Godkännande av nya funktioner i Schengens informationssystem
Betänkande 2004/05:JUU15
Justitieutskottets betänkande2004/05:JUU15
Godkännande av nya funktioner i Schengens informationssystem
Sammanfattning I detta ärende behandlar utskottet regeringens proposition 2004/05:37 Sveriges antagande av rådets beslut om införande av ett antal nya funktioner för Schengens informationssystem jämte två motioner som väckts med anledning av propositionen. I propositionen föreslås att riksdagen skall godkänna ett inom EU upprättat utkast till rådsbeslut om ändringar i Schengens informationssystem (SIS). Rådsbeslutet går bl.a. ut på att ytterligare kategorier av egendom skall kunna registreras i SIS, exempelvis stulna kreditkort. Vidare innebär beslutet att Europol och de nationella medlemmarna i Eurojust skall få tillgång till SIS. Utskottet föreslår att riksdagen bifaller regeringens förslag och avslår motionerna. I ärendet finns två reservationer (mp respektive v) och ett särskilt yttrande (m).
Utskottets förslag till riksdagsbeslut 1. Avslag på propositionen Riksdagen avslår motion 2004/05:Ju19. Reservation 1 (mp) 2. Uppgifter om efterlysta Riksdagen godkänner det inom Europeiska unionen upprättade utkastet till rådsbeslut om införande av ett antal nya funktioner för Schengens informationssystem, bland annat i kampen mot terrorism, såvitt avser artikel 94.3 j). Därmed bifaller riksdagen proposition 2004/05:37 i denna del och avslår motion 2004/05:Ju18. Reservation 2 (v) 3. Övriga delar av rådsbeslutet Riksdagen godkänner det inom Europeiska unionen upprättade utkastet till rådsbeslut om införande av ett antal nya funktioner för Schengens informationssystem, bland annat i kampen mot terrorism, i de delar som inte omfattas av beslutet i det föregående. Därmed bifaller riksdagen proposition 2004/05:37 i denna del. Stockholm den 25 januari 2005 På justitieutskottets vägnar Johan Pehrson Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Johan Pehrson (fp), Britta Lejon (s), Rolf Olsson (v), Margareta Sandgren (s), Beatrice Ask (m), Lennart Nilsson (s), Helena Frisk (s), Peter Althin (kd), Elisebeht Markström (s), Jeppe Johnsson (m), Göran Norlander (s), Torkild Strandberg (fp), Johan Linander (c), Joe Frans (s), Cecilia Magnusson (m), Kerstin Andersson (s) och Leif Björnlod (mp).
Redogörelse för ärendet Ärendet och dess beredning Den 4 juli 2002 presenterade Spanien två förslag till rättsliga instrument - ett rådsbeslut och en rådsförordning - för att förändra Schengenkonventionen och införa vissa nya funktioner för Schengens informationssystem (SIS). Vissa av de ändringar i Schengenkonventionen som tas upp i rådsbeslutet kräver följdändringar i den svenska lagen (2003:344) om Schengens informationssystem. Sverige har därför anmält en parlamentarisk granskningsreservation. Efter bombdåden i Madrid den 11 mars 2004 upprättade Europeiska rådet en deklaration om bekämpningen av terrorism. I deklarationen riktade Europeiska rådet en uppmaning till rådet att anta de åtgärder som krävs för att dels rådsförordningen, dels rådsbeslutet skulle kunna träda i kraft senast i juni 2004. Rådets förordning om nya funktioner i SIS antogs av rådet för rättsliga och inrikes frågor den 29-30 april 2004. Inom Justitiedepartementet har utarbetats en promemoria om Sveriges antagande av rådsbeslutet. Promemorian har remissbehandlats. Utkastet till rådsbeslut finns i bilaga 2. Textens språkliga utformning har granskats av EU:s s.k. juristlingvister. På svenskt initiativ har vissa ändringar gjorts, se bilaga 3. Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås att riksdagen skall godkänna det förslag till rådsbeslut som upprättats inom Europeiska unionen om införande av ett antal nya funktioner för Schengens informationssystem (SIS). Det föreslagna rådsbeslutet innehåller bl.a. bestämmelser om att ge Europol och nationella medlemmar av Eurojust tillgång till delar av SIS och om att ytterligare kategorier av information skall kunna införas i SIS. Sådana kategorier är uppgifter om stulna fartyg, flygplan, containrar och kreditkort samt uppgifter om vilket brott en efterlyst person är misstänkt för. Därutöver innehåller beslutet vissa regler om lagring och, för att kunna kontrollera om sökningen i SIS är tillåten eller inte, registrering av varje överföring av personuppgifter i SIS. För att kunna genomföra rådsbeslutet krävs vissa lagändringar. I propositionen redovisas de lagändringar som rådsbeslutet kräver. Några konkreta förslag till ändrad lagstiftning läggs dock inte fram i propositionen. Avsikten är att regeringen skall återkomma till riksdagen med sådana förslag senare.
