Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning
Betänkande 1990/91:KU30
Konstitutionsutskottets betänkande
1990/91:KU30
med anledning av granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning
Innehåll
1990/91 KU30
Inledning
Enligt 12 kap. 1 § regeringsformen skall konstitutionsutskottet granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Utskottet har rätt att för detta ändamål utfå protokollen över beslut i regeringsärenden och de handlingar som hör till dessa ärenden.
Utskottets granskningsverksamhet har ökat betydligt i omfattning efter enkammarreformen år 1971. De frågor som 1971--1989/90 har tagits upp till granskning anges i ett vid betänkandet fogat sakregister. Det har visat sig att granskningen tilldrar sig stort allmänt intresse. Utskottet vill i sammanhanget erinra om att riksdagens utskott har möjlighet att besluta att ett sammanträde till den del det avser inhämtande av upplysningar helt eller delvis skall vara offentligt (KU1987/88:18, rskr. 73). Det nya systemet, som började tillämpas den 1februari 1988, har utnyttjats i betydande utsträckning av konstitutionsutskottet.
Till utskottet har som tidigare år hänvisats regeringens skrivelse (skr.1990/91:15) med en redogörelse för behandlingen av riksdagens skrivelser till regeringen. Denna redovisning av vilka åtgärder som regeringen vidtagit med anledning av riksdagens beslut har i år föranlett en motion, och tas nu upp i ett särskilt betänkande, 1990/91:KU43.
I det följande lämnas först en sammanfattande redogörelse för årets granskningsarbete. De olika granskningsfrågorna behandlas därefter i betänkandets huvudavsnitt. I en separat bilaga redovisas de uppteckningar som har gjorts vid utfrågningar som ägt rum inför utskottet i flera av granskningsärendena, bilagorna B 1--13. I betänkandets huvuddel återfinns ett antal granskningspromemorior m.m., bilagorna A1--A26.
Sammanfattning
Regeringens sammansättning har varit oförändrad sedan det senaste granskningsbetänkandet (1989/90:KU30) avgavs. I detta berördes de nya formerna för samordning av regeringsarbetet med olika statsrådsgrupper och en ledningsgrupp. Utskottet har även i år ägnat uppmärksamhet åt dessa frågor. Vidare har utskottet behandlat s.k. partiledaröverläggningar, dvs. samråd mellan företrädare för regeringen och ett eller flera oppositionspartier. Sådana överläggningar äger rum i allmänt politiska ämnen, ibland även i förvaltningsärenden.
Uppgifter lämnas i betänkandet om personalförhållanden m.m. och ärendeutvecklingen i regeringskansliet. Utskottet har granskat den språkliga utformningen av regeringsbeslut om utlämning av sovjetiska flygplanskapare. Vidare berörs frågor om protokollering av sekretessbelagda bilagor till regeringsbeslut, remissförfarande m.m. samt beslutsmotiveringar och handläggningstider.
På sedvanligt sätt har utskottets granskning omfattat regeringens remisser till lagrådet, författningsutgivningen och frågor som hör samman med propositionsavlämnandet till riksdagen. I anslutning till detta tar utskottet också upp konsekvensanalyser i regeringens förslag samt principiella frågor som rör utbildningsanslag i budgetpropositionen. Det senare har intresse för den nya formen för budgetstyrningen med en fördjupad prövning vart tredje år. Andra granskningsärenden av administrativ karaktär avser normgivningsfrågor -- bl.a. gränsdragningen mellan normer och förvaltningsbeslut -- samt sekretesslagens tillämpning m.m. inom utrikes- och försvarsdepartementen. Dessutom har utskottet följt upp förra årets granskning när det gäller insyn i EG-frågor. Utskottet har granskat regeringens kontroll av den militära underrättelsetjänsten med särskild inriktning på det internationella samarbetet på detta område. Vidare har vissa handläggningsfrågor m.m. inom bostadsdepartementet studerats.
Vid föregående års granskning konstaterades att den rättsliga prövningen av införsel av avlyssningsutrustning och olovlig avlyssning med anknytning till den s.k. Ebbe Carlsson-affären fortfarande pågick; utskottet beslöt därför att avvakta med sin granskning i denna del. Dom meddelades i december 1990 i det s.k. buggningsmålet, vilken har överklagats till hovrätten. Tingsrättsförhandlingar har inletts när det gäller olovlig införsel. Mot denna bakgrund gör utskottet den bedömningen att fortsatt granskning bör anstå. I årets granskning berör utskottet däremot, i anslutning till rättegångarna, regeringens befattning med vissa frågor om sekretess och abolition samt tillämpningen av reglerna om s.k. kurirpost.
Under en följd av år har konstitutionsutskottet ingående granskat svensk krigsmaterielexport och därmed sammanhängande frågor. Även på detta område har utskottet för avsikt att fortsätta sin granskning när det gäller vidareexport från FFV. Denna fråga har inte handlagts slutligt av åklagare eller prövats av domstol. Den tidigare granskningen har emellertid i år följts upp på några punkter. Det gäller utförsel från AB Bofors Nobelkrut, vidareexport omkring 1980 av luftvärnskanoner från Singapore till Thailand samt ifrågasatt vidareexport under 1980-talet av ammunition till Burma och till Irak.
Mot bakgrund av Iraks invasion i Kuwait i augusti 1990 samt FNs säkerhetsråds olika resolutioner -- däribland den som ledde till den s.k. FN-alliansens insatser -- har konstitutionsutskottet ägnat ett särskilt avsnitt i betänkandet åt Sveriges roll i olika hänseenden med anknytning till Gulfkriget. Utskottet behandlar några folkrättsliga aspekter, däribland neutralitetsbegreppet, tillstånd till export av krigsmateriel till länder i FN-alliansen, det svenska fältsjukhuset i Saudiarabien samt det uppmärksammade brevet i november 1990 från statsministern till Iraks president i syfte att svensk och annan gisslan i Irak skulle friges.
Sedan början av 1980-talet har utskottet årligen granskat regeringens befattning med utlänningsärenden. Utöver handläggningstider, olika handläggningsfrågor och praxis i asylärenden har årets granskning omfattat ensamma asylsökande barns situation, förvar av barn, direktavvisningar till Polen samt utvisning enligt terroristbestämmelserna. Vissa frågor som gäller befrielse från utländskt medborgarskap har också behandlats i sammanhanget.
Som tidigare år har utskottets granskning avsett regeringens utnämningspolitik allmänt när det gäller högre befattningar samt därutöver regeringens praxis vad gäller tillsättning av ordinarie domartjänster m.m. Utskottet har även tagit upp frågan om regeringens personalpolitik i samband med förändringar i den statliga förvaltningen, bl.a. i belysning av beslutet att lägga ned skolöverstyrelsen m.fl. myndigheter och i stället inrätta ett skolverk. Här kan erinras om att regeringen har aviserat ett treårigt program för omställning och minskning i övrigt av den statliga administrationen.
Omfattande polisingripanden, s.k. massarresteringar i syfte att upprätthålla allmän ordning i samband med t.ex. demonstrationer och idrottsevenemang, har tagits upp till granskning mot bakgrund av ett brev och uttalanden av civilministern samt vad regeringen anfört i en proposition i anslutning till de aktuella bestämmelserna i polislagen. Vidare har utskottet granskat några hälso- och sjukvårdsfrågor; det gäller beredningen av den framtida äldreomsorgens organisation, kontrollen och tillsynen över dentala material samt ersättning enligt tandvårdstaxan.
Slutligen har utskottet behandlat finansministerns befattning med ledningsfrågor i den av staten delvis ägda Nordbanken (val av styrelseordförande m.m.), regeringens handläggning i anslutning till en affärsuppgörelse mellan AB Volvo och det av staten delägda Procordia AB (koncernbildning och befrielse från bl.a. realisationsvinstskatt) samt regeringens befattning med frågan om en fast förbindelse över Öresund.
Beträffande resultatet av granskningen kan framhållas följande.
Som nämnts har regeringens sammansättning varit oförändrad sedan det förra granskningsbetänkandet lämnades (1989/90:KU30, s.6ff.). Konstitutionsutskottet konstaterar att de nya arbetsformerna med olika statsrådsgrupper och en ledningsgrupp inte står i strid med bestämmelserna i 7 kap. regeringsformen om regeringsarbetet. Partiledaröverläggningar är enligt utskottet av värde för informationsutbyte mellan regering och opposition i viktiga politiska dagsfrågor. Dessa överläggningar får emellertid inte ersätta sammanträden med utrikesnämnden. Folkpartiet liberalernas ledamöter reserverar sig i fråga om partiledaröverläggningarna. Vidare avges i anslutning till detta avsnitt särskilda yttranden (m resp. mp).
I juli 1990 fattades regeringsbeslut om att utlämna två flygplanskapare till Sovjetunionen. Besluten avfattades i anslutning till lagtexten, som är svårtillgänglig. Det är enligt utskottet positivt att senare regeringsbeslut om utlämning har skrivits på ett enklare språk.
Konstitutionsutskottet har vid genomgången av några regeringsprotokoll iakttagit vissa brister vad gäller bl.a. sättet att protokollera sekretessbelagda handlingar samt beslutsmotiveringar m.m.
Som föregående år betonar utskottet vikten av att författningar utfärdas i god tid innan de träder i kraft. I det sammanhanget konstateras, att orsaken ibland kan vara förseningar vid riksdagsbehandlingen av lagförslag. Det är enligt konstitutionsutskottet viktigt att riksdagen beaktar de problem som kan uppstå om den tidpunkt när en författning skall träda i kraft ligger nära i tiden; om det behövs bör i sådana fall ikraftträdandet senareläggas. En annan viktig fråga i granskningen gäller de tidpunkter då regeringen lämnar sina propositioner till riksdagen. Även här framför utskottet kritiska synpunkter. Kraftiga ansträngningar erfordras från regeringskansliets sida för att undvika förseningar i propositionsavlämnandet och besvärande anhopningar av propositioner.
Regeringsförslagen bör, som ett underlag för riksdagens bedömningar, innehålla beräkningar av kostnader och andra konsekvenser. En granskning under medverkan av övriga riksdagsutskott av 1990 års propositioner visar att det finns brister när det gäller konsekvensanalyser. De är av betydelse också för att bestämma tidpunkten när ett förslag skall träda i kraft samt för senare utvärderingar av effekterna av statsmakternas beslut.
Utskottet tar upp frågor av principiell betydelse inför övergången till flerårsbudgetering. I anslutning till budgetpropositionens utbildningsanslag framhåller konstitutionsutskottet bl.a. vikten av att regeringens förslag till ramar och riktlinjer för myndigheternas verksamhet under treårsperioden är tydligt utformade.
Frågan om gränsdragningen mellan normgivning och förvaltningsbeslut är, som utskottet uttalat i andra sammanhang, många gånger svårbedömd. Granskningen av vissa regeringsprotokoll har gett utskottet anledning att i några fall konstatera att regleringen bort ske genom förordning och inte genom förvaltningsbeslut.
Formerna för regeringens kontroll av den militära underrättelsetjänsten har varit oförändrade under lång tid. Konstitutionsutskottet anser -- med hänsyn till bestämmelserna i 7 kap. 3 § regeringsformen och i anslutning till en rapport från försvarets underrättelsenämnd -- att en översyn bör övervägas, inte minst av riktlinjerna för den militära underrättelsetjänstens internationella samarbete.
Ytterligare ett granskningsärende av administrativ art gäller handläggningstider m.m. i bostadsdepartementet. Utskottet noterar bl.a. att antalet avgjorda förvaltningsärenden har ökat och balanserna minskat. Vidare framhålls att det bör eftersträvas att delegera ärendegrupper till myndigheter under regeringen eller att på annat sätt avlasta regeringen. Folkpartiet liberalernas ledamöter reserverar sig beträffande konsekvensanalyser i anslutning till ett nytt bostadsfinansieringssystem. Vidare är de, tillsammans med moderata samlingspartiets ledamöter, av annan mening än utskottet i övrigt i frågan om att utse ny chef för byggforskningsrådet.
Konstitutionsutskottets granskning av regeringens åtgärder med anknytning till Gulfkriget har, som tidigare nämnts, bl.a. gällt vissa folkrättsliga aspekter, det svenska fältsjukhuset och krigsmaterielexport. På de båda senare punkterna finns en reservation resp. ett särskilt yttrande av vänsterpartiet och miljöpartiet. Utskottsmajoriteten anser det vara angeläget att, i ljuset av konflikten, erfarenheterna i fråga om de folkrättsliga neutralitetsreglerna samt FN-stadgans principer och tillämpning beaktas vid den pågående beredningen av nya riktlinjer för krigsmaterielexport. Statsministerns brev till Iraks president i november 1990 -- för att utverka frigivning av gisslan -- är enligt utskottet inte att anse som ett regeringsärende i formell mening. När det gäller handläggningen görs emellertid den bedömningen att det hade varit en fördel om frågan om brevet anmälts för utrikesnämnden. Mot bakgrund av de utomordentligt speciella förhållanden som rådde när det gällde gisslans situation m.m., anser emellertid utskottsmajoriteten att någon kritik mot regeringen inte är befogad. I denna del är de borgerliga ledamöterna av annan mening.
Vid granskningen av regeringens befattning med utlänningsärenden har utskottet inte heller i år funnit anledning att ifrågasätta den praxis som enligt de s.k. decemberbesluten gäller för asylsökande krigsvägrare och de facto-flyktingar. På den punkten reserverar sig folkpartiet liberalernas, vänsterpartiets och miljöpartiets utskottsledamöter. De är också, till skillnad från utskottsmajoriteten, kritiska på grund av att regeringen inte gjort mer för att förbättra de ensamma asylsökande barnens situation. Ett enigt utskott ser med oro på den omfattning i vilken barn tas i förvar i samband med avvisnings- och utvisningsbeslut. Fp-, v- och mp-ledamöterna har även reserverat sig i fråga om direktavvisningar till Polen; de anser att regeringen agerat så att de asylsökande har hindrats från att få sin sak prövad, vilket enligt dem strider mot såväl konventionsåtaganden som riksdagens riktlinjer för flyktingpolitiken. Slutligen, när det gäller utlänningsärendena m.m., föreligger ett särskilt yttrande (fp, v och mp) om utvisning med stöd av terroristbestämmelserna.
Utskottet har även denna gång tagit upp regeringens utnämningar av verkschefer och landshövdingar samt på vissa andra högre statstjänster. I denna del föreligger en reservation av m-ledamöterna. Vidare har ett enhälligt utskott utan erinran tagit del av vissa nya principer som skall gälla vid domarutnämningar. Utskottet avser att återkomma till det ämnet när ytterligare erfarenheter har vunnits.
När det gäller den statliga personalpolitiken reserverar sig folkpartiet liberalernas företrädare i utskottet tillsammans med vänsterpartiets ledamot. De anser att uppsägningar hos skolöverstyrelsen hade kunnat undvikas om de sedermera utarbetade riktlinjerna för strukturförändringar hade förelegat redan i oktober 1990. I granskningsärendet i anslutning till polisingripanden i september 1989 föreligger en gemensam borgerlig reservation.
Konstitutionsutskottets granskning av hälso- och sjukvårdsfrågor har föranlett tre reservationer och två särskilda yttranden. Företrädarna för moderata samlingspartiet och centerpartiet finner det anmärkningsvärt att regeringen, utan att avvakta riksdagens beslut om äldreomsorgens organisation, tog initiativ till ett omfattande förberedelsearbete hos landsting och kommuner. Miljöpartiets representant avger ett särskilt yttrande. Vidare reserverar sig de borgerliga ledamöterna gemensamt i ärendet om kontroll och tillsyn över dentala material med anledning av att regeringen inte har avgett en proposition i ämnet. Även i denna del finns ett särskilt yttrande (v och mp). Vad slutligen gäller regeringens beslut om tandvårdstaxa, gör moderata samlingspartiets ledamöter en annan bedömning än utskottets majoritet. De anser att regeringen borde ha frångått riksförsäkringsverkets taxeförslag.
Reservationer föreligger också av centerpartiets utskottsledamöter beträffande affären mellan Volvo och Procordia samt, var för sig, av dem och av mp-ledamoten beträffande regeringens handläggning av frågan om en fast förbindelse över Öresund. Mp-ledamoten har ett särskilt yttrande när det gäller insyn i EG-frågor. Vidare avger moderata samlingspartiets företrädare ett särskilt yttrande om utskottets granskning i anslutning till den s.k. Ebbe Carlsson-affären, det gäller avsnitt 11 i betänkandet om olovlig avlyssning m.m.
Utskottet
1. Regeringens sammansättning och regeringsarbetets organisation
a) Inledning
I förra årets granskningsbetänkande lämnades en redogörelse för regeringsskiftet i februari 1990 samt för sammansättningen av regeringen Carlsson II. Utskottet redogjorde också för de nya former för samordning av regeringsarbetet som infördes i samband med regeringskiftet. Förändringen innebar att statsrådsgrupper bildades för utrikes- och säkerhetspolitik, välfärdsfrågor samt näringslivsutveckling. Därtill utsågs en ledningsgrupp med statsministern som ordförande för samordning av de övriga gruppernas arbete. Utskottet har under årets granskning fått vissa uppgifter om erfarenheterna från verksamheten i statsrådsgrupperna under det gångna året. Därutöver har utskottet ägnat särskild uppmärksamhet åt förekomsten av partiledaröverläggningar.
Redovisningen grundar sig på en promemoria från statsrådsberedningens rättsavdelning rörande regeringens och regeringskansliets organisation (bilaga A1) samt två promemorior upprättade av statssekreteraren vid statsrådsberedningen Kjell Larsson om de nya statsrådsgrupperna (bilaga A2) och partiledaröverläggningar (bilaga A3). Utskottet har därtill hållit utfrågningar med statsminister Ingvar Carlsson (bilaga B12) och med statssekreterare Kjell Larsson (bilaga B3).
b) De nya statsrådsgrupperna
Några författningsbestämmelser eller andra formella beslut om den nya organisationen med statsrådsgrupper finns inte. Avsikten har enligt vad som uppgetts hela tiden varit att de nya grupperna skall utgöra en komplettering och förstärkning till de tidigare formerna för beredning i regeringens arbete. Statsministern har vid utfrågningen inför utskottet förklarat att tillkomsten av de nya grupperna inte på något sätt påverkar de enskilda statsrådens ansvar för beredningen av de ärenden som tillhör deras ansvarsområde. Den nya arbetsformen har heller inte ersatt allmän beredning utan utgör en komplettering till denna beredningsform.
Statssekreterare Kjell Larsson erinrade för sin del vid utfrågningen om att det alltid förekommit mycket beredningar och kontakter mellan departementen. Dessa informella kontakter har genom den nya organisationen fått en betydligt fastare form. Indelningen i de tre grupperna för utrikes- och säkerhetspolitik, välfärdspolitik resp. näringslivsutveckling svarar enligt Larsson mot tre viktiga områden för regeringens verksamhet.
Statsrådsgruppen för utrikes- och säkerhetspolitik med utrikesministern som ordförande har under det gångna året sysslat med samordning inom säkerhetspolitiken. Gruppen har även behandlat samordningsfrågor när det gäller den svenska Europapolitiken, Sveriges bistånds- och solidaritetspolitik samt internationellt miljösamarbete.
Den av industriministern ledda statsrådsgruppen för näringspolitik har förberett den näringspolitiska propositionen (prop. 1989/90:88) och propositionen Näringspolitik för tillväxt (prop. 1990/91:87).
Statsrådsgruppen för välfärdsfrågor med socialministern som ordförande har haft till uppgift att utveckla sektorsövergripande samarbete. Gruppen har arbetat med arbetsmiljö- och rehabiliteringsfrågor, utsatta barns villkor, samverkan mellan barnomsorg och skola samt förnyelse av den statliga administrationen.
Grupperna har enligt Kjell Larsson haft karaktären av stående informella beredningar för vissa sakområden som sysslat med problemanalyser, prioriteringar och samordning av olika projekt vilka griper över de enskilda departementens sektorer. Det har inte förts några protokoll vid gruppernas sammanträden. Sammanträdesfrekvensen har varierat mellan grupperna och över tid. Larsson uppskattar att de i genomsnitt sammanträtt två gånger i månaden.
Ledningsgruppen har enligt den redovisning som lämnats tillkommit för att vid behov samordna statsrådsgruppernas arbete. I ledningsgruppen ingår, utöver statsministern, ordförandena i de tre statsrådsgrupperna. Dessutom ingår finansministern, miljöministern och justitieministern. Inga ärenden har avgjorts i ledningsgruppen, utan ledningsgruppen har diskuterat och sammanjämkat arbetet i statsrådsgrupperna i den mån det behövts. Den har dessutom fört diskussioner som har syftat till att ge underlag för överläggningar i hela regeringen om de allmänna riktlinjerna för regeringens arbete. Ledningsgruppen har sammanträtt några gånger, men betydligt mer sällan än statsrådsgrupperna. Skälet till detta är enligt statssekreteraren att indelningen i de tre politikområdena fungerat så att ledningsgruppen inte behövt sammanträda särskilt ofta för att sammanjämka statsrådsgruppernas förslag.
I 7 kap. regeringsformen finns vissa bestämmelser om hur regeringsarbetet skall bedrivas. Utskottets granskning har gett vid handen att de nya formerna för samordning i olika statsrådsgrupper inte står i strid med dessa bestämmelser. Det bör framhållas att regeringen lämnats stor frihet att bestämma om sina arbetsformer (se bl.a. konstitutionsutskottets betänkande KU 1973:26 s.34f. med anledning av 1974 års grundlagsreform). Utskottets granskning har i denna del i övrigt inte gett anledning till något särskilt uttalande.
c) Partiledaröverläggningar
Överläggningar som hållits mellan regeringen och ledarna för några av eller alla riksdagens partier har kommit att ägnas uppmärksamhet i den allmänna debatten under senare år. Bl.a. gäller det för några av de ärenden som varit föremål för utskottets granskning. Ett uppmärksammat sådant fall gällde granskningen av den del av krigsmaterielexporten som avsåg Bofors Indienorder. I samband med att utskottet 1990 granskade regeringens beslut att inte utlämna delar av den s.k. RRV-rapporten till Indiens regering utgavs ett pressmeddelande från statsrådet Anita Gradin där det hävdades att detta beslut hade förankrats vid överläggningar med de borgerliga partiledarna. Av bl.a. utfrågningen med statsministern i samband med årets granskning framgår emellertid att informationen till dessa skedde efter det att regeringen fattat sitt beslut och utlämnat delar av rapporten. Som framgår av avsnitt 11 i detta betänkande har partiledaröverläggningar t.ex. förekommit i samband med att regeringen befattat sig med den fråga om sekretess gentemot målsägare som aktualiserades inför rättegången om olovlig avlyssning vid Stockholms tingsrätt.
Utskottet har vidare noterat att överläggningar mellan regeringen och ledarna för vissa riksdagspartier på ett område fått en institutionaliserad form. I fråga om regeringens beredning av frågan om riktlinjer för säkerhetspolisens verksamhet tillämpas enligt riksdagens beslut en ordning som innebär att regeringen samråder i första hand med ledarna för de oppositionspartier som är företrädda i utrikesnämnden.
Utskottet har mot denna bakgrund begärt att få del av regeringens syn på partiledaröverläggningarnas roll i beredningen av regeringsärendena. I den promemoria som med anledning härav upprättats av statssekreterare Kjell Larsson framhålls att partiledaröverläggningar i grunden är något som tillhör det fria och inte det formellt reglerade rikspolitiska livet. Formerna och verksamhetens innehåll styrs av de parlamentariska förutsättningarna samt partiernas och partiledarnas inställning till frågan.
Av bilaga till promemorian framgår att partiledaröverläggningarna om riktlinjer för säkerhetspolisens verksamhet protokollförs. Såväl statsministern som statssekreteraren har vid utfrågningarna inför utskottet framhållit att partiledaröverläggningar i övrigt inte dokumenteras på något formellt sätt. Statssekreteraren har dock vid utfrågningen uppgett att han varit närvarande vid flertalet partiledaröverläggningar och därvid fört minnesanteckningar för egen räkning. Vid några tillfällen har det också överenskommits att oppositionspartiernas ledare var och en biträtts av någon person som haft till uppgift att föra anteckningar för partiledarens egen räkning om vad som förevarit vid överläggningarna.
I promemorian erinras om att det på utrikespolitikens område finns en grundlagsfäst ordning för samråd och information i utrikesnämnden mellan regeringen och företrädare för riksdagen. Det förekommer emellertid enligt promemorian att informella överläggningar äger rum med ledarna för de partier som är företrädda i utrikesnämnden i brådskande eller andra utrikespolitiska frågor som bedömts fordra sådant samråd. Vid utfrågningen utvecklade statsekreteraren detta motiv ytterligare. Ibland uppkommer ett behov av att föra en diskussion i en mindre krets eller på ett snabbare sätt än som kan ske i utrikesnämnden, och då har regeringen ansett det ändamålsenligt att ha överläggningar med ledarna för de partier som är representerade i utrikesnämnden.
Statsministern har vid utfrågningen inför utskottet framhållit att sådana överläggningar i utrikes- och säkerhetspolitiska frågor inte är avsedda att ersätta det samråd och den information som enligt 10 kap. regeringsformen skall äga rum i utrikesnämnden. Överläggningar med partiledarna har enligt statsministern ibland förekommit som förberedelse inför ett sammanträde i utrikesnämnden.
Statsministern har vidare betonat att förekomsten av partiledaröverläggningar i ett regeringsärende inte fråntar regeringen ansvaret för det beslut som fattas i ärendet. Enligt statsministern har det varit sällsynt med partiöverläggningar i ärendet som rör enskilds rätt. I dessa ärenden har regeringen ett självklart eget ansvar. I ärenden som gällt utnämningar och tillsättande av större utredningar har däremot partiledaröverläggningar förekommit i större utsträckning.
Utskottet har tidigare uttalat sig om värdet av partiledaröverläggningar. Sålunda anförde utskottet i betänkande KU 1982/83:30 att det var av stort värde att den nya regeringen återinfört veckovisa överläggningar med partiledarna, vilket gav tillfälle till information till oppositionen. Detta ansågs ha särskilt värde i utrikespolitiska frågor. Utskottet finner ingen anledning att frångå denna positiva grundsyn på värdet av informationsutbyte mellan regeringen och oppositionspartierna i viktiga politiska dagsfrågor.
Det bör dock i sammanhanget erinras om att på det utrikespolitiska området finns en grundlagsreglerad ordning för riksdagens insyn och inflytande. Det föreligger enligt 10 kap. 2§ regeringsformen en skyldighet för regeringen att inhämta riksdagens godkännande innan en för riket bindande internationell överenskommelse ingås. Detta gäller inte endast när överenskommelsen förutsätter lagstiftning eller annat riksdagsbeslut utan också när överenskommelsen är av större vikt. Om rikets säkerhet kräver det kan regeringen underlåta att inhämta riksdagens godkännande. I sådant fall skall regeringen i stället överlägga med utrikesnämnden innan överenskommelse ingås. Därutöver gäller enligt 10 kap. 6§ regeringsformen att regeringen skall hålla utrikesnämnden underrättad om de utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket och överlägga med nämnden om dessa så ofta det erfordras. I alla utrikesärenden av större vikt skall regeringen före avgörandet överlägga med nämnden om det kan ske.
Utskottet vill för sin del understryka vad statsministern framhållit, nämligen att överläggningar med ledarna för några av eller alla riksdagens partier inte får ersätta sammanträden med utrikesnämnden i de fall sådana erfordras enligt bestämmelserna i 10 kap. regeringsformen. Ett ärendes brådskande natur kan givetvis göra att utrikesnämnden inte hinner inkallas. Överläggningar med partiledare kan i ett sådant fall utan att ersätta sammanträde med utrikesnämnden vara av värde för informationen till riksdagens partier.
Antalet valda ledamöter i utrikesnämnden minskades i samband med enkammarreformen i enlighet med grundlagberedningens förslag från sexton till nio. Grundlagberedningen anförde som skäl att antalet ledamöter i nämnden borde minskas med hänsyn till uppdragets särskilda förtroendekaraktär. Riksdagen har sålunda vid detta tillfälle bedömt hur stor den personkrets kan vara som för riksdagens räkning mottar förtrolig information från regeringen i utrikes- och säkerhetspolitiskt känsliga frågor. Det kan givetvis förekomma att regeringen bedömer att behovet av att begränsa den personkrets som får del av ett ärende är särskilt starkt. Mot bakgrund av det anförda kan detta inte gärna annat än i mycket sällsynta undantagsfall vara ett godtagbart skäl för att inte behandla ett ärende i utrikesnämnden.
Utskottet vill i sammanhanget erinra om att utrikesnämndens sammansättning bestäms av antalet ledamöter i nämnden och de regler som gäller för val inom riksdagen. Vilka partier som erhåller representation i utrikesnämnden är endast en följd av dessa valregler samt partiernas storlek i riksdagen.
Utskottet har förståelse för att det föreligger ett stort intresse av att behålla den informella karaktären på partiledaröverläggningarna och att dessa därför normalt inte behöver protokollföras. Något sådant behov föreligger enligt utskottet inte heller i de fall överläggningarnas syfte är av mer allmän politisk karaktär. Det kan exempelvis gälla att utröna det politiska stödet för en tilltänkt reform eller förutsättningarna för samverkan mellan partier i någon aktuell fråga.
Något annorlunda förhåller det sig emellertid i de fall
regeringen önskar inhämta partiledarnas synpunkter inför
regeringsbeslut i förvaltningsärenden. Förvaltningslagen
föreskriver (15§) en skyldighet för en myndighet att anteckna
uppgifter som tillförs ett ärende som kan ha betydelse för
ärendets utgång. Förvaltningslagen gäller visserligen inte för
ärende i regeringen. Förvaltningsärenden i regeringen bör dock i
möjligaste mån handläggas enligt samma regler som gäller för
underordnade myndigheter (prop. 1985/86:80, s.57). I den
handbok ("Bruna boken") som utfärdats av statsrådsberedningen
ges rådet, att man även i förvaltningsärenden som avgörs av
regeringen bör följa förvaltningslagens regler om anteckning av
uppgifter. Det kan givetvis förekomma att uppgifter av det slag
som avses i 15§ förvaltningslagen tillförs ett ärende även i
samband med partiledaröverläggningar.
Utskottet vill understryka att regeringen självfallet har det fulla ansvaret för sina beslut, oavsett om dessa föregåtts av partiledaröverläggningar eller inte. Som statsministern framhållit är det speciellt viktigt att ingen oklarhet råder på denna punkt när fråga är om beslut i förvaltningsärende. I övrigt har granskningen i denna del inte gett anledning till något uttalande.
2. Regeringskansliet -- statistik och andra redovisningar
a) Personal och utredningsorgan
Beträffande personalsituationen i regeringskansliet (exkl. utrikesdepartementet, UD) vid årsskiftet 1990/91 har vissa uppgifter inhämtats som redovisas i en bilaga till betänkandet (se bilaga A4).
Antalet anställda i regeringskansliet har ökat något. Vid det senaste årsskiftet tjänstgjorde således 1836 personer i de olika departementen (utom UD) mot 1786 personer vid årsskiftet 1989/90. Antalet anställda som omfattades av det s.k. politikeravtalet, dvs. informationssekreterare och politiskt sakkunniga, uppgick till 65, dvs. åtta färre än vid föregående årsskifte. Beträffande statssekreterarna, som inte omfattas av politikeravtalet, finns en särskild överenskommelse om förmåner i samband med regeringsskiften m.m. (regeringens skrivelse 1985/86:177, AU 1986/87:9).
Under 1990 skedde inom kommittéväsendet en minskning av antalet anställda från 238 personer till 166. Under året tillsattes 83 kommittéer medan arbetet avslutades i 66. Antalet kommittéer med anställd personal uppgick i slutet av 1990 till 130. De nu lämnade uppgifterna avser kommittéer tillsatta efter beslut av regeringen. I sammanhanget bör erinras om de olika departementala arbetsgrupper och olika organ som betalas via departementens anslag till "Utredningar m.m.". Kommittéberättelsen innehåller fr.o.m. 1987 i en särskild bilaga (underbilaga 4) en förteckning över dessa organ. På begäran av riksdagen (se föregående års granskningsbetänkande 1989/90:KU30 s.15) redovisas i årets berättelse även sådana utredningsorgan (råd, delegationer, arbetsgrupper m.m.) -- tillsatta genom regeringsbeslut eller beslut i departementsprotokoll -- som finansierats över annat anslag än "Utredningar m.m.". Avsikten är att berättelsen fortsättningsvis skall omfatta denna utvidgade redovisning.
Utskottet finner det positivt att tillgängligheten till uppgifter om olika utredningsorgan m.m. nu ytterligare förbättrats. Utskottet vill i sammanhanget aktualisera ytterligare en förändring. Som framgått ovan innehåller kommittéberättelsen endast uppgifter om sådana organ som belastat något anslag. Enligt utskottet är det emellertid av intresse att uppgifter lämnas även om sådana -- genom regeringsbeslut eller beslut i departementsprotokoll tillsatta -- organ, som inte hänförts till någon anslagspost. I fortsättningen bör därför även uppgifter om dessa organ tillföras det särskilda kommittéregistret som förs inom regeringskansliet och redovisning ske i kommittéberättelsen.
Utskottet har utöver det anförda inte funnit anledning till något uttalande.
b) Antalet regeringsärenden m.m.
I bilagorna A 5.1--A 5.2 till årets granskningsbetänkande lämnas en redovisning i tabellform av antalet avgjorda regeringsärenden under åren 1989 och 1990.
Av tabellen framgår att antalet regeringsärenden under år 1990 ökade med 1 357 i förhållande till år 1989. Sistnämnda året noterades för övrigt det lägsta antalet regeringsärenden sedan 1967, då utskottet påbörjade denna redovisning.
Bland det totala antalet avgjorda ärenden inom de olika ärendegrupperna uppvisar gruppen Överklaganden den största förändringen räknat i absoluta tal. Redan under 1989 redovisades en ökning med 808 ärenden (drygt 15%) gentemot föregående år. År 1990 ökade antalet ärenden inom den aktuella gruppen med 1 346, vilket motsvarar en ökning med drygt 22% gentemot år 1989. Ärendegruppen Författningar redovisar den största procentuella ökningen med 44% fler avgjorda ärenden än föregående år. I absoluta tal var ökningen 458 ärenden.
Liksom föregående år var grupperna Överklaganden samt Dispens- och övriga partsärenden totalt sett de största ärendegrupperna. Drygt 65% av det totala antalet ärenden hänförde sig till dessa båda grupper.
Beträffande de olika departementens ärenden gäller bl.a. följande. Flest antal ärenden behandlades, liksom åren 1985--1989, inom arbetsmarknadsdepartementet (6 096 ärenden). De närmast därefter största departementen när det gäller antalet avgjorda ärenden är liksom föregående år justitie- och finansdepartementen (2 386 resp. 1 956 ärenden).
Liksom under 1989 noteras en iögonenfallande stor ökning av antalet ärenden behandlade av arbetsmarknadsdepartementet. Ökningen sammanhänger, liksom föregående år, bl.a. med en kraftig ökning av antalet utlänningsärenden som medverkat till att departementets ärendegrupp Överklaganden ökat med 1 543 sedan föregående år. Vidare kan noteras att miljödepartementets antal ärenden minskat med 275 medan industridepartementets antal ärenden ökat med 239. Den huvudsakliga orsaken torde vara överflyttningen av energifrågor från miljö- till industridepartementet.
Av konseljprotokollen för år 1990 framgår att det under året hållits fyra konseljer under konungens ordförandeskap. Den 8 januari redovisade regeringen förslaget till budgetproposition och finansplan. Den 27 februari hölls konselj med anledning av regeringskrisen. Denna konselj hade en offentlig och en fortsatt del. Under den offentliga delen redogjorde talmannen för proceduren vid utseende av statsminister och för statsministerns anmälan för riksdagen av de av honom utsedda statsråden. Under den fortsatta delen redogjorde statsministern för inriktningen av regeringens arbete. Den 7 juni lämnades en sammanfattande redogörelse för de viktigare beslut som riksdagen fattat under riksmötet 1989/90 och för de viktigare ärenden som kvarstod att behandla innan riksmötet skulle avslutas. Slutligen lämnades vid en konselj den 2 oktober en redogörelse för den regeringsförklaring som skulle lämnas vid riksmötets öppnande samma dag samt för viktigare propositioner som upptagits i den förteckning som samtidigt skulle överlämnas till riksdagen.
Granskningen föranleder inte något uttalande från utskottets sida.
c) Utformningen av regeringsbeslut om utlämning
Utskottet har till granskning tagit upp den språkliga utformningen av två regeringsbeslut angående utlämning för brott.
Enligt lagen (1957:668) om utlämning för brott får efter beslut av regeringen utländsk medborgare som i främmande stat är misstänkt, tilltalad eller dömd för där straffbelagd gärning och uppehåller sig i Sverige, utlämnas till den främmande staten. I lagen finns en ingående reglering om de närmare förutsättningarna och villkoren för ett sådant utlämningsbeslut. Bl.a. föreskrivs i 12§ att vissa villkor skall uppställas vid beviljande av utlämning. Ett sådant villkor har i första punkten fått följande utformning.
Den som utlämnas må icke, utan särskilt medgivande enligt 24§, i den främmande staten åtalas eller straffas för annat brott som begåtts före utlämningen eller, utom i fall som avses i 13§ andra stycket, utlämnas till annan stat, med mindre han underlåtit att, oaktat hinder ej mött, lämna landet inom fyrtiofem dagar efter rättegång och undergående av straff eller annan påföljd som må hava ådömts honom för brott, varför utlämning ägt rum, eller återvänt dit sedan han lämnat landet.
Bestämmande för utformningen av lagtexten har varit den europeiska utlämningskonventionen.
Regeringen beslutade den 12 och 31 juli 1990 att lämna ut två sovjetiska flygplanskapare till Sovjetunionen. Som villkor för utlämningarna uppställdes i båda besluten följande villkor.
Som villkor för utlämningen gäller att N.N. inte utan särskilt medgivande får åtalas eller straffas för olovlig utresa eller annat brott som han begått före utlämningen med mindre han underlåtit, trots att hinder inte mött, lämna Sovjetunionen inom fyrtiofem dagar efter rättegång och undergående av straff eller annan påföljd som må ha ådömts honom för kapningsbrottet eller återvänt dit sedan han lämnat landet.
Statsrådsberedningen har till utskottet översänt en promemoria som har upprättats inom justitiedepartementet. I promemorian anförs att de villkor som anges i de två besluten utan tvekan är svårtillgängliga men att de -- liksom regelmässigt i tidigare beslut om utlämning -- har utformats i nära anslutning till själva lagtexten. Det anförs vidare att det är beklagligt att utformningen av villkoren inte kan anses uppfylla rimliga krav på lättbegriplighet men att det knappast funnits någon risk för att villkoren skulle misstolkas av de sovjetiska myndigheterna, bl.a. med hänsyn till de täta kontakter som varit mellan sovjetiska och svenska myndigheter i ärendena och till att villkor av detta slag är vanliga i utlämningssammanhang. Sedan uppmärksamheten fästs på formuleringen av villkoren har enligt promemorian förslag på bättre formuleringar arbetats fram i syfte att göra framtida beslut så lättillgängliga som det är möjligt med tanke på den materia det är fråga om.
Enligt 7 § förvaltningslagen (1986:223) skall myndigheterna
sträva efter att uttrycka sig begripligt. Utskottet kan
konstatera att den lagtext som de i besluten angivna villkoren
grundar sig på är svårtillgänglig. Detta bör dock inte hindra
att besluten får en utformning som uppfyller kravet på
begriplighet. Att regeringskansliet som förebild för
förvaltningen i övrigt här har ett särskilt ansvar framhålls
också i den handbok om förvaltningslagens tillämpning hos
regeringen som statsrådsberedningen har gett ut ("Bruna boken").
Utskottet finner därför att det är positivt att initiativ nu har
tagits till att göra utlämningsbesluten mera lättillgängliga.
Utskottet har också kunnat konstatera att denna strävan
sedermera har kommit till uttryck i tre regeringsbeslut om
utlämning enligt lagen (1959:254) om utlämning för brott till
Danmark, Finland, Island och Norge. I övrigt har granskningen
inte gett anledning till något uttalande från utskottets sida.
d) Remissförfarande, beslutsmotiveringar m.m.
