Frågor om offentlig upphandling
Betänkande 1993/94:FiU4
Finansutskottets betänkande
1993/94:FIU04
Frågor om offentlig upphandling (prop. 1993/94:78)
Innehåll
1993/94
FiU4
Sammanfattning
I propositionen föreslås att upphandlingsförordningen och det kommunala upphandlingsreglementet inarbetas i lagen om offentlig upphandling. Denna komplettering av lagen innebär att även upphandling under de s.k. tröskelvärdena kommer att omfattas av lagen om offentlig upphandling.
Utskottet tillstyrker förslaget i propositionen.
Två motioner har väckts med anledning av propositionen. Motionerna avstyrks av utskottet.
Ett särskilt yttrande från de socialdemokratiska ledamöterna och en meningsyttring från Vänsterpartiets representant har fogats till betänkandet.
Propositionens förslag
I proposition 1993/94:78 föreslår regeringen -- efter föredragning av statsrådet Anne Wibble -- att riksdagen antar det i propositionen framlagda förslaget till lag om ändring i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling.
Propositionens lagförslag återfinns i bilaga till betänkandet.
Motionsyrkandena
1993/94:Fi14 av Birgitta Hambraeus och Pär Granstedt (c) vari yrkas
1. att riksdagen beslutar att offentlig verksamhet i egen regi är tillåten utan anbudsprövning,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om detaljreglering av B-tjänster,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om kommunernas rätt att själva besluta om reglerna för sin upphandling.
1993/94:Fi15 av Johan Lönnroth m.fl. (v) vari yrkas att riksdagen avslår proposition 1993/94:78 om frågor om offentlig upphandling.
Utskottet
I propositionen föreslås att lagen (1992:1528) om offentlig upphandling, LOU, kompletteras med regler om upphandling under de tröskelvärden som anges i lagen. Därigenom kommer all offentlig upphandling att lagregleras.
LOU reglerar främst de större upphandlingarna, dvs. upphandlingar över i lagen angivna s.k. tröskelvärden. Några bestämmelser i LOU gäller dock för såväl de större som de mindre upphandlingarna. Innebörden av propositionens lagförslag är att upphandlingsförordningen (1986:366, UF) och det kommunala upphandlingsreglementet (UR), som antagits av nästan alla kommuner och samtliga landsting, inarbetas i LOU.
I jämförelse med den nuvarande LOU införs emellertid förenklade regler vid upphandling under tröskelvärdena.
Reglerna för den internationella upphandlingen i LOU är mera detaljerade än de regler som hittills gällt i Sverige. När det gäller mindre upphandlingar föreslås i propositionen en mindre omfattande formell reglering. Emellertid bör de nationella reglerna likväl avvägas så att de är praktiska att använda även i internationellt hänseende. Det finns nämligen inget hinder för en upphandlande enhet att även under tröskelvärdena söka upp internationell konkurrens lika litet som enheten är förhindrad att pröva anbud som kommer från internationella anbudsgivare.
Förändringen av upphandlingsreglerna innebär att möjligheter öppnas för vad som benämns förenklad upphandling och att direktupphandlingen behålls. Dessa förfaranden får dock användas endast vid upphandling under de tröskelvärden som anges i LOU.
Med termen förenklad upphandling avses att förfarandet avviker från de i LOU angivna detaljerade kraven. Definitionen av förenklad upphandling har utformats så att den ansluter såväl till UF:s som till UR:s bestämmelser och föreskrifter om sluten upphandling och förhandlingsupphandling.
Termen direktupphandling är densamma som i dag används i såväl statlig som kommunal upphandling.
Enligt förslaget i propositionen skall bestämmelserna för upphandling under tröskelvärdena, oavsett upphandlingens värde, tillämpas för upphandling som också omfattas av sekretess eller andra särskilda begränsningar med hänsyn till rikets säkerhet och för upphandling av försvarsprodukter och tjänster som inte har civil användning. En upphandlande enhet har dock rätt att göra sådana undantag från bestämmelserna i kapitlet som är nödvändiga med hänsyn till försvars- och säkerhetspolitiska intressen.
Den främsta anledningen till valet av lagform vid utformningen av LOU var att EG:s direktiv till skillnad från UF och UR tog sikte inte endast på statliga myndigheter utan även på kommunala myndigheter, statliga och kommunala bolag och i vissa fall helt privata företag med en viss angiven offentlig anknytning. Den nu föreslagna ändringen innebär att det inte längre kommer att vara någon skillnad mellan upphandling över och under tröskelvärdena vad gäller kretsen av upphandlande enheter.
Två motioner har väckts med anledning av proposition 78.