Utskottets överväganden Godkännande av nya funktioner för SIS Utskottets förslag i korthet Utskottet föreslår att riksdagen bifaller regeringens förslag om att godkänna utkastet till beslut om ändringar i Schengenkonventionen. Ändringarna går i huvudsak ut på att ytterligare kategorier av egendom skall kunna registreras i Schengens informationssystem (SIS) och att Europol och de nationella medlemmarna i Eurojust skall få tillgång till SIS. Jämför reservationerna 1 (mp) och 2 (v). Schengensamarbetet var till en början ett mellanstatligt samarbete som inte omfattades av EU-fördragen. Tanken var att skynda på genomförandet av den fria rörligheten genom att successivt avveckla personkontrollerna vid de gemensamma gränserna. För att motverka negativa effekter av detta behövdes också ett antal s.k. kompensatoriska åtgärder, bl.a. polisiärt samarbete. Datasystemet SIS är ett hjälpmedel för att de kompensatoriska åtgärderna skall kunna genomföras. Sedan Amsterdamfördraget trädde i kraft den 1 maj 1999 äger Schengensamarbetet rum inom den vanliga EU-strukturen, dvs. under medverkan av alla EU:s institutioner. Det polisiära samarbetet bedrivs inom ramen för den s.k. tredje pelaren under det att gränskontrollfrågorna sorterar under den första pelaren. Beslut om ändring i Schengenregelverket fattas numera av rådet. Det nu aktuella ärendet är resultatet av ett initiativ till en sådan förändring. De grundläggande bestämmelserna om SIS finns i Schengenkonventionen. SIS består av en nationell enhet för varje medlemsstat och en central teknisk stödfunktion, som är gemensam för Schengenländerna. Varje Schengenstats nationella enhet innehåller uppgifter som är identiska med uppgifterna i de övriga ländernas nationella enheter. SIS kan liknas vid ett beställningssystem; den stat som vill att någon annan stat skall göra eller iaktta något lägger in en s.k. rapport i systemet. Som exempel kan nämnas att uppgifter om en person som är efterlyst i ett Schengenland registreras med en begäran om att personen skall utlämnas eller överlämnas, om han anträffas i ett annat Schengenland. För att korrekta rättsliga beslut skall kunna fattas i det land där den efterlyste grips kan det behövas mer information utöver den som framgår av registreringen i SIS. I varje stat som deltar i Schengensamarbetet skall det därför finnas ett s.k. Sirenekontor som bl.a. har till uppgift att lämna sådan tilläggsinformation. I propositionen föreslås att riksdagen skall godkänna ett inom EU upprättat utkast till rådsbeslut. Beslutet innebär en rad förändringar i Schengenkonventionen. I det följande redovisas kortfattat innebörden av de olika ändringarna. Genom ett tillägg i artikel 92 klargörs det att Sirenekontorens funktion är att lämna den kompletterande information som behövs när en sökning i SIS leder till en träff. Vidare föreslås att - förutom personer och fordon - även fartyg, flygplan och containrar skall kunna registreras när en stat lägger in en rapport om att hemlig övervakning skall ske. Förslaget innebär en ändring i artikel 99.1 samt följdändringar i artiklarna 94.2 b) och 99.5. Reglerna om vilka personuppgifter som får registreras i SIS kompletteras så att registrering även får avse dels samtliga förnamn, dels uppgifter om att en person har rymt, dels vilken typ av brott en efterlyst person misstänks för. Förslaget innebär ändringar i artikel 94.3. Myndigheter som ansvarar för statens säkerhet kan i dag i enlighet med sin nationella lagstiftning begära att hemlig övervakning eller särskild kontroll skall göras. Den nuvarande skyldigheten att i dessa fall rådgöra med övriga stater föreslås genom en ändring i artikel 99.3 bli ersatt med en skyldighet att lämna information om en sådan begäran. Bakgrunden till förslaget är att förfarandet att rådgöra med övriga medlemsstater har visat sig vara svårt att genomföra. Föremål som efterlysts för beslag eller för att användas som bevis i en rättegång får enligt nu gällande regler registreras i SIS. Förteckningen i artikel 100.3 över de föremål som sålunda får registreras föreslås bli kompletterad med bl.a. fartyg, flygplan, båtmotorer, resehandlingar och vissa värdepapper. Även nationella rättsliga myndigheter, för svensk del åklagare, skall få tillgång till SIS. Detta innebär en ändring i artikel 101.1. Europol och de nationella medlemmarna i Eurojust skall kunna utföra sökningar i SIS men inte registrera uppgifter. Här handlar det om två nya artiklar, 101 a och 101 b. Registrering av sökningar i SIS skall efter en ändring