. Det har mig veterligt dykt upp först innevarande år. Det finns knappast någon anledning för oss inom regeringen att börja göra undersökningar som bygger på misstankar som vi inte har anledning att ha.
Henrik S Järrel: Bara en liten förtydligande fråga. När justitieministern sammanträffade med justitierådet Solerud och ställde frågan om det kan vara rimligt att man ger en ersättning på en miljon kronor, vilket svar fick justitieministern av justitierådet?
Gun Hellsvik: Som jag sagt tidigare kan jag inte ordagrant citera vad som sades, men jag fick ett uttryckligt svar som innebar att Solerud inte invände mot beloppet.
Torgny Larsson: Vilken arbetsfördelning har ni haft inom regeringen i detta ärende? Jag ställer frågan därför att Birgit Friggebo har gjort uttalanden. Dessutom såg jag henne på bild när statsministern tog emot Alvgard. Hur har arbetsfördelningen varit?
Gun Hellsvik: Arbetsfördelningen har inneburit att justitiedepartementet har handlagt detta ärende. Att Birgit Friggebo var med på en bild hänger säkerligen samman med att hon är en av dem som mycket kraftigt har engagerat sig i fallet Alvgard. Vi på justitiedepartementet har självständigt arbetat fram förslaget.
Torgny Larsson: Enligt Göteborgs-Posten säger Birgit Friggebo, som någon tidigare tog upp, att skattemyndigheten inte har gjort något fel. Hon säger att det är riksdagen som har ansvar för det som har skett. Delar justitieministern den uppfattningen?
Gun Hellsvik: Jag vet ju inte riktigt vad Birgit Friggebo har sagt. Jag är inte riktigt säker på att jag förstår citatet ur Göteborgs-Posten. Jag kan faktiskt inte kommentera det.
Torgny Larsson: Då vill jag avslutningsvis ställa en fråga. Solerud har sagt till oss att han hade material i datorn. Blev han ombedd att ta fram det?
Gun Hellsvik: Vi diskuterade inte var han hade sitt material, men vi diskuterade det utredningsarbete som pågick och vad detta kunde resultera i. Det var då det konstaterades, på grundval av Soleruds egen information, att han inte ansåg att han skulle kunna komma med ett exakt och sant förslag med hjälp av sitt underlag.
Ingvar Svensson: Herr ordförande! Det har harvats mycket om hur det här utredningsarbetet har bedrivits. Jag vill bara ställa en fråga om hur en sådan här utredning bedrivs. När och hur avslutas den? Bedömer justitieministern det som en exklusiv kompetens för regeringen eller kan riksdagen möjligtvis ha med det att göra?
Gun Hellsvik: När det gällde relationen mellan riksdag och regering, fick regeringen i uppdrag att bedöma skadeståndet. I detta uppdrag fanns inte något direktiv till regeringen hur utredningsarbetet skulle bedrivas. Det var på den tidigare regeringens initiativ som Solerud kopplades in. Men det lämnades till regeringen. Det hade likaväl kunnat ske inom departementet.
Thage G Peterson: Jag har tre små frågor till justitieministern för ett förtydligande så att det inte skall uppstå några missförstånd när det gäller vårt samtal.
Den första frågan gäller beslutet som fattades om att justitierådet Solerud skulle avbryta sin utredning. Enligt justitieministerns svar, om jag antecknade rätt, har regeringen inte fattat något formellt beslut. Är det korrekt?
Gun Hellsvik: Det var inte fråga om att avbryta utredningen, utan det var fråga om att komma fram med ett förslag med hjälp av det underlag som man ansåg realistiskt. Uppdraget som sådant upphörde genom ett senare beslut.
Thage G Peterson: Det finns ett beslut om att han skulle upphöra med sitt utredningsuppdrag?
Gun Hellsvik: Nej, min uppfattning är att uppdraget slutfördes genom att ett förslag överlämnades till justitiedepartementet i början av den vecka under vilken regeringen senare tog sitt beslut.
Thage G Peterson: Finns det något formellt beslut om att entlediga justitierådet Solerud från utredningsuppdraget, eller finns det inte?
Gun Hellsvik: Det finns det i och med att regeringen sedan tog sitt beslut. Jag kan inte säga exakt datum. Då entledigades också Solerud från sitt uppdrag på grund av att det ansågs vara slutfört.
Thage G Peterson: Står det i regeringsbeslutet att Solerud är entledigad?
Gun Hellsvik: Det står inte i det beslutet. Om jag minns rätt från min genomgång av ärendet, jag var ju inte med när uppdraget gavs, var det inte regeringen som gav uppdraget utan dåvarande justitieministern. Vi har dessutom sedan tackat Solerud skiftligt för det genomförda uppdraget.
Thage G Peterson: Har justitieministern formellt entledigat justitierådet Solerud från sitt utredningsuppdrag?
Gun Hellsvik: I och med att Solerud har slutfört sitt uppdrag kan det inte behövas något ytterligare formellt beslut. Eftersom uppdraget hade en specifik karaktär finns det inte längre något uppdrag i och med att det är slutfört.
Thage G Peterson: För justitieministerns information vill jag nämna att Solerud var mycket osäker på vem som hade avslutat hans uppdrag. Vi såg framför oss att risken fanns att han fortfarande sitter och utreder Alvgardaffären, men så är det kanske inte.
Gun Hellsvik: Så kan det inte vara om man går tillbaka till det ursprungliga uppdrag han fick, nämligen att komma med förslag. I och med att han kom med ett förslag och det inte fanns några invändningar mot det, är uppdraget slutfört både formellt och i praktiken.
Thage G Peterson: Då kanske utskottet skriftligt kan få ta del av det beslut som fattades.
Min andra fråga gäller detta att efter det första sammanträffandet mellan justitieministern, statsrådet Laurén och justitierådet Solerud fick justitierådet en vecka på sig att lämna ett förslag. Justitieministern sade att han kom med det förslaget. Gjorde han det skriftligt?
Gun Hellsvik: Det kan jag inte svara på direkt. Jag vet att det skriftliga förslag som kom från Alvgards ombud överlämnades av Solerud. Hur följebrevet från Solerud såg ut kan jag inte säga.
Thage G Peterson: Jag använde bara justitieministerns egna ord här om att ni fick ett förslag. Utskottet kan kanske få ta del av det förslaget om det finns skriftligt.
Min sista fråga är: Vem föreslog beloppet på en miljon kronor? Kan justitieministern dra sig det till minnes? Vem kom med förslaget på en miljon kronor?
Gun Hellsvik: Eftersom väldigt många av de förslag, tankar och idéer som kommer fram bygger på dialog och eftersom den här frågan diskuterades i olika sammanhang internt inom justitiedepartementet kan jag inte säga exakt vem som ursprungligen kom med förslaget på just en miljon kronor. Men när det gällde diskussionerna med Solerud var det jag som frågade om beloppet en miljon kronor kunde betraktas som skäligt.
Thage G Peterson: Var det möjligen så att Halvar Alvgard själv och hans juridiska ombud Gunnar Berg kom med förslaget på en miljon kronor?
Gun Hellsvik: Mig veterligt hade de, fram till den diskussion jag förde med Solerud, inte gjort några justeringar i sina ursprungliga krav som låg på 2,7 milj.kr. Däremot är jag övertygad om att diskussionerna hade visat för Solerud att det även fanns möjligheter att träffa en överenskommelse på lägre nivå.
Bertil Fiskesjö: Jag vill ställa några kompletterande frågor. Hade Solerud enligt justitieministerns uppfattning haft kontakt i ersättningsfrågan med Alvgards ombud innan han accepterade beloppet en miljon kronor i samtalet med justitieministern?
Gun Hellsvik: Det hade förekommit fortlöpande kontakter mellan Solerud och Alvgards ombud. Men mig veterligt hade inte de kontakterna inneburit att man hade diskuterat beloppet en miljon kronor. Det kan jag inte svara på. Jag har inga detaljer från de diskussionerna. Men det hade förekommit fortlöpande diskussioner.
Bertil Fiskesjö: Jag tolkar justitieministern så att det var justitieministern som tentativt nämnde beloppet en miljon kronor i samtalet med Solerud. Vad var det för särskilda överväganden som låg bakom just den siffran?
Gun Hellsvik: Som jag nämnde tidigare växer tankar fram efter en dialog. Det hade förts ganska många diskussioner om hur man skulle hitta lösningar. Jag kan inte i dag exakt säga hur tankarna gick, mer än att det här primärt var fråga om en ersättning för den till stora delar ideella skada som Alvgard lidit och att man därför måste finna ett skäligt belopp. Man hinner ju tyvärr inte skriva ner alla tankar och hur de växer fram, vilket skulle behövas för att man skall komma ihåg allting.
Thage G Peterson: Jag vill tacka justitieministern för vänligheten att komma till utskottet. Jag vill även tacka de besökande.
Jag förklarar utskottsutfrågningen beträffande Halvar Alvgard för avslutad.
Konstitutionsutskottet
1992-03-31
kl. 12.30--13.00
Bilaga B 10
Offentlig utfrågning av finansminister Anne Wibble angående nyemission i Nordbanken m.m.
Thage G Peterson: Granskningsärendet gäller regeringens åtgärder i anslutning till ett regeringsbeslut hösten 1991 om bl.a. en nyemission i Nordbanken. Ärendet bereddes av den socialdemokratiska regeringen. Den nya borgerliga regeringen fattade den 10 oktober beslut om en proposition till riksdagen, och riksdagen biföll regeringens förslag i november.
Jag hälsar finansminister Anne Wibble välkommen till utskottet. Vi har önskat hennes närvaro för att få ställa frågor i anledning av regeringens beredning av ärendet. Jag har kommit överens med finansministern om att hon får göra en kort inledning. Därefter får konstitutionsutskottets ledamöter tillfälle att ställa frågor.
Anne Wibble: Jag tror att jag har utomordentligt litet att bidra med, men jag skall gärna redovisa det som underlag för eventuella frågor.
Det inträffade ett regeringsskifte mitt i hanteringen. Mina första kontakter med ärendet härrör från ett antal telefonsamtal den 23--24 september inför offentliggörandet av Nordbankens resultat den 25 september. Jag fick då en del information. Bl.a. kom jag och den avgående socialdemokratiska regeringen överens om att i det pressmeddelande som dåvarande finansminister Allan Larsson skickade ut som en kommentar till Nordbankens resultat skulle finnas en mening av innebörd att den kommande regeringen avsåg att fullfölja den politik som den socialdemokratiska regeringen hade inlett. Detta tyckte jag var uppenbart nödvändigt med anledning av det besvärliga läget och av att staten som ägare i Nordbanken samtidigt är ansvarig för det finansiella systemets stabilitet.
Sedan fullföljde vi detta. Såsom redovisades här tillträdde regeringen så småningom i början av oktober, och den 10 oktober fattade vi beslut om att lägga fram en proposition såsom ordföranden redovisade. En förändring som vi gjorde i propositionen jämfört med det utkast som fanns när jag kom till departementet gällde ett bemyndigande att senare sälja statens ägande i Nordbanken. I övrigt fullföljdes planerna som de förelåg vid vårt tillträde.
Kurt Ove Johansson: Det var bra att vi fick denna inledning.
Har jag tolkat det rätt, att du och den borgerliga regeringen i allt väsentligt accepterade det underlag som den avgående regeringen hade lagt fram i det här ärendet?
Anne Wibble: Under de här dagarna i september kan man säga att det fanns en expeditionsministär. Den nya regeringen hade ännu inte tillträtt. Det fanns därför inte någon möjlighet för oss att få ett utförligt material redovisat, utan det kunde vi få först efter regeringsskiftet, fr.o.m måndagen den 7 oktober, och då var det utomordentligt bråttom. Jag fick en del information per telefon de här två dagarna i september. Dels från finansinspektör Anders Sahlén, dels från Erik Åsbrink.
Kurt Ove Johansson: Som du nämnde var det bara bemyndigandet som skilde sig från den tidigare beredningen som den avgående regeringen hade gjort.
Anne Wibble: Ja. Det fanns uppenbarligen varken tid eller andra förutsättningar att göra en annan bedömning av de grundläggande faktorerna, nämligen att staten äger Nordbanken och därmed har skyldighet att ta ett ägaransvar. Det är uppenbart att man måste ta ansvar för detta, liksom staten naturligtvis har ansvar för stabiliteten i det finansiella systemet. Därav följde de förslag som lades fram i propositionen.
Kurt Ove Johansson: Har du, sedan du övertog ärendet på regeringsnivå, över huvud taget fått någon information i sak som skulle tyda på att den avgående regeringen på något otillbörligt sätt har försökt utöva påtryckningar mot posten, Fortia eller finansinspektionen?
Anne Wibble: Jag har inte haft anledning att fördjupa mig i den tidigare hanteringen av frågan, så det kan jag inte svara på.
Kurt Ove Johansson: Min fråga gällde inte om du hade fördjupat dig i den tidigare hanteringen. Min fråga gällde om du när du deltagit i ärendets behandling funnit någon information som skulle peka åt det hållet.
Anne Wibble: Jag har inte funnit någon sådan information. Jag har inte sökt annan information än som krävdes för att lägga fram propositionen.
Kurt Ove Johansson: Den avgående regeringen hade gjort en uppdelning inom sig så att finansministern hade hand om statens aktieposter och den biträdande finansministern svarade för tillsynsärenden, gentemot finansinspektionen. Vad tycker du om den uppdelningen inom finansdepartementet -- är den ändamålsenlig?
Anne Wibble: Jag tycker att det är en ändamålsenlig uppdelning. Vi har också den ärendefördelningen mellan mig själv och Bo Lundgren.
Kurt Ove Johansson: Ni tänker behålla den?
Anne Wibble: Ja.
Kurt Ove Johansson: Av den redovisning som Allan Larsson har givit framgår att finansinspektionen tog aktiv del i det här arbetet mellan den 17 och den 26 augusti. Anser du att finansinspektionen i Nordbanksärendet på ett tillfredsställande sätt har skött sina åligganden?
Anne Wibble: Jag tycker att den information som jag har fått från finansinspektionen tillgodoser de anspråk som jag kunde ställa före regeringsskiftet. Det var en känslig fråga vem som skulle informeras i detta läge, som var prekärt för en stor svensk bank. Jag har inte haft anledning att därefter ha annat än en positiv uppfattning om finansinspektionens sätt att sköta sina uppgifter.
Kurt Ove Johansson: Du har alltså inte på något sätt reagerat mot finansinspektionens agerande i den här frågan?
Anne Wibble: Jag tycker att finansinspektionen på ett tillfredsställande sätt sköter de tillsynsuppgifter som den har att sköta. Om läget vore annorlunda, skulle naturligtvis vi ha vidtagit åtgärder, men det har vi inte funnit skäl att göra.
Kurt Ove Johansson: Frågan kanske kan tyckas onödig, men jag vill ändå ställa den, om du anser att finansinspektionen i Nordbanksärendet någon gång överträtt sina befogenheter eller instruktioner.
Anne Wibble: Jag vill inte yttra mig om hur inspektionen har agerat före den 23 september, för det har jag inte någon inblick i. Därefter tycker jag att den har skött ärendena väl.
Kurt Ove Johansson: Jag borde kanske förtydliga mig något. Jag utgår från att du har tagit del av den skriftliga redovisning som Allan Larsson har ingivit till konstitutionsutskottet. Jag tänker närmast på finansinspektionens aktiva agerande mellan den 17 och 26 augusti. Du kan alltså inte se att inspektionen de dagarna skulle ha överträtt sina instruktioner?
Anne Wibble: Jag tycker att jag inte har anledning att lusläsa redovisningar som givits av andra till konstitutionsutskottet och sedan kommentera hur olika intressenter har betett sig. Jag har inte läst redovisningen med den frågeställningen för ögonen.
Kurt Ove Johansson: Men finansministern sade nyss att om finansinspektionen skulle ha överträtt sina befogenheter, skulle den nuvarande regeringen har vidtagit åtgärder. Då är det väl i och för sig inte konstigt om man inom finansdepartementet hade tittat på hur finansinspektionen hade agerat de här dagarna?
Anne Wibble: Vi har gjort en bedömning, att alltsedan vårt tillträde i regeringsställning har finansinspektionen till vår tillfredsställelse skött de uppgifter som tillkommer myndigheten. Att göra några andra bedömningar har vi inte haft anledning till.
Kurt Ove Johansson: Jag förstod att Anne Wibble kanske inte så noga har läst igenom den skriftliga redovisning som Allan Larsson har ingivit till konstitutionsutskottet, men jag utgår från att hon har tagit del av den. Vi har nu tillgång till facit. Skulle Anne Wibble ha handlat annorlunda än vad Allan Larsson gjorde i den situation som rådde mellan den 17 och 26 augusti 1991?
Anne Wibble: Jag trodde det var mitt eget agerande som skulle bli föremål för frågor, inte mina kommentarer till hur Allan Larsson har agerat. Om det är vad jag skall yttra mig om, vill jag läsa allt ytterligare minst en gång.
Kurt Ove Johansson: Hur skulle Anne Wibble ha agerat om hon varit i Allan Larssons situation?
Anne Wibble: Nu var jag inte det. Sådana hypotetiska frågor tycker jag inte lämpar sig för besvarande här.
Ylva Annerstedt: Du sade att dina första kontakter var den 23--24 september. Blev du då informerad om vilka turer som hade föregått beredningen och vilka kontakter man hade haft inför upplägget exempelvis mellan den 17 och 27 augusti?
Anne Wibble: Den information som jag först fick var en information från Anders Sahlén om läget, inte vad som hade förevarit eller vilka åtgärder man tidigare kunde ha diskuterat. Det var en diskussion om läget och vad som behövde göras framöver, inte vad man hade resonerat om tidigare. Vi diskuterade framtiden, inte vilka alternativa lösningar man kunde ha tänkt sig tidigare.
Ylva Annerstedt: Så om ni hade suttit i regeringen den 18 augusti, är det fullt möjligt att lösningen på problemet blivit en annan?
Anne Wibble: Även detta tycker jag är en hypotetisk fråga. Det är svårt att veta i vilken mån bedömningen den 18 skulle ha skilt sig från bedömningen den 23--24. Det är mycket kort tid där emellan, så det är svårt att svara.
Jag måste tillstå att jag tycker det är lämpligare att hålla sig till frågor om vad jag faktiskt har gjort efter det att jag fått den information jag fick med början den 23.
Ylva Annerstedt: Om du hade givit beskedet att den nytillträdande regeringen inte var beredd att fullfölja det beslut som den frånträdande regeringen hade berett, vad hade hänt då? Vilka var riskerna såsom ni bedömde?
Anne Wibble: Det är min bedömning att om vi inte hade avgivit denna deklaration, att vi var beredda att fullfölja socialdemokraternas beslut, hade stor oro skapats på de finansiella marknaderna i Sverige, och detta hade varit till betydande skada inte bara för Nordbanken, utan för hela banksystemet och sannolikt för hela den svenska ekonomin.
Ylva Annerstedt: Så ni var i princip tvingade att godta den lösning som den förra regeringen hade presenterat?
Anne Wibble: Ja, det kan man säga. Det var så oerhört ont om tid. Det var uppenbart att det var helt nödvändigt att presentera en lösning mycket tidigt i oktober för att riksdagsbehandlingen skulle hinnas med så att pengarna kom Nordbanken till del vid den tid då det var nödvändigt.
Ylva Annerstedt: Du sade att ni lade till att staten skulle sälja aktierna. Gjorde ni några andra förändringar i beslutet?
Anne Wibble: Nej, det var inga andra förändringar av substans. Det här var en avsiktsförklaring, där vi begärde riksdagens bemyndigande att senare sälja statens andel i Nordbanken, eftersom det är vår uppfattning att staten inte är någon lämplig ägare till banker. Möjligen kan man säga att utvecklingen i Nordbanken har bekräftat att detta var ett klokt ställningstagande.
Johan Lönnroth: Jag vill ta upp frågan, om den tidigare utvecklingen visade att det inte var klokt att ha ett statligt ägande.
Började ändå inte de stora problemen för Nordbanken med att PKbanken delvis privatiserades och man fick alla dessa kontakter med Pensersfären? Ulf Dahlsten i posten bedömde att det fanns en sjuk del och en frisk del i Nordbanken. Den friska delen skulle vara den som gällde de privata kunderna och den gamla folkbankskaraktären, medan den sjuka delen var sådant som avsåg utlåning till fastighetsföretag och till Penserföretag.
Mot den bakgrunden skulle jag vilja fråga, om finansminister Wibble verkligen anser att erfarenheten visar att det var det statliga ägandet som utgjorde problemet. Är det inte snarare tvärtom så, att problemen kom i och med privatiseringen?
