Godkännande av Internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter samt Internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter och fakultativa protokollet till den senare konventionen m. m. (Betänkande 1971:UU13 Utrikesutskottet)

Utrikesutskottets betänkande nr 13 år 1971

UU 1971:13

Nr 13

Utrikesutskottets betänkande i anledning av Kungl. Maj:ts proposition
angående godkännande av Internationella konventionen om ekonomiska,
sociala och kulturella rättigheter samt Internationella konventionen om
medborgerliga och politiska rättigheter och fakultativa protokollet till
den senare konventionen m. m.

Propositionen

Kungl. Maj:t har i propositionen 1971: 125, dagtecknad den 16 september
1971, under åberopande av utdrag av statsrådsprotokollet över
utrikesdepartementsärenden föreslagit riksdagen att godkänna

dels Internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella
rättigheter med i propositionen angivet förbehåll mot art. 7;

dels Internationella konventionen om medborgerliga och politiska
rättigheter med i propositionen angivna förbehåll mot art. 10 mom. 3,
art. 14 mom. 7 och art. 20 mom. 1 och med förklaring enligt art. 41 i
konventionen;

dels fakultativa protokollet till Internationella konventionen om medborgerliga
och politiska rättigheter med i propositionen angivet förbehåll
i fråga om den individuella klagorätten;

dels att Sverige vid ratifikationen av konventionen om avskaffande
av rasdiskriminering avger förklaring enligt art. 14 i konventionen med
angivet förbehåll.

Föredraganden har bl. a. anfört följande.

När FN:s generalförsamling hösten 1966 antog de tre överenskommelserna
på de mänskliga rättigheternas område vilka ovan nämnts, utgjorde
detta kulmen på ett arbete, som haft sin utgångspunkt i förklaringen
i art. 1 av FN-stadgan att organisationens ändamål skall vara
bl. a. att åstadkomma internationell samverkan vid befordrande och
främjande av aktningen för mänskliga rättigheter och grundläggande
friheter för alla utan åtskillnad med avseende på ras, kön, språk eller
religion. I detta arbete har 1948 års allmänna förklaring om de mänskliga
rättigheterna utgjort en av grundstenarna, även om denna förklaring
inte är ett rättsligt instrument med bindande kraft. Under årens
lopp har emellertid många fri- och rättigheter för den enskilde individen
redan erhållit fastare former genom att inskrivas i internationella
överenskommelser. Dessa har tillkommit främst inom ramen för FN,
de båda fackorganen ILO och UNESCO samt Europarådet. I en tid,

1 Riksdagen 1971. 9 sami. Nr 13

UU 1971:13

som bevittnat otaliga och i många fall tidigare okända kränkningar av
de mänskliga rättigheterna, måste det hälsas med djup tillfredsställelse,
att världens nationer nu kunnat enas om att i två konventioner samla
de för mänskligheten grundläggande fri- och rättigheterna och därigenom
skapa förutsättningar för att dessa erhåller ett rättsligt skydd.

Flertalet bestämmelser i de två konventionerna kan utan svårighet
accepteras av Sverige. På några punkter föreligger emellertid inte full
överensstämmelse mellan svensk rätt och konventionsbestämmelserna,
och det måste i dessa fall övervägas, om lagändring bör ske på svensk
sida eller om den bristande överensstämmelsen skall föranleda ett särskilt
svenskt förbehåll i samband med ratificeringen. Ingen av konventionerna
innehåller några uttryckliga bestämmelser om förbehåll, men
det torde numera vara allmänt accepterat i internationell rätt att rätt
till förbehåll föreligger, förutsatt att detta inte strider mot överenskommelsens
anda och ändamål.

I vissa fall leder en granskning av konventionsbestämmelserna till
slutsatsen, att svensk rätt till sin allmänna syftning står i god överensstämmelse
med dessa bestämmelser men att man ändå kan hysa viss
tvekan om huruvida svensk rätt i alla detaljer uppfyller konventionernas
krav. Den bedömning, som i sådana fall måste göras, blir i viss mån
beroende av vilka allmänna principer man vill lägga till grund för tolkningen
av konventionernas bestämmelser. I propositionen erinras om
att man måste hålla i minnet, att konventionerna är avsedda att tilllämpas
på det mondiala planet och således på en mängd olika rättssystem
av mycket skiftande art. På grund härav måste konventionsbestämmelsema
tolkas så, att de erhåller en förnuftig mening inom ramen
för varje särskilt nationellt rättssystem. Konventionsstatema får sålunda
anses ha en viss rörelsefrihet vid tolkningen och tillämpningen av
konventionsbestämmelserna. Det avgörande är i många fall om inhemsk
rätt till sin allmänna syftning överensstämmer med konventionsbestämmelserna.