i artikel 103 alltid ske - i dag behöver bara var tionde sökning registreras. Särskilda gallringsregler som tar sikte på personuppgifter och andra uppgifter vid Sirenekontoren införs genom två nya artiklar, 112 a och 113 a. Grundregeln är att uppgifterna endast skall behållas så länge som det kan behövas för att uppnå det syfte för vilket uppgiften tillhandahållits. Senast ett år efter det att rapporten i SIS om den berörda personen eller föremålet har raderats skall uppgiften ha raderats hos Sirenekontoret. I enlighet med nationell lag kan i viss utsträckning uppgifter få sparas längre tid än så. Detta kan behövas när en nationell utredning fortfarande pågår eller när nationella arkiveringsregler uppställer sådana villkor. Gallringsreglerna avseende föremål i SIS görs mer enhetliga genom en ändring i artikel 113.1. I propositionen anges att förslaget kommer att kräva lagändringar. Några förslag läggs dock inte fram nu. Däremot redovisar regeringen sin bedömning av det framtida lagstiftningsbehovet. I motion Ju19 (mp) yrkas avslag på propositionen. Motionärerna anser bl. a. att förslagets konsekvenser för den personliga integriteten inte i tillräcklig grad har analyserats. Vidare riktas kritik mot att propositionen inte innehåller de lagförslag som ett godkännande av rådsbeslutet kräver. I motion Ju18 (v) yrkas avslag på propositionen i den del som avser tillägg till artikel 94.3 j), dvs. möjligheten att registrera även den typ av brott som en efterlyst person är misstänkt för. Utskottet konstaterar att SIS har visat sig vara ett utmärkt hjälpmedel för polisen och andra myndigheter vid gränskontroller och i andra brottsbekämpande sammanhang. Det finns emellertid ett behov av att i vissa avseenden utveckla och förbättra systemet. Detta hänger bl.a. samman med att Europol och Eurojust fått en alltmer framträdande roll i brottsbekämpningen inom EU. Utskottet välkomnar därför regeringens förslag, som bl.a. går ut på att Europol och de nationella medlemmarna av Eurojust får tillgång till SIS. Detsamma gäller de utvidgade möjligheterna att registrera föremål, såsom stulna båtmotorer, resehandlingar och kreditkort. I motsats till vad som anförs i motion Ju18 anser utskottet vidare att det för de brottsbekämpande myndigheterna finns ett mervärde i att uppgift om vilket brott en efterlyst person är misstänkt för kan registreras. Vad härefter gäller integritetsaspekterna vill utskottet framhålla att förslaget också syftar till att förbättra möjligheterna att kontrollera hur systemet används. Här tänker utskottet på att alla sökningar skall registreras. När det gäller Europol och de nationella medlemmarna i Eurojust vill utskottet också påpeka att dessa endast får använda uppgifterna i SIS efter den berörda medlemsstatens samtycke. Vidare gäller att de inte får ladda ner eller kopiera några uppgifter från SIS eller överföra några sådana uppgifter till något eget datasystem. Mot bakgrund av det nu anförda delar utskottet regeringens bedömning att förslaget får anses ge ett fullgott skydd för den personliga integriteten och att proportionalitetsprincipen får anses beaktad. Vad slutligen gäller kritiken mot att det inte läggs fram förslag till lagstiftning i propositionen konstaterar utskottet att det nu aktuella ärendet gäller antagande av ett rådsbeslut som innebär en direkt ändring i Schengenkonventionen, vilket i sin tur kommer att kräva vissa följdändringar i svensk lag. Rådsbeslutet har inte, till skillnad från ett rambeslut, till syfte att harmonisera medlemsstaternas lagstiftning. Tanken är i stället att reglera praktiska frågor om polissamarbetet inom EU. Utskottet vill dock inte bestrida att riksdagen skulle ha haft ett bättre underlag för sitt ställningstagande om ärendet beretts med ett traditionellt utredningsförfarande och med framtagande av förslag till svensk följdlagstiftning. Liksom när det gäller godkännande av rambeslut måste emellertid en avvägning göras mellan intresset av att inte försena antagandet av rådsbeslutet och intresset av att en proposition om godkännande av rådsbeslutet innehåller förslag till följdlagstiftning. Som framgått i det föregående ser utskottet regeringens förslag som välkomna förbättringar som kan förutsättas vara av betydelse för brottsbekämpningen inom EU. Sverige bör inte försena antagandet av rådsbeslutet. Sammantaget anser utskottet att rådsbeslutet bör antas av Sverige. Riksdagen bör alltså godkänna det utkast till rådsbeslut som utarbetats inom EU. Motionerna Ju18 och Ju19 bör avslås.
