Förvar av barn m.m.
Betänkande 1992/93:SfU3
Socialförsäkringsutskottets betänkande
1992/93:SFU03
Förvar av barn m.m.
Innehåll
1992/93 SfU3
Sammanfattning
I betänkandet behandlas den del av proposition 1991/92:138 som innehåller förslag om begränsningar i rätten att ta barn i förvar enligt utlänningslagen och motionsyrkanden med anledning av detta förslag. Vidare behandlas i betänkandet några motioner från den allmänna motionstiden vid föregående riksmöte, vilka tar upp frågor om tvångsåtgärder m.m. enligt utlänningslagen.
I propositionen har föreslagits att ett barn under sexton år inte skall få tas i förvar i andra fall än som avser avvisning med omedelbar verkställighet. I sådana fall får barnet tas i förvar endast tillsammans med vårdnadshavare. Vidare föreslås att förvarstiden begränsas till 72 timmar.
Utskottet, som har remissbehandlat propositionen och motioner som väckts med anledning av denna har inte till fullo kunnat stödja propositionens förslag utan lägger med anledning av såväl propositionen som motioner fram ett eget förslag i fråga om möjligheterna att ta barn i förvar även efter ett avvisningsbeslut som inte är förenat med omedelbar verkställighet eller efter ett utvisningsbeslut. Utskottets förslag innebär att de nuvarande möjligheterna i dessa fall att ta barn i förvar -- nämligen att förvar kan tillgripas när det finns en uppenbar risk för att barnet annars håller sig undan och därigenom äventyrar en förestående verkställighet som inte bör fördröjas -- slopas. I stället skall förvar endast få tillgripas som en sista utväg. Inför en verkställighet skall sålunda barnet inte kunna tas i förvar förrän man först prövat att ställa det under uppsikt, som inte innebär något frihetsberövande men kan förenas med vissa villkor, såsom anmälningsplikt på vissa tider. Först när ett försök att få ett barn som ställts under uppsikt att frivilligt medverka till en avresa misslyckats, skall förvar kunna tillgripas vid ett senare tillfälle för att möjliggöra ett avlägsnande från landet. Beträffande begränsningen av förvarstiden till 72 timmar biträder utskott i princip denna men anser att det även här vid synnerliga skäl måste finnas en möjlighet att förlänga tiden med ytterligare 72 timmar. Utskottet har också i princip ställt sig bakom att ett barn endast får tas i förvar tillsammans med vårdnadshavare. I de fall barnet inte har någon vårdnadshavare med sig i landet bör möjligheten dock finnas kvar att ta barnet i förvar enligt de regler som föreslås i propositionen eller av utskottet för verkställighet av av- och utvisningsbeslut.
Utskottet har vid remissbehandlingen uppmärksammats på att det vid halvårsskiftet 1992 fanns 439 utländska barn som försvunnit och var efterlysta, eftersom deras vistelseort var okänd. Mot bakgrund av erfarenheter i andra länder av hur gömda barn har det och vad som framkommit vid remissbehandlingen om hur barn tar skada av att gömmas undan föreslår utskottet ett tillkännagivande till regeringen om att Socialstyrelsen bör få i uppdrag att i samråd med berörda myndigheter försöka närmare utröna var dessa barn kan finnas och hur deras situation är.
Mot utskottets beslut i denna del har en reservation (fp och kds) och en meningsyttring (v) lämnats till förmån för propositionen. Vidare har ett särskilt yttrande (fp) lämnats.
I betänkandet behandlas också motionsyrkanden om förvar av vuxna, kroppsvisitering, transportörers kostnadsansvar och rättshjälp till barn i förvar. Utskottet avstyrker bifall till dessa motionsyrkanden. En reservation (fp) och meningsyttring (v) har avlämnats.
Propositionen
Regeringen (Kulturdepartementet) har i proposition 1991/92:138, såvitt nu är i fråga, föreslagit riksdagen att anta det inom Kulturdepartementet upprättade förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) såvitt avser 6kap. 3§.
Lagförslaget framgår av bilaga till betänkandet.
Propositionen i de delar som inte avser förvar av barn har tidigare behandlats av riksdagen (1991/92:SfU11, rskr.266, SFS 1992:577--578).
Motioner
Motioner väckta med anledning av propositionen
1991/92:Sf32 (delvis) av Sten Andersson i Malmö (m) vari yrkas att riksdagen beslutar att avslå proposition 1991/92:138.
1991/92:Sf33 av Berith Eriksson (v) vari yrkas 1. att riksdagen hos regeringen begär förslag om förbud utan undantag mot förvar av barn under 18 år, 2. att riksdagen, vid avslag på yrkande 1, beslutar att 6kap. 3§ andra stycket skall ha följande lydelse: Detta gäller inte om 1. det är sannolikt att barnet kommer att avvisas enligt 4kap. 1§ eller 2§ och att förordnande om omedelbar verkställighet enligt 8kap. 8§ till annat land än hemlandet kommer att meddelas eller fråga uppkommer om verkställighet av ett sådant beslut om avvisning, och 2. det finns en uppenbar risk för att barnet annars håller sig undan och därigenom äventyrar en verkställighet som inte bör fördröjas., 3. att riksdagen, vid avslag på yrkande 1, hos regeringen begär förslag om sådan ändring av bestämmelserna om offentligt biträde i rättshjälpslagen att dessa bringas i överensstämmelse med barnkonventionens artikel 37.
1991/92:Sf34 av Doris Håvik m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen med avslag på proposition 1991/92:138 i denna del som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att utreda möjligheterna att utveckla formerna för att ställa barn under uppsikt.
1991/92:Sf35 av Leif Bergdahl (nyd) vari yrkas att riksdagen avslår de delar i proposition 1991/92:138 som gäller förvar av barn.
Motion väckt under allmänna motionstiden 1992
1991/92:Sf619 av Lars Werner m.fl. (v) vari yrkas 14. att riksdagen hos regeringen begär förslag om upphävande av de nya grunder i utlänningslagen för förvarstagande av vuxna som infördes den 1 juli 1990, 15. att riksdagen hos regeringen begär förslag om ett förbud i utlänningslagen mot förvarstagande av barn, 16. att riksdagen hos regeringen begär förslag om upphävande av bestämmelserna om kroppsvisitering av utlänning som infördes den 1 juli 1990, 19. att riksdagen hos regeringen begär förslag om att utlänningslagens regler om transportörers kostnadsansvar åter ändras till den lydelse de hade före den 1 juli 1989.
Utskottet
Förvar och uppsikt
Gällande bestämmelser
Enligt 6kap. 2§ utlänningslagen får en utlänning som fyllt sexton år tas i förvar om 1. hans identitet är oklar vid ankomsten till Sverige eller när han därefter ansöker om uppehållstillstånd och han inte kan göra sannolikt att den identitet han uppger är riktig samt hans rätt att få resa in i eller vistas i Sverige inte kan bedömas ändå, eller 2. det är nödvändigt för att en utredning om hans rätt att stanna i Sverige skall kunna genomföras, eller 3. det är sannolikt att han kommer att avvisas eller utvisas enligt 4kap. 1, 2 eller 3 § eller fråga uppkommer om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning samt det med hänsyn till hans personliga förhållanden eller övriga omständigheter finns anledning att anta att han annars kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i Sverige.
Om det bedöms tillräckligt, kan utlänningen enligt 6kap. 5§ utlänningslagen i stället för att tas i förvar ställas under uppsikt. Detta kan ske genom att han åläggs att på vissa tider anmäla sig hos polismyndigheten i orten eller ges föreskrifter om att lämna ifrån sig pass eller om andra villkor. -- I sammanhanget bör också påpekas den allmänna föreskriften i 1kap. 1§ utlänningslagen att lagen skall tillämpas så, att utlänningars frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall.
Som krav för att en utlänning under sexton år -- ett barn -- skall få tas i förvar gäller enligt 6kap. 3§ utlänningslagen att det dels är sannolikt att han kommer att avvisas eller utvisas enligt 4kap. 1, 2 eller 3 § eller fråga uppkommer om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning, dels 1. finns en uppenbar risk för att han annars håller sig undan och därigenom äventyrar en förestående verkställighet som inte bör fördröjas, eller 2. finns anledning att anta att han annars bedriver brottslig verksamhet i Sverige.
I 6 kap. 3 § anges vidare särskilt att den som är under 16 år inte får tas i förvar om det är tillräckligt att han ställs under uppsikt.
Om ett barn under 16 år skulle komma att skiljas från sin vårdnadshavare eller, om de är flera, en av dem genom att vårdnadshavaren eller barnet tas i förvar, får åtgärden vidtas endast om det finns synnerliga skäl.
Utredningsförvar, som alltså endast gäller utlänning över 16 år, får enligt 6kap. 6§ utlänningslagen inte pågå längre än 48 timmar. Annat förvar får enligt 6kap. 4§ andra stycket inte utan synnerliga skäl pågå mer än två veckor eller -- när ett avvisnings- eller utvisningsbeslut har meddelats -- två månader. Ett beslut om förlängning av förvar skall föregås av förhandling. Ett beslut om uppsikt gäller för varje gång högst sex månader.
Utan beslut om förvar kan en utlänning hållas kvar för utredning under högst sex timmar enligt 6kap. 1§ utlänningslagen.
FN:s barnkonvention
Enligt artikel 37 i FN-konventionen om barnets rättigheter, som Sverige tillträtt, skall konventionsstaterna bl.a. säkerställa att inget barn får olagligt eller godtyckligt berövas sin frihet. Gripande, anhållande, häktning, fängslande eller andra former av frihetsberövande av ett barn skall ske i enlighet med lag och får endast användas som en sista utväg och för kortast lämpliga tid.
Med barn avses i konventionen varje människa under 18 år, om inte barnet blir myndigt tidigare enligt den lag som gäller för barnet.
Tidigare behandling av förvar och uppsikt av barn under 16 år
De nuvarande bestämmelserna om förvar och uppsikt av barn under 16 år föreslogs i proposition 1988/89:86 som låg till grund för 1989 års utlänningslag. Sedan propositionens förslag bl.a. vad avsåg förvar av barn blivit vilande ett år enligt 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen antog riksdagen förslagen i dessa delar vid 1989/90 års riksmöte (SfU19, rskr. 324), och de nya reglerna trädde i kraft den 1 juli 1990.