Anne Wibble: Min uppfattning är att problemen i banksystemet i Sverige uppkom genom en serie omständigheter, som alla samverkade på ett olyckligt sätt. En betydande del av ansvaret måste läggas på den ekonomiska politik som fördes i slutet av 1980-talet, då kreditmarknaden avreglerades samtidigt som man hade skattesystem som uppmuntrade till betydande låntagande, då man hade en hög inflation och en kvardröjande valutareglering, som så att säga låste in pengar i Sverige. Dessa faktorer sammantagna skapade en hög inflation. Det gäller fram förallt lånebaserade fastighetsaffärer. Det visade sig sedan att det sannerligen inte var någon fördel att ha staten som ägare, eftersom det statliga ägandet kunde medverka till en något sämre kreditprövning än i privata banker. Det senare är ett omdöme som jag möjligen inte har objektiva bevis för. Men man kan ändå konstatera att statligt ägande av banker inte har skapat mindre problem i det svenska banksystemet, snarare tvärtom.
Johan Lönnroth: Man kanske kan säga att den statligt ägda banken inte hade samma erfarenheter. Den kastades hastigt in på en ny marknad, och det klarade den inte av.
Får man tolka det som Anne Wibble nu säger så att det var fel att börja avregleringen så tidigt och så snabbt som man gjorde i slutet på 1980-talet?
Anne Wibble: Det är knappast så att någon bank eller något annat företag kastas in i en utveckling utan det kräver beslut av företagsledningen, i detta fall av dåvarande företagsledningen i Nordbanken.
Som svar på den andra frågan -- om det hade varit bättre att fatta avregleringsbesluten i någon annan ordningsföljd -- kan jag konstatera att det hade varit en betydande fördel om man, såsom Folkpartiet liberalerna föreslog, hade genomfört valutaavregleringen och infört det nya skattesystemet åtminstone samtidigt med kreditavregleringen.
Johan Lönnroth: Innebär det att man i historiens ljus kan säga att det var riktiga beslut att inleda affärerna med Penser -- jag tror det var 1984 -- att sälja en del av PKbanken och att köpa Carnegie fondkommission?
Anne Wibble: Jag skulle ogärna vilja avge något bestämt omdöme om detta, eftersom det kräver att man har satt sig in i de affärerna på ett mer ingående sätt än jag har haft anledning att göra. Det gäller affärer som skedde 1984, och det är ganska många år sedan.
Bertil Fiskesjö: Jag skall återföra frågandet till det ärende vi har att behandla.
Den nya regeringen befann sig i en stressad situation. Anser finansministern att det underlagsmaterial som fanns för det här snabba beslutet var tillräckligt?
Anne Wibble: Det är en svår fråga att besvara. Man kan alltid önska sig ett mera utförligt material, men med hänsyn till de mycket stora ränte- och kreditförlusterna och till att staten var majoritetsägare i Nordbanken är jag tveksam till om ytterligare underlag och information skulle ha lett till något annat beslut. Jag tror inte det.
Bertil Fiskesjö: Finansministern anser således inte att det finns anledning att på någon punkt ångra det ställningstagande som gjordes i denna stressade situation?
Anne Wibble: Nej, det har jag inte funnit skäl att göra. När staten äger en bank som får problem anser jag att det är statens skyldighet att ta detta ägaransvar, inte minst för att upprätthålla och värna om stabiliteten i det finansiella systemet. Sedan är det en annan sak att jag egentligen tycker att staten inte på sikt skall vara ägare av vare sig banker eller andra företag, men det är en annan fråga än den vi hade att hantera i september--oktober förra året.
Kurt Ove Johansson: Jag har ett par frågor som hänger samman med den fråga som Bertil Fiskesjö ställde nu senast.
När en regering lägger fram en proposition måste väl regeringen vara ansvarig för innehållet och stå för vad som är skrivet i propositionen?
Anne Wibble: Ja, självklart. Jag tycker att mitt svar till Bertil Fiskesjö innebär att jag är fullt beredd att acceptera ansvaret för den proposition som jag lade fram. Det råkade dessutom vara den första proposition som jag lade fram.
Kurt Ove Johansson: Att det var ont om tid förändrar väl inte den bilden?
Anne Wibble: Varje regering tar självfallet ansvar för de förslag som den lägger fram.
Kurt Ove Johansson: Skälet till att jag ställer de kompletterande frågorna är att jag fick det intrycket av dina svar till Ylva Annerstedt att ni lade fram propositionen under tvång. Men det var alltså en väl övervägd proposition som regeringen lade fram?
Anne Wibble: Ja, propositionen var så väl övervägd som man har möjlighet till med det korta tidsspann som gällde. Därmed är inte sagt att jag undandrar mig ansvaret för den. Jag tar på mig det ansvaret. Jag tycker att det var en välmotiverad proposition. Men självfallet måste en regering önska sig mer än tre dagars beredningstid för ett så här viktigt förslag. Det hade naturligtvis varit önskvärt att ha mera tid, men det var inte möjligt, och då gjorde vi det bästa av situationen. Med ledning av det som har framkommit därefter tycker jag fortfarande att propositionen är fullt försvarbar och att den ligger helt i linje med det som åligger staten så som ägare av banken.
Kurt Ove Johansson: Jag är mycket nöjd med det svaret.
Ylva Annerstedt: De granskningsanmälningar som utskottet har att behandla gäller inte den proposition som lades fram den 10 oktober, utan riktar in sig på behandlingen av ärendet i slutet av augusti, nämligen regeringens hantering av kontakterna med posten och Fortia resp. finansinspektionens hantering av frågan.
Då vill jag återigen ha klarlagt, om du på någon punkt eller i något sammanhang var informerad om de diskussioner som den gamla regeringen förde med posten och med Fortia.
Anne Wibble: Det har jag icke varit informerad om på något annat sätt än via tidningsläsning.
Ingvar Svensson: Det finns en åtminstone teoretisk konfliktyta mellan statens ägaransvar och vad regeringsformen säger om att regeringen inte får ikläda staten ekonomiska förpliktelser utan riksdagens bemyndigande. Nu var riksdagen inte samlad vid det här tillfället.
Vi kan se på tidsplanen. Den förre finansministern underrättades om problemen den 17 augusti, propositionen lades fram den 10 oktober och riksdagen fattade beslut den 20 november.
Jag ställde den här frågan också till Allan Larsson. Han antydde -- han var inte explicit i svaret -- att i och med att staten går in i ett ägaransvar har riksdagen givit sitt bemyndigande. Delar du den uppfattningen, och finns det i så fall någon övre gräns för ett kapitaltillskott enligt ett sådant bemyndigande innan man måste ha ett förhandsbeslut från riksdagen för att ikläda sig sådana förpliktelser?
Anne Wibble: Frågan har sannolikt konstitutionella implikationer som jag inte är expert på, och jag gissar att det är därför den ställdes. Vad jag kan svara på är tillämpligheten i det här fallet. I den här situationen tycker jag att det var helt nödvändigt att göra som vi gjorde. Tiden var också tilltagen så att det skulle finnas utrymme för riksdagsbehandling och riksdagsbeslut innan läget i Nordbanken blev prekärt.
Ingvar Svensson: Problemet var ju att man på ett tidigt stadium iklädde sig ekonomiska förpliktelser motsvarande 5 miljarder. Man kan då säga att det var rimligt. Men låt oss anta att det hade behövts ett kapitaltillskott på 10, 20 eller 30 miljarder -- hade det då varit nödvändigt att kalla in riksdagen för urtima möte innan man iklädde sig en sådan förpliktelse? Jag är medveten om att det är en hypotetisk fråga.
Anne Wibble: För att besvara den hypotetiska frågan skulle jag ha rådgjort med jurister och rättssakkunniga. Jag vill inte svara på den på eget bevåg. Jag är inte jurist, och för att svara bör man ha juridisk sakkunskap till hjälp. Det finns det också på departementet. Jag skulle ha tagit sådana råd.
Thage G Peterson: Jag har en avslutande fråga av mer demokratisk art mot bakgrund av finansministerns långa politiska erfarenhet som medlem av Sveriges riksdag.
Jag vill se detta ärende som ett bra bevis på att vi i vårt demokratiska Sverige kan hantera också svåra ärenden över regeringsskiften, där den avgående och den tillträdande regeringen utväxlar information i en beredningsprocess. Svenska folket och medborgarna får förtroende för vårt demokratiska system när vi kan lösa också svåra uppgifter efter ett allmänt val då en ny regering har tillträtt.
Hur ser finansministern på ett sådant resonemang?
Anne Wibble: Det är utomordentligt angeläget att den typen av kontakter kan tas i samband med ett regeringsskifte, eftersom det annars blir en period av nästan en månad när viktiga beslut inte skulle kunna fattas. Jag tycker att det regeringsskifte som jag har varit med om i Sverige, alltså det senaste, uppfyller högt ställda krav från medborgarna på att de politiska partierna skall kunna resonera med varandra. Det tycker jag liksom ordföranden är viktigt.
Thage G Peterson: Jag tackar finansministern, och jag tackar de besökande för deras uppmärksamhet.
Konstitutionsutskottet 1992-03-31 kl. 13.15--13.30 Bilaga B 11
Offentlig utfrågning av statsrådet Bo Lundgren angående nyemission i Nordbanken m.m.
Thage G Peterson: Granskningsärendet gäller regeringens åtgärder i anslutning till ett regeringsbeslut hösten 1991 om bl.a. en nyemission i Nordbanken. Ärendet bereddes av den socialdemokratiska regeringen, och den nya borgerliga regeringen fattade den 10 oktober 1991 beslut om en proposition till riksdagen. Riksdagen biföll regeringens förslag i november.
Jag hälsar statsrådet Bo Lundgren välkommen till konstitutionsutskottet för att svara på våra frågor om detta ärendes beredning. Med sig har statsrådet Lundgren rättschefen Hans Jacobson, som jag också hälsar välkommen.
Jag har inhämtat att statsrådet Lundgren inte önskar göra någon inledning, så vi går direkt över till frågorna.
Kurt Ove Johansson: Jag skulle vilja börja med att ställa några frågor som gäller finansinspektionen. Det har framgått av vårt arbete här i utskottet att den nya regeringen har valt samma upplägg som den avgående, nämligen att dela upp ansvaret för statens ägande resp. tillsynen genom finansinspektionen.
Den 1 juli 1991 skedde en sammanslagning mellan bank- och försäkringsinspektionerna, och vi fick finansinspektionen. Jag vill börja med att fråga om Bo Lundgren anser att den omorganisation som ledde till bildandet av finansinspektionen har påverkat finansinspektionens sätt att arbeta när man i augusti hade att ganska snabbt agera i Nordbanksärendet. Upplever du att finansinspektionen har skött sina åligganden väl då den har hanterat den situation som uppstod genom problemen i Nordbanken?
Bo Lundgren: Vad först gäller omorganisationen tror jag inte att den har medfört några förändringar i finansinspektionens möjligheter att fungera. När två myndigheter smälter samman till en uppstår naturligtvis en del organisatoriska frågor som måste hanteras, men jag tror inte att omorganisationen har påverkat verksamheten inom den tidigare bankinspektionen.
Vad gäller frågan hur situationen har hanterats totalt sett kan jag inte bedöma vad som inträffade före regeringsskiftet, eftersom jag inte har gått igenom handlingar som kan visa vad som har hänt. Det gäller för finansinspektionen att hela tiden balansera den rena tillsynsfunktionen och de följdverkningar tillsynen kan få på lösningen av vissa problem inom finanssektorn.
Kurt Ove Johansson: Det har framgått när vi haft Anders Sahlén här att det i andra länder finns bankinspektioner som kanske har ännu mer tänder än den svenska har.
Jag vill fråga dig såsom särskilt ansvarig på detta område, om du tycker att den svenska finansinspektionen är för aktiv eller motsatsen -- för passiv -- i sitt agerande vid kriser som uppstår i bankväsendet.
Bo Lundgren: Jag vill understryka att min bedömning bara gäller tiden från den 4 oktober. Jag har inga synpunkter på vad som har hänt dessförinnan och kan inte heller ha det.
Min bedömning när det gäller tiden efter den 4 oktober är att det råder ett gott förhållande mellan de tre instanser som delar ansvaret på detta område: finansdepartementet, riksbanken och finansinspektionen. Jag tycker att gränsdragningen har fungerat bra i de situationer vi haft att hantera.
Kurt Ove Johansson: Det kan kanske diskuteras, men här skall vi bara ställa frågor. Ett statsråd med ansvar för bankinspektionen och tillsynsfrågorna har väl ändå en skyldighet att försöka blicka bakåt för att kunna bedöma om den inspektion som han nu ansvarar för fungerar som den skall?
Bo Lundgren: Det viktiga för mig är att man under den tid då jag har haft ansvaret har upprätthållit en balans i fråga om hur mycket man kan agera och i vad mån det kan påverka tillsynsrollen. Jag tycker att det har fungerat tillfredsställande under den tid jag har haft ansvaret. Det är svårt för mig att göra en avvägning med tanke på den komplicerade materia det handlar om. Jag tror att jag har satt mig in i vad som har förevarit, men jag har inte tillräckligt underlag för att kommentera det.
Kurt Ove Johansson: Du anser alltså att den uppdelning som gäller mellan finansministern och biträdande finansministern fungerar på ett tillfredsställande sätt, och det är regeringens avsikt att den uppdelningen skall bestå?
Bo Lundgren: Ja. Jag tycker att det fungerar bra. Eftersom det finns två statsråd i finansdepartementet finns det anledning att göra en uppdelning mellan ägarfunktionen och tillsynsfunktionen. Det har fungerat bra hittills.
Kurt Ove Johansson: Jag anknyter ändå till det förflutna, även om du ogärna vill svara på frågor om den tiden. Men jag utgår från att du har tagit del av den redovisning som kommit till utskottet från Allan Larsson. Av det materialet framgår att finansinspektionen under perioden 17--26 augusti 1991 tog aktiv del i det förberedelsearbete som så småningom ledde till en regeringsproposition till riksdagen. Du måste naturligtvis vara med i förberedelserna och ta ställning till en sådan proposition. Du måste väl då ha haft några funderingar om hur finansinspektionen skötte sina uppgifter. Jag ställer därför ändå frågan, om du haft anledning att rikta någon anmärkning mot inspektionens sätt att hantera det ärende där det så småningom ändå blev en proposition, som din regering har skrivit under.
Bo Lundgren: Det var en lång fråga.
Om jag börjar med propositionen vill jag säga att varje regering måste ta det ansvar som följer med ägarrollen. Vi måste alltså ta ansvar för Nordbankens situation och skaffa det kapitaltillskott som erfordrades. Det har regeringen också gjort.
När det gäller förberedelsearbetet med propositionen vill jag säga att det tidigare fanns många tankar om hur lösningen skulle se ut. Orsaken till att jag inte gärna vill svara på hur jag värderar inspektionens roll i det sammanhanget är att jag skulle behöva ännu mer underlag än jag har om vad som har förekommit i diskussionerna för att kunna dra någon definitiv slutsats. Jag har inte funnit anledning från mina utgångspunkter att framföra kritik i det avseendet men har inte heller haft anledning att göra någon större utvärdering inom departementet.
Det som inträffade i Nordbanken och händelseförloppet dessförinnan var någonting förhållandevis nytt för svenskt finansväsende. Även om man har ett historiskt perspektiv var det länge sedan vi hade den typen av problem som började uppkomma. Det är möjligt att man därför måste visa större tolerans när det gäller balansproblemen. Jag förstår att man kan föra en diskussion om balansproblemen med utgångspunkt från vad som hände tidigare, men jag har inte funnit anledning till kritik mot inspektionen.
Kurt Ove Johansson: Jag har slutligen en fråga som är kortare än den föregående.
Jag har tolkat ditt svar så, att du i din befattning med Nordbanksärendet inte har funnit att finansinspektionen har överträtt sina instruktioner eller befogenheter.
Bo Lundgren: Det har jag inte kunnat finna. Men jag har inte heller penetrerat vad som hänt tidigare och prövat andra lösningar än den som den nuvarande regeringen kom fram till, nämligen att teckna och garantera ett kapitaltillskott.
Ylva Annerstedt: Jag vill erinra om vad som sagts tidigare, att de granskningsanmälningar som vi har att ta ställning till rör förhållanden som föregick den lösning man kom fram till och framför allt gäller regeringens hantering av posten och Fortia.
Blev du vid tillträdet informerad om de diskussioner som hade förts mellan den gamla regeringen och posten resp. Fortia?
Bo Lundgren: Inte i det här avseendet, mer än vad jag kunde läsa i pressen.
Ylva Annerstedt: Om ni vid tillträdet hade sagt nej till den gamla regeringens propåer om en sådan lösning som senare föreslogs i propositionen, vad hade då hänt?
Bo Lundgren: Det är statens uppgift att garantera betalningssystemets stabilitet. Det finns ett antal aktörer som bidrar till den verksamheten. Riksbanken har, vad gäller banksidan, att svara för stöd till solventa banker. Finansinspektionen har tillsynsrollen, i vilken ingår ett visst mått av aktivitet för att hjälpa till med lösningar som garanterar stabiliteten. Regeringen har ett övergripande ansvar, som inte riksbanken har, när det gäller icke solventa banker och deras betydelse för betalningssystemet.
Vi gjorde när det gällde Nordbanken den bedömningen att det var nödvändigt att ta ägaransvaret och att bevara stabiliteten i betalningssystemet. Från de utgångspunkerna -- stabiliteten i betalningssystemet och ägaransvaret -- var det nödvändigt att genomföra det förslag som lades på riksdagens bord och som sedermera antogs.
Ylva Annerstedt: Så ni hade i princip inget alternativ till att godta den lösning som man hade förhandlat fram?
Bo Lundgren: Det finns alltid alternativa tekniker, men det var nödvändigt att i huvuddragen genomföra det som regeringen föreslog riksdagen.
Ylva Annerstedt: Du avser alltså den avgående regeringens förberedelser och förslag till lösning på problemet?
Bo Lundgren: Det fanns uppenbarligen olika förslag tidigare om hur man skulle hantera ärendet. Det är en sak som man får diskutera i annan ordning.
Vi var uppmärksamma på problemet redan före regeringstillträdet och insåg att något måste göras som garanterade stabiliteten vad gäller Nordbanken. Vi måste också ta ett ägaransvar. Det krävdes ett kapitaltillskott. Staten som ägare var tvungen att teckna sin del, och för att säkerställa tecknandet av den övriga delen måste staten garantera också den delen. Så enkelt är det.
Johan Lönnroth: Staten har alltså ett ansvar för stabiliteten i penningsystemet och dessutom ett ägaransvar i fallet Nordbanken. Skall man tolka det så, att om vi får en finansiell kris, som hotar stabiliteten, i en bank som icke är statligt ägd, har staten ett väsentligt mindre ansvar att ingripa?
Bo Lundgren: Regeringen har att vid varje sådant tillfälle göra en bedömning av hur man skall bevara stabiliteten i betalningssystemet. Det är den grundläggande utgångspunken, oavsett om det gäller en statlig eller privat eller kooperativ bank. Det är statens uppgift att garantera stabiliteten i banksystemet.
När det gäller en bank där staten har ett väsentligt ägarintresse accentueras ansvaret av att staten också har en ägarfunktion. Men det är två skilda krav, som bägge måste uppfyllas.
Thage G Peterson: För tydlighetens skull vill jag ställa en fråga till statsrådet Bo Lundgren.
När ni den 10 oktober fattade beslut att lägga fram en proposition till riksdagen, som sedan bifölls, hade ni då några klagomål på den gamla regeringens uppläggning av Nordbankens nyemission?
Bo Lundgren: Det var inte jag som föredrog ärendet och inte heller jag som hade berett det. Jag kan inte säga att jag personligen vare sig haft några klagomål eller hört några klagomål.
Thage G Peterson: Jag har ingen mer talare antecknad. Jag tackar de medverkande och tackar åhörarna.
Konstitutionsutskottet 92-04-07 kl. 13.30--14.16 Bilaga B 12
Offentlig utfrågning av biståndsminister Alf Svensson och departementsrådet Gun-Britt Andersson om oljebistånd till Estland
Thage G Peterson: Vi hälsar statsrådet för biståndsfrågor Alf Svensson och departementsrådet Gun-Britt Andersson välkomna till konstitutionsutskottet.
Jag har kommit överens med statsrådet Svensson om att han skall göra en kort inledning. Därefter blir det tillfälle för utskottets ledamöter att ställa frågor. Nu vet jag att statsrådet Alf Svensson skall besvara frågor i kammaren omkring kl. 14.20, så jag får hemställa att det blir koncentrerade och raka frågor här. Vi har haft för avsikt att när frågorna om oljebiståndet till Estland är besvarade ta upp övriga frågor om anslaget till u-landsbistånd, om vi hinner. Annars får vi återkomma vid ett senare tillfälle.
Alf Svensson: Den 20 december fick jag information från den brett sammansatta grupp eller, om man så önskar, delegation som hade besökt Estland och Lettland och som kom hem just den dagen. SUKAB:s verkställande direktör Lars Söderberg och vice verkställande direktör Kaj Sigfrid anslöt sig till delegationen på mitt tjänsterum. Med vid föredragningen var bl.a. statssekreterare Alf T Samuelsson, departementsrådet Andreas Ekman från UDH, estnisktalande energiexperten från Vattenfall Victor Mets, Ruth Jacoby från ÖSEK och katastrofkoordinator Karin Roxman. Departementsrådet Gun-Britt Andersson, som sitter bredvid mig här, var föredragande.