Reservationer Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet. 1. Avslag på propositionen, punkt 1 (mp) av Leif Björnlod (mp). Förslag till riksdagsbeslut Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse: Riksdagen avslår proposition 2004/05:37. Därmed bifaller riksdagen motion 2004/05:Ju19. Ställningstagande Jag anser att regeringen inte i tillräcklig utsträckning har analyserat konsekvenserna av rådsbeslutet. Förslaget har flera brister. I propositionen saknas konkreta förslag till den lagstiftning som rådsbeslutet kan kräva. För att riksdagen skall ges möjlighet att på ett tillfredsställande sätt ta ställning till konsekvenserna av rådsbeslutet borde även de lagförslag som behövs ha funnits med i propositionen. När det sedan gäller förslagen i sak saknar jag en grundlig analys av de problem som den nuvarande regleringen har gett upphov till och på vilket sätt man kan förvänta sig att förslagen i propositionen kommer att medföra några förbättringar. Denna invändning gäller särskilt förslaget om att kravet på samråd inför användande av hemlig övervakning skall ersättas med en informationsplikt. Såvitt avser möjligheterna för bl.a. Europol att utföra sökningar i SIS anser jag att riskerna för att uppgifter sprids till obehöriga har underskattats. Härtill kommer att det inte närmare undersökts vilka konsekvenser de nya gallringsreglerna kan få för den personliga integriteten. Sammantaget innebär det anförda att bristerna i förslaget är så omfattande att jag inte kan ställa mig bakom förslaget. Propositionen bör alltså avslås av riksdagen. 2. Uppgifter om efterlysta, punkt 2 (v) av Rolf Olsson (v). Förslag till riksdagsbeslut Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse: Riksdagen avslår regeringens förslag att godkänna det inom Europeiska unionen upprättade utkastet till rådsbeslut om införande av ett antal nya funktioner för Schengens informationssystem, bland annat i kampen mot terrorism, såvitt avser artikel 94.3 j). Därmed bifaller riksdagen motion 2004/05:Ju18 och avslår proposition 2004/05:37 i denna del. Ställningstagande Jag anser att regeringens förslag innehåller flera förbättringar av SIS. På en punkt har jag emellertid en annan uppfattning. Regeringens förslag innebär att det beträffande en efterlyst person skall få registreras vilket brott han eller hon är misstänkt för. Som jag ser det bör utgångspunkten vara att registret inte skall innehålla fler uppgifter än nödvändigt. Jag vill erinra om att det redan i dag går att registrera en uppgift om att en person är beväpnad och kan tillgripa våld. Enligt min uppfattning bör detta vara tillräckligt. Uppgift om vilket brott vederbörande är misstänkt för bör i stället sökas från den registrerande statens Sirenekontor. Regeringens förslag såvitt avser artikel 94.3 j) bör alltså avslås av riksdagen. Särskilt yttrande Uppgifter om efterlysta och Övriga delar av rådsbeslutet, punkterna 2 och 3 (m) Beatrice Ask (m), Jeppe Johnsson (m) och Cecilia Magnusson (m) anför: I ärenden som gäller godkännande av rambeslut har vi uppfattningen att det är rimligt att kräva att propositionen också innehåller förslag till de lagändringar som behövs för att leva upp till rambeslutet. Den rättsakt som riksdagen nu föreslås godkänna syftar emellertid inte till att harmonisera medlemsstaternas lagstiftning. Vi har därför valt att inte ta upp frågan om behovet av följdlagstiftning i detta ärende.
Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Propositionen Proposition 2004/05:37 Sveriges antagande av rådets beslut om införande av ett antal nya funktioner för Schengens informationssystem: Regeringen föreslår att riksdagen godkänner det inom Europeiska unionen upprättade utkastet till rådsbeslut om införande av ett antal nya funktioner för Schengens informationssystem, bland annat i kampen mot terrorism. Följdmotioner 2004/05:Ju18 av Rolf Olsson m.fl. (v): Riksdagen avslår förslag till ändring i artikel 94:3 j) Schengenkonventionen. 2004/05:Ju19 av Leif Björnlod m.fl. (mp): Riksdagen avslår regeringens proposition om att anta rådets beslut om införande av ett antal nya funktioner för Schengens informationssystem.
Bilaga 2 Utkast till rådets beslut Bilaga 3 Corrigendum