Lagutskottets betänkande 1996/97:LU17

God man för ensamma flyktingbarn

Innehåll

Sammanfattning
Propositionen
Utskottet
Hemställan

1996/97
LU17

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 1996/97:113 God man
för ensamma flyktingbarn.
I propositionen behandlas, i avvaktan på en mer omfattande reform av den
svenska internationella familjerätten, vissa frågor om godmanskap i
utomnordiska förhållanden. I syfte att förbättra det rättsliga skyddet för i
första hand ensamma flyktingbarn som vistas här i landet föreslås att
möjligheterna att förordna god man för utomnordiska barn skall utvidgas. Om
ett barns förmyndare inte kan utöva förmynderskapet, skall en god man kunna
förordnas enligt samma regler som gäller för svenska barn. För det fall att
barnet inte har hemvist här i landet föreslås att barnets vistelseort skall
vara avgörande för vilken överförmyndare som skall pröva frågor om godmanskap.
Enligt förslaget skall i dessa fall barnets vistelseort vara avgörande också
för frågan om vilken överförmyndare som är behörig att utöva tillsyn över
godmanskapet.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 1997.
Propositionen, som inte föranlett någon motion, tillstyrks av utskottet.

Propositionen

I proposition 1996/97:113 föreslår regeringen (Justitiedepartementet) - efter
hörande av Lagrådet - att riksdagen antar de i propositionen framlagda
förslagen till
1. lag om ändring i lagen (1904:26 s. 1) om vissa internationella
rättsförhållanden rörande äktenskap och förmynderskap,
2. lag om ändring i föräldrabalken.
Lagförslagen har intagits som bilaga till betänkandet.