Enligt den tidigare utlänningslagen från 1980 gällde att en utlänning som var under sexton år inte utan synnerliga skäl fick tas i förvar. Detsamma gällde hans vårdnadshavare eller, om de var flera, en av dem. I övrigt gällde samma förvarsgrunder för vuxna och barn. Dessa innebar att en utlänning skulle få tas i förvar om det antingen var sannolikt att han skulle komma att avvisas eller utvisas eller att ett verkställbart beslut om avvisning eller utvisning hade fattats. Vidare krävdes att det med hänsyn till hans personliga förhållanden eller övriga omständigheter skäligen kunde befaras att han skulle komma att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet här i riket eller att hans identitet var oklar.
I fråga om de i proposition 1988/89:86 föreslagna nya bestämmelserna för förvar av barn uttalade föredragande statsrådet i propositionen att hon inte kunde finna annat än att det alltjämt var nödvändigt att även barn kunde tas i förvar i vissa fall. Om förvarstagande av barn omöjliggjordes helt skulle detta få till resultat att avlägsnandebeslut rörande barnfamiljer i vissa fall inte skulle kunna verkställas, och detta kunde inte vara en rimlig ordning. I lagen borde emellertid ges klarare uttryck för när barn över huvud taget fick tas i förvar. Statsrådet framhöll till en början att för förvar av barn alltjämt borde krävas antingen att det hade fattats avlägsnandebeslut som skulle verkställas eller att det var sannolikt att ett sådant beslut skulle komma att fattas. Kraven att det därutöver måste föreligga risk för antingen undanhållande eller brottslig verksamhet borde också behållas, men högre krav än för vuxna borde ställas med avseende på undanhållanderisken. I propositionen föreslogs därför att det skall föreligga en uppenbar risk för undanhållande och att därigenom en förestående verkställighet som inte borde fördröjas blev äventyrad. Den utformning av lagtexten som föreslogs samt de exemplifieringar som anfördes i specialmotiveringen borde enligt statsrådets mening leda till att intentionerna bakom de gällande bestämmelserna uppfylldes bättre och att därigenom förvarstagande av barn skulle komma att vidtas i färre fall.
I specialmotiveringen påpekades att barn borde få tas i förvar endast när det fanns synnerligen starka skäl för det. I fråga om risken för undanhållande angavs att det måste anses att det var barnet som höll sig undan även om det var fråga om ett litet barn som helt utan eget agerande gömdes undan av föräldrarna. Risk för undanhållande måste finnas i det enskilda fallet. Den kunde t.ex. framgå av barnets eller vårdnadshavarens uppgifter eller beteende. I fråga om äventyrande av en förestående verkställighet som inte borde fördröjas angavs att detta framför allt torde kunna anses vara fallet om verkställighet skulle ske till ett s.k. första asylland. Statsrådet påpekade att avvisning till ett första asylland i allmänhet måste ske inom mycket kort tid efter ankomsten, om den alls skulle gå att genomföra. Det kunde också anses vara viktigt att verkställigheten inte fördröjdes i ärenden där det redan hade gått en längre tid efter det verkställbara avlägsnandebeslutet, särskilt om det var barnet eller barnets vårdnadshavare som själva avsiktligt hade fördröjt verkställigheten.
Som exempel på sådana synnerliga skäl som skulle föreligga för att ett barn skulle få skiljas från sin vårdnadshavare eller, om de var flera, en av dem angavs i specialmotiveringen att det beträffande en av föräldrarna förelåg risk för undanhållande men inte beträffande den andra. Likaså kunde det någon gång anses vara ett synnerligt skäl för att skilja barnet från någon av föräldrarna att man behövde kunna ta föräldern i förvar med stöd av 2§ första stycket 1 eller2 för att kunna utröna familjens identitet eller genomföra en utredning om familjens rätt att stanna i Sverige. Att undvika familjesplittring genom att ta såväl barn som vårdnadshavare i förvar fick givetvis inte förekomma, om inte förutsättningarna för förvar förelåg beträffande samtliga.
I specialmotiveringen angavs vidare att uppsikt kunde ske exempelvis genom att barnet fick bo hos en släkting eller på annat lämpligt ställe och inte utan särskilt tillstånd fick lämna det område där denna bostad var belägen. Det påpekades också att det område där barnet fick vistas naturligtvis inte borde vara så begränsat att det i realiteten var fråga om ett förvar. I detta avseende hänvisades till följande uttalande av Lagrådet i fråga om utformningen av institutet uppsikt.
Enligt Europakonventionen har den som berövats friheten rätt att inför domstol påfordra att lagligheten av ett frihetsberövande prövas. Varje åliggande för en person att vistas på en viss plats eller inom ett visst område t.ex. en kommun torde inte kunna anses som ett frihetsberövande i konventionens mening. Är emellertid platsen till ytan så liten som en förläggning eller en utredningssluss kan antas vara föreligger med stor sannolikhet ett frihetsberövande. Jfr Guzzardimålet, Europadomstolens publikationer, serie A39, där den europeiska domstolen fann att det förelåg ett frihetsberövande då en person ålagts att vistas på en liten ö utanför Sardinien. Enligt lagrådets mening bör därför som villkor vid beslut om uppsikt inte få föreskrivas att en utlänning skall vistas på en förläggning eller utredningssluss.
Med hänsyn till Lagrådets uttalande påpekades i propositionen att ett åläggande för en utlänning att vistas inom ett mer begränsat område än en viss ort eller en viss kommun, t.ex. en flyktingförläggning, skulle kunna vara att anse som ett förvar.
I propositionen framhölls vidare att om förhållandena var sådana att ett barn trots allt måste tas i förvar, det var viktigt att i möjligaste mån minska de negativa konsekvenser som ett förvarstagande kunde få för barnet. Det låg i sakens natur att förvaret innebar en begränsning i barnets rörelsefrihet. Det var dock angeläget att barnet under tiden i förvar fick vistas under i övrigt så normala förhållanden som möjligt. Härmed avsågs framför allt förvarslokalernas utformning och betydelsen av att det där fanns personal med kunskap om barn och barns utveckling.
Utskottet delade i betänkandena 1988/89:SfU19 och SfU22 samt 1989/90:SfU19 bedömningen i propositionen att barn alltjämt måste kunna tas i förvar i vissa fall. Detta gällde enligt utskottets uppfattning endast i de fall då det är oundgängligen nödvändigt och sedan det noga övervägts om syftet med åtgärden inte kan nås genom att barnet ställs under uppsikt.
Utskottet fann att de föreslagna nya kriterierna för förvarstagande av barn och föreskrifterna för att förhindra familjesplittring väl gav uttryck åt den starka restriktivitet som måste iakttas i fråga om sådana förvarsbeslut. De föreslagna inskränkningarna i rätten att ta barn i förvar och motivuttalandena till bestämmelsen i frågan gav enligt utskottets uppfattning garantier för att förvar skulle komma att tillgripas endast om det finns mycket starka skäl för åtgärden.
I fråga om motioner om att ett nytt institut benämnt kvalificerad uppsikt skulle införas erinrade utskottet om Lagrådets uttalande beträffande bedömningen av föreskrifter om vistelse inom flyktingförläggning eller utredningssluss.
Propositionen
I den förevarande propositionen anför föredragande statsrådet inledningsvis att Rikspolisstyrelsen på regeringens uppdrag i januari 1992 redovisat en undersökning av hur bestämmelserna om förvar har tillämpats före och efter den 1 juli 1990 då de nya reglerna trädde i kraft. Av undersökningen, som omfattar perioden juli--oktober 1988 och motsvarande period 1991 framgår bl.a., anför statsrådet, att antalet fall där barn tagits i förvar ökat sedan de nya bestämmelserna trätt i kraft. Antalet asylsökande under de perioder undersökningen omfattar har visserligen också ökat kraftigt mellan de undersökta perioderna och likaså andelen barnfamiljer bland de asylsökande. Ökningen av antalet barn i förvar är emellertid, framhåller statsrådet, relativt sett ännu större.
Enligt statsrådets mening är det en ytterst allvarlig och oroande utveckling att antalet förvar av barn ökat tvärtemot avsikten med lagändringen den 1 juli 1990. Att ta barn i förvar måste, anför hon, vara en sista utväg som endast tillgrips i undantagsfall. Hon bedömer därför att en snar ändring av förutsättningarna att ta barn i förvar är synnerligen angelägen för att komma till rätta med dessa förhållanden och föreslår att utlänningslagen ändras så att det i fortsättningen skall vara möjligt att ta barn i förvar i färre fall och under kortare tid än för närvarande.
De förslag som läggs fram i propositionen innebär att möjligheten att ta barn i förvar helt slopas när beslut om avvisning inte har förenats med förordnande om omedelbar verkställighet eller när beslut om utvisning har meddelats. Vidare innebär förslagen att även möjligheten att ta ett barn i förvar tas bort i de fall barnet kan befaras komma att bedriva brottslig verksamhet. Möjligheten att ta barn i förvar vid beslut om avvisning vid omedelbar verkställighet föreslås däremot finnas kvar, men med de inskränkningarna i förhållande till vad som nu gäller, att ett barn får tas i förvar endast tillsammans med vårdnadshavare och inte får hållas i förvar längre tid än 72 timmar.
Statsrådet framhåller att ett absolut förbud mot att ta barn i förvar skulle medföra att avlägsnandebeslut rörande barnfamiljer inte skulle kunna verkställas, framför allt i fall där det är fråga om avvisning med omedelbar verkställighet till tredje land och där verkställigheten i princip måste ske omgående för att kunna genomföras. Detta skulle leda till att asylsökande som visar sig inte ha tillräckliga skäl för att få uppehållstillstånd i Sverige ändå skulle komma att få stanna här enbart därför att det förhållandet att utlänningen hade barn medfört att han inte kunde tas i förvar för att säkerställa en tillräckligt snabb verkställighet. Statsrådet anser vidare att det inte finns tillräckliga skäl att göra någon principiell åtskillnad mellan de fall att ett beslut om avvisning med omedelbar verkställighet skall ske till tredje land och när det skall ske till hemlandet, eftersom den asylsökande även i det senare fallet inte skall tillåtas resa in i landet utan i princip återsändas omgående. Statsrådet understryker i detta sammanhang att de gällande grunderna för förvar, nämligen att det måste föreligga en uppenbar risk att barnet håller sig undan och därigenom äventyrar en förestående verkställighet, bör gälla även fortsättningsvis.