För svenskt vidkommande är det vidare naturligt att se ratificeringen
av de båda konventionerna som ytterligare steg på den väg, som Sverige
redan beträtt genom att ratificera den europeiska konventionen
angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande
friheterna och den europeiska sociala stadgan. Särskilt konventionen
om medborgerliga och politiska rättigheter innehåller många bestämmelser
som i det väsentliga överensstämmer med motsvarande bestämmelser
i den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna.
Det rör sig alltså i dessa fall om fri- och rättigheter, som Sverige redan
tidigare åtagit sig att respektera, och några betänkligheter mot att genom
en överenskommelse med en vidare krets av stater göra motsvarande
åtaganden möter uppenbarligen inte.

Av texten i de båda konventionerna framgår, att de fri- och rättig -

ULF 1971: 13

heter som behandlas i konventionerna inte behöver vara fullt tillgodosedda
i nationell rätt redan vid tidpunkten för ratificeringen. Enligt art. 2
av konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter förpliktar
sig sålunda varje konventionsstat att utnyttja sina resurser för
att säkerställa, att de i konventionen inskrivna rättigheterna gradvis
förverkligas, och enligt art. 16 i samma konvention förpliktar sig konventionsstaterna
att avge rapporter om de åtgärder som vidtagits och
de framsteg som gjorts med avseende på efterlevnaden av de i konventionen
inskrivna rättigheterna. Enligt art. 2 av konventionen om medborgerliga
och politiska rättigheter förpliktar sig varje konventionsstat
att vidtaga erforderliga åtgärder för att förverkliga de i konventionen
inskrivna rättigheter, som inte redan är i kraft, och enligt art. 40 i konventionen
skall konventionsstaterna avge rapporter rörande de åtgärder
som de vidtagit för att genomföra de i konventionen inskrivna rättigheterna
och rörande de framsteg som gjorts i fråga om åtnjutandet av
dessa rättigheter. Det förhållandet att en lagändring på någon särskild
punkt ännu inte hunnit genomföras bör därför inte i och för sig anses
utgöra hinder mot ratificering.

Båda konventionerna innehåller i art. 2 föreskrifter om metoderna
för genomförande av konventionsbcstämmelserna. Som huvudprincip
har därvid angetts att fri- och rättigheterna bör garanteras genom lag.
Vid sidan därav lämnar emellertid konventionerna möjlighet för de
särskilda staterna att begagna andra metoder till skyddande av dessa
fri- och rättigheter.

Genom en resolution 1966 antog FN:s generalförsamling texterna till
de två konventionerna och det fakultativa protokollet och öppnade dem
för undertecknande. För Sveriges del undertecknades samtliga tre överenskommelser
den 29 september 1967. Konventionerna träder i kraft,
när 35 stater tillträtt dem. Det fakultativa protokollet till konventionen
om medborgerliga och politiska rättigheter träder i kraft när det tillträtts
av 10 stater och när dessutom konventionen trätt i kraft. Det
framgår av propositionen att konventionen om ekonomiska, sociala och
kulturella rättigheter hittills undertecknats av 46 och tillträtts av 11 stater,
medan konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter har
undertecknats av 45 och tillträtts av 12 stater. Det fakultativa protokollet
har undertecknats av 17 och ratificerats av 5 stater.

Konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter innehåller
bestämmelser avsedda att garantera envar vissa minimirättigheter
i ekonomiskt, socialt och kulturellt hänseende. Konventionen upptar sålunda
bl. a. rätten till arbete, till rättvisa och gynnsamma arbetsvillkor,
till sunda arbetsförhållanden, till social trygghet, till hälsovård och till
utbildning.