Utskottet har vid sin granskning av regeringsprotokollen såvitt gäller socialdepartementet gjort vissa iakttagelser som redovisas i det följande.
Enligt 3 § förordningen (1975:1) om protokoll och expeditioner i regeringsärenden m.m. bildar underprotokoll mot vilkas omedelbara offentliggörande hinder ej synes föreligga serieA, medan övriga underprotokoll bildar serieB (dvs. sådana som är underkastade sekretess).
I beslut den 26 januari 1989 (nr 9) gav regeringen överstyrelsen för civil beredskap ett uppdrag att svara för viss lagring av sjukvårdsmateriel enligt riktlinjer som anges i en till beslutet fogad bilaga.
Till det beslut som är intaget i protokollet är fogad en handling av följande innehåll:
00>"SOCIALDEPARTEMENTET 61>Bilaga till regeringsbeslut 00> 61>1989-01-26 nr 9
00>Visst uppdrag till överstyrelsen för civil beredskap
00>Bilagan är hemligstämplad. Förvaras i särskild ordning."
I ett beslut den 3 maj 1989 (nr 1) föreskrev regeringen att den svenska delegationen vid världshälsoförsamlingens (WHO) 42:a sammanträde i Genève den 8--19 maj 1989 skulle handla i huvudsaklig överensstämmelse med en till beslutet bifogad instruktion. Till det beslut som är intaget i protokollet är fogad en handling av följande innehåll:
00>"SOCIALDEPARTEMENTET 61>Bilaga till protokoll vid regeringssammanträde 1989-05-03
00>Instruktion för den svenska delegationen vid världshälsoförsamlingens 42:a sammanträde
00>Instruktionen är hemligstämplad. Förvaras i särskild ordning."
I båda dessa fall borde besluten enligt utskottets bedömning ha protokollerats i serie B. På de handlingar som har fogats till exemplaren av besluten i protokollen har antecknats att de är bilagor till besluten. Detta är uppenbarligen felaktigt.
Remisser i ärenden som rör klagomål över handläggning av socialtjänstärenden m.m.
Den grundläggande bestämmelsen om inhämtande av yttranden i regeringsärenden finns i 7 kap. 2§ regeringsformen. Enligt den paragrafen skall behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. Bestämmelsen gäller såväl förvaltningsärenden som andra regeringsärenden. Även om förvaltningslagen (1986:223) inte är tillämplig på regeringsärenden bör förvaltningsärendena i möjligaste mån handläggas enligt samma regler som gäller för underordnade myndigheter (prop. 1985/86:80 s.57). Detta innnebär att bestämmelsen i 13§ förvaltningslagen om remisser bör iakttas vid handläggningen av förvaltningsärenden i regeringskansliet. Innan en myndighet inhämtar yttrande genom remiss skall myndigheten enligt den paragrafen noga pröva behovet av åtgärden.
Remissförfarandet i regeringsärendet har flera gånger berörts av konstitutionsutskottet. Härvid har framhållits betydelsen av ett rätt utnyttjat remissförfarande. Utskottet har också understrukit att remissförfarandet inte får följa rutinmässiga mönster eller annars ske på ett sätt som är oförenligt med kravet på skyndsamhet eller med det allmännas intresse av att så långt möjligt undvika onödigt och ineffektivt arbete inom förvaltningen. Som exempel på fall där remissbehandling varit onödig har utskottet pekat på ärenden som av formella skäl inte kan tas upp till prövning i sak (KU 1968:15 s.5 ff., KU 1970:42 s.7 ff., KU 1974:22 s.31 ff., KU 1975/76:50 s.5 ff. och KU 1979/80:50 s.14 ff.).
Elva beslut år 1989 avser skrivelser med klagomål från enskilda personer över handläggningen av socialtjänstärenden på kommunal nivå (26 januari nr 3, 23 februari nr 8 och 11, 27 april nr 22, 11 maj nr 7, 8 och 9, 21 juni nr 16, 13 juli nr 5, 28 september nr 5 samt 5 oktober nr 5). I sistnämnda fall berördes även omsorgsverksamheten, polisen och åklagarväsendet. I samtliga ärenden utom ett infordrade departementet yttrande från länsstyrelsen. I flera av dessa beslut har för övrigt antecknats att yttrandet har bifogats beslutet. Så har emellertid inte skett med de exemplar av beslutet som finns i protokollet. I några av regeringsbesluten återges delar av yttrandena med ibland kritiska synpunkter på handläggningen hos kommunen.
I det fall där yttrande inte inhämtades avgjordes ärendet genom att regeringen överlämnade skrivelsen till länsstyrelsen (11 maj nr 9). I ett annat fall beslutade regeringen att översända länsstyrelsens yttrande till socialförvaltningen i den berörda kommunen och att i övrigt inte vidta någon åtgärd med anledning av skrivelsen. Yttrandet innehöll kritik mot kommunen, och kritiken återgavs i regeringsbeslutet (13 juli nr 5). I det fall där flera myndigheter var inblandade beslutade regeringen att överlämna skrivelsen "dels till socialstyrelsen som tillsynsmyndighet för socialtjänsten, omsorgsverksamheten samt miljö- och hälsoskyddet, dels till riksåklagarmyndigheten som tillsynsmyndighet för åklagarväsendet" (5 oktober nr 5). I övriga åtta fall beslutade regeringen att inte vidta någon åtgärd med anledning av skrivelserna.
Enligt 67 § socialtjänstlagen (1980:620) har socialstyrelsen tillsyn över socialtjänsten i riket. Länsstyrelsen skall enligt 68§ inom länet följa socialnämndernas tillämpning av socialtjänstlagen.
Regeringen har ingen laglig rätt att uttala sig om kommunens handläggning av enskilda socialtjänstärenden. Ett förvaltningsärende hos regeringen med anledning av en skrivelse med klagomål över handläggningen av ett socialtjänstärende kan i praktiken bara avgöras genom att regeringen antingen överlämnar skrivelserna till en tillsynsmyndighet eller att regeringen beslutar att inte vidta någon åtgärd med anledning av skrivelsen. Med hänsyn till utskottets tidigare uttalanden om onödig remissbehandling i ärenden som av formella skäl inte kan tas upp till saklig prövning kan det därför ifrågasättas om det var lämpligt att fordra in yttrande från länsstyrelsen i dessa fall.
Regeringens åtgärd att till en socialförvaltning översända ett länsstyrelseyttrande som avgetts på departementets anmodan och som innehöll kritik mot förvaltningens handläggning av ett enskilt ärende kan enligt utskottets mening dessutom ge ett felaktigt intryck av att regeringen delar kritiken.
Allmänt hållna beslutsmotiveringar
Utskottet har flera gånger tagit upp frågan om motivering av
regeringens beslut och framhållit att motiveringar är särskilt
viktiga för att en fast och enhetlig praxis skall kunna
upprätthållas inom förvaltningen. Utskottet har pekat på
betydelsen av motiveringar när regeringen ändrar en underordnad
myndighets beslut (KU 1968:15 s.13 ff., KU 1972:26 s.10 ff.,
KU 1973:20 s.7 ff., KU 1975/76:50 s.12f. och 1986/87:33
s.68f.). I statsrådsberedningens skrift Förvaltningslagens
tillämpning hos regeringen ("Bruna boken") understryks också
betydelsen av att regeringen motiverar beslut som innebär att en
underordnad myndighets beslut ändras. I skriften sägs vidare att
man i beslutsmotiveringar bör undvika sådana allmänt hållna
uttryck som "på grund av särskilda omständigheter" eller "av
särskilda skäl". Dessa formuleringar kan enligt skriften
användas om man vill ge uttryck för att avgörandet inte är
prejudicerande. Det framhålls samtidigt att man dock om möjligt
i ett sådant fall bör ange vilka de särskilda omständigheterna
eller skälen är (s.70 och 73).
Ansökningar om licens för vissa preparat i medicinsk verksamhet avgörs av socialstyrelsen. Under år 1989 upphävde regeringen i sju fall beslut varigenom socialstyrelsen hade avslagit sådana ansökningar. Motiveringarna i regeringsbesluten består endast av hänvisningar till "i ärendet föreliggande särskilda omständigheter" (19 januari nr 5, 2 mars nr 6, 27 april nr 12, 8 juni nr 8, 21 juni nr 6 och 9 november nr 2 och 3).
Riksförsäkringsverket avgör frågor om dispens från föreskrifter om tjänstgöring i offentlig vård för att bli uppförd på allmän försäkringskassas förteckning enligt 2 kap. 5§ lagen (1962:381) om allmän försäkring. Under år 1989 upphävde regeringen i fem fall beslut varigenom riksförsäkringsverket hade avslagit ansökningar om sådan dispens. Motiveringarna i regeringsbesluten består endast av hänvisningar till "de särskilda omständigheterna i ärendet" (19 januari nr 1, 26 januari nr 11, 16 februari nr 5, 14 september nr 10 och 16 november 1989 nr 4).
Utskottet vill understryka den betydelse beslutsmotiveringar har för såväl enskilda som för underordnade myndigheter då regeringen upphäver eller ändrar myndigheternas beslut. Enligt utskottets mening kan de redovisade beslutsmotiveringarna inte anses uppfylla de krav som bör ställas på sådana beslut.
Ansökan om visst tillstånd förfallen på grund av lång handläggningstid
Utskottet har vid sin granskning av regeringsprotokollen såvitt gäller civildepartementet och jordbruksdepartementet uppmärksammat ett ärende som blivit inaktuellt genom lång handläggningstid i regeringskansliet.
Lotterinämnden avslog den 12 februari 1988 en ansökan om tillstånd till lotteri som ett idrottsförbund ville anordna under tiden den 7 juli--20 juli 1988. Förbundet överklagade nämndens beslut hos regeringen (jordbruksdepartementet). Nämnden yttrade sig i ärendet den 25 mars 1988. Jordbruksdepartementet överlämnade den 4 april 1988 yttrandet till förbundet. Samtidigt bereddes förbundet tillfälle att senast den 19 april 1988 inkomma med ytterligare skrifter i ärendet. Det angavs därvid att ärendet kunde komma att avgöras i befintligt skick efter den dagen. Såvitt framgår av akten har därefter inget tillförts ärendet.
Genom förordningen (1988:1575) om ändring i departementsförordningen (1982:1177) fördes förvaltningsärenden som gäller ifrågavarande slag av lotterier över till civildepartementet den 1 januari 1989.
I beslut den 2 februari 1989 (nr 19) fann regeringen att den tid som avsågs med ansökningen hade förflutit. Regeringen avskrev därför ärendet.
Det ligger enligt utskottets bedömning i sakens natur att ett ärende bör avgöras innan det saken gäller blivit inaktuellt på grund av den tid som förflutit. Ibland kan en sådan tidsutdräkt bero på omständigheter som den beslutande myndigheten inte kan råda över. I det nu aktuella fallet finns inte några uppgifter om några sådana omständigheter. Såvitt framgår av akten kunde ärendet ha avgjorts redan efter den 19 april 1988. Mot bakgrund härav är det anmärkningsvärt att ett beslut inte fattades före den tid som ansökningen avsåg.
3. Remisser till lagrådet
Utskottet har på sedvanligt sätt granskat regeringens remittering av lagförslag till lagrådet. Beträffande gällande regler för lagrådsgranskning m.m. hänvisas till en inom utskottets kansli upprättad promemoria, bilaga A6.1. Det totala antalet lagpropositioner under 1990 uppgick till 113. Motsvarande antal för åren 1985--1989 var 138, 117, 117, 122 resp. 110. Antalet propositioner som innehåller lagförslag vilka enligt 8 kap. 18§ regeringsformen hör till lagrådets granskningsområde minskade från 99 under år 1989 till 93. Av dessa remitterades 56 till lagrådet. I bilaga A6.2 anges dessa propositioner. Som jämförelse kan nämnas att motsvarande antal lagrådsremisser för åren 1985--1989 var 53, 43, 63, 60 och 59.
Propositionerna innehållande lagförslag vilka remitterats till lagrådet har i allmänhet uppställts på sådant sätt att det lätt går att utläsa i vad mån en propositions lagförslag granskats av lagrådet. I något enstaka fall har emellertid uppmärksammats att det inte med bestämdhet går att avgöra vilka av propositionens lagförslag som remitterats till lagrådet (se prop. 1989/90:110 /finansdep./). I sammanhanget skall nämnas att statsrådsberedningen den 27 juni 1990 utkom med en PM till departementen med rubriken "Hur lagrådets yttrande redovisas i propositioner med inarbetade lagrådsremisser" i vilken bl.a. vissa riktlinjer i här aktuellt hänseende lämnas (se bilaga A6.3).
I bilaga A 6.4 redovisas vidare de propositioner i vilka ingår lagförslag som inte har remitterats till lagrådet och i vilka angivits motivering enligt 8 kap. 18§ regeringsformen varför lagrådets yttrande inte inhämtats. I flertalet fall har regeringen som skäl för att avstå från lagrådsremiss åberopat undantagsbestämmelsen i nämnda lagrum att lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet. Den andra undantagsbestämmelsen i lagrummet -- att lagrådets hörande skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men skulle uppkomma -- har åberopats i tre fall (prop. 1990/91:19/finansdep./, prop. 1990/91:54 /finansdep./ och prop. 1990/91:56 /finansdep./).
Utskottet har, liksom under de två senaste årens granskningar av lagrådsremisserna, uppmärksammat att det i några fall som skäl för att inte höra lagrådet angivits ärendenas brådskande karaktär eller liknande formuleringar (se t.ex. 1989/90:73 /finansdep./, 1989/90:76 /arbetsmarknadsdep./ och 1989/90:95 /arbetsmarknadsdep./). Vidare har uppmärksammats att det i ett fall som skäl för att avstå från lagrådets hörande åberopats att lagförslagen i fråga endast haft "karaktären av följdändringar" (se prop. 1990/91:42 /finansdep./). Med anledning härav vill utskottet erinra om att endast de skäl som föreskrivs i nyssnämnda båda undantagsbestämmelser kan åberopas till stöd för att avstå från lagrådsgranskning. Utskottet får tillägga att i det fall avsikten är att undantagsbestämmelsen om avsevärt men skall åberopas uppgifter bör lämnas om vari sådant men består.
Beträffande en av ovannämnda propositioner -- proposition 1989/90:95 om allmänt lönestopp -- kom lagrådsgranskning till stånd under riksdagsbehandlingen. Beträffande ärendets beredning i riksdagen kan här nämnas följande. Propositionen, som avlämnades till riksdagen den 8 februari 1990, hänvisades till arbetsmarknadsutskottet. Följande dag beslöt arbetsmarknadsutskottet att inhämta lagrådets yttrande över propositionen. Förslaget föredrogs inför lagrådet av en tjänsteman från arbetsmarknadsdepartementet. Lagrådets yttrande beslutades den 12 februari, dvs. den dag motionstiden -- som bestämts till fyra dagar -- gick ut. Arbetsmarknadsutskottet avgav betänkande i ärendet den 14 februari.
Underhandsföredragningar, dvs. föredragning inför lagrådet innan lagrådsremissen offentliggjorts genom att den expedierats till lagrådet, har enligt lagrådets diarium förekommit i två fall (förslag till lag om särskild löneskatt, m.m. resp. förslag till ändringar i yttrandefrihetsgrundlagen, m.m.).
Slutligen skall här nämnas att från statsrådsberedningen erhållits en promemoria gällande samordningen av regeringskansliets kontakter med lagrådet m.m. (se bilaga A6.5).
Utskottet har utöver det anförda inte funnit anledning till något uttalande.
4. Författningsutgivningen
Utskottet har på sedvanligt sätt granskat utgivningen av Svensk författningssamling (SFS). Granskningen avser 1990. Den har liksom tidigare koncentrerats på förhållandet mellan författningarnas ikraftträdande och den tidpunkt de kom ut från trycket.
Bestämmelser om kungörande av vissa lagar och vissa andra författningar finns bl.a. i 8 kap. 19 § regeringsformen (RF), i lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar samt i författningssamlingsförordningen. En närmare redogörelse för dessa bestämmelser återfinns i KUs betänkande 1986/87:33, bilaga B4.
Enligt 8 kap. 19 § RF skall beslutad lag utfärdas av regeringen utan dröjsmål och kungöras så snart det kan ske. Detsamma gäller i princip för förordningar. Statsrådsberedningen har sedan länge lagt fast vissa rutiner på detta område. I den senaste upplagan av statsrådsberedningens s.k. Gröna bok med riktlinjer för författningsskrivningen uttalas att tiden emellan det att en författning utkommer från trycket till dess att den träder i kraft bör vara minst fyra veckor. Endast i speciella undantagsfall bör tiden sättas kortare än två veckor.
Granskningsarbetet under senare år
I 1988 och 1989 års granskningsbetänkanden konstaterade utskottet att tidpunkterna för utgivningen av SFS-trycket genomgått en förbättring, även om det bedömdes angeläget att ytterligare minska antalet sent utgivna författningar. I 1990 års granskningsbetänkande (1989/90:KU30) konstaterades att utvecklingen fortsatt i samma riktning, men att antalet sent utkomna författningar fortfarande borde minskas.
Årets granskning
Under 1990 publicerades 1 525 författningar i SFS, vilket är en ökning med 413 gentemot år 1989. Endast 466 av författningarna utkom från trycket inom den rekommenderade fyraveckorsgränsen före ikraftträdandet. Av bilaga A 7, tabell 1, framgår vilka författningar som utkom av trycket mindre än två veckor före ikraftträdandet. Tabellen upptar 565 författningar, vilket är en ökning med 250 gentemot år 1989. Det innebär att procentandelen författningar som utkommit mindre än två veckor före ikraftträdandet ökat med nio procentenheter från 28 till 37%. Den tidigare nedåtgående trenden har alltså brutits. 315 författningar utkom av trycket under sista veckan före ikraftträdandet eller, i elva fall, under ikraftträdandedagen eller efter densamma. Det motsvarar 21% av samtliga utkomna författningar och är en ökning med 12 procentenheter i förhållande till föregående år.
I bilaga A 7, tabell 2 redovisas förhållandena inom de olika departementens områden. Av redovisningen framgår att utrikesdepartementet har den högsta andelen författningar som utkommit senare än två veckor före ikraftträdandet, nämligen 72%. I social-, finans-, utbildnings-, arbetsmarknads- och bostadsdepartementen överstiger andelen författningar utkomna under den sista tvåveckorsperioden 40%.
Den höga andelen sent utkomna författningar kan i vissa fall ha sin grund i förseningar under riksdagsbehandlingen. Det är viktigt att riksdagen beaktar de problem som kan uppstå om ikraftträdandet ligger för nära i tiden och, om behov föreligger, senarelägger detsamma.
Enligt utskottets mening är den redovisade utvecklingen vad gäller sent utkomna författningar otillfredsställande. Utskottet vill upprepa vad som tidigare sagts om vikten av att författningsarbetet bedrivs på sådant sätt att förseningar undviks. Detta är av stor betydelse för myndigheterna och ytterst för den allmänhet som berörs av statsmakternas normgivning.
5. Propositioner
I detta avsnitt behandlar utskottet ett antal frågor rörande regeringens avlämnande av propositioner till riksdagen. Utskottet har under en följd av år följt förhållandena på detta område, främst med avseende på förseningar och anhopning av propositioner vid vissa tidpunkter under riksmötet. Utskottet har också redovisat de åtgärder som under de senaste åren vidtagits av statsrådsberedningen för att få till stånd förändrade rutiner som förbättrar förhållandena sett ur riksdagens synpunkt.
I årets granskning har särskilt behandlats dels propositionsavlämnandet allmänt, dels konsekvensanalyser i propositioner, dels utbildningsanslag i budgetpropositionen.
a) Propositionsavlämnandet
I 3 kap. 5 § riksdagsordningen (RO) föreskrivs allmänt att "regeringen bör avlämna sina propositioner på sådana tider att anhopning av arbete hos riksdagen om möjligt förebygges. Regeringen skall samråda med talmannen därom. Proposition kan avlämnas även när riksmöte ej pågår".
Tidsgränserna för propositionsavlämnandet är enligt RO för anslagspropositioner för följande budgetår senast den 10 mars och för andra propositioner senast den 31 mars. För budgetpropositionen jämte finansplan och nationalbudget gäller att dessa skall avlämnas senast den 10 januari. Regeringen skall också avge särskilt förslag till slutlig reglering av statsbudgeten (kompletteringsproposition). Denna skall om hinder ej möter avlämnas före utgången av april månad. De aktuella tidsgränserna får överskridas endast om det föreligger synnerliga skäl (3 kap. 4 § RO).
Annan proposition än som avser anslagsfrågor skall avlämnas senast den 31 mars om regeringen anser att den bör behandlas under pågående riksmöte.
Proposition avlämnas genom att den ges in till kammarkansliet. Den anmäls av talmannen vid sammanträde med kammaren efter det att den har delats ut till riksdagens ledamöter.
Sedan våren 1988 resp. hösten 1989 tillämpas med anledning av beslut om riksdagens arbetsformer (KU 1987/88:43) och om fortsatta försök med förändrad budgetprocess i riksdagen (1989/90:KU19) en ordning med tidigarelagda tidsgränser. Försöket innebär att riksdagen skall behandla statsbudgeten före den 1 maj och att behandlingen skall vara mer samlad än tidigare. Enligt beslutet skall anslagspropositioner avlämnas senast den 25 februari (innevarande år 22 februari) i stället för den 10 mars.
Beträffande utskottets iakttagelser vid granskningen av propositionsavlämnandet våren 1990 baseras dessa på inom kammarkansliet upprättad statistik, se bilaga A8. Av materialet framgår bl.a. att det avlämnades sammanlagt 84 propositioner jämfört med 69 under våren 1989.
Av de avlämnade och aviserade propositionerna överlämnades 19 senare än enligt uppgift i ursprunglig förteckning från den 21 december 1989 och 11 senare än enligt den reviderade propositionsförteckningen från den 1 mars 1990. Den genomsnittliga förseningen var 15 dagar resp. 11 dagar i förhållande till de nämnda förteckningarna. Förseningen varierade mellan 4 och 45 dagar. Av de aviserade propositionerna var det 12 som inte avlämnades under det att 30 av de avlämnade propositionerna ej hade aviserats.
Vad gäller anhopningen kan konstateras att under veckan före den 31 mars avlämnades 16 propositioner. Efter detta datum avlämnades sammantaget 28 propositioner.
Anslagspropositioner skulle som tidigare redovisats i år avlämnas senast den 22 februari. Emellertid kom 14 att avlämnas efter detta datum; 6 under mars månad, 6 under april månad och 2 i maj. Utskottet har i betänkandet 1990/91:KU42 anmält att en utvärdering kommer att göras under hösten 1991 av den försöksverksamhet med sammanhållen budgetbehandling som ägt rum sedan budgetåret 1988/89.
Talmanskonferensen behandlade den 13 mars i år den då reviderade propositionsförteckningen och de förändringar i förutsättningarna för planeringen av riksdagens arbete som blev en följd av det stora antalet ändringar i förhållande till den ursprungliga förteckningen. Kammarsekreteraren fann i sin föredragning de redovisade förändringarna anmärkningsvärt omfattande och framhöll det angelägna i att den i januari avgivna planen hade en betydligt större precision. Den uppkomna situationen kunde enligt kammarsekreteraren innebära svårigheter för riksdagen att inom ramen för planerade plenidagar hinna med alla ärenden. Talmanskonferensen beslöt påtala de anmärkningsvärda förhållandena för statsrådsberedningen.
Utskottet vill för sin del erinra om tidigare uttalanden från riksdagens sida om betydelsen av att propositionsavlämnandet sker på ett sådant sätt att arbetet i utskott och kammare inte försvåras. Kraftfulla ansträngningar måste enligt utskottet göras för att undvika besvärande anhopningar och störande förseningar. Fler propositioner än nu måste bli färdiga för avlämnande under februari månad. Utskottet förutsätter att statsrådsberedningen följer frågan med största uppmärksamhet och tar erforderliga initiativ. Det är angeläget att föreskrivet samråd sker med talmannen och att de skilda departementen håller kontakt med resp. riksdagsutskott.
b) Konsekvensanalyser i propositioner
Utskottet har granskat förekomsten och utformningen av konsekvensanalyser i propositioner som behandlats av riksdagen år 1990. Samtliga övriga riksdagsutskott har beretts tillfälle inkomma med yttrande. Inkomna yttranden m.m. samt en promemoria som upprättats inom konstitutionsutskottets kansli bifogas som bilagorna A 9.1--A9.11.
Bakgrund
Kraven när det gäller beredningen av regeringsärenden finns grundlagsfäst såvitt avser remissväsendet (7 kap. 2 § regeringsformen). Den interna beredningen i övrigt av regeringsärenden inom departementen och regeringen är lika litet som kommittéväsendet föremål för någon grundlagsreglering. -- Ansvaret för beredningen av ett regeringsärende faller enligt regeringsformen på det statsråd som har att föredra ärendet vid regeringssammanträde eller i övrigt besluta i ärendet.
I 3 kap. 2 § riksdagsordningen (RO) finns bestämmelser som rör innehållet i vissa propositioner. Bl.a. stadgas i tredje stycket att proposition med förslag om nytt eller väsentligen höjt anslag eller om sådana riktlinjer för viss statsverksamhet som avses i 9 kap. 7 § regeringsformen (dvs. princip- och organisationsbeslut) bör innehålla uppskattning av framtida kostnader för det ändamål som förslaget avser.
Bostadsutskottet har i ett ärende om vissa bostadspolitiska frågor (prop. 1986/87:48, BoU7) uttalat att en utgångspunkt beträffande regeringens förslag till riksdagen bör vara att i propositionerna beräkningar lämnas avseende de kostnader förslagen innebär. Att en sådan ordning tillämpas har enligt bostadsutskottet i princip stöd i RO. En redovisning av kostnaderna får anses motiverad bl.a. som underlag för en meningsfull riksdagsbehandling. Det fanns enligt bostadsutskottets mening anledning för riksdagen att underrätta regeringen om vikten av att kommande förslag innehåller sådana uppskattningar som tas upp i det diskuterade avsnittet av RO. Riksdagen beslöt att som sin mening ge regeringen till känna vad bostadsutskottet anfört beträffande redovisning av kostnaderna för förslag i propositioner.
I sammanhanget skall också nämnas att om riksdagen anser att beslutsunderlaget bör kompletteras kan det berörda utskottet enligt 4kap. 10 § riksdagsordningen inhämta upplysningar och yttranden. Detta sker förhållandevis ofta och många gånger i form av regelrätta remissförfaranden eller slutna eller offentliga utfrågningar.
Att konsekvensutredningar i regelgivningssammanhang skall belysa konsekvenserna av regeln, både ekonomiska och andra konsekvenser, har framhållits i 1991 års budgetproposition (prop. 1990/91:100) bil. 2 Utveckling av offentlig sektor. I propositionen sägs att konsekvensutredningar utan tvivel är av stor betydelse för ett ändamålsenligt beslut, samtidigt som de på sikt blir en grund för jämförelser i den uppföljning av regler som är en väsentlig del i den nya budgetprövningen. Frågan om god regelkvalitet gäller enligt propositionen reglernas ändamålsenlighet för sitt syfte. I praktiken är reglers innehåll ofta resultat av kompromisser och intresseavvägningar, och i en komplex verklighet finns ofta målkonflikter. Det gör enligt vad som sägs i propositionen inte frågan om regelkvalitet mindre betydelsefull. Många regler har t.ex. fått helt andra effekter än som avsetts eller beräknats, och detta har inte sällan berott på omständigheter som borde ha varit möjliga att förutse vid en omsorgsfull konsekvensanalys.
I riksrevisionsverkets rapport Regelekonomi -- begränsningsförordningen i praktiken, framhålls att regeringen i mitten av 1980-talet inledde en regelreformering mot bakgrund av att ramlagstiftning blivit allt vanligare. De statliga myndigheterna hade getts generösa bemyndiganden att utfärda egna regler, och antalet myndighetsregler hade ökat kraftigt. Enligt rapporten har regelstyrning gett upphov till oönskade dynamiska effekter. Utfallet i ett regelsystem påverkar oavsiktligt utfallen i andra regelsystem med ibland stora samhällsekonomiska kostnader som följd. Komplexiteten i det samlade regelverket har gjort det svårt att förutse sådana effekter, och justeringar i efterhand har visat sig besvärliga att genomföra. Vidare sägs att regelsystem av ramlagskaraktär där förvaltningsdomstolar genom sin praxis svarar för utfyllnaden, i många fall har medfört avsevärt mer långtgående konsekvenser än vad som ursprungligen förväntats.
Tidigare behandling
Konstitutionsutskottet har vid flera tillfällen tagit upp frågan om konsekvensanalyser av lagförslag. I betänkandet 1988/89:KU7 hänvisades till ett tidigare uttalande om att det är en viktig uppgift i det utredningsarbete som ligger till grund för ny lagstiftning att göra ordentliga konsekvensanalyser av framlagda lagförslag.
I betänkandet 1990/91:KU7 framhöll utskottet åter vikten av ordentliga konsekvensanalyser. Utskottet hänvisade bl.a. till att frågan behandlats i statsrådsberedningens checklista för regelgivare (PM 1990:2). Utskottet avstyrkte motioner i frågan om konsekvensanalyser med hänvisning till det arbete som bedrivs i regeringskansliet men framhöll att det kunde finnas anledning att i granskningsarbetet återkomma med en undersökning av konsekvensanalyser i framlagda propositioner.
Yttranden från andra utskott m.m.
Konstitutionsutskottet har berett övriga utskott tillfälle att yttra sig om förekomsten och utformningen av konsekvensanalyser i propositioner framlagda under 1990. Sammanfattningsvis kan sägas att inkomna yttranden m.m. (bilagorna A 9.2--A9.11) ger uttryck för att det finns ett behov av bättre konsekvensanalyser.
Utskottets överväganden
Riksdagen har i verksledningsbeslutet (prop. 1986/87:99, KU29) dragit upp vissa riktlinjer för hur arbetet med att utforma lagar och andra förskrifter skall bedrivas. Innan en föreskrift beslutas skall man så långt möjligt bedöma vilka kostnader och övriga effekter som tillämpningen kan leda till för staten, kommunerna och den privata sektorn.
Behovet av konsekvensanalyser har betonats i olika sammanhang. Enligt den nya begränsningsförordningen (1987:1347) skall myndigheterna utreda och dokumentera kostnadsmässiga och andra konsekvenser av regelförslag. Kommittéerna har genom de särskilda kommittédirektiven (Dir. 1984:5) ålagts lämna väl genomarbetade kostnadsberäkningar som tar hänsyn till alla kostnader för olika intressenter (staten, kommunerna, socialförsäkringssektorn, företagen och enskilda), såväl direkta som indirekta. Även andra viktigare konsekvenser skall belysas. I ett gemensamt cirkulär (C1989:7) från statsrådsberedningen, finansdepartementet och civildepartementet har framhållits att det självfallet inte är mindre viktigt att man bedömer konsekvenserna av de regler som riksdagen eller regeringen beslutar genom lagar och förordningar. Konsekvenserna av förordningsförslag bör enligt cirkuläret redovisas i skriftlig form. Vidare sägs att konsekvenserna av lagförslag givetvis bör beskrivas i den proposition eller lagrådsremiss där förslaget läggs fram.
Utskottens redovisningar har visat att det finns vissa brister när det gäller förekomsten av konsekvensanalyser. Sådana brister kan visserligen kompenseras under utskottens beredning av förslaget, t.ex. genom att de uppmärksammas i motioner eller genom utskottsutfrågningar och annat inhämtande av upplysningar, men det skulle i vissa fall kunna ifrågasättas om ärendena kan anses ha blivit tillräckligt beredda i regeringskansliet. I detta sammanhang vill konstitutionsutskottet särskilt peka på vikten av konsekvensbedömningar inte minst när det gäller att bestämma tidpunkten för ikraftträdandet av ett förslag. Vidare vill utskottet framhålla behovet av konsekvensanalyser i beslutsunderlagen också för att underlätta senare utvärderingar.
Det är enligt konstitutionsutskottets mening angeläget att i första hand propositioner som innehåller förslag till ny lagstiftning innehåller konsekvensanalyser.
Mot bakgrund av det arbete -- bl.a. i form av utbildningsinsatser -- som bedrivs inom regeringskansliet för att i större utsträckning åstadkomma tillräckliga konsekvensanalyser i propositionerna kan det enligt konstitutionsutskottets mening antas att de brister som nu finns på området kommer att minska i framtiden. Det finns enligt utskottets mening anledning att även fortsättningsvis följa frågan i utskottets granskningsarbete.
c) Utbildningsanslag i budgetpropositionen
Bestämmelser om finansmakten finns i 9 kap. regeringsformen. I 3 § stadgas bl.a. att riksdagen skall företa budgetreglering för närmast följande budgetår, eller om särskilda skäl föranleder det, för annan period. Riksdagen skall därvid bestämma till vilket belopp statsinkomsterna skall beräknas och anvisa anslag till angivna ändamål. Vidare sägs att riksdagen också kan besluta att särskilt anslag på statsbudgeten skall utgå för annan tid än budgetperioden.
Enligt 9 kap. 7 § regeringsformen kan riksdagen i samband med budgetregleringen eller annars besluta riktlinjer för viss statsverksamhet för längre tid än anslag till verksamheten avser.
Riksdagen beslöt 1988 om en övergång till en ny form av budgetstyrning som skall omfatta hela statsförvaltningen. Den nya ordningen innebär att riksdagen i samband med behandlingen av budgeten för det kommande budgetåret varje år gör en fördjupad prövning för en tredjedel av myndigheterna. Riksdagen tar då ställning till en verksamhets inriktning och medelsramar för den kommande treårsperioden. Reformen genomförs successivt med verkan för den första gruppen myndigheter fr.o.m. budgetåret 1991/92.
För forskningsområdet har en liknande ordning tillämpats sedan lång tid. Propositioner framläggs vart tredje år. Fr.o.m. 1990 års budgetproposition har även grundutbildningen behandlats i ett treårsperspektiv. Sålunda behandlade utbildningsutskottet i sina budgetbetänkanden 1990 rörande den grundläggande högskoleutbildningen och forskningen utöver anslagen för budgetåret 1990/91 även frågor rörande verksamhetens inriktning och omfattning under de därpå följande två budgetåren.
I årets budgetproposition föreslås för budgetåret 1991/92 vissa anslagsminskningar proportionellt fördelade över de olika anslagen för grundutbildning resp. för forskning och forskarutbildning. Anledningen till besparingsförslaget är enligt föredragande statsrådet att riksdagen i budgetbehandlingen 1989 och 1990 beslutat om förstärkningar i förhållande till regeringens förslag. Dessa beslut får kostnadskonsekvenser för budgetåret 1990/91 som går utanför de av regeringen tidigare beräknade medelsramarna.
Regeringens syn har utvecklats i en inom utbildningsdepartementet utarbetad promemoria (bilaga A10.1). När det gäller anslagen till forskningen sägs i promemorian att det centrala i de särskilda forskningspropositionerna är de ekonomiska ramarna för den kommande treårsperioden. Det senaste förslaget, som förelades riksdagen våren 1990 och gällde perioden 1990/91--1992/93, innebar enligt regeringen att den årliga anslagsnivån vid treårsperiodens slut skulle ha ökat med 1 miljard kronor utöver löne- och prisomvandlingen.
I promemorian hävdas (med hänvisning till 1989/90:UbU25, mom. 78) att riksdagen genom att godkänna propositionens riktlinjer för forskningspolitiken ställt sig bakom detta förslag till ekonomisk ram för treårsperioden. När riksdagen därtill beslutat om åtgärder som inte ingår i regeringens förslag, måste detta enligt utbildningsdepartementets promemoria tolkas som att dessa åtgärder skall finansieras inom den av regeringen föreslagna och av riksdagen godkända totalramen.
Vidare sägs i promemorian att när riksdagen vid behandlingen av budgetpropositionen 1990 beslutat om särskilda åtgärder för grundutbildningen utan att samtidigt ange hur dessa skall finansieras, måste detta på motsvarande sätt tolkas som om dessa åtgärder skall finansieras inom av regeringen redovisade medelsramar.
En redovisning för riksdagens behandling 1990 av regeringens förslag till anslag till såväl forskning som grundläggande högskoleutbildning ges i en promemoria upprättad av utbildningsutskottets kanslichef (bilaga A10.2). I denna påpekas vad gäller forskningsanslagen att regeringen i propositionen 1989/90:90 inte begärde att riksdagen skulle ta ställning till en samlad ekonomisk ram för resursförstärkningarna under treårsperioden.
Utbildningsutskottet hade att ta ställning till regeringens yrkanden för de olika anslagsområdena. På några punkter önskade utskottet göra förstärkningar i förhållande till regeringens förslag. Utskottet anvisade medel i de fall förstärkningarna hade kostnadseffekter redan under budgetåret 1990/91. Därutöver angavs vad konsekvensen blev för medelsbehovet under budgetåren 1991/92 och 1992/93. När utskottet därefter föreslog riksdagen att anta de i propositionen förordade riktlinjerna för treårsperioden var det med uttryckligt undantag för de förändringar som följde av utskottets förslag till förstärkningar.
Riksdagen följde i sitt budgetbeslut 1990 rörande forskningen helt utbildningsutskottets förslag. På de punkter där detta innebar förstärkningar i förhållande till propositionen beslöt riksdagen sålunda om ramar för resurstilldelningen för budgetåren 1991/92 och 1992/93 som gick utöver de av regeringen föreslagna.
När det gäller anslaget för grundläggande utbildning begärdes i budgetpropositionen 1990 inte att riksdagen skulle ta ställning till det tillgängliga budgetutrymmet under budgetåren 1991/92 och 1992/93. Något sådant ställningstagande gjordes heller inte av riksdagen.
Utbildningsutskottet har vid årets budgetbehandling avvisat de här aktuella förslagen till besparingar. Beträffande forskningsanslagen uttalar utbildningsutskottet (1990/91:UbU13) som sin åsikt att regeringen genom den använda finansieringstekniken motsatt sig riksdagens uttalade vilja beträffande resursnivåerna för anslagen till olika forskningsändamål för den aktuella treårsperioden.
Utskottet får anföra följande. Den aktualiserade frågan är av principiell betydelse inför övergången till ett system med flerårsbudgetering för alla verksamhetsområden. Utskottet vill först göra det i och för sig självklara konstaterandet att regeringen har full frihet att mot bakgrund av sin bedömning av det statsfinansiella läget och föreliggande behov föreslå de besparingar och förändringar i statsverksamheten som den finner motiverade. Lika självklart är dock att riksdagen till följd av bestämmelserna i 9 kap. regeringsformen har att göra den slutliga bedömningen av det tillgängliga utrymmet för reformer. Som ovan redovisats beslöt riksdagen våren 1990 vid sin behandling av budgeten för forskningen om något vidare ramar för utbyggnaden under treårsperioden än vad regeringen föreslagit. Riksdagen gjorde således vid den tidpunkten en annan bedömning än regeringen av det tillgängliga utrymmet.
De beslut om ramar för de kommande åren som tas vid en budgetprövning för en flerårsperiod av det slag det här är fråga om är riktlinjebeslut (jfr 9 kap. 7 § regeringsformen). Förändringar kan göras vid den årliga budgetprövningen om detta skulle vara befogat av statsfinansiella eller andra skäl. Ett sådant skäl kan vara att det parlamentariska läget förändrats. Givetvis måste t.ex. ett regeringsskifte kunna få genomslag i nya beslut på alla områden. En av de bärande tankarna bakom det nya budgetsystemet är dock att de angivna ramarna för myndighetsanslagen normalt sett skall gälla för perioden och att en förenklad budgetprövning därför kan ske under mellanåren. Sett från myndigheternas synpunkt har detta fördelen att det ger bättre planeringsmöjligheter.
En förutsättning för att det nya systemet skall fungera på avsett sätt är emellertid att respekten kan upprätthållas för de riktlinjebeslut riksdagen fattar i samband med den fördjupade prövningen. Om förhållandena förändrats i något väsentligt avseende efter det att dessa beslut fattats kan det självfallet vara befogat att föreslå förändringar även under de år då förenklad prövning skall ske. Om däremot de föreslagna förändringarna motiveras endast med att riksdagen i sina beslut om riktlinjer avvikit från regeringens ursprungliga förslag, leder det med nödvändighet till en mer omfattande årlig budgetprövning i riksdagen. Enligt utskottets mening kommer det därmed att bli svårt att upprätthålla distinktionen mellan fördjupad och förenklad budgetprövning.