I de fall beslut om avvisning inte har förenats med förordnande om omedelbar verkställighet eller när beslut om utvisning meddelats anser statsrådet att situationen är annorlunda, eftersom det i dessa fall inte är lika angeläget med en snabb verkställighet av beslutet. Hon framhåller att det förhållandet att beslutet inte kan verkställas vid den planerade tidpunkten inte medför att verkställigheten omöjliggörs -- endast att den kan komma att fördröjas. Detta kan leda till ett ökat arbete för den verkställande myndigheten som måste ordna med biljetter och resplaner vid ytterligare tillfälle, men dessa olägenheter skall vägas mot det inhumana i att hålla barn i förvar, och statsrådet anser helt klart att hänsynen till barnet väger tyngst i detta fall.
Statsrådet framhåller i detta sammanhang att en utlänning som undanhåller sig verkställighet inte är berättigad till någon form av stöd från samhället.
Beträffande förslaget att barn inte får tas i förvar annat än med vårdnadshavare framhåller statsrådet att det inte är ovanligt att barn kommer ensamma till Sverige och då ofta befinner sig i en speciellt utsatt situation utan den trygghet det innebär att vara tillsammans med föräldrarna eller i vart fall en vuxen vårdnadshavare. Hon finner det därför mycket angeläget att ett ensamstående barn över huvud taget inte får tas i förvar.
Förslagen i propositionen har inte varit föremål för sedvanlig remissbehandling, men Rikspolisstyrelsen och Statens invandrarverk har under hand vid beredningen av propositionen framfört att begränsningen av möjligheterna att ta barn i förvar skulle få till konsekvens att en polisman som anträffar en barnfamilj som har hållit sig undan skulle sakna varje möjlighet att omhänderta barnfamiljen och genomföra en verkställighet mot familjens vilja. Invandrarverket har vidare påpekat att med vårdnadshavare måste i sammanhanget avses legal vårdnadshavare och att möjligheten till förvarstagande borde finnas även i de fall barnet kommer till Sverige med någon vuxen släkting som inte är barnets vårdnadshavare. Statsrådet framhåller att hon har förståelse för dessa synpunkter, och att det är en fråga av stor vikt att lagakraftvunna beslut om avvisning och utvisning kan verkställas. Hon anser emellertid att hänsynen till barnen måste väga tyngst vid den avvägning som måste göras mellan å ena sidan strävan efter att snabbt och effektivt kunna verkställa avlägsnandebeslut och å andra sidan det starka önskemålet att barn inte skall tas i förvar. Hon påpekar också att Rikspolisstyrelsens egen undersökning tyder på att behovet av att ta barn i förvar i andra typer av avlägsnandeärenden än de som gäller avvisning med omedelbar verkställighet inte är särskilt framträdande. Det är dock enligt statsrådets mening av stor vikt att de nya reglerna noga följs upp.
I nuvarande bestämmelser om förvar av barn i 6 kap. 3 § UtlL har angivits grunderna för när ett förvar av barn får ske. De i propositionen föreslagna inskränkningarna i grunderna för att ta barn i förvar föreslås lagtextmässigt utformade så att i inledningen till lagrummet anges att barn inte får tas i förvar, men att detta inte gäller i de fall som därefter räknas upp i lagrummet. Lagrådet har vid sin granskning av lagförslaget anfört att det kategoriska förbudet i paragrafens första stycke mot förvarstagande framstår med tanke på innehållet i följande stycken som något missvisande, och lagrådet har föreslagit en sådan utformning av paragrafen att den liksom hittills anger i vilka fall ett barn får tas i förvar. Statsrådet har mot lagrådets uppfattning invänt att hon anser det väsentligt att det principiella förbud mot att ta barn i förvar som föreslås i propositionen, annat än i absoluta undantagsfall, kommer till klart uttryck redan i paragrafens inledning.
Motionerna
I tre motioner yrkas avslag på förslaget att inskränka möjligheterna att ta barn i förvar.
I motion 1991/92:Sf34 av Doris Håvik m.fl. (s) påpekar motionärerna att förvar av barn vid direktavvisning svarar för en mycket stor andel, ca 90 %, av det totala antalet fall av förvar av barn, och att man därför med propositionens förslag behåller förvar i de fall där det mest används. Förslaget innebär, anför motionärerna, att det i övriga fall inte går att avlägsna en barnfamilj som motsätter sig detta, oavsett om skälet till avlägsnandet är att familjen fått avslag på en asylansökan, utvisas på grund av brott eller att familjen vill stanna kvar i landet efter ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Motionärerna erinrar om att regeringen i propositionen framhåller att det är av stor vikt att lagakraftvunna beslut kan verkställas. De påpekar att detta uttalande görs samtidigt som regeringen tar bort möjligheten att genomföra verkställigheten. Motionärerna erinrar vidare om att detta förhållande enligt propositionen är tänkt att lösas genom att en utlänning som undanhåller sig verkställighet inte heller är berättigad till någon form av stöd från samhället. Motionärerna konstaterar att den bakomliggande tanken således är att om barnfamiljer inte får något samhälleligt stöd, blir deras situation så outhärdlig att de frivilligt lämnar landet. Motionärerna ifrågasätter om inte detta strider både mot socialtjänstlagen och FN:s barnkonvention, och de menar att det finns en stor risk att man får en grupp av familjer med barn som kommer att leva i samhällets utkant utan skola, utbildning och hälso- och sjukvård. Motionärerna anför att de har svårt att inse att propositionens förslag gagnar barnen, och de anser inte att förslaget präglas av humanitet och omsorg om barnens bästa. Motionärerna begär att riksdagen med avslag på propositionen i denna del begär en utredning om möjligheterna att utveckla institutet att ställa barn under uppsikt.
Även i motionerna 1991/92:Sf35 av Leif Bergdahl (nyd) och 1991/92:Sf32 av Sten Andersson i Malmö (m) framhålls att propositionens förslag innebär att det -- oavsett skälet till utvisningsbeslutet -- inte går att avlägsna en familj med barn om familjen vägrar. Motionärerna begär att propositionen skall avslås av riksdagen.
I motion 1991/92:Sf33 av Berith Eriksson (v) begärs förslag om förbud utan undantag mot förvar av barn under 18 år (yrkande1). Vid avslag på detta yrkande begär motionären (yrkande2) att riksdagen beslutar att möjligheterna till förvar skall inskränkas ytterligare i förhållande till vad som föreslås i propositionen genom att som krav för förvar skall gälla att avvisningen gäller annat land än hemlandet.
Lars Werner m.fl. (v) anför i motion 1991/92:Sf619 att antalet beslut om barnförvar ökat dramatiskt sedan de nya reglerna införts. Mot den bakgrunden och med hänsyn till Sveriges åtaganden enligt FN:s barnkonvention anser motionärerna att ett förbud mot förvarstagande av barn måste införas i utlänningslagen, och de begär att regeringen lägger fram ett förslag om detta (yrkande15).
Remissinstanserna
I flera av motionerna har påpekats att förslaget borde ha remissbehandlats, och utskottet har under beredningen av ärendet beslutat att inhämta yttrande över propositionen och motionerna från Statens Invandrarverk, Rikspolisstyrelsen och Socialstyrelsen. Vidare har Landstingsförbundet, Svenska kommunförbundet, Sveriges Advokatsamfund, Röda korset, Rädda Barnen, Svenska flyktingrådet och Flyktinggruppernas och Asylkommittéernas Riksråd (FARR) beretts tillfälle att yttra sig. Samliga dessa remissinstanser har inkommit med yttranden. Dessutom har yttrande inkommit från företrädare för Svenska kyrkans församlingsnämnd och Svenska kyrkans biskopsmöte.
Invandrarverket uppger att polismyndigheternas förvarstaganden av barn minskat högst avsevärt under första halvåret 1992 jämfört med samma tid 1991 och att detta till en del kan förklaras genom den mängd verkställigheter av barnfamiljer till Bulgarien som skedde under 1991, men att även bortsett härifrån minskningen torde vara betydande. Verket uppger att det redan med dagens regler inte är ovanligt att barnfamiljer håller sig undan en längre tid och därigenom förhindrar verkställighet av lagakraftvunna avlägsnandebeslut. Det kan, enligt verket, knappast råda någon tvekan om att de föreslagna reglerna i betydande utsträckning kommer att ytterligare försvåra och säkert i många fall omöjliggöra verkställighet av lagakraftvunna avlägsnandebeslut. Det framstår alltså klart att förslaget strider mot det i åtskilliga sammanhang uttalade intresset av snabba och effektiva verkställigheter. Verket kan inte heller dela bedömningen i propositionen att behovet av att kunna ta barn i förvar i samband med verkställighet av ett polismyndighetsbeslut är ringa. Beträffande risk för brottslighet som förvarsgrund anser verket att denna bör finnas kvar, även om förvarsgrunden sällan används. Verket anser vidare att det totala förbudet mot att ta "ensamma barn" i förvar i många fall omöjliggör avvisning både till tredje land och hemlandet samt påpekar att "ensamma barn" inte alltid är ensamma utan åtföljs av släktingar som inte är legala vårdnadshavare. Beträffande dessa barn anför verket också att det inte sällan händer att de sänds i förväg för att utgöra "ankare" för föräldrar och andra familjemedlemmar att ansluta sig till senare, och att det då är svårt att neka till familjesammanföringar. Om barnen inte får tas i förvar blir det än svårare att bemästra detta problem. Verket ifrågasätter också starkt om humanitära synpunkter tillgodoses bättre i ett system som uppmuntrar till att hålla barnen gömda -- kanske under avsevärd tid och utan tillgång till sjukvård, försörjning, skolgång etc. -- för att hindra eller fördröja en verkställighet, än i ett system där en kortare tids förvar är möjligt inför verkställigheten. Verket menar att från humanitär synpunkt torde det förra vara betydligt skadligare än det senare. Verket pekar också på den effekten av förslaget att en av vårdnadshavarna kan tas i förvar och avlägsnas, medan några möjligheter till verkställighet för familjen i övrigt inte finns. Verket ifrågasätter om det är mer humanitärt att på så sätt skilja en familj åt, än att ha regler som säkerställer en gemensam verkställighet. Verket efterlyser slutligen ett auktoritärt klargörande uttalande om någon form av tvångsingripande -- ens för någon timme -- alls medges mot den för vilken avvisning eller utvisning skall verkställas, om förvar inte längre blir möjligt.