Art. 7 innehåller bestämmelser om rättvisa och gynnsamma arbetsvillkor.
Det erinras i propositionen om att dessa förhållanden enligt

UU 1971: 13

svensk tradition regleras genom avtal mellan arbetsmarknadens parter.
De krav som uppställts i artikeln i fråga om löne- och arbetsförhållanden
i övrigt är i stort sett uppfyllda och till och med självklara för
svenskt vidkommande. Det rör sig om principer som är allmänt accepterade
av arbetsmarknadens parter och från vilka avsteg med säkerhet
inte kommer att göras i framtiden genom avtal på arbetsmarknaden.
På en punkt, nämligen i fråga om rätten till lön på allmänna helgdagar,
är dock enligt propositionen nödvändigt att Sverige gör ett förbehåll
med hänsyn till arbetsmarknadsparternas autonomi. Skälet härför
är att denna rätt inte är generellt genomförd på den svenska arbetsmarknaden.
Någon central överenskommelse har sålunda icke träffats
om införande av helgdagslön, och det finns för övrigt ett antal kollektivavtal,
som saknar bestämmelser om generell rätt till sådan lön.

Konventionen om medborgerliga oell politiska rättigheter innehåller
bestämmelser avsedda att bereda envar skydd för vissa grundläggande
medborgerliga och politiska rättigheter. Här avses de rättigheter som
skulle kunna kallas mänskliga rättigheter i inskränkt, klassisk mening,
bl. a. rätten till livet, till frihet och personlig säkerhet, garantier i fråga
om behandlingen av personer som berövats friheten, skydd för religionsfrihet,
rätt att delta i det politiska livet, skydd mot diskriminering.
I stor utsträckning rör det sig om samma rättigheter som de vilka behandlas
i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga
rättigheterna och de grundläggande friheterna, vilken Sverige tillträtt.

1 propositionen förordas att Sverige tillträder konventionen med förbehåll
mot art. 10 mom. 3, art. 14 mom. 7 och art. 20 mom. 1.

Art. 10 innehåller bestämmelser om behandlingen av personer som
berövats friheten. Bl. a. stadgas att unga personer, som dömts för brott,
skall hållas åtskilda från vuxna. I propositionen framhålles att konventionens
bestämmelser har en mycket begränsad tillämpning på svenska
förhållanden, eftersom enligt 26 kap. 4 § brottsbalken den som är under
18 år inte får dömas till fängelse, om det inte finns synnerliga skäl
därtill. Även för den som fyllt 18 år men inte 21 år föreskrivs en restriktiv
användning av fängelsestraff. Enligt 25 § lagen (1964: 541) om
behandling i fångvårdsanstalt gäller vidare, att vid de intagnas fördelning
och behandling hänsyn skall tas bl. a. till deras ålder. Icke desto
mindre kan det någon gång vara förenligt med en ung lagöverträdares
intresse, att han placeras i anstalt tillsammans med äldre lagöverträdare.
1 varje fall synes man inte genom ett åtagande i denna konvention böra
binda sig för att avstå från att tillämpa sådana kriminologiska behandlingsmetoder
som innebär att unga och gamla lagöverträdare blandas
med varandra. Ett svenskt förbehåll på denna punkt synes därför motiverat.

Konventionens art. 14 behandlar garantier för den enskilde vid rätte -

UU 1971:13

gångsförfarandet. I artikelns mom. 7 föreskrivs att ingen på nytt får
rannsakas eller straffas för ett brott, för vilket han redan blivit fälld till
ansvar eller frikänd, vilket överensstämmer med den huvudprincip om
domars rättskraft som gäller också i svensk rätt. I vissa fall kan emellertid
resning beviljas och detta enligt 58 kap. 3 § rättegångsbalken
även till den åtalades nackdel, vilket inte torde stå i överensstämmelse
med mom. 7. I propositionen föreslås därför att Sverige gör ett förbehåll
på denna punkt.

