Förvaring av allmänna handlingar hos andra organ än myndigheter
Betänkande 1993/94:KU20
Konstitutionsutskottets betänkande
1993/94:KU20
Förvaring av allmänna handlingar hos andra organ än myndigheter
Innehåll
1993/94 KU20
Sammanfattning
I betänkandet behandlas proposition 1993/94:113 om förvaring av allmänna handlingar hos andra organ än myndigheter. I propositionen föreslås regler om förvaring av allmänna handlingar i de fall offentlig verksamhet förs över i privat regi. Utskottet tillstyrker propositionens förslag om en ändring i tryckfrihetsförordningen.
Propositionen
I proposition 1993/94:113 yrkas att riksdagen antar de i propositionen framlagda förslagen till
1. lag om ändring i tryckfrihetsförordningen,
2. lag om överlämnande av allmänna handlingar till andra organ än myndigheter för förvaring,
3. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),
4. lag om ändring i arkivlagen (1990:782).
Lagförslagen, som granskats av Lagrådet, har intagits i bilaga till betänkandet.
Utskottet
1. Inledning
1.1 Bakgrund
I en framställning till regeringen i juni 1991 hemställde Riksarkivet att regeringen skulle ta initiativet till en översyn av offentlighetslagstiftningen med anledning av de komplikationer som uppstår i samband med bolagiseringar. Frågan berördes också i departementspromemorian Bolagisering av affärsverk Konstitutionella aspekter (Ds 1992:101).
De frågor som Riksarkivets framställning berörde behandlades i en inom Kulturdepartementet upprättad promemoria Förvaring av allmänna handlingar hos andra organ än myndigheter (Ds 1993:49). Denna promemoria blev sedan föremål för remissbehandling.
1.2 Propositionen
I propositionen föreslås regler om förvaring av allmänna handlingar i de fall offentlig verksamhet förs över i privat regi. Enligt nuvarande regler skall de handlingar som finns hos en myndighet när denna upphör överföras till en arkivmyndighet. Detta är enligt propositionen en opraktisk ordning i de fall verksamheten inte upphör när myndigheten läggs ned utan övergår till att bedrivas i privaträttslig form.
Propositionens förslag innebär att ett organ som trätt i stället för en myndighet i fortsättningen skall kunna förvara de allmänna handlingarna så länge de behövs hos organet. Under tiden skall handlingarna behandlas på samma sätt som hos den förutvarande myndigheten. Detta innebär att allmänheten skall ha rätt att ta del av uppgifter i dem och att de skall vårdas i enlighet med arkivlagens regler. Bestämmelserna tas in i en särskild lag.
Vidare skall sekretesslagens regler gälla hos det enskilda organet såvitt avser dess befattning med de ifrågavarande handlingarna.
I propositionen föreslås införande av en ny paragraf, 2 kap. 17 §, i tryckfrihetsförordningen (TF). Genom den nya paragrafen lämnas möjlighet att i lag föreskriva att allmänna handlingar får överlämnas till och förvaras även hos enskilda organ utan att handlingarna förlorar sin karaktär av att vara allmänna. Regeringen avses bestämma vilka organ som skall ha en sådan uppgift. Såvitt avser kommunala myndigheters verksamhet skall kommun- resp. landstingsfullmäktige besluta om överlämnande. Om ett enskilt organ med stöd av lag sålunda förvarar allmänna handlingar skall det vid tillämpningen av 2 kap. 12--16 §§ jämställas med myndighet i fråga om handlingarna.
Vidare föreslås en ny särskild lag om överlämnande av allmänna handlingar till andra organ än myndigheter för förvaring samt ändringar i sekretesslagen och arkivlagen.
Eftersom en ändring föreslås i TF kan propositionens förslag träda i kraft tidigast den 1 januari 1995.
Propositionen anmäldes i riksdagens kammare första gången den 16 december 1993 och förutsättningarna för en grundlagsändring enligt 8 kap. 15 § första stycket regeringsformen är sålunda uppfyllda.
Propositionen har inte föranlett några motioner.