I det aktuella fallet med forskningsanslagen tycks oklarhet ha rått i regeringskansliet om i vilken utsträckning riksdagen godkänt forskningspropositionens förslag till ramar för verksamheten under perioden 1990/91--1992/93. En förklaring till denna oklarhet kan stå att finna i att det som enligt promemorian från regeringskansliet var det centrala, den samlade ekonomiska ramen, aldrig underställdes riksdagens prövning i form av ett separat yrkande.
Enligt utskottet kommer det i den nya ordningen att vara av stor vikt att regeringens förslag till ramar och riktlinjer för myndigheternas verksamhet under en treårsperiod är tydligt utformade. Det skall inte kunna råda någon tvekan vare sig om vilka riktlinjer riksdagen tagit ställning till eller om innebörden av riksdagens beslut. Utöver det anförda har utskottets granskning inte gett anledning till något uttalande.
6. Normgivningsfrågor
a) Förteckningar över normgivningsbemyndiganden
Sedan år 1986 har statsrådsberedningen halvårsvis upprättat förteckningar över riksdagens normgivningsbemyndiganden i enlighet med ett uttalande av konstitutionsutskottet i 1980 års granskningsbetänkande (KU 1979/80:50). Enligt utskottet fanns det ett behov av att samtliga riksdagens bemyndiganden i normgivningshänseende samlades, systematiserades och hölls tillgängliga på lämpligt sätt. Den senaste förteckningen redovisar bemyndiganden i lagar som utfärdats före den 1januari 1991 och har fogats till detta betänkande som bilaga A11.1. Inom statsrådsberedningen pågår ett arbete som syftar till att upprätta en förteckning över regeringens bemyndiganden (bilaga A11.2). Av redovisningen framgår att bemyndiganden finns i en stor mängd förordningar (ca 1000).
Utskottet hänvisade i förra årets granskningsbetänkande (1989/90:KU30 s. 17) till riksdagens revisorers befattning med förteckningen. Revisorerna har i årets granskningsplan tagit upp riksdagens bemyndiganden som ett granskningsärende och kan i det sammanhanget ha anledning att göra bedömningar i fråga om normgivningsförteckningens användningsområde m.m. Enligt utskottets mening är det av största betydelse att uppgifter om vilka bemyndiganden som utfärdats på normgivningsområdet finns lätt tillgängliga.
b) Normgivning genom förvaltningsbeslut
Utskottet har vid sin granskning av regeringsprotokollen såvitt gäller försvarsdepartementet iakttagit följande förvaltningsbeslut av normerande karaktär.
1. Regeringen gjorde genom ett förvaltningsbeslut den 19 januari 1989 (nr 35) undantag från förordningen (FFS 1984:31) om förmåner till anställd i beredskapsstyrka för FN-tjänst och beredskapskontingenten i Korea. Undantaget är av generell karaktär och avser traktamente och ersättning för logikostnad för den svenska personalen i UNIFIL (FN-styrkan i södra Libanon). Av beslutet framgår dessutom att ett liknande beslut fattades den 5 mars 1987.
2. Genom ett förvaltningsbeslut den 9 mars 1989 (nr 23) medgav regeringen undantag från föreskrifterna om arvoden i 5 och 7 §§ reglementet den 9 februari 1962 för försvarets reservsjuksköterskekår. Undantaget är generellt. Av beslutet framgår att reglementet hade ändrats den 14 maj 1987.
3. Den 8 november 1979 beslutade regeringen att vissa rådgivande råd skulle inrättas vid vissa av försvarsmaktens övnings- och skjutfält, m.m. I en bilaga till beslutet meddelades bestämmelser för rådens verksamhet.
I ett förvaltningsbeslut den 24 augusti 1989 (nr 17) upphävde regeringen bestämmelserna för rådens verksamhet och bemyndigade i stället fortifikationsförvaltningen att utfärda sådana bestämmelser.
4. I förordningen (1983:276) om verksamheten inom försvarsmakten finns bestämmelser om den produktion som försvarsmaktens myndigheter skall genomföra. Produktionen styrs genom uppdrag. Genom tämligen ingående föreskrifter regleras befogenheterna för olika myndigheter att ge sådana uppdrag.
Regeringen bestämde genom ett förvaltningsbeslut den 12 oktober 1989 (nr 1) att chefen för armén skulle genomföra försök med produktionsledningssystemet inom armén. Två alternativ skulle prövas. I beslutet angavs att försöken skulle genomföras enligt en promemoria som fogades till beslutet. I promemorian föreskrivs såsom ett undantag från förordningen beträffande myndigheter som berörs av det ena alternativet, att myndighet på lägre regional nivå får ge uppdrag till annan myndighet på lägre regional eller lokal nivå.
Det kan enligt utskottets mening många gånger vara svårt att avgöra om en viss typ av reglering skall ske genom normgivning eller förvaltningsbeslut. I sitt yttrande över propositionen 1989/90:54 om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. uttalade utskottet också att gränsdragningen mellan normer och förvaltningsbeslut inte är helt klar och att detta hade understrukits redan av grundlagberedningen (1989/90:KU4y). Enligt utskottets mening faller emellertid de nu redovisade besluten inom ramen för vad som får anses vara normgivning. Regleringen borde därför ha skett genom förordning. I sammanhanget vill utskottet framhålla att sådana äldre föreskrifter som t.ex. reglementet den 9 februari 1962 för försvarets reservsjuksköterskekår bör få en modernare författningsmässig form.
7. Offentlighet och sekretess
a) Tillämpningen av sekretessbestämmelserna m.m. i utrikes- och försvarsdepartementen
Utskottet har tidigare i sin granskning vid några tillfällen uppmärksammat sekretesslagens tillämpning i regeringskansliet, se bl.a. granskningsbetänkandena KU 1985/86:25 s.16f. och 1988/89:KU30 s.14f. Granskningen år 1986 gällde sekretesslagens tillämpning i utrikes- och försvarsdepartementen. Granskningen år 1989 gällde bl.a. diarieföring och sekretessbeläggning av allmänna handlingar i utrikesdepartementet, socialdepartementet samt miljö- och energidepartementet. Till grund för utskottets granskningar i dessa ärenden låg bl.a. vissa inom regeringskansliet upprättade promemorior rörande handläggningen av frågor om utlämnande av allmänna handlingar m.m. (se KU 1985/86:25 s.312f. och 1988/89:KU30 s.203f.).
Utskottet har i år ånyo granskat sekretesslagens tillämpning i utrikes- och försvarsdepartementen. Granskningen har skett mot bakgrund av tre utlämnandeärenden handlagda i UD, UDs handelsavdelning (UDH) och försvarsdepartementet. Till grund för granskningen har bl.a. legat fyra inom dessa departement upprättade promemorior.
Promemoriorna innehåller till en början allmänna uppgifter om handläggningen av ärenden om utlämnande av allmänna handlingar. I en promemoria av UD/UDH redogörs således för "Rutiner för utlämnande av allmänna handlingar inom UD" (bilaga A12.1). Till promemorian har som underbilagor fogats uppgifter över de regerings- och departementschefsbeslut i fråga om att lämna ut allmän handling till enskild som under 1989 meddelats i dels UD (underbilaga 1 till bilaga A12.1), dels UDH (underbilaga 2 till bilaga A12.1). I en promemoria från försvarsdepartementet lämnas uppgifter om "Handläggningen i försvarsdepartementet av ärenden om utlämnande av allmänna handlingar" (bilaga A12.2). Till promemorian har bl.a. fogats en förteckning över de regerings- och departementschefsbeslut som under åren 1989 och 1990 meddelats i ärenden av aktuellt slag i försvarsdepartementet (underbilaga 1 till bilaga A12.2). I promemoriorna i ärendet finns vidare uppgifter om handläggningen av de tre utlämnandeärenden som nämnts i det föregående, se bilaga A12.3 (UD), bilaga A12.4 (UDH) och ovannämnda bilaga A12.2 (p. 3 och 4 samt underbilagorna 2--5).
Till grund för granskningen i ärendet ligger vidare upplysningar lämnade av rättscheferna i utrikes- och försvarsdepartementen vid utfrågningar inför utskottet (se bilagorna B2 och B7).
Vad som allmänt framkommit beträffande handläggningen av berörda frågor inom angivna departement har inte gett utskottet anledning till något särskilt uttalande. Utskottet utgår ifrån att man inom departementen i dessa frågor eftersträvar så stor öppenhet som möjligt inom ramen för gällande sekretessregler och internationell sedvänja (jfr KU 1985/86:25 s.16 och 1988/89:KU30 s.19).
I fråga om de tidigare nämnda utlämnandeärenden får utskottet anföra följande. I två av ärendena -- handlagda i UD resp. UDH -- gäller frågan i första hand om framställningar från enskilda om tillhandahållande av allmänna handlingar handlagts med den skyndsamhet som följer av 2 kap. 12§ tryckfrihetsförordningen (TF).
Redogörelser för dessa ärendens handläggning har lämnats i två av de ovannämnda promemoriorna, se bilagorna A12.3 och A12.4. Vidare har det ena ärendet berörts vid utfrågningen med UDs rättschef. I en skrivelse till utskottet har vidare rättschefen i statsrådsberedningen anfört följande:
Inom regeringskansliet iakttas skyndsamhetskravet i 2 kap. 12§ tryckfrihetsförordningen. Framställningarna är ibland mycket omfattande och svårbedömda. De fordrar även ibland gemensam beredning. Att ur en handling skilja offentliga uppgifter från hemliga kan vara ett tidskrävande arbete.
Även med beaktande av skyndsamhetskravet förekommer det mot denna bakgrund fall där handläggningstiden blir förhållandevis lång. Beaktas måste också att den berörda personalen inom regeringskansliet kan vara upptagen med andra lika angelägna arbetsuppgifter.
Utskottet kan av ovannämnda redogörelser konstatera att det i båda de aktuella ärendena rört sig om relativt långa handläggningstider. Utskottet får med anledning härav framhålla vikten av att framställningar om utlämnande av allmänna handlingar handläggs skyndsamt, självfallet dock utan att avkall görs på den omsorg med vilken sådana ärenden skall prövas. Utskottet finner inte anledning till något ytterligare uttalande i denna del.
I det tredje utlämnandeärendet har utskottets granskning i första hand avsett frågan om försvarsdepartementet förfor riktigt genom att inte tillställa en enskild person ett diktafonband från ett sammanträde i departementet, där departementschefen inhämtade vissa sakupplysningar som lämnades av företrädare för försvarsmyndigheter om utprovningen av flygstridsdräkten till flygplan JAS 39 Gripen. Den närmare handläggningen av saken framgår dels av promemorian från förvarsdepartementet (se bilaga A12.2 punkterna 3 och 4 samt underbilagorna 2--5), dels av uppgifter lämnade vid utfrågningen inför utskottet av rättschefen i försvarsdepartementet.
Utskottet gör i denna del följande bedömning. På det stadium då berörda sakupplysningar lämnades till försvarsdepartementet genom bl.a. upptagning på diktafonband utgjorde bandet i fråga inte en allmän handling i tryckfrihetsförordningens mening. Vid angivna förhållanden förelåg då ingen skyldighet för departementet att utlämna bandet (jfr 2 kap. 7§ TF). Som framgått av promemorian från försvarsdepartementet vidtogs därefter den åtgärden att en ordagrann utskrift av upptagningen gjordes. Denna utskrift tillfördes akten i ärendet. Därefter återanvändes bandet för annan upptagning. Någon bandkopia gjordes inte. Mot bakgrund av bl.a. det förhållandet att önskemål förelåg från enskild om att få avlyssna upptagningen, som inte innehöll några uppgifter som omfattades av sekretess, kan förfarandet diskuteras. Något formellt hinder mot åtgärden förelåg dock inte.
Vad som i övrigt förekommit ger inte utskottet anledning till något ytterligare uttalande.
b) Insyn i EG-frågor
Utskottet har i tidigare års granskning ägnat uppmärksamhet åt beredningen i regeringskansliet av frågor rörande det pågående förhandlingsarbetet med de Europeiska gemenskaperna (EG). Resultatet redovisades i förra årets granskningsbetänkande. Utskottet gjorde då vissa påpekanden rörande dokumentation av rådet för Europafrågors sammanträden, offentlighetsprincipens tillämpning i beredningsarbetet, diarieföring av allmänna handlingar samt informationen till EFTA-delegationen.
Beträffande rådet för Europafrågor konstaterade utskottet att det inte förelåg några formella krav på protokollföring eller annan dokumentation av verksamheten men påpekade att det vore önskvärt att dokumentation i vart fall förelåg om när sammanträden med rådet har ägt rum och vilka som som deltagit i sammanträdena. Av en inom utrikesdepartementets handelsavdelning upprättad promemoria som översänts till utskottet framgår att regeringskansliet följer dessa anvisningar. Dagordningar och kallelser liksom uppgift om vilka personer som deltagit vid sammanträdena finns dokumenterade och samlade hos integrationssekretariatet (ISEK). Utskottet noterar detta med tillfredsställelse.
Utskottet underströk beträffande offentlighetsprincipens tillämpning vikten av att alla berörda tjänstemän i regeringskansliet har god kännedom om gällande regler. Det fick enligt utskottet inte råda någon tvekan om att ambitionen är att ge varje framställan om utbekommande av handling en skyndsam och korrekt behandling.
För handlingar som inkommer till integrationssekretariatet gäller att de diarieförs i utrikesdepartementets huvuddiarium. Detta diarium har dels en öppen del som innehåller administrativa och konsulära ärenden, dels en del som innehåller samtliga övriga handlingar som registrerats. Den senare delen är enligt 6 § sekretessförordningen och med stöd av 15 kap. 2 § tredje stycket sekretesslagen sluten. Det innebär att den till skillnad från det öppna diariet innehåller såväl offentliga som sekretessbelagda uppgifter. Det är därför inte möjligt att enbart med åberopande av offentlighetsprincipen få del av denna del av diariet. Inte heller kan man utan föregående sekretessprövning erhålla ett utdrag ur diariet över handlingar som inkommit till en viss enhet inom departementet.
Utskottet uttalade i förra årets granskningsbetänkande att det med tanke på vikten av offentlighetsprincipen kunde finnas anledning för regeringen att överväga om inte ytterligare ärendegrupper borde föras till huvuddiariets öppna del. Det tekniskt avancerade och moderna diariesystem som tillämpas vid utrikesdepartementet borde enligt utskottet ge ökade möjligheter till en sådan hanteringsordning. Några sådana överväganden har enligt vad som uppgetts från regeringskansliet i vart fall ännu inte kommit till stånd. Däremot framgår det av UDHs promemoria att utrikesdepartementet har inlett en samlad översyn av diarieförings- och arkivrutiner inom utrikesförvaltningen. I det uppdraget ingår att integrera handelsavdelningens diarieföring i övriga departementets.
Utskottet har inga invändningar mot att en översyn sker av diarieförings- och arkivrutiner inom utrikesförvaltningen. En ytterligare samordning av departementets diarier kommer dock enligt utskottets mening att öka snarare än minska behovet av en översyn av föreskrifterna i 6 § sekretessförordningen om i vilka fall undantag skall göras från regeln i 15 kap. 2 § andra stycket sekretesslagen om att diarier skall föras på ett sådant sätt att de med utelämnande av vissa hemliga uppgifter kan företes för allmänheten. Genom samordningen kan nämligen ytterligare ärendegrupper annars komma att registreras i den slutna delen av huvuddiariet. Som utskottet framhöll i förra årets granskningsbetänkande är huvudsyftet med reglerna i 15 kap. sekretesslagen om registrering av handlingar att det skall gå att konstatera vilka allmänna handlingar som finns hos myndigheterna. Diarerna bör därför i så stor utsträckning som möjligt vara öppna. Utskottet vidhåller sin uppfattning att det kan finnas skäl för regeringen att överväga om inte ytterligare ärendegrupper borde föras till huvuddiariets öppna del.
Vad slutligen gäller informationen till EFTA-delegationen betonade utskottet förra året vikten och värdet av att riksdagspartierna genom sina representanter i EFTA-delegationen hålls underrättade om förhandlingsarbetets utveckling. Utskottet noterade med tillfredsställelse att det var regeringens uttalade ambition att så långt möjligt efterkomma delegationens önskemål om information.
Utrikesdepartementets handelsavdelning har på denna punkt som svar i årets granskning framhållit att företrädare för avdelningens politiska ledning fortsatt att med täta mellanrum samråda med riksdagens EFTA-delegation, och därvid bemödat sig om att lämna all relevant information. UDs handelsavdelning liksom regeringskansliet i övrigt har även stått till riksdagsutskottens förfogande för information och diskussion. Berörda utskott har vid ett flertal tillfällen utnyttjat denna möjlighet. Vidare har statsrådet Gradin enligt promemorian från handelsavdelningen ofta utnyttjat riksdagens informationsstund för att redogöra för aktuella frågor rörande Sveriges förhållande till EG. Av promemorian framgår också att EFTA-delegationen vid några tillfällen begärt kompletterande eller fördjupad information. Via UDs handelsavdelning har regeringen efterkommit varje sådan begäran.
Utrikesdepartementets handelsavdelning har också i sitt svar till utskottet försäkrat att det förblir regeringens strävan att i dessa frågor ha ett omfattande och öppet informationsutbyte med riksdagen och dess olika organ. Utskottet noterar även detta med tillfredsställelse. Utöver det anförda har utskottets granskning inte gett anledning till något uttalande.
8. Den militära underrättelsetjänsten
Under hösten 1990 och vintern 1991 kom svensk underrättelse- och säkerhetstjänst att ställas under en omfattande allmän debatt, bl.a. mot bakgrund av uppgifter om ett hemligt samarbete med USA. Påståenden fanns om ett för regeringen förborgat, alternativt ett med hela eller delar av regeringens goda minne utövat sådant samarbete i strid med den officiella alliansfria utrikespolitiska linjen. En av utgångspunkterna var därvid den s.k. Catalina-affären i juni 1952 -- rätteligen DC 3-affären -- då ett svenskt flygplan besköts och störtade under spaning efter en försvunnen DC 3-a. Det skall nämnas att regeringen i mars 1991 har tillsatt en särskild sakkunniggrupp som, i ljuset av de uppgifter vilka framkommit den senaste tiden, inom utrikesdepartementet skall utreda DC 3-affären.
Utskottet har till granskning tagit upp förhållandena i dag när det gäller regeringens kontroll av den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten. Granskningen har inriktats på regleringen och kontrollen av den militära underrättelsetjänstens internationella samarbete.
Till grund för utskottets granskning har bl.a. legat en omfattande promemoria, upprättad inom försvarsdepartementet, och en rapport från försvarets underrättelsenämnd (FUN), bilagorna A13.1 resp. A13.2. Vidare har utskottet hållit utfrågningar dels med nämndens ordförande, riksdagsledamoten Roland Brännström, dels med statssekreteraren Jan Nygren, expeditions- och rättschefen Rolf Holmquist samt departementsrådet Ingemar Wahlberg, försvarsdepartementet. Utfrågningarna -- den senare i inte sekretessbelagda delar -- återges i bilagorna B5 resp. B7. För utskottet har också funnits tillgänglig en sammanställning av fråge- och interpellationssvar samt tidningsartiklar.
Som en följd av den uppmärksammade IB-affären 1973 granskades den militära underrättelsetjänsten under hösten samma år av riksdagen (FöU 1973:25, rskr. 383). Därvid redovisades behovet av en hemlig underrättelsetjänst samt formulerades allmänna krav på denna särskilda organisation. Departementspromemorian ger -- utöver en redogörelse för den militära underrättelse- och säkerhetstjänstens organisation såväl historiskt som i dag, dess arbetsuppgifter samt regeringens ledning och kontroll över verksamheten -- en beskrivning av de olika utredningar som ägde rum vid 1970-talets mitt. Här skall tilläggas (jfr promemorians avsnitt 3) att verksamheten skall avse underrättelser av betydelse för rikets yttre säkerhet. Genom 1974 års underrättelseutredning (SOU 1976:19) och riksdagens beslut våren 1976 (prop. 1975/76:189, FöU 40, rskr. 376) fick insynen i och kontrollen av den militära underrättelsetjänsten i allt väsentligt den utformning den för närvarande har. Ett viktigt inslag i riksdagsbeslutet, vid sidan av de i huvudsak sekretessbelagda föreskrifter m.m. som kom att utfärdas, var att försvarets underrättelsenämnd inrättades från den 1 juli 1976.
Överbefälhavaren (ÖB) leder den centrala militära underrättelse- och säkerhetstjänsten (jfr förordningen 1983:276 om verksamheten inom försvarsmakten). De enheter inom försvarsmakten som har till huvudsaklig uppgift att inhämta -- till skillnad från att t.ex. bearbeta -- underrättelser med särskilda metoder är dels en enhet hos ÖB, kontoret för särskild inhämtning (KSI), dels försvarets radioanstalt (FRA). ÖB avgör den närmare inriktningen av KSIs arbete och har bl.a. utfärdat en hemlig instruktion. Han får också utfärda föreskrifter för FRAs verksamhet. Såväl ÖB som chefen för FRA skall hålla försvarsministern fortlöpande informerad om inriktningen av underrättelse- och säkerhetstjänsten samt om arbetets bedrivande i stort. Chefen för FRA skall också hålla utrikesministern informerad om underrättelsetjänstens huvuddrag. I principiella frågor, t.ex. om utbyte av underrättelser med utländska underrättelseorganisationer, underrättas försvarsministern.
Regeringen styr och kontrollerar också verksamheten bl.a. genom särskilda, hemliga regleringsbrev. Som komplement till budgetpropositionen lämnas för övrigt separata, hemliga promemorior till försvarsutskottet. Regeringens insyn och kontroll sker således i dag i huvudsak enligt samma principer som tidigare redovisats för försvarsutskottet (prop. 1975/76:189, FöU 40) och konstitutionsutskottet (KU 1974:22). Insyns- och kontrollmöjligheterna har förstärkts genom försvarets underrättelsenämnd.
Nämnden består av särskilda förtroendemän som fortlöpande skall följa och informera sig om underrättelsetjänsten på central och högre regional nivå inom försvarsmakten. För verksamheten finns en instruktion (SFS 1988:552). Nämnden, som skall ägna särskild uppmärksamhet åt FRA och KSI, granskar bl.a. anslagsframställningar samt medel och metoder för inhämtning av underrättelser. Den kan också lämna förslag om granskningen ger skäl till det. Nämnden har sex ledamöter, vilka utses av regeringen. Ordförande är riksdagsledamoten Roland Brännström. Vidare ingår riksdagsledamöterna Carl Bildt, Anita Johansson och Ingvar Karlsson i Bengtsfors samt docenten Ola Nyquist och hovrättslagmannen Ove Sköllerholm.
I granskningsbetänkandet KU 1987/88:40, s. 47 ff. (särskilt s.48, s.50 och s. 191 ff.) berördes en fråga om verksamheten vid KSIs dåvarande motsvarighet, sektionen för särskild inhämtning (SSI), samt försvarets underrättelsenämnd och en undersökning nämnden gjort.
Nämndens ordförande, Roland Brännström, har vid utfrågningen berört hur nämnden arbetar. Av rapporten från försvarets underrättelsenämnd i slutet av mars 1991 framgår bl.a. att nämnden genom återkommande platsbesök och föredragningar m.m. skaffar sig information om olika delar av underrättelsetjänstens verksamhet, inte minst samverkan med andra länders underrättelseorganisationer. Den redovisade granskningen av signalspaningen och utbyte med andra länders underrättelseorganisationer av informationer som har inhämtats genom sådan spaning har avsett tiden från 1976 samt innefattar bl.a. intervjuer med förutvarande statsråd och med den nuvarande chefen för försvarsdepartementet. Nämnden framhåller att detta informationsutbyte är en naturlig och nödvändig del av underrättelsetjänstens arbete med att ge stöd åt landets samlade säkerhetspolitik samt att det måste ske inom ramen för riktlinjer som försvarsministern har ansvaret för och som har förankrats i regeringen.
Underrättelsenämnden gör bedömningen att underrättelsetjänstens arbete inom bl.a. signalspaningens område har följt den inriktning som lagts fast av statsmakterna. Den har inte kunnat finna att underrättelsetjänsten har ägnat sig åt inhämtning av andra underrättelser än sådana som det svenska försvaret haft behov av att få tillgång till för egen del. Riktlinjerna för utbyte av information med andra länders underrättelseorganisationer har i allt väsentligt varit oförändrade under lång tid och har varit förankrade hos de olika regeringarna. Nämnden har inte funnit annat än att underrättelsetjänsten i samband med förekommande utbyte av information har iakttagit givna riktlinjer. Den har, från sina utgångspunkter, inte heller funnit anledning till anmärkning mot innehållet i sak i de granskade riktlinjerna, vilka bl.a. behandlar frågan om med vilka staters underrättelsetjänster (eller motsvarande) som visst informationsutbyte får ske. Enligt nämndens mening bör det övervägas att i den delen utforma riktlinjerna på ett formellt något fastare sätt, såsom sker när det gäller säkerhetspolisens verksamhet.
Den svenska underrättelsetjänstens inriktning, informationsutbyte med andra länders underrättelsetjänster samt regeringens insyn och kontroll har också belysts vid utfrågningen med statssekreteraren Jan Nygren m.fl. Därvid framkom bl.a. att försvarsministern får information, vilken han vidarebefordrar till stats- och utrikesministrarna, om de kontakter som förekommer med andra stater. Under den tid som den nuvarande försvarsministern varit i tjänst synes inte ha uppkommit någon sådan fråga som har föranlett regeringsbeslut. Vidare har samarbetet mellan Sverige och andra länder beskrivits som formbundet bl.a. i den meningen att endast ett mycket litet antal personer är behöriga -- samt introducerade och godkända från svensk sida gentemot de andra länder det är fråga om -- att för svenskt vidkommande delta i sådant samarbete.
Konstitutionsutskottet har tidigare granskat vissa med bl.a. underrättelsetjänsten sammanhängande frågor (KU 1974:22, s.6 ff.). Därvid angavs att överbefälhavaren vid den tidpunkten underställde regeringen (försvarsministern) frågor om samarbete med annat lands underrättelseorganisation. Besluten fattades inte i konselj, utan på försvarsministerns ansvar. Det finns anledning framhålla att en sådan beslutsordning -- även med hänsyn till de särskilda reglerna i lagen (1974:613) om handläggning av vissa regeringsärenden, ändrad 1983:279, resp. den upphävda lagen (1921:15) om kommandomål -- inte står i överensstämmelse med vare sig 7 kap. 3 § i nuvarande regeringsform eller dess tidigare motsvarighet, § 7 i 1809 års regeringsform; regeringsärenden skall avgöras av regeringen vid regeringssammanträde. I detta sammanhang kan också erinras såväl om utrikesnämndens uppgifter (jfr KU 1976/77:36, s. 1 f. om riksdagens ställning i den utrikespolitiska beslutsprocessen) som om stadgandet i 10 kap. 8§ regeringsformen, enligt vilket chefen för utrikesdepartementet skall hållas underrättad när fråga som är av betydelse för förhållandet till annan stat eller till mellanfolklig organisation uppkommer hos annan statlig myndighet.
Utskottet vill mot bakgrund av det anförda så till vida ställa sig bakom de synpunkter som har kommit till uttryck i försvarets underrättelsenämnds rapport, att det bör övervägas att i formellt hänseende utforma riktlinjerna för internationellt utbyte av information inom underrättelseverksamheten på annat sätt. Det ankommer emellertid inte i första hand på konstitutionsutskottet att ta ställning till om därvid bör tillämpas den nya, institutionaliserade form av partiledaröverläggningar som riksdagen har ställt sig bakom när det gäller beredning av riktlinjer för säkerhetspolisens verksamhet (prop. 1988/89:108 s. 13 f., JuU 21 s. 8, rskr. 287; jfr avsnitt 1 c om partiledaröverläggningar samt bilaga A3). Det kan också finnas anledning att låta översynen omfatta riktlinjerna i övrigt för den militära underrättelsetjänsten.
Avslutningsvis bör betonas den viktiga funktion försvarets underrättelsenämnd med sina förtroendemän ska fylla som ett organ för fortlöpande insyn i och kontroll av den militära underrättelsetjänsten. Det är även angeläget att de enheter som inhämtar underrättelser med särskilda metoder kontinuerligt håller främst försvars- och utrikesministrarna informerade såväl om inriktningen av underrättelsetjänsten som om arbetets bedrivande i stort.
I övrigt föranleder utskottets granskning i denna del inte något uttalande.
9. Riksdagens skrivelser m.m.
Till utskottet hänvisas numera regeringens årliga redogörelse (skr. 1990/91:15) för behandlingen av riksdagens skrivelser till regeringen. Denna redovisning av vilka åtgärder som regeringen har vidtagit med anledning av riksdagens beslut har tidigare behandlats i granskningsbetänkandet. I år har den föranlett en motion och tas nu upp i ett särskilt betänkande, 1990/91:KU43.
En redovisning av historik samt uppgifter om regeringsskrivelsens utformning m.m. vid olika tidpunkter finns i förra årets granskningsbetänkande (1989/90:KU30, s.24 ff.). Där lämnade utskottet också synpunkter om en något ändrad utformning och avfattning av redogörelsen. En utgångspunkt var därvid att redogörelsen är ett viktigt instrument såväl vid riksdagens och dess utskotts utvärdering av riksdagens beslut som i övrigt för den som vill följa och utvärdera den politiska beslutsprocessen. En förändring är att redogörelsen skall avse samma period som budgetåret, dvs. den 1 juli t.o.m. den 30 juni, den har dessförinnan avsett tiden 1 oktober--30 september. Vidare fäste konstitutionsutskottet bl.a. uppmärksamheten särskilt på de mer än två år gamla, inte slutbehandlade riksdagsskrivelserna. För dem bör regeringen regelmässigt ange orsaken till att de inte slutbehandlats samt vidtagna och planerade åtgärder.
Regeringens redogörelse har avfattats med beaktande av de synpunkter som konstitutionsutskottet anlagt. Utskottet har, som föregående år, berett övriga riksdagsutskott tillfälle att yttra sig över de delar av skrivelsen som har samband med deras resp. beredningsområde. Finansutskottet, skatteutskottet, justitieutskottet, utrikesutskottet, försvarsutskottet, socialutskottet, kulturutskottet, utbildningsutskottet och näringsutskottet har yttrat sig. Konstitutionsutskottet har gjort en motsvarande genomgång för sitt eget ansvarsområde.
Jordbruksutskottet har avstått från att yttra sig, men framhåller att utskottet i samband med en hearing i december 1990 med representanter för miljödepartementet hade möjlighet att få kompletterande information beträffande det departementets avsnitt i regeringsskrivelsen. Lagutskottet, socialförsäkringsutskottet, trafikutskottet, arbetsmarknadsutskottet och bostadsutskottet har också avstått från att yttra sig över regeringsskrivelsen.
Inom konstitutionsutskottets kansli har företagits en främst statistisk genomgång av regeringsskrivelsen.
Regeringsskrivelsen avser -- på grund av den ändrade redovisningsperioden -- åtgärder under tiden 1 oktober 1989--30 juni 1990. Den omfattar 489 riksdagsskrivelser. En av dem (Ju p. 42) avser riksdagens behandling av 1989/90 års granskningsbetänkande. Den riksdagsskrivelsen har av regeringen lagts till handlingarna. Granskningsbetänkandets innehåll redovisas, enligt vad som upplysts, genom statsrådsberedningens försorg i erforderliga delar för övriga departement.
Under 1989/90 års riksmöte avläts 364 riksdagsskrivelser, varav 357 till regeringen. De övriga 7 är ställda till talmanskonferensen (1), till fullmäktige i riksbanken (2) eller i riksgäldskontoret (1) resp. till riksdagens förvaltningsstyrelse (3). Kopia av de tre senare skrivelserna (riksdagens budget m.m. och anslag till riksdagens revisorer) har också överlämnats till finansdepartementet. De har beaktats i regeringens sammanställning, som således omfattar 360 riksdagsskrivelser för 1989/90. Av övriga redovisade riksdagsskrivelser är 63 från 1988/89 års riksmöte och 66 från tidigare riksdagar, s.k. äldre skrivelser.
För de två senaste riksmötena gäller, departementsvis, vad som anges i bilaga A14, tabellerna 1 och 2. Två riksdagsskrivelser från 1988/89 -- nr 130, LU 20 (jfr 1989/90 års redogörelse Jup. 47) och nr 324, LU 30 (jfr 1989/90 års redogörelse Jup.81) -- samt en riksdagsskrivelse från 1987/88 -- nr 57, LU 12 (jfr 1989/90 års redogörelse Ju p. 19) -- har inte beaktats i redogörelsen. Tabellerna bygger här som i övrigt på de i regeringsskrivelsen redovisade uppgifterna.
För de 66 äldre riksdagsskrivelserna gäller enligt regeringens redogörelse på motsvarande sätt vad som framgår av bilaga A14, tabell 3.
De 34 inte slutbehandlade riksdagsskrivelserna som, räknat per den 30 juni 1990, är äldre än två år fördelar sig på år och tio av departementen enligt bilaga A14, tabell 4.
Utskotten kommenterar i sina yttranden utformningen av regeringsskrivelsen. Vidare lämnas vissa synpunkter när det gäller innehållet i sak. Som tidigare nämnts har jordbruksutskottet -- liksom för övrigt finansutskottet, socialutskottet och kulturutskottet -- inhämtat kompletterande information från berört departement.
Konstitutionsutskottet har tidigare (KU 1987/88:43, s.17) framhållit att riksdagen och särskilt dess utskott bör ägna mer uppmärksamhet åt att utvärdera resultaten av riksdagens beslut. I ett tidigare avsnitt i detta betänkande (avsnitt 5 b) behandlas s.k. konsekvensanalyser i regeringens förslag. Regeringens årliga skrivelse -- med en redogörelse för behandlingen av riksdagens skrivelser till regeringen -- har särskild betydelse som ett instrument såväl vid riksdagens och dess utskotts utvärdering av riksdagens beslut som i övrigt för den som vill följa och utvärdera den politiska beslutsprocessen. Skrivelsen är en omfattande sammanställning departementsvis där man kan utläsa vilka åtgärder regeringen har vidtagit med anledning av riksdagens beslut; årets skrivelse omfattar nära 500 riksdagsbeslut, vilka i många fall innehåller momentvisa delbeslut. Redogörelsen innehåller t.ex. uppgifter om medelsanvisningar, utfärdade författningar och tillsatta utredningar. Det kan också framgå att överväganden och beredning alltjämt pågår i frågor som riksdagen har fattat beslut om. Utskottet framhåller, som föregående år (1989/90:KU30, s.29), att regeringsskrivelsen, som också innehåller ett kronologiskt register, fyller en viktig funktion som väl motiverar det arbete det innebär att upprätta den.
Årets granskning och yttrandena från andra utskott visar på olika sätt att använda redogörelsen för en uppföljning. I några fall har den också lett till att information inhämtats från eller utbytts med regeringskansliet och att oklarheter retts ut.
Med stöd av yttrandena från övriga utskott konstaterar konstitutionsutskottet i betänkandet 1990/91:KU43 vidare bl.a. att redogörelsen, jämfört med tidigare år och med den nya utformningen, allmänt sett är mer lättillgänglig och överskådlig samt att den ger ett mer lättläst intryck. Dessutom lämnas synpunkter på den nu avgivna regeringsskrivelsen och, delvis i anslutning till den väckta motionen, på hur kommande redogörelser kan avfattas på ett än mer informativt sätt.
I såväl konstitutionsutskottets genomgång som yttrandena från andra utskott framkommer synpunkter på ärenden som redovisas i redogörelsen. Konstitutionsutskottet -- som inte för egen del företagit någon närmare granskning av de enskilda ärenden andra utskott tagit upp -- har inte funnit skäl till annan bedömning än den resp. utskott enhälligt har gjort.
I betänkandet 1990/91:KU43 -- till vilket hänvisas för en fullständig redovisning -- föreslås att riksdagen ger regeringen till känna de synpunkter som där har anförts.
10. Handläggningstider m.m. i bostadsdepartementet
Bostadsdepartementet har, vid sidan av arbetsmarknadsdepartementet, det största antalet överklaganden (jfr statistik över regeringsärenden, bilaga A5.2). Vid föregående års granskning (1989/90:30, s. 85 f.) noterade utskottet -- som tidigare granskat såväl handläggningstider som praxis när det gäller departementets förvaltningsärenden enligt byggnadslagstiftningen m.m. -- att handläggningstiden i ett ärende där ett nybyggnadsförbud överklagats var oacceptabelt lång. Utskottet, som också konstaterade att antalet inte avgjorda förvaltningsärenden enligt plan- och bygglagstiftningen hade ökat under senare år, uttalade att det kunde finnas anledning att återkomma till dessa frågor.
För att följa upp handläggningstiderna och balanserna främst vid departementets planenhet har utskottet tagit del av en promemoria, bilaga A15, där departementet redogör för sina uppgifter och sin organisation samt för aktuell statistik när det gäller ärendebalanser, personalomsättning m.m. Vidare berörs frågor som i detta betänkande också avhandlas under andra avsnitt, dels konsekvensanalyser (jfr avsnitt 5 b), dels en utnämningsfråga (jfr avsnitt 15 a). Kompletterande uppgifter har inhämtats bl.a. vid en utfrågning med statsrådet Ulf Lönnqvist och expeditionschefen Fredrik Damgren, bostadsdepartementet, bilaga B10.
Bostadsdepartementet har en ny organisation sedan maj 1990. Den innefattar bl.a. åtgärder för att komma till rätta med balanserna vid planenheten. Antalet avgjorda förvaltningsärenden -- räknat som diarienummer -- har ökat kraftigt och balansen minskat trots att fler ärenden kom in till planenheten 1990 än de föregående åren (bilaga A15, underbilaga 2). Det skall här anmärkas att statistiken regelmässigt avser antalet diarienummer. Varje diarienummer svarar, som framhållits vid utfrågningen, mot ett överklagande, dvs. enskilds eller annans yrkande och synpunkter. Det förekommer ofta att planärenden överklagas av flera personer, i undantagsfall avgörs närmare 100 överklaganden genom ett och samma regeringsbeslut. Statistiken ger därför inte en fullständig bild av arbetsbelastningen. Även balanserna för departementets samtliga ärenden har minskat. För tiden från 1974 när det gäller mer än ett år gamla ärenden var den som högst 1978 (842 ärenden) och var vid det senaste årsskiftet 121 ärenden. Totalt fanns då 917 ärenden i balans, således inräknat även annat än förvaltningsärenden. Bland de omständigheter som har medverkat till förbättringarna är nyrekrytering av handläggare till planenheten. Det kan i detta sammanhang också noteras att departementet genom ett nytt ADB-baserat diarieföringssystem fått vidgade möjligheter att löpande följa utvecklingen av balanssiffror.
Vid föregående års granskning konstaterades att departementet hade för avsikt att under 1990 avgöra återstående ärenden enligt den äldre byggnadslagstiftningen, dvs. byggnadslagen och byggnadsstadgan som gällde före plan- och bygglagen (PBL, 1987:10) -- vilken trädde i kraft den 1 juli 1987. Fortfarande kommer emellertid ärenden enligt den äldre lagstiftningen in till bostadsdepartementet (14 ärenden under 1990); för närvarande finns inte något ej avgjort ärende av denna art.
Ett sådant ärende gällde förslag till stadsplan för Grängesberg 5:1 m.fl. i Ludvika kommun. Länsstyrelsen i Kopparbergs län fastställde i maj 1987 förslaget med visst undantag. Beslutet överklagades av kommunen. Besvären kom in till bostadsdepartementet den 15 oktober 1987. I ett avgörande den 18 oktober 1990 fann regeringen inte skäl att ändra länsstyrelsens beslut och avslog överklagandet. Justitieombudsmannen har i ett beslut den 19 februari 1991 kritiserat den långa handläggningstiden i departementet, vilken även berörts under utfrågningen.
Vid utfrågningen har också framkommit att det inom departementet pågår arbete som syftar till att pröva utvägar att avlasta regeringen i vart fall vissa grupper av de förvaltningsärenden som bereds i bostadepartementet (jfr prop. 1990/91:146, s. 14). Ett underlag kan väntas bli presenterat för departementsledningen inom den närmaste tiden. Vidare har bostadsministern förklarat sig vara övertygad om att det med nuvarande organisation och bevarade förutsättningar i övrigt går att ytterligare minska balanserna.