Art. 20 mom. 1 föreskriver att all krigspropaganda skall vara förbjuden
i lag. Under behandlingen i FN av denna bestämmelse framhölls
i ett gemensamt skandinaviskt inlägg att de skandinaviska länderna ansåg
varje slag av krigspropaganda förkastlig men höll för troligt att
konventionsbestämmelsen kunde missbrukas och användas till att kringskära
yttrandefriheten. Inför den svenska ratificeringen av konventionen
har noggrant övervägts om man bör i brottsbalken införa en bestämmelse
som kriminaliserar krigspropaganda. En utredning i detta
ämne har lett till slutsatsen att förslag om lagstiftning om krigspropaganda
inte bör framläggas med hänsyn till svårigheterna att avgränsa
det straffbara området och till de konsekvenser för den fria samhällsdebatten
som en sådan lagstiftning skulle kunna få. I propositionen föreslås
att man från svensk sida gör ett särskilt förbehåll på denna punkt
vid ratificeringen av konventionen.

Konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter innehåller
i art. 41—42 bestämmelser om förfarandet för avgörande av mellanfolkliga
tvister rörande konventionens efterlevnad. Till skillnad från
vad som gäller enligt den europeiska konventionen om de mänskliga
rättigheterna, leder ett förfarande enligt FN-konventionen inte fram
till ett för den berörda staten bindande beslut av FN:s kommitté för de
mänskliga rättigheterna. En annan skillnad är att rätten för en stat att
föra talan mot en annan stat gjorts fakultativ.

För att ett förfarande inför FN-kommittén skall kunna upptas mot
en konventionsstat, krävs enligt art. 41 att denna stat har avgett en särskild
förklaring att den erkänner kommitténs behörighet att mottaga
och pröva sådana framställningar. I propositionen föreslås att Sverige
avger förklaring enligt art. 41 i konventionen.

Till Internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter
ansluter sig ett fakultativt protokoll innehållande bestämmelser
om rätt för enskilda personer att besvära sig över kränkningar av de
genom konventionen garanterade rättigheterna. I protokollet har medtagits
bestämmelser som syftar till att garantera att klagorätten inte
missbrukas och som i stort sett överensstämmer med motsvarande regler
i den europeiska konventionen. På en väsentlig punkt föreligger
dock en skillnad. Den europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna
kan sålunda inte behandla en framställning som redan prö -

UU 1971: 13

vats vid annat internationellt forum och som inte innehåller några relevanta
nya upplysningar. I FN-protokollet föreskrivs endast att kommittén
för de mänskliga rättigheterna skall vara förhindrad pröva en
framställning, om samma ärende samtidigt är föremål för internationell
undersökning eller reglering i annan form. Det skulle sålunda bli
möjligt att i samma sak klaga först till den europeiska kommissionen
och sedan till FN-kommittén. Det skulle vara otillfredsställande om en
klagande som inte haft framgång vid den europeiska kommissionen
skulle ha generell rätt att vända sig till FN-kommittén med samma
klagomål. FN-kommittén skulle därigenom komma att i viss mån framstå
som en appellinstans i förhållande till den europeiska kommissionen,
vilket skulle vara ägnat att undergräva dennas auktoritet. I propositionen
meddelas att nordiska överläggningar ägt rum beträffande frågan
om förhindrande av dubbelklagan. Därvid enades man om att i samband
med ratifikation av protokollet göra ett förbehåll som syftar till
att undvika en kompetenskonflikt mellan den europeiska kommissionen
och FN-kommittén i enlighet med en text, utarbetad av Europarådets
ministerkommitté. Begränsningar av klagorätten enligt ett dylikt förbehåll
påverkar på intet sätt den enskildes möjligheter att från början välja
mellan förfarandet inför den europeiska kommissionen och förfarandet
inför FN-kommittén. Den utesluter endast att klaganden skall kunna
använda båda förfarandena efter varandra.

I propositionen föreslås att Sverige sålunda godkänner det fakultativa
protokollet med ovannämnda förbehåll i fråga om den individuella
klagorätten.