Rikspolisstyrelsen tillstyrker att risk för brottslig verksamhet utgår som förvarsgrund. Styrelsen tillstyrker också förslaget om att barn skall få tas i förvar endast tillsammans med vårdnadshavare, men föreslår då att inte enbart legala vårdnadshavare utan även faktiska sådana skall omfattas av bestämmelsen. I övrigt avstyrker styrelsen att inskränkningar görs i de nuvarande möjligheterna att ta barn i förvar och att en absolut tidsgräns om 72 timmar införs för förvar av barn.
Rikspolisstyrelsen påpekar att enligt utlänningslagen skall polismyndigheten verkställa ett beslut om utlänningen inte lämnar landet inom föreskriven tid. Om en utlänning vägrar att lämna landet och håller sig undan kan polismyndigheten genomföra uppgiften endast med hjälp av frihetsberövande -- förvar. Alla förvar har därför, anför styrelsen, sin grund i utlänningarnas eget agerande, och det är också en betydande del av de utlänningar som får av- eller utvisningsbeslut som håller sig undan eller på annat sätt motsätter sig verkställighetens genomförande. Enligt statistik som bifogats yttrandet har antalet förvar under första halvåret 1991 uppgått till 301 och under första halvåret 1992 till 180, motsvarande en minskning av 40 %. Det framgår också att vid utgången av juni månad 1992 var 2 056 personer, varav 439 barn, efterlysta eftersom deras vistelseort var okänd. En polisman som anträffar en barnfamilj som har hållit sig undan verkställighet av ett beslut om utvisning eller avvisning i sådana fall där förbud föreslås mot förvar, kommer, anför styrelsen, att sakna varje möjlighet att omhänderta barnfamiljen och genomföra verkställigheten mot deras vilja, eftersom en befogenhet enligt polislagens 11 § att omhänderta en person förutsätter att polismyndigheten har befogenhet att besluta om förvarstagande. Styrelsen betonar vidare vikten av att fattade avlägsnandebeslut kan verkställas, eftersom detta är väsentligt inte minst ur trovärdighetssynpunkt. Skulle reglerna trots allt ändras på av regeringen föreslaget sätt bör det, enligt styrelsen, i vart fall finnas en möjlighet till förvarstagande i fall där flyktfaran redan är dokumenterad. På så vis skulle man ha en teoretisk möjlighet att ingripa när man anträffar en barnfamilj som håller sig undan en verkställighet av ett avlägsnandebeslut. Vad avser förslaget att begränsa tiden för förvar till 72 timmar anser styrelsen att det inte finns något behov av att ändra nuvarande tidsgränser för förvar. Av de barn som togs i förvar under första halvåret 1992 har 91 % inte hållits i förvar mer än tre dygn och resten högst nio dygn. Det finns, anför styrelsen, praktiska problem med en verkställighet beroende på biljettillgång och turtäthet, eller på att förhandskontakt måste tas med utländska myndigheter, ibland relativt lång tid före avresan, eller på att den beslutet berör inte sällan försöker sabotera verkställigheten genom att undanskaffa resehandlingar eller motsätter sig att medverka till att sådana anskaffas. Till detta kommer att utlänningen vid embarkeringen av flygplanet kan uppträda så störande att han inte får följa med. Styrelsen menar därför att det i det enskilda fallet kan vara nödvändigt att tillgripa längre förvarstider än 72 timmar.
Socialstyrelsen tillstyrker förslaget att inskränka möjligheterna att ta barn i förvar och anser också att den nuvarande åldersgränsen 16 år för vem som är barn enligt utlänningslagen bör omprövas med hänsyn till barnkonventionens åldersgräns 18 år. Styrelsen finner det anmärkningsvärt att förstahandsalternativet till förvar -- att ställa den som kan befaras hålla sig undan under uppsikt -- mycket sällan används. Styrelsen finner också särskilt starka motiv för att ensamma barn inte skall få tas i förvar, dels därför att dessa barn är särskilt utsatta, dels för att behovet av att ta dem i förvar för att kunna verkställa avvisning torde kunna tillgodoses genom andra åtgärder, som också är bättre för barnen. Styrelsen pekar här på att i extremfall kan ingripande med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) bli tillämpligt. När det gäller konsekvenserna av att barnfamiljer stannar kvar i landet trots avvisningsbeslut, anför styrelsen att det finns vittnesbörd om hur barn i dag lever gömda under relativt svåra omständigheter; utan möjlighet att gå i skola eller förskola, ofta utan normala kamratrelationer, isolerade med sina föräldrar och deras oro -- vilket också drabbar barnen -- och sannolikt ofta, men inte alltid, utan tillgång till hälso- och sjukvård. Styrelsen finner det angeläget att uppgifter om hur många dessa barn är så långt möjligt tas fram, och att försök görs att få ökad kunskap om "de gömda barnens" situation och konsekvenserna för dem. Styrelsen konstaterar också att kommuners och landstings skyldigheter att bistå ett barn som utan lagligt stöd vistas i landet är begränsade när det gäller barnets välfärd och hälsa, och att någon rätt till bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen inte föreligger. Kommunens yttersta ansvar enligt 3 § samma lag att se till att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp de behöver gäller dock. I första hand bör enligt styrelsen kommunen medverka till att andra myndigheter kan ta sitt ansvar och styrelsen framhåller att när det gäller gömda familjer som skall avvisas är det polisens ansvar att spåra upp dem och se till att de får kost och logi inför verkställandet. Kommunens ansvar torde inte sträcka sig längre än till hjälp för stunden i avvaktan på att polisen tar ansvar för dem. Styrelsen erinrar också om att socialnämndens skyldigheter enligt utlänningslagen och utlänningsförordningen innebär dels att nämnden måste underrätta polismyndigheten första gången nämnden vidtar en åtgärd i ett ärende, dels att nämnden på begäran av bl.a. polismyndighet är skyldig att lämna ut uppgifter om en utlännings personliga förhållanden, om dessa uppgifter behövs t.ex. för att verkställa en utvisning.
Svenska kommunförbundet anser att det bör åligga staten att svara för att fattade beslut också kan verkställas på ett effektivt sätt. Förbundet understryker behovet av att förvar av barn sker i lämplig miljö och under en kraftigt begränsad tid. Förbundet hänvisar till att det under maj 1992 fanns 1 943 personer efterlysta, därför att de undanhöll sig verkställighet. Detta antal kan enligt styrelsen förväntas öka påtagligt i kommunerna, om det blir allmänt känt att berörda barnfamiljer inte längre riskerar att tas i förvar. Beträffande påståendet i propositionen, att en utlänning som undanhåller sig verkställighet inte heller är berättigad till någon form av stöd från samhället, påpekar styrelsen att i den mån barnfamiljer som undanhåller sig verkställighet är i behov av ekonomiskt eller annat bistånd och söker sig till kommunens socialtjänst, är denna skyldig att ge adekvat hjälp, eftersom kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp de behöver. I praktiken förefaller merparten av dem som håller sig undan verkställighet att i det längsta undvika kontakt med kommunen, som är skyldig att lämna uppgifter om den hjälpsökande till polisen. Om regeringens förslag förverkligas kan det, konstaterar förbundet, eventuellt medföra att fler personer öppet söker ekonomiskt bistånd. Förbundet anser det uppenbart att särskilt barnen i familjer som håller sig undan verkställighet riskerar att utsättas för allvarliga psykiska och sociala påfrestningar och många står kanske utanför både skola och kamratkontakter. Om det kommer till kommunens kännedom att dessa barn far illa är det, påpekar förbundet, kommunens skyldighet att ingripa på lämpligt sätt.
Kommunförbundet ifrågasätter sammanfattningsvis om den föreslagna inskränkningen av möjligheten att ta barn i förvar verkligen gagnar barnens intresse. De sociala och psykiska riskerna med att under längre tid undanhålla sig verkställighet av en avvisning förefaller förbundet vara större än vinsterna av något färre förvarstaganden. Förslaget medför, anför förbundet, att staten frånsäger sig ett redskap för att verkställa fattade beslut om avvisning eller utvisning, och kommunerna tvingas eventuellt att ta ansvar för en växande grupp barnfamiljer som undanhåller sig verkställighet. Den totala omfattningen av förvar av barn kommer inte heller att påverkas nämnvärt, eftersom flertalet ärenden även i framtiden kommer att gälla förvar i samband med direktavvisningar, som enligt propositionen även fortsättningsvis föreslås vara tillåtna.
Landstingsförbundet kan inte instämma i resonemanget i propositionen om att utlänningar som undanhåller sig verkställighet av ett utvisningsbeslut inte är berättigade till någon form av stöd från samhället, eftersom landstingen inte t.ex. kan vägra att ge akutsjukvård till en person som vistas inom landet. Om ett barn eller en familj, framför allt om det gäller en längre tid, undanhålls tillgång till all hälso- och sjukvård kan det enligt förbundet få allvarliga, ibland bestående, konsekvenser för personen. För landstingens del kan det innebära omfattande vårdinsatser för sjukdom/skada som i ett tidigare skede hade kunnat åtgärdas. Det finns också enligt förbundet en ekonomisk aspekt på detta, eftersom staten inte torde ikläda sig något ansvar för personer som vistas i landet efter ett utvisningsbeslut. Detta innebär, anför förbundet, att situationer uppstår då ingen tar det ekonomiska ansvaret för invandrade personer. Landstingsförbundet anser att den föreslagna lagändringen inte bör genomföras nu, utan först efter ytterligare kunskapsinhämtande och analys av vilka konsekvenser lagändringen skulle medföra i första hand för flyktingbarnen men även för landstingens ansvar för familjerna som stannar kvar i landet utan lagligt stöd.