Konstitutionsutskottet noterar att åtgärder har vidtagits för att bemästra arbetsläget inom bostadsdepartementet. Som utskottet tidigare vid flera tillfällen uttalat bör det, som också berörts vid utfrågningen, eftersträvas att delegera ärendegrupper till myndigheter under regeringen eller att på annat sätt avlasta regeringen.
Vid granskningen har också berörts analysen av det nya bostadsfinansieringssystemets (prop. 1990/91:34, BoU 4, rskr.92) konsekvenser. Utskottet vill -- utöver det tidigare nämnda avsnitt 5 b -- erinra om sina uttalanden dels i granskningsbetänkandet KU 1980/81:25, s. 8 f., dels i ett yttrande som har fogats till bostadsutskottets betänkande BoU 1986/87:7 om vissa bostadspolitiska frågor. I det senare av riksdagen godtagna betänkandet (rskr. 93) konstateras (s.33), med stöd av den i och för sig inte tvingande bestämmelsen i 3kap. 2 § tredje stycket riksdagsordningen, att en utgångspunkt beträffande regeringens förslag till riksdagen bör vara att i propositionerna beräkningar lämnas avseende de kostnader förslagen innebär; en sådan redovisning av kostnaderna får anses motiverad bl.a. som underlag för en meningsfull riksdagsbehandling. I proposition 1990/91:34 om ny bostadsfinansiering, m.m. finns ett avsnitt om förslagens statsfinansiella effekter för tiden t.o.m. 1996 (s. 41 f.). Bostadsministern har uttalat att de svårigheter som är förenade med att göra antaganden om räntenivå och inflation på längre sikt var motivet för denna avgränsning. Granskningen i denna del ger inte från de synpunkter utskottet har att beakta anledning till någon erinran.
Vad härefter angår frågan om ny chef vid statens råd för byggnadsforskning (BFR) -- vilken även togs upp vid utfrågningarna med statsrådet Bengt K. Å. Johansson, bilaga B11, och med statsministern Ingvar Carlsson, bilaga B12 -- noterar utskottet att ett betänkande om rådets framtida verksamhet avgavs i februari 1991 (SOU 1991:23) samt att regeringen i kompletteringspropositionen (prop. 1990/91:150, del II s. 96 ff.) redovisar vissa överväganden vad gäller byggforskningsrådet. Vid utfrågningen med bostadsministern har framkommit att avsikten är att inom kort nå en permanent lösning i ledningsfrågan.
Konstitutionsutskottet berörde vid föregående års granskning civildepartmentets övergripande ansvar för utnämningspolitiken (1989/90:KU30, s.80). Inte heller det förhållandet att byggforskningsrådet i anslutning till organisationsöversynen under en tid har letts av en tillförordnad föreståndare ger från de synpunkter utskottet har att beakta anledning till något ytterligare uttalande.
11. Olovlig avlyssning m.m.
Utskottet har under en följd av år i granskningen tagit upp regeringens åtgärder med anledning av mordet på statsminister Olof Palme. 1989 ägnades den största uppmärksamheten åt den s.k. Ebbe Carlsson-affären. Utskottets synpunkter på regeringens befattning med denna fråga baserades på en omfattande skriftlig dokumentation som inhämtats och på en rad utfrågningar inför utskottet. I granskningsbetänkandet (1988/89:KU30) konstaterades att förundersökningar fortfarande pågick rörande såväl införseln av avlyssningsutrustning som den olovliga avlyssning som misstänktes ha ägt rum. Det kunde enligt utskottet inte uteslutas att dessa utredningar kunde ge utskottet anledning återkomma till frågan i sitt kommande granskningsarbete.
I ärendet rörande olovlig införsel väcktes åtal mot bl.a. Ebbe Carlsson i juni 1989. Rättegången uppsköts dock i avvaktan på förundersökningen rörande olovlig avlyssning. Rättegången pågår för närvarande.
Utredningen om olovlig avlyssning resulterade först i åtal den 18 augusti 1989 mot länspolismästare Per-Göran Näss för ett fall av olovlig avlyssning som skulle ha ägt rum under 1984. Den 29 mars väcktes därutöver åtal mot Näss samt ytterligare fem nuvarande eller tidigare högre polischefer, bland dem förre rikspolischefen Holger Romander och tidigare länspolismästaren Hans Holmér. Åtalen avsåg olovlig avlyssning eller medhjälp därtill. Den första av de olovliga avlyssningsoperationer som stämningen omfattade inleddes den 10 mars 1986, dvs. kort tid efter mordet på Olof Palme. Övriga fall av olovlig avlyssning inträffade vid skilda tidpunkter under 1986 och 1987. Rättegången vid Stockholms tingsrätt kom av olika skäl inte att inledas förrän sommaren 1990.
I granskningsbetänkandet 1990 angavs att utskottet med hänsyn till att rättsliga prövningar fortfarande pågick hade beslutat avvakta med sin granskning när det gällde olovlig avlyssning.
Dom i buggningsmålet avkunnades den 20 december 1990. Hans Holmér, Per-Göran Näss samt byråchefen vid säkerhetspolisen Christer Ekberg dömdes alla till dagsböter för olovlig avlyssning. Övriga åtal ogillades. Domen har överklagats. Hovrättsförhandlingar väntas kunna inledas först under hösten 1991.
Den från utskottets granskningssynpunkt mest intressanta frågan i rättegången gällde huruvida den dåvarande justitieministern Sten Wickbom eller någon av hans medarbetare underrättats om och/eller givit sitt medgivande till att elektronisk avlyssning användes i utredningen om mordet på Olof Palme. Utskottet har inte funnit att det under rättegången i denna del framkommit några nya uppgifter som ger anledning att ändra den bedömning utskottet gjorde i granskningsbetänkandet 1989.
Då rättegången rörde säkerhetspolisens arbete kom frågan om sekretessproblem i samband med denna att tilldra sig stort intresse. Från skilda håll ifrågasattes såväl om rättegången alls borde genomföras med tanke på den skada som skulle kunna uppkomma som om målsägarna med den uppläggning rättegången fick hade reell möjlighet att föra sin talan. Utskottet har i granskningen ägnat uppmärksamhet åt regeringens befattning med denna fråga. Den aktualiserades på ett tidigt stadium i förundersökningen av Hans Holmér. Denne begärde när han skulle höras i förundersökningen rörande olovlig avlyssning företräde hos riksåklagaren (RÅ). Mötet ägde rum den 16 september 1989. I samband med detta möte sammanträffade Holmér på egen begäran också med expeditionschefen i justitiedepartementet. Holmér uttryckte vid detta tillfälle farhågor för att en rättegång skulle komma att skada viktiga säkerhetsintressen.
Samma dag han åtalades, den 29 mars 1990, ingav Holmér en skrivelse till regeringen. I denna framhöll han att en rättegång rörande den hemliga avlyssning som han beordrat under spaningarna efter Olof Palmes mördare kunde skada rikets intressen, eftersom det förelåg risk att känsliga uppgifter ur polisens material därigenom kunde bli tillgängliga för den kurdiska organisationen PKK. Enligt Holmér hade regeringen genom att 1984 utvisa nio PKK-sympatisörer slagit fast att PKK var en terroristorganisation.
Holmér framhöll vidare i skrivelsen att en rättegång obönhörligen skulle komma att avslöja SÄPO-verksamhet, vittnen, tolkar, metoder och kunskaper. Förfarandet skulle stå i bjärt kontrast till sekretessen och förtegenheten runt "terroristrättegången" 1984. Ett beslut av domstolen om sekretess skulle inte räcka, eftersom bl.a. de misstänkta skulle få närvara och ta del av mordmisstankar och grunden för att de förklarats som terrorister.
Inom justitiedepartementet utarbetades under våren 1990 ett lagförslag rörande begränsningar i målsägares rätt att biträda åtal. Förslaget blev föremål för en snabb remissbehandling och för lagrådsgranskning. Den uttalade avsikten var att förslaget skulle kunna antas under vårriksdagen. Om så hade varit fallet hade det varit möjligt att med stöd av den nya lagen begränsa målsägarnas rätt att delta i rättegången om olovlig avlyssning. Justitieminister Laila Freivalds har utfrågats av utskottet, bilaga B 8, samt bl.a. förklarat att Holmérs skrivelse inte på något omedelbart sätt låg till grund för lagförslaget, men att den utgjorde del av det underlag regeringen hade vid bedömningen av de risker som kunde föreligga.
Lagförslaget fick ett blandat mottagande av remissinstanserna. Lagrådet ansåg att om ett lagförslag med den inriktningen skulle genomföras var en övergångbestämmelse påkallad vad gällde målet om olovlig avlyssning där talan redan väckts. Efter överläggningar med ledarna för de tre borgerliga partierna beslöt emellertid regeringen att förslaget inte skulle läggas fram under våren. Det sändes i stället ut på förnyad remiss. Ärendet bereds fortfarande inom justitiedepartementet och regeringen har ännu inte tagit ställning till om ett lagförslag skall föreläggas riksdagen.
Hans Holmér ansökte den 30 juli 1990 om abolition. I ansökan åberopades bl.a. skrivelsen av den 29 mars och de skäl som där framförts till varför en rättegång enligt Holmérs mening inte borde komma till stånd. Vidare hänvisades i ansökan till lagförslaget om begränsning av målsägarrätten. Enligt Holmér var det svårt att se någon annan förklaring till regeringens handlande än att regeringen också menade att det var risk för att viktiga intressen kunde skadas av en rättegång. Även det av SÄPO-kommittén den 20 juni till regeringen överlämnade slutbetänkandet (SOU 1990:51) anfördes av Holmér som skäl för en abolition. Enligt kommitténs förslag skulle det som ett led i terroristbekämpningen under vissa förhållanden bli tillåtet för säkerhetspolisen att använda sig av elektronisk avlyssning. I abolitionsansökan sägs att målet om olovlig avlyssning på ett avgörande sätt skulle påverkas om SÄPO-kommitténs förslag ledde till lagstiftning.
Abolitionsansökan delgavs åklagarna i målet, riksåklagaren och säkerhetspolisen. Bitr. riksåklagaren Axel Morath meddelade efter konsultation med övriga åklagare i Palmeutredningen som deras samfällda bedömning att utredningens intressen inte motiverade abolition. Chefen för säkerhetspolisen Mats Börjesson anmälde någon tveksamhet om hur SÄPO-kommitténs förslag påverkade rättegången men ansåg att abolition var utesluten i det läge som rådde. Inte heller åklagarna i målet ansåg att abolition borde beviljas. Holmérs ansökan avslogs av regeringen den 16 augusti 1990.
Justitieminister Laila Freivalds har vid utfrågningen inför utskottet förklarat att hennes egen uppfattning som jurist är att om riksdagen stiftat lag i enlighet med SÄPO-kommitténs förslag skulle detta inte få någon direkt betydelse för utgången av rättegången om olovlig avlyssning. Det skulle enligt justitieministern möjligen ha betydelse för påföljdsfrågan, men inte för ansvarsfrågan.
Utskottets granskning i nu berörda avseende har inte gett anledning till något uttalande.
Regeringen kom också att på olika sätt befatta sig med sekretessfrågor i samband med rättegångens genomförande. Stockholms tingsrätt begärde den 7 februari 1990 beslut om personalkontroll inför den förestående rättegången om olovlig avlyssning. Regeringen biföll tingsrättens hemställan. Ärendet har redovisats i en inom justitiedepartementet upprättad promemoria (bilaga A16).
Vidare hänsköt tingsrätten till regeringen en begäran om utbekommande av de delar av förundersökningsprotokollet som inte offentliggjorts. Regeringen fann i beslut den 19 april 1990 att sekretess enligt 5kap. 1 § första stycket gällde för dessa uppgifter och avslog därför framställningen.
I 36 kap. 5 § rättegångsbalken första stycket stadgas att den som till följd av 2 kap. 1 eller 2 § eller 3 kap. 1 § sekretesslagen eller någon bestämmelse, till vilken hänvisas i något av dessa lagrum, inte får lämna en uppgift inte heller får höras som vittne om denna utan tillstånd från den myndighet i vars verksamhet uppgiften har inhämtats.
Säkerhetspolisen beslöt den 12 september 1990 jämlikt 36 kap. 5 § rättegångsbalken på framställning från åklagarna om i vilken utsträckning de tjänstemän vid säkerhetspolisen som vittnade i rättegången skulle ha möjlighet att svara på frågor rörande de sekretessbelagda uppgifter de tagit del av i tjänsten. I beslutet medgavs endast att de berörda tjänstemännen skulle få höras som vittnen om de förhållanden som blivit kända genom de förhör med dem som ägt rum under förundersökningen. Säkerhetspolisen grundade sitt beslut på uppfattningen att dess verksamhet tillhör totalförsvaret och att det kan vålla fara för rikets säkerhet, om uppgifter om bl.a. dess organisation, verksamhet och arbetsformer lämnas ut. Enligt säkerhetspolisen skyddas därmed uppgifter om säkerhetspolisen av sekretess enligt 2kap. 2§ sekretesslagen.
Säkerhetspolisens beslut utsattes för viss kritik. F.d. hovrättslagmannen Erik Holmberg hävdade i en tidningsartikel bl.a. att bestämmelsen i 2 kap. 2 § sekretesslagen inte gav stöd åt sekretess med ändamål att skydda spaningsverksamhet, uppgiftslämnare eller över huvud taget enskilda personer. Skyddsintressena är bara landets intressen, rikets säkerhet och landets försvar.
Regeringen beslöt den 18 september 1990 efter framställning från åklagarna om undantag från den av säkerhetspolisen beslutade sekretessen. Undantaget från sekretessen skall dock enligt regeringsbeslutet inte gälla uppgifter om
1. säkerhetspolisens nuvarande organisation,
2. internationellt samarbete på säkerhetspolisens område; uppgift får dock lämnas om former för och tillvägagångssätt i visst fall vid sådant samarbete, förutsatt att identiteten hos utländskt samarbetsorgan inte röjs,
3. uppgifter som är ägnade att röja identiteten hos personer som lämnat förtrolig information till säkerhetspolisen (s.k. källor) eller hos personer som är eller varit befattningshavare eller uppdragstagare hos säkerhetspolisen,
4. andra arbetsmetoder hos säkerhetspolisen än de som är aktuella i målet.
Civilminister Bengt K. Å. Johansson har vid utfrågning inför utskottet närmare utvecklat regeringens syn på detta ärende, bilaga B11.
Stockholms tingsrätt beslöt att en intendent vid säkerhetspolisen skulle få närvara under hela rättegången och att de säkerhetspoliser som vittnade skulle ha möjlighet att konferera med denne rörande tystnadspliktens omfattning. Detta beslut liksom vissa andra frågor kring rättegångens genomförande kommer enligt vad utskottet inhämtat sannolikt att bli föremål för granskning av justitieombudsmannen. Frågorna kring sekretess under rättegången och målsägarnas rätt att närvara kommer därtill att avhandlas vid hovrättsförhandlingarna i målet.
Utskottet har i avvaktan på den fortsatta rättsliga processen i avlyssningsmålet och JOs utredning beslutat att utöver denna redovisning inte nu göra någon närmare granskning eller bedömning av regeringens befattning med frågan om sekretess i samband med rättegången vid Stockholms tingsrätt.
Vid sin granskning 1989 av regeringens befattning med den s.k. Ebbe Carlsson-affären hade utskottet tillgång till förundersökningsmaterialet i det nu pågående målet om olovlig införsel av avlyssningsutrustning. För att inte störa den rättsliga processen avstod dock utskottet från att vid utfrågningarna med några av de nu tilltalade närmare beröra omständigheterna kring denna införsel. De berörda personerna hade för övrigt, när de accepterat att framträda inför utskottet, angett att de inte hade för avsikt att besvara frågor med direkt anknytning till förundersökningen. Det kan av bl.a. detta skäl inte uteslutas att det i den nu pågående rättegången rörande olovlig införsel framkommer uppgifter som ger utskottet anledning att inhämta ytterligare information för bedömningen av regeringens befattning med den s.k. Ebbe Carlsson-affären. Utskottet kommer i så fall att så snart rättegången vid tingsrätten är avslutad ta ställning till hur den fortsatta granskningen i detta ärende skall bedrivas.
I utredningen om olovlig avlyssning framkom uppgifter om att utrikesdepartementets kurirpost skulle ha utnyttjats för transport av avlyssningsutrustning från Storbritannien för säkerhetspolisens räkning. Frågan om eventuellt smugglingsbrott i detta sammanhang är föremål för undersökning hos åklagarmyndigheten i Stockholm.
Utskottet har med anledning av dessa uppgifter granskat vilka regler som inom utrikesdepartementet gäller för utnyttjande av kurirposten. Utrikesdepartementets rättschef har inför utskottet lämnat en redgörelse för dessa regler och något om handläggningsrutinerna inom utrikesförvaltningen på detta område (bilaga B2).
Regler för kurirtjänsten finns i utrikesdepartementets föreskrifter (UF 1989:8) om kurirbefordran. Av 19 § framgår att såväl enskilda som svenska myndigheter och institutioner efter generell överenskommelse eller särskilt bemyndigande i enskilda fall kan beviljas kurirbefordran för försändelser. För svenska myndigheter och institutioner kan det ske när befordran med allmän post inte anses lämplig eller möjlig. Förbud mot transport med kurir gäller dock enligt 14 § bl.a. då syftet med begärd befordran är att kringgå lagstiftningen i Sverige eller annat land. I 18 § stadgas att den som är ansvarig för kurirärenden vid en utlandsmyndighet skall kontrollera att innehållet i försändelserna överensstämmer med bestämmelserna.
Rättschefen uppgav inför utskottet att de tjänstemän som för närvarande ansvarar för kurirverksamheten inte känner till någon skriftlig överenskommelse med rikspolisstyrelsen. Det är möjligt att det finns någon handling upprättad långt tillbaka i tiden, men för närvarande handhas denna verksamhet enligt praxis. Denna innebär att företrädare för rikspolisstyrelsen vid en svensk utlandsmyndighet i det land där vederbörande är verksam kan lämna in försändelser för kurirbefordran. Försändelserna får lämnas in i slutet skick. Även för andra myndigheter gäller att försändelserna får inlämnas i slutet skick. Försändelser som expedieras för en enskild person, som inte är kurirberättigad, skall dock enligt 19 § i föreskrifterna inlämnas i öppet skick.
Enligt utskottet är det värdefullt att andra svenska myndigheter har möjlighet att utnyttja kurirposten för försändelser som inte kan eller bör skickas med ordinarie post. Utskottet vill dock, utan att ta ställning till de fall som för närvarande utreds av åklagare, framhålla vikten av att man från utrikesförvaltningens sida förvissar sig om att de myndigheter som ges denna möjlighet har kännedom om och respekterar gällande regler. Det kan ifrågasättas om en ordning där en myndighets utnyttjande av kurirtjänsten styrs endast av praxis ger tillräckliga garantier härvidlag. Generella överenskommelser bör enligt utskottet dokumenteras i skriftlig form. Av en sådan överenskommelse, liksom av beslut i särskilt fall, bör framgå vilka skyldigheter som åvilar den myndighet som ges rättighet att utnyttja kurirtjänsten.
Om åklagarens utredning och en eventuell rättegång visar att kurirtjänsten i något fall utnyttjats på ett otillåtet sätt kan utskottet komma att ta upp detta ärende på nytt. Det gäller såväl i fråga om regeringens ansvar för att kurirtjänsten utnyttjas på ett sätt som står i överensstämmelse med internationella avtal som om det eventuella behovet av ändrade regler för verksamheten.
12. Krigsmaterielexport
1. Inledning
Utskottet har under de senaste åren ägnat stor del av granskningen åt olika krigsmaterielexportfrågor (se bl.a. granskningsbetänkandena KU 1986/87:33 s.23 ff., KU 1987/88:40 s.14 ff. och 1989/90:KU30 s.38 ff.). I sammanhanget bör också erinras om medborgarkommissionens rapport (SOU 1988:15) samt om betänkandet Utlandssamverkan på krigsmaterielområdet (SOU 1989:102), som har remissbehandlats och bereds i regeringskansliet.
Som framgår av förra årets granskningsbetänkande beslöt utskottet med hänsyn till pågående rättsliga utredningar och prövningar bl.a. att vänta med att behandla frågor som hade samband med de delar av AB Bofors Nobelkruts och affärsverket FFVs affärer (i fortsättningen Nobelkrut resp. FFV), vilka ej slutligen hade handlagts av åklagare och domstol.
Numera har den rättsliga prövningen av Nobelkruts affärer avslutats. Utskottet tar upp saken nedan i avsnitt 2 (Nobelkrut). I avsnitt 3 (FFV) lämnas en kort redovisning av de åtal som väckts rörande FFVs affärer, vilka ännu inte prövats av domstol. I avsnitt 4 (Thailand) tas upp en fråga som skjutits till årets granskning med anledning av att visst utredningsarbete återstått att utföra. Det gäller vissa indikationer om att svenska vapen genom medverkan av AB Bofors (i fortsättningen Bofors) skulle ha vidarexporterats från Singapore till Thailand. Utskottet har vidare granskat vissa påståenden om att olovlig export av svensk krigsmateriel under 1980-talet skulle ha förekommit till Burma (avsnitt 5) och Irak (avsnitt6).
Till grund för granskningen har legat ett omfattande, i betydande utsträckning sekretessbelagt, skriftligt underlag, i första hand handlingar i olika regeringsärenden samt vissa underlagspromemorior upprättade inom regeringskansliet med anledning av utskottets granskning. För komplettering av det skriftliga materialet har vidare hållits en icke offentlig utfrågning med krigsmaterielinspektören Sven Hirdman. Utskriften från den utfrågningen i icke sekretssbelagda delar utgör bilaga B1.
2. Nobelkrut
Polis- och åklagarmyndigheternas utredning av Nobelkruts affärer resulterade i ett åtal mot tre personer för bl.a. grov varusmuggling. Huvudåtalad var Nobelkruts dåvarande försäljningschef (sedermera marknadschef). Genom dom den 28 februari 1989 ogillade Karlskoga tingsrätt åtalet i allt väsentligt. Domen överklagades till Svea hovrätt, som i dom den 29 juni 1990 fastställde tingsrättens dom såvitt var i fråga. I det följande lämnas en kort redovisning av vissa delar av hovrättens dom.
Åtalet avsåg huvudsakligen utförsel av krut och andra sprängämnen som tillverkats av Nobelkrut. Produkterna hade efter tillstånd av regeringen exporterats till företag i bl.a. Österrike, Italien och Jugoslavien men därifrån vidarebefordrats till bl.a. Östtyskland och Iran. Utförseln hade skett under åren 1981--1985. Den huvudåtalade lagfördes för ett flertal affärer. Enligt åtalet hade denne genom att inte lämna upplysning om varupartiernas slutliga destination uppsåtligen medelst vilseledande förmått regeringen att bevilja utförseltillstånd och därigenom gjort sig skyldig till grov varusmuggling.
Hovrätten ogillade vissa av åtalspunkterna mot den
huvudåtalade redan av det skälet att det inte i målet hade
visats att denne när viss ansökan om exporttillstånd ingavs
varit medveten om planerad vidareförsäljning. I de fall där
sådan kunskap hos den åtalade ansågs ha förelegat fann hovrätten
vid en sammanfattande bedömning av den åtalades situation och
förhållandena i övrigt -- denna bedömning redovisades under ett
särskilt inledande avsnitt i domen ("Allmänna synpunkter") --
att underlåtenheten att lämna upplysning om vidareförsäljningen
inte var att bedöma som ett vilseledande som kunde föranleda
straffrättsligt ansvar. I det särskilda avsnittet diskuterades
bl.a. formerna för utövande av kontrollen över vapenexporten,
sådan den under den aktuella tiden hade tillämpats av KMI och
regeringen. Sammanfattningsvis konstaterades att den egentliga
omfattningen av det exportförbud som förelåg var oklart, att
export brukade medges i avsevärd omfattning och att upplysningar
om var gränserna gick var knapphändiga. Hovrättens dom vann laga
kraft.
Utskottet, vars granskning självfallet här som på andra områden endast avser regeringens åtgärder, finner i anslutning till ovannämnda redovisning endast anledning erinra om att statsmakterna under senare år vidtagit en rad åtgärder syftande till att skärpa tillämpningen av reglerna om krigsmaterielexport. Utskottet kan i denna del bl.a. hänvisa till den redogörelse i saken som lämnades av krigsmaterielinspektören vid en utfrågning inför utskottet år 1989 (se 1989/90:KU30 bilagedel B s.33f.). De vidtagna åtgärderna har bl.a. innefattat möjlighet att förena exporttillstånd med villkor, en utökning av uppgiftsskyldigheten i fråga om utförd material -- av särskilt intresse i förevarande sammanhang är bl.a. det år 1986 införda kravet på slutanvändarintyg (intyg om egen tillverkning) för krut och sprängämnen -- förbättrad tullkontroll och en effektivisering av KMIs verksamhet.
Granskningen i denna del föranleder inte något ytterligare uttalande från utskottets sida.
3. FFV
Vissa av FFV-affärerna är som tidigare framgått fortfarande under utredning av polis- och åklagarmyndigheterna. Utredningarna har hitintills resulterat i att tre anställda eller f.d. anställda hos FFV åtalats för grov varusmuggling. Åtalen gäller vidareexport av krigsmateriel till
a) Saudiarabien (via Storbritannien) åren 1979--1980 (produkter tillhörande granatgevärssystement Carl Gustaf till ett värde av drygt 42 milj.kr.),
b) Thailand (via USA) år 1980 (12 st s.k. Uni Gun Pod /utan automatkanon/ med tillbehör för ett värde av drygt 970000 kr.),
c) Burma (via Singapore) år 1980 (Uni Gun Pod-utrustning för ett värde av 585000 kr.),
d) Dubai (via Singapore) år 1981 (ammunition till granatgeväret Carl Gustaf till ett värde av drygt 2587000 kr.).
De åtal som väckts har riktats mot en person såvitt avser den påstådda vidareexporten under punkterna a--c samt mot två personer för exporten under punkt d. Tid för inledande av huvudförhandling gällande förstnämnda person har ännu inte bestämts eftersom resultatet av ytterligare en utredning berörande denne inte avslutats. När det gäller åtalet mot de båda övriga personerna är avsikten att huvudförhandling i målet skall påbörjas den 3 juni 1991.
Utskottet har -- med hänsyn till pågående och förestående rättsliga utredningar och prövningar -- beslutat att inte nu behandla de eventuella frågor kopplade till regeringen vilka har samband med de delar av FFVs affärer, vilka ej slutligt handlagts av åklagare och domstol. Då detta har skett är det utskottets avsikt att återkomma till dessa frågor.
4. Thailand
4.1 Inledning
Som ovan framhållits beslöt utskottet föregående år att skjuta på granskningen av en s.k. vidareexportaffär från Singapore till Thailand av 24 st. 40 mm luftvärnskanoner. Affären har tidigare granskats av medborgarkommissionen (jfr nedan) samt varit föremål för utredning av polis- och åklagarmyndigheterna. I juni 1988 nedlades inledd förundersökning av regionåklagarmyndigheten i Karlstad (överåklagare Folke Ljungwall). I nedläggningsbeslut angavs bl.a. att det inte gått att klarlägga huruvida Bofors medverkat till att kanonerna gått vidare från Singapore till Thailand och än mindre huruvida någon enskild person inom bolaget skulle bära ansvaret för detta.
Den aktuella affären gällde sammanlagt 24 st luftvärnskanoner jämte ammunition, reservdelar m.m. levererade åren 1980--1981 från Sverige till Singapore. Tillstånd för utförseln hade meddelats av regeringen -- på ansökningar av Bofors -- i juni (avseende 22 kanoner) och i september 1980 (avseende 2 kanoner). Vidare meddelade regeringen i november 1980 samt i januari och augusti 1981 tillstånd för utförsel av ammunition, modifieringssatser samt reservdelar m.m. till kanonerna. Granskningen har bl.a. gällt frågan om vissa till regeringskansliet under hösten 1979 inkomna uppgifter från ambassaden i Bangkok om att den thailändska regeringen önskade förvärva kanoner av aktuellt slag borde givit regeringen anledning vid handläggningen av tillståndsärendena att misstänka att kanonerna i själva verket var avsedda för Thailand.
Att utskottet inte avslutade sin granskning under föregående riksmöte berodde på att visst ytterligare utredningsarbete återstod att utföra. Utskottet önskade nämligen komplettera utredningen genom en systematisk genomgång av dels den dossier i utrikesdepartementets arkiv till vilken hänförts handlingar från den aktuella tiden innehållande uppgifter om krigsmaterielfrågor kopplade till Thailand, dels utrikesdepartementets diarier för den aktuella tiden över inkommande och utgående handlingar. Utskottet, som haft tillgång till den förundersökning -- sedermera nedlagd -- som utförts beträffande ovannämnda utförsel, har numera kompletterat utredningen i angivna hänseenden. Vidare har kompletterande upplysningar inhämtats vid utfrågningen med krigsmaterielinspektören.
I nästföljande avsnitt följer en närmare beskrivning av händelseförloppet på basis av den föreliggande dokumentationen i ärendet (avsnitt 4.2), medborgarkommissionens redovisade bedömning (avsnitt 4.3) samt utskottets bedömning (avsnitt 4.4).
4.2 Händelseförloppet
Utskottet vill först lämna en redogörelse för de till regeringskansliet under hösten 1979 på diplomatisk väg inkomna uppgifterna om önskemål från Thailands regering att från Bofors få förvärva vissa luftvärnskanoner samt de åtgärder som med anledning därav vidtogs.
I slutet av oktober 1979 informerades utrikesdepartementet av ambassaden i Bangkok om att den thailändska regeringen önskade förvärva 22 st 40 mm luftvärnspjäser från Bofors. Från thailändsk sida hade framhållits att det singaporianska företaget Allied Ordnance of Singapore (AOS) var villigt att förmedla den ifrågavarande affären (köp av 22 st luftvärnspjäser typ 40 mm L70) men att den thailändska regeringen ville undvika alla mellanhänder. Frågan handlades i fortsättningen i första hand av handelsdepartementet (KMI). I november diskuterades således ärendet på detta departement i närvaro av handelsministern (Burenstam Linder) vid minst fyra tillfällen. Vid ett av dessa deltog Sveriges dåvarande ambassadör i Thailand, Jean-Christophe Öberg. Denne återkom sedan till saken i ett brev den 3 december 1979 till chefen för UDs politiska avdelning. I brevet framhöll Öberg det angelägna i att frågan, som hade beretts i regeringskansliet i över en månad, nu avgjordes i den ena eller den andra riktningen då det inte gick att mycket längre underlåta att ge den thailändska regeringen ett svar. Den 6 december diskuterades ärendet vid ett möte mellan bl.a. UDs kabinettssekreterare samt handelsdepartementets statssekreterare. Följande dag anmäldes Öbergs brev för handelsmininstern, som beslöt att frågan om Boforsleveranser till Thailand skulle diskuteras mellan handelsministern och utrikesministern. Enligt en inom handelsdepartementet (KMI) upprättad PM den 14 februari 1980 skulle frågan diskuteras följande dag vid ett möte mellan handelsministern och utrikesministern (Ola Ullsten). En anteckning i krigsmaterielinspektörens dagbok från februari 1980 har följande innehåll: "Utrikesministern, sammanträde på UD 15/2, se separat PM."
Någon ytterligare dokumentation innehållande uppgifter om regeringskansliets handläggning av det thailändska önskemålet föreligger inte. -- Någon ansökan om utförseltillstånd till Thailand inkom aldrig, och det blev därmed inte heller aktuellt för regeringen att ta formell ställning i frågan.
Vad därefter gäller handläggningen av Bofors ansökningar om utförseltillstånd till Singapore framgår av handlingarna i de aktuella tillståndsärendena bl.a. följande:
Den 26 februari 1980 slöts ett kontrakt mellan Bofors och AOS om försäljning av 22 st luftvärnskanoner. Den 17 april inkom till handelsdepartmentet en s.k. beställningsdeklaration där affären anmäldes. Den 8 maj ansökte Bofors om tillstånd att exportera 22 st 40 mm luftvärnspjäser till Singapore och angav som mottagare företaget AOS. Till ansökan fogades ett slutanvändarintyg utfärdat av Singapores försvarsministerium. Den svenska regeringen gav utförseltillstånd den 12 juni 1980 (föredragande statsråd var försvarsministern Eric Krönmark).
På samma premisser gav regeringen under hösten 1980 utförseltillstånd för ytterligare två pjäser (föredragande statsråd var Burenstam Linder). Den beviljade utförseln till Singapore kom således att gälla sammanlagt 24 pjäser.
Vidare meddelade regeringen genom beslut i november 1980, januari 1981 samt augusti 1981 tillstånd för utförsel till Singapore av ammunition, modifieringssatser resp. reservdelar till luftvärnskanonerna.
4.3 Medborgarkommissionens bedömning
I medborgarkommissionens rapport om svensk vapenexport (SOU 1988:15) lämnas i fråga om förevarande vidareexportaffär följande beskrivning (s.80f.):
Av det material kommissionen har granskat framgår att flera företag, däribland Bofors, under slutet av 1970-talet önskade exportera krigsmateriel till Thailand. Företagen ansåg att landet fyllde de krav som svenska exportregler ställer. Propåerna avvisades dock genomgående av krigsmaterielinspektören. Thailand var inte godkänt som mottagarland.
I januari 1979 begärde Bofors tillstånd att föra ut provutrustning för 40 mm-pjäser till Thailand. I augusti samma år avslogs framställningen och i oktober återkallades den av företaget.
I slutet av oktober 1979 informerade Thailands regering Sverige på diplomatisk väg om sin önskan att köpa 22 stycken 40 mm luftvärnspjäser från Bofors. I meddelandet framhölls att AOS i Singapore var villigt att förmedla affären men att man på thailändsk sida önskade genomföra en affär utan mellanhänder.
Någon direktaffär med Thailand kom inte till stånd. Bofors ansökte inte heller om utförseltillstånd till Thailand för de begärda pjäserna. Några månader senare (i maj 1980) begärdes, såsom inledningsvis nämnts, utförseltillstånd för en identisk leverans till Singapore.
Det slutanvändarintyg Singapores försvarsministerium utfärdade för de 24 pjäserna tillhörde den numera övergivna modell som saknade en uttrycklig förbindelse att inte vidareexportera materielen. Ministeriet har senare bekräftat att pjäserna inte finns kvar i Singapore.
Såvitt kommissionen känner till har ingen inblandad part offentligt tillstått att de berörda kanonerna levererats till Thailand. De omständigheter som här har redovisats ställer emellertid enligt kommissionens uppfattning utom varje tvivel att så skedde.
Kommissionen gjorde härefter följande bedömning:
Kommissionen har inte funnit belägg för att någon inom Sveriges regering, departement eller myndigheter kände till att Thailand var verklig mottagare av de 24 fältluftvärnspjäserna. Dock fanns inom regeringskansliet underlag som visade dels att Thailand önskade köpa samma typ och antal pjäser, dels att företaget AOS i Singapore var villigt att vid behov agera som mellanhand för köpet.
Affären genomfördes vid en tid då olaglig vapenexport ännu framstod som en osannolik företeelse. Den dagliga ärendemängden för både tjänstemän och statsråd gör att ärenden med några månaders intervall inte associeras lika naturligt som det i efterhand kan framstå. Härtill kommer att 40 mm-pjäser är en ganska ofta återkommande exportvara. Under den aktuella perioden skedde dessutom vissa personbyten på relevanta tjänster i sammanhanget, framför allt på krigsmaterielinspektörens befattning. Inte desto mindre tyder ärendet på en anmärkningsvärd brist på vaksamhet inom regeringskansliet.
4.4 Utskottets bedömning
Utskottet får anföra följande. Den kompletterande utredning som nu föreligger beträffande regeringskansliets handläggning under november och december 1979 av önskemålet från Thailand om att från Bofors få förvärva 22 fältluftvärnskanoner ger bl.a. vid handen att frågan under denna tid diskuterats vid ett flertal tillfällen, i första hand vid sammankomster på handelsdepartmentet, att olika uppfattningar i tillståndsfrågan rådde i detta departement och i UD samt att frågan skulle tas upp för slutligt avgörande vid ett sammanträffande mellan handelsministern och utrikesministern. Utskottet noterar att det därefter inte gått att återfinna några handlingar som ger besked om ärendets fortsättning och avslutning. Således har inte några anteckningar anträffats från det möte mellan handelsministern och utrikesministern i saken som med all sannolikhet ägde rum den 15 februari 1980. Inte heller finns några dokument i UDs arkiv som visar hur det thailändska önskemålet slutligen besvarades. Utskottet har övervägt att söka komplettera utredningen i denna del genom utfrågningar med berörda pesoner. Utskottet har dock inte funnit detta meningsfullt med hänsyn till den tid som gått och till de utfrågningar i saken som redan hållits av dels medborgarkommissionen, dels polis- och åklagarmyndigheter.
Vad härefter angår handläggningen av Bofors ansökningar om utförseltillstånd till Singapore av aktuell matriel får utskottet anföra följande. Av intresse i det sammanhanget är naturligtvis i första hand den första ansökan från Bofors -- denna inkom i början av april 1980 -- enligt vilken Bofors önskade sälja 22 st 40 mm fältluftvärnskanoner till Singapore med företaget AOS som mottagare. Mot bakgrund av den uppmärksamhet som inom handelsdepartementet (KMI) hade ägnats åt det i slutet av oktober 1979 framförda thailändska önskemålet om en identisk leverans och med hänsyn till uppgifterna i det ärendet om att AOS förklarat sig beredd att agera som mellanhand borde den som tog del av uppgifterna i bägge ärendena förstått att koppla samman dessa. Att nu -- sedan omkring elva år förflutit -- närmare söka klarlägga hur handläggningen mera i detalj gått till, vilka personer som tagit del av ifrågavarande handlingar m.m. anser utskottet inte möjligt. Utskottet finner det därför inte heller på denna punkt meningsfullt att söka komplettera utredningen genom ytterligare utfrågningar. Utskottet delar medborgarkommissionens slutsats att ärendets handläggning tyder på en anmärkningsvärd brist på vaksamhet inom regeringskansliet.
5. Burma
Utskottet behandlar i detta avsnitt bl.a. frågan om vidareexport av krigsmateriel skett till Burma.
Under senare år har vid olika tillfällen förekommit uppgifter i svensk och utländsk press om förekomsten av svensk krigsmateriel i Burma. Uppgifterna har bl.a. gällt ammunition till granatgevärssystemet Carl Gustaf resp. till Bofors 40 mm system hos gerillan i Burma. Det har därvid påståtts att det varit fråga om vidareexport från Singapore till Burma av svensk ammunition eller ammunition tillverkad i Singapore på svensk licens. Vidare har förekommit uppgifter om att Jugoslavien under 1990 skulle ha sålt tre patrullbåtar av Koncar-klassen utrustade med Bofors 57 mm pjäser.
Som underlag för utskottets granskning i denna del ligger bl.a. en inom KMI upprättad promemoria. Vidare har kompletterande upplysningar inhämtats vid utfrågningen med krigsmaterielinspektören. Av utredningen framgår bl.a. följande.
Regeringen beviljade i december 1982 tillstånd för utförsel av granatgevär och ammunition (Carl Gustaf-systemet) till Burma. I januari 1983 meddelade regeringen ett ytterligare tillståndsbeslut avseende ammunition av angivet slag. Därefter har regeringen inte beviljat något tillstånd för utförsel av krigsmateriel till Burma. Leverans med stöd av de meddelade tillståndsbesluten skedde under år 1983.
Enligt uppgifter i ovannämnda promemoria har utförda undersökningar utvisat att ammunition (granater) till Carl Gustaf-systemet som observerats hos gerillan i Burma tillhörde det parti, som med regeringens tillstånd exporterats till detta land år 1983 och inte de ammunitionspartier som sålts till eller licenstillverkats i Singapore. I övrigt har inte framkommit något som ger belägg för de i massmedia framförda påståendena.
