Frågor om offentlig upphandling
Betänkande 1995/96:FiU13
Finansutskottets betänkande
1995/96:FIU13
Frågor om offentlig upphandling (prop. 1995/96:165)
Innehåll
1995/96 FiU13
Sammanfattning
I detta betänkande tillstyrker utskottet förslaget att inarbeta delar av WTO- avtalet (World Trade Organization, WTO) som berör lagen om offentlig upphandling (LOU). Förslagen till dessa ändringar i LOU berör främst de av WTO angivna tröskelvärdena vid upphandling.
Utskottet tillstyrker även förslagen att göra vissa förtydliganden av LOU avseende bygg- och tjänsteupphandling samt frågor rörande överprövning och granskning av ett upphandlingsärende.
De två motioner som väckts med anledning av propositionen avstyrks av utskottet.
Propositionen
I proposition 1995/96:165 föreslår regeringen (Finansdepartementet) att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling.
Regeringens lagförslag återfinns i bilaga 1 till betänkandet.
Motionerna
1995/96:Fi76 av Bengt Harding Olson (fp) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om samtidigt ikraftträdande inom hela EU-området,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om påskyndande av pågående EU- arbete.
1995/96:Fi77 av Birgitta Hambraeus (c) vari yrkas
1. att riksdagen beslutar avslå proposition 1995/96:165 om offentlig upphandling,
2. att riksdagen hos regeringen begär en utvärdering av LOU i enlighet med vad som anförts i motionen.
Utskottet
Propositionen består av två delar. Den första delen behandlar ett förslag att inarbeta delar av de avsnitt i WTO- avtalet som berör offentlig upphandling i lagen om offentlig upphandling (LOU).
I den andra delen av propositionen föreslås att förtydliganden görs i LOU vad gäller bygg- och tjänsteupphandling samt frågor rörande överprövning och granskning. Dessa förtydliganden har ingen anknytning till WTO-avtalet.
WTO-avtalet och LOU
Allmän bakgrund
De senaste multilaterala handelsförhandlingarna inom ramen för Allmänna tull- och handelsavtalet (GATT), den s.k. Uruguayrundan, avslutades i december 1993. Förhandlingarna resulterade bl.a. i ett avtal om upprättande av världshandelsorganisationen World Trade Organisation, WTO. Avtalet inbe-griper ett stort antal avtal och överenskommelser på de olika områden som omfattats av förhandlingarna. Avtalet och slutakten undertecknades vid ett ministermöte i Marrakech, Marocko, den 15 april 1994. Vidare har särskilda undertecknanden skett av vissa i avtalet ingående överenskommelser, bl.a. avtalet om offentlig upphandling (Government Procurement Agreement - GPA).
För svenska leverantörer medför det nya avtalet om offentlig upphandling att tidigare stängda marknader nu öppnas och utsätts för konkurrens. Även om Sverige genom LOU redan öppnat sin upphandlingsmarknad för anbudsgivare från övriga delar av världen kan det nya upphandlingsavtalet inom WTO innebära en viss ökad konkurrens också på den svenska marknaden.
Huvuddelen av innehållet i GPA täcks redan i dag av LOU. En tillämpning av LOU i nu gällande lydelse innebär sålunda att upphandlingen också i huvudsak följer reglerna i GPA. Statliga myndigheter måste dock för att följa GPA tillämpa lägre tröskelvärden för varor och tjänster. Enligt GPA har i jämförelse med GATT antalet statliga myndigheter som måste följa upphandlingsavtalet vidgats. Tröskelvärdena i GPA anges i SDR (Special Drawing Rights) medan motsvarande värden i LOU anges i ecu. De förslag till vissa ändringar i LOU som föreslås i propositionens avsnitt 4.2 är förorsakade av GPA:s bestämmelser om tröskelvärden för olika typer av upphandling.
GPA innebär att i stort sett samtliga statliga myndigheter skall upphandla varor och tjänster när kontraktets värde (exkl. mervärdesskatt) uppgår till eller överstiger 130 000 SDR vilket motsvarar, i avrundat belopp, 1 282 000 kr. Som exempel på statliga myndigheter som inte ingår i GPA:s krav på upphandling kan nämnas mindre myndigheter som Bankstödsnämnden och Landsarkivet. Det är viktigt att i detta sammanhang notera att affärsverken inte omfattas av GPA.
Propositionen och motionerna
I propositionen föreslås ändringar i LOU som innebär att LOU kompletteras med de särskilda tröskelvärden som gäller för upphandling enligt upphandlingsavtalet inom WTO. Vidare föreslås att samtliga statliga myndigheter - dvs. även affärsverken - skall omfattas av upphandlingsavtalet.