Förslaget var 20 milj.kr. i katastrofbistånd, varav 10 milj.kr. för medicin och 10 milj.kr -- den summan reducerades sedermera till 5 -- för spannmålsprodukter, för foder. På eftermiddagen samma dag annonserade nämligen EG stora insatser, och därför reducerades de 10 miljonerna för spannmålsprodukter till 5.
Utöver detta föreslogs att 10 milj.kr. skulle utfästas ur den s.k. Östeuropamiljarden för att underlätta för Estland att komma i gång med exporten för att landet skulle få valuta till att importera olja. Det preciserades senare att 4 milj.kr. av dessa 10 milj.kr. skulle göras tillgängliga omedelbart för inköp av olja. Det är dessa 4 milj.kr. som det har skrivits en hel del om.
Varför inte använda alla de 10 miljonerna för oljeköp? Därför att detta enbart skjuter en prekär situation framåt ett par, tre veckor och inte medverkar till en nödvändig långsiktig lösning och därför att estländarna själva hyste önskemål om någon form av motköpsarrangemang som hjälpte Estland i gång med landets egen export.
Samordningskanslierna fick information omgående, den 20 januari. Formellt regeringsbeslut erfordrades inte akut, eftersom SIDA behövde fortsätta beredningen och kontakterna med mottagarländerna och eftersom SIDA kan utnyttja sitt bemyndigande att fatta beslut om katastrofbistånd upp till ett belopp av 10 milj.kr. -- eller man kan naturligtvis också påkalla regeringsbeslut. Departementsrådet Gun-Britt Andersson och övriga berörda medarbetare gjorde ett berömvärt arbete från den 20 december, då beslutsfattandet sattes i gång.
Den 23 december gick pressinformation ut. Då hade de fyra regeringspartierna informerats och samtyckt. Jag vill betona att varken UDU eller jag är operativt verkande, vilket naturligtvis konstitutionsutskottets ledamöter redan har klart för sig.
Det bör också så här års erinras om att inte alla dagarna efter den 23 december är ordinära vardagar. I den kommenterade dagbok som jag har tillställt konstitutionsutskottet kan ledamöterna likväl konstatera att mina medarbetare inte var passiva under helgen och mellandagarna. Jag återkom från Mexiko den 18 och fick veta via telefax från Andres Küng att esterna inte hade fått sin olja för de 4 miljonerna. Söndagen den 19 januari och måndagen den 20 arbetade vi för att få fart på leveranserna.
Den 15, 16 och 17 januari publicerade Dagens Industri kritik. Den 17 januari erbjöds Estland 1700 ton olja av en finare kvalitet. Estland håller emellertid fast vid att man önskar tjockolja -- det var det senaste besked vi hade fått om vilken kvalitet man önskade.
Den 18 januari skickade Dagens Industri dessa 1700 ton olja, och det togs till intäkt för påståenden om att regeringen var senfärdig. Självfallet tackade esterna och tog emot när Dagens Industri levererade oljan, men jag är säker på att ledamöterna i konstitutionsutskottet skulle ha reagerat om regeringen hade skickat över denna kvantitet, när det hade kungjorts att det inte var den oljekvaliteten som önskades.
Under dagarna från den 19 januari fick jag ständigt olika uppgifter om när avtal mellan Wärgården och SUKAB skulle undertecknas. Jag tillstår att jag kände mig illa till mods efter skriverierna och efter de mycket enträgna påtryckningar som vi hade försökt bestå parterna med. Den 21 januari tog jag kontakt med Carl Tham på SIDA. Vi gjorde då en utfästelse om att -- utöver de 4 miljonerna -- ytterligare 5 milj.kr. skulle lämnas som finansiellt katastrofbistånd till Estland. Esterna skulle själva förfoga över de pengarna och köpa olja från snart sagt vilket håll de än önskade. Låt mig berätta att esterna ännu inte har använt de pengarna till fullo. På det kontot finns det kvar cirka 2,2 milj.kr., så man har använt något över hälften av de 5 miljonerna som vi i all hast beslutade om den 21 januari.
Den 2 februari var den första båtlasten från Göteborg i hamn och lossades. Dessförinnan hade det trasslat till sig med oljelasten från Ryssland som skulle gå med tåg. Det var SUKAB som skötte om detta. Esterna själva ville gärna ha leveransen med tåg, eftersom den då kom i lagom proportioner och med lagom intervaller.
Torgny Larsson: Vi har fått en hel del skriftligt material, men jag tycker att det inte har skapat full klarhet. Det är därför bra att biståndsministern har gjort denna inledning.
Vi kan alltså konstatera att det tog cirka 6 veckor innan oljeleveransen kom fram efter det att regeringen före jul lämnade besked om biståndet. Vad är orsaken till att det dröjde så länge? Vems fel var det?
Alf Svensson: Det är riktigt att det tog lång tid. Jag vill göra gällande att orsaken till detta framgår av de handlingar som har tillställts konstitutionsutskottet.
Jag är glad över att beslutet kunde fattas snabbt. För oss är det naturligtvis helt nödvändigt att det som skickas över överensstämmer med vad mottagarna förväntar sig och önskar. De hade alltså 4 miljoner att spela med, om jag får använda det uttrycket. De ville vara säkra på att miljonerna användes till exakt det som var nödvändigt i den akuta situationen. Det framgår av dokumenten att uppgifterna växlade från vecka till vecka. Först tog det lång tid innan vi fick besked om till vilka kvaliteter man önskade använda de 4 miljonerna. Jag har inte velat särskilt starkt understryka detta, eftersom jag tycker att man skall visa stor förståelse för att esterna i den uppkomna situationen hade svårt att bestämma sig för vad de skulle använda denna mycket begränsade summa till. Om man använde den då, hade det kanske visat sig att man behövde den bättre om en vecka.
Jag vill påstå att mina medarbetare låg i för att få ett besked. Det var ingalunda i vårt intresse att vänta på det definitiva beskedet. Vi visste ju att det fanns åtskilliga som iakttog oss i just det här ärendet.
Torgny Larsson: Biståndsministern är naturligtvis återhållsam med kritik mot mottagarländerna, men jag tolkar ändå Alf Svenssons uttalande så, att det är esternas fel. Det har biståndsministern också sagt den 23 januari, även om det var litet inlindat.
Kan jag tolka detta så, att det huvudsakligen är svårigheter på estnisk sida att ge besked som var orsaken till att det dröjde hela 6 veckor?
Alf Svensson: Torgny Larsson använde uttrycket "esternas fel". Jag tycker inte att man skall karakterisera det som fel. Men det är helt klart att om esterna hade givit oss besked tidigare, hade de fått oljan tidigare. Hade de velat ta emot de 1700 ton som Dagens Industri sedan skickade över och inte sagt att man fortsättningsvis ville ha tjockolja, så hade man fått dessa erbjudna 1 700 ton, och då hade oljan kommit från oss tidigare än den kom via Dagens Industri.
Sedan blev det trassel vid gränsen mellan Ryssland och Estland. Det medverkade också till en fördröjning, som esterna i varje fall inte helt och hållet kunde råda över själva.
Torgny Larsson: Det var väl bara några få dagar det skilde mellan järnvägstransport och båttransport. Jag tolkar det så att biståndsministern menar att det inte var något fel från svenskt håll.
Regeringen fattade beslut om uppköpsorder till SUKAB först den 14 januari enligt de uppgifter jag har fått. Varför kom inte det beslutet tidigare?
Alf Svensson: Det berodde på att beslutet var förankrat hos de fyra partierna, och arbetet kunde omgående komma i gång. I och för sig hade det formella beslutet kunnat fattas tidigare genom att fem statsråd hade sammanträtt, men det hade inte förändrat tidsaspekten, vågar jag påstå.
Torgny Larsson: Enligt uppgift har SUKAB väntat på en formell uppköpsorder. Kaj Sigfrid säger: "Jag skulle väl få sparken om jag satte i gång att köpa olja utan att ha klara papper." Det ger ett klart intryck av att man på det hållet väntade på regeringens beslut.
Alf Svensson: De uppgifterna har jag också sett, och de framstår för mig som mycket märkliga. SUKAB hade tagit på sig uppgiften på en gång. Att vi vände oss till SUKAB beror på att SUKAB tidigare hade fått den här typen av arbetsuppgifter från UDU och har vana vid sådan verksamhet. De 4 miljonerna var en del av de 10 miljoner som skulle användas i en revolverande fond eller för ett motköpsarrangemang, hur man nu vill uttrycka det.
Torgny Larsson: Biståndsministern menar alltså att det fattades reella beslut före jul?
Alf Svensson: Hade det behövts formella beslut tidigare för att ärendet skulle kunna åtgärdas tidigare, hade sådana beslut fattats. Men det finns icke i beslutsordningen något som har fördröjt oljeleveransen till Estland. Departementsrådet Gun-Britt Andersson kanske kan vidimera detta.
Gun-Britt Andersson: Vi hade en beredskap att ge det formella uppdraget till SUKAB så fort det kom fram vilken olja som skulle köpas.
Torgny Larsson: Då vill jag gå in på frågan om pressinformationen. Det står i handlingarna att pressinformation gick ut några dagar före jul.
Biståndsministern blev intervjuad i Dagens Eko. Vad innehöll pressinformationen?
Alf Svensson: Den 23 december intervjuades jag av Dagens Eko. Intervjun innehöll uppgifter om de belopp som jag här redovisade inledningsvis. Jag uttryckte tillfredsställelse över att vi så snabbt hade kommit till beslut i frågan.
I detta sammanhang vill jag säga att Sverige var det land som var först i Estland med bistånd.
Torgny Larsson: Är det rätt uppfattat att det alltså sades då vilka belopp man hade fattat beslut om att ge?
Alf Svensson: Jag vill minnas det. Jag har inte med mig någon utskrift av intervjun i Dagens Eko, men jag vill minnas det. Jag kan inte säkert säga att alla beloppen angavs. Men det viktigaste var att ett beslut var fattat om bistånd till Estland och att detta beslut fattades före jul.
Sedan vill jag repetera att jag som minister eller mina medarbetare på UDU inte alltid kan råda över det operativa. Det är nödvändigt att mottagarregeringen går helt med på att ta emot det som sänds över.
Får jag göra en kommentar i detta sammanhang. Det kan vara värdefullt för mig att få säga att det inte är någon konst för en enskild organisation att åka till Estland med något som man där tar emot. Om man fyller en långtradare exempelvis med läkemedel, tas den naturligtvis emot, men för oss är det nödvändigt att parterna är överens om att det som sänds är det som behövs bäst.
Torgny Larsson: Sade biståndsministern vid det tillfället någonting om när hjälpen skulle vara framme?
Alf Svensson: Nej, det kan jag inte ha gjort, för det kunde jag omöjligtvis veta. Men jag visste att om vi fattat beslutet, fanns helt andra möjligheter att få det hela att fungera än om beslutet hade förhalats. Vi fattade beslutet så fort vi kunde. Den 20 december var delegationen här, och den 23 kunde vi gå ut med pressinformation om att beslutet var fattat.
Torgny Larsson: Enligt Aktuellt den 21 januari i år -- jag vet inte om det är samma intervju som i Dagens Eko -- skulle biståndsministern ha sagt: "Det var svårt att fira jul i vår trygga, ombonade tillvaro utan att snabbt göra någonting för våra grannar som hade det mycket svårt."
Biståndsministern skulle också ha sagt att regeringen beslutat att ge 15 miljoner för inköp av olja. Det var väl i samband med det som indignationen uppstod. Jag konstaterar att orden om att det snabbt skulle hända någonting faktiskt fanns uttalade i sammanhanget.
Alf Svensson: Jag anser att vi kom mycket snabbt fram till beslut efter det att delegationen, som var allsidigt sammansatt, hade kommit med sina förslag. Jag tycker knappast att det beslutet hade kunnat komma snabbare. Det var detta som jag kände glädje och tillfredsställelse över.
Jag vill understryka att ett otal ärenden skall passera, såsom konstitutionsutskottets ledamöter är på det klara med. Men detta beslut fattades med hög prioritet. Jag tycker att det var en snabb behandling från det att delegationen stod på svensk jord tills beslutet var fattat. Indignationen, menar jag, kom i synnerhet efter skriverierna i pressen.
Torgny Larsson: Det råder tydligen ganska mycket oklarhet också på estniskt håll om i vilken mån det var bistånd eller affär. Kan jag få någon kommentar till det?
Alf Svensson: Jag skall vara försynt och säga att det fanns ganska många som ville vara med och göra affärer i detta sammanhang. Det var åtskilliga intressenter som lät höra av sig. Det underlättar inte för oss och i synnerhet inte för esterna.
Torgny Larsson: "Delvis som en följd av all den uppmärksamhet som olje- och motköpstanken fått har förberedelserna för motköpsarrangemanget försenats." Det stämmer alltså? Har det varit en orsak till att ärendet tagit så lång tid?
Alf Svensson: De 4 miljonerna var ställda åt sidan för att man snabbt skulle kunna göra oljeinköp för dem. De andra 6 miljonerna skulle användas till ett motköpsarrangemang men naturligtvis också vara en gåva. Det klargjorde jag gång på gång.
Det fanns de som tyckte att de pengarna också skulle användas för oljeinköp i den akuta situationen och menade att vi begick ett fatalt misstag när vi inte släppte loss också de 6 miljonerna för oljeinköp.
Av de ytterligare 5 miljoner som beslutades finns 2,2 fortfarande kvar. Det bestyrker väl att vi inte gjorde fel när vi höll de 6 miljonerna kvar för att de skulle kunna vara basen i den revolverande fonden.
Personligen anser jag fortfarande att något av det mest angelägna är att ge esterna hjälp med att få i gång sin export. De själva var intresserade av export av massaved. De var mycket angelägna om att just den här typen av relation oss emellan skulle byggas upp. Men det har varit svårare än vad de kanske trodde och vad vi trodde. Det finns fortfarande en del teknikaliteter kvar att ordna upp innan fonden är i funktion.
Torgny Larsson: Jag fattar det ändå så att uppmärksamheten som sådan skulle ha försenat motköpsarrangemanget. Kan det vara riktigt?
Alf Svensson: Jag menar att det inte var så lätt för esterna att i lugn och ro komma fram till beslut om hur de skulle använda de 4 miljonerna, eftersom åtskilliga intressenter, också på svenskt håll, ville tala om för dem hur de skulle agera.
Bertil Fiskesjö: Vi granskar i huvudsak den formella, konstitutionella sidan. Jag är inte riktigt på det klara med vilka formella regeringsbeslut som låg till grund för agerandet. Vilka regeringsbeslut fattades i det här ärendet före jul resp. efter jul?
Alf Svensson: När vi hade gått igenom behoven och sett på de förslag som delegationen presenterade den 20 bad jag min statssekreterare Alf T Samuelsson att omgående ta kontakt med de tre övriga ledarna för regeringspartierna och samtidigt ta upp frågan i samordningskanslierna. Det skedde, och jag fick då klartecken.
Som jag sade inledningsvis hade SIDA kunnat fatta det formella beslutet, eftersom man har rätt att bevilja katastrofbistånd upp till 10 miljoner. Men det här var, om jag får använda det uttrycket, ett nytt åtagande. Därför ville jag att de fyra partierna skulle vara ense, och det var vi. Sedan kunde vi formalisera beslutet när regeringen samlades. Jag tyckte inte det fanns fog för att ordna ett extra regeringssammanträde för detta.
Bertil Fiskesjö: Skall det uppfattas så, att huvudparten av det aktiva förarbetet för denna behjärtansvärda aktion försiggick utan att det fanns något formellt regeringsbeslut?
Alf Svensson: Vi talade om de 4 miljonerna som skulle användas akut för inköp av olja. När vi satte i gång detta fanns det inte ett formellt regeringsbeslut.
Thage G Peterson: Jag har två följdfrågor till detta.
Enligt TV-Aktuellt hävdade Alf Svensson att det fanns ett avtal om leverans av oljan. Om det fanns ett sådant avtal, varför var det då nödvändigt att ringa till SIDA och be SIDA ta fram 5 miljoner?
Alf Svensson: Det fanns ett avtal färdigt för undertecknande. En herr Wärgården hade vid två tillfällen då tid var utsatt för undertecknande av avtal om de 4 miljonerna inte låtit höra av sig. När detta slirades runt gång på gång upplevde jag det som mycket pressande och tog kontakt med SIDA, eftersom jag insåg att 4 miljoner inte ordnade upp situationen utan att det behövdes mer. Då plussades de 5 miljonerna på. Det skedde den 21 januari, och då var avtalet ännu inte undertecknat. Sedan skedde det strax efteråt.
Thage G Peterson: Så uppgiften att det fanns ett avtal undertecknat är alltså inte korrekt?
Alf Svensson: Jag fick gång på gång besked om att avtalet skulle undertecknas, och det angavs klockslag när det skulle ske. Jag kunde bara ty mig till de uppgifter jag fick. Sedan infann sig inte den ena avtalsparten. Det hade lämnats uppgift efter uppgift som visade sig inte vara korrekta. Då tog jag kontakt med generaldirektören i SIDA, och så fattade vi beslut om de 5 miljonerna.
Thage G Peterson: Har jag tolkat Alf Svensson rätt, att vid den tidpunkt då TV-Aktuellt uppgav att det fanns ett undertecknat avtal fanns det inte något undertecknat avtal?
Alf Svensson: Jag har aldrig sett vare sig detta eller något annat avtal undertecknat. Jag måste ty mig till de uppgifter jag har fått. Det är enbart dem jag har refererat till i radio och TV.
Thage G Peterson: När Alf Svensson kontaktade SIDA och ville ha fram de 5 miljonerna, fanns det då ett regeringsbeslut för Alf Svensson att ty sig till?
Alf Svensson: Det fanns det inte. Som jag har sagt har SIDA rätt att bevilja upp till 10 miljoner i katastrofbistånd utan att höra regeringen. Det var därför Carl Tham och jag kunde komma överens om de ytterligare 5 miljonerna.
Thage G Peterson: Så det var generaldirektör Thams beslut att ta fram de 5 miljonerna?
Alf Svensson: Jag tog kontakt med Carl Tham, eftersom jag kände till bestämmelsen att SIDA kan besluta om ett katastrofbistånd upp till 10 miljoner. Jag visste att den möjligheten fanns.
Självfallet hade jag sedan samtal med mina medarbetare på U-avdelningen, och jag utgår från att Carl Tham rådgjorde med sina medarbetare.
Gun-Britt Andersson: Jag tror att den 21 var en tisdag. Det var en dag då man normalt förberedde kommande regeringssammanträde på torsdagen. Då fanns det möjlighet att fatta ett regeringsbeslut på torsdagen om Carl Tham inte hade ställt sig positiv till att fatta beslutet själv. Men Carl Tham tyckte att det inte behövdes något regeringsbeslut utan använde detta bemyndigande på 10 miljoner.
Thage G Peterson: Men vid den tidpunkt då statsrådet ringde generaldirektören fanns alltså inget regeringsbeslut?
Alf Svensson: Nej.
Thage G Peterson: Vilka slutsatser drar Alf Svensson av det långa dröjsmålet från löftet den 20 december till den slutliga leveransen en och en halv månad senare?
Alf Svensson: Jag hoppas inte att det låter alltför pretentiöst, men jag drar den slutsatsen att vi har gjort vad vi har kunnat för att påskynda ärendet. Vi har legat i, och vi har känt opinionstrycket. Jag inser mycket väl att vi av och till kommer till korta och gör felsteg, men jag vet inte om det har gjorts några felfria insatser från något håll. I det här fallet har mina medarbetare -- och jag vågar också säga jag själv -- gjort vad vi har kunnat för att skynda på.
Den lärdom man kan dra är naturligtvis att det är mycket svårare än vad man skulle tro att klara av det administrativa mottagandet i en nation som går från planekonomi till marknadsekonomi.
Thage G Peterson: Men med hänsyn till statsrådets uttalande strax före julafton kan vi konstatera att det var tur att det inte blev en alltför kall vinter i Estland, när oljan dröjde i en och en halv månad.
Alf Svensson: Jag kan inte känna sympati för det påståendet. Om situationen hade blivit totalt akut, hade naturligtvis önskemålet framförts tidigare från estniskt håll. Jag vill understryka igen att man visste att man hade de 4 miljonerna, om uttrycket tillåts, att spela med. Så länge man klarade sig från hotet att behöva utrymma bostäder ville man skjuta upp beslutet. Situationen kunde bli ännu värre, och då visste man att man hade 4 miljoner som i en ask.
Birger Hagård: För var och en som har besökt Baltikum under senare tid är det uppenbart att det är mycket svåra förhållanden som råder där och att det är ett kaotiskt tillstånd på den administrativa sidan. Jag förstår därför de svårigheter som har varit förknippade med mottagandet av oljan.