I sammanhanget skall erinras om att utskottet tidigare granskat frågan om regeringens i december 1982 meddelade utförseltillstånd stod i överensstämmelse med gällande riktlinjer. Vad som framkom vid den granskningen gav inte enligt utskottets bedömning vid handen att riktlinjerna för exporten skulle ha åsidosatts genom det beviljade utförseltillståndet (se KU 1983/84:30 s.40f.).
Utskottets granskning i denna del ger inte anledning till något ytterligare uttalande.
6. Irak
Utskottet behandlar i förevarande avsnitt fråga om vidareexport av svensk krigsmateriel till Irak via det italienska företaget Breda Mecanica Bresciana (i fortsättningen Breda).
Som underlag för utskottets granskning i denna del ligger bl.a. en inom KMI upprättad promemoria. Vidare har utskottet tagit del av uppgifter i vissa tillståndsärenden hos utrikesdepartementets handelsavdelning (UDH). Slutligen har kompletterande upplysningar inhämtats vid utfrågningen med krigsmaterielinspektören.
Av utredningen framgår bl.a. följande. På 1950-talet träffades mellan Bofors och Breda ett licensavtal enligt vilket Breda gavs rätt att tillverka Bofors 40 mm luftvärnskanon. Breda har på grundval av denna licens även utvecklat en egen dubbelpipig version. År 1974 reglerades marknadsföringen av Bredas pjäser och Bofors motsvarande produkt genom avtal mellan de båda företagen. Samarbetet var inte tillståndspliktigt och underställdes inte KMIs prövning.
Bofors levererade under åren 40-mm ammunition, reservdelar och komponenter till Breda. När det gäller leveranser under 1980-talet har regeringen från 1980-talets början fram till februari 1985 meddelat ett antal utförseltillstånd för ammunition (granater) samt därefter ett tillstånd -- även det avsåg ammunition -- år 1989. Ansökningshandlingarna i sistnämnda ärende innehöll slutanvändarintyg av det fullständiga slag som numera krävs av KMI. I de andra tillståndsärendena har inte några fullständiga slutanvändarintyg ingivits.
Under den kartläggning och granskning av svenska företags -- då ännu gällande, äldre inte tillståndspliktiga -- licensavtal inom krigsmaterielområdet som KMI på regeringens uppdrag utförde i början av år 1988 (jfr KU 1987/88:40 s.23 där en redogörelse för undersökningen finns intagen) framkom uppgifter om att Breda i några fall skulle ha vidarexporterat från Bofors inköpt 40 mm ammunition (granater) till vissa andra länder. Med anledning härav infordrade KMI omgående från Bofors närmare upplysningar om innehållet i de samarbetsavtal m.m. som förelåg mellan Bofors och Breda. Härvid framkom bl.a. att vidareexport till Irak med all sannolikhet hade skett av granater ingående i en leverans för vilken regeringen meddelat tillstånd i mars 1983. Regeringen vidtog härefter ett antal åtgärder för att Bofors från Breda skulle återköpa de granater tillhöriga nyssnämnda parti vilka fortfarande fanns kvar hos Breda men som hade sålts vidare till Irak. I början av år 1990 meddelade Bofors att granaterna återkommit till Sverige.
Frågan om eventuell annan vidareexport från Italien (Breda) av granater av aktuellt slag, till Bahrein, var vid tiden för KMIs licensutredning sedan viss tid tillbaka föremål för förundersökning under ledning av regionåklagarmyndigheten i Linköping. Senare under år 1988 nedlades den förundersökningen (brott ej styrkt). Frågan om vidareexport av angivet slag förekommit till Bahrein granskades vidare särskilt av medborgarkommissionen, som i sin avgivna rapport redovisade saken i ett särskilt avsnitt (se nedan). Någon förundersökning rörande frågan om eventuell vidareexport till Irak inleddes aldrig men visst utredningsarbete -- bl.a. vissa polisförhör -- företogs under år 1988. Såvitt framgår av medborgarkommissionens rapport, som är från april 1988, tog inte kommissionen upp frågan om eventuell vidareexport till Irak.
Som bakgrund till utskottets nu aktuella granskning återges i det följande ovannämnda avsnitt i medborgarkommissionens rapport Ammunition till Bahrein (SOU 1988:15 s.114f.).
I ansökningar om utförseltillstånd 1980 och 1982 uppgav Bofors det italienska statliga bolaget Breda Mecanica Bresciana (kallat Breda) som köpare för italienska statens räkning av 40 mm luftvärnsammunition till ett värde av ca 29 miljoner kronor resp. 35 miljoner kronor.
Enligt förundersökningen har ifrågavarande ammunition levererats vidare från Italien till Bahrein. Beslagtagna handlingar utvisar att Bofors haft direkt kontakt med Bahreins försvar i dessa två ärenden.
Bofors har lämnat följande förklaring: Under 1950-talet upplät Bofors åt italienska försvaret en rätt att på licens tillverka Bofors 40 mm luftvärnspjäs jämte ammunition till denna pjäs. Tillverkningslicensen överläts sedermera till Breda. Det italienska företaget utvecklade med stöd av erfarenheterna från licenstillverkningen en 40 mm dubbelpjäs, som har sålts till det italienska försvaret men som också blivit en betydande exportframgång. Någon ammunitionstillverkning har däremot inte förekommit hos Breda utan man har förlitat sig på leveranser från bl.a. Bofors. År 1974 träffades ett samarbetsavtal mellan Bofors och Breda som alltjämt är i kraft. Breda har marknadsfört Bofors ammunition tillsammans med sina pjäser. Bofors har därvid biträtt Breda. Det har aldrig krävts slutanvändarintyg när Bofors levererat ammunition till Breda. Bofors har uppfattat det som ett tyst medgivande från krigsmaterielinspektören att till Breda levererad ammunition antingen varit avsedd för det italienska försvarets behov eller för vidareförsäljning i "vapenpaket" till andra länder efter de italienska myndigheternas bedömande.
Kommissionen har varken i förundersökningsprotokollet eller eljest funnit något stöd för påståendet att det förelegat ett tyst medgivande av den innebörd som Bofors hävdat.
Utskottet får anföra följande. Till en början bör här erinras om några uttalanden av utskottet vid 1987/88 års granskning. Utskottet konstaterade då att -- till följd av tidigare regler och riktlinjer för krigsmaterielexport -- vapen och vapensystem med svenskt ursprung genom vidareexport och genom licenstillverkning i icke ringa utsträckning kan finnas även i delar av världen dit exporttillstånd inte beviljats, vilket förhållande utskottet fann djupt otillfredsställande. Utskottet betonade i sammanhanget att dessa fall måste hållas isär från sådana fall där misstankar föreligger om olaga utförsel från Sverige (KU 1987/88:40 s.41).
Vad angår den nu aktuella granskningen har som tidigare framgått några slutanvändarintyg inte förelegat i de ovannämnda utförselärendena från första hälften av 1980-talet. Detta är med dagens synsätt anmärkningsvärt. Som utskottet vid 1987/88 års granskning konstaterade var det emellertid i tidigare praxis snarare regel än undantag att sådana intyg inte begärdes vid vapenexport till åtskilliga länder (KU 1987/88:40 s.40). Den skärpning av reglerna om slutanvändarintyg som förordades redan till följd av en översyn av riktlinjerna vid 1981/82 års riksmöte kom att tillämpas fullt ut först omkring årsskiftet 1984/85.
Som tidigare framgått har någon ammunitionsexport inte skett till Breda efter år 1985 med undantag för en mindre leverans år 1989. I det ärendet förelåg dock ett fullständigt slutanvändarintyg.
Utskottet vill här slutligen erinra om den skärpning av kontrollen på förevarande område som riksdagen beslutade om på våren 1988 (prop. 1987/88:154 om förbud mot utförsel av krigsmateriel, m.m., UU 1987/88:30, rskr. 331) och som bl.a. innebar följande. Användningen av slutanvändarintyg skärptes ytterligare. Särskilda regler infördes för marknadsföringen av krigsmateriel och för rätten att ingå avtal med någon utom riket om utveckling av krigsmateriel och om ändringar av tidigare ingångna licensavtal. Härtill kom bl.a. en utvidgning av kontrollen på området av försäljnings- och förmedlingsverksamhet.
Vad som i övrigt förekommit i ärendet ger inte anledning till något ytterligare uttalande.
13. Sverige och Gulfkriget
a) Inledning
I detta avsnitt tar utskottet upp till granskning vissa frågor om regeringens åtgärder under det s.k. Gulfkriget. Utskottet vill som bakgrund till de olika frågeställningar som behandlas lämna följande kortfattade bakgrundsbeskrivning.
Den 2 augusti 1990 invaderade Iraks armé grannlandet Kuwait. Förenta nationernas säkerhetsråd fördömde invasionen redan samma dag och stämplade den som utgörande ett brott mot internationell fred och säkerhet. Den 6 augusti 1990 antog säkerhetsrådet en resolution (nr 661/1990) om internationella ekonomiska sanktionsåtgärder mot Irak. Regeringen beslutade följande dag att följa säkerhetsrådets beslut. Under det fortsatta händelseförloppet antog säkerhetsrådet ytterligare tolv resolutioner, vilka alla stöddes av Sverige.
I början av november 1990 väcktes inom regeringskansliet tanken på att söka förmå Irak att släppa de då kvarhållna svenskarna genom att statsministern skulle skriva ett personligt brev till Iraks president Saddam Hussein. Ett sådant brev överlämnades av statsministern till Iraks chargé d'affaires den 22 november.
Den 29 november 1990 antog säkerhetsrådet en resolution (nr 678/1990) varigenom godkändes att de länder som samarbetade med Kuwait (i fortsättningen FN-alliansen) fick använda "all necessary means" mot Irak, om detta land inte senast den 15 januari 1991 åtlydde säkerhetsrådets resolutioner avseende irakiskt tillbakadragande från Kuwait. I resolutionen uppmanades vidare alla stater att lämna "appropriate support" till de aktioner som vidtogs i enlighet med denna och tidigare resolutioner i ärendet.
Under hänvisning till nyssnämnda resolution framförde Storbritanniens regering den 8 januari 1991 till regeringen en begäran om svenskt deltagande med ett bemannat fältsjukhus i Saudiarabien. Genom beslut den 10 januari 1991 beslöt regeringen att ställa ett sjukhus med en styrka av högst 525 personer till förfogande i Saudiarabien för att vårda sårade under Gulfkriget. Sjukhuset var grupperat och kunde ta emot patienter i full omfattning den 12 februari 1991.
Sedan den i resolution 678 intagna tidsfristen passerats gick FN-alliansens styrkor den 17 januari 1991 till anfall mot Irak och mot irakiska mål i Kuwait. I början av mars upphörde stridshandlingarna vid Persiska viken.
De fyra huvudfrågor som varit föremål för utskottets granskning -- och som i det följande behandlas under var sitt avsnitt -- framgår av följande fyra särskilda underlagspromemorior, vilka upprättats inom regeringskansliet. 1. PM upprättad inom utrikesdepartementet angående vissa folkrättsliga aspekter.
2. PM upprättad inom UDs handelsavdelning (KMI) angående utförseltillstånd för krigsmateriel till de stater som deltagit i de av FN sanktionerade militära åtgärderna mot Irak.
3. PM upprättad inom försvarsdepartementet angående det svenska fältsjukhuset.
4. PM upprättad inom statsrådsberedningen angående beredningen av statsministerns brev till Iraks president.
Till komplettering av det skriftliga underlaget i ärendet har hållits utfrågningar med statsminister Ingvar Carlsson (punkt 4), utrikesminister Sten Andersson (punkterna 1--4), krigsmaterielinspektör Sven Hirdman (punkt 2) samt statssekreteraren i försvarsdepartementet Jan Nygren (punkt 3). Utskrifterna från dessa utfrågningar utgör bilagorna B12, B9, B4 resp. B7. Vidare har utrikesministern vid en sluten utfrågning lämnat kompletterande upplysningar i anslutning till punkt 4. Utskriften från utfrågningen -- i inte sekretessbelagda delar -- återges i bilaga B13.
Här skall anmärkas att krigsmaterielinspektören Sven Hirdman vid en utfrågning i ett annat granskningsärende (avsnitt 12) något berört punkt 2 (se bilaga B1).
b) Vissa folkrättsliga aspekter
I promemorian från UD (bilaga A17.1) har lämnats en kortfattad redogörelse för vad bl.a. säkerhetsrådets ovannämnda resolution nr 678/1990 medförde för Sveriges vidkommande. Enligt promemorian innebar resolutionen en juridiskt bindande uppmaning för Sverige att överväga och om möjligt lämna "appropriate support" till insatsen vid Persiska viken.
Under den offentliga utfrågningen med utrikesminister Sten Andersson -- som åtföljdes av folkrättsrådgivaren vid UD, departementsrådet Ove Bring (se bilaga B9) -- har utrikesministern bl.a. redogjort för regeringens syn på frågan om Sveriges neutralitet under kriget. Enligt utrikesministern upphörde Sveriges neutralitet vid den tidpunkt då Sverige anslöt sig till den första resolutionen om att vidta sanktioner mot Irak. Under utfrågningen har utrikesministern vidare redovisat regeringens syn på frågan hur resolution nr 678/1990 var att bedöma i förhållande till FN-stadgans artikel 42 om militärt våld och närmast efterföljande artiklar. Den frågan har för övrigt tidigare ingående diskuterats vid en interpellationsdebatt i riksdagen (se prot. 1990/91:63 s. 1ff.).
Utskottet finner att vad som sålunda och i övrigt i denna del förekommit inte givit utskottet anledning till något särskilt uttalande.
c) Krigsmateriel till länder som deltog i FN-alliansen
I promemorian från UDH (KMI) -- bilaga A17.2 -- lämnas en redogörelse för huvuddragen i gällande regelsystem för utförseltillstånd för krigsmateriel m.m. Vidare lämnas uppgifter om de bedömningar som lett fram till regeringens ställningstagande att det -- trots den aktuella konflikten -- var möjligt att fortsätta med export av krigsmateriel till sådana länder som deltog i FN-alliansen vilka utgjorde Sveriges traditionella mottagarländer.
Vid den offentliga utfrågningen med krigsmaterielinspektören Sven Hirdman (se bilaga B4) har denne utförligt belyst de i promemorian upptagna frågeställningarna. Sammanfattningsvis har bl.a. följande framkommit.
Regeringen har då den haft att ta ställning till frågan om utförseltillstånd i de aktuella tillståndsärendena haft att göra en avvägning mellan de försvarspolitiska skäl som talar för export och de utrikes- och neutralitetspolitiska skäl som kan tala mot export till vissa länder. Sistnämnda prövning är bl.a. tillkommen för att undvika att Sverige genom sin vapenexport till vissa länder skall dras in i konflikter på ett sätt som försvårar Sveriges möjligheter att upprätthålla en trovärdig neutralitetspolitik. Regeringen har inte ansett att något av de s.k. villkorliga hindren för export förelegat. Regeringen har till stöd för denna bedömning bl.a. hänvisat till följande omständigheter.
Regeringen konstaterade att det förelåg en helt unik situation. Det rörde sig om ett grovt folkrättsbrott från Iraks sida att ockupera en annan av FNs medlemsstater. Detta folkrättsbrott ledde till sanktionsåtgärder från Förenta nationerna enligt beslut av säkerhetsrådet, varvid de permanenta säkerhetsrådsmedlemmarna varit eniga eller -- vad gäller Kina -- inte motsatt sig FN-besluten. Den svenska regeringen stödde alla de 13 resolutioner som säkerhetsrådet antog.
Regeringen har efter det att konflikten bröt ut den 2 augusti 1990 medgett att vapenexport till de "traditionella mottagarländer" som ingick bland de stater som sedermera tillhörde FN-alliansen i princip fick fortsätta, men att varje ärende på vanligt sätt skulle prövas för sig. Enligt vad utrikesministern uttalat vid den offentliga utfrågningen skulle -- om frågan uppkommit -- gängse principer ha tillämpats för andra länder.
Utskottet anser inte att det finns någon anledning till erinran mot detta ställningstagande. I sammanhanget bör erinras om att detta föregicks av samråd i utrikesnämnden. Utskottet vill tillägga följande. Det är enligt utskottets mening angeläget att de erfarenheter som den föreliggande situationen givit upphov till, såvitt bl.a. gäller frågan om vilken inverkan på tillämpningen av riktlinjesystemet som de folkrättsliga neutralitetsreglerna och FN-stadgans principer haft, tas till vara i det pågående beredningsarbetet med att utforma nya riktlinjer för krigsmaterielexport. Som exempel på en fråga som därvid kan vara av intresse att få belyst är Sveriges handlingsfrihet i en situation som den vilken uppkom sedan Sverige godkänt resolution nr 678/1990.
Granskningen i denna del ger inte anledning till något ytterligare uttalande från utskottets sida.
d) Det svenska fältsjukhuset
I promemorian från försvarsdepartementet (bilaga A17.3) finns en noggrann redovisning av vad som förekommit i denna del. Kompletterande upplysningar i saken har lämnats vid utfrågningen med statssekreteraren Jan Nygren, som åtföljdes av expeditions- och rättschefen Rolf Holmquist (se bilaga B7).
Utskottets granskning i denna del har inte gett anledning till något särskilt uttalande.
e) Statsministerns brev till Iraks president
I en promoria den 26 april 1991 från statsrådsberedningen lämnas följande redogörelse för beredningen av brevet.
I början av november väcktes inom regeringskansliet tanken att söka förmå Irak att släppa de då kvarhållna svenskarna genom att statsministern skulle skriva ett personligt brev till Iraks president Saddam Hussein.
Ett underlag för ett sådant brev utarbetades inom utrikesdepartementet, och överlämnades till statsrådsberedningen omkring den 13 november.
Efter föredragning för statsministern senare i samma vecka beslutade denne att avvakta med ett eventuellt brev till Saddam Hussein till efter ESK:s toppmöte i Paris den 19--21 november.
Under toppmötet i Paris förde statsministern samtal om situationen i Irak och om de kvarhållna utlänningarna med ett antal kollegor från andra länder. Därefter utarbetades ett utkast till brev från statsministern till Saddam Hussein.
Efter samråd med kabinettssekreteraren fastställdes den slutliga texten till brevet den 21 november. Brevet skrevs ut i statsrådsberedningen, undertecknades av statsministern och överlämnades personligen av denne till Iraks chargé d'affaires den 22 november. Brevet hemligstämplades med hänvisning till SekrL 2:1.
Den 26 november kom beskedet från Bagdad att de kvarhållna svenskarna skulle få resa hem. Omedelbart efter det att svenskarna fyra dagar senare hade anlänt till Sverige hävdes hemligstämpeln, och brevets innehåll offentliggjordes.
Som bilaga till betänkandet har fogats det på engelska avfattade brevet och en inofficiell översättning till svenska, bilaga A17.4.
Vid de offentliga utfrågningarna med statsministern Ingvar Carlsson och med utrikesministern Sten Andersson (bilagorna B12 resp. B9) har bl.a. följande framkommit.
Brevet byggde på ett svar i riksdagen den 13 november 1990 av utrikesministern på en fråga om en konferens om Mellersta Östern (prot. 1990/91:23, s. 1 ff.). I svaret tecknas enligt vad utrikesministern framhållit en bild av svensk Mellanösternpolitik, en politik som riksdagen tidigare ställt sig bakom. På sina håll kom brevet att missuppfattas. Det har framställts som att där görs en koppling i den meningen att Irak--Kuwait-konflikten skulle ha orsakats av Israel--Palestina-konflikten. Brevet innebär emellertid inte till någon del en förändring i den svenska synen på Mellanösternkonflikten. Såväl statsministern som utrikesministern gör den bedömningen att brevet var nödvändigt för att förmå Iraks president att frige gisslan. Vid den kompletterande, slutna utfrågningen (bilaga B13) har Sten Andersson närmare redovisat bl.a. Sveriges ansträngningar på flera olika sätt för att få loss gisslan och överväganden i samband därmed samt att brevet var ett sista -- som det då kunde bedömas -- nödvändigt led i en lång rad av åtgärder.
Det har vidare framkommit att brevet avfattats i samråd mellan statsrådsberedningen och utrikesdepartementet. Utrikesministern har för sin del förklarat, att det i och för sig hade varit önskvärt att en föredragning av brevet hunnit ske i utrikesnämnden. Statsministern har bl.a. framhållit att frågan underställts riksdagen genom frågesvaret den 13 november. Det var också angeläget att sända brevet vid den tidpunkt då det hade största möjligheten att få positiv effekt och att inte genom ett sammanträde med nämnden fördröja avsändandet av brevet. Statsministern har betonat det starka tryck som fanns på regeringen att handla, inte minst från gisslans och deras anhörigas sida. Sedan regeringen väntat på att olika åtgärder skulle ge resultat, men dessa ansträngningar visat sig vara utan framgång, bedömde statsministern att brevet skulle sändas den 22 november.
Sten Andersson har förklarat att -- när det i brevet sägs att Sverige är ett neutralt land -- uttrycket i detta sammanhang kan leda till missförstånd. Det skall dock ses i belysning bl.a. av fortsättningen om att Sverige vid många tillfällen bidragit till fredsansträngningarna i Mellanöstern. Sveriges inställning till Iraks ockupation av Kuwait kunde inte missförstås, missförstånden uppstod mer i Sverige. I Mellanöstern och Irak hade man alldeles klart för sig var Sverige stod och står. Statsministern har erinrat om att han i brevet uttalar stöd för FNs resolutioner; när det talas om neutralitetspolitiken handlar det om Sveriges traditionella neutralitetspolitik -- här hade FN-besluten tagit över.
Utskottets bedömning
Utskottet vill erinra om att regeringen, inför Sveriges inträde i FN 1946, räknade med att vetorätten i säkerhetsrådet skulle möjliggöra svensk neutralitet i de flesta krigsfall. I händelse av enighet i rådet var emellertid Sverige villigt att låta neutraliteten träda tillbaka för det kollektiva säkerhetssystemets krav. I oktober 1945 gav statsministern och utrikesministern uttryck för detta i riksdagens båda kamrar genom följande uttalande (FK prot. nr 32, s. 5 resp. AK prot. nr 34, s.4).
Vi äro villiga att ansluta oss till en samfälld trygghetsorganisation och i händelse av en framtida konflikt avstå från neutraliteten i den utsträckning, organisationens stadgar det påfordra.
Innebörden av detta är bl.a., som det sägs i promemorian den 2 april 1991 från utrikesdepartementet (bilaga A17.1), att Sverige inte var neutralt och inte kunde, juridiskt sett, vara neutralt i konflikten mellan Irak och Kuwait. Med dessa konstateranden får konstitutionsutskottet -- från de synpunkter utskottet har att beakta -- framhålla följande.
Utskottet har tidigare i olika sammanhang granskat skriftväxling till eller från statsministerns kansli och handläggningsfrågor i anslutning till detta, däribland utrikesnämndens medverkan och information till oppositionen samt vad som är frågor för regeringen (se t.ex. KU 1975:12, s. 17f., KU 1975/76:50, s. 36f., KU 1982/83:30, s. 14ff. samt KU1983/84:30, s. 29f. och s. 30f.). Här kan också erinras om att utskottet i betänkandet KU 1976/77:36, med stöd av ett yttrande från utrikesutskottet, berört utrikesnämndens verksamhet samt olika former för riksdagens insyn i och inflytande över utrikespolitiken utöver dem som uttryckligen föreskrivs i grundlagen. Information till riksdagen och deltagande från dess sida i sådana frågor förekommer således också i en rad andra berednings- och samrådsformer, däribland partiledaröverläggningar som kan ägnas åt brådskande utrikespolitiska ärenden (jfr avsnitt 1 c).
Ett brev som det från statsministern Ingvar Carlsson till Iraks president är inte att anse som ett regeringsärende i den meningen att beslut i frågan måste fattas av regeringen samfällt. Som en följd av detta finns inte heller något formellt krav (jfr bl.a. departementsförordningen 1982:1177) på gemensam beredning mellan olika delar av regeringskansliet. Däremot är avfattningen och överlämnandet av brevet en fråga i vilken, enligt 10 kap. 8 § regeringsformen, utrikesministern skall hållas underrättad. Så får också anses ha varit fallet.
Avfattandet och överlämnandet av brevet måste enligt utskottets mening ses mot bakgrund av att det rörde sig om insatser från svensk sida för att få gisslan fri. Det finns anledning erinra sig den utbredda och befogade oro som förelåg för alla dem vilka hölls som gisslan i Irak, inte bara de femtiotalet kvarvarande svenskarna. Andra länder hade också gjort olika insatser, däribland besök i Bagdad, för att utverka frigivande av sina medborgare. Statsministern och utrikesministern har erinrat om de svåra bedömningar som behövde göras, bl.a. om den lämpliga tidpunkten för att överlämna brevet när andra åtgärder hade visat sig resultatlösa.
I 10 kap. 6 § regeringsformen föreskrivs att regeringen fortlöpande skall hålla utrikesnämnden underrättad om de utrikespolitiska förhållanden, som kan få betydelse för riket, och överlägga med nämnden om dessa så ofta det erfordras. I alla utrikesärenden av större vikt skall vidare regeringen före avgörandet överlägga med utrikesnämnden, om det kan ske.
En jämförelse mellan frågesvaret och brevet ger vid handen att det finns vissa skillnader i formuleringar samt att i brevet lämnas uppgifter utöver dem som finns i frågesvaret. Det gällde emellertid i första hand frågan om en konferens om Mellersta Östern. Konstitutionsutskottet har inte anledning utgå från annat än att brevet redovisar Sveriges tidigare intagna utrikespolitiska ståndpunkt i Mellanösternfrågorna. Enligt utskottets mening hade det varit en fördel om frågan om brevet anmälts för utrikesnämnden. Mot bakgrund av de utomordentligt speciella förhållanden som rådde när det gällde gisslans situation m.m., anser emellertid utskottet att någon kritik mot regeringen inte är befogad.
I övrigt har granskningen i denna del inte gett anledning till något uttalande.
14. Utlänningsärenden m.m.
Utskottet har sedan länge årligen granskat regeringens handläggning av utlänningsärenden. Granskningen har bl.a. rört regeringens praxis i asylärenden och handläggningstiderna i ärendena. Vid förra årets granskning kunde utskottet konstatera att handläggningstiderna i regeringskansliet nästan halverats till 84 dagar. Utskottet fann detta tillfredsställande även om det uppsatta målet då ännu inte uppnåtts. Utskottet underströk att en förkortning av handläggningstiderna inte får ske på bekostnad av rättssäkerheten. Vidare framhölls det angelägna i att det fanns en beredskap att förhindra att handläggningstiderna förlängs till tidigare nivåer även om ärendemängden ökar kraftigt. Granskningen förra året avsåg också det regeringsbeslut den 13 december 1989 som innebar en förändrad asylpraxis. Utskottet fann inte anledning ifrågasätta regeringens bedömning att det förelåg förutsättningar att tillämpa den bestämmelse om särskilda skäl som finnns i 3kap. 4§ andra stycket 2 utlänningslagen (1989:529).
Vid årets granskning har en uppföljning gjorts beträffande handläggningstiderna. Detsamma har också gjorts när de gäller de s.k. decemberbesluten liksom regeringens praxis i övrigt i asylärenden samt vissa handläggningsfrågor. Regeringens åtgärder beträffande ensamma asylsökande barns situation har tagits upp, liksom frågan om förvar av barn. Direktavvisningar till Polen och tillämpningen av terroristbestämmelserna har vidare varit föremål för granskning. Slutligen har utskottet i detta sammanhang studerat praxis när det gäller befrielse från utländskt medborgarskap.
Till grund för granskningsarbetet har legat bl.a. promemorior från arbetsmarknadsdepartementet. Av dessa bifogas två promemorior i de delar de bedömts inte vara föremål för sekretess (bilagorna A18.1--A18.2). En utfrågning har ägt rum med invandrarministern Maj-Lis Lööw, åtföljd av expeditionschefen Erik Lempert (bilaga B6).
a) Handläggningstiderna
Invandringen av utländska medborgare till Sverige 1990 uppskattas preliminärt till 54000 personer mot 58000 personer 1989. Av dessa var ca 29000 asylsökande båda åren. Vid årsskiftet 1990-1991 var totalt 30400 personer inskrivna vid s.k. utredningsslussar och förläggningar. Ca 3000 fall var outredda av polisen. I ca 25000 fall avvaktades beslut av invandrarverket eller regeringen. Under budgetåret 1989/90 beviljades sammanlagt 17849 asylsökande uppehållstillstånd som konventionsflyktingar (23%) och krigsvägrare (0,3%), de facto-flyktingar (28,3%) eller av humanitära skäl (48,2%).
Den 1 juli 1989 fick invandrarverket en ny decentraliserad organisation med delvis ändrade rutiner. Den nya ordningen syftade bl.a. till att uppnå kortare handläggningstider. Som riktmärke gäller i dag att polisen skall utreda asylansökningarna inom två veckor och invandrarverket därefter skall fatta beslut inom sex veckor från det att polisens utredning slutförts. I ärenden som överklagas hos regeringen skall, enligt riktlinjerna, beslut normalt kunna fattas inom sex månader från det att asylutredningen påbörjades hos polisen.
I november 1990 hade målet att polisens asylutredningar skall vara klara inom två veckor i huvudsak uppnåtts. Detta har fått till följd att balansen hos invandrarverket ökat ytterligare. I september 1990 tog ett asylärende i första instans i genomsnitt fyra månader. För att invandrarverkets handläggningstider skall kunna förkortas har riksdagen i oktober 1990 beslutat om en kraftig förstärkning av verkets resurser för detta ändamål. Dessa resursförstärkningar beräknas få effekt under år 1991. Med nuvarande nivå på antalet asylsökande räknar man inom regeringskansliet med att de uppsatta målen för handläggningstiderna kommer att uppnås först under nästa budgetår (prop. 1990/91:100, bil. 12 s.43f.)
Praktiskt taget alla asylsökande som får avslag av invandrarverket på sina ansökningar överklagar besluten. Under budgetåret 1989/90 avgjordes huvuddelen av de ärenden som förts vidare till regeringen inom några månader. Enligt regeringens skrivelse 1990/91:77 om invandrar- och flyktingpolitiken kommer det att ske en successiv uppbyggnad av resurserna inom regeringskansliet för att möta den ökade ärendemängd som följer av avarbetningen i tidigare led i handläggningsprocessen. Den genomsnittliga handläggningstiden för s.k. avlägsnandeärenden uppgick i mars 1991 till 121 dagar; således en ökning med 37 dagar sedan mars förra året. Invandrarministern har inför utskottet framhållit att hon räknar med att handläggningstiderna skall förkortas ordentligt under första delen av år 1991 under förutsättning att det inte inträffar en dramatisk ökning av antalet asylsökande.
Utskottet får anföra följande. Den förlängning av den genomsnittliga handläggningstiden som skett under det senaste året framstår självfallet inte som tillfredsställande, särskilt som den ökande ärendetillströmningen inte varit oväntad. Handläggningstiderna måste således ses mot bakgrund av den stora tillströmning av asylsökande som ansträngde mottagningsresurserna och därigenom föranledde de förutnämnda decemberbesluten. Antalet s.k. avlägsnandeärenden i regeringskansliet ökade således från 388 inkomna ärenden i mars 1990 till 665 i mars 1991. Handläggningstiderna skulle dock uppenbarligen har varit ännu längre om inte särskilda insatser gjorts hösten 1990. Som exempel kan nämnas att antalet avgjorda s.k. avlägsnandeärenden under februari och mars 1991 varit omkring 280 medan 430 resp. 602 ärenden avgjordes i oktober och november 1990. För att förkorta handläggningstiderna i utlänningsärendena har arbetsmarknadsdepartementet för nästa budgetår tillfälligt tillförts 4,6 milj.kr., vilket i huvudsak motsvarar kostnaderna för 16 tjänster. Genom denna resursförstärkning borde, som invandrarministern framhållit, en klar förkortning av handläggningstiderna i asylärenden kunna uppnås. Som utskottet framhöll vid förra årets granskning är det dock självfallet nödvändigt att en förkortning av handläggningstiderna inte sker på bekostnad av rättssäkerheten.
Av intresse i detta sammanhang är också den proposition om sammanhållen flykting- och immigrationspolitik som avses läggas fram under innevarande riksmöte. Till grund för propositionen ligger bl.a. asylprövningskommitténs betänkande (SOU 1990:79) Utlänningsnämnd, vari föreslagits att en särskild nämnd inrättas, i princip för att överta den överprövning enligt utlänningslagstiftningen som i dag ligger hos regeringen. Särskilt viktiga eller känsliga ärenden skall dock liksom nu överlämnas till regeringen för avgörande. Kommittén förordar en treårig försöksverksamhet med efterföljande utvärdering. Det är enligt utskottets mening angeläget att frågan om handläggningstiderna i utlänningsärenden beaktas i reformarbetet.
b) Regeringens praxis i asylärenden
Den svenska flyktinglagstiftningen har utarbetats i överenstämmelse med 1951 års Genèvekonvention och 1967 års protokoll om flyktingars rättsliga ställning. I 3 kap. utlänningslagen finns de särskilda reglerna om asyl samlade. Kapitlets 2 § innehåller en definition och skyddsbestämmelse rörande flyktingar som överensstämmer med Genèvekonventionens. Utlänningslagen ger därutöver skydd åt krigsvägrare (3 kap. 1§2), de facto-flyktingar, dvs. den som utan att vara flykting inte vill återvända till sitt hemland på grund av de politiska förhållandena där och kan åberopa tungt vägande omständigheter till stöd för detta (3 kap. 1§3) samt åt dem som av humanitära skäl anses vara i behov av skydd här (2 kap. 4§ första stycket2).
Konventionsflyktingar skall enligt 3 kap. 4 § ges asyl om inte synnerliga skäl -- t.ex. grövre kriminalitet och terrorism -- talar däremot (andra stycket 1). Krigsvägrare och de facto-flyktingar skall ges asyl om inte särskilda skäl talar däremot (3 kap. 4§ andra stycket2). Till särskilda skäl räknas att det är förenat med stora svårigheter för det svenska samhället att på ett adekvat sätt ta hand om dessa grupper. Bestämmelsen om särskilda skäl är tillämplig i varje enskilt asylärende. En motsvarande bestämmelse fanns i den tidigare utlänningslagstiftningen och tillämpades under tiden november 1976--juni 1982.
I förarbetena till utlänningslagen (prop. 1988/89:86 s.156) hänvisas till uttalanden i den proposition som låg till grund för bestämmelsens införande i den tidigare utlänningslagen (prop. 1975/76:18). Där sägs att till särskilda skäl räknas att förhållandena är sådana att det bedömts vara nödvändigt för att reglera invandringen. Det förutsattes inte att det skulle vara helt omöjligt att ta emot dessa utlänningar i Sverige; för att skydd skulle vägras skulle det dock vara fråga om så många personer att det skulle medföra stora påfrestningar för det svenska samhället och den svenska flyktingmottagningen att ta emot dem i Sverige. Beträffande de facto-flyktingar uttalades också att tyngden av de omständigheter utlänningen åberopar måste tillmätas betydelse vid avgörandet av frågan om särskilda skäl föreligger.
I december 1989 bedömde regeringen i ett par beslut att det svenska flyktingmottagandet utsatts för sådana stora påfrestningar att bestämmelsen om särskilda skäl var tillämplig. Efter regeringens beslut ges uppehållstillstånd endast till konventionsflyktingar och till sådana personer som har ett särskilt starkt behov av skydd.
I regeringens skrivelse 1990/91:77 ges en redogörelse för synen på aylsökande med särskilt starkt skyddsbehov. Om det skulle vara uppenbart stridande mot humanitetens krav att återsända en sådan person till hemlandet så får den asylsökande tillstånd att stanna här oavsett om han eller hon är att hänföra till gruppen de facto-flyktingar och krigsvägrare eller skulle kunna omfattas av den praxis som utvecklas vid tillämpning av humanitära skäl. Skyddsbehovet uppkommer många gånger på grund av flera sammanhängande omständigheter vilka var för sig inte alltid kan anses motivera asyl, t.ex. svåra materiella förhållanden, inbördes stridigheter i hemlandet, viss politisk verksamhet och osäkerhet om hemlandets skydd vid en återkomst.
I detta sammanhang kan nämnas att professor Håkan Strömberg1 riktat viss kritik mot den juridiska form regeringen valt för att introducera en skärpt praxis i asylärenden. Enligt Strömberg kan den valda formen med ett praxisskapande beslut inte anses fullt tillfredsställande ur rättssäkerhetssynpunkt. Om nya principer lanseras genom ett avgörande i enskilt fall i stället för genom lag eller förordning, blir ändringen av praxis åtminstone i inledningsskedet svårförutsebar, kanske rent av överrumplande. En efterföljande publicitet genom tillkännagivanden i riksdagen och i presskommunikéer är knappast likvärdig med en författningspublicering som föregår de nya principernas tillämpning.
1Förvaltningsrättslig tidskrift 1/90
Det är enligt regeringsskrivelsen om invandrar- och flyktingpolitiken svårt att mäta i vilken mån decemberbesluten varit orsak till att andelen avslagsbeslut hos invandrarverket ökat från 27,5% år 1989 till runt 55% år 1990. Invandrarministern har vid utfrågningen inför utskottet hänvisat till en undersökning angående svensk praxis i flyktingärenden som utförts på regeringens uppdrag2. Undersökningen omfattade 339 akter hos invandrarverket och avsåg de beslut verket fattat under två femdagarsperioder i december 1989 resp. april 1990. Undersökningen gällde bl.a. decemberbeslutens praxisskapande effekt. Slutsatsen blev att decemberbesluten egentligen inte innebar någon anmärkningvärd praxisförändring i skärpande riktning. Att avslagen numera utgör en större andel av besluten än tidigare kan i stället bl.a. bero på att antalet asylsökande från Östeuropa ökat. Enligt undersökningen har ett annat praxisskapande regeringsbeslut hösten 1989 haft större betydelse. Det gäller ett beslut den 2 november 1989 som innebär att dokumentlöshet räknas som en nackdel för den sökande i tillståndsprövningen, såvida han eller hon inte kan ge rimliga skäl härför. Här kan nämnas att 72% av de asylsökande år 1989 saknade dokument.
Under större delen av 1989 och 1990 gällde en tillfälligt ändrad asylpraxis för barnfamiljer. Den 31 maj 1989 tillkännagavs således att familjer med barn under 17 och som efter ansökan om uppehållstillstånd vistats i Sverige mer än ett år fick stanna i landet om inte avgörande skäl i det enskilda fallet talade däremot. Den 20 september 1990 beslöt regeringen genom beslut i ett enskilt ärende att barnfamiljspraxis skulle ändras. I beslutet framhölls att schablonregeln för barnfamiljer i den uppkomna situationen resulterat i att människor som kommer till Sverige och åberopar s.k. flyktingliknande skäl för att stanna här blir avvisade, under det att barnfamiljer som åberopat mycket svaga skäl eller ens några asylskäl beviljas uppehållstillstånd. Vidare sägs att det förekommer att barnfamiljer som kommit samtidigt och med så gott som identiska skäl behandlas olika enbart beroende på lokala variationer i fråga om utredningstidens längd. Eftersom en schablonregel av detta slag riskerar att bli djupt orättvis och medföra att en snabb handläggning som innebär att beslut som meddelas inom ett år från ansökningstidpunkten upplevs negativt, beslöt regeringen att schablonregeln skulle knytas till invandrarverkets beslut i det enskilda ärendet. I överklagade ärenden skall schablonregeln inte tillämpas. I stället beaktas lång väntetid liksom barnens individuella skäl. Invandrarministern har under utskottets utfrågning framhållit att hon ser barnpraxis som en signal till inte minst invandrarverket att prioritera barnfamiljerna och se till att de inte skall behöva vänta länge på sina beslut.
r 2 Docent Göran Melander, jur. kand. Magnus D. Sandbu, Raoul Wallenberg Institutet för mänskliga rättigheter och humanitär rätt
Utskottet får anföra följande. De s.k. decemberbesluten var föremål för utskottets uppmärksamhet i förra årets granskningsarbete (1989/90:KU30). Utskottet redovisade i granskningsbetänkandet gällande regler och uttalanden i förarbetena. Vidare gavs en redogörelse för läget när det gäller flyktingmottagandet vid tiden för besluten liksom de berörda asylsökandenas situation i hemlandet. Utskottets majoritet fann inte skäl ifrågasätta regeringens bedömning som kom till uttryck i decemberbesluten.