I motion Fi76 av Bengt Harding Olson (fp) anförs att ett mycket viktigt steg nu har tagits genom WTO och överenskommelsen om offentlig upphandling GPA. Sverige är skyldigt att införliva GPA i LOU och kan inte uppskjuta en implementering med hänvisning till pågående EU-arbete med ett direktiv om offentlig upphandling. I motionen förordas (yrkande 1) att en samordning bör ske med pågående EU- arbete för att uppnå samtidigt ikraftträdande inom hela EU-området. GPA kräver vissa konsekvensändringar inom EU för att ett samlat regelverk skall uppnås. Motionären konstaterar att sådant arbete pågår men har drabbats av förseningar. Detta arbete borde påskyndas (yrkande 2) så att hela GPA snarast kan antagas som ett helt paket inom hela EU-området.
I motion Fi77 av Birgitta Hambraeus (c) framhålls att EU ännu inte har införlivat GPA-reglerna. Industriförbundet anser att ändringarna av LOU bör anstå till dess klarhet nåtts rörande eventuella förändringar i EG:s upphandlingsdirektiv. Nämnden för offentlig upphandling delar inte uppfattningen att det lägre tröskelvärdet skall gälla för alla statliga myndigheter. Nämnden anser att det saknas anledning att vara mer restriktiv genom att anta ett lägre värde än vad som krävs enligt GPA. Som motionären ser det finns det inte nu någon anledning att omedelbart inarbeta WTO:s regelsystem i LOU.
Utskottets ställningstagande
Sverige har undertecknat WTO och det däri ingående upphandlingsavtalet GPA. Med anledning av här aktuella motionsyrkanden vill utskottet understryka att för alla länder som undertecknat WTO gäller GPA enligt sin lydelse från den 1 januari 1996 oavsett om EU inarbetat GPA i sina direktiv eller inte. En upphandlande enhet måste också i dag sålunda följa dels LOU, dels GPA i de delar som inte täcks in av LOU.
Utskottet delar den uppfattning som framförs i propositionen att det inte är lämpligt att ytterligare avvakta ett slutligt beslut om direktivändringarna. De viktigare delarna av GPA som främst avser tröskelvärden bör nu införlivas i LOU. Anledningen till att övriga delar kan skjutas upp är att en stor del av innehållet i GPA redan i dag de facto täcks av förfarandereglerna i LOU. Om de i propositionen föreslagna ändringarna inte genomförs nu, tvingas upphandlande enheter att följa bestämmelser i två olika regelverk vid beslut om upphandling. Att tolkningsproblem därvid kan uppkomma kan inte uteslutas.
När det gäller det pågående arbetet inom EU att införliva GPA-reglerna i EG:s upphandlingsdirektiv har kommissionen förelagt Europeiska rådet ett förslag till ändringar i dessa direktiv. Rådsbehandlingen av kommissionens förslag har pågått sedan sommaren 1995 i en särskild arbetsgrupp vars arbete ännu inte slutförts. De problem som återstår är i stor utsträckning av redaktionell natur, men även vissa tolkningsproblem föreligger vad gäller bl.a. regler för annonsering och tidsfrister. Stor osäkerhet råder när ett slutligt beslut om direktivändringar kan föreligga. Men det är självfallet ett svenskt intresse att GPA-reglerna kan införlivas i EG:s upphandlingsdirektiv så snart som möjligt.
I likhet med vad som anförs i propositionen anser utskottet att samtliga statliga myndigheter (inkl. affärsverken) bör omfattas av upphandlingsavtalet inom WTO, med hänsyn till att en enkel och praktisk tillämpning talar för att kretsen av statliga myndigheter som skall tillämpa det lägre tröskelvärdet är densamma som de som i dag tillämpar LOU.
Med hänvisning till vad utskottet här anfört tillstyrker utskottet den ändring i LOU som föreslås i propositionen vad avser tröskelvärden och den krets av upphandlare som skall omfattas av LOU. Motionerna Fi76 (fp) och Fi77 (c) yrkande 1 avstyrks.
Andra justeringar av LOU
I propositionen förtydligas reglerna om vilken roll mindre delar av upphandling vad gäller byggupphandling och tjänsteupphandling skall spela vid beräkning av en upphandlings värde.