Sveriges Advokatsamfund anser att möjligheten att ta barn i förvar helt bör slopas och att åldersgränsen för när ett barn räknas som vuxen i utlänningslagen bör höjas till 18 år för att bringas i överensstämmelse med barnkonventionen. Advokatsamfundet menar också att varken i utvisningsärenden eller i avvisningsärenden äventyras verkställigheten genom ett förbud att ta barn i förvar. Benägenheten att hålla sig undan verkställigheten kan snarare förväntas minska, om möjligheterna att ta barn i förvar slopas, eftersom det i dag förekommer att familjer håller sig undan verkställighet just på grund av rädsla för att barnen skall tas i förvar.
Röda korset anför att det är särskilt viktigt att det noga regleras i lag vilka möjligheter som finns att spärra in människor som inte är misstänkta för att ha begått något allvarligt brott eller som på annat sätt kan antas utgöra en fara för samhället. I jämförelse med reglerna för häktning och anhållande för brottsmisstänkta är en asylsökande, vad gäller nivån på beslutsfattare kopplat till längden av frihetsberövandet, mindre skyddad mot frihetsberövande än en misstänkt brottsling. Röda korset anser att förvarstagande av barn aldrig borde få ske, men för den händelse det i lagen ändå skulle kvarstå en möjlighet att barn i vissa fall skall kunna tas i förvar, är det viktigt att undantagen är väl definierade. Ett sådant undantagande kan möjligen vara då det är angeläget att verkställighet av ett avvisningsbeslut kan ske omgående. Förvar får då aldrig tillgripas annat än som en sista utväg, under en begränsad tid och tillsammans med vårdnadshavare och en längsta tid av 72 timmar är rimlig. Det är Röda korsets förhoppning att ett förvarstagande i så fall begränsas till att kunna ske endast till tredje land. När det gäller avvisningar till hemlandet måste det finnas andra sätt att förmå sökanden att rätta sig efter beslutet, och Röda korset påpekar att i dessa fall ställs den sökande utan samhällets stöd vilket naturligtvis utgör ännu ett incitament att lämna landet mer eller mindre självmant. Röda korset framhåller dock att bestämmelserna i barnkonventionen torde utesluta att ett barn nekas social trygghet, oavsett dess status och rättsläge, och Röda korset håller därför med regeringen om att hänsynen till barnet så gott som alltid leder till att barn, trots ett eventuellt undanhållande, inte tas i förvar. Röda korset har i flera fall av undanhållande fått den uppfattningen att man i första hand håller sig undan ett förvarstagande och inte en framtida verkställighet. Många föredrar, anför Röda korset, att i stället för att i förvar avvakta en verkställighet, själv sköta detta på ett sätt och inom en tidsram som bättre passar barnet/familjen.
Även Rädda Barnen välkomnar förslaget att inskränka möjligheten att ta barn i förvar, men anser att förvar inte skall kunna tillgripas vid avvisning till hemlandet. Rädda Barnen föreslår att barn under 18 år över huvud taget inte skall tas i förvar och erinrar om att de ändringar i förvarsreglerna som gjorts genom åren inte medverkat till att minska antalet förvar. Rädda Barnen uppger att ett antal föräldrar i dag lever vid sidan om samhället inför risken att mot sin vilja tvingas åter till sitt hemland. Dessa lider i ordets verkliga betydelse. En av orsakerna till att de inte vågar ge sig till känna är att de riskerar att tas i förvar. Rädda Barnen anser att dessa personer behöver diskutera igenom sin situation, och därefter torde, i en icke ringa omfattning, viljan att återvända hem öka avsevärt.
Svenska flyktingrådet anser att förbud borde införas mot att ta barn i förvar, men att förslaget i propositionen är ett steg i rätt riktning. Rådet anser också att åldersgränsen i utlänningslagen bör höjas till 18 år för att stå i bättre överensstämmelse med barnkonventionen. Vidare anser rådet att förvarstagande inte bör kunna ske vid avvisning till hemlandet och att möjligheten till förvar vid verkställighet till tredje land är för generell. Beträffande gömda barn framhåller rådet att det inte kan anses motiverat att skära av varje form av bistånd och kontakt från samhällets sida sedan ett avslagsbeslut från högsta instans erhållits. En rådgivning, där det sakligt anges de begränsade möjligheter som finns för att kunna erhålla ett uppehållstillstånd genom ny ansökan, bör i stället erhållas, och det offentliga biträdet bör uppmanas att lägga ner större arbete på avslutande arbete och ge råd och information till sina klienter om konsekvenserna av ett undanhållande. Vidare anser rådet att fler frivilligorganisationer bör uppmuntras till att ge stöd och råd till asylsökande vars ansökan avslagits. Föreligger det ingen risk för att bli förvarstagen som barnfamilj underlättas givetvis familjens kontakter med kommuner, frivilligorganisationer m.fl., och barnen behöver inte leva undangömda.
Flyktinggruppernas och Asylkommittéernas Riksråd (FARR) tillstyrker propositionens förslag men anser att barn inte skall få tas i förvar 72 timmar och att ett generellt förbud skall införas mot att ta vårdnadshavare i förvar. FARR föreslår att åldergränsen i utlänningslagen utsträcks till 18 år och att en asylsökande vid omedelbar verkställighet i direkt samband med ankomsten till Sverige skall ha tillgång till juridisk rådgivning och stödpersoner. Beträffande situationen för gömda barn framhåller FARR att det är stor fara för att barnets hela framtid riskeras om det tvingas leva gömt en längre tid. De beslutande myndigheterna måste ta betydligt större och framför allt snabbare hänsyn till läkarintyg, intyg från PBU etc. för att förhindra att barnen får framtida men. Alternativet att en eller bägge föräldrarna grips vid en återkomst till hemlandet -- och kanske försvinner -- är än mer förödande för barnen. FARR påminner slutligen om att det bara är en mindre del av de avvisade som har undanhållit sig verkställighet även med nuvarande ordning.
Svenska kyrkans församlingsnämnd och Svenska kyrkans biskopsmöte tillstyrker förslaget i propositionen om ett förbud mot att ta barn i förvar men anser att åldersgränsen i utlänningslagen bör höjas till 18 år och att förvar av barn inte bör kunna ske vid avvisning till hemlandet. I yttrandet anförs bl.a. att med ett förbud mot förvarstagande ställs nya krav på myndigheter och andra som kommer i kontakt med asylsökande barnfamiljer, och det kommer att bli nödvändigt med god och fullständig information om asylprocessen på ett mycket tidigt stadium. De asylsökande måste från början vara införstådda med risken att deras ansökan kan komma att avslås. Om denna information lyckas får barnfamiljerna goda möjligheter att förbereda sig på ett eventuellt avslag, och de kommer med ett förbud om förvar också att veta att de kan avveckla sin vistelse i Sverige i god ordning och får möjlighet att lämna landet under säkra och värdiga former. Även den som eventuellt blir ombedd att hjälpa familjen att gömma sig skulle få möjlighet att i lugn och ro sätta sig in i fallet. Det blir också lättare att definitivt avråda barnfamiljer från att gömma sig. Med det nuvarande hotet om förvar finns det personer som hjälper barnfamiljer att gömma sig utan att tillräckligt väl sätta sig in i ärendet. I yttrandet framhålls också att det förhållandet att en utlänning som gömmer sig inte är berättigad till stöd från samhället, tillsammans med ovissheten, utgör en press på barnfamiljer som gått under jorden. Om barnfamiljerna får möjlighet att i lugn och ro avveckla sin vistelse blir betydelsen av att man inte är berättigad till samhällets stöd mindre.
Utskottets bedömning
Utskottet vill inledningsvis, med anledning av de uppgifter som lämnats i propositionen om antalet förvar av barn före och efter ändringarna av förvarsreglerna den 1 juli 1990, erinra om att utskottet redan i betänkandet 1990/91:SfU14 behandlade denna fråga. Utskottet hänvisade till att när Rikspolisstyrelsen på regeringens uppdrag i samråd med Invandrarverket undersökt myndigheternas tillämpning av utlänningslagens regler om förvar av barn, hade styrelsen kommit fram till att i fråga om förvar i samband med ansökan om asyl pekade en försiktig analys på att drygt 2% av antalet asylsökande barn togs i förvar år 1988 och att andelen minskade under det följande året för att under år 1990 ligga på 1,7%. Samtliga beslut om förvar vid ansökan om asyl hade enligt styrelsen avsett avvisning med omedelbar verkställighet, och förvarstiden hade varierat mellan två och tolv timmar. Alla som berörts av dessa förvar hade avvisats med vändande transportmedel. I fråga om förvar i samband med avlägsnandebeslut tydde materialet enligt styrelsen på att andelen barn som tagits i förvar i samband med verkställighetsbeslut minskat mellan åren 1988 och 1989 från knappt 11 till 8,5% och ökat till drygt 15% år 1990. Styrelsen har vid denna analys utgått från ett antagande att andelen barn utgjort 26--27% av dem som omfattats av det totala antalet avlägsnandebeslut. Vid en fördjupad analys för att förklara ökningen framkom enligt styrelsen att många avlägsnandebeslut under senare delen av år 1990 gällt bulgarienturkar och kosovoalbaner och att det bland dessa funnits och fanns familjer med många barn (36 resp. 37%). Eftersom andelen barn i totalanalysen beräknats till en mindre andel kommer jämförelsen att halta på ett sådant sätt att några klara tendenser inte är möjliga att notera, medan det däremot bör noteras att 85--90% av barnen aldrig togs i förvar i samband med verkställighet av avlägsnandebeslut.
Utskottet hänvisade vidare till att statsrådet Maj-Lis Lööw i ett frågesvar den 23 april 1991 uppgav att en kompletterande utredning hade gjorts inom Arbetsmarknadsdepartementet och att denna undersökning såvitt avsåg hösten 1990 visade att andelen barn var ca 63% bland bulgarienturkarna och ca 71% bland kosovoalbanerna, medan andelen barn inom övriga grupper var 23%.
Som framgår ovan av Rikspolisstyrelsens yttrande har antalet förvar under första halvåret 1992 sjunkit till 180 från 301 under motsvarande tid 1991. Ökningen av antalet förvar till följd av de nya förvarsreglerna har, sedda mot den bakgrund utskottet redogjort för, en naturlig förklaring. Detta innebär inte att utskottet anser att några åtgärder inte behövs för att ytterligare minska antalet förvar av barn.