Jag vill fråga statsrådet Svensson, om det planeras några likartade svenska hjälpinsatser under överskådlig tid. Kan man i så fall repliera på de erfarenheter man har av detta ärende?
Alf Svensson: Först vill jag säga att jag tror att förbättringar sker successivt, och i varje fall tror jag att det kan te sig enklare i dag än det gjorde för bara några få månader sedan att bygga upp den här typen av administrativa relationer.
Det har heller inte varit lätt att ordna andra typer av hjälpsändningar, exempelvis av medicin. Det är lätt att säga att man vill ha mediciner, men vår första fråga blir då vilka mediciner man önskar. Det har tagit sin tid att reda ut detta, men vi har lyckats.
Nu har det blivit uppståndelse kring oljeleveranserna, men också övriga leveranser har varit tidskrävande. Några direkta leveranser som ligger i pipelines nu, som det brukar heta, känner jag inte till. Vi är inriktade på att bistå en lång rad andra nationer vid sidan om Baltikum. Det fattigaste landet i Europa och det enda som räknas som u-land, nämligen Albanien, anser jag att vi behöver ge stöd och hjälp åt. Också där möter vi utomordentligt stora svårigheter att hitta kanaler som är pålitliga.
Henrik S Järrel: Regeringen har i sin regeringsförklaring gjort ett stort nummer av biståndet till Öst- och Centraleuropa och framför allt till Baltikum. Det har talats vitt och brett om insatser som regeringen förbereder, och det har avdelats betydande medel i särskild ordning för bistånd till Öst- och Centraleuropa.
Tycker biståndsministern att man hittills någorlunda har levt upp till de stolta deklarationer rörande detta bistånd som regeringsförklaringen innehåller?
Alf Svensson: Det är naturligtvis relativt. Vi borde ha kunnat göra mer och hade velat göra mer, men vi har begränsningar. I regeringsförklaringen är det dock entydigt sagt att östbiståndet skall ligga vid sidan om 1% av BNI. Detta måste vi hålla fast vid. Det handlar om 1 miljard per år under tre år.
Det är inte någonting annat än katastrofbistånd som administreras av mig. Som ledamöterna säkert känner till sker samordningen för övrigt östbistånd genom ambassadör Ove Heyman. Mer kunde göras, men jag tycker inte att regeringen behöver skämmas över det som är gjort.
Henrik S Järrel: Vi har fått höra biståndsministerns uppfattning att mottagarländerna i vissa fall har svårt att anpassa sig för att ta emot det bistånd som t.ex. Sverige vill lämna dessa länder.
Ser biståndsministern några brister i den svenska biståndsorganisationens sätt att effektivt och snabbt hantera frågor av det här slaget, och vilka är i så fall bristerna?
Alf Svensson: Brister finns i vår administration såväl som i andras. Bl.a. därför sätter vi till en utredning. Direktiven kommer att fastställas de närmaste dagarna. Syftet är att se vad vi kan förbättra, vad vi kan minska av byråkrati och hur vi kan effektivisera vår administration -- snabba upp den, som det brukar heta. Vi gör också en del separata utredningar om mottagandet av bistånd i andra länder än de länder som vi har talat om här.
Thage G Peterson: Om ingen mer önskar ordet i detta ärende, kanske vi kan övergå till nästa fråga. Det gäller inte den tidigare regeringens hantering av u-landsanslaget, utan eventuella nyordningar.
Birger Hagård: Det är med anledning av den granskning som görs av UD:s och SIDA:s relationer till varandra som jag vill ställa en fråga. Där har tidigare riksdagens revisorer bl.a. i en rapport och sedan i ett förslag kritiserat rollfördelningen mellan UD och SIDA, som har varit oklar, och revisorerna menar att formerna borde ses över. Utrikesutskottet har instämt i detta. Man har sagt att olika verksamheter med helt skilda mål har förts samman under samma anslagsposter, och det har enligt revisorerna begränsat möjligheterna för riksdagen att påverka biståndsinriktningen.
Dessutom har man kritiserat den omständigheten, att enligt revisorernas mening alltför mycket varit sekretessbelagt. Det gäller inte minst södra Afrika. Man har fört samman många anslagsposter under det humanitära biståndet och sedan helt sonika sekretessbelagt det mesta, så att riksdagen inte haft någon egentlig insyn.
Som sagt skall ingen skugga för detta falla över statsrådet Svensson, men det skulle vara intressant att när han ändå är här få ställa frågan, om man har gjort någonting inom UD för att förbättra organisationen, för att häva sekretesstämpeln i de fall där den uppenbart är onödig och för att möjliggöra större insyn för riksdagen på detta nog så väsentliga område.
Alf Svensson: Den utredning som jag nämnde har att ta upp relationen mellan SIDA och de politiska beslutsfattarna. Det är en viktig del av den utredningen, som snart går i gång och som skall vara färdig i slutet av nästa år -- det blir alltså en snabbutredning.
När det gäller sekretessfrågorna vill jag understryka vad Birger Hagård säger, att det är ett ärende som inte har legat under mitt fögderi. Under de förhållanden som tidigare rådde i Sydafrika var det såvitt jag förstår nödvändigt med en viss sekretess för att inte enskilda personer som Sverige hade relationer med skulle kunna spåras. Med tanke på den utveckling som nu äger rum i Sydafrika -- och jag vill gärna också nämna länder som Nicaragua och El Salvador -- är det utomordentligt angeläget att biståndet är inriktat på att läka samman och inte stötta den ena halvan, enkelt uttryckt. Jag utgår från att det framöver kommer att råda i det närmaste komplett enighet när vi omstrukturerar biståndet till södra Afrika. När ANC blir ett politiskt parti är det inte längre möjligt att stötta den organisationen.
Birger Hagård: Jag tackar för det svaret och vill bara ställa frågan, när statsrådet tror att kärleken till hemligstämpeln blir mindre påfallande.
Alf Svensson: Den är redan mindre påfallande.
Elvy Söderström: Jag har en liknande fråga som Birger Hagårds om vilka åtgärder som regeringen har vidtagit med anledning av det tillkännagivande som riksdagen gjorde i december då revisorerna och utrikesutskottet och riksdagen fann att det rådde en oklar rollfördelning mellan SIDA och UD. Vi kan koppla det till det förra ärendet, där vi också kunde tydligt se att det är en viss oklarhet om vilka roller som SIDA och UD har.
Är det den utredning biståndsministern nämnde som är den åtgärd som vidtagits med anledning av riksdagens tillkännagivande?
Alf Svensson: Jag vill bemöta påståendet att det jag har sagt tidigare skulle tyda på någon oklarhet i relationerna mellan UD och SIDA. Jag har vid ett flertal tillfällen sagt att SIDA har rätt enligt sina instruktioner att bevilja katastrofbistånd upp till 10 miljoner. Jag vill inte att någon skugga skall falla på SIDA i det avseendet. Carl Tham känner sina instruktioner. Tycker konstitutionsutskottet att det är fel på instruktionerna, så skall kritiken inte riktas mot SIDA. Någon gång anser jag det också angeläget att försvara SIDA.
Men det är ingen tvekan om att det är angeläget att se över relationerna mellan SIDA och UD. Det ligger både i SIDA:s och UD:s och i mitt eget intresse. Därför har beslutet om en utredning kommit till. Det som revisorerna påtalade gäller en verksamhet som jag inte haft något ansvar för såsom statsråd.
Elvy Söderström: Jag vill förtydliga mig. Jag har inte riktat någon kritik mot SIDA:s sätt att arbeta, utan jag ville veta vilka åtgärder regeringen har vidtagit med anledning av det riksdagsbeslut som fattades i december när revisorerna påtalade att det råder en oklar rollfördelning mellan SIDA och UD. För att rätta till det och skapa klarare regler måste regeringen vidta åtgärder. Jag frågade alltså vilka åtgärder som regeringen har vidtagit. Det var ingen kritik mot vare sig UD eller SIDA.
Thage G Peterson: Jag uppfattade det som en mycket vänlig fråga.
Alf Svensson: Det gläder mig -- det är alltid roligt med vänliga frågor. Jag vill dock säga att regeringen och jag själv hade initierat utredningen oberoende av påpekandet från riksdagens revisorer, men naturligtvis utgör tillsättandet av utredningen också ett svar på det påpekandet.
Henrik S Järrel: Jag vill bara göra ett förtydligande. Statsrådet talar om en utredning. I en inom statsrådsberedningen den 5 mars upprättad PM talas det om en särskild arbetsgrupp mellan UD och SIDA. Är det samma sak?
Gun-Britt Andersson: Det är olika åtgärder som har vidtagits med anledning av revisorernas kritik.
Vi har inte läst utrikesutskottets yttrande över revisorernas förslag så, att utskottet helt har ställt sig bakom revisorernas kritik. Men på flera punkter har åtgärder vidtagits. Vi har refererat till arbetsgruppen som skall granska arbetsfördelningen mellan UD och SIDA. Ett aktuellt område är hanteringen av katastroffrågor. Där kommer det snabbt upp saker i ett internationellt politiskt skeende, och det behövs bra samarbetsformer mellan departementet och verket. Där finns för övrigt ytterligare en utredning nu.
Men sedan rör det också saker som behandlades med anledning av den fördjupade anslagsframställningen från SIDA med ökad delegering av beslutsrätten inom ramen för samarbetsavtal med olika länder. Det är alltså flera åtgärder som har vidtagits med anledning av vad utrikesutskottet sade om revisorernas rapport.
Thage G Peterson: Jag tackar statsrådet Svensson och departementsrådet Andersson för er medverkan och tackar de besökande för visat intresse. Den offentliga utfrågningen är därmed avslutad.
Konstitutionsutskottet 92-04-09 kl. 10.03--10.20 Bilaga B 13
Offentlig utfrågning av kommunikationsminister Mats Odell och departementsrådet Susanne Lindh angående inlandsbanan
Thage G Peterson: Dagens ärende gäller regeringens handläggning av frågan om inlandsbanan. Vi hälsar kommunikationsminister Mats Odell välkommen till utskottet. Han har med sig departementsrådet Susanne Lindh.
Jag har kommit överens med kommunikationsministern om att han skall göra en kort inledning. Därefter lämnar jag ordet fritt för utskottets ledamöter att ställa frågor.
Mats Odell: Jag skall lämna en mycket kort redogörelse för händelseförloppet.
Ines Uusmann har genom en anmälan till KU den 4 februari i år begärt en granskning av mitt agerande i samband med återupptagandet av persontrafiken på inlandsbanan den 1 november 1991.
Händelseförloppet under hösten fram till återupptagandet av trafiken på inlandsbanan har redovisats för konstitutionsutskottet i en PM från kommunikationsdepartementet den 26 februari i år. Av den redovisningen framgår min roll i sammanhanget. Låt mig ändå som en kort inledning referera händelseförloppet.
Som en följd av tidigare fattade beslut upphörde persontrafiken på inlandsbanan den 15 september 1991. I regeringsförklaringen den 4 oktober 1991 angavs att persontrafiken skulle fortsätta under nästa år i syfte att skapa ett rådrum för att pröva inlandsbanans framtid.
Den 24 oktober 1991 föreslog jag regeringen att ge Curt Boström uppdraget att förbereda trafikstart under hösten 1991, dvs. planera och upphandla trafik och nödvändigt underhållsarbete.
Curt Boström arbetade vid denna tidpunkt redan med ett uppdrag om sommartrafik på inlandsbanan. Detta bidrog till att Curt Boström redan den 25 oktober kunde för mig muntligen redovisa sina förslag. Avtal om underhåll och trafik på inlandsbanan överlämnades sedan skriftligen den 2 december 1991.
Med utgångspunkt från Curt Boströms förslag gick regeringen i samband med tilläggsbudget I för budgetåret 1991/92 till riksdagen med bl.a. ett förslag om en kostnadsram om 100 milj.kr. för rådrumsåret. Riksdagen godkände regeringens förslag den 17 december 1991, varefter regeringen kunde besluta om medelstilldelning till berörda myndigheter den 23 januari 1992.
Persontrafiken återupptogs den 1 november 1991. SJ startade då trafiken på egen risk och garanterade tillika banverkets underhållskostnader fram till dess att statsmakterna fattat erforderliga beslut. Jag vill understryka att överenskommelsen träffades uteslutande mellan SJ:s och banverkets ledning och beklagar samtidigt en olycklig formulering i ett pressmeddelande liksom formuleringen att trafikstarten egentligen kräver ett riksdagsbeslut.
Lisbeth Staaf-Igelström: Den 21 oktober sade kommunikationsministern enligt ett TT-telegram om trafiken på inlandsbanan att han trodde att trafiken skulle komma i gång vid årsskiftet. Den 24 oktober kom regeringens beslut om tilläggsdirektiv. Varför sades det ingenting om tilläggsdirektiven redan den 21 oktober? Det nämndes ingenting om dem när ni uttalade er om inlandsbanan vid det tillfället.
Mats Odell: Jag kan inte svara på varför det inte nämndes i TT-referatet. Såsom ledamöterna torde känna till har vi mycket litet inflytande över vad som står i TT:s referat.
Lisbeth Staaf-Igelström: Så det hände ingenting speciellt mellan den 21 oktober och den 24 oktober som gjorde att ni ändrade uppfattning i den här frågan?
Mats Odell: Jag kan inte dra mig till minnes någonting som skulle ha givit anledning till att ändra uppfattning.
Lisbeth Staaf-Igelström: Kommunikationsministern har alltså redan innan riksdagen fattat beslut träffat en uppgörelse med SJ om att SJ skall driva trafiken på inlandsbanan?
Mats Odell: Som jag sade i min inledning beklagar jag pressmeddelandets formulering om uppgörelse. Det gick till så att jag träffade SJ:s generaldirektör Stig Larsson, som informerade mig om ett samtal han hade haft med Curt Boström. Det var grunden. Det var alltså inte fråga om en uppgörelse mellan Stig Larsson och mig.
Lisbeth Staaf-Igelström: Men i och med att riksdagen inte hade fattat beslut har alltså kommunikationsministern åsidosatt riksdagen.
Mats Odell: Jag anser inte att jag har åsidosatt riksdagen, utan det handlar här om en affärsuppgörelse som SJ såsom affärsdrivande verk har träffat.
Lisbeth Staaf-Igelström: I ett pressmeddelande den 28 oktober har kommunikationsministern sagt att ni är medveten om att det egentligen fordras ett riksdagsbeslut i den här frågan. Då måste ni väl ha åsidosatt riksdagen.
Mats Odell: Jag beklagar ännu en gång den formuleringen i pressmeddelandet. Jag anser inte att ett beslut av det affärsdrivande verket statens järnvägar att starta trafiken åsidosätter riksdagen. Riksdagen har givit statens järnvägar en fullmakt genom själva konstruktionen av SJ som ett affärsverk.
Lisbeth Staaf-Igelström: Mot bakgrund av att Curt Boströms rapport var muntlig och att SJ:s och banverkets uppgörelse grundar sig på den rapporten vill jag fråga, om kommunikationsministern hade kontakter med SJ och banverket i ärendet, eller räckte det med enbart Boströms kontakter?
Mats Odell: Som jag redan har redovisat fick jag en muntlig information av Stig Larsson i ärendet. Han meddelade då att han hade ett avtal också med banverket.
Lisbeth Staaf-Igelström: Talades det om medelsbehovet vid diskussionerna med Stig Larsson?
Mats Odell: Medelsbehovet var, liksom vid all upphandling hittills av s.k. olönsam järnvägstrafik, en intressant fråga, eftersom det redan i samband med regeringsbildningen framkom att 100 miljoner skulle anslås till detta ändamål.
Vi är nu inne på att försöka få något mer marknadsmässiga villkor vid upphandlingar, men detta är den situation som råder nu och som rådde vid den här tidpunkten.
Lisbeth Staaf-Igelström: Vilken roll och vilken betydelse anser kommunikationsministern att ni har haft vid de två verkens beslut att återuppta trafiken och för deras ekonomiska risktagande? Det är ju ett ekonomiskt risktagande som har gjorts.
Mats Odell: Min roll inskränkte sig till att jag fick information från Stig Larsson om att statens järnvägar ville starta trafiken. Bakgrunden till detta var naturligtvis den omfattande publicitet som frågan fick i samband med regeringsbildningen och av att det framgick av regeringsdeklarationen att inlandsbanan skulle få ett rådrumsår. Jag spelade naturligtvis en roll i så måtto att jag var med i regeringsförhandlingarna.
Lisbeth Staaf-Igelström: Så det var på kommunikationsministerns initiativ som trafiken återupptogs på inlandsbanan innan ett riksdagsbeslut kom till stånd?
Mats Odell: Ja, i så måtto att jag deltog i regeringsförhandlingarna som ledde fram till den uttalade viljan att inlandsbanan skulle få ett rådrumsår, men jag deltog icke i själva affärsuppgörelsen.
Lisbeth Staaf-Igelström: Vilka andra formella beslut fattades av regeringen om inlandsbanan, förutom tilläggsdirektiven den 24 oktober?
Mats Odell: I den del som handlar om rådrumsåret finns inget annat beslut än det som jag har redovisat i propositionen. Däremot har det tagits ett nytt initiativ, nämligen att man skall göra en fortsatt utredning. Det har arbetat en utredning under ledning av Ulf Björklund, riksdagsledamot för Kopparbergs län. Den har avlämnat sitt betänkande.
Lisbeth Staaf-Igelström: I pressmeddelandet den 28 oktober sägs att kommunikationsministern är medveten om att det fordras ett riksdagsbeslut. I pressmeddelandet nämns ingenting om de åtaganden som SJ skall göra. Det tycker jag är mycket märkligt. Varför nämns inte det i pressmeddelandet?
Mats Odell: Jag vill upprepa igen att jag beklagar pressmeddelandets formulering. Den enda förklaring man kan ge är väl att ärendet var ett av de första ärenden som handlades av den nya regimen på departementet. Det gäller både den personal och de politiker som fanns där.
Lisbeth Staaf-Igelström: Det stod redan klart vid uppgörelsen att SJ skulle ta de här ekonomiska riskerna?
Mats Odell: Vilken uppgörelse?
Lisbeth Staaf-Igelström: Uppgörelsen att de skulle stå för den ekonomiska risken i samband med att man startade persontrafiken på inlandsbanan. Det var alltså klart redan den 28 oktober.
Mats Odell: Exakt vilka dagar som olika saker stod helt klara för de olika aktörerna kan jag inte svara exakt på, men den 25 var det klart att det belopp som Curt Boström hade föreslagit var diskuterat och accepterat av statens järnvägars ledning.
Thage G Peterson: Får jag ställa två kontrollfrågor till kommunikationsministern.
KU granskar ju inte den politiska hanteringen eller lämpligheten av den ena eller andra åtgärden, utan endast om det förekommit brott mot konstitutionen. Jag vill ha klarlagt så att vi får det till protokollet, att regeringsbeslutet den 24 oktober är det enda formella regeringsbeslut som kommunikationsministern har fattat om inlandsbanan. Är det korrekt?
Mats Odell: Det är två beslut, kan man säga: dels uppdraget till Curt Boström, dels det formella regeringsbeslutet.
Thage G Peterson: Uppdraget till Boström är regeringsbeslutet den 24 oktober. Det återfinns i regeringsprotokollet. Vad gällde det senare beslutet?
Mats Odell: Det var regeringsbeslutet den 23 januari om medelsanvisning till berörda myndigheter i enlighet med Curt Boströms förslag till uppgörelse med SJ och banverket efter det att propositionen hade behandlats av riksdagen.
Thage G Peterson: Det är alltså två formella beslut som kommunikationsministern har fattat med anledning av inlandsbanan.
Mats Odell: Ja.
Thage G Peterson: Jag kommer så till min andra fråga. Kommunikationsministern har nu flera gånger beklagat en uppgift i pressmeddelandet från departementet den 28 oktober. Vari består den felaktiga sakuppgiften?
Mats Odell: Den felaktiga sakuppgiften finns i ingressen, där det står att statens järnvägar skall efter en uppgörelse mellan SJ:s generaldirektör och kommunikationsminister Mats Odell återuppta trafiken. Uppgörelsen var den information som Stig Larsson gav mig, att han hade fattat beslutet efter Curt Boströms förslag.
Thage G Peterson: Jag vill sammanfatta för att vi skall få det korrekt återgivet: Den överenskommelse som pressmeddelandet noterade mellan SJ:s generaldirektör och kommunikationsministern finns inte?
Mats Odell: Nej, den finns inte.
Ingvar Svensson: Jag vill be kommunikationsministern förklara innebörden i ordet uppgörelse. Kan det entydigt uppfattas som en överenskommelse eller ett avtal?
Mats Odell: Ordet uppgörelse är i det här sammanhanget felaktigt. Det var en information som Stig Larsson hade givit till mig om uppgörelsen att statens järnvägar planerade att ta upp trafiken den 1 november.