Länsrätt har enligt 7 kap. LOU möjlighet att besluta om vissa åtgärder angående en klandrad upphandling att gälla till dess att något annat har beslutats (interimistiskt beslut). Enligt gällande lydelse av berörd bestämmelse (7 kap. 2 § LOU) får såväl ett sådant beslut som domstolens slutliga avgörande föregås av en avvägning mellan olägenheten av en åtgärd och skadan för leverantören av att åtgärden inte vidtas. Om olägenheten kan bedömas vara större än skadan får länsrätten avslå ansökan om åtgärd. I propositionen föreslås denna regel ändrad så att det klart framgår att den nu nämnda avvägningen får göras endast inför ett interimistiskt beslut, inte dessutom inför det slutliga beslutet om en eventuell åtgärd.
Vidare föreslås att bestämmelserna i samma kapitel om granskning ändras på ett sådant sätt att Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC) får i uppgift att vara ackrediterande organ.
Utskottet vill även föreslå en begränsad omredigering av lagtexten. I propositionen har en punkt 2 förts till 2 kap. 10 § (se propositionen s. 4). Detta tillägg till lagen föreslås i stället föras till 2 kap. 11 § punkt 1 som får följande lydelse:
Förhandlad upphandling får användas utan föregående annonsering om
1. det vid öppen eller selektiv upphandling inte lämnats några anbud eller inte lämnats några lämpliga anbud, under förutsättning att de i förfrågningsunderlaget ursprungligen angivna kontraktsvillkoren inte väsentligt ändrats och att en rapport lämnas till EG-kommissionen.
Utskottet har i övrigt ingen erinran mot propositionen i dessa delar.
Utvärdering av LOU
I motion Fi77 av Birgitta Hambraeus (c) krävs även att riksdagen hos regeringen skall begära en utvärdering av LOU (yrkande 2). Motionären menar att LOU har ändrats och inskränkt friheten för den offentliga sektorn att handla lokalt. Detta ser motionären som ett svårt ingrepp i den kommunala självstyrelsen och understryker att det främst är landsbygdskommunerna som är sårbara.
Utskottet vill med anledning av detta motionsyrkande anföra följande.
I motionen riktas kritik mot att även den kommunala upphandlingen i och med ikraftträdandet av LOU har lagreglerats. Detta har, menar motionären, missgynnat glesbygdskommunerna. Det är mot denna bakgrund som motionären kräver en utvärdering av LOU. Enligt utskottets uppfattning är det av stort värde att all offentlig upphandling - såväl statlig som kommunal - lagreglerats genom LOU. Genom LOU har upphandlingsmarknaden också vidgats, vilket på sikt också bör vara en fördel för glesbygdskommunerna. Mot bakgrund av vad som sägs i motionen vill utskottet framhålla att det självfallet inte finns några begränsningar för de företag som är verksamma inom den egna kommunen att delta i en upphandling. Upphandlingen måste emellertid ske i konkurrens med företag utanför den egna kommunen.
Utskottet delar inte de skäl som anges i motion Fi77 (c) för en utvärdering av LOU och avstyrker därför motionens yrkande 2.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande ändring i lagen om offentlig upphandling
att riksdagen med avslag på motionerna 1995/96:Fi76 och 1995/96: Fi77 yrkande 1 antar det i proposition 1995/96:165 framlagda förslaget till lag om ändring i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling med den ändringen att 2 kap. 10 och 11 §§ erhåller i bilaga 2 som Utskottets förslag betecknade lydelse samt beslutar om sådan ändring av ingressen som föranleds härav,
2. beträffande utvärdering av lagen om offentlig upphandling
att riksdagen avslår motion 1995/96:Fi77 yrkande 2.
Stockholm den 9 maj 1996
På finansutskottets vägnar
Jan Bergqvist
I beslutet har deltagit: Jan Bergqvist (s), Per-Ola Eriksson (c), Sören Lekberg (s), Lisbet Calner (s), Bo Nilsson (s), Sonja Rembo (m), Arne Kjörnsberg (s), Sonia Karlsson (s), Lennart Hedquist (m), Susanne Eberstein (s), Johan Lönnroth (v), Kristina Nordström (s), Roy Ottosson (mp), Mats Odell (kds), Per Bill (m), Karin Pilsäter (fp) och Bo Lundgren (m).
Propositionens lagförslag
Av utskottet föreslagna ändringar i regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling
Regeringens förslag Utskottets förslag 2 kap.