1.3 Lagrådets yttrande
Regeringen har inhämtat Lagrådets yttrande över lagförslagen. Lagrådet har helt anslutit sig till uppfattningen att i de fall "bolagisering" sker av allmän verksamhet, offentlighetsprincipen inte bör upphöra att gälla beträffande de allmänna handlingar som övertas av det enskilda organ som skall fortsätta verksamheten. Enligt Lagrådets mening är det också värdefullt att gällande lagstiftning nu bättre anpassas till den situation som uppkommit genom att allmän verksamhet alltmer förs över till enskilda organ.
När det gäller de lagtekniska lösningarna har Lagrådet emellertid haft ett flertal invändningar, några av principiell natur. I första hand gäller invändningarna förslaget till en ny paragraf i 2 kap. TF och de förslag som är en direkt följd av det förslaget. Lagrådet förordar här i stället en lösning inom ramen för en ordning av det slag som avses i 1 kap. 8 § sekretesslagen. I övrigt anser Lagrådet att de remitterade förslagen med vissa ändringar kan läggas till grund för en reglering av de frågor som aktualiserats.
I propositionen anförs att regeringen i lagrådsremissen diskuterade skälen för och emot en förankring i TF av den föreslagna regleringen och då kom till slutsatsen att en sådan borde finnas. Vad Lagrådet anfört uppges inte ändra regeringens uppfattning. Regeringen har därför inte ansett sig beredd att följa Lagrådet i vad avser frågan om en förankring i tryckfrihetsförordningen av den föreslagna regleringen. Lagrådets övriga synpunkter har regeringen till största delen följt.
Nedan redogörs närmare för Lagrådets synpunkter och regeringens förslag vad avser frågan om en ändring i TF.
2. Propositionens förslag om en ny bestämmelse i TF
2.1 Gällande bestämmelser
I 2 kap. TF finns bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet. I 3--11 §§ finns regler om innebörden av rätten att ta del av en allmän handling och i 12--15 §§ om förfarandet när en begäran framställts om att få ta del av en sådan handling. I 16 § finns en bestämmelse om hemligstämpling.
Enligt 2 kap. 12 § TF skall en allmän handling på begäran genast eller så snart det är möjligt tillhandahållas på stället utan avgift till den som önskar ta del av den. Man har också rätt att få en kopia mot fastställd avgift. Om någon del av en allmän handling skulle vara sekretessbelagd har man rätt att få en avskrift eller kopia av den icke sekretessbelagda delen.
En begäran att få ta del av en allmän handling skall enligt 2 kap. 14 § första stycket TF göras hos den myndighet som förvarar handlingen. Denna myndighet skall enligt grundregeln i andra stycket pröva begäran. Om särskilda skäl föreligger får emellertid i lag föreskrivas att annan myndighet prövar framställan. Rör det sig om en handling av synnerlig betydelse för rikets säkerhet får även i förordning föreskrivas att endast viss myndighet får pröva begäran. I de nu nämnda fallen skall en begäran om utlämnande genast hänskjutas till behörig myndighet.
Viktiga bestämmelser om allmänna handlingar finns även i arkivlagen (1990:782) och i arkivförordningen (1991:446).
Enligt 11 § arkivlagen skall, när en statlig myndighet läggs ner, dess arkiv överlämnas till en arkivmyndighet inom tre månader om inte någon annan myndighet har övertagit den nedlagda myndighetens verksamhet. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får emellertid föreskriva annat. Enligt 14 § gäller samma principer för kommunala arkiv då kommunala myndigheter läggs ned. I dessa fall är det dock fullmäktige i kommun eller landsting som fattar beslutet.
Enligt 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen (RF) kan förvaltningsuppgift överlämnas till bolag, förening, samfällighet, stiftelse eller enskild individ. Innefattar uppgiften myndighetsutövning skall det ske med stöd av lag. Att pröva en begäran om utlämnande av allmän handling är att anse som myndighetsutövning.
Enligt 1 kap. 8 § andra stycket sekretesslagen (1980:100) skall vad som föreskrivs i TF om rätt att ta del av handlingar hos myndigheter i tillämpliga delar gälla också handlingar hos de organ som anges i en bilaga till lagen, i den mån handlingarna hör till den verksamhet som nämns där. De i bilagan angivna organen skall vid tillämpningen av sekretesslagen jämställas med myndighet.