Thage G Peterson: Eftersom ingen mer begär ordet, ber jag att få tacka kommunikationsministern och departementsrådet Susanne Lind, och jag tackar våra besökare för uppmärksamheten.
Konstitutionsutskottet 1992-04-21 kl. 11.00--14.02 Bilaga B 14
Offentlig utfrågning av statsminister Carl Bildt angående regeringens organisation, m.m.
Thage G Peterson: Jag hälsar statsministern välkommen. Han har vid sin sida statssekreterare Peter Egardt, som jag också hälsar välkommen.
Utfrågningen gäller följande fem huvudområden, som vi kommer att behandla vart för sig:
1) Regeringsarbetets organisation och antalet politiska tjänstemän i regeringskansliet, granskningsärendena 2 och 3, 2) offentliggörandet av propositioner, granskningsärende 5,
3) statsministerns uttalanden om en viss förundersökning, granskningsärende 12,
4) regeringens beslutsunderlag i fallet Halvar Alvgard, granskningsärende 28,
5) statsråds innehav av aktier och andra värdepapper, granskningsärende 111 .
Innan vi kastar oss över det första området vill jag ta upp en fråga som gäller kontakterna mellan konstitutionsutskottet och statsrådsberedningen i granskningsärenden.
Sedan konstitutionsutskottet har beslutat att ta upp ett ärende för granskning översänds det nästan alltid till statsrådsberedningen med begäran om regeringens yttrande. I normala fall översänder statsrådsberedningen ärendet till berört departement, som upprättar underlag för yttrande eller gör ett förslag till yttrande som statsrådsberedningen använder.
I något fall har granskningsärenden blivit liggande onormalt länge i ett departement, men orimliga dröjsmål har i ett antal fall också uppstått när statsrådsberedningen har legat på ärendena. I något fall har det gått sju veckor från det att statsrådsberedningen fått ärendet från fackdepartementet tills det översänts till konstitutionsutskottet från statsrådsberedningen. I ett par fall rör det sig om sex veckor, i något fall om fem veckor och i minst två fall om fyra veckor.
De här dröjsmålen har bl.a. inneburit svårigheter och en pressad arbetssituation för konstitutionsutskottet och dess kansli. Som statsministern själv vet fick vi skjuta upp den här utfrågningen på grund av att vi inte hade fått in ett yttrande från statsrådsberedningen. Av samma skäl har även en planerad utfrågning med näringsministern blivit senarelagd.
1 Detta avsnitt här ej medtaget på grund av att utskottet hänskjutit denna fråga till ett senare tillfälle.
Jag är medveten om att det kan ta tid innan allt fungerar smidigt i regeringskansliet efter ett regeringsskifte. Jag vill också nämna att det som jag nu tar upp inte är någon ny företeelse utan har förekommit också under tidigare regeringar, men utskottet vill att statsministern tar upp den här frågan med sin egen administration så att vi inte behöver uppleva liknande dröjsmål i fortsättningen.
Det var ett allmänt påpekande, och jag frågar om statsministern vill kommentera det.
Carl Bildt: Jag hade mycket gärna tagit upp detta, om jag hade varit medveten om det. Jag var medveten om att man hade förskjutit tidpunkten för detta mitt framträdande, men det motiv som ordföranden nu angav är för mig obekant. Om ordföranden eller någon annan hade givit mig en signal, hade jag varit beredd att ta itu med saken.
Det har förekommit fördröjningar också förut. Vad som har legat bakom kan jag inte bedöma. Jag kan möjligen göra den kommentaren, att vi har haft ett skifte på posten som rättschef i statsrådsberedningen. Det är mycket omfattande arbetsuppgifter som ligger på rättschefen, och det kan medföra vissa fördröjningar i processen.
Jag hade ingen anledning att anta att yttrandena blivit fördröjda, och jag vet inte vad som kan ligga bakom. Jag var helt omedveten om detta. En enkel signal skulle ha föranlett oss att skynda på processen, men jag har inte fått någon sådan signal från utskottet.
1) Regeringsarbetets organisation och antalet politiska tjänstemän i regeringskansliet
Thage G Peterson: Vi går över till det första området för vår utfrågning.
Det är regeringens sak att själv bestämma om sina organisatoriska förhållanden, men för konstitutionsutskottets verksamhet är det av intresse att närmare följa förändringar i regeringskansliets organisation för att se hur regeringsärendena bereds.
Regeringen har infört den ordningen för beredningsarbetet, att regeringspartiernas gruppledare i riksdagen regelmässigt deltar i regeringens allmänna beredningar. Har dessa gruppledare, eller någon av dem, vid något tillfälle deltagit i ett formellt regeringssammanträde?
Carl Bildt: Nej.
Thage G Peterson: Jag övergår till nästa fråga.
Konstitutionsutskottet har fått uppgifter av statsrådsberedningen om vilka som har anställts i regeringskansliet som politiskt sakkunniga. På den förteckningen saknas emellertid de personer som arbetar i den säkerhetspolitiska analysgruppen, bl.a. kommendör Emil Svensson, liksom också ekonomigruppen med professor Lars Jonung. Varför har inte dessa tagits med? Är de inte politiska rådgivare till statsministern?
Carl Bildt: Inte i den formella meningen. Det är många som är politiska rådgivare till statsministern i mera allmän bemärkelse -- det gäller nästan samtliga som arbetar i regeringskansliet. Men i det här fallet handlar det om offentliga tjänstemän som har sin tjänstgöring förlagd till statsrådsberedningen. Så har varit fallet också tidigare när det gäller t.ex. personal från utrikesdepartementet -- sådan personal från utrikesdepartementet finns nu också. De omfattas inte av de s.k. politikeravtalen utan omfattas av normala anställningsavtal på sina ordinarie arbetsplatser.
Thage G Peterson: Men professor Lars Jonung plockades väl utifrån?
Carl Bildt: Ja, han plockades utifrån och har ett tidsbegränsat förordnande, upplyser statssekreteraren mig om.
Thage G Peterson: Men han är likväl politiskt sakkunnig?
Carl Bildt: Han är ämnessakkunnig, vilket inte är detsamma.
Thage G Peterson: Men han är rekryterad på politiska meriter?
Carl Bildt: Nej, på sakliga meriter. Han är en av Sveriges främsta professorer i nationalekonomi och har ingen partipolitisk eller annan politisk förankring som jag är medveten om. Ämnessakkunniga finns och har alltid funnits i regeringskansliet. Exempelvis kommittésekreterare är formellt sett sakkunniga men så att säga ämnessakkunniga. De politiskt sakkunniga är en separat kategori.
Thage G Peterson: Politiskt sakkunniga avgår ju om tvingas avgå -- de följer med regeringen. Menar statsministern att Emil Svensson och Lars Jonung skall sitta kvar och tjäna en ny regering? Carl Bildt: Praxis har varit att de återgår till sina ordinarie arbetsplatser. De omfattas inte av politikeravtalets bestämmelser, som är av annan karaktär.
Thage G Peterson: Så statsministern menar att dessa personer som jag har nämnt och som arbetar i de två grupperna icke tillhör kategorin politiskt sakkunniga utan tillhör den traditionella ämbetsmannakåren?
Carl Bildt: Ja, på samma sätt som tidigare har varit fallet. I den statsrådsberedning som den tidigare regeringen hade fanns ett antal sådana personer som var detacherade till tjänstgöring för specifika frågor i statsministerns kansli. Jag tycker att det är en rimlig ordning.
Thage G Peterson: Så statsministern menar att Lars Jonung skall fortsätta att tjäna andra herrar och damer, om det blir aktuellt?
Carl Bildt: Vilka herrar och damer han skall tjäna tycker jag vi skall överlåta åt honom att avgöra. Han har ett tidsbegränsat förordnande.
Thage G Peterson: Vad säger försvarsministern Anders Björck om att statsministern har inrättat en särskild säkerhetspolitisk grupp i statsrådsberedningen?
Carl Bildt: Det är någonting som utskottet måhända skall fråga försvarsministern om. Jag skall inte uttala mig å hans vägnar. Han är väl förfaren i konstitutionsutskottets praxis. Men låt mig säga att jag är litet förvånad, när jag ser tillbaka, över att en funktion som är central för en regerings sätt att behandla både utrikes- och säkerhetspolitiken och den ekonomiska politiken har varit så relativt svagt företrädd i den svenske statsministerns kansli. När jag ser mig om i Norden och i Västeuropa finner jag att på motsvarande statsministerkontor i andra länder har dessa funktioner funnits sedan mycket lång tid tillbaka och spelat en allt viktigare roll. Det är nödvändigt för statsministern, som spelar en roll både för den ekonomiska politiken och för säkerhetspolitiken, att i sin egen stab ha en beredningskapacitet på dessa områden.
Thage G Peterson: Efter sex månader är det betydligt fler politiker anställda av den nuvarande regeringen än det var i den föregående, socialdemokratiska regeringen. Om jag tar med riksdagsledamöter och politiska planeringschefer, är ökningen närmare 40 %. Hur vill statsministern förklara denna stora ökning?
Carl Bildt: Det är klart att de är flera. Om man definierar enligt politikeravtalet, vilket väl är den rimliga avgränsningen i detta sammanhang, var det den 25 mars 91 personer som omfattades av politikeravtalet, och den 25 september 1991 var det 74. Det är alltså en ökning. Det har att göra framför allt med att fyra politiska partier ingår i regeringskonstellationen. Det ställer ytterligare krav på de politiska samordningsmekanismer som vi har byggt upp, framför allt de samordningskanslier som numera är en del av statsrådsberedningen, men också vissa andra funktioner.
För att ta ett konkret exempel har vi noterat att den brevskörd som inkommer till regeringskansliet nu är annorlunda fördelad. Det kommer inte färre brev till statsministern, utan snarare fler än tidigare, men den brevskörd som inkommer till de andra i regeringen företrädda partiernas ledare är vida större än den brevskörd som inkom till motsvarande statsråd tidigare. De som ansvarar för denna hantering är också anställda på sakkunnigavtal.
Vad gäller en sådan central punkt som antalet statssekreterare, som ju tillhör denna kategori, noterar jag att antalet statssekreterare är oförändrat trots att vi har ett större antal statssekreterare i statsrådsberedningen. I den tidigare regeringen hade ett antal departement dubblerat statssekreterarna. Detta har vi frångått.
Thage G Peterson: Under valrörelsen gjordes uttalanden om att de borgerliga hade ambitionen att styra Sverige med färre politiker i kanslihuset än den socialdemokratiska regeringen hade. De siffror som statsministern anförde är korrekta -- 91 mot 74, vilket är en 20-procentig ökning. Men om jag lägger till nio riksdagsledamöter och tre politiska planeringschefer, kommer jag till en ökning med närmare 40.
Carl Bildt: Jag skulle sätta värde på att få se ordagrant det citat som ordföranden åberopade. Jag känner inte igen att jag har uttalat mig på det sättet.
Thage G Peterson: Inte statsministern, men andra gjorde det.
Carl Bildt: Vilka?
Thage G Peterson: Det var ledamöter som menade att man skulle ha färre politiker i Sverige inklusive i kanslihuset.
Carl Bildt: Det har funnits en allmän strävan efter mer av frihet och mindre av politisk styrning i Sverige. Jag vet inte om att jag skulle ha uttalat mig om antalet politiskt sakkunniga i regeringskansliet, och jag känner inte heller till att någon av mina nuvarande statsrådskolleger har gjort uttalanden i den riktningen. Jag tar gärna del av sådana uttalanden, om de finns.
Thage G Peterson: Av förteckningens 104 politiskt sakkunniga kommer närmare 60 från partikanslier och riksdagskanslier som tidigare riksdagsledamöter och studerande med borgerlig anknytning. Det är en ganska naturlig siffra med hänsyn till att det är fyra regeringspartier, och rekryteringsgrunden är naturlig i en demokrati. Jag har inga synpunkter på det. Men inte mindre än ett 30-tal politiskt sakkunniga kommer från regeringen närstående tidningar, organisationer och företag som Svenska Dagbladet, Timbro, Näringslivets Ekonomifakta, Svenska Arbetsgivareföreningen, SAF-Radio, Skattebetalarnas förening, Företagarnas riksorganisation, Industriförbundet, SE-banken och privata konsultföretag. Jag vill fråga statsministern, varför det traditionella Folkrörelsesverige saknas, om jag undantar två som kommer från missionen.
Carl Bildt: Jag vet inte riktigt hur ordföranden definierar "det traditionella Folkrörelsesverige". Om man t.ex. med detta menar individer som är engagerade i nykterhetsrörelsen eller frikyrkor, tror jag att ordföranden kommer att finna att de är rikligt företrädda, kanske t.o.m. rikligare företrädda i den här sakkunnigkretsen än de har varit tidigare. Det innebär inte att de har uppburit sin lön t.ex. från frikyrkor eller nykterhetsrörelsen. Engagemang i en folkrörelse behöver inte innebära att man är heltidsanställd av folkrörelsen. Det kan vara personer som t.ex. har varit anställda på ett riksdagskansli eller i det privata näringslivet, men engagemanget i folkrörelser av typ nykterhetsrörelsen eller frikyrkorörelsen blir inte mindre därför att man inte uppbär lön från organisationen.
Thage G Peterson: En avslutande fråga gäller riksdagsledamöter som regeringens sakkunniga. Det är ingen ny företeelse. Konstitutionsutskottet har tagit upp den frågan vid tre tillfällen, men då har man bara pekat på antalet och inte yttrat sig i principfrågan. Jag vill ta upp frågan med statsministern mot bakgrund av riksdagen som kontrollmakt i förhållande till regeringen.
I dag har nio ledamöter av riksdagen förordnande av regeringen som politiskt sakkunniga åt statsråd. Två av dessa tillhör dessutom konstitutionsutskottet. Det grundlagsfästa förhållandet mellan statsmakterna är en vital del av vårt demokratiska statsskick. Förekomsten av riksdagsledamöter som politiskt sakkunniga i regeringskansliet blir därmed en konstitutionell fråga.
Några enstaka fall där en riksdagsledamot är politiskt sakkunnig hos ett statsråd kan knappast innebära någon fara för riksdagens roll som utövare av kontrollmakten. Det finns emellertid anledning att ge akt på faran, om antalet sådana sakkunniga skulle öka, eftersom detta också är en förtroendefråga för svenska folket.
Jag ville gärna ha statsministerns synpunkter på den här frågan liksom också på frågan vad statsministern anser vara den översta gränsen för ett acceptabelt antal riksdagsledamöter som politiskt sakkunniga åt regeringen.
Carl Bildt: Den senare frågan vågar jag inte ha någon bestämd mening om. Det är, såsom ordföranden själv påpekar, ett förhållande som har förekommit, om än icke i evig tid, så i den politiska tid som jag har möjlighet att överblicka. Antalet har väl gått upp och ner. Det har nästan alltid varit så enligt vad jag kan erinra mig när jag ser tillbaka, att det har varit sakkunniga som har varit förordnade att sköta vissa konkreta arbetsuppgifter. Jag kan se ett betydande värde i att så är fallet med kontakt direkt mellan regeringskansliet och riksdagen i olika frågor.
Det är inte ovanligt att riksdagsmän är direkt engagerade i delar av regeringens arbete. Låt mig bara erinra om att vi t.ex. förordnar riksdagsledamöter att företräda Sverige i internationella sammanhang på instruktion av regeringen, där riksdagsledamöter också från oppositionspartier uppträder som företrädare för Sveriges regering. Jag uppfattar detta som ett sätt att stärka sambandet, kontakten och informationsflödet mellan riksdagen och regeringen.
För att anknyta till den inledande frågan, som jag sade att jag inte har något svar på, om det finns en övre gräns för antalet, vill jag säga att det måste i någon mening finnas en övre gräns. Man måste diskutera de avvägningar som kan bli aktuella. Jag vill inte ta några exempel, men en sådan diskussion tycker jag kan föras. Jag tycker att arrangemanget som sådant, som har förekommit under lång tid, är en styrka och är bra.
Thage G Peterson: Får jag dra slutsatsen att det inte kan bli hur många som helst, utan det måste finnas en övre gräns?
Carl Bildt: Teoretiskt sett är antalet ledamöter i riksdagen den övre gränsen, men jag är beredd att diskutera även en gräns som ligger under detta. Som jag ser det har inte under någon av de regeringar som jag kan överblicka -- inklusive den där jag själv är statsminister -- antalet blivit så stort att den diskussionen har varit aktuell.
Thage G Peterson: Jag vill erinra statsministern om att vår grundlag innehåller bestämmelser om att även små minoriteter av ledamöter i riksdagen kan ta vissa initiativ.
Carl Bildt: Jag har dock inte uppfattat att dessa minoriteter har kunnat påverka riksdagen i övrigt. Det kanske finns enstaka exempel som ordföranden vill ta upp till diskussion, men jag är inte medveten om dem.
Birger Hagård: Jag skulle vilja ställa en fråga i anslutning till ordförandens fråga om antalet politiskt sakkunniga.
Jag ser i de redogörelser som har lämnats att antalet personer som tjänstgjort i regeringskansliet utgjorde 1 836 vid årsskiftet 1990/91 men hade sjunkit till 1 720 den 25 mars 1992. Är detta ett uttryck för en allmän strävan från regeringens sida att minska den departementala byråkratin, om jag får uttrycka mig så?
Jag är medveten om att utlänningsnämnden har kommit till, men det är ändå en anmärkningsvärd skillnad.
Carl Bildt: Jag skulle inte våga säga att den minskning av antalet anställda i regeringskansliet som vi har sett är ett uttryck för detta, utan huvudförklaringen ligger nog i den utflyttning av ärenden exempelvis till utlänningsnämnden som har ägt rum.
Men det föreligger en strävan att i största allmänhet rationalisera, effektivisera och spara pengar. Det pågår ett relativt omfattande arbete inom regeringskansliet, som förekom tidigare men som vi framför allt har intensifierat, med att ta tillvara de möjligheter till rationalisering, effektivisering och besparingar som finns i regeringskansliet på samma sätt som det finns i nästan varje annan form av offentlig förvaltning. Statssekreterare Egardt har i sin egenskap av ordförande i regeringskansliets förvaltningskontor det yttersta ansvaret för det arbetet.
Bertil Fiskesjö: Jag vill ställa en fråga som har anknytning till beredningsorganisationen -- regeringskansliet är ju ett organ för beredning av regeringens beslut och förslag till riksdagen. Konstitutionsutskottet har tidigare noga följt utvecklingen vad gäller beredningen av större frågor genom offentliga parlamentariska utredningar eller genom internt arbete i kanslihuset, ibland manifesterat i form av departementspromemorior, ibland inte.
Jag vill få statsministerns syn på avvägningen mellan snabbhet och grundlighet.
Carl Bildt: Det här rör en mycket viktig och delvis svår fråga.
Ser vi tillbaka på de senaste årens utveckling, som jag tror har fortsatt och möjligtvis också intensifierats under denna regeringsperiod, är det ingen tvekan om att det har skett en förskjutning från att vi tidigare hade relativt omfattande parlamentariska utredningar som arbetade under lång tid, till att vi fått kortare, snabbare utredningar, som ibland läggs fram i form av departementspromemorior.
Jag tror att detta är en följd av att vi har så korta mandatperioder att över huvud taget tempot i det politiska arbetet och förväntningarna på det politiska arbetet har ökat under senare år. Jag ser snarast att denna utveckling fortsätter. Det finns, delvis med rätta, en otålighet i den politiska opinionen. Man vill ha relativt snabba resultat, och det kan finnas en frestelse att ta fram resultat snabbare än man skulle ha gjort om man sett på varje enskild del i beredningsprocessen.
Om jag får vidga perspektivet vill jag säga att jag tillhör dem som gärna skulle se att vi fick längre mandatperioder, som gjorde det möjligt att något minska tempot i det politiska arbetet, som drivs upp av att vi har så korta mandatperioder, med de risker som kan föreligga av den art som vice ordföranden antydde.
Bertil Fiskesjö: Jag instämmer i kravet på längre mandatperioder. Det borde väl också kunna förverkligas, eftersom jag tror att insikten om att behovet finns har blivit allt vidare spridd.
Jag vill ställa en litet provocerande fråga i anknytning till detta: Finns det några större beslut eller förslag från regeringen som statsministern tycker borde ha utretts bättre innan de kom till riksdagen?
Carl Bildt: Det finns det säkert, men jag vet inte vad det skulle vara.
Låt mig ta ett konkret exempel -- jag är inte säker på att det är ett svar på vice ordförandens fråga, men det gäller en materia som belyser otåligheten och beredningssvårigheterna.