Utskottet

Allmän bakgrund
Föräldrabalken (FB) skiljer mellan två ställföreträdarfunktioner för barn:
vårdnad och förmynderskap. Den som har hand om vårdnaden har ett ansvar för
barnets personliga förhållanden och skall bl.a. se till att barnets behov av
omvårdnad, trygghet och en god fostran blir tillgodosedda (6 kap. 2 § FB).
Vårdnadshavaren företräder också barnet i personliga angelägenheter (6 kap.
11-13 §§ FB). Vårdnaden om ett barn består till dess barnet fyller 18 år eller
dessförinnan gifter sig.
Förmyndaren å sin sida skall förvalta barnets tillgångar och företräda det i
angelägenheter som rör tillgångarna (12 kap. 1 § första stycket FB).
Förmyndaren företräder i övrigt barnet när detta inte enligt lag skall göras
av någon annan (12 kap. 1 § tredje stycket FB).
Enligt huvudregeln i FB står ett barn under vårdnad av båda föräldrarna
eller en av dem (6 kap. 2 § första stycket). Enligt 10 kap. 2 § FB är båda
föräldrarna gemensamt förmyndare för barn som står under deras vårdnad. För
barn som står under vårdnad av endast den ene av sina föräldrar är denne ensam
förmyndare. Föräldrars ställning som förmyndare följer alltså utan särskilt
beslut av deras egenskap av vårdnadshavare. Om ingendera av ett barns
föräldrar är lämplig som vårdnadshavare eller om båda föräldrarna har avlidit,
skall vårdnaden anförtros en eller två särskilt förordnade vårdnadshavare (6
kap. 7-9 §§ FB). Den eller de som har förordnats särskilt till vårdnadshavare
är enligt 10 kap. 3 § FB också förmyndare för barnet.
I 11 kap. FB finns bestämmelser om att rätten eller överförmyndaren i olika
situationer skall förordna en god man för att företräda personer som av skilda
anledningar inte i full utsträckning kan representera sig själva. Sålunda
skall rätten, om någon på grund av sjukdom, hämmad förståndsutveckling,
försvagat hälsotillstånd eller liknande förhållande behöver hjälp med att
bevaka sin rätt, förvalta sin egendom eller sörja för sin person, besluta att
anordna godmanskap för honom eller henne, om det behövs (11 kap. 4 § FB).
Rätten skall samtidigt förordna en god man att utföra uppdraget. Andra typer
av godmanskap är mera begränsade och avser ofta vissa speciella uppgifter (11
kap. 1-3 §§ FB)
Enligt 11 kap. 1 § första stycket FB skall överförmyndaren, om en förmyndare
på grund av sjukdom eller av någon annan orsak inte kan utöva förmynderskapet,
förordna en god man att i förmyndarens ställe vårda den underåriges
angelägenheter.
Har en förmyndare eller förmyndarens make eller sambo och den underårige del
i ett oskiftat dödsbo, skall överförmyndaren enligt 11 kap. 2 § första stycket
FB förordna en god man att vårda den underåriges rätt i boet vid bl.a.
boutredningen. Enligt andra stycket samma paragraf skall god man också
förordnas då det är fråga om en rättshandling eller en rättegång mellan den
underårige å ena sidan och ställföreträdaren, dennes make eller sambo eller
någon som ställföreträdaren företräder å andra sidan. Överförmyndaren skall
också enligt tredje stycket i paragrafen förordna god man i andra fall där den
underårige har ett intresse som strider mot en vårdnadshavares, en förmyndares
eller en god mans intresse eller mot en sådan företrädares makes eller sambos
intresse.
Enligt 11 kap. 3 § FB skall överförmyndaren förordna god man bl.a. för  att
bevaka bortovarandes eller okända arvingars eller testamentstagares rätt vid
utredningen av ett dödsbo.
Om någon, som befinner sig i en sådan som anges i 11 kap. 4 § FB, är ur
stånd att vårda sig eller sin egendom, får rätten besluta att anordna
förvaltarskap för honom eller henne (11 kap. 7 § FB).
Reglerna om förmynderskap m.m. i FB ändrades på viktiga punkter med verkan
fr.o.m. den 1 juli 1995 (prop. 1993/94:251, bet. 1994/95:LU3, rskr. 1994/95:
29). Ändringarna avsåg framför allt förmyndares, förvaltares och gode mäns
förvaltning av egendom samt tillsynen över sådan förvaltning. Syftet med
ändringarna var att modernisera reglerna på området och anpassa dem till
dagens situation. Ändringarna byggde på principen att domstolarna skall
handlägga enbart sådana frågor som verkligen kräver domstolsprövning. I
enlighet härmed handläggs numera de förmynderskapsärenden som är av
övervägande förvaltningsnatur av förvaltningsmyndigheter och inte av
domstolar.
I lagstiftningsärendet, som behandlades av riksdagen hösten 1994, uttalade
utskottet att det är väsentligt att en så pass genomgripande reform följs upp
och utvärderas relativt snart (bet. 1994/95:LU3 s. 12 och 14 f., rskr. 29).
Utskottet utgick från att regeringen ser till att en sådan uppföljning och
utvärdering kommer till stånd.
Mot bakgrund av bl.a. dessa riksdagsuttalanden har inom
Justitiedepartementet inletts en utvärdering av 1995 års förmynderskapsreform.
Därvid kommer enligt uppgift även vissa frågor om gode män, såsom hur godmans-
institutet fungerar i praktiken och vilka krav som bör ställas på gode män,
att tas upp.  Enligt vad som redovisas i Justitiedepartementets
verksamhetsplan för 1997 är siktet inställt på en departementspromemoria våren
1998.
Bestämmelser om förmynderskap och godmanskap med internationell anknytning
finns i två författningar, nämligen lagen (1904:26 s.1) om vissa
internationella rättsförhållanden rörande äktenskap och förmynderskap (1904
års lag) och förordningen (1931:429) om vissa internationella
rättsförhållanden rörande äktenskap, adoption och förmynderskap. Sistnämnda