10§ Förhandlad Förhandlad upphandling får, upphandling får, under förutsättning under förutsättning att de i att de i förfrågningsun förfrågningsun derlaget derlaget ursprungligen ursprungligen angivna kon angivna kon traktsvillkoren traktsvillkoren inte väsentligt änd inte väsentligt änd rats, användas om rats, användas om anbud som lämnats 1. anbud som vid öppen eller lämnats vid öppen selektiv upp eller selektiv handling inte upphandling inte motsvarar de krav motsvarar de krav på föremålet för på föremålet för upphandlingen som upphandlingen som ställts upp i ställts upp i under underlaget. laget, Om den förhandlade 2. det vid öppen upphandlingen eller selektiv upp enligt första handling inte stycket inte om lämnats några anbud fattar samtliga eller inte lämnats korrekt lämnade några lämpliga anbud från anbud och en anbudsgivare som rapport lämnas till motsvarar de krav EG-kommissionen på som ställts på dess begäran. leverantör i det föregående Om den förhandlade upphandlings upphandlingen förfarandet, skall enligt första den upphandlande stycket 1 inte enheten annonsera omfattar samtliga den förhandlade korrekt lämnade upphandlingen. anbud från anbudsgivare som motsvarar de krav som ställts på leverantör i det föregående upphandlings förfarandet, skall den upphandlande enheten annonsera den förhandlade upphandlingen.
Nuvarande lydelse Utskottets förslag 2 kap.
11§1 Förhandlad Förhandlad upphandling får an upphandling får an vändas utan vändas utan föregående föregående annonsering om annonsering om
1. det vid öppen 1. det vid öppen eller selektiv eller selektiv upphandling inte upphandling inte lämnats några lämnats några anbud anbud, under eller inte lämnats förutsättning att några lämpliga de i anbud, under förfrågningsunderla förutsättning att get ursprungligen de i angivna förfrågningsunderla kontraktsvillkoren get ursprungligen inte väsentligt angivna ändrats och att en kontraktsvillkoren rapport lämnas till inte väsentligt EG-kommissionen, ändrats och att en rapport lämnas till 2. varorna EG-kommissionen, framställs enbart för forskning, 2. varorna utveckling, framställs enbart experiment eller för forskning, studier, under utveckling, förutsättning att experiment eller framställningen studier, under inte sker i förutsättning att vinstsyfte eller framställningen för att täcka inte sker i forsknings- och vinstsyfte eller utvecklingskostnade för att täcka r, forsknings- och utvecklingskostnade 3. varorna av r, tekniska eller konstnärliga skäl 3. varorna av eller på grund av tekniska eller ensamrätt kan konstnärliga skäl tillverkas eller eller på grund av levereras av endast ensamrätt kan en viss leverantör, tillverkas eller levereras av endast 4. det är en viss leverantör, nödvändigt att genomföra 4. det är upphandlingen, men nödvändigt att synnerlig brådska, genomföra orsakad av upphandlingen, men omständigheter som synnerlig brådska, inte kunnat orsakad av förutses och inte omständigheter som heller kan hänföras inte kunnat till den upphand förutses och inte lande enheten, gör heller kan hänföras det omöjligt att till den upphand hålla tidsfristerna lande enheten, gör vid öppen eller det omöjligt att selektiv hålla tidsfristerna upphandling, vid öppen eller selektiv 5. det gäller upphandling, ytterligare leveranser från den 5. det gäller ursprungliga ytterligare leverantören, leveranser från den avsedda antingen ursprungliga som delersättning leverantören, för eller tillägg avsedda antingen till tidigare som delersättning leveranser och ett för eller tillägg byte av leverantör till tidigare skulle medföra leveranser och ett anskaffning av byte av leverantör varor som skulle skulle medföra vara tekniskt anskaffning av oförenliga med de varor som skulle först anskaffade vara tekniskt eller leda till oförenliga med de oskäliga tekniska först anskaffade svårigheter avse eller leda till ende drift och oskäliga tekniska underhåll. svårigheter avse ende drift och underhåll. Tilläggsleveranser som avses i första stycket 5 får avse längre tid än tre år endast om det finns särskilda skäl.
1 Senaste lydelse (1995:704).
Innehållsförteckning
Sammanfattning 1 Propositionen 1 Motionerna 1 Utskottet 2 WTO-avtalet och LOU 2 Allmän bakgrund 2 Propositionen och motionerna 3 Utskottets ställningstagande 3 Andra justeringar av LOU 4 Utvärdering av LOU 5 Hemställan 5 Bilagor 1. Propositionens lagförslag 6 2. Av utskottet föreslagna ändringar i regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling 13 Gotab, Stockholm 1996