Vi har haft en fråga om bistånd framför allt till de baltiska staterna, där det -- enligt min mening på mycket goda grunder -- finns en otålighet att vi bör komma i gång med att göra saker. Regeringen lade fram sitt förslag i budgetpropositionen. Budgetpropositionen låses i början på december efter en beredningsprocess som efter regeringsskiftet var relativt kort. Därefter skedde en behandling i riksdagen med den noggrannhet som skall utmärka behandlingen i riksdagen. Det är först från den 1 juli som pengarna finns disponibla för regeringen. Vi opererar ju intill den 1 juli denna sommar de facto med en budget som i allt väsentligt är utarbetad av en tidigare politisk majoritet. Vi ser konflikten mellan den otålighet som finns och den långsamhet som råder i det politiska systemet. Men trots långsamheten handlar det om ett relativt kort beslutsskede. Regeringen började fungera i realiteten i mitten av oktober och hade att låsa förslagen i slutet av november.
Jag är inte säker på att detta illustrerar det problem som vice ordföranden ville ta upp, men det illustrerar delar av våra problem.
Bertil Fiskesjö: Jag har förståelse för de synpunkter som statsministern anför här.
Ett konkret exempel, där jag blev litet överraskad, gällde den högre utbildningen. Det kom ett förslag om ganska stora förändringar utan att jag kunde finna att något mer omfattande utredningsarbete dessförinnan hade gjorts. Sedan har riksdagen ändrat på en del av förslagen, och enligt min mening var det klokt gjort av riksdagen.
Jag vill nämna det som ett exempel på att man kunde ha gått noggrannare tillväga i en del fall.
Carl Bildt: Det kan vara. Låt mig också säga att en del av beredningsprocessen i ett sådant här skede efter ett regeringsskifte ligger hos riksdagen själv, nämligen i de förslag som de nuvarande regeringspartierna har fört fram under den tid som de har varit oppositionspartier. Utan att gå in på just detta exempel vill jag säga att det finns åtskilliga fall där de fyra partierna har lagt fram förslag som varit så detaljerade som oppositionspartiernas förslag kan vara. De förslagen har varit föremål för riksdagens prövning och avslagits av den tidigare majoriteten. Nu har de relativt snabbt kommit fram som regeringsförslag. Beredningsprocessen har framför allt bestått i att oppositionspartierna fört fram förslag och sedermera genomfört sin politik.
Bertil Fiskesjö: Jag skall inte fortsätta längre här. Jag vill bara säga att det ibland kanske kunde ha varit klokt att vila på hanen. Personligen blev jag engagerad i förslaget att avskaffa forskningsrådsnämnden. Det förslaget kom som en blixt från en klar himmel, och ingen kände till det ens inom forskningsrådsnämnden.
Detta är bara en kommentar. Jag förstår de svårigheter som särskilt en nytillträdande regering har. Jag tycker också att det är självklart att en ny regering skall förverkliga de förslag som regeringspartierna tidigare har lagt fram, men de förslagen kan behöva följas upp genom ett noggrant utredningsarbete.
Johan Lönnroth: Jag vill komplettera ordförandens frågor om anställningen av Lars Jonung.
Statsministern sade att det inte var någon politisk tillsättning. Lars Jonung är känd som Sveriges ledande monetarist. Har ändå inte det faktum att Lars Jonung har denna politiska uppfattning som monetarist påverkat valet av honom? Det är väl ändå inte en rent vetenskaplig fråga, om man är monetarist eller keynesian eller tillhör någon annan teoretisk ekonomisk skola?
Carl Bildt: Jag skall inte gå in alltför mycket i detalj på hur olika nationalekonomiska skolor förhåller sig till varandra, men jag tror att åtskilliga andra ekonomer skulle bli pikerade om de fick höra att de inte uppfattas som Sveriges ledande monetarister.
Jag tror inte heller att Lars Jonungs ekonomisk-politiska uppfattning passar riktigt till den etiketten. Han har av den tidigare regeringen anlitats som utredare i priskontrollfrågor och när det gäller regleringar av marknader. Han har gjort omfattande forskningsinsatser. Han har också svarat för den stora utvärdering som gjorts av den ekonomiska politiken efter devalveringen 1982, som har publicerats som en omfattande bok.
Han är en av de ekonomer som har velat fokusera framför allt de strukturella problemen i den svenska ekonomin. Den monetaristiska skolan har enligt min mening ofta underskattat de strukturella problemen och trott att man kan lösa alla ekonomiska problem genom att kontrollera penningmängden. Jag har aldrig trott på det, och jag vet få ekonomer som numera tror på det.
Johan Lönnroth: Om jag bortser från monetarismen vill jag fråga om inte ändå de åsikter och värderingar som de politiskt tillsatta tjänstemännen t.ex. på finansdepartementet har om olika ekonomisk-politiska problem spelar en viss roll i beredningen av ärendena. Finns det inte risk för att det kan uppstå konflikter mellan å ena sidan statsministerns sekretariats och Lars Jonungs uppfattningar i ekonomisk-politiska frågor och finansminister Wibbles?
Jag såg inom parentes sagt häromdagen i en tidning att finansministern hade uttalat sig positivt om den keynesianska traditionen. Mot bakgrund av det kan man befara att det kan uppstå konflikter mellan statsministerns ekonomisk-politiska rådgivare och finansministerns ekonomisk-politiska rådgivare.
Carl Bildt: Ekonomer är inte kända för att alltid vara sams om allting. Det gäller nog oavsett om de är anställda i regeringskansliet eller inte. Jag tycker att en fruktbärande dialog om nationalekonomiska problem både inom och utom regeringskansliet är en tillgång. Även om jag inte tror att de risker som nu antyds är speciellt stora, tycker jag det är av värde att olika uppfattningar kan stötas och blötas och brytas mot varandra också i den interna kretsen i regeringskansliet.
Jag har inte upplevt detta som ett problem. Vad gäller den politiska orienteringen kan jag notera att några av de mest omfattande och långsiktiga ekonomisk-politiska dokument som har lagts fram under denna regeringsperiod har lagts fram av tjänstemän på finansdepartementet som inte skulle ha någonting emot att jag påpekade att de har en annan partipolitisk hemvist än vad denna regering har. Jag har också haft anledning att offentligt uttrycka min uppskattning av det arbete de har gjort och mitt instämmande i de slutsatser som de har dragit.
Johan Lönnroth: Jag håller med om att det är bra att olika åsikter bryts mot varandra också i regeringskansliet, men jag tycker det är fel att säga att tillsättandet av Lars Jonung som rådgivare åt statsministern inte är en politisk tillsättning. Det är uppenbart att tillsättningen har en politisk innebörd, och det är inte orimligt att uttala att det är fråga om en politisk tillsättning.
Carl Bildt: Den är politisk i den meningen att den visar den vikt som också jag fäster vid den ekonomiska politiken. Jag gör självfallet också en bedömning, att det finns en ungefärlig överensstämmelse mellan den ekonomiska politik som regeringen enligt regeringsförklaringen avser att föra och de teorier, kunskaper och erfarenheter som Lars Jonung står för. Men den tidigare diskussionen handlade mera om formella anställningsformer och vilka som har den ena eller andra typen av anställningsavtal.
Catarina Rönnung: Det är viktigt att regeringen visar tillbörlig respekt för parlamentet och för parlamentets arbetsformer.
Frågor till statsråd skall i regel besvaras veckan efter det att de har ställts. Först i dag besvarar Beatrice Ask fem frågor som har ställts den 27 mars, alltså för nära en månad sedan. Birgit Friggebo har anmält att hon kommer att besvara frågor tidigast den 12 maj, en del då med fem veckors försening. Frågorna till henne skall alltså ställas om i vecka 19. Både Bo Könberg och Per Unckel har också en del på sitt samvete i det är hänseendet. Den 2 april ställde Bruno Poromaa till statsministern en fråga som troligen besvaras den 28 april.
Jag vill fråga om statsministern, utom möjligen en ursäkt, har någon övrig kommentar till förseningarna. För några minuter sedan hörde vi statsministern tala väl om kontakten mellan regering och riksdagsledamöter, men informationsflödet blir något strypt, om frågorna besvaras så sent.
Carl Bildt: Också detta tillhör kategorin klassiska frågeställningar, som det alltid finns anledning att både diskutera och granska.
Detta har inträffat inte bara under detta riksdagsår, utan utvecklingen inleddes under tidigare mandatperiod. Man har nu försökt tillskapa en rad nya former för umgänget mellan regering och riksdag. Tidigare hade vi enkla frågor och interpellationer -- därmed var det i stort sett punkt och slut. Nu har vi också försökt utnyttja den möjlighet som finns att ge information i enskilda ärenden direkt till riksdagen. Vi har den institution som heter Aktuell debatt, som påfordras relativt ofta av oppositionen. Vi har det som jag tror kallas Aktuella timmen, där statsråd omedelbart svarar på frågor.
Den tid då statsråden låses av dessa aktiviteter har ökat inte oväsentligt. Detta är inte negativt i och för sig, men det har medfört en del problem med schemaläggningen, och det kan ibland leda till att man tvingas lägga om aktiviteter. I ett av de fall som nämndes här vet jag att det rörde sig om ett utländskt förhandlingsengagemang på tid som normalt skulle reserveras för frågor.
Men om man ser noga på detta tror jag man finner att den tid som statsråden använder för att uppträda i kammaren har ökat väsentligt under de senaste åren, och utvecklingen har fortsatt under denna period.
Catarina Rönnung: Det är naturligtvis gott och väl att vi får en piggare och raskare ny ordning på detta område, men jag tycker att det är en klen ursäkt för de frågeställare som väntar på att få svar. Frågor kan bli inaktuella på en månad. En så lång försening som en månad eller fem veckor är oacceptabel ur parlamentets synpunkt.
Carl Bildt: Trots detta kan det förekomma och har som bekant förekommit genom åren vid icke få tillfällen.
Det är också viktigt att man försöker göra en värdering, om en fråga är mycket central och mycket viktig. Jag har ibland gjort om hela min planering för att ge svar på frågor, medan man i andra fall kanske väntat tills en möjlighet uppstått att svara, när det inte krävs någon betydande omplanering. Det handlar om hänsynstagande i många led.
Catarina Rönnung: Det som är viktigt för regeringen kanske bedöms som mindre viktigt ur oppositionens synpunkt. Frågeställaren och regeringen kan vara oense om vad som är viktigt. Jag hoppas att regeringen kommer att bättra sig på denna punkt och visa respekt för parlamentet och för de arbetsformer som råder i vår svenska riksdag.
Carl Bildt: Jag håller med om att värderingen av vad som är viktigt kan te sig olika, men det finns en möjlighet för riksdagen att påverka den bedömningen. Jag kan ta ett konkret exempel: När Ingvar Carlsson som ledare för det största oppositionspartiet ställde en fråga till mig gjorde jag en omplanering så att jag kunde besvara hans fråga omedelbart. Att frågan ställdes på den nivån innebar en prioritering från oppositionens sida, som det fanns anledning för regeringen att respektera så långt som möjligt.
Thage G Peterson: Tycker statsministern att riksdagen har blivit alltför aktiv?
Carl Bildt: Nej tvärtom, höll jag på att säga. Det här är ju en diskussion om våra umgängesformer. Vi har nu åtskilliga instrument: enkla frågor, interpellationer, aktuell debatt, aktuella timmen, och vi har möjlighet att lämna direkt information från regeringen. Jag har uppmuntrat statsråden att utnyttja alla dessa instrument. Sedan är det framför allt en uppgift för riksdagen att värdera, om detta är för mycket eller för litet eller om någonting skall förändras på ena eller andra sättet.
Jag tycker själv att dialogen med riksdagen är stimulerande. Nu har väl detta sina rutiga och randiga skäl. Jag har tillbringat en väsentligt mycket längre tid av min politiska verksamhet i detta hus, med den hemtamhet med paneler och debattvillkor som detta medför, än jag har tillbringat i det andra huset, så jag har inte alls någonting emot att vara här.
Thage G Peterson: Jag önskar statsministern välkommen tillbaka vid tillfälle.
Ylva Annerstedt: Jag vill ställa en fråga som har att göra med nyordningen i beredningsarbetet att gruppledarna i regeringspartierna samt statssekreterarna i samordningskanslierna medverkar. Jag vill att statsministern utvecklar syftet med det här sättet att genomföra allmän beredning och också ange, om organisationen har uppfyllt det syftet och om resultatet har blivit vad regeringen väntat sig. Är det en bra ordning, eller finns det saker som kan förbättras ytterligare? Fyller den de funktioner som man tänkte att den skulle fylla?
Carl Bildt: Det gäller två olika saker. Det ena är statssekreterarna i statsrådsberedningen. Det är ingen nyhet. Det har veterligen alltid varit så att statssekreteraren i statsrådsberedningen har deltagit i regeringens allmänna beredningar.
Utskottets ordförande kanske kan lämna en mer fullödig historisk information än vad jag kan, men under den tid jag kan överblicka har statssekreteraren i statsrådsberedningen deltagit i allmän beredning.
Ylva Annerstedt: Samordningskanslierna?
Carl Bildt: Detta har sedan utvidgats med samordningskanslierna inom eller utom allmän beredning. De har också tidigare deltagit i de allmänna beredningarna. Jag har själv i historiens gryning varit statssekreterare i ett samordningskansli och i den egenskapen deltagit i regeringens allmänna beredningar, så i den delen är det ingen nyhet. Det som är en nyhet är att de parlamentariska ledarna för de i regeringen företrädda partierna deltar i den allmänna beredningen.
Låt mig säga att det är någonting som jag av lätt insedda skäl tycker är bra, som jag tycker att vi har positiva erfarenheter av och som har sin förebild i den praxis som råder i en del andra länder. I det land som vi ibland betraktar som den parlamentariska demokratins moder -- Storbritannien -- är ledaren för parlamentsgruppen i underhuset medlem av kabinettet utan andra uppgifter än att vara ledare för gruppen i underhuset. Det säkerställer en kontakt mellan det parlamentariska underlaget och regeringen som säkert är alldeles främmande för ett system av amerikansk typ, där man inte har parlamentarism, men som är en förutsättning för att ett parlamentariskt system skall fungera. Det har delvis varit förebilden också för den innovation som detta har inneburit.
Om det hade ankommit på mig, hade jag inte haft någonting emot ett arrangemang av den arten, att ledarna för parlamentsgrupperna också hade varit konsultativa statsråd. Detta är dock icke möjligt med tanke på den svenska författningens konstruktion. Det har att göra med ersättare för statsråd. Det är inte möjligt att vara statsråd och ledamot av parlamentet. På den punkten är Sverige ett unikt land. I andra länder, exempelvis Storbritannien, är det icke möjligt att sitta i regeringen om man inte samtidigt är riksdagsman.
Henrik S Järrel: Vilka syften ligger bakom avskaffandet av utlänningsärenden inom regeringskansliet och överförandet till utlänningsnämnden? Vad ville man uppnå med den nyordningen?
Carl Bildt: Detta är en fråga som har diskuterats och utretts fram och tillbaka under 15 år. Om jag inte missminner mig var principbeslutet fattat av riksdagen för något år sedan. Vad vi hade att göra var att verkställa det beslutet. På den tiden var jag med om beslutet. Jag tycker det är rimligt att regeringsarbetet koncentreras på politiskt avgörande frågeställningar, där vi skall ange regler, ramar och riktlinjer för det arbete som därefter skall verkställas av olika myndigheter.
Sedan finns det en mycket gammal tradition i Sverige att man, som det heter, ytterst skall kunna gå till kungs. Det är detta som har lett till att utlänningsärendena har legat kvar på regeringen så länge som de har gjort. Det har skett en avvägning mellan två principer. Den har varit svår, och man har vacklat fram och tillbaka under ett decennium men slutligen gjort detta ställningstagande. Jag hoppas att det skall visa sig vara en bättre ordning.
Henrik S Järrel: Var avsikten också att avbörda regeringen vissa arbetsuppgifter och om möjligt effektivisera handläggningen av ärendena?
Carl Bildt: Ja, det ligger i att regeringen skall koncentrera sig på politiska uppgifter och så långt som det över huvud taget är möjligt inte ägna sig åt prövning av enskilda ärenden. Jag säger "så långt det över huvud taget är möjligt", eftersom regeringen i många fall är sista instans, men så långt som möjligt skall regeringen handlägga övergripande politiska uppgifter, icke enskilda förvaltningsärenden.
2) Offentliggörandet av propositioner
Thage G Peterson: Vi går över till granskningsärende 5 om offentliggörande av propositioner.
Konstitutionsutskottet har vid flera tillfällen understrukit att riksdagens företrädesrätt till de ärenden som regeringen förelägger riksdagen är en grundläggande princip. Att propositioner ibland når riksdagen först efter det att de har presenterats för media är ingen ny företeelse, men det är likväl en viktig principfråga -- viktig för riksdagen och dess ledamöter, viktig för riksdagens integritet, viktig för att den politiska oppositionen i en demokrati skall ha en rimlig chans att fullfölja sina uppgifter.
Första mottagare av regeringens propositioner skall vara riksdagen och dess ledamöter. Jag utgår ifrån att statsministern och konstitutionsutskottet är överens på den punkten. Jag vill ge statsministern några exempel, som han bör kunna använda när han tar upp frågan med sina regeringskolleger. Jag har en lång förteckning som utgör regeringens syndaregister i det avseendet.
Utbildningsdepartementets proposition nr 76 om vissa förändringar av myndighetsstrukturen inom högskole- och studiestödsområdena: presskonferens hölls den 2 december, men först tio dagar senare, den 12 december, lämnades propositionen till riksdagen.
Socialdepartementets proposition 72 om sänkt socialavgift till sjukförsäkringen: pressmeddelande den 4 november, men först sju dagar senare, den 11 november, lämnades propositionen till riksdagen.
Socialdepartementets proposition 74 om ersättning från sjukförsäkringen till sjukvårdshuvudmännen: pressmeddelande den 22 november, och fjorton dagar därefter lämnades propositionen till riksdagen.
Näringsdepartementets proposition 57 med lag om byggnadsgaranti: pressmeddelande den 24 oktober, men elva dagar senare, den 4 november, nådde propositionen riksdagen.
Slutligen ytterligare ett exempel: utrikesdepartementets proposition 23 om handeln mellan EFTA och Turkiet. Pressmeddelande den 10 december, proposition till riksdagen lämnades nio dagar senare, den 19 december.
Min fråga till statsministern är: Vilka åtgärder ämnar statsministern vidta för att riksdagens företrädesrätt till propositioner skall respekteras?
Carl Bildt: Jag tror inte det föreligger några delade meningar i princip mellan oss på den här punkten. Jag har gått igenom förteckningen över de ärenden som ordföranden själv nämnde och som har aktualiserats av utskottet.
Låt mig säga att jag välkomnar diskussionen men vill påpeka att gränsdragningen ofta kan vara besvärlig. Vi kan se på ett av de fall som är aktuella här, nämligen pressmeddelandet från finansdepartementet den 10 oktober angående proposition till riksdagen om upphävande av lagen om skatt på omsättning av vissa värdepapper. Propositionen ankom till kammarkansliet den 15, alltså fem dagar senare.
På de ärendeförteckningar från regeringssammanträdena som är omedelbart tillgängliga för massmedia efter det att regeringssammanträdet avslutats i formell mening anges numera vad propositionen handlar om. Tidigare stod det bara "proposition avlämnas" -- ingenting om innehållet i propositionen. I det konkreta fallet var det fullt möjligt att av ärendeförteckningen omedelbart utläsa att det gällde en proposition om upphävande av skatten på omsättning av vissa värdepapper. Den informationen är tillgänglig exempelvis för Tidningarnas Telegrambyrå, som har löpande bevakning av detta. Då är det självfallet nödvändigt för regeringen att kunna bekräfta detta. -- Jag nämner det som exempel på en avvägningsfråga.
En annan avvägningsfråga förekommer i ett av dessa av ordföranden aktualiserade fall, pressmeddelandet från utbildningsdepartementet den 12 november. Statsrådet Unckel aviserade i ett svar i riksdagen på fråga av Lars Sundin vad han tänkte föreslå i budgetpropositionen. Här kan det inte sägas att man har gått vid sidan av riksdagen, för här har statsrådet på direkt fråga från en ledamot givit ett svar, som sedermera också har föranlett ett pressmeddelande.
Ofta är det så att företrädare för regeringen i olika sammanhang redovisar en politik som de anser riktig och att detta sker i form av frågesvar i riksdagen, i form av allmänna anföranden och i form av uttalanden inför massmedia och att detta i någon mening kan föregripa sådant som sedermera kommer i propositioner.
Jag vill med detta antyda att jag inte har någon annan mening i huvudfrågan än ordföranden, men jag vill att utskottet i sina överväganden uppmärksammar en del av dessa gränsfall.
Låt mig nämna ett annat besvärligt gränsfall. Massmedia har en naturlig strävan att i förväg kunna tala om vad som står i regeringens förslag. Vad media talar om är en blandning av rätt och fel. Det kan ibland vara besvärligt för regeringen att göra avvägningen, om man skall dementera felaktigheter eller bekräfta det som är riktigt. Vi har försökt att iaktta en avspänd inställning till detta, men även då kommer man i konflikter genom att vi t.ex. inte har möjlighet att dementera uppenbara felaktigheter i media innan vi har avgivit en proposition. Jag skulle uppskatta om utskottet hade synpunkter på hur man skall hantera denna avvägningsproblematik.