författning gäller i förhållande till de andra nordiska länderna och ersätter
inom sitt område 1904 års lag. Båda författningarna har utformats på grundval
av internationella konventioner. De konventioner som 1904 års lag bygger på
har emellertid upphört att gälla för svensk del.
Bestämmelserna i 1904 års lag utgår i här aktuella delar från
nationalitetsprincipen. Denna kommer till uttryck bl.a. på så sätt att den
stat där den underårige är medborgare anses i första hand vara behörig att
anordna förmynderskap. Enligt 4 kap. 2 § kan förmynderskap anordnas enligt
svensk lag för utländska barn med hemvist här, om det efter förfrågan genom
Utrikesdepartementet till hemlandet framgår att förmynderskap inte kommer att
anordnas där. Detsamma gäller om svar på en förfrågan inte kommer inom sex
månader. En förutsättning är vidare att en förmyndare behövs också enligt
hemlandets lag. Anordnas senare förmynderskap enligt det främmande landets
lag, skall förmynderskap inte längre vara anordnat enligt svensk lag. Det
finns också en möjlighet att för alla underåriga som vistas i Sverige - om den
underåriges angelägenheter kräver omedelbar vård - förordna förmyndare
interimistiskt i avvaktan på att förmynderskap anordnas slutligt (4 kap. 3 §
första stycket). I trängande fall får  god man som ersättare för förmyndare
förordnas enligt svensk lag för en underårig för vilken förmynderskap är
anordnat i hemlandet (se 4 kap. 3 § andra stycket).
Inom Justitiedepartementet pågår sedan en tid ett arbete som syftar till en
reformering av den svenska internationella familjerätten. Arbetet innefattar
även förmynderskapsfrågor beträffande utomnordiska förhållanden och utgår i
den delen från bl.a. förslag  som den år 1984 tillkallade
förmynderskapsutredningen lämnade i betänkandet (SOU 1987:73) Internationella
förmynderskapsfrågor. Där föreslogs att svenska myndigheter skall ta upp och
med tillämpning av svensk lag besluta om tillfälliga förmynderskap, godmanskap
och förvaltarskap för personer som utan att ha hemvist i Sverige vistas här
eller har egendom här eller annars behöver få sin rätt bevakad här.
I oktober 1996 antogs inom Haagkonferensen för internationell privaträtt en
konvention om skydd för underåriga i internationella förhållanden.
Konventionen reglerar myndigheters internationella behörighet att vidta
åtgärder till skydd för barnets person och egendom, val av tillämplig lag för
sådana åtgärder och vilken verkan åtgärder vidtagna i en stat skall ges i en
annan fördragsslutande stat. Frågan om ett svenskt tillträde till konventionen
övervägs inom Justitiedepartementet.
Inom Europeiska unionen pågår ett arbete med att utarbeta en gemensam
ståndpunkt i fråga om minderåriga som vistas i ett medlemsland utan att vara i
sällskap med en vårdnadshavare. Den gemensamma ståndpunkten avser att reglera
mottagningsvillkoren för minderåriga tredjelandsmedborgare som i en
medlemsstat ansöker om asyl eller uppehållstillstånd på någon annan grund.
I sammanhanget bör också nämnas FN:s barnkonvention från år 1989. Enligt
artikel 22 i konventionen skall lämpliga åtgärder vidtas för att säkerställa
att ett barn som söker flyktingstatus eller anses som flykting får lämpligt
skydd och humanitärt bistånd när det åtnjuter de rättigheter som anges i bl.a.
barnkonventionen. Konventionen trädde för Sveriges del i kraft den 2 september
1990. Några lagstiftningsåtgärder bedömdes inte nödvändiga för att Sverige
skulle kunna tillträda konventionen, eftersom svensk rätt ansågs stå i god
överensstämmelse med konventionens bestämmelser (prop. 1989/90:107, bet.
SoU28, rskr. 350).
Av det totala antalet asylsökande som kommer till Sverige varje år är omkring
en tredjedel barn. De flesta  barnen kommer hit i sällskap med sina föräldrar.
Många barn kommer emellertid till Sverige utan föräldrar eller andra
förmyndare. Ofta kommer de i sällskap med andra vuxna anhöriga eller
tillsammans med syskon. Dessa barn brukar benämnas ensamma flyktingbarn
oavsett anledningen till att de ansöker om uppehållstillstånd här och även när
de inte är helt ensamma i Sverige. Under åren 1991-1995 kom drygt 3 100
ensamma flyktingbarn hit. De flesta var pojkar i åldern 16-18 år.
De ensamma flyktingbarnens situation här i landet har debatterats ingående.
Det har bl.a. framförts kritik mot att det i 1904 års lag ställs strängare
krav för att en god man skall kunna förordnas för ett utländskt barn som
vistas här i landet än för ett barn som är svensk medborgare. Vidare har
ifrågasatts om de nuvarande reglerna om förordnande av god man för
utomnordiska barn stämmer överens med de krav som FN:s barnkonvention ställer.
Även det faktum att förmynderskapsbestämmelserna för utomnordiska förhållanden
utgår från nationalitetsprincipen och inte från hemvistprincipen har
kritiserats.
I en framställning i mars 1995 till regeringen hemställde Svenska
kommunförbundet att regeringen tar initiativ till en lagändring så att
möjligheterna att förordna god man för ensamma flyktingbarn ökar.
Inom Justitiedepartementet utarbetades därefter - i avvaktan på en kommande
mera omfattande reform av den svenska internationella familjerätten -
promemorian (Ds 1996:58) God man för ensamma flyktingbarn. I promemorian
föreslås att vissa justeringar skall göras omedelbart i bestämmelserna om
förmynderskap m.m. för att stärka de ensamma flyktingbarnens rättsliga skydd.
Promemorian har remissbehandlats och ligger till grund för förslagen i
förevarande proposition.