2.2 Handlingsoffentlighet hos vissa kommunala företag
I december 1993 tog riksdagen ett beslut om handlingsoffentlighet hos vissa kommunala företag (prop. 1993/94:48, bet. 1993/94:KU13, rskr. 1993/94:46). Beslutet innebär att aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner, landsting eller kommunalförbund utövar ett bestämmande inflytande jämställs med myndigheter när det gäller handlingsoffentligheten. Vidare får enskilda rätt att hos förvaltningsdomstol överklaga beslut av sådana kommunala företag att inte lämna ut företagets handlingar.
I sekretesslagen har införts en ny paragraf, 1 kap. 9 §. I paragrafens första stycke anges de företag som skall omfattas av handlingsoffentligheten. Det är aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar samt stiftelser i vilka de kommunala företrädarna har ett rättsligt bestämmande inflytande. I andra stycket finns en definition av vad som avses med rättsligt bestämmande inflytande i de olika associationsformerna. I tredje stycket finns en bestämmelse om att detsamma skall gälla också beträffande handlingar som efter medgivande av en kommun eller ett landsting för viss bestämd tid förvaras hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar eller stiftelser där kommuner eller landsting har utövat ett rättsligt bestämmande inflytande. Avsikten med bestämmelsen är att komma till rätta med de problem som kan uppstå vid en sådan förändring i ägarstrukturen som medför att företaget faller utanför den föreslagna regleringen. Detta gör det möjligt för företaget att under myndighetsansvar, efter medgivande av kommunen eller landstinget, för viss bestämd tid behålla vården av de handlingar som skall anses som allmänna men som övergångsvis behövs i verksamheten. Syftet med kravet på viss bestämd tid är att en omprövning skall ske efter viss tid av behovet av att låta handlingarna ligga kvar.
Bestämmelsen i 1 kap. 9 § sekretesslagen skall träda i kraft den 1 januari 1995. I fråga om vissa aktiebolag och ekonomiska föreningar träder dock bestämmelsen i kraft först den 1 januari 1998.
Arkivlagen skall tillämpas på de kommunala företag som jämställs med myndighet.
I proposition 1993/94:48 uppgavs (s. 44) att en fråga som inte togs upp i det lagstiftningsärendet var hur man skulle se på arkivhanteringen vid privatisering av kommunal verksamhet och vad som skulle hända med de allmänna handlingar som behövs i den nya privata verksamheten. Den frågan uppgavs vara föremål för beredning inom Kulturdepartementet.
2.3 Lagrådsremissen
I lagrådsremissen om de nu aktuella lagändringarna anfördes att en utgångspunkt vid sökandet av en ändamålsenlig reglering bör vara att de allmänna handlingar som finns hos en myndighet den dag den upphör skall omfattas av offentlighetsprincipen och bestämmelserna i arkivlagen även fortsättningsvis medan de handlingar som upprättas inom eller kommer in till det nybildade bolaget inte skall göra detta (jfr dock prop. 1993/94:48 om handlingsoffentlighet i kommunala bolag).
En fråga som diskuterades i lagrådsremissen var om regeln i 1 kap. 8 § andra stycket sekretesslagen skulle kunna öppna en väg till lösning. Bakgrunden till denna bestämmelse angavs vara att offentlig verksamhet i allt större utsträckning kommit att bedrivas i bolagsform eller i annan associationsrättslig form. Detta medför att principerna om handlingsoffentlighet inte blir tillämpliga i sådan verksamhet. Genom att på detta sätt ge vissa enskilda organ en ställning som motsvarar en myndighets, blir således handlingar, som annars skulle ha varit privata, att anse som allmänna.
I lagrådsremissen anfördes här bl.a. följande.
Det problem som här skall lösas är emellertid delvis ett annat. I den situation som nu diskuteras rör det sig om en stor mängd handlingar som är allmänna och som därmed redan omfattas av tryckfrihetsförordningens och sekretesslagens bestämmelser. Karaktären på dessa handlingar bör nu inte ändras utan deras status som allmänna handlingar bör bestå. Dessutom skall senare tillkomna handlingar hos bolaget inte omfattas av offentlighetsprincipen utan vara det enskilda organets privata handlingar (jfr dock beträffande vissa kommunala företag prop. 1993/94:48). Bolaget kan därför inte som sådant jämställas med en myndighet ens i sådan verksamhet som tas över från en myndighet. Frågan är i stället här vem som skall förvara den nedlagda myndighetens allmänna handlingar under den tid som ett bolag behöver tillgång till dem och vilka skyldigheter som skall följa med förvaringen. Dessutom bör tilläggas att de bolag som nu diskuteras normalt inte ägnar sig åt myndighetsutövning i sin ordinare verksamhet. Således bör en annan rättslig lösning väljas än att låta bolagen omfattas av reglerna i 1 kap. 8 § sekretesslagen.