Regeringsrätten har i ett beslut den 15 mars 1991 (689-1991) avslagit en ansökan om resning från en asylsökande som omfattats av den praxis som gäller enligt de s.k. decemberbesluten. I resningsansökan framfördes att tillämpningen av undantagsregeln i 3 kap. 4 § andra stycket 2 utlänningslagen när det gällde ett beslut av invandrarverket den 1 februari 1991 uppenbarligen varit lagstridig. Efter den 13 december 1989 har regeringen och invandrarverket enligt sökanden tillämpat undantagsregeln inte som ett undantag i varje enskilt ärende utan som en regel. Dessutom åberopades att antalet asylsökande per månad mer än halverats sedan december 1989. Regeringsrätten fann inte avslagsbeslutet lagstridigt och hänvisade till förarbetsuttalanden bl.a. om att tillämpningen av undantagsbestämmelsen var en invandringsbegränsande åtgärd av förhållandevis långsiktig natur. I domen redovisas även ett uttalande av föredragande statsrådet om att möjligheterna att ta emot de aktuella asylsökandena i princip skall bedömas med utgångspunkt från landets samlade resurser (prop. 1983/84:144).
Som utskottet tidigare konstaterat och som bekräftats genom regeringsrättens beslut är den praxis som bildats genom de s.k. 13 december-besluten förenlig med gällande lagstiftning. Frågan gäller då hur länge situationen när det gäller flyktingmottagandet kan berättiga en fortsatt tillämpning av bestämmelsen. Det kan erinras om att den tidigare period då motsvarande regel tillämpades varade bortåt sex år. Invandrarministern har under utskottets utfrågning framhållit att vissa förutsättningar bör vara uppfyllda innan tillämpningen av undantagsbestämmelsen kan upphöra. Således måste väntetiderna mera bestående förkortas. Dessutom måste antalet personer som bor på flyktingförläggningarna nedbringas. För närvarande rör det sig enligt invandrarministern om ca 30000 personer. Av regeringsskrivelsen om invandrar- och flyktingpolitiken framgår att motsvarande antal vid tiden för decemberbeslutet var ca 26000, vilket i sin tur var ungefär dubbelt så många som ett halvår tidigare.
Med hänsyn bl.a. till att antalet personer som tvingas bo på utredningslussar och förläggningar fortfarande är högre än vid tidpunkten för decemberbesluten, har utskottet inte funnit anledning ifrågasätta invandrarministerns bedömning när det gäller förutsättningarna för fortsatt tillämpning av undantagsregeln. Utskottet utgår dock ifrån att en återgång till tidigare ordning sker så snart situationen stabiliserats.
I detta sammanhang skall erinras om att flykting- och immigrationsutredningen i januari 1991 avlämnade sitt betänkande (SOU 1991:1) Flykting- och immigrationspolitiken. I betänkandet redovisas en förändrad syn på invandringspolitiken -- en sammanhållen flykting- och immigrationspolitik. Enligt utredningens förslag skall bestämmelsen i 3 kap. 4§ andra stycket 2 utlänningslagen upphöra att gälla samtidigt som förutsättningarna för att bevilja uppehållstillstånd föreslås ändrade. Som tidigare redovisats avser regeringen att lägga fram en principproposition om en sammanhållen flykting- och immigrationspolitik under innevarande riksmöte. Propositionen bygger bl.a. på nämnda betänkande men kommer enligt invandrarministern inte att innehålla lagförslag. Utskottet utgår från att tidigare nämnda synpunkter beträffande normgivningen m.m. beaktas i det kommande lagstiftningsarbetet.
c) De ensamma asylsökande barnens situation
Sverige har genom anslutning till FN-konventionen om barns rättigheter åtagit sig att låta barnets bästa komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ. Enligt konventionen skall staterna vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att ett barn som söker flyktingstatus eller anses som flykting -- oberoende om det kommer ensamt eller ej -- erhåller lämpligt skydd och humanitärt bistånd.
Regeringen gav i december 1989 i uppdrag åt socialstyrelsen att följa utvecklingen av flyktingbarnens och flyktingungdomarnas situation. I januari 1990 avlämnades en delrapport -- Barn, flykting och föräldrar i Sverige. Av rapporten framgår att det under 1988 och 1989 fanns ca 1300 flyktingbarn utan vårdnadshavare i Sverige. Under 1990 kom drygt 400 asylsökande ensamma barn till Sverige. I motsats till förhållandet under 1980-talet och år 1990, då de flesta barnen var över 15 år har hittills under innevarande år även mycket små barn kommit till Sverige utan vårdnadshavare och sökt asyl här. Drygt hälften av de 1300 flyktingbarnen 1988 och 1989 kommer från Iran och ca en fjärdedel är eritreaner. Andelen somaliska barn var 4% men antalet har under år 1990 ökat kraftigt. En majoritet av barnen har kvar sina föräldrar i livet. I rapporten sägs att om vi tar emot ensamstående flyktingbarn i Sverige bör konsekvensen också vara att deras föräldrar tas emot om detta blir aktuellt. Flera av föräldrarna till dessa barn och ungdomar har enligt rapporten fått uppehållstillstånd och bor numera tillsammans med sina barn i Sverige.
Drygt hälften av barnen och ungdomarna bor eller har bott hos släktingar i Sverige. 17% är placerade i familjehem och lika många på grupphem eller institution. 4% bor på folkhögskola och 8% har egen bostad. Nästan hälften av de ensamma flyktingbarnen har inte någon god man som bevakar deras intressen och rättssäkerhet. Rapporten avslutas med en redovisning av bristerna i mottagandet av de ensamma barnen. En del av dessa brister härrör från det första mottagandet i landet. För att komma till rätta med vissa av bristerna har invandrarverket infört nya regler som innebär att offentligt biträde skall förordnas redan då ett barn registreras som mottaget hos invandrarverket.
Invandrarministern har under utfrågningen inför utskottet understrukit att avsikten med uppdraget till socialstyrelsen naturligtvis varit att kartlägga bristerna i mottagandet av de ensamma barnen och därefter söka åtgärda bristerna. Det gäller också för socialstyrelsen att ge anvisningar till kommunerna om hur de ensamma barnen skall behandlas och redovisa vilka sociala och juridiska skyldigheter som åvilar kommunerna. Enligt invandrarministern finns det fortfarande mycket som återstår att göra när det gäller de ensamma barnens situationen. Självfallet skall från regeringens sida också forsättningsvis tas initiativ i dessa frågor och resurser ställas till förfogande där det behövs, men i första hand är det enligt Maj-Lis Lööw de verkställande myndigheterna som måste samarbeta och ta ansvaret för barnen. En samordning mellan de sociala myndigheterna, de rättsvårdande myndigheterna och invandrarverket är nödvändig.
Utskottet får anföra följande. Det är enligt utskottets mening självfallet en god utgångspunkt för det fortsatta arbetet med att förbättra de ensamma barnens situation att en kartläggning av bristerna nu kommit till stånd. Från invandrarministerns sida har också framhållits vikten av att ett fortsatt arbete bedrivs för att undanröja bristerna och för att åstadkomma en bättre samordning mellan olika myndigheter. Utskottet delar denna bedömning.
d) Förvar av barn
Utskottet har tidigare i sin granskning vid flera tillfällen tagit upp frågan om förvar av barn. Utskottet uttalade i samband med 1989 års granskning att största möjliga restriktivitet bör iakttas i fråga om förvar av barn (1988/89:KU30). Utskottet har också konstaterat att statistik över förvarstagande numera förs (1989/90:KU30). Det senaste statistiska materialet från rikspolisstyrelsen visar att antalet förvarstagna barn i oktober 1990 ökat till 47 från 19 i oktober 1988 och 1989. Andelen förvarstagna barn i förhållande till asylsökande barn var i oktober 1990 1,7% mot 2,1 resp. 1,7% i oktober 1988 och oktober 1989. Rikspolisstyrelsens uppgifter visar också att andelen barn som tagits i förvar i samband med verkställighetsbeslut ökat från 10,9% resp. 8,5% i oktober 1988 och 1989 till 15,1% i oktober 1990. Enligt rikspolisstyrelsens bedömning kan en förklaring till denna ökning vara att avlägsnandebesluten under senare delen av 1990 i stor utsträckning gällt Bulgarienturkar och Kosovoalbaner med barnrika familjer.
Invandrarministern har i svar på fråga i riksdagen den 23 april 1991 (prot. 1990/91:100) anfört att andelen barn bland Bulgarienturkar var ungefär 63% och bland Kosovoalbanerna 71% medan för övriga grupper andelen barn var 23%. Invandrarministern har också framhållit att även om detta kan vara en förklaring till det ökade antalet förvarstagna barn stämmer siffrorna till eftertanke. Hon har också understrukit att kontakter från departementet kommer att tas med rikspolisstyrelsen och invandrarverket för att följa utvecklingen av myndigheternas praxis.
Utskottet får anföra följande. I propositionen om ny utlänningslag m.m. (prop. 1988/89:86 s.99) framhölls beträffande förvar av barn att den föreslagna utformningen av lagtexten i förening med exemplifieringarna i specialmotiveringen till bestämmelsen borde leda till att intentionerna bakom de dåvarande bestämmelserna uppfylls bättre och att därigenom förvarstagande av barn skulle komma att vidtas i färre fall. Utskottet ser med oro på de redovisade höga siffrorna och delar invandrarministerns bedömning att de ger anledning att noggrant följa utvecklingen och vidta de åtgärder som kan behövas. Det kan också för utskottets del finnas anledning att i granskningsarbetet återkomma till frågan.
e) Direktavvisningar till Polen under 1990
Invandrarverket beslutade i mars 1990 att 260 personer som kommit till Sverige via Polen skulle avvisas med omedelbar verkställighet. Enligt 8 kap. 8§ utlänningslagen får invandarverket förordna att verkets beslut om avvisning får verkställas även om det inte har vunnit laga kraft (omedelbar verkställighet), om det är uppenbart att det inte finns grund för asyl och att uppehållstillstånd inte heller skall beviljas på annan grund. I 3 kap. 4 § andra stycket 4 utlänningslagen anges som skäl att vägra asyl att utlänningen före ankomsten till Sverige har uppehållit sig i annat land än hemlandet och, om han återsänds dit, är skyddad mot förföljelse eller i förekommande fall mot att sändas till en krigsskådeplats eller till hemlandet och också mot att sändas vidare till ett annat land där han inte har motsvarande skydd.
Enligt gällande svensk praxis, som motsvaras internationellt av ett liknande synsätt, förväntas en flykting i princip söka asyl i det första land han kommer till efter flykten om han i det landet är skyddad mot förföljelse eller mot att återsändas till det land där han hotats av förföljelse. Enligt förarbetena till utlänningslagen (prop. 1988/89:86 s.157) krävs för att en asylsökande skall återsändas till det s.k. första asyllandet att man på grund av det landets lagstiftning, internationella åtaganden eller kända praxis kan vara helt övertygad om att utlänningen i det landet inte löper risk att återsändas till det land där han riskerar förföljelse eller i förekommande fall mot att sändas till krigsskådeplats eller i fråga om de facto-flykting till sitt hemland.
En flykting som före ankomsten till Sverige har vistats i ett sådant s.k. första asylland återsänds som regel till det landet. Första asyllandsprincipen tillämpas emellertid inte om utlänningen enbart har rest igenom något eller några andra länder på väg till Sverige (den s.k. en routeregeln). Tillfälliga avbrott i resan som utlänningen inte själv har kunnat råda över, som trafikhinder eller akut sjukdom medför inte att en routeregeln sätts ur spel. Det framhålls dock i förarbetena till utlänningslagen (prop. 1988/89:86, s.157) att det är utlänningen som har att göra troligt att han endast rest igenom det första asyllandet och att eventuellt uppehåll har varit av nyssnämnd art. Första asyllandsprincipen tillämpas inte heller om utlänningen har särskild anknytning till Sverige, t.ex. genom att tidigare ha vistats här eller genom att ha nära släktingar här men inte i första asyllandet.
Invandrarministern har vid utskottets utfrågning framhållit att det från polska myndigheters sida klargjorts att man inte hade för avsikt att återsända den aktuella gruppen till hemlandet. Avsikten var att låta de asylsökande vara kvar i Polen medan FNs flyktingkommissarie prövade de enskilda ärendena. Polen har för avsikt att ansluta sig till FNs flyktingkonvention. Utöver de 260 personer som kommit Sverige via Polen och som avvisades med omedelbar verkställighet stoppades omkring 500 personer med avsikt att ta sig till Sverige av polska myndigheter. Polska Röda korset fick sedan via svenska Röda korset ekonomiska medel av Sida för att bidra till de kostnader som uppstod för polska myndigheter.
FNs flyktingkommissariat bistod de polska myndigheterna vid prövningen av ärendena. I oktober 1990 underrättades invandrarministern om att flyktingkommissarien ansåg att ungefär hälften av de 760 hade flyktingskäl och att ett hundratal av dem genom anhöriga hade anknytning till Sverige. Den förteckning som sedan överlämnades omfattade 32 personer -- 7 familjer, 7 ensamma barn och 2 handikappade. Anknytningen till Sverige var emellertid otydlig och kunde bestå i asylsökande anhörig. I enlighet med tidigare utfästelser kommer de personer det rör sig om sedan vissa uppgifter kompletterats att tas om hand i Sverige.
Utskottet får anföra följande. Utskottet har inte funnit anledning att ifrågasätta den bedömning som -- efter kontakter mellan regeringskansliet och polska myndigheter -- föranledde besluten om avvisning med omedelbar verkställighet. Svenska myndigheter hade skäl att vara helt övertygade om att de asylsökande inte löpte risk att återsändas från Polen till land där de riskerade förföljelse. Inte heller har granskningen gett anledning ifrågasätta bedömningen att Polen i dessa fall var att betrakta som första asylland. Granskningen i denna del föranleder inte något uttalande i övrigt från utskottets sida.
f) Utvisning enligt terroristbestämmelserna
Utskottet har granskat ett regeringsbeslut i juli 1990 om utvisning av en palestinier. Bakgrunden till utvisningsbeslutet var att västtysk polis i oktober 1988 gripit ett antal medlemmar i en palestinsk organisation misstänkta för terroristverksamhet. I den västtyska utredningen framkom även uppgifter om personer bosatta i Sverige. Den svenska utredningen ledde till att 15 personer hämtades till förhör misstänkta för delaktighet i bombattentat i Västeuropa under 1985 och 1986. I oktober 1989 åtalades fyra personer vid Uppsala tingsrätt för delaktighet i attentaten. Säkerhetspolisen överlämnade i juni 1990 en fråga om utvisning enligt 3 § terroristlagen av tre personer till regeringen. En av dessa utvisades genom det granskade regeringsbeslutet till Syrien, där han greps och kvarhölls hos den syriska polisen till dess hans identitet kunde fastställas. En av de övriga lämnade Sverige frivilligt medan den tredje inte befann sig i Sverige, varför ärendet rörande honom avskrevs.
I 1 § första stycket terroristlagen (1989:530) föreskrivs att en utlänning som kommer till Sverige skall avvisas, om det finns grundad anledning att anta att han tillhör eller verkar för en sådan organisation eller grupp som avses i paragrafens andra stycke och det dessutom med hänsyn till vad som är känt om hans tidigare verksamhet eller i övrigt föreligger fara för att han här i landet medverkar till sådana handlingar som avses i det stycket.
Enligt andra stycket i paragrafen är de organisationer eller grupper som avses sådana som med hänsyn till vad som är känt om deras verksamhet kan befaras utanför sitt hemland använda våld, hot eller tvång för politiska syften och därvid begå sådana gärningar här i landet. Om det föreligger sådana omständigheter som avses i 1 § första stycket, men avvisning inte kan ske, får enligt 3 § första stycket utlänningen utvisas ur landet. Beslut om utvisning eller avvisning meddelas av regeringen.
Terroristbestämmelserna förutsätter inte att brott har begåtts och inte heller misstanke om att brott har begåtts. Syftet med bestämmelserna är i stället att försöka förhindra terrordåd. Bestämmelserna är således tillämpliga om utlänningen kan befaras begå eller främja terrordåd. Enligt arbetsmarknadsdepartementets promemoria tillämpas bestämmelserna mycket restriktivt. Det är då fråga om fall där anledningen att anta att utlänningen tillhör eller verkar för en terroristorganisation är grundad och utredningen i ärendet dessutom visar att det föreligger fara för att utlänningen medverkar till terrordåd här. Invandrarministern har under utskottets utfrågning understrukit att det rekvisit som direkt knyts till personen i fråga, nämligen att han själv utgör en riskfaktor, har prövats i det aktuella fallet och att det självfallet inte varit fråga om någon form av kollektiv bestraffning.
Utskottet får anföra följande. Granskningen i denna del har inte gett utskottet anledning att rikta någon kritik mot regeringens handläggning av det aktuella ärendet. Utskottet har tidigare vid flera tillfällen granskat tillämpningen av terroristbestämmelserna och har därvid uttalat att dessa bestämmelser kan ge upphov till svåra intressekonflikter och att det är av särskild betydelse att rättssäkerhetsfrågorna bevakas kontinuerligt (KU 1986/87:33 s.64). Det bör i sammanhanget erinras om att regeringen nyligen lagt fram en proposition (prop. 1990/91:118) med förslag till en lag om särskild kontroll av vissa utlänningar, m.m. Den nya lagen avses ersätta bl.a. den nuvarande terroristlagen. Enligt förslaget skall regeringen även i fortsättningen ta ställning i fråga om utvisning av terrorister. Liksom tidigare skall sådana beslut föregås av domstolsförhandling. Förhandling skall dock kunna undvaras om ärendet är synnerligen brådskande. För att stärka domstolens roll i terroristärenden föreslås att domstolen på begäran av regeringen skall kunna avge yttrande. Även andra ändringar beträffande proceduren föreslås, avsedda att bl.a. höja rättssäkerheten.
Som utskottet framhållit i tidigare granskningsarbete (1988/89:KU30 s.68) är det tillfredsställande att det nu skett en genomgripande översyn av terroristbestämmelserna. Granskningen i denna del föranleder inte något uttalande i övrigt från utskottets sida.
g) Vissa handläggningsfrågor
Enligt 11 kap. 1 § utlänningslagen skall det ingå muntlig handläggning i asylärende vid statens invandrarverk om det kan antas vara till fördel för utredningen eller i övrigt främja ett snabbt avgörande av ärendet. Muntlig handläggning skall även annars företas på begäran av utlänningen om inte en sådan handläggning skulle sakna betydelse för att avgöra frågan om uppehållstillstånd.
Bestämmelsen fick sin lydelse på förslag av lagrådet. Lagrådet hänvisade till att avsikten med bestämmelsen var att åstadkomma en förstärkning av förvaltningslagens bestämmelser om muntlighet och framhöll att lagrådsremissens förslag i fråga om muntlighet i själva verket var mer restriktivt än förvaltningslagens bestämmelser. Lagrådet ansåg att det kunde finnas skäl att särreglera frågan om muntlig handläggning i asylärenden, dock i nära saklig överensstämmelse med 14 § förvaltningslagen. För att man skulle uppnå de fördelar med muntlig handläggning som beskrevs i remissen och samtidigt fånga upp de faktorer som borde ha betydelse för handläggningsfrågan i asylärenden föreslog lagrådet den nu aktuella lydelsen av bestämmelsen. Föredragande statsrådet betonade i propositionen (prop. 1988/89:86 s.209) att syftet med bestämmelsen var att få till stånd en ökad användning av muntligt förfarande i asylärenden bl.a. för att uppnå ett säkrare beslutsunderlag. Det kunde också enligt propositionen påskynda ärendets avgörande.
Av promemorian från arbetsmarknadsdepartementet framgår att regeringen den 21 februari 1991 återförvisat tre ärenden till invandrarverket för ytterligare utredning mot bakgrund av att trovärdighetsfrågor förelåg och muntlig handläggning inte förekommit hos verket. Vidare framgår av en bilaga till promemorian att muntlig handläggning hos invandrarverket på verkets eget initiativ knappast förekommit i den utsträckning som förutsetts, vilket hänger samman med den stora ärendemängden. Handläggningstiderna skulle annars enligt vad som sägs från verkets sida avsevärt ha förlängts.
Utskottet gör följande överväganden. Enligt utskottets mening finns det anledning att understryka att syftet med den aktuella bestämmelsen var att uppnå en ökad användning av muntligt förfarande i asylärenden för att åstadkomma både säkrare beslutsunderlag och möjligen också snabbare handläggning. Det förhållandet att regeringen återförvisat några ärenden bl.a. med hänvisning till bristen på muntlighet borde leda till att muntlig handläggning i ökad utsträckning kommer till stånd. Granskningen i denna del föranleder inte något uttalande i övrigt från utskottets sida.
Enligt 42 § rättshjälpslagen (1972:429) skall rättshjälp genom offentligt biträde beviljas om det inte måste antas att behov av biträde saknas.
I förarbetena till den tidigare utlänningslagen (prop. 1977/78:90) betonades att ingen skall kunna avlägsnas ur riket utan att ha erbjudits bistånd av ett offentligt biträde. I propositionen med förslag till den nuvarande utlänningslagen (1988/89:86s.134) underströks denna huvudprincip. Föredragande statsråd ansåg att det inte var möjligt att i lagen närmare ange i vilka fall behov av biträde saknas. Även med de ändringar i utlänningslagstiftningen som föreslogs skulle behov av biträde föreligga i flertalet av de avvisnings- och utvisningsärenden som skall prövas av invandrarverket i första instans. I vilka fall offentligt biträde skall förordnas får enligt propositionen liksom hittills bli en fråga om tillämpningen i det enskilda fallet. Enligt föredragande statsrådet måste det vara uppenbart att grund för asyl inte föreligger i de fall invandrarverket beslutar om avvisning med omedelbar verkställighet -- dvs. motsvarigheten till de tidigare direktavvisningarna -- och att uppehållstillstånd inte heller skall beviljas på annan grund. För att en sådan situation skall anses föreligga och behov av offentligt biträde alltså saknas får det inte föreligga behov av utredning om förhållandena, utan saken måste vara uppenbar utan närmare undersökningar. Om det är fråga om avvisning till ett hemland som inte kan betraktas som en rättsstat bör dock enligt statsrådet offentligt biträde kunna förordnas.
Offentligt biträde bör också förordnas i övriga fall, såvitt det inte är fråga om att sända utlänningen till ett tredjeland där risken för förföljelse och vidaresändning till land där förföljelse kan inträffa måste betraktas som utesluten. Offentligt biträde bör vidare alltid förordnas då det är fråga om asylsökande som till följd av minderårighet, sjukdom eller annat liknande skäl inte ens med tolk kan förväntas utföra sin talan på ett från rättssäkerhetssynpunkt betryggande sätt. Om det framställs anspråk på rättshjälp redan i utredningsskedet får polismyndigheten vidarebefordra framställningen till invandrarverket.
Utskottet får anföra följande. I förra årets granskningsbetänkande (1989/90:KU30 s. 77) underströk utskottet det angelägna i att offentligt biträde i asylärenden förordnas på ett tidigt stadium och i den utsträckning som anges i propositionen om ny utlänningslag. Vid utskottets utfrågning har framhållits att situationen när det gäller förordnande av offentligt biträde antagligen inte förändrats sedan förra året. Enligt utskottets mening finns det anledning att uppmärksamma frågan i samband med att utredningsansvar förs över från polismyndigheterna till invandrarverket.
h) Befrielse från utländskt medborgarskap
Sedan länge har inom svensk medborgarskapsrätt gällt den principen att dubbelt medborgarskap bör undvikas. Sverige har således anslutit sig till 1963 års Europarådskonvention om begränsning av flerfaldigt medborgarskap.
I 6 § lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap anges vissa förutsättningar som gäller för att utlänning på ansökan skall kunna upptas till svensk medborgare (naturaliseras). I paragrafens tredje stycke regleras det förhållandet att sökande som har utländskt medborgarskap inte förlorar detta medborgarskap i och med naturalisationen. Om medgivande av den utländska statens regering eller annan myndighet krävs för befrielse från utländskt medborgarskap kan enligt bestämmelsen som villkor för förvärvande av det svenska medborgarskapet stadgas att sökanden inför statens invandrarverk inom viss tid styrker att dylikt medgivande lämnats. Syftet med den villkorliga naturalisationen är att så långt som möjligt försöka undvika dubbelt medborgarskap (prop. 1975/76:136). Villkoret kan dock slopas för den som bedömts vara politisk flykting och den som vägrats befrielse från sitt medborgarskap. Villkoret slopas enligt propositionen också för den som inte inom rimlig tid fått svar på sin ansökan om befrielse från sitt gamla medborgarskap.
Som framhålls i arbetsmarknadsdepartementets promemoria den 4 mars 1991 är det möjligt att avstå från att uppställa villkor om befrielse från det utländska medborgarskapet. Det är också möjligt att efterge ett tidigare uppställt villkor. Enligt gällande praxis uppställs inte något villkor om befrielse från det utländska medborgarskapet om den aktuella staten som regel avslår eller inte besvarar en befrielseansökan. Detsamma gäller för kategorier som normalt inte kan få befrielse, till exempel personer i vissa länder som inte fullgjort sin värnplikt. Inte heller för flyktingar eller för de personer som fått avslag på ansökan om befrielse uppställs något villkor. Villkoret kan också slopas för den som inte fått svar på ansökan om befrielse eller om höga avgifter krävts av myndigheterna för befrielse.
Av en promemoria den 25 mars 1991 från arbetsmarknadsdepartementet framgår att drygt 150 ärenden rörande svenskt medborgarskap för sovjetiska medborgare inkom till invandrarverket 1990. Verket meddelade under året 133 beslut i sådana ärenden. Under året blev 26 sovjetiska medborgare svenska medborgare utan villkor om befrielse. Enligt muntlig uppgift från invandrarverket var det i huvudsak fråga om personer som hade flyktingskäl. 21 personer beviljades medborgarskap sedan de visat att de medgetts befrielse. För 75 personer meddelades beslut att de kunde bli svenska medborgare först sedan de visat att de medgetts befrielse. I tre fall slopades ett tidigare uppställt villkor; i ett av fallen för att den sökande kunde visa att hans ansökan om befrielse hade avslagits av sovjetiska myndigheter.
Konstitutionsutskottet granskade i början av 1970-talet vid ett par tillfällen regeringens praxis i medborgarskapsärenden. Utskottet underströk 1973 (KU 1973:20 s.9) det önskvärda i att eventuellt uppkommande ärendebalanser eller övriga förseningar vid handläggningen av naturalisationsärenden inte leder till att den i lag föreskrivna tiden för hemvist i Sverige i praktiken förlängs.
Utskottet får anföra följande. Förarbetena till 6 § medborgarskapslagen ger vid handen att enbart det förhållandet att man inte vill begära medgivande till befrielse från sitt gamla medborgarskap inte räcker för att få svenskt medborgarskap. Det måste som framhålls i arbetsmarknadsdepartemets promemoria föreligga tungt vägande skäl, t.ex. flyktingskap. Mot den bakgrunden och med hänsyn till de konventionsåtaganden Sverige gjort i fråga om undvikande av flerfaldigt medborgarskap kan det enligt utskottets mening inte vara orimligt att som huvudregel kräva att ett medgivande till befrielse från sovjetiskt medborgarskap uppvisas eller att det visas att begäran om sådant medgivande avslagits eller inte besvarats. Granskningen föranleder inte något uttalande i övrigt från utskottets sida.
15. Utnämningsärenden m.m.
Utskottet har under en följd av år granskat vissa frågor rörande regeringens utnämningspolitik. Under årets granskning har utskottet åter tagit upp regeringens utnämningar av verkschefer och landshövdingar samt till vissa andra högre statstjänster (se förra årets granskningsbetänkande 1989/90:KU30 s. 79 ff.). Statsminister Ingvar Carlsson har företrätt inför utskottet vid en offentlig utfrågning, varvid även utnämningsfrågor behandlades, se bilaga B 12. Därutöver har utskottet särskilt granskat regeringens praxis vad gäller tillsättning av ordinarie domartjänster, se nedan avsnitt b).
a) Allmänt
Enligt 11kap. 9§ regeringsformen (RF) tillsätts tjänst vid förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen av regeringen eller av myndighet som regeringen bestämmer. Beträffande verkschefer sker tillsättning enligt de instruktioner som gäller för verken av regeringen. Vid tillsättning av statlig tjänst skall avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Krav på svenskt medborgarskap ställs i regeringsformen beträffande bl.a. verkschefer. I 4kap. 3§ lagen (1976:600) om offentlig anställning (LOA) hänvisas i fråga om saklig grund för tillsättning av statlig tjänst till vad som är föreskrivet i RF eller annan författning. Närmare föreskrifter om tjänstetillsättning ges vidare i anställningsförordningen (1965:601). Denna förordning ändrades den 1juli 1985 (1985:334) då en ny 7a§ infördes med innebörd att tillsättning skall ske på grundval främst av skicklighet för arbetsuppgifterna i tjänsten, om det inte finns särskilda skäl för något annat. Konstitutionsutskottet, som hösten 1985 yttrade sig till arbetsmarknadsutskottet över proposition 1984/85:219 om den statliga personalpolitiken, uttalade som sin mening att 11kap. 9§ RF inte formellt hindrar att man i framtiden lägger större vikt än tidigare vid kriteriet skicklighet. Utskottet ansåg dock att en sådan ändring borde komma till uttryck i LOA. Mot bakgrund av detta uttalande genomfördes en ändring av 4kap. 3§ LOA med innebörd att bland de sakliga grunderna skall skickligheten sättas främst om det inte finns särskilda skäl för något annat (se prop.1985/86:116).
Frågor rörande tillsättning av verkschefer behandlades även i proposition 1986/87:99 om ledningen av den statliga förvaltningen. Förslagen grundade sig på verksledningskommitténs betänkande (SOU1985:40) Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning. Regeringens förslag innebar bl.a. att verkschefer borde sökas i en bredare rekryteringsbas än tidigare. Enligt civilministern borde regeringen utnyttja statsförvaltningens hela chefspotential som underlag, men även sträva efter att se verksamheter utanför statsförvaltningen som möjliga rekryteringsområden. En viktig förutsättning var att regeringen i fortsättningen kan koncentrera sina ansträngningar i tillsättningsfrågor till myndigheternas högsta ledning. Verkschefer föreslogs också kunna omflyttas till annan tjänst under förordnandetiden. Propositionen godtogs på denna punkt av riksdagen (KU1986/87:29).
Av statsrådsberedningens förteckningar, bilaga A 19.1, framgår bl.a. att regeringen utnämnt elva nya verkschefer/generaldirektörer och omförordnat sex under år 1990.
Vid utfrågningen inför utskottet framhöll statsministern att regeringen vid tillsättningar av högre tjänster alltid gör en mycket omsorgsfull prövning av vederbörandes lämplighet för tjänsten och självfallet iakttar de i regeringsformen uppställda kraven på förtjänst och skicklighet. Det är civildepartementet som har ett övergripande ansvar för utnämningspolitiken. Även statssekreteraren i statsrådsberedningen har till uppgift att särskilt bevaka dessa frågor. Utnämningsfrågor diskuteras fortlöpande vid regeringens s.k. lunchberedningar. Statsministern betonade särskilt att de högre chefsutnämningarna är mycket viktiga för att säkerställa effektivitet i förvaltningen och därför bör ägnas mycket stor omsorg från regeringens sida.
Som tidigare uttalats vill utskottet betona vikten av att de i regeringsformen uppställda kraven på sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet iakttas vid tjänstetillsättningar. Enligt utskottet är det värdefullt att regeringen är beredd att medverka till att rekryteringsbasen vid tillsättning av högre statstjänster breddas. Utskottet vill understryka betydelsen av de uttalanden som gjordes i samband med verksledningsreformen om att även verksamheter utanför statsförvaltningen bör kunna vara lämpliga rekryteringsområden.
Den av utskottet företagna granskningen av utnämningar av verkschefer m.fl. har inte gett anledning till något ytterligare uttalande från utskottets sida.
b) Ordinarie domartjänster
Som inledningsvis nämnts har utskottet ägnat uppmärksamhet åt regeringens praxis vad gäller utnämningar till vissa ordinarie domarbefattningar. Utskottet hänvisar i sammanhanget till regeringens proposition 1989/90:79 om domarbanan och meritvärderingen vid tillsättning av domartjänster samt till justitieutskottets betänkande med anledning av propositionen samt motioner i ämnet (1989/90:JuU25). Riksdagen antog förslaget den 6 april 1990 (rskr. 193).
Från regeringskansliet har utskottet erhållit en förteckning över utnämningar och förordnanden på domartjänster under år 1990 (bilaga A19.2). Vidare har inom justitiedepartementet upprättats en promemoria som överlämnats till utskottet med uppgift om vilka principer som tillämpas vid s.k. förande över stat av ordinarie domartjänster (bilaga A19.3). Justitieminister Laila Freivalds åtföljd av rättschefen Göran Regner och expeditionschefen Karl-Gunnar Ekeberg har företrätt inför utskottet med anledning av utskottets granskning, bilaga B8.
Vid tillsättning av statlig tjänst skall, som tidigare nämnts, enligt 11kap. 9 § andra stycket regeringsformen, avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet.
Med förtjänst förstås främst den efter hand förvärvade förtrogenheten med tjänstens krav och rutiner. Förtjänsten mäts vanligen i tjänstgöringstid. Skicklighetsbegreppet tar sikte på allmänna och speciella insikter av betydelse för befattningen, såsom studiebakgrund och utbildningsmeriter, samt lämpligheten för befattningen. I sammanhanget skall erinras om att regeringen redan våren 1985 beslutade att ökad vikt skulle läggas vid sökandenas skicklighet vid tillsättningen allmänt av statligt reglerade tjänster. Det nya synsättet kom som nämnts inledningsvis till uttryck genom en ändring i 7 a § anställningsförordningen (1965:601). Tjänstetillsättning skulle ske på grundval främst av skickligheten om det inte finns särskilda skäl för något annat. De nya reglerna trädde i kraft den 1 juli 1985.
De nya principerna lagfästes, som också tidigare nämnts, genom en ändring i 4 kap. 3 § lagen (1976:600) om offentlig anställning (LOA) med ikraftträdande den 1 juli 1986 (prop. 1985/86:116, AU17, rskr. 254).
Ordinarie domartjänster tillsätts av regeringen efter -- utom när det gäller de högsta domartjänsterna -- yttrande av tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet. Denna består av generaldirektören i domstolsverket, ordförandena i högsta domstolen och regeringsrätten, presidenten i försäkringsdomstolen, en hovrättspresident och en kammarrättspresident samt ytterligare några ledamöter representerande bl.a. JUSEK och Sveriges domarförbund.
Tidigare var förtjänsten normalt utslagsgivande när det gällde tillsättning av tjänster i den s.k. rådsklassen (tjänst som hovrättsråd och kammarrättsråd samt tjänst som rådman i tingsrätt och länsrätt). Härvidlag tillämpades ett turordningssystem. Övriga domartjänster har sedan länge tillsatts efter en skicklighetsbedömning.
Riksdagen beslöt med anledning av förenämnda proposition att sökandenas skicklighet skall sättas främst bland de sakliga grunder som skall beaktas vid all tillsättning av ordinarie domartjänster. Skicklighetsbedömningen innefattar en samlad bedömning av sökandenas teoretiska och praktiska utbildning, yrkeserfarenhet och personliga egenskaper, och bedömningen skall avse sökandenas lämplighet för just den sökta tjänsten. Vid lika skicklighet skall i princip förtjänsten vara utslagsgivande, och denna bör beräknas med utgångspunkt i all tidigare anställning och inte enbart i tiden på domarbanan.
Utskottet får anföra följande. Som nyss framgått tillsätts ordinarie domartjänster av regeringen. De högsta domartjänsterna -- justitieråd, regeringsråd, presidenterna och lagmännen i överrätterna samt lagmännen i största tingsrätterna -- tillsätts direkt utan att kungöras lediga och utan förslagsförfarande. Yttrande från tjänsteförslagsnämnden inhämtas inte beträffande dessa tjänster. Av förteckningen över domartillsättningar under år 1990, som utskottet tagit del av, framgår att ett nittiotal domartjänster tillsatts efter yttrande från tjänsteförslagsnämnden. Endast i fåtal fall har regeringen gått ifrån tjänsteförslagsnämndens förslag.
Justitieministern har vid utfrågningen inför utskottet framhållit vikten av att rekryteringsbasen vid tillsättning av domartjänster breddas. Den nya ordningen syftar bl.a. till detta. Enligt justitieministern är det värdefullt om personer från t.ex. åklagarväsendet, advokatverksamhet och universitet i större utsträckning än hittills rekryteras till domarbanan. En klar ambition är att andelen kvinnliga domare ökar. I båda dessa avseenden föreligger enligt justitieministern fortfarande en snedbalans framför allt vad gäller de högsta domartjänsterna. Att högre domarbefattningar tillsätts av personer med erfarenhet från t.ex. regeringskansliet, riksdagsutskott, JO, JK och utredningsväsendet är enligt justitieministern naturligt.
Utskottet kan i allt väsentligt instämma i justitieministerns synpunkter. Av vikt är självfallet att rekryteringen av domare sker objektivt i enlighet med de principer som lagts fast i grundlagen. Utskottets granskning har inte gett vid handen att dessa principer skulle ha åsidosatts. Det är utskottets avsikt att återkomma till frågan om praxis vid domartillsättningar när ytterligare erfarenheter vunnits av den nya ordningen.
Beträffande slutligen frågan om tjänstledighet för domare och förande över stat av ordinarie domartjänster är det enligt utskottet värdefullt med viss ökad generositet i detta avseende. Detta har betydelse för möjligheter att rekrytera och behålla lämpliga personer i viktiga offentliga uppdrag t.ex. inom regeringskansliet, riksdagsutskott, JO och JK.
Utskottets granskning har i övrigt inte föranlett något uttalande.
16. Statlig personalpolitik
Utskottet har granskat regeringens personalpolitik i samband med förändringar i den statliga administrationen. En promemoria med redogörelse för vissa regler på området har upprättats inom utskottets kansli (bilaga A20.1). Som underlag för granskningen har utskottet haft bl.a. två promemorior från utbildningsdepartementet och en från civildepartementet (bilagorna A20.2--A20.4). En offentlig utfrågning har ägt rum med civilministern Bengt K. Å. Johansson (bilaga B11).
Bakgrund
I oktober 1990 föreslog regeringen (prop. 1990/91:18 om ansvaret för skolan) att bl.a. skolöverstyrelsen och länsskolnämnderna skulle avvecklas samt att ett nytt skolverk skulle inrättas den 1 juli 1991. En månad tidigare hade skolministern på den socialdemokratiska partikongressen aviserat propositionen och framhållit att om den antogs av riksdagen skulle den statliga skoladministrationen ses över. Han gjorde bedömningen att man kunde kraftigt reducera den statliga skoladministrationen och i det närmaste ta bort mellanledet på länsnivå. Den statliga skoladministrationen skulle enligt skolministerns förslag halveras.
Dessförinnan hade i maj 1990 hållits en konferens med skolöverstyrelsens ledning varvid informerats om att kraftiga nedskärningar av skoladministrationen kunde förväntas. Under våren 1990 informerades vid skilda tillfällen personal vid skolöverstyrelsens kansli samt länsskolinspektörer. I juni 1990 publicerades rapporten (Ds 1990:32) Nytt statsbidragssystem för grundskolan, gymnasieskolan och kommunal utbildning för vuxna. Rapporten remissbehandlades under sommaren. Under en treveckorsperiod mellan partikongressen och propositionsavlämnandet förbereddes inom skolöverstyrelsen hanteringen av trygghetsfrågorna. De fackliga organisationerna informerades enligt MBA-R om innehållet i den kommande propositionen. Dagen efter regeringsbeslutet om propositionen informerades all personal hos skolöverstyrelsen vid ett stormöte. Den 12 november 1991 sades formellt hela skolöverstyrelsens personal upp.
I oktober 1990 aviserades i regeringens skrivelse 1990/91:50 bl.a. ett treårigt program där hela den statliga administrationen genom produktivitetsförbättringar och strukturella förändringar skall reduceras med 10%. I budgetpropositionen 1991 (prop. 1990/91:100, bil. 2 Utvecklingen av offentlig sektor s.11f.) angavs vissa förändringar som redan då var aktuella. I kompletteringspropositionen (prop. 1990/91:150, del II) återkom regeringen med det samlade program för budgetåren 1991/92--1993/94 som aviserats.