I motion Fi15 av Johan Lönnroth m.fl. (v) anförs att Vänsterpartiet i en kommittémotion yrkade avslag på proposition 1992/93:88 om ny lag för offentlig upphandling. Man motiverade detta bl.a. med att lagen fått en omfattning och detaljeringsnivå som allmänt sett inte är önskvärd och som får anses strida mot den i Sverige normalt tillämpade lagstiftningstekniken. I denna kommittémotion påpekades också att de föreslagna reglerna verkar diskriminerande gentemot länder utanför EES-området. Lagen innebar också enligt motionärerna ett avsevärt ingrepp i den kommunala självbestämmanderätten. Denna situation förvärras nu genom att också upphandling för små belopp ges ett mer invecklat regelverk. All erfarenhet visar emellertid att kommunerna gör sin upphandling enligt intentionerna i den lagstiftning som redan finns. Upphandlingen genomförs med ett gott utnyttjande av de konkurrensmöjligheter som finns och genomförs affärsmässigt. Anbudsgivare, anbudssökande och anbud behandlas utan ovidkommande hänsyn. Någon ytterligare lagreglering av det slag propositionen föreslår är därför enligt motionärernas uppfattning inte nödvändig.
Utskottet vill med anledning av motion Fi15 (v) anföra följande.
Den motion som Vänsterpartiet nu väckt med anledning av proposition 78 är närmast identisk med den kommittémotion som motionärerna hänvisar till. Vid avstyrkandet av den nämnda kommittémotionen i betänkandet 1992/93:FiU5 framhöll utskottet att det inte kan råda några som helst tvivel om att LOU kommer att bidra till en effektiv resursanvändning i stat och kommuner.
I motsats till vad som uttalas i motion Fi15 (v) ser utskottet det förslag som framförs i den nu aktuella propositionen, att inlemma UF och UR i LOU, som en naturlig och nödvändig uppföljning av lagstiftningsarbetet inom detta område. Det kan inte anses som rimligt att den offentliga upphandlingen under de i LOU angivna tröskelvärdena dels skall regleras i LOU, dels i UF och dels i UR. Lagförslaget får också till följd att kretsen av upphandlare blir densamma oavsett tröskelvärden. Som utskottet tidigare framhållit innebär lagförslaget att upphandlingen under tröskelvärdena kan ske genom förenklad upphandling och i vissa särskilda fall genom direktupphandling. Det är sålunda inte riktigt som påstås i motion Fi15 (v) att kommunerna genom förslaget i propositionen vid upphandling kommer att tvingas att följa ett mer invecklat regelverk.
Med hänvisning till vad utskottet här anfört avstyrker utskottet motion Fi15 (v).
I motion Fi14 av Birgitta Hambraeus och Pär Granstedt (c) ställs frågan om lagförslaget innebär att staten, landstingen, kommunerna och Svenska kyrkan måste upphandla alla tjänster i konkurrens, utom vissa uppräknade tjänster. Skulle man inte längre ha oinskränkt rätt att driva verksamhet i egen regi? Måste man först pröva om någon annan kunde utföra tjänsterna på ett sätt som är mer ekonomiskt fördelaktigt "med hänsyn till samtliga omständigheter såsom pris, driftkostnader, funktion, miljöpåverkan m.m."? (prop. s. 11, 6 kap. 12 §). Det är, menar motionärerna, viktigt att riksdagen klargör statens, landstingens, kommunernas och Svenska kyrkans rätt att driva verksamhet i egen regi.
De s.k. B-tjänsterna -- tjänster inom områden som kultur, undervisning, hälso- och sjukvård, daghem, o.d. -- behöver inte upphandlas genom reglerad anbudsinfordran i EG och således inte heller enligt den nuvarande utformningen av LOU. Propositionen föreslår nu att alla dessa tjänster, både under och över EES-avtalets tröskelvärde, skall omfattas av LOU och upphandlas i konkurrens. I motionen konstateras att regeringen här vill gå längre än EG i detaljstyrning, vilket enligt motionärerna verkar omotiverat. Motivet att föra in all offentlig upphandling i LOU är, enligt propositionen, att den offentliga upphandlingen inte skall regleras i flera olika regelverk. Detta är, sägs det i motionen, inget bärande skäl. Det är rimligt att upphandling över en viss summa regleras annorlunda.
I motionen framhålls vidare att en ekokommun i dag t.ex. är fri att ändra sitt upphandlingsreglemente så att det blir lättare att lokalt förverkliga kretsloppssamhället, utveckla bygden och stärka sammanhållningen och sysselsättningen. Man kan t.ex. vilja skriva tioåriga kontrakt med lokala företag, jordbrukare och entreprenörer för att i samarbete hjälpa varandra att gå över till en kommunal "ämnes-omsättning" som är genomtänkt ur ekologisk och social synpunkt. Av rent pedagogiska skäl kan en kommun vilja beställa skolmaten från lokala ekologiska odlare. Under en lågkonjunktur kan man vilja lägga beställningar hos en lokal byggentreprenör för att rädda jobben.