Utskottet har vid ett flertal tillfällen och senast i samband med de ändringar beträffande möjligheterna att ta barn i förvar som infördes den 1 juli 1990 framhållit att förvar endast borde tillgripas i de fall det var oundgängligen nödvändigt och sedan det noga övervägts om syftet med åtgärden inte kan nås genom att barnet ställs under uppsikt. Samtidigt har utskottet gjort den bedömningen att barn alltjämt måste kunna tas i förvar i vissa fall.
Utskottet konstaterar att även regeringen gjort bedömningen att möjligheterna att kunna ta barn i förvar i vissa fall inte kan undvaras, men att regeringen liksom utskottet har målsättningen att så långt det är möjligt inskränka dessa möjligheter. De förvarssituationer där förbud mot förvar föreslås i propositionen torde dock vara så få i förhållande till de situationer där förvar fortfarande kommer att kunna tillgripas, att det föreslagna förbudet endast kommer att påverka förvarstalen marginellt. Frågan om det statistiska antalet förvar har därför mindre relevans som utgångspunkt för hur antalet förvar skall kunna nedbringas.
Enligt utskottets uppfattning är det inte rimligt att en utlänning som sökt uppehållstillstånd i landet men nekats detta -- i många fall efter en lång och noggrann prövning av om skälen för att stanna kvar är tillräckliga -- själv i sista hand skall kunna avgöra om han eller hon ändå vill stanna kvar. Utskottet kan inte finna annat än att förslaget skulle kunna få denna effekt för en barnfamilj som nekats uppehållstillstånd men vägrar att lämna Sverige. Den långa asylprövningen och de särskilda påfrestningar denna inneburit för barnet och familjen ter sig då också ganska meningslösa när barnfamiljen inte frivilligt lämnar landet. Om det enda tvångsmedel som finns för att avlägsna familjen -- förvar -- skall slopas, anser utskottet att ett sådant förslag borde ha föregåtts av en diskussion om de grundläggande bestämmelserna i utlänningslagen. Denna bygger på principen att de beslut som fattats i utlänningsärenden skall följas och att ett beslut är verkställbart även i de fall den enskilde inte frivilligt rättar sig efter det. Propositionen innebär att man ändrar på denna grundläggande princip i lagstiftningen när det gäller barnfamiljerna. Regeringens nyligen företagna åtgärd att ta bort den s.k. treterminsregeln för barnfamiljer ter sig också mot bakgrund av det föreliggande förslaget som mindre konsekvent. Propositionens förslag kan dessutom ge signaler till andra barnfamiljer som vill lämna sitt land, att det i Sverige finns möjlighet att stanna kvar så länge man själv önskar.
Utskottet är inte berett att ställa sig bakom ett förslag med sådana konsekvenser utan anser att det ytterst alltid måste, som en sista utväg, finnas möjlighet att mot barnets och familjens vilja verkställa beslut även i andra avvisningsfall än de för vilka förvarsmöjligheten behålls, och i utvisningsfallen. Utskottet kan därför inte till fullo ställa sig bakom propositionens förslag.
Utskottet anser givetvis att barnens intressen måste väga mycket tungt vid bedömningen av i vilken utsträckning det skall vara möjligt att ta dem i förvar. Ett förvar i samband med s.k. direktavvisning, är även det en svår upplevelse för barnet, men förväntningarna på att få stanna i landet har dock inte hunnit växa i samma utsträckning, som när barnet och familjen redan tillåtits komma in i landet för en längre tids prövning av sina skäl för att få stanna kvar. En utvisning efter kanske flera års väntan och bortovaro från hemlandet måste av naturliga skäl upplevas som en ännu större personlig katastrof än en direktavvisning och måste för den enskilde vara mycket svårare att ta till sig och bearbeta konsekvenserna av. Utskottet delar därför den uppfattning som kommit till uttryck i flera av remissyttrandena, att en barnfamilj efter en längre tids vistelse kan ha behov av att vänta någon tid på att avresan skall ske och att den, om den får en extra frist att överväga sin situation, är mer benägen att resa ur landet frivilligt och under värdiga former.
För att möjliggöra detta föreslår utskottet att, i stället för att möjligheterna till tvångsåtgärder vid en verkställighet helt slopas, förvarsreglerna i dessa fall utformas så att familjen alltid ges en möjlighet att under lugnare förhållanden och utan hot om omedelbara tvångsåtgärder överväga om den skall resa ur landet frivilligt. Först när en frivillig avresa visat sig omöjlig att åstadkomma skall förvar kunna användas som en sista utväg. Möjligheten att ta barnet i förvar i andra fall än när det gäller avvisning med omedelbar verkställighet bör därför fortsättningsvis grundas på en dokumenterad vägran att medverka till en verkställighet, i stället för som för närvarande på en av myndigheten bedömd risk för att familjen eller barnet undandrar sig och försvårar verkställigheten. Utskottet föreslår att förvar i andra fall än i samband med avvisning med beslut om omedelbar verkställighet aldrig skall få tillgripas, förrän man först prövat att ställa barnet under uppsikt, men trots detta ändå misslyckats med att förmå barnet att frivilligt medverka till en avresa. Ett beslut om uppsikt kan visserligen förenas med villkor, såsom anmälningsplikt på vissa tider, men innebär inget frihetsberövande. Barnet kan leva normalt och röra sig fritt inom ett större område, antingen barnet vistas på förläggning eller någon annanstans. Det kan också vägra att resa på utsatt tid och behöver då inte hålla sig undan. Barnet behöver inte heller flyttas från sin invanda miljö före avresan. Först om barnet, när uppsikt prövats, vägrat att resa frivilligt eller hållit sig undan när avresan skulle ha skett, skall förvar få tillgripas vid ett senare tillfälle för att möjliggöra avlägsnande. Även utskottets förslag förorsakar merkostnader för asylprocessen genom att avresan kan fördröjas med ökat arbete till följd för den verkställande myndigheten, som måste ordna med nya biljetter och resplaner, men samtidigt har en rimlig hänsyn tagits till barnet för att i det längsta undvika tvångsmedel vid avlägsnandet. Barnet och framför allt dess vårdnadshavare och personer som är villiga att gömma undan dem för kortare eller längre tid, ges härigenom alltid en möjlighet att själva avgöra vilket som är det bästa för barnet, att familjen frivilligt lämnar landet under värdiga former i ett skede då ingen möjlighet finns att ta barnet i förvar, eller att barnet göms undan och riskerar att tas i förvar när det påträffas.
Med det rådrum för frivillig avresa, som utskottets förslag ger utrymme för, är det utskottets förhoppning att möjligheten till förvar i praktiken inte skall behöva användas i de aktuella fallen. Ytterst beror det på den enskilde och på dem som ger utlänningen råd och stöd om dessa intentioner kan uppfyllas.
Utskottet har, i likhet med flera remissinstanser, reagerat mot uttalandena i propositionen om att familjer som håller sig undan verkställighet inte kan få något stöd av samhället. Möjligheterna att få stöd har belysts i remissyttrandena, som visat att det inte finns någon laglig grund att helt vägra stöd och hjälp till dessa familjer. Utskottet förutsätter att kommuner och landsting, om en undangömd familj behöver deras hjälp och stöd, också ger dem detta i den omfattning som de båda kommunförbunden ansett möjlig. Som framgår av Rikspolisstyrelsens yttrande var vid halvårsskiftet 439 barn efterlysta, eftersom deras vistelseort var okänd. Även om de flesta personer som åtar sig att gömma undan barn kan antas göra detta av humanitet mot barnet och dess familj, finns alltid risken att barnet kan utnyttjas av mindre nogräknade personer. Utskottet anser, mot bakgrund av erfarenheter i andra länder av hur gömda barn har det och med hänsyn till vad som framkommit vid remissbehandlingen om hur barnen tar skada av att gömmas undan, att regeringen bör ge Socialstyrelsen i uppdrag att i samråd med andra berörda myndigheter försöka närmare utröna var dessa barn kan finnas och hur deras situation är. Detta bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
Utskottet har ingen erinran mot att möjligheten slopas att ta ett barn i förvar när det finns anledning anta att barnet bedriver brottslig verksamhet i Sverige, eftersom även denna möjlighet, som sällan använts, grundar sig på ett antagande om hur barnet kommer att förhålla sig.
För att begränsa möjligheterna att i det längsta utnyttja den eller de extra tidsfrister för att lämna landet som de av utskottet föreslagna bestämmelserna om förvar kan ge upphov till, föreslår utskottet att ett beslut om uppsikt skall kunna meddelas redan då det föreligger ett lagakraftvunnet beslut om antingen avvisning som inte är förenad med omedelbar verkställighet eller utvisning. Detta innebär inte att myndigheten vid varje sådant beslut måste ställa barnet under uppsikt, utan denna möjlighet bör användas med urskillning. De villkor som förenas med ett beslut om uppsikt måste också anpassas till vad som är lämpligt i det enskilda fallet. Vistas barnet på en förläggning kan det t.ex. vara tillräckligt att barnet är tillstädes vid måltider och nattvila och när avresan skall ske. Vistas barnet i ett enskilt hem skall inte heller rörelsefriheten begränsas, men barnet kan då t.ex. åläggas att hålla kontakt med polismyndigheten eller de sociala myndigheterna och vara redo för avresa på utsatt tid och plats.
Utskottets principiella inställning är som framgår ovan att det alltid måste finnas en yttersta möjlighet att avlägsna den som inte har rätt att stanna i landet. Även propositionens förslag om att ett barn får tas i förvar endast tillsammans med vårdnadshavare, ger ett barn som inte har någon vårdnadshavare med sig i landet möjlighet att vägra att lämna landet, utan att det kan tvingas till det. Som framgår av propositionen förekommer det endast i undantagsfall att ett ensamt barn tas i förvar. Utskottet drar av detta slutsatsen att förvar endast har använts, när ingen annan möjlighet att säkra ett avlägsnande funnits, och utskottet anser att en yttersta möjlighet att ta även ett ensamt barn i förvar måste finnas kvar. Denna möjlighet kan dessutom utgöra ett skydd för barnet mot att det hämtas upp eller göms undan av någon som har andra avsikter än att se till barnets bästa.