I propositionen erinras om att Kungl. Maj:t i propositionen 1970: 87
förutskickat att man i förevarande sammanhang också skulle ta ställning
till frågan om konkurrensen mellan å ena sidan den europeiska
konventionen om de mänskliga rättigheterna och å andra sidan FN-konventionen
om avskaffande av alla former av rasdiskriminering. Denna
konvention har godkänts av riksdagen (rskr 1970: 247 och 261). I propositionen
uttalas att möjligheten att först klaga till den enligt rasdiskrimineringskonventionen
upprättade kommittén och därefter till den
europeiska kommissionen eller FN-kommittén för de mänskliga rättigheterna
kommer att vara utesluten genom dels den tidigare omnämnda
bestämmelsen i den europeiska konventionen, dels det förbehåll, som
enligt propositionen bör göras i samband med ratificeringen av det fakultativa
protokollet till FN-konventionen. Fråga uppkommer emellertid
om dubbelklagan skall tillåtas i motsatt riktning, dvs. att en klagande
vänder sig först till den europeiska kommissionen eller FN-kommittén
och därefter till rasdiskrimineringskommittén. I propositionen
förordas att Sverige vid ratificering av rasdiskrimineringskonventionen
avger förklaring av innehåll att Sverige erkänner rasdiskrimineringskommitténs
behörighet att ta upp och pröva framställningar från sådana

UU 1971:13

enskilda personer eller grupper av enskilda som påstår sig ha genom
Sverige blivit utsatta för kränkning av någon av de i konventionen angivna
rättigheterna. I förklaringen bör emellertid intas ett förbehåll om
att kommittén inte skall kunna pröva en framställning om det framkommer
att samma ärende är eller har varit föremål för internationell
undersökning eller prövning i annan form.

Utskottet

I samband med FN:s tillkomst 1945 inleddes ett omfattande internationellt
samarbete på de mänskliga rättigheternas område. Arbetet
inom FN resulterade 1948 i att generalförsamlingen antog en allmän
förklaring om mänskliga rättigheter. Denna medförde inga rättsliga förpliktelser
för staterna. Avsikten med förklaringen var i stället att däri
uppställda principer skulle utöva ett moraliskt inflytande på medlemsstaternas
regeringar och den allmänna opinionen. Förklaringen har varit
värdefull som en ledstjärna för den internationella debatten och för
det fortsatta arbetet inom FN och andra organisationer. FN:s medlemsstater
företräder en mängd olika rättssystem. Det har därför varit en
tids- och tålamodskrävande procedur att utarbeta de texter som nu
föreligger och som, sedan de trätt i kraft, kommer att utgöra folkrättsligt
bindande internationella överenskommelser. Genom dessa överenskommelser
åtar sig staterna ömsesidiga förpliktelser att bereda skydd
för alla människor, alltså även de egna medborgarna. Ikraftträdandet
av dessa konventioner kommer att markera ett väsentligt framsteg i
det internationella samarbetet på de mänskliga rättigheternas område.

Konventionernas verkliga betydelse kommer dock att bli beroende av
det sätt på vilket de tillämpas i de enskilda konventionsstaterna.

Det är av vikt att det inrättats ett särskilt kontrollsystem som syftar
till att garantera efterlevnaden av konventionen om medborgerliga och
politiska rättigheter. Man kan dock beklaga att enighet inte kunnat nås
om en mera effektiv ordning för kontroll av konventionernas efterlevnad.

Utskottet finner att Sverige har anledning att även i fortsättningen
genom aktiva insatser i det internationella arbetet verka för främjande
av individens fri- och rättigheter.

Utskottet, som inte funnit anledning till erinran mot propositionens
förslag, hemställer

att riksdagen med bifall till propositionen 1971: 125 godkänner

1. Internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella
rättigheter med angivet förbehåll mot art. 7;

2. Internationella konventionen om medborgerliga och politiska
rättigheter med angivna förbehåll mot art. 10 mom. 3, art. 14

UU 1971:13

mom. 7 och art. 20 mom. 1 och med förklaring enligt art. 41
i konventionen;

3. fakultativa protokollet till Internationella konventionen om
medborgerliga och politiska rättigheter med tidigare angivet
förbehåll i fråga om den individuella klagorätten;

4. att Sverige vid ratifikationen av konventionen om avskaffande
av rasdiskriminering avger förklaring enligt art. 14 i konventionen
med angivet förbehåll.

Stockholm den 2 november 1971

På utrikesutskottets vägnar
OLLE DAHLÉN

Närvarande: herrar Dahlén (fp), Lange (s), Johansson i Jönköping (s),
Palm (s), Turesson (m), Göransson (s), Antonsson (c), fröken Bergegren
(s)*, herrar Virgin (m), Wirmark (fp), Korpås (c) och Ericson i örebro
(s).

* Ej närvarande vid justeringen.

MARCUS BOKTR. STHLM 1971 7100»