Motionärerna understryker att det självklart är viktigt att kommunens invånare har insyn i hur upphandlingen sköts. Offentlighetsprincipen är härvid centralt viktig. Med nu gällande kommunallag har också medborgarna rätt att överklaga kommunala beslut som de anser strider mot kommunallagen.
Som utskottet ser det har motionärerna i vissa delar missförstått lagförslaget i propositionen. Vare sig LOU eller det nu aktuella förslaget behandlar frågor som rör kommunernas val mellan egen regi eller upphandling.
I motion Fi14 (c) vänder sig också motionärerna mot att de s.k. B-tjänsterna enligt propositionens förslag skall omfattas av LOU. Utskottet kan inte se att det nu aktuella lagförslaget skulle göra upphandlingen mer komplicerad eller mer omfattande för kommunerna i jämförelse med nu gällande regler. Upphandlingen av s.k. B-tjänster regleras redan i dag av UR.
När det gäller miljöhänsyn framhöll utskottet i sitt betänkande 1992/93:FiU5 om offentlig upphandling (s. 13--14) att det i enlighet med LOU är fullt möjligt att ta miljöhänsyn vid upphandling. Som utskottet framhöll i detta betänkande måste emellertid den upphandlande enheten i upphandlingsunderlaget ange att man tar hänsyn till miljöpåverkan och också preciserar vilka olika slag av påverkan som man tillmäter betydelse. Att en kommun vid upphandling "av rent pedagogiska skäl" skulle diskriminera företag som inte har lokal anknytning eller att kommunen utan en kostnadsprövning mot andra anbud skulle "under en lågkonjunktur vilja lägga beställningar hos en lokal byggentreprenör för att rädda jobben" står givetvis inte i överensstämmelse med LOU. Men det bör även här framhållas att sådana upphandlingar inte heller får genomföras enligt UR.
Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet yrkandena i motion Fi14 (c).
Utskottet tillstyrker regeringens förslag till lag om ändring i LOU.
Hemställan
Utskottet hemställer
beträffande lagen om offentlig upphandling att riksdagen, med avslag på motionerna 1993/94:Fi14 och 1993/94:Fi15, antar det i proposition 1993/94:78 framlagda förslaget till lag om ändring i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling.
Stockholm den 30 november 1993
På finansutskottets vägnar
Per-Ola Eriksson
I beslutet har deltagit: Per-Ola Eriksson (c), Göran Persson (s), Lars Tobisson (m), Roland Sundgren (s), Lars Leijonborg (fp), Per Olof Håkansson (s), Lisbet Calner (s), Tom Heyman (m), Yvonne Sandberg-Fries (s), Stefan Attefall (kds), Ian Wachtmeister (nyd), Arne Kjörnsberg (s), Roland Larsson (c), Sonia Karlsson (s) och Christel Anderberg (m).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Johan Lönnroth (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Särskilt yttrande
Göran Persson, Roland Sundgren, Per Olof Håkansson, Lisbet Calner, Yvonne Sandberg-Fries, Arne Kjörnsberg och Sonia Karlsson (alla s) anför:
Sedan riksdagen godtagit förslaget om en lag om offentlig upphandling har den ändrats en gång. Nu är den föremål för ytterligare en ändring.
Som vi ser det är lagen i vissa avseenden svåröverskådlig. Samtidigt kommer det att ställas ökade krav på byråkratiska insatser från kommuner, landsting, statliga myndigheter och hithörande bolag för att kunna följa lagen. Trots att det sålunda finns vissa problem med denna lagstiftning har vi ändå ställt oss bakom förslagen.
Den aktuella propositionen har föranlett motioner som visar att det finns utrymme för tolkningar och missförstånd. Vi förutsätter att oklarheterna kommer att elimineras genom olika uttalanden och etablering av praxis.
Vi ser det som en fördel för dem som berörs av lagen om offentlig upphandling att denna lagstiftning sammanförs i ett enda regelverk.
Meningsyttring av suppleant
Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet, eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i utskottet.
Johan Lönnroth (v) anför:
Jag delar den uppfattning som framförs i Socialdemokraternas särskilda yttrande.
Regeringens lagförslag
Bilaga
Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer.
Innehåll
Sammanfattning1 Propositionens förslag1 Motionsyrkandena1 Utskottet2 Hemställan5
Särskilt yttrande (s)5 Meningsyttring av suppleant (v)6
Bilaga Regeringens lagförslag7