Thage G Peterson: Jag noterar att vi är överens i huvudfrågan om regeringens företrädesrätt till propositioner.
3) Statsministerns uttalanden om viss förundersökning
Thage G Peterson: Vi går över till ärende 12, som gäller statsministerns uttalande om viss förundersökning.
Kurt Ove Johansson: När du som regeringsbildare erbjöd Gun Hellsvik posten som justitieminister, nämnde hon då att hon var föremål för förundersökning angående mutbrott?
Carl Bildt: Jag var väl medveten om den frågan. Det var svårt att inte vara medveten om den, om man hade varit uppmärksam på vad som hade förekommit i sydsvensk press under våren.
Kurt Ove Johansson: Det är alltså fel som det stod i ett TT-meddelande, att statsminister Carl Bildt ansåg att förundersökning mot henne över huvud taget icke hade ägt rum? Jag har framför mig två uttalanden där statsministern säger att någon sådan förundersökning inte pågick.
Carl Bildt: Nu är det två olika frågeställningar som tas upp.
Jag var väl medveten om den kontrovers som pågick. Det hade förekommit en omfattande publicitet. Jag tror att allting initierades av en artikel i Skånska Dagbladet. Den föranledde sedermera en person på regionåklagarmyndigheten i Malmö att på eget initiativ ta upp frågan.
Sedan har det förekommit olika uppgifter i pressen om huruvida en formell förundersökning var inledd, men utan tvivel var det så att en person där tittade på frågan. Det föranledde så småningom överåklagaren att ta upp frågan och träffa ett avgörande.
Jag var väl medveten om frågeställningen och om de anklagelser som hade framförts och innebörden av anklagelserna. Jag har självfallet också gjort min värdering av betydelsen och halten av dessa anklagelser.
Kurt Ove Johansson: Min fråga var om statsministern var medveten om att det pågick förundersökning mot Gun Hellsvik.
Carl Bildt: Det har funnits olika uppgifter om huruvida en förundersökning förekom. Jag har framför mig ett citat av överåklagaren, som säger att förundersökning inte är inledd. "Det pågår en förberedande undersökning, om förundersökning skall inledas, säger Ola Nilsson." Ola Nilsson har vid andra tillfällen senare sagt att en förundersökning faktiskt pågick. Där förekom olika uppgifter i massmedia. Jag var medveten om att detta pågick, oavsett vad man väljer att kalla det -- förberedelser till förundersökning eller förundersökning. Jag var också medveten om att någon misstanke om brott icke var delgiven.
Kurt Ove Johansson: Men åklagarmyndigheten borde väl ändå veta bäst, om det pågår förundersökning?
Carl Bildt: Jag håller med om detta.
Kurt Ove Johansson: Ola Nilsson har inför utskottet klart sagt att visst var frågan föremål för undersökning. Då kan vi väl vara sams om att när statsministern uttalade sig pågick förundersökning?
Carl Bildt: Jag har framför mig ett uttalande av Ola Nilsson från Svenska Dagbladet det 9 oktober -- om det är ett TT-meddelande eller inte -- där Ola Nilsson säger: "Förundersökning är inte inledd, utan det pågår en förberedande undersökning, om förundersökning skall inledas."
Jag är väl medveten om att Ola Nilsson i annat sammanhang har sagt annat, men jag tycker inte att detta påverkar huvudfrågan. Förundersökning eller inte -- jag var väl medveten om det som förekom.
Kurt Ove Johansson: Jag tycker ändå det finns anledning att klara ut frågan. Jag har framför mig ett TT-meddelande, som dessutom kommer från Moderaternas riksorganisation. Där framgår klart att Ola Nilsson står fast vid att det var en förundersökning, eftersom man samlat in skriftligt material och hållit förhör. Det kan inte råda någon tvekan på den punkten.
Carl Bildt: Det är ett TT-meddelande som kom senare än det av mig åberopade i tidningen. Jag vill också påpeka att i det TT-meddelande som frågeställaren har nämnt påpekar Ola Nilsson att frågan huruvida det pågick en förundersökning eller inte är "en strid om påvens skägg".
Kurt Ove Johansson: Men alldeles klart är att man hade samlat in skriftligt material och hållit förhör, och då är det fråga om förundersökning.
Carl Bildt: Jag överlåter åt dem som kan detta bättre att avgöra om det, såsom Ola Nilsson säger, är en strid om påvens skägg. Jag bestrider inte huvudförhållandet att det hade varit ett omfattande tumult i Skånska Dagbladet och Sydsvenska Dagbladet. Ingen som hade följt valrörelsen i Skåne kunde ha varit omedveten om problematiken oavsett hur det formellt låg till och hur man hade sorterat papperen på regionåklagarmyndigheten i Malmö.
Kurt Ove Johansson: Då har vi i alla fall kommit så långt att statsministern medger att han kände till att myndigheten handlade de här frågorna.
Carl Bildt: Ja. Det hade stått i tidningarna sedan april.
Kurt Ove Johansson: Jag utgår från att statsministern känner till vad som sägs i regeringsformen 11 kap. 7 §, att ingen myndighet, ej heller riksdagens eller kommuns beslutande organ, får bestämma hur förvaltningsmyndighet skall i särskilt fall besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag. Det betyder såvitt jag förstår att statsministern är farligt nära att blanda sig i ett ärende som han egentligen skall hålla sig ifrån.
Carl Bildt: Får jag fästa uppmärksamheten på skrivningen "får bestämma". Jag är inte medveten om att jag har fattat några beslut om någon insats åt vare sig ena eller andra hållet av regionåklagarmyndigheten i Malmö.
För att rekapitulera:
a) Jag var väl medveten om detta. Det var svårt att undvika att vara medveten om det om man var någorlunda uppmärksam tidningskonsument i de södra delarna av Sverige.
b) I samband med att jag utsåg statsråd hade jag att göra värderingar av de olika personerna. Jag hade då självfallet också att för mig själv göra en värdering av just detta fall. Den värderingen gjorde jag. Detta gjordes till en mycket stor sak. Jag kommer ihåg t.ex. att Aftonbladet den 4 oktober hade rubriker som om det gällde ett annalkande världskrig, och jag fick icke så få frågor från massmedia. Jag hade därför en skyldighet att inför allmänheten, inför riksdagen och inför media redovisa den värdering som jag hade gjort. Den värdering som jag gjorde var att anklagelsen mot Gun Hellsvik inte hade någon substans som påverkade någon del av min bedömning av hennes lämplighet att vara justitieminister.
Kurt Ove Johansson: Vi kan ta upp frågan från en mera principiell utgångspunkt: Är det lämpligt att en statsminister, medan det i en myndighet pågår utredning om brott, offentligt uttalar en åsikt om huruvida det är allvarligt eller inte? Det var vad statsministern gjorde.
Carl Bildt: Det får man värdera från fall till fall.
Det finns olika skeden här. Förundersökning behöver inte alltid leda fram till misstanke om brott -- många förundersökningar läggs ner därför att man konstaterar att de inte leder någon vart. Här är vi inne i en diskussion om huruvida det över huvud taget hade inletts någon förundersökning. I den mån en sådan inleddes lades den snabbt ner. Om man delges misstanke om brott, behöver det inte alltid leda till åtal.
Det är alltså flera led i denna kedja. Om det pågår en process, är det en annan sak. I ett fall av den art vi talar om här, där man kan diskutera om det över huvud taget pågick någon formell process i form av förundersökning och misstanke om brott icke hade delgivits, måste man ha frihet att göra en värdering.
Jag menar att jag hade en demokratisk skyldighet att för allmänheten, riksdagen och massmedia redovisa den bedömning som jag hade gjort av innehållet i de anklagelser som jag visste hade riktats mot Gun Hellsvik inte minst i den allmänna debatten. Jag kan också konstatera att förundersökningen lades ner i den mån den hade inletts och att ärendet avvecklades mycket snabbt.
Kurt Ove Johansson: Jag skall komma tillbaka till att förundersökningen lades ner. Men det kan väl knappast råda någon diskussion om huruvida förundersökning pågick. Vårt material som vi har fått till utskottet är på den punkten fullständigt klart: förundersökning pågick när Carl Bildt uttalade sig.
Carl Bildt: Det hade varit otänkbart för mig att ta kontakt med åklagarmyndigheten för att få information om vad som pågick. Jag var hänvisad till uppgifterna i massmedia. Jag skall förse utskottet bl.a. med ett uttalande i media av regionåklagarmyndigheten som innebar att förundersökning icke pågick.
Kurt Ove Johansson: Det är inte mindre allvarligt för att statsministern har varit medveten om att handläggning av ärendet pågick hos myndigheten.
Det finns en annan aspekt som är viktig. Medger ändå inte statsministern att det var förhastat att jämföra ett eventuellt mutbrott med en felparkering och att ett sådant brott skulle bero på kineseri från samhällets sida?
Carl Bildt: Nu gäller det att vara litet försiktig.
Morgonekot i dag återgav mitt uttalande, vilket jag tycker var bra. Där gjordes ingen jämförelse med parkeringsförseelser. Däremot sade jag att man måste värdera vad personer har gjort sig skyldiga till. Felparkering kom in i sammanhang med att jag sade att jag själv har parkerat fel och att jag har försummat att i tid betala parkeringsböter. Jag nämnde också -- vilket icke återgavs i Morgonekot -- ett annat konkret fall där en person som utsågs till statsråd hade kört rejält för fort och då drabbats av det man skall drabbas av. Jag hade informerat mig också om denna sak och gjort en värdering, om det var någonting som påverkade om vederbörande kunde utses till statsråd.
Jag ville med detta säga att även om jag själv har gjort mig skyldig till förseelser och inte kan utesluta att jag i fortsättningen kommer att göra mig skyldig till förseelser, är det ingenting som skall påverka bedömningen.
Kurt Ove Johansson: Jag har framför mig ett TT-referat som toppas med rubriken Moderaternas riksorganisation: "Statsminister Carl Bildt jämförde det misstänkta mutbrottet med felparkering och betecknade det allmänna regelverket som kineserier."
Har inte statsministern sagt det som står här?
Carl Bildt: Det är TT:s referat av det uttalande som i dagens Morgoneko återgavs från ljudband. Det är originalet som är det riktiga, medan referatet är ett referat. Det gäller också ett senare uttalande, som vi kan återkomma till.
Kurt Ove Johansson: Anser statsministern att det var olyckligt att TT-referatet kom ut?
Carl Bildt: Jag avser inte att kommentera olika delar av journalisternas referat, men jag vill säga att det är viktigt att granska uttalandet snarare än referatet. Jag utgår från att utskottet också har tillgång till en utskrift av det faktiska uttalandet och inte utgår från referatet.
Kurt Ove Johansson: Så statsministern anser nu att mutbrott är allvarligare än felparkering och definitivt inte har med kineseri att göra?
Carl Bildt: Uttalandet om kineseri var av något annorlunda karaktär. Det är däremot återgivet något mer utförligt av TT och har återgivits också i andra sammanhang.
Där säger jag: "Vem är ofelbar i ett samhälle med sådana kineseribestämmelser som vårt?" Det är ordagrant vad jag har sagt.
Vad menar jag med det? Jag menar att det i det svenska samhället finns många bestämmelser av den arten att det inte är alldeles lätt för den enskilde -- ej heller för media -- att avgöra om en person har gjort rätt eller fel, där bestämmelserna är så komplicerade och oklara att det finns en gråzon där det är möjligt att rikta anklagelser mot en person för att ha begått brott eller gjort något som är fel men där det är mycket svårt för personen själv att omedelbart säga "jag har icke gjort något som är fel" och där det juridiska maskineriets kvarnar mal mycket långsamt så att det kan ta lång tid innan det står klart att det inte har varit något fel.
Jag eftersträvar en rättsordning som är så klar att denna gråzon blir så liten som möjligt. Vi återkommer snart till ett ärende där jag tycker att den gråzonen har varit alldeles för stor och där enskilda har kunnat hängas ut och misstänkliggöras, till stor del på grund av kineseri, oklarheter och dimmighet i de existerande rättssystemen. Då får man den här typen av oklara situationer. Dem skall vi rätta till så mycket vi orkar.
Kurt Ove Johansson: Nu är det riksdagen som har fastställt reglerna om muta. Statsministern kan väl inte mena att de regler som riksdagen har fastställt på detta område faller under begreppet kineseri?
Carl Bildt: Mitt uttalande var också allmänt. Det handlar om andra företeelser, och det är generella fenomen som vi har att göra med.
Låt mig erinra om att vi hade en valrörelse bakom oss där det hade förekommit braskande rubriker med mycket allvarliga anklagelser mot enskilda politiker om att de skulle ha gjort sig skyldiga till det ena eller andra brottet men där det sedermera -- även om maskineriets kvarnar mal mycket långsamt -- inte förefaller att ha hänt särskilt mycket, om jag uttrycker mig försiktigt. Det är ett stort problem att vi på olika områden har så oklara bestämmelser att man kan rikta anklagelser mot människor och dessa människor inte kan få sin sak prövad tillräckligt snabbt. Det är det jag menar med kineseribestämmelser, och jag tycker det är olyckligt att vi har sådana.
Kurt Ove Johansson: Jag vill gå tillbaka till vad det här ärendet gäller mera konkret. Det är väl inte otänkbart att ett uttalande av ett statsråd om ett ärende som är föremål för handläggning hos en rättsvårdande myndighet kan påverka handläggningen? Av den anledningen brukar statsråd vara försiktiga med sådana uttalanden.
Övervägde statsministern någon gång vilka effekter som hans uttalande kunde tänkas få?
Carl Bildt: Ja. Trots att det var den dag då vi presenterade en ny regering och en regeringsförklaring som skulle gälla under treårsperioden var detta den sak som jag fick flest frågor om i mediautfrågningarna som jag var utsatt för den dagen. Det förekom braskande rubriker där det talades om misstankar om mutbrott -- vilket formellt icke var korrekt, för någon misstanke om brott hade icke delgivits, och man kom aldrig i närheten av det skedet i processen. Det var då en självklarhet och en demokratisk skyldighet för mig att i samband med att jag utsåg vederbörande till statsråd redovisa den bedömning som jag hade gjort och som jag var skyldig att göra. Det hade varit orimligt om jag inte hade redovisat den bedömningen. Motsvarande bedömning hade jag gjort vad gäller andra statsråd och andra fall. Det var min skyldighet som regeringsbildare, och det var min skyldighet att redovisa detta.
Sedan vill jag säga att det inte är min erfarenhet från Sverige att juridiska myndigheter låter sig nämnvärt påverka av vare sig braskande rubriker eller de kommentarer som dessa kan leda till.
Kurt Ove Johansson: Jag tror det kan vara riktigt att vi klarar ut detta. Jag menar absolut inte att statsministern gjorde sitt uttalande i avsikt att påverka regionåklagarmyndigheten att lägga ner förundersökningen. Liksom statsministern tror jag inte heller att åklagarmyndigheten låter sig påverka av ett uttalande, även om det kommer från själve statsministern.
Men det principiellt intressanta är det intryck som allmänheten kan få. Här låg ärendet i flera månader hos den regionala åklagarmyndigheten. Sedan tog överåklagaren hand om saken den 4 oktober, och efter fem dagar lades förundersökningen ner. Det finns en risk, menar jag, att allmänheten kopplar samman statsministerns uttalande med att förundersökningen läggs ner.
Detta är principiellt viktigt. Jag skulle vilja höra om inte statsministern inser att det finns risk för att allmänheten bibringas uppfattningen att förundersökningen läggs ner därför att statsministern klampar in.
Carl Bildt: Vi har väl alla vår del i ansvaret för att den bilden inte uppkommer. Jag hade inte den blekaste aning om att regionåklagarmyndigheten i Malmö skulle så snabbt avfärda detta konkreta ärende och t.o.m. göra ett uttalande om att resan får anses vara ett naturligt och nyttigt led i deltagarnas tjänsteutövning. Det visste jag självfallet inte. Däremot hade jag skyldighet att redovisa min värdering.
Jag var inte den förste som hade redovisat en bedömning av frågan. Det var 10 eller 15 kommunalpolitiker från södra Sverige som hade deltagit. Det hade varit föremål för en icke oväsentlig offentlig debatt, där åtskilliga hade deltagit. Jag vet inte om den offentliga debatten hade påverkat behandlingen inom regionåklagarmyndigheten, men jag bedömer det som mycket litet sannolikt. Det hela initierades av en artikel i en tidning, och därefter togs saken upp av en person vid regionåklagarmyndigheten.
Kurt Ove Johansson: Om man bortser från det aktuella fallet och ser frågan från principiella utgångspunkter, kan vi då inte vara överens om att det är synnerligen olämpligt att statsministern uttalar sig när en myndighet handlägger ett aktuellt fall som kan leda till brottsmisstanke?
Carl Bildt: Inte generellt, nej. När den här typen av offentlig diskussion uppstår och när jag ställs till svars och man ber att jag skall redovisa min uppfattning, har jag närmast en skyldighet att redovisa den. Annars hamnar man i tämligen orimliga konsekvenser när alla möjliga och omöjliga misstankar kan riktas mot alla möjliga och omöjliga personer utan att t.ex. statsministern, om det gäller statsråd, skall kunna redovisa den bedömning som vederbörande gör.
Kurt Ove Johansson: Det innebär att statsministern är beredd att ta risken att gå in och genom sina uttalanden påverka en myndighets handläggning av ett ärende. Detta är ytterst allvarligt med tanke på 11.7 regeringsformen.
Carl Bildt: Men regeringsformen 11.7 handlar om att man inte får fatta beslut. Vi var nyligen överens -- vilket jag tycker är bra -- om att det inte finns någon grund att tro att en myndighet, i detta fall regionåklagarmyndigheten i Malmö, låter sig påverka av vare sig uttalanden av statsministern eller av uttalanden i media utan gör sin oberoende granskning.
Betänk den konkreta situationen! Vi hade bildat regering. Jag avsåg att kalla Gun Hellsvik till statsråd och chef för justitiedepartementet. Det riktades mycket allvarliga anklagelser mot henne -- det talades om att hon var misstänkt för mutbrott. Jag var då skyldig att på presskonferenser och i radio- och TV-framträdanden svara på frågor om detta. Jag tycker att det var rimligt, nödvändigt och närmast min demokratiska skyldighet att jag i det läget redovisade den värdering som jag hade gjort.
Man får också utgå från vad det handlade om. Låt oss erinra oss sakärendet: 10 eller 15 huvudsakligen skånska kommunalpolitiker hade deltagit i marknadsföring i Lübeck. Huvuddelen av dessa kommunalpolitiker hade låtit kommunen betala kostnaden. Gun Hellsvik och ytterligare två eller tre hade låtit byggföretaget Skanska betala kostnaden. Ingen hade sagt att hon skulle betala kostnaden själv eller att hon inte hade bort resa, utan alla ansåg att resan var bra. Anklagelsen mot henne gällde att hon i stället för att låta Skanska betala resan borde ha låtit Lunds kommun betala resan. Det var detta som hela den här jättelika affären med misstankar om mutbrott handlade om. Det är viktigt att man också i mycket upphetsade politiska skeden behåller ett visst sinne för proportioner och ser vad sakfrågan egentligen handlar om.
Kurt Ove Johansson: Det kan inte ha undgått statsministern att konstitutionsutskottet genom åren har sett mycket allvarligt på om statsråd uttalar sig på ett sådant sätt att allmänheten kan bibringas misstanke, som i det här fallet, om att det finns ett samband mellan att ett ärende läggs ner och statsministerns uttalanden. Jag tycker det är anmärkningsvärt att statsministern inte tar allvarligt på frågan med tanke på 11.7 regeringsformen.
Carl Bildt: Jag tar regeringsformen 11.7 på största allvar och är medveten om att konstitutionsutskottet tidigare har ägnat sådana frågor stor uppmärksamhet. Jag har t.ex. studerat ett konkret fall, där ett statsråd hade tagit direkt telefonkontakt med åklagare för att framföra synpunkter på vilken typ av förhör som åklagaren skulle hålla. Där gjorde den dåvarande utskottsmajoriteten en tämligen lindrig bedömning av den frågan.
4) Regeringens beslutsunderlag i fallet Halvar Alvgard
Thage G Peterson: Vi övergår till granskningsärende 28, som gäller regeringens beslutsunderlag i fallet Halvar Alvgard.
Bakgrunden är att riksdagen i maj förra året uttalade att det måste ankomma på regeringen att bedöma huruvida och med vilket belopp ersättning bör utgå till direktör Halvar Alvgard i Vimmerby. Regeringens uppdrag var att bestämma dels huruvida ersättning skulle utgå, dels -- om man fann att ersättning skulle utgå -- med vilket belopp.
Johan Lönnroth: På våren 1991 uttalade riksdagen på förslag av lagutskottet att det måste ankomma på regeringen att bedöma huruvida och med vilket belopp ersättning bör utges till Halvar Alvgard.