Utskottet kan i princip godta den föreslagna inskränkningen av tiden för förvar av barn till högst 72 timmar. Utskottet anser dock, med hänsyn till att utskottet föreslår att en yttersta möjlighet till förvar skall finnas kvar även i de fall barnet släppts in i landet, att det måste finnas en möjlighet att utsträcka denna tid om barnet påträffas efter att ha hållit sig undan eller gömts undan eller avresan av någon annan anledning fördröjs av omständigheter som den verkställande myndigheten inte har kunnat förutse eller avhjälpa. Alternativet, om en verkställighet bedöms inte kunna ske inom 72 timmar, blir annars att barnet måste släppas och tas i förvar på nytt och detta kan inte anses vara till gagn för barnet. Utskottet föreslår därför att vid synnerliga skäl skall förvarstiden kunna utsträckas med ytterligare 72 timmar.
När det gäller den teknik som bör användas för utformningen av 6 kap. 3 § UtlL vill utskottet framhålla följande. Till de fri- och rättigheter som framgår av regeringsformen (RF) hör det principiella skyddet för en utlänning i Sverige mot att bli frihetsberövad, t.ex genom förvar (RF 2 kap. 8 § första stycket, jämförd med 20 § andra stycket). Det finns då ingen anledning att än en gång ange ett principiellt förbud mot förvar i utlänningslagen. Regeringsformens skydd mot frihetsberövande kan dock som framgår av RF 2 kap. 12 § jämförd med 20 § andra stycket begränsas genom lag. Sådana begränsningar som görs i skyddet för en utlänning mot att frihetsberövas genom förvar kräver därför särskilda föreskrifter i utlänningslagen. Det lagförslag utskottet lägger fram med anledning av de ändringar i propositionens förslag som utskottet ovan förordat har utformats mot denna bakgrund.
Det anförda innebär att utskottet avstyrker motion 1991/92:Sf33 yrkande 1 i vad yrkandet avser förbud utan undantag mot förvar av barn och yrkande 2 samt motion 1991/92:Sf619 yrkande 15. Motionerna 1991/92:Sf34, 1991/92:Sf35 och 1991/92:Sf32 i denna del får i väsentliga delar anses tillgodosedda med vad utskottet anfört.
Beträffande yrkande 1 i motion 1991/92:Sf33 om att gränsen för när ett barn skall anses vuxet enligt utlänningslagen skall höjas till 18 år för att anpassas till FN:s barnkonvention, utgår utskottet från att frågan om åldersgränsen bör ändras kommer att uppmärksammas inom den av statsrådet aviserade utredningen om en översyn av flykting- och invandringspolitiken. Motionen bör därmed inte föranleda någon åtgärd från riksdagens sida.
Förvar av vuxna
Lars Werner m.fl. (v) anser i motion 1991/92:Sf619 att det inte föreligger något starkt behov av de utvidgade möjligheterna att ta vuxna i förvar som infördes den 1 juli 1990 och att de tidigare gällande reglerna bör återinföras eftersom förvar är en allvarlig integritetskränkning. Motionärerna begär därför att ett förslag om upphävande av de nya reglerna läggs fram (yrkande14).
Vid sin senaste behandling av dessa frågor återgav utskottet i sitt av riksdagen godkända betänkande 1990/91:SfU14 vissa uttalanden i proposition 1988/89:86 om ny utlänningslag m.m. I fråga om förvar av vuxna angavs i propositionen att en klart uttalad möjlighet att ta en utlänning i förvar redan på den grunden att hans identitet är oklar var ytterligare en åtgärd för att komma till rätta med den s.k. dokumentlösheten. Det framhölls dock att det inte alltid kunde krävas att utlänningen skulle kunna styrka sin identitet för att undgå ett beslut om förvarstagande utan det borde vara tillräckligt att han gjorde sannolikt att den identitet som han uppgav var riktig. Beträffande förvar för genomförande av utredning framhölls i propositionen att en utlänning som inte ville inställa sig till ett förhör visserligen kunde hämtas till polisen och hållas kvar där för utredning under en kortare tid (sex timmar) och att kvarhållandemöjligheten också kunde utnyttjas i samband med utlänningens ankomst till Sverige. Om många asylsökande anlände samtidigt kunde det dock vara svårt eller omöjligt för polisen att hinna genomföra ett förhör under de sex timmar som utlänningen fick hållas kvar för utredningen. Samtidigt var det uppenbart att ingen utlänning som åberopade asylskäl borde tillåtas att resa in i landet utan att ens ett inledande förhör hade hållits. En möjlighet skulle visserligen kunna vara att utöka den tid av sex timmar som utlänningen fick kvarhållas för utredning utan att ett förvarsbeslut meddelades. Detta framstod emellertid enligt föredragande statsrådet som en sämre lösning.
Utskottet erinrade om att det i sitt av riksdagen godkända betänkande 1989/90:SfU19 instämt i de bedömningar som gjorts i propositionen om behovet av de nya förvarsgrunderna för vuxna och vidhöll sin tidigare bedömning. Utskottet vidhåller ånyo sin tidigare bedömning i denna fråga och avstyrker bifall till motion 1991/92:Sf619 yrkande14.
Rättshjälp i ärende om avvisning
Rättshjälp genom offentligt biträde beviljas i ärende om avvisning, dock inte hos polismyndighet, om inte utlänningen hållits i förvar längre än tre dagar (41§ rättshjälpslagen).
I artikel 37 (d) av FN:s barnkonvention sägs: Every child deprived of his or her liberty shall have the right to prompt access to legal and other appropriate assistance, -- -- --
I den svenska översättningen sägs: Varje frihetsberövat barn skall ha rätt att snarast få tillgång till såväl juridiskt biträde och annan lämplig hjälp -- -- --
Berith Eriksson (v) begär i motion 1991/92:Sf33 yrkande 3 förslag om sådan ändring av bestämmelserna i rättshjälpslagen om offentligt biträde att dessa bringas i överensstämmelse med artikel 37 i FN:s barnkonvention.
Utskottet förutser att även frågan om rättshjälp i utlänningsärenden kommer att prövas under arbetet med översynen av flykting- och invandringspolitiken och anser att inte heller detta yrkande i motion 1991/92:Sf33 påkallar någon riksdagens åtgärd.
Kroppsvisitation
Enligt 1980 års utlänningslag fick polisman, liksom personal vid tullen och kustbevakningen och passkontrollant i vissa fall, i samband med inresekontroll undersöka bl.a. bagageutrymmen i bilar och andra transportmedel i syfte att hindra att utlänningar reser in i Sverige i strid mot reglerna i utlänningslagstiftningen. Enligt 5kap. 2§ i 1989 års utlänningslag har befogenheten fr.o.m. den 1 juli 1990 vidgats till att polisman och i vissa fall personal vid tullen och kustbevakningen i samband med inresekontroll får kroppsvisitera en utlänning samt undersöka bagage osv. i den utsträckning som det är nödvändigt för att ta reda på utlänningens identitet. Sådan undersökning får också ske för att ta reda på utlänningens resväg till Sverige, om den är av betydelse för bedömningen av rätten att resa in i och vistas här i landet.
Lars Werner m.fl. (v) anför i motion 1991/92:Sf619 att möjligheten till kroppsvisitation av asylsökande är starkt integritetskränkande och att de praktiska vinster som kan uppnås inte är tillräckliga för att motivera kränkningen. Motionärerna begär därför att regeringen skall lägga fram förslag om upphävande av de bestämmelser om kroppsvisitation som började gälla den 1 juli 1990 (yrkande16).
I proposition 1988/89:86 framhölls att det ingripande som en kroppsvisitation innebar självfallet inte fick vara större än vad som behövdes för att uppnå det avsedda resultatet. Det borde vara tillräckligt att polismannen, tulltjänstemannen eller annan som sköter inresekontrollen kände i eller utanpå fickor och kläder samt kontrollerade medfört bagage, dvs. sådana åtgärder som ibland kallas ytlig kroppsvisitation eller provisorisk skyddsvisitation. Syftet med undersökningen skulle vara att eftersöka pass och andra identitetshandlingar samt handlingar som utvisade utlänningens resväg till Sverige, exempelvis biljetter. Det fick aldrig bli fråga om någon rutinmässig visitation av utlänningar som kom hit, utan det måste finnas anledning att anta att en utlänning underlät att visa upp medförda handlingar. I de fall där det saknades skäl att ifrågasätta utlänningens uppgifter om resväg eller orsaken till att han saknade handlingar borde någon undersökning inte få företas. I specialmotiveringen påpekades att möjligheten till kroppsvisitation var av intresse främst för att den s.k. första asylland-principen skulle kunna tillämpas. För att undersökning skulle få ske krävdes också att dokument som styrkte identitet eller resväg behövdes för de syften som angivits.
Utskottet ansåg senast i sitt av riksdagen godkända betänkande 1990/91:SfU14 att möjligheten till kroppsvisitation behövdes som en av flera åtgärder för att motverka dokumentlösheten. Utskottet vidhåller denna inställning och avstyrker bifall till motion 1991/92:Sf619 yrkande16.
Transportörs kostnadsansvar
En utlänning som avvisas eller utvisas från Sverige skall enligt huvudregeln i 9kap. 1§ utlänningslagen själv betala sin resa härifrån. Eftersom utlänningen kan sakna medel till detta har regeln kompletterats med en skyldighet för den som transporterar hit utlänningen att i vissa fall i förhållande till staten svara för den kostnaden.
En utlänning som avvisas därför att han saknar pass eller erforderliga tillstånd eller medel för sin hemresa får enligt 8kap. 6§ utlänningslagen föras tillbaka till det fartyg eller luftfartyg som han kom med eller sättas ombord på annat fartyg eller luftfartyg med samma ägare eller brukare. Om det är nödvändigt skall plats beredas även för medföljande bevakningspersonal.
Vid avvisning av de angivna skälen är den som transporterat hit utlänningen med fartyg eller luftfartyg enligt 9kap. 2§ utlänningslagen skyldig att ersätta staten för kostnaden för utlänningens resa från Sverige samt för resekostnaden för medföljande bevakningspersonal. Transportören kan helt eller delvis befrias från kostnadsansvaret om han kan visa att han haft skälig anledning att anta att utlänningen hade rätt att resa in i Sverige eller det med hänsyn till kostnadens storlek eller av andra skäl framstår som uppenbart oskäligt att kräva ut kostnaden.