I propositionen lämnas förslag rörande omställning och minskning av den statliga administrationen på en lång rad områden. De organisationsförändringar som presenteras berör bl.a. högskolan, polisväsendet, domstolsverket, skatteförvaltningen, socialstyrelsen samt de s.k. stabsmyndigheterna.
I propositionen 1990/91:87 om näringspolitik för tillväxt har regeringen föreslagit att en ny myndighet för näringspolitiska myndighetsuppgifter på central nivå skall inrättas den 1 juli 1991 och att statens energiverk, statens industriverk och styrelsen för teknisk utveckling samtidigt läggs ned. De tre myndigheterna är i dag samlokaliserade i Liljeholmen i Stockholm, och den nya myndigheten bör enligt propositionen inrymmas i nuvarande lokaler. I samma proposition föreslås också att fiskeristyrelsens och jordbruksnämndens uppgifter på fiskets område samlas i samma myndighet. Fiskeristyrelsens organisation anpassas och namnet ändras till fiskeriverket. Enligt förslaget upphör fiskenämnderna som fristående regionala myndigheter.
Riktlinjer
Sedan den 6 mars 1991 gäller vissa riktlinjer för regeringskansliets arbete med strukturförändringar i den statliga administrationen (Cirk C 1991:2). Riktlinjerna har varit föremål för överläggningar enligt MBA-R. I riktlinjerna framhålls att valet mellan olika former för förändringar och val av förändringstakt måste grundas på en bedömning från fall till fall. Verksamhetsintresset skall vara styrande för valet. Den form och takt bör väljas som ger de bästa förutsättningarna att nå verksamhetsmålen, samtidigt som intresset av en god personalpolitik och de anställdas rättigheter enligt lag och avtal tillgodoses. Ett regeringsbeslut måste vara så tydligt att en myndighet kan bedöma dess personalkonsekvenser och MBA-R-information måste ges.
I riktlinjerna framhålls vidare att en saklig grund för uppsägning är arbetsbrist, t.ex. till följd av innehållet i en proposition eller ett myndighetsbeslut. Beslut om tidpunkt för uppsägning bör grunda sig på en sammanvägd bedömning av förändringens syfte och innebörd, de anställdas rättigheter enligt lag och avtal samt vad som är personalekonomiskt motiverat med hänsyn till kompetensbehovet i fortsatta eller nya verksamheter.
I de fall arbetsuppgifter överförs från en nedlagd myndighet till en nybildad eller redan existerande myndighet skall i första hand den personal erbjudas anställning som i den nedlagda myndigheten hade motsvarande arbetsuppgifter. Personal som på detta sätt förs över till en annan myndighet behöver inte sägas upp. Övrig personal skall normalt inte sägas upp innan det står klart vilka personer som får anställning i en ny eller en redan existerande myndighet.
Företrädesrätt till återanställning gäller enligt riktlinjerna för uppsagda när det blir fråga om nyrekryteringar inom samma myndighet. Vidare sägs att för dem som har sagts upp från en nedlagd myndighet gäller inte företrädesrätten vid senare nyrekrytering till myndigheter som tagit över verksamhet från den nedlagda myndigheten. I riktlinjerna framhålls att det dock även i sådana fall är naturligt att söka kompetens bland personal som haft anställning i den nedlagda myndigheten.
Vid bildandet av en myndighet eller vid en större förändring i övrigt kan regeringen enligt riktlinjerna ge uppdraget att organisera eller bemanna myndigheten till myndighetschefen eller också tillsätta en organisationskommitté för denna uppgift.
Civilministern har vid utfrågningen angett att cirkuläret möjligen borde ha gått ut redan hösten 1989, men att det nog inte hade någon betydelse för hanteringen av personalfrågorna när det gäller skolöverstyrelsen.
Regeringen har den 17 januari 1991 beslutat tillkalla en särskild utredare med uppgift att förbereda och verkställa organisationen av statens jordbruksverk (Dir 1991:1). Den 7 mars 1991 beslutades vidare om att tillkalla en särskild utredare för att lägga fram förslag om organisationen av en ny central näringspolitisk myndighet och förbereda inrättandet av denna. Enligt direktiven (Dir 1991:15) skall utredaren utgå från de förslag som regeringen har redovisat i propositionen om näringspolitik för tillväxt. Industriministern framhåller att bildandet av den nya myndigheten innebär stora förändringar för personalen vid nedläggningsmyndigheterna och leder bl.a. till övertalighet som beräknas till en tredjedel av nuvarande antal anställda vid de tre myndigheterna. Mot denna bakgrund är det enligt direktiven av mycket stor vikt att åtgärder vidtas så att genomförandet kan påbörjas så tidigt som möjligt och att de problem som kan uppstå minimeras. I direktiven betonas slutligen det angelägna i att den kompetens som finns hos de tre myndigheterna i möjligaste mån tas till vara i den nya organisationen.
Utskottet
De strukturförändringar som förestår inom den statliga administrationen är av mycket genomgripande karaktär. För de statligt anställda innebär det att det kan bli fråga om friställningar i en annan utsträckning än som hittills varit vanligt. Med hänsyn till de stora omvälvningarna när det gäller anställningstryggheten i praktiken för de statligt anställda är det enligt utskottets mening tillfredsställande att civildepartementet nu utarbetat riktlinjer som i viss mån klargör personalens situation vid nedläggningar och bildande av myndigheter.
Utskottet konstaterar vidare att regeringen i kompletteringspropositionen (prop. 1990/91:150 s. 9 f.) uttalat sin avsikt att skapa förutsättningar för att en myndighets beslut om uppsägningar skall kunna grunda sig på en sammanvägd bedömning av förändringens syfte och innebörd, de anställdas rättigheter enligt lag och avtal samt vad som är personalekonomiskt motiverat med hänsyn till kompetensbehovet i fortsatta eller nya verksamheter. Avsikten är att minimera risken för en konflikt mellan regeringsformens och LAS regler i de enskilda fallen. I de fall arbetsuppgifter överförs från en nedlagd myndighet till en nybildad innebär detta bl.a. att regeringen bör besluta om särskilda förordningar som medger att personal, som i den nedlagda myndigheten innehade i huvudsak motsvarande arbetsuppgifter, erbjuds anställning i den nya myndigheten. Personal som på detta sätt får ny anställning behöver inte sägas upp.
Det hade självfallet enligt utskottets mening varit att föredra att riktlinjer förelegat redan i oktober 1990 då strukturförändringarna aviserades i regeringens skrivelse 1990/91:50 och då propositionen om ansvaret för skolan (prop. 1990/91:18) lades fram. Enligt utskottets bedömning skulle detta i viss mån ha kunnat motverka den oro som kan ha uppstått bland statligt anställda efter det att skolöverstyrelsens hela personal blev uppsagd. I detta sammanhang vill utskottet också understryka att även om företrädesrätten inom det statliga området inte anses lika absolut som inom den privata arbetsmarknadssektorn skall inte bortses från att den kan fylla en viktig funktion i samband med omstruktureringen på det statliga området. Granskningen föranleder inte något uttalande i övrigt från konstitutionsutskottets sida. Utskottet vill dock erinra om att kompletteringspropositionen i den aktuella delen är föremål för behandling i finansutskottet och arbetsmarknadsutskottet.
17. Polisingripanden i september 1989
Utskottet har till granskning tagit upp vissa frågor som har samband med polisens åtgärder i samband med VM-kvalmatchen i fotboll mellan Sverige och England i september 1989.
Granskningen har bl.a. avsett ett brev till polismyndigheten i Solna samt uttalanden av statsrådet Bengt K. Å. Johansson i sin egenskap av ansvarigt statsråd för polisväsendet -- det hör till civildepartementets ansvarsområde, under det att lagstiftningsfrågorna handläggs i justitiedepartementet -- vad gäller frågan om polisingripanden mot större folksamlingar i samband med demonstrationer och idrottsevenemang etc. S.k. massarresteringar med anledning av ordningsstörningar har skett vid ett antal tillfällen med stöd främst av 13 § polislagen (1984:387). De lagliga förutsättningarna för sådana ingripanden har prövats av justitieombudsmannen (JO) vid några tillfällen, bl.a. i ett uppmärksammat fall (en antiapartheid-demonstration i Stockholm i mars 1989), vilket leddde till att JO i december 1989 inledde förundersökning och sedermera, i februari 1991, beslutat om åtal mot en poliskommissarie för myndighetsmissbruk, alternativt vårdslös myndighetsutövning. Ett polisingripande i Stockholm i december 1986 i anslutning till en demonstration mot bristen på bostäder ledde i december 1988 till ett åtal som ogillades. I december 1989 beslöt JO vidare att inleda förundersökning med anledning av polisingripanden, bl.a. med stöd av 13 § polislagen, på tre platser i Stockholms polisdistrikt i anslutning till VM-kvalmatchen i fotboll. Brottsmisstankarna gäller olaga frihetsberövande eller myndighetsmissbruk, alternativt vårdslös myndighetsutövning. Denna förundersökning har inte avslutats. Detsamma gäller en förundersökning i anslutning till en demonstration mot Nancy Reagan i juni 1987.
En redogörelse för bakgrunden till uttalandena har lämnats i en departementspromemoria, bilaga A21. Vidare har civilministern tillsammans med expeditions- och rättschefen i departementet Olof Egerstedt kompletterat utredningen genom att medverka vid en utfrågning, bilaga B11.
Regeringen (justitiedepartementet) har i mars 1991 lagt fram en proposition (1990/91:129) om ändringar i rättegångsbalken m.m. Där diskuteras, mot bakgrund av en framställning från rikspolisstyrelsen, behovet av en ändring bl.a. i polislagen för att komma till rätta med svårbemästrade ordningsproblem. Efter en analys av det aktuella stadgandet och dess tillämpning kommer regeringen till slutsatsen (prop. s.26) att gällande bestämmelser måste anses lämna ett sådant utrymme för polisens möjligheter att lösa sin uppgift att upprätthålla allmän ordning att några ändringar inte är påkallade i detta sammanhang. Under beredningen i departementet av rikspolisstyrelsens skrivelse har samråd bl.a. förekommit med företrädare för polisen och JO-ämbetet. I propositionen konstateras att dessa därvid i sak inte har haft något att erinra mot de redovisade övervägandena och som ligger bakom bedömningen. Propositionen har hänvisats till och beretts i justitieutskottet.
Statsrådet Laila Freivalds samt rättschefen Göran Regner och expeditionschefen Karl-Gunnar Ekeberg, justitiedepartementet, har utfrågats av utskottet, bilaga B8.
Vad som framkommit med anledning av brevet till polismyndigheten och de uttalanden som civilministern fällt ger inte fog för någon erinran.
Utskottet har i samband med sin granskning diskuterat den konstitutionella frågan om propositionen innebär att gällande rätt på ifrågavarande område avses få ett ändrat innehåll. Lagstiftningen hör som nämnts till justitieutskottets beredningsområde. Det ankommer på detta utskott att bedöma denna fråga, vilket också skett (1990/91:JuU36). Allmänt vill konstitutionsutskottet för egen del framhålla, att regeringen självfallet är oförhindrad att -- t.ex. i en proposition till riksdagen -- lämna förklaringar till att en lagändring inte är påkallad. Ytterst är det de rättstillämpande myndigheterna som har att fastställa innebörden i gällande rätt.
Utöver det anförda föranleder den företagna granskningen inte något uttalande från utskottets sida.
18. Hälso- och sjukvårdsfrågor
a) Äldreomsorgens organisation
Konstitutionsutskottet har till granskning tagit upp regeringens (socialdepartementet) beredning av den framtida äldreomsorgens organisation.
Bakgrund
På initiativ av socialdepartementet utförde kommuner och landsting under år 1990 ett visst förberedelsearbete kopplat till den äldreomsorgsreform som riksdagen i slutet av året skulle besluta om. Arbetet bestod bl.a. i att ta fram underlag för den ekonomiska regleringen av reformen. För arbetet utfärdades vid två tillfällen -- i juni och i september -- riktlinjer som utarbetats gemensamt av socialdepartementet, Landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet.
Riksdagen beslöt den 13 december 1990 (1990/91:SoU9, rskr. 97) -- på grundval av regeringens proposition 1990/91:14 om ansvaret för service och vård till äldre och handikappade m.m. -- att en omfattande äldreomsorgsreform skall genomföras med ikraftträdande den 1 januari 1992. Reformen innebär bl.a. att kommunerna, som får ett samlat ansvar för långvarig service och vård av äldre, från landstingen övertar ansvaret och driften beträffande sjukhem och andra inrättningar för somatisk långtidssjukvård.
De olika beslut i saken som fattats och de kontakter som förekommit mellan socialdepartementet, landsting och kommuner framgår av bifogade promemoria (bilaga A22), som upprättats på grundval av handlingar överlämnade till utskottet från socialdepartementet.
Utskottet
Riksdagens beslut den 13 december 1990 om en äldreomsorgsreform hade föregåtts av ett långvarigt utrednings- och beredningsarbete. Startpunkten för detta utgjordes av det arbete som den år 1980 tillsatta äldreberedningen utförde. På grundval av äldreberedningens år 1987 avlämnade slutbetänkande och remissvaren över detta upprättades prop. 1987/88:176 om Äldreomsorgen inför 90-talet. I propositionen redovisades vissa riktlinjer för det fortsatta arbetet med äldreomsorgsreformen. Bl.a. angavs att frågan om förändringar av huvudmannaskapet samt andra åtgärder i syfte att åstadkomma ett mer enhetligt ansvar för samhällets äldreomsorg borde beredas närmare i en särskild delegation.
På hemställan av socialutskottet (1988/89:SoU6) godkände riksdagen i december 1988 de angivna riktlinjerna (rskr. 55). I socialutskottets betänkande framhölls bl.a. att något beslut i huvudmannaskapsfrågan ännu inte fattats.
I en rapport från den i maj 1988 tillsatta s.k. äldredelegationen lades bl.a. fram förslag om vilka uppgifter på förevarande område som borde överföras från landstingen till kommunerna. Enligt rapporten borde de föreslagna förändringarna av huvudmannaskapet och betalningsansvaret genomföras från den 1 januari 1992. Efter en omfattande remissbehandling av rapporten informerades kommuner och landsting om det aktuella läget beträffande äldrereformen genom en skrivelse i februari 1990 utarbetad gemensamt av socialdepartementet, Landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet. I promemorian framhölls att det -- även om huvudmannaskapsreformens utformning ännu inte var fastställd -- fanns anledning att räkna med att kommuner och landsting skulle komma att behöva bedriva ett omfattande arbete med anknytning till reformen särskilt under andra halvåret 1990. Visst sådant beredningsarbete borde enligt promemorian "redan nu" påbörjas.
I ett av socialdepartementet den 20 juni 1990 publicerat pressmeddelande uttalade sig statsrådet Bengt Lindqvist om det fortsatta beredningsarbetets inriktning genom angivande av vissa punkter -- dessa angavs ha antagits av den socialdemokratiska partistyrelsen -- som skulle utgöra underlag för den kommande äldreomsorgspropositionen. I juli 1990 tillställdes landsting och kommuner en promemoria med vissa riktlinjer -- dessa angavs ha utarbetats gemensamt av socialdepartementet, Landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet -- till stöd för det fortsatta arbetet i kommuner och landsting med att ta fram underlag för den ekonomiska regleringen av reformen. I september 1990 lämnades vissa kompletterande riktlinjer vilka angavs ha tillkommit på samma sätt som nyss nämnts. Proposition 1990/91:14 om ansvaret för service och vård till äldre och handikappade m.m. överlämnades till riksdagen den 11 oktober 1990.
Utskottet får anföra följande. På initiativ av regeringen (socialdepartementet) har landsting och kommuner under år 1990 -- innan riksdagens slutliga beslut om äldreomsorgens organisation förelegat -- utfört visst förberedelsearbete kopplat till den väntade reformen. Åtgärden har vidtagits i syfte att förkorta tiden för reformens genomförande. Mot detta har fått vägas risken för att det utförda beredningsarbetet skulle kunna komma att föregripa riksdagens kommande ställningstagande. En annan risk har varit att arbetet skulle komma att visa sig onödigt på grund av att reformen skulle få en annan slutlig utformning än den som förberedelsearbetet utgått ifrån. Vid bedömningen av dessa frågor konstaterar utskottet att ärendet, då regeringens initiativ togs, efter ett långvarigt och utförligt beredningsarbete, som bl.a. innefattat en omfattande remissbehandling av olika utredningsförslag, var inne i sitt slutskede. Enligt utskottets mening förelåg sådan klarhet om reformens utformning att det var försvarligt att inleda ett förberedelsearbete av aktuellt slag. Utskottet har vidare inte kunnat finna att det angivna förberedelsearbetet inneburit ett föregripande av riksdagens ställningstagande.
Granskningen har inte gett anledning till något ytterligare uttalande.
b) Kontroll och tillsyn över dentala material
Utskottet har till granskning tagit upp regeringens befattning med frågan om kontroll och tillsyn över dentala material. Utskottet har erhållit en promemoria i ärendet från socialdepartementet (bilaga A23).
Bakgrund
Socialstyrelsen erhöll 1984 regeringens uppdrag att utreda vissa frågor rörande tandersättningsmaterial. I januari 1986 överlämnades utredningsrapporten (Ds S 1986:2) Kontroll och tillsyn av dentala material till socialdepartementet. I rapporten förordades att socialstyrelsen skulle införa ett nytt produktregister för obligatorisk registrering av tandvårdens material, t.ex amalgam och plaster. Vidare framhölls att det för dentala material saknas ett rapportsystem motsvarande de väl utarbetade rutiner som i dag finns för registrering och utvärdering av läkemedelsbiverkningar. I rapporten föreslogs därför också att tandläkare skall vara skyldiga att rapportera biverkningar av dentala material till ett särskilt biverkningsregister inom socialstyrelsen.
Tidigare riksdagsbehandling
I budgetpropositionerna 1989 och 1990 uttalades att proposition i frågan om kontroll och tillsyn av dentala material skulle föreläggas riksdagen under 1989 resp. 1991. Också i olika svar på interpellationer och frågor i riksdagen har en kommande proposition i ämnet aviserats. I ett frågesvar i oktober 1989 (RD6) utlovades en proposition under senare delen 1990. Senast frågan debatterades i riksdagen, den 11 december 1990 (RD43), förklarade socialministern att avsikten var att en proposition om kontroll av vissa produkter för hälso- och sjukvårdsändamål om möjligt skulle föreläggas riksdagen under 1991. Eftersom ambitionen är att svenskt regelverk inom det medicintekniska området skall harmonisera med EGs motsvarande regelverk var enligt socialministern förutsättningen för att denna tidpunkt skall gälla att EGs motsvarande kontrollordning kommer att vara tillräckligt klarlagd och preciserad.
Frågan om kontroll och tillsyn av dentala material har behandlats av socialutskottet i betänkandena 1988/89:SoU7 Skadeverkningar av amalgam, 1989/90:SoU7 Amalgam och andra tandvårdsfrågor, 1989/90:SoU21 Ny myndighet för kontrollen och tillsynen på läkemedelsområdet m.m. och 1990/91:SoU4 Hälso- och sjukvårdsfrågor. Något tillkännagivande till regeringen från riksdagens sida har inte förordats i något av betänkandena. Riksdagen har följt utskottet.
I betänkandet 1988/89:SoU7 förordades ett tillkännagivande till regeringen om vad socialutskottet anfört beträffande forskning kring skadeverkningarna av amalgam. Socialutskottet framhöll i detta sammanhang (s.8) -- utan att det omfattades av tillkännagivandet -- att forskningen i hög grad vore betjänt av ett register över rapporterade biverkningar av tandersättningsmaterial. Även införandet av ett produktregister ansågs betydelsefullt i sammanhanget. Socialutskottet markerade starkt intresset av en skyndsam beredning inom regeringskansliet av det förslag som lagts i ämnet. I ett annat sammanhang i nämnda betänkande framhöll socialutskottet (s.19) att det var mycket otillfredsställande att det saknades kontroll av tandlagningsmaterial. När det gäller fortsatta åtgärder pekade utskottet särskilt på det angelägna i att frågorna om kontroll och tillsyn över tandlagningmaterial får en snar lösning. Utskottet fann det dock inte påkallat med något riksdagens initiativ i frågan. Socialutskottet avstyrkte därför enhälligt vissa motioner i frågan.
Under påföljande riksmöte togs frågan upp vid två tillfällen. I betänkandet 1989/90:SoU7 erinrades om vad socialutskottet tidigare anfört. Socialutskottet ansåg det i hög grad otillfredsställande att det fortfarande saknades en offentlig kontroll av tandlagningsmaterial. Frågan om tillsyn och kontroll av tandlagningsmaterial måste få en snar lösning. Socialutskottet utgick ifrån att regeringen behandlade denna fråga med förtur och ansåg därför att något initiativ från riksdagens sida då inte var påkallat. Socialutskottet avstyrkte följaktligen motionsyrkanden (m, c, vpk resp. mp) i fråga om produktkontroll och registrering av biverkningar av tandersättningsmaterial. I en reservation (c, vpk och mp) framhölls att det saknades registrering av tandfyllningsmaterial och implantat, liksom biverkningsrapportering och licenskrav för försäljning. Enligt reservanterna var detta högst otillfredsställande. Det av socialstyrelsen sedan länge föreslagna biverkningsregistret måste omgående komma till stånd. Reservanterna ansåg också att tandersättningsmaterial borde klassificeras som läkemedel med krav på varudeklaration och klinisk prövning. Reservanterna ansåg att utskottet med anledning av de aktuella motionerna som sin mening bort ge regeringen till känna vad utskottet anfört.
I samband med behandlingen av regeringens proposition 1989/90:99 om en ny myndighet för kontrollen och tillsynen på läkemedelsområdet m.m. tog socialutskottet upp frågan om kontrollen av dentala material m.m. I propositionen hänvisades till att frågan om åtgärder för att förbättra kontrollen av medicintekniska produkter och dentala material bereddes inom socialdepartementet. Socialministern anförde att mycket talade för att hithörande myndighetsuppgifter lades på läkemedelskontrollmyndigheten. Socialutskottet hänvisade till flera tidigare uttalanden om det angelägna i att en offentlig kontroll av tandlagningsmaterial snarast kommer till stånd (1989/90:SoU21). I betänkandet förutsatte socialutskottet att regeringen kommer att beakta vad riksdagen uttalat i fråga om nödvändigheten av att få till stånd en kontroll och registrering av biverkningar av dentala material. Utskottet ansåg sig också kunna räkna med att frågan av regeringen kommer att behandlas med förtur utan något tillkännagivande från riksdagens sida och avstyrkte därför motionsyrkanden (m, fp, c, mp och vpk) i frågan. Någon reservation förekom inte i denna del.
I betänkandet 1990/91:SoU4 hänvisades till att regeringen i beslut den 11 november 1990 uppdragit åt socialstyrelsen att tillsammans med läkemedelsverket genomföra en försöksverksamhet med registrering av biverkningar från dentala material. Socialutskottet avstyrkte ett motionsyrkande (m) som rörde bl.a. biverkningsrapporter. I ett särskilt yttrande (m) framhölls det angelägna i att bl.a. socialstyrelsens och LEK-utredningens förslag om kontroll av dentala material genomförs och erinrades om utskottsuttalandet om kontroll och registrering av biverkningar av dentala material i betänkandet 1989/90:SoU21.
Utskottet
Enligt 5 kap. 13 § riksdagsordningen skall riksdagens beslut med anledning av proposition samt annat beslut varom regeringen skall underrättas meddelas regeringen genom skrivelse. Socialutskottet har vid flera tillfällen framhållit det angelägna i att en offentlig kontroll av tandlagningsmaterial snarast kommer till stånd men har ansett sig kunna räkna med att frågan av regeringen kommer att behandlas med förtur utan något tillkännagivande från riksdagens sida. Av detta skäl avslogs vid ett tillfälle en reservation med en sådan begäran.
Enligt vad som framgår av den bifogade promemorian kommer en proposition att föreläggas riksdagen i år, om EGs kontrollordning är tillräckligt klarlagd och preciserad. Propositionen avses behandla frågan om en rapportering och registrering av tillbud, olycksfall och biverkningar av bl.a. dentala material. Ett visst förberedelsearbete har genomförts inom socialdepartementet i samband med utformningen av läkemedelsverkets nya organisation.
Från de synpunkter konstitutionsutskottet har att beakta har utskottet inte funnit anledning till kritik mot regeringens handläggning av frågan.
c) Tandvårdstaxan
Utskottet har till granskning tagit upp frågan om regeringens fastställande av ersättningsbelopp i tandvårdstaxan. Utskottet har erhållit en promemoria i ärendet från socialdepartementet (bilaga A24).
Regleringen av tandvårdstaxan
Enligt 2 kap. 3 § lagen (1962:381) om allmän försäkring utges ersättning för tandvård om vården lämnas av tandläkare som är uppförd på en av den allmänna försäkringskassan upptagen förteckning. I paragrafen stadgas också att ersättning utges enligt grunder som regeringen efter förslag av riksförsäkringsverket fastställer för högst två år i sänder.
I Kungl. Maj:ts tandvårdstaxa (1973:638) anges att en tandläkare som är upptagen på allmänna försäkringskassans förteckning får tillgodoräkna sig arvode med högst de belopp som framgår av vissa bilagor m.m. Beloppen ändras regelbundet; senast skedde detta den 1 juli 1990 (1990:540). Taxan gäller tills vidare, dock längst till utgången av juni 1991.
Tandvårdsförsäkringen infördes i lagen om allmän försäkring den 1 januari 1974. I propositionen 1973:45 med förslag om allmän tandvårdsförsäkring framhölls att en särskild tandvårdsdelegation skulle inrättas hos riksförsäkringsverket för att bereda frågor som gäller tandvårdsförsäkringen. Den skall bl.a. svara för de utredningar och överläggningar som behövs vid fortsatta ställningstaganden om tandvårdstaxan. Utöver riksförsäkringsverket skulle socialstyrelsens och folktandvårdens huvudmän samt tandläkarnas och tandteknikernas organisationer vara företrädda i tandvårdsdelegationen.
När det gäller fastställande av taxan hänvisade departementschefen till det förslag som framlagts av försäkringsutredningen. Departementschefen förklarade sig införstådd med de svårigheter som föreligger när det gäller att med utgångspunkt i det beräkningsunderlag som fanns tillgängligt söka fastställa enskilda taxebelopp i tandvårdstaxan. Han ansåg det liksom försäkringsutredningen rimligt att man vid beräkningen fick utgå från en timkostnad som i stort överensstämmer med den som genomsnittligt gäller för folktandvårdens vuxentandvård. Verkningarna av tandvårdstaxan borde noga följas upp från såväl patienternas som tandläkarnas synpunkt. Det borde ankomma på riksförsäkringsverket att med hjälp av den tidigare nämnda tandvårdsdelegationen följa utfallet av tandvårdstaxan och därvid beräkna tandläkarens nettoinkomst genom olika undersökningsmaterial.
Försäkringsutredningen hade föreslagit att Kungl. Maj:t efter förslag av riksförsäkringsverket skall fastställa tandvårdstaxa för högst två år i sänder. Utredningen hade vidare ansett att riksförsäkringsverkets förslag borde utarbetas efter beredning i tandvårdsdelegationen under beaktande av bl.a. den odontologiska utvecklingen, förändringar i vårdstrukturen och det ekonomiska utfallet av gällande taxa för tandvården inom såväl den offentliga som enskilda sektorn. Taxans arvodesbelopp borde enligt utredningen också avvägas med beaktande av kostnadsutvecklingen inom tandvården och den allmänna inkomstutvecklingen. Departementschefen framhöll:
Remissinstanserna har i huvudsak lämnat utredningens förslag angående formerna för taxans fastställande utan erinran. Sveriges tandläkarförbund har dock begärt att direkta överläggningar mellan riksförsäkringsverket och förbundet skall föregå taxans fastställande och att det förslag rörande ny tandvårdstaxa som skall underställas Kungl. Maj:t skall vara godkänt av en av tandläkarförbundet utsedd överläggningsdelegation. -- -- --
Jag delar utredningens uppfattning att tandvårdstaxan skall fastställas av Kungl. Maj:t för högst två år i sänder efter förslag av riksförsäkringsverket. Inom ramen för en sådan regel har Kungl. Maj:t möjlighet att fastställa taxa för kortare tid.
-- -- --
Den föreslagna tandvårdsdelegationen får väsentliga uppgifter såsom beredningsorgan när det gäller frågor angående tandvårdsförsäkringen. En viktig uppgift för tandvårdsdelegationen blir att bereda frågan om förslag till framtida ändringar i tandvårdstaxan. Som föreslagits i det föregående avses tandläkarförbundet bli representerat i tandvårdsdelegationen. Detta innebär att tandläkarförbundet i likhet med andra berörda intressenter vid överläggningar inom ramen för tandvårdsdelegationen får möjlighet att framföra sina synpunkter i frågor som gäller tandvårdstaxan. Jag ansluter mig därför till utredningens förslag om formerna för fastställande av ny eller ändrad taxa.
Tandläkarnas anknytning till tandvårdsförsäkringen
Enligt övergångsbestämmelser till lag om ändring av 2 kap. 3 § lagen om allmän försäkring gäller efter 1975 att tandläkare som avser att börja verksamhet i enskild tandvård skall föras upp på den av allmänna försäkringskassan upprättade förteckningen om han begär det. Vidare stadgas att tandläkare som uppförts på en sådan förteckning på egen begäran kan föras av från förteckningen med verkan från det kvartalsskifte som inträffar närmast efter det sex månader har förflutit sedan försäkringskassan fattat beslut i anledning av sådan begäran. Riksförsäkringsverket får för en tid av högst ett år i sänder förordna om inskränkning i rätten att bli avförd från förteckning, om detta anses nödvändigt med hänsyn till de försäkrades möjligheter att i ett försäkringskasseområde erhålla tandvård inom försäkringens ram. Talan mot verkets beslut förs genom besvär hos regeringen.
1990 års beslut om tandvårdstaxan
Riksförsäkringsverket lämnade den 31 maj 1990 över en skrivelse med förslag rörande tandvårdstaxan till regeringen. Till skrivelsen var fogad en rapport från tandvårdsdelegationen, taxegruppen. I denna rapport framhölls att det våren 1989 uppnåtts enighet mellan Sveriges Tandläkarförbund och riksförsäkringsverket om ett förslag till taxehöjning med 6,2% för perioden 1989-07-01--1990-06-30 och att i det taxeförslaget ingick ett avdrag för rationalisering och en särskild uppräkning för investeringar.
Riksförsäkringsverkets utgångspunkt för sitt förslag var att justeringarna av tandvårdstaxan för den kommande taxeperioden i princip skulle grundas på inträffade ändrade förutsättningar. En avstämning av löne- och prisutvecklingen för år 1989 och en bedömning för åren 1990 och 1991 hade gjorts. Vid denna bedömning beaktades bl.a. 1990 års kompletteringsproposition, och hänsyn hade liksom tidigare tagits till det allmänna kravet på rationalisering. Mot denna bakgrund föreslog riksförsäkringsverket en höjning med 6,4 % av tandvårdstaxans arvoden för åtgärder av tandläkare, tandhygienist och tandsköterska fr.o.m den 1 juli 1990. Samtidigt framhölls att överenskommelse inte uppnåtts för detta förslag. -- Ändringarna beräknades medföra en kostnadsökning med 305 milj.kr.
När det gäller taxan för tandtekniska arbeten framhöll riksförsäkringsverket att en särskild uppräkning av taxenivån gjorts i syfte att öka möjligheterna till investeringar m.m. för den tandtekniska verksamheten. En höjning av arvodena för tandtekniska arbeten föreslogs med 7,4% fr.o.m den 1 juli 1990.
Två av de sex ledamöterna i riksförsäkringsverkets styrelse reserverade sig mot beslutet och anförde:
Till den del skillnaden mellan RFV:s bud och Privattandläkareföreningen beror på att RFV inte tagit hänsyn till löneglidningen på den svenska arbetsmarknaden, reserverar vi oss med hänsyn till att löneglidningen i realiteten till viss del utgör en komponent i avtalen mellan parterna på arbetsmarknaden.
Utskottet
Av 2 kap. 3 § lagen om allmän försäkring framgår att ersättning för tandvård utges enligt grunder som regeringen efter förslag från riksförsäkringsverket fastställer för högst två år i sänder. De nu sedan den 1 juli 1990 gällande beloppen fastställdes av regeringen i juni 1990. Till grund för beslutet låg ett förslag den 31 maj 1990 av riksförsäkringsverket. Förslaget byggde på en rapport från tandvårdsdelegationen och innebar -- utan att samförstånd kunnat uppnås med företrädarna för Sveriges Tandläkarförbund -- en höjning av tandvårdstaxans belopp med 6,4%. Samtidigt föreslogs i samförstånd med Sveriges Tandteknikers Riksorganisation en höjning med 7,4% när det gäller taxans belopp för tandtekniska arbeten.
Utskottets granskning av regeringens befattning med tandvårdstaxan föranleder utskottet att uttala följande. Tandvårdsdelegationen har som beredningsorgan en viktig uppgift att fylla när det gäller beslut om vilka ersättningsbelopp som skall utgå enligt tandvårdstaxan. Delegationens sammansättning med företrädare för olika organ, såsom riksförsäkringsverket och tandläkarnas resp. tandteknikernas organisationer, garanterar att frågan får en allsidig belysning. Om delegationen inte kunnat enas måste dock riksförsäkringsverket lämna förslag och regeringen bestämma tandvårdstaxans olika belopp. Granskningen av 1990 års beslut om tandvårdstaxan har inte gett vid handen att regeringens befattning med frågan ger anledning till kritik från de synpunkter konstitutionsutskottet har att beakta.
19. Ledningsfrågor i Nordbanken
Utskottet har granskat vissa frågor som har samband med att styrelsen i Nordbanken ombildades i januari 1991. Bland underlaget finns en inom finansdepartementet upprättad promemoria, bilaga A25.
Nordbanken förvärvades våren 1990 av PKbanken, som samtidigt tog namnet Nordbanken. Staten äger drygt 70% av aktierna i banken. Till följd av 9 kap. 8 § regeringsformen och bestämmelser i departementsförordningen (1982:1177) förvaltar finansdepartementet dessa aktier. Vidare har regeringen bemyndigat chefen för finansdepartementet att själv eller genom ombud företräda staten som aktieägare vid bolagsstämmor. I departementspromemorian redovisas också huvuddragen i bankaktiebolagslagens (1987:618) regler om sådant bolags ledning (7kap.) och bolagsstämma (8 kap.). Staten utgör inget undantag i detta hänseende.
I början av hösten 1990 föll kursen på Nordbankens aktier kraftigt, även jämfört med andra bankers. Betydande avsättningar -- över 5 miljarder kronor -- har skett i årsredovisningen för 1990 främst till följd av konstaterade och befarade kreditförluster, i stort sett motsvarande resultatet dem förutan; aktieutdelningen slopades. Bl.a. kreditförlusterna, som huvudsakligen härrör från den under våren förvärvade bankrörelsen, ledde till att Nordbankens i mars 1990 utsedde koncernchef avgick i slutet av december och att därefter styrelseledamöterna i övrigt ställde sina platser till förfogande. Vid en extra bolagsstämma i mitten av januari 1991 valdes en ny styrelse. Förutom två arbetstagarrepresentanter omvaldes ytterligare tre ordinarie ledamöter. Den nya styrelsen inledde en översyn av Nordbankens strategi och organisation. Ordinarie bolagsstämma hölls i mars.
Utskottets granskning gäller regeringens befattning med ledningsfrågorna inom Nordbanken. Av utredningen framgår bl.a. att finansministern Allan Larsson, i sin egenskap av företrädare för staten som huvudaktieägare, med anledning av uppdagade kreditförluster m.m. kallat till sig Nordbankens styrelseordförande för överläggningar, att han haft kontakter med andra aktieägare samt att han redovisat statens syn på styrelsens sammansättning och andra ledningsfrågor i syfte att återupprätta förtroendet för Nordbanken.
I granskningsbetänkandet KU 1982/83:30, s. 26 ff. (jfr 1988/89:KU30, s.88 ff. beträffande PKbankens förvärv av Carnegie Fondkommission AB) konstaterade utskottet, i ett ärende om statlig affärsverksamhet, att den formella styrningen av de bolag där staten helt eller delvis äger aktierna endast kan utövas på bolagsstämman. Vidare uttalades bl.a. att detta självfallet inte betyder att underhandskontakter mellan ägare och den direkta bolagsledningen inte skulle få förekomma. Det ligger i sakens natur, särskilt i bolag med endast en eller ett fåtal aktieägare, att sådana underhandskontakter är angelägna för att undvika konflikter mellan bolagsledning och aktieägare.
Utskottets granskning föranleder inte något ytterligare uttalande.
20. Affären mellan AB Volvo och Procordia AB
Utskottet har till granskning tagit upp regeringens handläggning av frågan om en av AB Volvo och Procordia AB gemensamt bildad koncern samt om befrielse från realisationsvinstskatt för Volvo i samband därmed. Till grund för granskningen har legat en kanslipromemoria (bilaga A26).
Före år 1966 förelåg skatteplikt för realisationsvinst vid avyttring av aktier och liknande tillgångar endast om de innehafts under en viss begränsad tid. Genom ändringar i 35§ kommunalskattelagen (1928:370) infördes nämnda år en i tiden obegränsad beskattning av aktievinster.
I samband med att denna bestämmelse infördes ansågs det nödvändigt att undvika att skatt enligt bestämmelsen utgick, om beskattningen kunde anses hindra en från allmän synpunkt önskvärd strukturrationalisering inom näringslivet. Det var emellertid inte möjligt att i lagtext närmare ange de fall, då en försäljning skulle fritas från beskattningen av denna orsak. Av den anledningen infördes i 35§ kommunalskattelagen också en bestämmelse av innebörd att regeringen kan medge befrielse helt eller delvis från beskattning enligt den nya regeln, om regelns tillämpning kan antas hindra strukturrationalisering som är önskvärd ur allmän synpunkt. Enligt bestämmelsen skall framställning göras om befrielse senast den dag avyttringen har skett. I förarbetena till bestämmelsen uttalades att dispens givetvis inte skall medges i alla fall då försäljningen leder till att två företag sammanslås utan att det får bli en bedömning från fall till fall. Vidare anfördes att förutsättningar för dispens i regel får anses föreligga, om köpeskillingen lämnas i form av aktier i det andra företaget. Betalas köpeskillingen i likvida medel har man däremot anledning att ställa större krav på att det är fråga om en från allmän synpunkt angelägen strukturrationalisering (prop. 1966:90).
Våren 1987 beslutade riksdagen att regeringen inte utan riksdagens godkännande fick medverka till att statens andel av röstetalet i Procordia minskar under två tredjedelar (prop. 1986/87:126, NU 41, rskr. 331).
I december 1989 beslutade styrelserna för Procordia och Volvo att gemensamt bilda en koncern med inriktning mot främst läkemedel--bioteknik och livsmedel. Avsikten var att läkemedelsföretaget Pharmacia AB (då med Volvo som dominerande ägare) och livsmedelsföretaget Provendor AB (då helt ägt av Volvo) skulle integreras med Procordias verksamhet. Betalning skulle ske genom en nyemission i Procordia. Härefter och efter viss omvandling av A- och B-aktier skulle statens andel av röstetalet minska från 80,5% till 42,5%.
Bildandet av den nya koncernen förutsatte riksdagens godkännande, eftersom statens andel av röstetalet i Procordia skulle bli mindre än två tredjedelar.
I proposition 1989/90:109, beslutad den 8 mars 1990, föreslogs därför bl.a. att riksdagen skulle godkänna att regeringen medverkar till att statens aktieägande i Procordia minskar genom den föreslagna nyemissionen i Procordia. Näringsutskottet tillstyrkte propositionen i denna del genom betänkandet 1989/90:NU35, som justerades den 26 april 1990. Riksdagen följde utskottet genom beslut den 9 maj 1990 (rskr. 249).
Den 28 mars 1990 ansökte Volvo hos regeringen om befrielse från realisationsvinstskatt och värdepappersskatt i fråga om avyttringen av aktierna i Provendor och Pharmacia. Utskottet noterar att någon information härom från regeringens sida inte lämnades till riksdagen. I beslut den 17 maj 1990 biföll regeringen ansökningen såvitt avsåg skatten på vinsten vid avyttringen av aktierna i Provendor. Regeringen avslog ansökningen i övriga delar.