Jag vill först fråga om statsministern var medveten om att beslutet var formulerat på detta sätt. Det var alltså inte givet att det skulle utgå ersättning, utan regeringen skulle pröva huruvida och, i så fall, med vilket belopp ersättning skulle utges.
Carl Bildt: Jag var självfallet medveten om hur riksdagsbeslutet var formulerat. Frågan hade varit föremål för betydande offentlig debatt. I lagutskottets majoritetsskrivning, som alltså var utskottets skrivning, stod det att det kan vara rimligt att ekonomisk gottgörelse utgår. Om man skall vara noga går det knappast att tolka denna skrivning på annat sätt än att också lagutskottets majoritet ansåg att det var rimligt att någon ekonomisk gottgörelse skulle lämnas.
Låt mig också påpeka att det fanns en reservation i lagutskottet av företrädarna för det som sedermera skulle bli regeringspartierna, som mycket klart gjorde värderingen att ekonomisk gottgörelse skulle utgå.
Johan Lönnroth: Jag frågar bl.a. mot bakgrund av att justitieministern, när vi utfrågade henne, verkade tolka riksdagsbeslutet som ett entydigt uttalande om att ersättning skulle utgå. Statsministern var mer på det klara med exakt hur beslutet i riksdagen såg ut än vad justitieministern var.
Carl Bildt: Hade det varit riksdagens mening att det inte fanns någon grund för ersättning, skulle riksdagen givetvis ha sagt så. Hela utlåtandet handlar just om att det kan vara rimligt att ekonomisk gottgörelse utgår utöver det som redan hade utgått. Utskottet säger att det kan vara rimligt. Detta kan inte tolkas på annat sätt än att riksdagen gav ett uppdrag till regeringen i den frågan. Det framgår också av riksdagsdebatten.
Johan Lönnroth: Då tillsatte man justitierådet Solerud att gå igenom ärendet. I ett tal i Grisslehamn den 27 juli sade Carl Bildt att Alvgard skall ha ersättning. Dåvarande riksdagsmannen Carl Bildt gjorde ganska skarpa uttalanden om hur illa man hade behandlat Alvgard.
Kan man därmed säga att Carl Bildt hade en förutfattad mening på så sätt att den utredning som Solerud sysslade med var ganska meningslös? Det var klart att om ni fick överta regeringsmakten, skulle ersättning utgå till Alvgard oavsett vad justitierådet kom fram till i sin undersökning.
Carl Bildt: Jag hade en förutfattad mening i den betydelsen, att det var min åsikt att ersättning skulle utgå. Det var en ersättning som jag tror att jag hade voterat för i riksdagen -- jag utgår från att jag deltog, men det är möjligt att jag var utkvittad -- men det var den ståndpunkt som det parti som jag är ordförande för hade företrätt i riksdagen.
Det som jag tog upp i mitt anförande i Grisslehamn hade en något annan förhistoria. Det går tillbaka på ett anförande som jag höll i Grisslehamn sommaren innan, i juli 1990. Då tog jag upp Alvgardärendet och sade att det var fråga om någonting som hade inträffat 1981, och jag tyckte det fanns anledning att se till att det kom till ett avgörande relativt snabbt. Det hade då gått nio år.
Jag höll detta anförande mitt på dagen. På eftermiddagen samma dag sände statsrådsberedningen ut ett pressmeddelande där det stod att det som riksdagsman Bildt begär redan håller på att ske.
Statsrådsberedningen hade i slutet av juli 1990 sagt att regeringen praktiskt taget redan hade fattat beslut. Ett år senare, i juli 1991, tog jag upp frågan och ställde mig något kritisk mot sakinnehållet i det pressmeddelande som statsrådsberedningen hade givit ut ett år tidigare. I den meningen är det korrekt att säga att jag hade en förutfattad mening.
Johan Lönnroth: Den 30 september, alltså efter valet, skickade två länsrevisorer från Kalmar ett brev till Carl Bildt, där de ställde ett antal frågor i anledning av uttalanden som gjorts av riksdagsmän: Vilka oförrätter har Alvgard utsatts för? På vilket sätt är behandlingen av Alvgard djupt kränkande och ovärdig ett rättssamhälle? Vilka fel eller misstag har skattemyndigheterna gjort? Sedan är det ett par frågor som handlar om Soleruds utredning.
Har Carl Bildt svarat på det här brevet?
Carl Bildt: Nej. Svaret ligger väl i det regeringsbeslut som fattades i denna fråga.
Johan Lönnroth: När regeringsbeslutet presenterades sade Carl Bildt enligt tidningsuppgifter bl.a. att fallet markerar regeringens ambition att stärka rättssäkerheten och att Alvgard har chikanerats av myndigheterna under lång tid.
Vilka myndigheter är det som har chikanerat Alvgard?
Carl Bildt: Om man ser tillbaka på hela detta ärende tycker jag att det finns åtskilligt som kan ge en anledning att vara både efterkritisk och efterklok. En aspekt är den vi berörde tidigare, att det tar lång tid för kvarnarna att mala. Här går det ungefär ett decennium från det att någonting inträffat till dess man börjar klarlägga vad som är rätt och vad som är fel. En enskild människa har under nära ett decennium svävat i oklarhet. Jag tycker icke att detta är tillfredsställande. Jag tycker inte heller att de lagar och förordningar som har tillämpats mot Alvgard var tillfredsställande i alla delar.
Jag vill erinra om att Alvgardfallet också har lett till konkreta lagändringar. Vi fick en ny lag om tjänstefel den 1 oktober 1989. Vi har fått möjligheterna förbättrade att erhålla ersättning för rättegångskostnader i förvaltningsmål, och vi har fått ändringar i skadeståndslagen som har sina rötter bl.a. i den diskussion som fallet Alvgard har föranlett. Detta är lagändringar som genomförts under den tidigare majoriteten i riksdagen.
Låt mig också erinra om att den nya regeringen har tillsatt en utredning om rättssäkerhet och beskattning under ledning av Britta Bjelle. Den är tillsatt därför att regeringen gör bedömningen att det finns brister i rättssäkerheten vad gäller beskattningen. Det har också delvis sina rötter i det som drabbade Halvar Alvgard.
Om jag skall vara mycket konkret vill jag säga att jag fortfarande har svårt att förstå den presskonferens som anordnades samma dag som tillslagen mot Alvgard gjordes. Vi kan diskutera de bedömningar som ledde till att man tog till så kraftiga tvångsmedel mot en enskild person som man gjorde i det här fallet, när det senare visade sig att underlaget inte höll, men att i ett sådant läge, när materialet är så osäkert, anordna en presskonferens om en enskild individ finner jag mycket svårt att försvara. En sådan presskonferens lever under lång tid.
Johan Lönnroth: Det brev jag hänvisade till var skrivet av de två länsrevisorer i Kalmar som gjorde de första bedömningarna och ingreppen mot den firma Alvgard hade. De har uppenbarligen tolkat uttalandena så att de inte skulle ha skött sina jobb och inte följt de lagar som gällde. Man kan sedan ha olika uppfattningar om huruvida de lagarna var bra eller inte, men revisorerna har uppfattat Carl Bildts påstående att Alvgard har chikanerats av myndigheterna så att de skulle ha chikanerat honom. Jag vet inte om de var ansvariga för presskonferensen, men jag upprepar frågan, om det inte är dags att svara och vad Carl Bildt skall svara speciellt på frågan vilka fel de två utpekade revisorerna har begått i fallet Alvgard.
Carl Bildt: Jag har aldrig utpekat dessa två personer specifikt och har därmed heller ingen anledning att i detalj värdera varje del av deras tjänsteutövning under tio år tillbaka i tiden. Det avser jag inte heller att göra. Om jag gjorde det, anser jag att det skulle kunna diskuteras inför detta forum.
Vad jag har värderat är:
a) de lagar och bestämmelser som fanns vid den tiden och som gjorde att halvar alvgard drabbades. jag konstaterade att dessa lagar i vissa fall är ändrade. det är bra. det kan finnas ytterligare anledning att se på dem framöver.
b) Jag vet inte om dessa två berörda personer var ansvariga för det eller inte, men om jag frikopplar mig från statsministerämbetet har jag mycket svårt att förstå hur man kan anordna en presskonferens på det här sättet: man gör tillslag och husrannsakan mot en enstaka individ och anordnar senare en presskonferens om saken. Jag tycker att det inte skall gå till på det sättet.
Johan Lönnroth: Det är skillnad mellan att säga att det inte bör gå till på det här sättet och att säga att myndigheterna har chikanerat Alvgard. Det enda konkreta innehåll som finns kvar är såvitt jag förstår att statsministern tyckte det var felaktigt att ordna en presskonferens. Är det då inte väl starka ord att myndigheterna under lång tid -- lägg märke till att det står: under lång tid -- har chikanerat Alvgard?
Carl Bildt: Verkan av en presskonferens lever i många fall under lång tid. Det må kanske inte alltid gälla i en bubblande storstad som Stockholm eller Göteborg, men i Vimmerby kan effekten av en sådan presskonferens leva kvar under lång tid.
Men jag bortser från detta och höjer perspektivet till det som är viktigt. Skall sådant som här har inträffat få förekomma? Kan vi finna det tillfredsställande att denna osäkerhet kan hänga över en individ under så lång tid som skedde, att det görs kraftiga tillslag med husrannsakan, att han berövas alla sina handlingar, att det tog tre kvarts år innan han fick tillgång till någonting av detta, och när handlingarna återlämnades så småningom lämnades de osorterade i plastsäckar? Är det tillfredsställande mot bakgrund av att man sedan kom fram till att det inte fanns någon grund som höll för att föra målet vidare i rättsinstanserna? Jag tycker inte att det är tillfredsställande, men det utgår från att jag har en mycket stark känsla för den enskildes rätt också gentemot myndigheterna.
Johan Lönnroth: Nu har det kommit fram på senare tid bl.a. genom insatser av en journalist på Göteborgs-Posten att det finns många fakta i denna fråga som gör att bedömningarna år 1980 var ganska svåra. De domar som avkunnades i frågan var också resonerande domar, så att det är svårt att i efterhand se vem som gjort rätt och vem som gjort fel.
Jag tycker att statsministern borde kunna erkänna så här i efterhand, när vi fått mer fakta i målet, att det var ett hårt uttalande, att myndigheterna hade chikanerat Alvgard.
Det är uppenbart att de båda revisorerna har uppfattat sig just som chikanerade. Då tycker jag det kan vara dags att Carl Bildt erkänner att det har förekommit överdrifter, även om säkerligen också Alvgard oförskyllt har utsatts för anklagelser.
Carl Bildt: Mot bakgrund av den uppmärksamhet som gavs åt Göteborgs-Postens artikelserie läste jag igenom den för att se om den tillförde mig någonting nytt om ärendet. Det kan jag inte påstå att den gjorde. I kammarens protokoll från diskussionen den 15 maj finns ett längre inlägg av Stig Gustafsson, som -- om jag sorterar bort överord och politiska värderingar från GP:s artiklar -- innehöll det material som sedermera har redovisats i Göteborgs-Posten. Det redovisades inte i media då men nämndes i kammardebatten.
Jag tycker att det är en styrka att alla de synpunkter som fanns såsom underlag för denna fråga var penetrerade och redovisade i den politiska processen.
Slutligen om vad som var rätt och fel i denna fråga: Det är bara att konstatera att inte ens enligt de lagar som gällde då hade Halvar Alvgard begått något brott. Hela den stora process som drogs i gång med husrannsakan och beslag och där Halvar Alvgard själv togs i förvar vid två tillfällen resulterade icke i någonting alls. Det fanns ingen grund att föra dessa misstankar vidare i någon rättsinstans. Han var, för att uttrycka sig på svenska, oskyldig.
Johan Lönnroth: Det händer väl ofta att skattemyndigheterna måste ingripa men att det visar sig i efterhand att något brott inte var begånget. Annars skulle skattemyndigheterna inte kunna arbeta.
Carl Bildt: Jag håller alldeles med om detta -- så är det. Men det måste också leda till en viss försiktighet från myndigheternas sida. Myndigheterna måste visa hänsyn mot enskilda människor. Om vederbörande kan framstå i slutändan som alldeles oskyldig, bör man låta det påverka sin värdering av att ta till tvångsmedel eller medverka till publicitet kring det enskilda fallet. För även om det i slutändan visar sig att en person är oskyldig, har vederbörande genomgått en process i media och gentemot myndigheterna, som kan vara oerhört plågsam för individen. Med all respekt för statsmaktens auktoritet -- som jag är en stark anhängare av -- menar jag att ömsintheten mot individen aldrig får saknas när myndigheterna diskuterar sådana här saker.
Johan Lönnroth: Det är möjligt att statsministerns tro på statens auktoritet t.o.m. är något större än vad min är.
Jag vill ändå fråga till slut: om statsministern försöker vara nyanserad -- och jag uppfattade hans senaste inlägg så -- kan Carl Bildt erkänna att det fanns ett ordentligt element av politisk kampanj, ledd av Företagareförbundet, mycket skickligt upplagd och utnyttjad av statsministern och de borgerliga partierna i valrörelsen? Kan vi få ett försiktigt erkännande i den riktningen?
Carl Bildt: Vi har bedrivit och hoppas att vi kan fortsätta att bedriva en kampanjverksamhet för att stärka den enskildes rättssäkerhet också i skatteprocessen.
Sedan skall jag inte värdera formuleringar i Göteborgs-Postens artikel i denna del, för det ligger utanför ämnet. Men alldeles självklart är att politik i icke oväsentlig utsträckning handlar om att driva kampanjer, att ta upp vad man uppfattar som missförhållanden i samhället, att driva dem inför den allmänna opinionen, att lägga fram förslag i riksdagen och att slåss för att genomdriva de förändringar som man tror leder till förbättringar i samhället. Detta får gärna för mig kallas kampanjer -- jag har ingenting emot det. Det är en naturlig del av den demokratiska processen.
Torgny Larsson: Jag har förstått att statsministern har läst artiklarna i Göteborgs-Posten. Där står det bl.a.: "Birgit Friggebo bekräftar att Alvgard-fallet har blivit en politisk fråga men hävdar att hon aldrig påstått att skattemyndigheterna gjorde något fel. Det är det lagstiftande organet riksdagen som har ansvaret för det som har skett Alvgard."
Vad säger statsministern: Är det skattemyndigheten som har gjort fel?
Carl Bildt: Huvudfelet ligger självfallet i de lagar och förordningar som har funnits. Vi har delvis ändrat dem, och vi skall fortsätta att ändra dem.
Torgny Larsson: Det är alltså inte skattemyndigheten som har gjort fel?
Carl Bildt: Vi diskuterar nu ett konkret fall, som jag har svårt att förstå. Sedan kan man alltid göra en värdering, om det var rätt eller inte att göra dramatiska tillslag när de inte ledde till någonting. Jag har inte uttalat mig om det, men den typen av värderingar måste ständigt göras. I någon mening måste det vara fel, eftersom man gjorde mycket allvarliga tillslag vid upprepade tillfällen som inte ledde till någonting alls. Det fanns bara en misstanke, och den visade sig ogrundad.
Om man ser på hela denna frågas handläggning är det självklart att de juridiska prövningar av möjligheterna till ersättning som gjorts i alla möjliga instanser har utgått från de lagar som då gällde. Jag erinrar mig, utan att kunna ta fram något citat, att i någon del av denna process för några år sedan en av de domare som var inblandade sade: "Vi kunde inte döma annorlunda med de lagar som är, men jag skulle ha velat göra annorlunda. Jag tycker inte om de lagar som är." Det är den typ av problem som aktualiseras.
Birgit Friggebos uttalande ligger i linje med vad jag nu har sagt, även om jag inte känner till det i detalj.
Torgny Larsson: Jag tolkar statsministern så, att det alltså är av riksdagen stiftade lagar som det är fel på. Det är därför som Alvgard sedan har fått sin miljon i efterskott?
Carl Bildt: Det är både det ena och det andra -- här finns bägge dessa inslag. Ersättningsreglerna var mycket otillfredsställande. Det har bl.a. tagit sig uttryck i att man sedermera har ändrat dem genom beslut av riksdagen.
Torgny Larsson: Jag tolkade det som statsministern sade förut så att skattemyndigheten fick fel på alla punkter då det gäller Alvgard.
Carl Bildt: Vad gäller brottsmisstanke, ja.
Torgny Larsson: I Göteborgs-Posten står det: "Skattedomstolarna godtog i princip den kalkyl revisorerna gjort över oredovisade inkomster på verkstadsrörelsen. Alvgard upptaxerades med 30.000 kronor -- pengar som han enligt skattedomstolarna tjänat svart under fyra månader."
Vad säger statsministern om det?
Carl Bildt: Det fördes aldrig fram någon misstanke om skattebrott. Den formuleringen känner jag inte till. Men jag känner till att det blev fråga om eftertaxering. Jag har själv blivit upptaxerad. Det går alltid till så att man inger en deklaration. Därefter blir denna föremål för en dialog mellan den skattskyldige och skattemyndigheten. Det leder till att man så småningom fastställer ett belopp som underlag för taxeringen. Det beloppet kan avvika från det som den skattskyldige uppgivit i sin deklaration, men det är ingenting brottsligt.
Jag vill påpeka att de tvångsinstrument som användes -- husrannsakan, beslag och tagande i förvar av enskild individ -- kan tillgripas med stöd av en misstanke om grovt skattebrott. Det föranledde inte någon åtgärd i denna del, utan hela den process som skulle kunnat leda till åtal för grovt skattebrott och ianspråktagande av allvarliga tvångsmedel avstannade. En eftertaxering är en annan sak.
Torgny Larsson: Jag vill då ta upp frågan om respekten för riksdagens fattade beslut.
För en stund sedan sade statsministern att minoriteten uttryckte de och de åsikterna. När det sker regeringsbyte kan naturligtvis den nya regeringen ha en annan värdering än den tidigare regeringen, men i så fall får man väl inte fatta beslut utan att förelägga riksdagen dem. Nu fick jag ett intryck av att statsministern menade att minoriteten hade en annan syn än majoriteten när frågan var uppe förra året.
Carl Bildt: Det handlar mera om en nyansskillnad. Jag har inte debatten aktuell för mig, för det är något halvår sedan jag läste igenom debattprotokollet. Med undantag för Stig Gustafssons inlägg framgick också detta tydligt under kammarens debatt.
Hade regeringen fattat ett beslut som inte låg inom de ramar som riksdagen hade angivit, hade det varit självklart att regeringen skulle gå tillbaka till riksdagen. Men jag tror att ingen har ifrågasatt att det beslut som regeringen fattade låg väl inom de ramar som lagutskottets av riksdagen godkända utlåtande angav.
Torgny Larsson: Det är naturligtvis riktigt som statsministern säger, att det i lagutskottets skrivning står att om så är erforderligt skall regeringen återkomma till riksdagen. Men jag menar att statsministern feltolkade det förut. Det står i lagutskottets skrivning: "Utskottet har emellertid inte underlag för att kunna göra något ytterligare uttalande i ersättningsfrågan, utan det måste ankomma på regeringen att bedöma huruvida och med vilket belopp ersättning bör utges."
Johan Lönnroth var inne på detta förut, men jag fick inte klart för mig om regeringen verkligen gjorde en bedömning, om ersättning borde utges.
Carl Bildt: Anledningen till att utskottet inte gick längre än det gjorde var delvis det elementära konstitutionella förhållandet, att det inte är riksdagen som prövar enskilda ärenden, utan detta är regeringens uppgift. Därför överlämnade också riksdagen den konkreta handläggningen till regeringen men gjorde det med en för ett enskilt ärende tydlig anvisning, att man snarast borde ta upp spörsmålet till prövning. Det fanns, för att återvända till talet om otålighet, en otålighet vid riksdagsbehandlingen av denna fråga, vilket jag finner rimligt med tanke på att så lång tid hade gått. Riksdagens uttalande innebar att det kan vara rimligt att ekonomisk gottgörelse utgår utöver vad som redan har utgått, men det bör ankomma på regeringen att bedöma huruvida och med vilket belopp ersättning skall utges. Formuleringen om att regeringen kunde återkomma till riksdagen syftar, om jag inte missminner mig, huvudsakligen på frågan om varifrån i så fall pengarna skulle tas. Regeringen disponerar som bekant inte pengar alldeles hur som helst.
Torgny Larsson: Jag tolkar det inte så, utan så att det måste ankomma på regeringen att bedöma huruvida och med vilket belopp ersättning bör ges.
Carl Bildt: Den bedömningen har regeringen gjort.
Torgny Larsson: Lennart Palm har tidigare varit verksam inom Företagarförbundet och är nu sakkunnig inom regeringskansliet. Har statsministern överlagt med honom i denna fråga?
Carl Bildt: Nej. Ärendet har beretts av justitiedepartementet.
-- -- --
Thage G Peterson: Jag tackar statsminister Carl Bildt och statssekreterare Peter Egardt, och jag tackar åhörarna för deras uppmärksamhet.