Propositionen
I propositionen erinras om att enligt 1904 års lag om vissa internationella
rättsförhållanden rörande äktenskap och förmynderskap kan förmynderskap
anordnas enligt svensk lag för utländska barn med hemvist här, om det efter
förfrågan till hemlandet genom Utrikesdepartementets försorg framgår att
förmynderskap inte kommer att anordnas där eller svar på förfrågan inte kommer
inom sex månader (4 kap. 2 §). I propositionen anförs att ett ensamt
flyktingbarn som kommer till Sverige  knappast kan anses ha sitt hemvist här
redan från början. Nyssnämnda bestämmelsen är då inte tillämplig på barnet och
förmynderskap kan då inte anordnas i Sverige. För barnet är dessutom många
gånger förmynderskap redan anordnat i hemlandet och kan då inte anordnas i
Sverige ens om barnet förvärvar hemvist här. I propositionen konstateras att
en god man regelmässigt förordnas enligt 11 kap. 1 § FB för ett flyktingbarn
som kommer till Sverige utan föräldrar eller andra förmyndare. Denne har då
att i förmyndarens ställe vårda barnets angelägenheter. Fram till dess att
barnets rätt att stanna i Sverige har prövats och barnet, om det får stanna,
har kommunplacerats anses nämligen barnet befinna sig i en sådan situation som
faller in under begreppet ?trängande fall? i 4 kap. 3 § andra stycket 1904 års
lag. När den slutliga placeringen i kommun är gjord anses emellertid barnet
som regel inte längre befinna sig i en sådan situation. Den gode mannen
entledigas då. Därmed finns inte längre någon person som kan företräda barnet
i förmyndarens ställe. Om ett trängande fall skulle uppkomma kan, påpekas det
i propositionen, en ny god man visserligen förordnas för barnet. Det kan
emellertid ta en viss tid innan ett beslut kan fattas. Eftersom barnet inte
självt kan agera kan behövliga åtgärder under tiden i praktiken inte vidtas
för barnets räkning. Kravet på att det skall vara fråga om ett trängande fall
kan också medföra att ett ensamt flyktingbarn, som efter kommunplaceringen
behöver en god man, inte kan få någon sådan.
I praktiken synes regleringen i de flesta fall numera inte vålla några
större olägenheter. Detta beror enligt propositionen bl.a. på att bestämmelsen
i tillämpningen har getts en något annan innebörd än dess ordalydelse närmast
ger vid handen. Att den praktiska tillämpningen måste fjärma sig från
lagtexten för att lagen skall fylla sitt syfte är, framhåller regeringen, inte
bra. Remissinstanserna har inte ifrågasatt behovet av en reform. Enligt
regeringens mening finns det mot angiven bakgrund skäl att ändra reglerna om
förordnande av god man för utomnordiska förhållanden.
Propositionens  förslag innebär sålunda att den nuvarande bestämmelsen i 4
kap. 3 § andra stycket 1904 års lag ändras så att kravet på att det skall vara
fråga om ett trängande fall tas bort när det gäller god man enligt 11 kap. 1 §
första stycket FB.
Vidare föreslås i propositionen ändringar i FB av innebörd att behörig
överförmyndare i frågor om godmanskap som tas upp med stöd av 4 kap. 3 § andra
stycket 1904 års lag skall, om barnet inte har hemvist här i landet, vara
överförmyndaren för den kommun där barnet vistas. Barnets vistelseort skall i
dessa fall vara avgörande också för frågan om vilken överförmyndare som är
behörig att utöva tillsyn över godmanskapet.