Enligt lagrådsremissen borde en lösning väljas som gör det möjligt att till de berörda bolagen också överlämna de uppgifter som hittills ankommit på myndigheten i fråga om prövning av utlämnande av allmänna handlingar enligt TF och sekretesslagen. En sådan lösning skulle enligt remissen ha klara praktiska fördelar. En väg vore därför att på bolaget med stöd av 11 kap. 6 § tredje stycket RF lägga de nödvändiga uppgifterna och alltså ge bolaget rätt att göra prövningen. Bolaget skulle då agera i eget namn vid utlämnande av de handlingar som tidigare överlämnats av myndigheten till bolaget. Eftersom det också skulle innebära en skyldighet för bolaget att utföra prövning, iaktta sekretess och svara för vården måste också de bestämmelser i RF som gäller åligganden för enskilda iakttas, dvs. skyldigheten måste läggas fast i lag.
En sådan lösning skulle enligt lagrådsremissen leda till att handlingarna inte längre skall anses förvarade hos myndigheten. Eftersom det är hos den förvarande myndigheten som en ansökan om utfående av en allmän handling skall göras enligt 2 kap. 14 § TF, bör TF:s bestämmelser anpassas till den nya ordningen. I lagrådsremissen föreslogs införande av en ny paragraf i 2 kap. TF.
2.4 Lagrådets synpunkter
Enligt Lagrådets mening finns det inget behov av den föreslagna nya paragrafen i TF. Lagrådet framhåller att det redan i 1 kap. 8 § andra stycket sekretesslagen finns en etablerad ordning för hur principen om allmänna handlingars offentlighet kan tillgodoses när allmän verksamhet bedrivs i privaträttsliga former. I detta sammanhang nämner Lagrådet att systemet enligt 1 kap. 8 § andra stycket hittills i huvudsak använts i fråga om handlingar hos organ som i viss utsträckning anförtrotts viss myndighetsutövning. Men sedan riksdagen numera har antagit förslaget till ny lydelse av 1 kap. 9 § sekretesslagen kommer systemet att få ett avsevärt vidgat tillämpningsområde. Bl.a. kommer det att gälla i fråga om handlingar hos kommunala och landstingskommunala bolag, ekonomiska föreningar och stiftelser.
Lagrådet tillägger att den i remissen föreslagna regleringen, såvitt nu kan överblickas, inte är lättare att tillämpa eller leder till andra resultat än den redan etablerade ordningen. Enligt Lagrådet kan det givetvis inte vara till fördel för intresset av överskådlighet och konsekvens i lagstiftningen att ha två sakligt sett, troligen identiska system vid sidan av varandra. Särskilt på det kommunala området kan enligt Lagrådet en sådan ordning föranleda onödiga svårigheter. Om en kommun beslutar att viss verksamhet skall drivas av ett organ som omfattas av den föreslagna nya 1 kap. 9 § sekretesslagen blir sålunda enligt Lagrådet två olika regelsystem tillämpliga på organets handlingar.
Mot bakgrund härav finner Lagrådet att det inte föreligger tillräckligt starka skäl för den föreslagna grundlagsändringen. I stället bör syftet med förslaget tillgodoses inom ramen för en ordning av det slag som avses i 1 kap. 8 § sekretesslagen.
För den händelse den i remissen föreslagna ändringen ändå genomförs, har Lagrådet i sitt yttrande vissa synpunkter på utformningen. Dessa synpunkter anges nedan i samband med redogörelsen för propositionens förslag.
2.5 Propositionen
Utgångspunkten för den föreslagna regleringen har enligt propositionen varit att allmänna handlingar inte bör förlora sin karaktär av allmänna handlingar när de under en tid utnyttjas i enskild verksamhet som kan sägas utgöra fortsättningen på en myndighets verksamhet samt att bolagen skall kunna förvara sådana handlingar på eget ansvar med möjlighet till fortsatt insyn och god arkivvård. En reglering bör inte ske som skulle innebära att en oöverskådligt stor samling allmänna handlingar skulle upphöra att vara allmänna handlingar på grund av placeringen hos de nya bolagen.