Utskottet har inte kunnat finna att Volvos ansökan om skattebefrielse har haft någon betydelse för frågan om minskning av statens ägarandel i Procordia. Granskningen föranleder i övrigt inte något uttalande från utskottets sida.
21. Fast förbindelse över Öresund
Utskottet har till granskning tagit upp regeringens befattning med frågan om en fast förbindelse över Öresund. Denna fråga har som känt diskuterats under lång tid i olika sammanhang, bl.a. i riksdagen. Under innevarande riksmöte kommer riksdagen att ta ställning till en proposition i frågan.
Genom beslut den 20 juni 1984 bemyndigades dåvarande chefen för kommunikationsdepartementet -- statsrådet Curt Boström -- att tillkalla en delegation med uppdrag att i samarbete med en dansk ämbetsmannadelegation utarbeta förslag till regeringsöverenskommelser om anläggande av en fast förbindelse mellan Köpenhamn och Malmö och om en järnvägstunnel mellan Helsingör och Helsingborg. I beslutet finns en redovisning av överläggningar och beslut om Öresundsfrågorna som förekommit under 1970-talet, däribland riksdagens beslut 1973 att godkänna en överenskommelse om en vägbro mellan Köpenhamn och Malmö och en järnvägstunnel mellan Helsingör och Helsingborg (dir.1984:24).
Statsrådet Boström tillkallade med stöd av bemyndigandet en delegation -- sedermera kallad Öresundsdelegationen. Delegationen har avgett betänkandena (Ds K 1985:7) Öresundsförbindelser, (SOU1987:41) Fasta Öresundsförbindelser och (SOU 1987:42) Miljökonsekvenser av fasta Öresundsförbindelser.
Genom regeringsbeslut den 5 maj 1988 fick delegationen i uppdrag att utföra vissa kompletteringar av det dittills framtagna utredningsmaterialet. Kompletteringarna avsåg i första hand ett närmare studium av alternativet med en tunnel för järnvägstrafik mellan Köpenhamn och Malmö. I uppdraget ingick också att närmare undersöka möjligheterna att bygga en i 1987 års rapport behandlad kombinerad väg- och järnvägsförbindelse i etapper (dir. 1988:24).
Tilläggsuppdraget redovisades i februari 1989 i betänkandet (SOU1989:4) Fasta Öresundsförbindelser.
Regeringen träffade den 23 mars 1991 ett avtal med Danmarks regering om en fast förbindelse över Öresund. I proposition 1990/91:158, som beslutades den 25 mars 1991, föreslås att riksdagen godkänner avtalet samt ger tillstånd till erforderlig bolagsbildning och upptagande av lån m.m. Propositionen har hänvisats till trafikutskottet.
Vad som hittills förekommit rörande regeringens befattning med frågan om en fast förbindelse över Öresund ger inte anledning till något uttalande från utskottets sida.
Hemställan
Utskottets anmälan
Resultatet av den i det föregående redovisade granskningen av
statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning
får utskottet härmed för riksdagen
anmäla.
Stockholm den 21 maj 1991
På konstitutionsutskottets vägnar
Olle Svensson
Närvarande: Olle Svensson (s), Anders Björck (m), Catarina Rönnung (s), Kurt Ove Johansson (s), Birgit Friggebo (fp), Bertil Fiskesjö (c), Sture Thun (s), Hans Nyhage (m), Sören Lekberg (s), Anita Modin (s), Torgny Larsson (s), Elisabeth Fleetwood (m), Ylva Annerstedt (fp), Bengt Kindbom (c), Bo Hammar (v), Hans Leghammar (mp)* och Ulla Pettersson (s).
*Ej närvarande vid justeringen.
Vid behandlingen av
avsnitt 7 b -- insyn i EG-frågor -- har Per Gahrton (mp) ersatt Hans Leghammar (mp);
avsnitt 10 -- handläggningstider m.m. i bostadsdepartementet -- har Rosa-Lill Wåhlstedt (s) ersatt Sture Thun (s);
avsnitt 12 -- krigsmaterielexport -- har Ingela Mårtensson (fp) ersatt Ylva Annerstedt (fp) och Per Gahrton (mp) ersatt Hans Leghammar (mp);
avsnitt 13 -- Sverige och Gulfkriget -- har Per Gahrton (mp) ersatt Hans Leghammar (mp);
avsnitt 14 -- utlänningsärenden m.m. -- har Ingela Mårtensson (fp) ersatt Ylva Annerstedt (fp);
avsnitt 18 -- hälso- och sjukvårdsfrågor -- har Rosa-Lill Wåhlstedt (s) ersatt Sture Thun (s);
avsnitt 20 -- affären mellan AB Volvo och Procordia AB -- har Hugo Andersson (c) ersatt Bengt Kindbom (c);
avsnitt 21 -- fast förbindelse över Öresund -- har Hugo Andersson (c) ersatt Bengt Kindbom (c).
Reservationer
1. Regeringens sammansättning och regeringsarbetets organisation såvitt avser partiledaröverläggningar (avsnitt 1c)
Birgit Friggebo och Ylva Annerstedt (båda fp) anser att den del av utskottets yttrande som på s.11 börjar med "Utskottet vill" och slutar med "något uttalande" bort ha följande lydelse:
Utskottet vill understryka att regeringen självfallet har det fulla ansvaret för sina beslut, oavsett om dessa föregåtts av partiledaröverläggningar eller inte. Det har dock i några fall förekommit att regeringsledamöter genom att hänvisa till partiledaröverläggningar velat ge intrycket av att ansvaret för besluten delas med oppositionspartierna. I fallet med utlämnandet av RRV-rapporten till Indien uppgavs dessutom felaktigt att överläggningar skett före beslut trots att delar av rapporten redan överlämnats till Indien när informationen gavs till de borgerliga partiledarna. Sådana händelser riskerar att undergräva möjligheterna för oppositionspartierna att motta förtrolig information från regeringen.
2. Handläggningstider m.m. i bostadsdepartementet (avsnitt10) såvitt avser konsekvenser av ett nytt system för bostadsfinansiering
Birgit Friggebo och Ylva Annerstedt (båda fp) anser att den del av utskottets yttrande som på s.42 börjar med "Bostadsministern har" och slutar med "någon erinran" bort ha följande lydelse:
Två alternativ presenteras med olika antaganden om räntenivå och inflation. Bostadsministern har uttalat att de svårigheter som är förenade med att göra antaganden om räntenivå och inflation på längre sikt var motivet för avgränsningen i tiden. Det föreslagna bostadsfinansieringssystemet verkar emellertid på mycket lång sikt, lånen löper på 40 år. De presenterade antagandena om räntenivå och inflation borde därför enligt utskottets mening ha omfattat även en period efter 1996. Detta skulle ha gjort det möjligt för riksdagen att bedöma systemets hållfasthet på längre sikt.
3. Handläggningstider m.m. i bostadsdepartementet (avsnitt10) såvitt avser ny chef vid statens råd för byggnadsforskning
Anders Björck (m), Birgit Friggebo (fp), Hans Nyhage (m), Elisabeth Fleetwood (m) och Ylva Annerstedt (fp) anser att den del av utskottets yttrande som på s.42 börjar med "Konstitutionsutskottet berörde" och slutar med "ytterligare uttalande" bort ha följande lydelse:
I förnyelsen av den statliga förvaltningen har regeringen gett chefsförsörjningsfrågorna en betydelsefull roll. För att uppnå en långsiktig chefsförsörjning har civildepartementet tilldelats ett övergripande ansvar för utnämningspolitiken; även statssekreteraren i statsrådsberedningen har till uppgift att särskilt bevaka dessa frågor (jfr 1989/90:KU30, s. 80 samt vad som sägs i avsnitt 15a i detta betänkande om utnämningsfrågor).
Redan för ett och ett halvt år sedan aktualiserades frågan om ny chef för byggforskningsrådet, men ännu har inte någon permanent chef och föreståndare utsetts. Handläggningen av denna utnämningsfråga har enligt utskottet inte motsvarat regeringens intentioner för en god chefsförsörjning.
4. Sverige och Gulfkriget såvitt avser det svenska fältsjukhuset (avsnitt 13d)
Bo Hammar (v) och Per Gahrton (mp) anser att den del av utskottets yttrande som på s.60 börjar med "Utskottets granskning" och slutar med "särskilt uttalande" bort ha följande lydelse:
Beslutet att ställa ett bemannat fältsjukhus till Storbritanniens förfogande i Saudiarabien måste visserligen fattas snabbt. Det var emellertid ett långtgående åtagande, vilket inte föregicks av erforderliga folkrättsliga analyser. Om detta vittnar bl.a. de motstridiga uttalanden som i anslutning till regeringens beslut fälldes av företrädare för regeringen om fältsjukhusets uppgifter. Det kan enligt utskottets mening också sättas i fråga om inte riksdagen bort medverka i samband med de överenskommelser som slöts med Storbritannien och Saudiarabien.
5. Sverige och Gulfkriget såvitt avser statsministerns brev till Iraks president (avsnitt 13e)
Anders Björck (m), Birgit Friggebo (fp), Bertil Fiskesjö (c), Hans Nyhage (m), Elisabeth Fleetwood (m), Ylva Annerstedt (fp) och Bengt Kindbom (c) anser att den del av utskottets yttrande som på s.62 börjar med "En jämförelse" och på s.63 slutar med "är befogad" bort ha följande lydelse:
En jämförelse mellan frågesvaret och brevet visar att det finns skillnader i formuleringar samt att i brevet lämnas uppgifter som inte har någon motsvarighet i frågesvaret. Riksdagsdebatten mellan utrikesministern och frågeställaren har för övrigt i något skede angetts vara ett interpellationssvar. Oavsett detta ger formuleringar i brevet på avgörande punkter ett missvisande intryck om Sveriges Mellanösternpolitik.
En frågedebatt i riksdagen kan inte, som gjorts gällande, ersätta sedvanlig handläggning av viktiga utrikespolitiska frågor, särskilt som formuleringer i brevet varit ägnade att leda till missförstånd om landets utrikespolitiska linje. Utskottet anser därför -- i anslutning till vad utrikesministern har anfört -- att utrikesnämnden i förväg borde ha underrättats om brevet. För detta talar inte bara frågans vikt utan också det förhållandet att Sveriges agerande i övrigt under Gulfkriget regelmässigt hade tagits upp i utrikesnämnden. Om tiden inte medgett ett sammanträde med utrikesnämnden, borde brevet ha anmälts för ledarna för de övriga partier som är företrädda i nämnden. Med hänsyn till vad som framkommit om att ett brev övervägts inemot tre veckor, kan det dock enligt utskottets mening inte med fog hävdas att utrikesnämnden -- som för övrigt enligt uppgift höll ett möte den 15 november -- inte hunnit kallas till ett sammanträde.
6. Utlänningsärenden m.m. såvitt avser regeringens praxis i asylärenden (avsnitt 14b)
Birgit Friggebo (fp), Ingela Mårtensson (fp), Bo Hammar (v) och Hans Leghammar (mp) anser att den del av utskottets yttrande som på s.68 börjar med "De s.k. decemberbesluten" och slutar med "situationen stabiliserats" bort ha följande lydelse:
Enligt utskottets mening finns det anledning att rikta kritik mot de s.k. decemberbesluten. För det första kan situationen när det gäller flyktingmottagandet inte anses ha varit utsatt för sådana påfrestningar att man bort tillämpa bestämmelsen om särskilda skäl i 3 kap. 4 § andra stycket 2. För det andra är det anmärkningsvärt att besluten togs utan att föregås av ingående kontakter med FNs flyktingkommissarie. Vidare var underlaget uppenbarligen bristfälligt när de gäller att bedöma om de asylsökande var att betrakta som flyktingar. Slutligen skall framhållas att den retroaktiva tillämpningen av beslutet måste betraktas som mycket olycklig. Utskottet anser således att regeringens decemberbeslut innebar en felaktig tillämpning av den aktuella bestämmelsen.
Årets granskning har främst tagit sikte på förutsättningarna för en fortsatt tillämpning av den praxis decemberbesluten skapat. Enligt utskottets mening ger den minskade tillströmningen av asylsökande utan tvivel anledning att återgå till tidigare ordning även bortsett från utskottets nyss redovisade uppfattningar att det från början aldrig funnits förutsättningar att tillämpa den aktuella bestämmelsen. Utskottet vill också understryka det orimliga i att det är brister i den svenska byråkratin som får styra frågan om en återgång till tidigare ordning.
Enligt utskottets mening finns det vidare anledning att ta fasta på de synpunkter i frågan om decemberbesluten som framförts av professor Håkan Strömberg. Mot bakgrund av att regeringen avsåg att fastslå nya principer med generell giltighet borde föreskriftsformen ha använts i stället för beslut i ett enskilt ärende.
7. Utlänningsärenden m.m. såvitt avser de ensamma asylsökande barnens situation (avsnitt 14c)
Birgit Friggebo (fp), Ingela Mårtensson (fp), Bo Hammar (v) och Hans Leghammar (mp) anser att den del av utskottets yttrande som på s.70 börjar med "Det är" och slutar med "denna bedömning" bort ha följande lydelse:
Utskottet vill först erinra om att FN-konventionen om barns rättigheter ålägger konventionsstaterna att vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att barn som söker flyktingstatus eller anses som flykting erhåller lämpligt skydd och bistånd. Utskottet vill också hänvisa till att regeringen i propositionen om socialtjänstlagen (prop. 1989/90:28) uttalat att barns rätt till kontinuitet och stabilitet bör vara ett övergripande mål för alla hjälpinsatser.
Det är enligt utskottets mening i och för sig tillfredsställande att den nämnda kartläggningen av de ensamma barnens situation kommit till stånd. De missförhållanden som redovisas i socialstyrelsens rapport är emellertid kända sedan tidigare och borde ha åtgärdats för länge sedan. Som socialstyrelsen också kommit fram till har flyktingmottagandet inte varit uppbyggt för att möta barns behov. Barnens situation har försvårats av den oklara ansvarsfördelningen mellan de berörda myndigheterna, inte minst mellan invandrarverket och socialtjänsten. Ur barnens perspektiv är det således inte acceptabelt att behöva flytta flera gånger på grund av de regler som styr flyktingmottagandet. Många barn har utsatts för traumatiska upplevelser och separationer i samband med krigsupplevelser och flykt. Som socialstyrelsen framhållit är det mycket olyckligt om dessa barn skall behöva utsättas för flera separationer, lång väntan och osäkerhet sedan de kommit hit. Utskottet finner mot den angivna bakgrunden anledning till anmärkning mot invandrarministern för hennes brist på agerande när det gäller att förbättra de ensamma barnens situation.
8. Utlänningsärenden m.m. såvitt avser direktavvisningar till Polen under 1990 (avsnitt 14e)
Birgit Friggebo (fp), Ingela Mårtensson (fp), Bo Hammar (v) och Hans Leghammar (mp) anser att den del av utskottets yttrande som på s.72 börjar med "Utskottet har" och slutar med "utskottets sida" bort ha följande lydelse:
Den svenska regeringen har fört förhandlingar med Polens regering i syfte att förmå polska myndigheter att inte utfärda transitvisum för de utlänningar som avser att resa till Sverige utan att undersöka äktheten i deras inresevisum till Sverige. Förhandlingar har således förts med ett land som inte undertecknat FNs flyktingkonvention (Genèvekonventionen) och därmed inte åtagit sig några förpliktelser till asylsökande. Från svensk sida framhölls att falska svenska viseringar användes, och från den polska sidan visades en beredvillighet att medverka till en lösning av problemen.
Enligt utskottets mening kan dock inte bortses från att för en stor del av utlänningarna var Sverige första asylland särskilt mot bakgrund av att Polen inte undertecknat Genèvekonventionen. Dessutom har senare bekräftats att en del av flyktingarna haft sådan anknytning till Sverige att det berättigat till asyl.
Genom Genèvekonventionen har Sverige förbundit sig att ge asyl åt människor som känner välgrundad fruktan för förföljelse. Den stipulerar vidare att en flykting skall ha rätt att dels söka asyl, dels få sin ansökan prövad. Denna rätt tillkommer även den som saknar pass och visum. På denna grund vilar även den svenska utlänningslagstiftningen. Resultatet av regeringens agerande har blivit att asylsökande har hindrats från att få sin sak prövad. Detta strider således mot de konventioner som Sverige undertecknat liksom mot riksdagens riktlinjer för flyktingpolitiken.
9. Utnämningsärenden m.m., allmänt (avsnitt 15a)
Anders Björck, Hans Nyhage och Elisabeth Fleetwood (alla m) anser att den del av utskottets yttrande som på s.78 börjar med "Vid utfrågningen" och slutar med "utskottets sida" bort ha följande lydelse:
Sedan socialdemokraterna övertog regeringsansvaret 1982 har en massiv satsning på att utnämna socialdemokrater till verkschefer o.d. skett. Här följer några exempel på hur omfattande detta missbruk av utnämningsmakten varit:
Allan Larsson, AMS Carl Tham, statens energiverk Bertil Zachrisson, postverket Sven-Eric Nilsson, f.d. statsråd, kammarkollegiet Lars Hillbom, SPK Maj-Britt Sandlund, socialstyrelsen Berit Rollén, AMU-styrelsen Olle Göransson, trafiksäkerhetsverket Carl Tham, SIDA Odd Engström, RRV Erland Ringborg, SÖ Sivert Andersson, arbetarskyddsstyrelsen Bert Ekström, SMHI Lars Ag, byggnadsstyrelsen Hans Löwbeer, bankinspektionen Lennart Myhlbeck, statens räddningsverk Kerstin Niblaeus, kemikalieinspektionen Carin Beckius, statens institut för läromedelsinformation Göran Löfdahl, statens kulturråd Leif Andersson, presstödsnämnden Arne Nygren, statens gruvegendomar Claes Örtendahl, statskontoret Ulf Larsson, kriminalvårdsstyrelsen Lennart Klackenberg, UD Anders Ferm, UD Hans Dahlgren, UD Annie Marie Sundbom, UD Nils-Gösta Damberg, UD Göte Svensson, UD Maj Britt Theorin, UD Harald Fälth, UD Sten Wickbom, landshövding Sigvard Marjasin, landshövding Carl Johan Åberg, landshövding Ulf Larsson, generaldirektör Per Borg, generaldirektör Christer Wretborn, departementsråd Lennart Bodström, ambassadör Olle Svenning, pressråd John-Olof Persson, AMS Monica Sundström, statens väg- och trafikinstitut Göte Bernhardsson, AMS Jan Carling, statskontoret Marianne Ståhlberg, glesbygdsdelegationen Gunnel Färm, statens väg- och trafikinstitut Ulf Göransson, statens arbetsgivarverk Rolf Annerberg, statens naturvårdsverk
Detta är endast en exemplifiering. Regeringsformen 11 kap. 9§ stadgar att endast förtjänst och skicklighet skall gälla vid tillsättningen av statliga tjänster. Det förefaller osannolikt att dessa kriterier endast skulle återfinnas i större omfattning inom just regeringspartiet.
Den slutsats som måste dras av den socialdemokratiska regeringens utnämningspolitik under 1980-talet är att en omfattande politisering de facto har kommit till stånd vad gäller framför allt verkschefer, men till icke obetydlig del också inom utrikesförvaltningen.
Konsekvensen av detta måste vid ett regeringsskifte bli att den tillträdande regeringen har full rätt att så snabbt den finner lämpligt byta ut personer som är tillsatta på politiska grunder. Att en ny regering övertar en administration som till betydande del leds av personer som tillsatts på speciella politiska meriter är inte rimligt. Det får -- med tanke på vad som här har redovisats -- väl kunna hävdas att en regering har rätt att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att få ett professionellt ledarskap inom den statliga sektorn.
De invändningar som kan riktas häremot måste bedömas mot den utveckling som ägt rum under 1980-talet. Kritik mot kommande förändringar i riktning mot ett mera renodlat s.k. spoilsystem skall riktas mot dem som i betydande utsträckning frångått regeringsformens bestämmelser om grunderna för tillsättande av statlig tjänst.
De juridiska problem som finns i sammanhanget, t.ex. pensionsregler som kan behöva utlösas vid regeringsskiften, bör snarast ses över.
Slutligen bör framhållas att regeringen också har ett ansvar för att personer i statlig chefsställning fullgör sina uppgifter på ett korrekt sätt. Här är det viktigt att inga obehöriga partipolitiska hänsyn tas och att statliga chefer i Sverige eller vid svenska utlandsmyndigheter bedöms på sakliga grunder och inte efter partitillhörighet.
10. Statlig personalpolitik (avsnitt16)
Birgit Friggebo (fp), Ylva Annerstedt (fp) och Bo Hammar (v) anser att den del av utskottets yttrande som på s.83 börjar med "Det hade" och slutar med "blev uppsagd" bort ha följande lydelse:
Enligt utskottets mening borde riktlinjer för regeringskansliets arbete med strukturförändringar i den statliga administrationen självfallet ha förelegat redan i oktober 1990 då strukturförändringarna aviserades i regeringens skrivelse 1990/91:50 och då propositionen om ansvaret för skolan (prop. 1990/91:18) lades fram. En tillämpning av riktlinjerna skulle enligt utskottets bedömning ha inneburit att skolöverstyrelsens personal inte hade sagts upp i sin helhet. Detta skulle ha motverkat den oro som uppstod bland statligt anställda efter det att skolöverstyrelsens hela personal blev uppsagd.
11. Polisingripanden i september 1989 (avsnitt17)
Anders Björck (m), Birgit Friggebo (fp), Bertil Fiskesjö (c), Hans Nyhage (m), Elisabeth Fleetwood (m), Ylva Annerstedt (fp) och Bengt Kindbom (c) anser att den del av utskottets yttrande som på s.85 börjar med "Utskottet har" och slutar med "gällande rätt" bort ha följande lydelse:
I olika sammanhang (se t.ex. JuU 1976/77:15, s. 6, rskr. 94) har uttalats att det för rättstillämpningen är av utomordentlig vikt att ändring av gällande rätt från lagstiftarens sida sker genom föreskrifter i lag eller genom motivledes gjorda uttalanden i anslutning till antagandet av ny eller ändrad lagtext och inte genom allmänna uttalanden i lagstiftningsärenden som inte gäller det lagrum uttalandena avser. I proposition 1990/91:129 sker ingående genomlysningar av det föredragande statsrådets syn på frågor om ingripanden vid allmänna ordningsstörningar. Även om det nu är fråga om lagstiftningsfrågor som ligger inom justitieutskottets beredningsområde finner konstitutionsutskottet, särskilt mot bakgrund av vad justitieministern anfört om att det som sägs i propositionen kan ha ett visst värde som rättskälla för de rättstillämpande organen, anledning erinra om de principiella skäl som talar mot att frågan om innebörden av ett lagrum avgörs genom uttalanden i ett lagstiftningsärende som inte gäller det lagrum som uttalandena avser. Härtill kommer att det under förhållandevis lång tid förelegat vissa oklarheter vad gäller rättsläget på nu ifrågavarande område.
12. Hälso- och sjukvårdsfrågor såvitt avser äldreomsorgens organisation (avsnitt 18a)
Anders Björck (m), Bertil Fiskesjö (c), Hans Nyhage (m), Elisabeth Fleetwood (m) och Bengt Kindbom (c) anser att den del av utskottets yttrande som på s.87 börjar med "Utskottet får" och slutar med "ytterligare uttalande" bort ha följande lydelse:
Utskottet får anföra följande. Riksdagen avgjorde frågan om den framtida äldreomsorgens organisation genom beslut den 13 december 1990. Som ovan framgått hade emellertid regeringen (socialdepartementet) långt tidigare tagit initiativ till ett omfattande beredningsarbete hos landsting och kommuner gällande denna fråga, och särskilda riktlinjer angående detta arbete -- riktlinjerna angavs ha utformats gemensamt mellan socialdepartementet samt Landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet -- hade utsänts i juli och september 1990. Det bör härvid framhållas att riktlinjerna i fråga endast hade diskuterats underhand med företrädare för Landstingförbundets och Svenska kommunförbundets kanslier och alltså inte varit föremål för beslut i Landstingsförbundets och Svenska kommunförbundets styrelser. Då regeringens ovannämnda åtgärder vidtogs var det fortfarande mycket osäkert hur det skulle gå med reformen, och några grundläggande principbeslut rörande denna fanns inte att falla tillbaka på. Utskottet vill i sammanhanget erinra om den uppseendeväckande åtgärden att i ett pressmeddelande från socialdepartementet i juni 1990 till stöd för det fortsatta beredningsarbetet hänvisa till vissa beslut av den socialdemokratiska partikongressen.
Mot bakgrund av det ovan anförda finner utskottet det mycket anmärkningsvärt att regeringen inte avvaktade riksdagens beslut i ärendet, varvid utskottet även vägt in risken för att det utförda förberedelsearbetet skulle komma att föregripa riksdagens ställningstagande till själva reformen. Regeringen kan inte undgå kritik för sin ifrågavarande handläggning.
13. Hälso- och sjukvårdsfrågor såvitt avser kontroll och tillsyn över dentala material (avsnitt 18b)
Anders Björck (m), Birgit Friggebo (fp), Bertil Fiskesjö (c), Hans Nyhage (m), Elisabeth Fleetwood (m), Ylva Annerstedt (fp) och Bengt Kindbom (c) anser att den del av utskottets yttrande som på s.89 börjar med "Enligt 5 kap." och på s.90 slutar med "av frågan" bort ha följande lydelse:
Enligt 5 kap. 13 § riksdagsordningen skall riksdagens beslut med anledning av proposition samt annat beslut varom regeringen skall underrättas meddelas regeringen genom skrivelse. Eftersom riksdagen inte beslutat om ett tillkännagivande till regeringen i frågan om kontroll och tillsyn över dentala material har regeringen inte genom riksdagsskrivelse underrättats om de uttalanden socialutskottet gjort i frågan.
Socialutskottet har dock under flera år återkommande framhållit det angelägna i att offentlig kontroll av tandlagningsmaterial snarast kommer till stånd. Redan 1984 fick socialstyrelsen regeringens uppdrag att utreda vissa frågor rörande tandersättningsmaterial, och en utredningsrapport överlämnades till regeringen i januari 1986. I november 1988 framhöll socialutskottet att rapporten -- som remissbehandlats -- bereddes inom socialdepartementet och att utskottet erfarit att regeringen avsåg att under 1989 lämna en proposition i ämnet. Också i budgetpropositionen 1989 angavs att proposition skulle föreläggas riksdagen 1989. En proposition har dock ännu inte framlagts trots att frågan under ett antal år beretts i regeringskansliet och riksdagen sedan en längre tid getts anledning att räkna med att en proposition skulle komma. Det förhållandet att socialutskottets majoritet -- i motsats till yrkandet i en reservation (c, v och mp) -- ansett ett tillkännagivande till regeringen obehövligt, har uppenbarligen grundat sig på att det i olika sammanhang utlovats att en proposition var ganska nära förestående. Regeringens handläggning av frågan om kontroll och tillsyn över dentala material kan mot denna bakgrund inte anses tillfredsställande.
14. Hälso- och sjukvårdsfrågor såvitt avser tandvårdstaxan (avsnitt18c)
Anders Björck, Hans Nyhage och Elisabeth Fleetwood (alla m) anser att den del av utskottets yttrande som på s.92 börjar med "Utskottets granskning" och på s.93 slutar med "att beakta" bort ha följande lydelse:
När det gäller 1990 års regeringsbeslut om tandvårdstaxan talar flera omständigheter för att det brustit i kravet på objektivitet. Det förhållandet att tandläkarna inte accepterat riksförsäkringsverkets bedömningar tycks ha medfört att de fått ett sämre utfall i fråga om taxebeloppen än de annars skulle ha fått. Tandteknikerna som uppnådde samförstånd fick nämligen ett utfall som var klart bättre än tandläkarnas. Också oenigheten i riksförsäkringsverkets styrelse i fråga om verkets förslag till regeringen ger stöd för intrycket att frågan inte blev behandlad med tillräcklig grad av objektivitet inom riksförsäkringsverket. Med hänsyn till att tandläkarna inte utan vidare kan lämna tandvårdsförsäkringssystemet är det enligt utskottets mening särskilt angeläget att besluten bygger på objektiva faktorer. Enligt utskottets mening hade riksförsäkringsverkets förslag sådana brister i detta hänseende att regeringen borde ha frångått förslaget och gett tandläkarna samma procentuella höjning som tandteknikerna.
15. Affären mellan AB Volvo och Procordia AB (avsnitt20)
Bertil Fiskesjö och Hugo Andersson (båda c) anser att den del av utskottets yttrande som på s.95 börjar med "Utskottet har" och slutar med "utskottets sida" bort ha följande lydelse:
Volvos ansökan om skattebefrielse gällde mycket stora belopp. Det hade därför varit av betydelse för riksdagen att känna till ansökningen då propositionen behandlades. Enligt utskottets mening borde regeringen ha informerat riksdagen om ansökningen. Granskningen föranleder i övrigt inte något uttalande från riksdagens sida.
16. Fast förbindelse över Öresund (avsnitt21)
Bertil Fiskesjö och Hugo Andersson (båda c) anser att den del av utskottets yttrande som på s.96 börjar med "Vad som" och slutar med "utskottets sida" bort ha följande lydelse:
Frågan om en fast förbindelse rör fler länder än Sverige och Danmark. Såvitt framgår av det redovisade materialet har regeringen inte tillräckligt beaktat de andra intressen som andra länder har enligt den nordiska miljöskyddskonventionen (SÖ 1974:99).
17. Fast förbindelse över Öresund (avsnitt21)
Hans Leghammar (mp) anser att den del av utskottets yttrande som på s.96 börjar med "Vad som" och slutar med "utskottets sida" bort ha följande lydelse:
Enligt utskottets mening tyder en del omständigheter på oegentligheter från regeringens eller enskilda statsråds sida och att regeringen kan ha låtit sig påverkas av företrädare för vissa industriintressen då den har handlagt frågan om en fast förbindelse över Öresund. Misstankarna härom är alltför starka för att kunna lämnas utan avseende. Förbindelsen är avsedd att bli det största byggnadsverket i Norden och kan medföra förödande konsekvenser för miljön i Öresund och Östersjön. Detta berör flera länder, inte bara Sverige och Danmark. Det finns mot den bakgrunden all anledning att grundligt utreda regeringens och enskilda statsråds roll i beslutsprocessen kring frågan om en fast förbindelse över Öresund. Utskottet kommer därför att göra en utförlig granskning under nästa riksmöte.
Särskilda yttranden
1. Regeringens sammansättning och regeringsarbetets organisation såvitt avser partiledaröverläggningar (avsnitt1c)
Anders Björck, Hans Nyhage och Elisabeth Fleetwood (alla m) anför:
Det är för bevarandet av partiledaröverläggningarnas informella och förtroliga karaktär viktigt att de inte missbrukas. I annat fall blir det omöjligt för oppositionspartierna att vid överläggningarna motta förtrolig information. Om regeringen i något sammanhang önskar åberopa överenskommelser med oppositionspartierna bör samråd ske i sådana former att full klarhet råder om vad som förevarit och att detta dokumenteras på lämpligt sätt. Självfallet har regeringen det fulla ansvaret för besluten i regeringsärendena, oavsett om dessa föregåtts av partiledaröverläggningar eller inte.
2. Regeringens sammansättning och regeringsarbetets organisation såvitt avser partiledaröverläggningar (avsnitt1c)
Hans Leghammar (mp) anför:
Som framgår av utskottets redovisning har miljöpartiet de gröna och vänsterpartiet vid ett flertal tillfällen utestängts från partiledaröverläggningarna. Så har närmast regelmässigt varit fallet när överläggningarna gällt utrikes- och säkerhetspolitiska frågor. Som huvudsakligt skäl för denna ordning har från regeringens sida framförts att man funnit det naturligt att överlägga med företrädarna för de partier som är representerade i utrikesnämnden. Enligt 10 kap. 7§ regeringsformen består utrikesnämnden av talmannen samt nio andra ledamöter som riksdagen väljer inom sig. Vilka partier som är representerade i utrikesnämnden är ett resultat endast av de regler och den praxis som tillämpats vid valet av ledamöter i nämnden. Miljöpartiet de gröna har vid ett flertal tillfällen krävt en förändring av gällande regler och praxis så att minst en företrädare för samtliga i riksdagen representerade partier ges tillträde till utrikesnämndens sammanträden.
I ett parlamentariskt system är det viktigt att vissa partier inte diskrimineras när det gäller viktig samhällsinformation. Av den anledningen är det orimligt att både miljöpartiet de gröna och vänsterpartiet är uteslutna från utrikesnämndens sammanträden. Den grundlagsskyddade fria opinionsbildningen kommer enligt vår mening i kläm med den praxis som i dag används, genom att viktig information om utrikesfrågor inte framförs på ett likvärdigt sätt till alla riksdagspartier. Enligt regeringsformen utgår all offentlig makt i Sverige från folket och riksdagen är folkets främsta företrädare. Genom det förfarande som tillämpats utestängs företrädarna för 10 % av folket från viktig information i utrikes- och säkerhetspolitiska frågor.
3. Offentlighet och sekretess såvitt avser insyn i EG-frågor (avsnitt7b)
Per Gahrton (mp) anför:
I granskningsärendet berörs frågan om dokumentation av sammanträden med rådet för Europafrågor. Miljöpartiet har begärt att konstitutionsutskottet, som ett led i granskningen av i vilken mån rådet för Europafrågor har hörsammat föregående granskningsbetänkandes påpekanden, från regeringskansliet skulle begära in förteckning över vilka sammanträden som hållits sedan riksdagsbeslutet angående granskningen fattades våren 1990 samt uppgifter på vilka personer som deltagit i dessa sammanträden. Tyvärr ville utskottsmajoriteten inte hörsamma denna begäran. Jag anser att en sådan förteckning borde ha bilagts granskningsbetänkandet.
4. Olovlig avlyssning m.m. (avsnitt11)
Anders Björck, Hans Nyhage och Elisabeth Fleetwood (alla m) anför:
Regeringens åtgärder med anledning av mordet på Olof Palme den 28 februari 1986 har föranlett konstitutionsutskottet att ta upp frågan i sina granskningsbetänkanden varje år sedan mordet begicks. Som känt tog den socialdemokratiska regeringen mycket aktiv del i arbetet med att lösa mordgåtan. Man kan i och för sig ha förståelse för detta, men frågan är om aktiviteterna å ena sidan sträckt sig alltför långt. Å andra sidan kan den frågan ställas om regeringen i vissa skeden visat alltför stor passivitet när utredningsverksamheten visade sig spåra ur och i vissa lägen gå helt snett. Frågorna har betydande konstitutionell räckvidd och har utförligt berörts i tidigare granskningsbetänkanden. Vi vill peka på några punkter.
Spaningsarbetets operativa sida föranledde regeringen att under lång tid ha en särskild departementstjänsteman placerad i spaningsledningen under den tid Hans Holmér hade ansvaret för mordutredningen. Synpunkter på detta har lämnats i utskottets betänkanden och i reservationer till dessa. Den s.k. Ebbe Carlsson-affären medförde justitieministerns -- Anna-Greta Leijons -- avgång. Efter många turer -- främst från regeringens sida -- fick konstitutionsutskottet till slut till stånd en genomlysning av affären. Denna tog en stor del av sommaren 1988 i anspråk. Många märkliga förhållanden uppdagades. Vi tänker inte bara på privatpersonen Ebbe Carlssons kontakter med företrädare för regeringen, utan också på det förtroende han uppenbarligen åtnjöt hos rikspolischefen Nils Erik Åhmansson och hos Säpoutredaren Carl Lidbom m.fl. Här finns fortfarande en rad dunkla punkter vad gäller regeringens inblandning. Särskilt gäller det de nu aktuella olagliga buggningarna och smugglingen av buggningsmaterial. Utskottet har beslutat vänta med sin granskning i dessa delar i avvaktan på pågående rättegångar.
Några omständigheter i anslutning till buggningarna förefaller minst sagt märkliga. Som redovisas i årets betänkande avsåg granskningen 1989 bl.a. frågan huruvida dåvarande justitieministern Sten Wickbom eller någon av hans medarbetare gett sitt medgivande till eller i varje fall underrättats om att olaglig elektronisk avlyssning användes i utredningen av mordet på Olof Palme. När åtal mot Holmér och andra höga polischefer hade väckts i början på förra året började regeringen på fullt allvar diskutera frågan om s.k. abolition, dvs. att åtalen skulle läggas ned. Det skedde nu inte. I stället började regeringen intressera sig för frågan om att försöka begränsa målsägarnas hävdvunna rätt enligt svensk lag att delta i rättegången. Även i dessa avseenden ter sig regeringens agerande märkligt. Utskottet får tillfälle att återkomma till detta i senare granskning.
Det är viktigt att utskottet under sin mandatperiod på lämpligt sätt -- så långt det är möjligt -- slutför sin granskning av Ebbe Carlsson-affären. Med hänsyn till rättegångarna i det s.k. buggningsmålet och om insmugglingen av avlyssningsutrustning har utskottet, som nämnts, hittills avstått från utfrågningar med anknytning till dessa båda händelser.
När dom fallit i den s.k. smugglingsrättegången bör utskottet under sommaren genomföra utfrågning för att på detta sätt ge en så korrekt bild som möjligt av händelseförloppet och regeringens roll i sammanhanget.
5. Sverige och Gulfkriget såvitt avser krigsmateriel till länder som deltog i FN-alliansen (avsnitt13c)
Bo Hammar (v) och Per Gahrton (mp) anför:
Vänsterpartiet och miljöpartiet har i många sammanhang redovisat kritiska synpunkter såväl på den svenska exporten av krigsmateriel som på avgränsningen av vad som är att anse som krigsmateriel.
De grannlaga överväganden -- med tolkningar och prövningar enligt svårtillämpade riktlinjer -- som uppkom när länderna i den s.k. FN-alliansen skyndsamt ville förvärva vapen från Sverige ger ytterligare belägg för att vapenexporten bör avvecklas helt.
6. Utlänningsärenden m.m. såvitt avser utvisning enligt terroristbestämmelserna (avsnitt14f)
Birgit Friggebo (fp), Ingela Mårtensson (fp), Bo Hammar (v) och Hans Leghammar (mp) anför:
Det är enligt vår mening svårt att frigöra sig från misstanken att den aktuella utvisningen utgjorde en form av kollektiv bestraffning. Brister i regelsystemet gör det svårt att få denna fråga prövad. Enligt vår mening borde det finnas möjlighet för ett oberoende organ att pröva regeringens bedömningar av förutsättningarna för att tillämpa terroristbestämmelserna i enskilda fall innan utvisningsbesluten verkställs.
7. Hälso- och sjukvårdsfrågor såvitt avser äldreomsorgens organisation (avsnitt18a)
Hans Leghammar (mp) anför:
Jag vill i denna del tillägga följande. Regeringen har, då den beslutar om förberedande åtgärder kopplade till en väntad reform, att göra en avvägning mellan två motstridiga intressen. Vad som åsyftas är, å ena sidan, intresset av att vidta förberedelser i syfte att förkorta tiden för reformens genomförande samt, å andra sidan, intresset av att inte föregripa det slutliga ställningstagandet, bl.a. genom att berörda myndigheter genom förberedelsearbetet inte binds upp på ett olämpligt sätt. Att göra en sådan avvägning innebär ofta en svår och grannlaga uppgift. Det är mot den angivna bakgrunden som jag funnit att utredningen i ärendet inte givit mig fog för att rikta någon konstitutionell kritik mot regeringen för dess handläggning av äldreomsorgens organisation.
8. Hälso- och sjukvårdsfrågor såvitt avser kontroll och tillsyn över dentala material (avsnitt18b)
Bo Hammar (v) och Hans Leghammar (mp) anför:
Vänsterpartiet och miljöpartiet de gröna har i en reservation till socialutskottets betänkande 1989/90:SoU7 begärt ett tillkännagivande till regeringen rörande behovet av kontroll och tillsyn av dentala material. Mot bakgrund av att riksdagen inte ställt sig bakom detta yrkande är det enligt vår uppfattning inte rimligt att rikta kritik mot regeringen för att den efterfrågade kontrollen och tillsynen inte kommit till stånd.
Till betänkandet finns bilagor som inte lagts in i databasen.