Utskottets bedömning
Som regeringen framhåller bör pågående reformarbete beträffande den svenska
internationella familjerätten inte föregripas annat än om en omedelbara
lagändring bedöms nödvändig för att komma till rätta med ett  missförhållande.
Stark kritik har framförts när det gäller möjligheterna att förordna god man
enligt 11 kap. 1 § första stycket FB för utomnordiska barn som vistas här.
Kravet enligt 4 kap. 3 § andra stycket 1904 års lag att det skall föreligga
trängande fall för ett sådant förordnande innebär att ensamma flyktingbarn kan
ställas utan någon vuxen som kan företräda dem i olika angelägenheter i det
nya landet. Enligt utskottets mening kan här konstateras ett bristande
rättsligt skydd som bör åtgärdas snarast. Med hänsyn till det anförda är det
erforderligt att nu utvidga möjligheterna att förordna god man för
utomnordiska barn.
Utskottet tillstyrker sålunda en ändring av 4 kap. 3 § andra stycket 1904
års lag som innebär att överförmyndarna alltid - utan att det skall behöva
föreligga ett trängande fall - är behöriga att förordna god man enligt 11 kap.
1 § första stycket FB för utländska barn som har hemvist här eller bara vistas
här. Som framhålls i propositionen torde man, då ett flyktingbarn kommit till
Sverige utan föräldrar eller andra förmyndare, regelmässigt kunna utgå från
att förmyndaren inte kan utöva förmynderskapet, vilket är det krav som ställs
för godmansförordnande enligt 11 kap. 1 § första stycket FB. En lagändring av
nu förordat slag medför också den fördelen att utomnordiska barn i aktuellt
avseende likställs med svenska barn.
Utskottet har inte heller någon erinran mot de föreslagna ändringarna i FB
beträffande behörig överförmyndare i frågor om godmanskap enligt 4 kap. 3 §
1904 års lag.

Hemställan

Utskottet hemställer
beträffande god man för ensamma flyktingbarn
att riksdagen  antar regeringens förslag till
dels lag om ändring i lagen (1904:26 s. 1) om vissa internationella
rättsförhållanden rörande äktenskap och förmynderskap,
dels lag om ändring i föräldrabalken.

Stockholm den 15 maj 1997

På lagutskottets vägnar

Agne Hansson

I beslutet har deltagit: Agne Hansson (c), Anita Persson (s), Bengt Kronblad
(s), Rolf Dahlberg (m), Carin Lundberg (s), Rune Berglund (s), Stig Rindborg
(m), Karin Olsson (s), Eva Arvidsson (s), Henrik S Järrel (m), Bengt Harding
Olson (fp), Inger Segelström (s), Tanja Linderborg (v), Anders Ygeman (s),
Yvonne Ruwaida (mp), Birgitta Carlsson (c) och Marietta de Pourbaix-Lundin
(m).
Propositionens lagförslag

1 Förslag till lag om ändring i lagen (1904:26 s. 1) om vissa internationella
rättsförhållanden rörande äktenskap och förmynderskap

2 Förslag till lag om ändring i föräldrabalken