Regeringen kan inte helt instämma i Lagrådets synsätt att den, som Lagrådet uttrycker det, etablerade ordningen enligt 1 kap. 8 § sekretesslagen vore lämpligare. Syftet med regleringen i sekretesslagen är enligt propositionen att skapa ett system som medger insyn i privaträttsliga subjekt som framåt i tiden skall bedriva verksamhet med offentligrättsliga inslag och där då samma principiella rätt till insyn bör finnas som i offentligrättslig verksamhet som bedrivs i myndighetsform. Den i propositionen diskuterade regleringen anges ha ett annat syfte, nämligen att inte omintetgöra den insyn i och den skyldighet till tillvaratagande av arkiv som en gång funnits, när verksamheten övergår i former som inte skall vara föremål för insyn och offentligrättslig arkivreglering. Det eventuella behovet av insyn i de aktuella bolagens framtida verksamhet tas inte upp i sammanhanget.
Enligt regeringen uppnår man den enklaste regleringen genom att låta det system som hittills gällt för de ifrågavarande handlingarna fortsätta att gälla även framdeles. Såvitt gäller de kommunala bolag som omfattas av den nya regleringen i 1 kap. 9 § sekretesslagen kommer det att innebära två system.
Enligt propositionen blir det för de stora statliga myndigheter som övergått till bolagsform enklare och klarare om de allmänna handlingarna inte ändrar karaktär utan fortsätter att omfattas av samma regelsystem som hittills gällt. Det går inte heller enligt propositionen att bortse från den mer praktiskt betonade synpunkten att respekten för regelsystemet torde bli större om handlingarna alltjämt är allmänna handlingar. Motivet för lagstiftningen är ju i främsta rummet att de intressen som motiverar arkivvården inte skall trädas för när vid en bolagisering.
Även om regeringen har förståelse för de argument som Lagrådet fört fram anser regeringen sålunda att en ändring av TF bör genomföras. I propositionen framhålls dock att ändringen endast tar sikte på den nu angivna situationen, nämligen att allmänna handlingar skall kunna överföras till bolag som övertagit myndighetsuppgifter. Någon ändring av de principer som utvecklats på detta område i övrigt bör ärendet inte föranleda.
Vad gäller förslaget till utformning av den nya bestämmelsen i TF ansåg Lagrådet att efter ordet "förvaring" i första meningen skulle tilläggas orden "och förvaras där" för att förslagets syfte skulle tillgodoses. Regeringen anser inte detta tillägg vara behövligt. Däremot har efter förslag av Lagrådet ordet "därigenom" tillagts i meningen.
2.6 Utskottets bedömning
Utskottet delar regeringens bedömning att en ändring av tryckfrihetsförordningen bör göras. Propositionens förslag i denna del tillstyrks av utskottet.
3. Propositionens lagförslag i övrigt
I propositionen föreslås en särskild lag om förvaring av allmänna handlingar hos enskilda organ. Vidare föreslås ändringar i arkivlagen och sekretesslagen.
Utskottet har ingen erinran mot förslagen. De är dock beroende av att ändringen av tryckfrihetsförordningen genomförs och bör därför antas först i samband med att riksdagen slutligt antar förslaget till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen.
Hemställan
Utskottet hemställer att riksdagen som vilande antar regeringens förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen.
Stockholm den 24 februari 1994
På konstitutionsutskottets vägnar
Thage G Peterson
I beslutet har deltagit: Thage G Peterson (s), Bertil Fiskesjö (c), Birger Hagård (m), Stig Bertilsson (m), Catarina Rönnung (s), Ylva Annerstedt (fp), Kurt Ove Johansson (s), Ingvar Johnsson (s), Inger René (m), Hans Göran Franck (s), Ingvar Svensson (kds), Harriet Colliander (nyd), Henrik S Järrel (m), Lisbeth Staaf-Igelström (s) och Elvy Söderström (s).
Propositionens lagförslag 1. Förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen
Bilaga
2. Förslag till lag om överlämnande av allmänna handlingar till andra organ än myndigheter för förvaring
3. Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) 4. Förslag till lag om ändring i arkivlagen (1990:782)