Transportörens kostnadsansvar har utökats genom 1989 års utlänningslag. Skyldigheten att bereda plats på transportörens egna fartyg eller luftfartyg, som tidigare gällde endast om fartyget skulle avgå omedelbart eller inom den närmaste tiden och endast den avvisade utlänningen själv, har utsträckts att gälla under i princip obegränsad tid och avse även medföljande bevakningspersonal. Kostnadsansvaret, som tidigare bara gällde för transporter med egna fartyg och luftfartyg, har dessutom utvidgats att avse även transporter med transportmedel som har annan ägare eller brukare.
Lars Werner m.fl. anför i motion 1991/92:Sf619 att den utökade skyldigheten för transportföretag att stå för asylsökandes och bevakningspersonals resekostnader vid avvisning i förening med viseringspolitiska åtgärder kan hindra flyktingar att nå Sverige, och motionärerna begär att regeringen skall lägga fram förslag om att reglerna om transportörers kostnadsansvar skall återges den lydelse de hade före den 1 juli 1989 (yrkande19).
I proposition 1988/89:86 anfördes att det ökade ansvaret för transportören var ett medel att på ett relativt tidigt stadium motverka en ytterligare spridning av problemet med dokumentlöshet. Ansvaret skulle gälla i fall där transportören hade en realistisk möjlighet att kontrollera om vederbörande hade rätt att resa hit. Kostnadsansvar och ansvar för återtransport borde endast komma i fråga om avvisning skedde på grund av att utlänningen saknade pass eller erforderliga tillstånd eller medel för hemresa. Vidare angavs att ersättningsskyldigheten skulle kunna efterges helt eller delvis om det i praktiken hade varit omöjligt för befälhavaren att genomföra en kontroll, t.ex. vid färjeförbindelser mellan de nordiska länderna eller vid andra transporter där ett mycket stort antal personer skall tas ombord under kort tid. Något ansvar borde inte heller komma i fråga om utlänningen haft falska handlingar, om inte dessa handlingar varit så uppenbart falska att det måste ha upptäckts omedelbart.
I propositionen angavs också att regler om straffansvar för de transportörer som befordrar utlänningar utan pass eller visum hade införts i en rad länder under senare år. Detta hade inte ansetts strida mot gällande internationella överenskommelser på området, och det måste med nödvändighet ha medfört att kontroller redan vidtogs av bolagen i förhållande till dessa länder. Det var svårt att inse att någon form av motsvarande kontroll då inte skulle kunna vidtas också beträffande resenärer till Sverige. Detta argument hade enligt propositionen också bäring på den allvarligare invändningen att ett ökat ansvar för transportörerna kunde få till effekt att dessa inte ville eller vågade ta ombord sådana personer som hals över huvud flytt sitt land undan förföljelse och därför inte heller kunde skaffa vare sig pass eller erforderliga tillstånd. Denna risk hade alltså inte avhållit andra länder från att införa straffsanktioner mot transportföretagen. I propositionen redovisades även att det enligt Chicagokonventionen åligger ett flygbolag att kontrollera att en passagerare innehar de dokument som krävs för inresa i destinationslandet. Enligt konventionen gäller skyldigheten för en transportör att återföra en passagerare från destinationslandet till dess passageraren definitivt tillåtits komma in i landet. Någon tidsgräns inom vilken återförandet måste ske finns inte i konventionsbestämmelsen.
Utskottet har senast i det förenämnda betänkandet 1990/91:SfU14 vidhållit att det utökade kostnadsansvaret för transportörer behövs. Utskottet finner inte anledning till ändrat ställningstagande och avstyrker bifall till motion 1990/91:Sf619 yrkande 19.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande förvar av barn att riksdagen med anledning av proposition 1991/92:138 i denna del och motionerna 1991/92:Sf32 i denna del, 1991/92:Sf34 och 1991/92:Sf35 och med avslag på motionerna 1991/92:Sf33 yrkandena 1 och 2 och 1991/92:Sf619 yrkande 15 dels antar det i bilaga av utskottet framlagda förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529), dels som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om gömda barn, res. 1 (fp, kds) men. (v)
2. beträffande förvar av vuxna att riksdagen avslår motion 1991/92:Sf619 yrkande 14, men. (v)
3. beträffande rättshjälp att riksdagen avslår motion 1991/92:Sf33 yrkande 3,
4. beträffande kroppsvisitation att riksdagen avslår motion 1991/92:Sf619 yrkande16, men. (v)
5. beträffande ansvar för transportörer att riksdagen avslår motion 1991/92:Sf619 yrkande 19. res. 2 (fp) - motiv. men. (v)
Stockholm den 26 november 1992
På socialförsäkringsutskottets vägnar
Gullan Lindblad
I beslutet har deltagit: Gullan Lindblad (m), Doris Håvik (s), Margit Gennser (m), Birgitta Dahl (s), Börje Nilsson (s), Hans Dau (m), Nils-Olof Gustafsson (s), Leif Bergdahl (nyd), Margareta Israelsson (s), Gustaf von Essen (m), Maud Björnemalm (s), Ingela Mårtensson (fp), Märtha Gårdestig (kds), Marianne Jönsson (c) och Monica Widnemark (s).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Berith Eriksson (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Reservationer
1. Förvar av barn (mom. 1)
Ingela Mårtensson (fp) och Märtha Gårdestig (kds) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 18 börjar med "Utskottet konstaterar" och på s. 21 slutar med "utskottet anfört" bort ha följande lydelse:
Utskottet delar uppfattningen i propositionen att det är ytterst angeläget att snarast inskränka möjligheterna att ta barn i förvar med stöd av utlänningslagen och att denna inskränkning bör avse inte bara grunderna för förvarstagande utan även förvarstidens längd. Utskottet delar också uppfattningen att det kan anföras starka skäl för ett absolut förbud mot att ta barn i förvar, men att ett sådant förbud skulle medföra att avlägsnandebeslut rörande barnfamiljer i vissa fall inte skulle kunna verkställas. Detta gäller framför allt de fall då den asylsökande inte skall tillåtas resa in i landet utan i princip skall återsändas omgående. Särskilt när det är fråga om verkställighet med omedelbar avvisning till tredje land kan ett mycket kortvarigt undanhållande medföra att verkställighet över huvud taget inte blir möjlig.
När det gäller förbud mot förvar av barn vid verkställighet av andra avvisningsbeslut eller av utvisningsbeslut ansluter sig utskottet till den bedömning som gjorts i propositionen.
Utskottet delar också uppfattningen att ett barn inte får skiljas från sin vårdnadshavare genom att barnet eller vårdnadshavaren tas i förvar och att inte heller ensamma barn får tas i förvar.
Det anförda innebär att utskottet tillstyrker propositionens förslag i denna del och avstyrker bifall till motionerna Sf32 i denna del, Sf33 yrkandena 1 och 2, Sf34 och Sf619 yrkande 15.
dels att moment 1 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
1. beträffande förvar av barn att riksdagen med bifall till proposition 1991/92:138 i denna del och med avslag på motionerna 1991/92:Sf32 i denna del, 1991/92:Sf33 yrkandena 1 och 2, 1991/92:Sf34, 1991/92:Sf35 och 1991/92:Sf619 yrkande 15 antar det i bilagan framlagda förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) i den som propositionens förslag betecknade lydelsen men med den ikraftträdandebestämmelse som föreslagits av utskottet och med följande ingress: Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (1989:59) att 6 kap. 3 § skall ha följande lydelse.
2. Ansvar för transportörer (mom. 5 motiveringen)
Ingela Mårtensson anser att den del av utskottets yttrande som på s. 25 börjar med "Utskottet har" och slutar med "yrkande 19." bort ha följande lydelse:
Utskottet har senast i det förenämnda betänkandet 1990/91:SfU14 vidhållit att det utökade kostnadsansvaret för transportörer behövs. Utskottet finner inte nu anledning till ändrat ställningstagande, men anser att det finns anledning att följa upp reglerna om transportörernas kostnadsansvar inte minst med tanke på att det fanns kritik mot dessa regler när de infördes. Kritiken gick ut på att det inte rimligen kan åläggas transportbolagen att verkställa myndighetsbeslut. Utskottet förutsätter att en sådan uppföljning sker utan något initiativ från riksdagens sida.
Särskilt yttrande
Ingela Mårtensson (fp) anför:
Jag anser att propositionens förslag om att inskränka möjligheterna att ta barn i förvar är ett steg i rätt riktning. Jag anser dock att möjligheten till förvarstagande av barn helt borde förbjudas. Många barn blir varje år inlåsta i Sverige endast av det skälet att deras familjer söker asyl. Att över huvud taget frihetsberöva barn strider helt mot rättsmedvetandet. Målsättningen måste därför vara att möjligheten att ta barn i förvar i framtiden helt elimineras. Det gäller att utveckla andra former för att säkerställa verkställighet av fattade beslut utan att tillgripa frihetsberövande. Jag har dock förståelse för att en sådan förändring måste tas i flera steg. Jag har därför inget att erinra mot propositionens förslag i dessa delar.
Meningsyttring av suppleant
Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet, eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i utskottet.
Berith Eriksson (v) anför:
Vid riksdagsbehandlingen av den nya utlänningslagen framförde Vänsterpartiet att barn endast skulle få tas i förvar i yttersta undantagsfall, och att den dittillsvarande tillämpningen av lagen inneburit förvar av barn i alldeles för hög utsträckning. Vänsterpartiet har därefter flera år i rad återkommit med yrkanden om införande av totalförbud mot förvar av barn, sedan det visat sig att antalet förvarstagna barn steg dramatiskt efter de nya bestämmelsernas införande. Vänsterpartiet ser nu inget skäl till att ändra inställningen att barnförvar bör förbjudas helt, och riksdagen bör hos regeringen begära förslag om förbud utan undantag mot förvar av barn under 18 år. Tills vidare kan jag godta propositionens förslag med den ändringen att möjligheten till förvar endast finns kvar i de fall verkställigheten avser annat land än hemlandet.
Vänsterpartiet motsatte sig också att möjligheterna att ta vuxna i förvar vidgades i den nya utlänningslagen. Något behov av dessa utvidgningar finns inte. Förvar är en allvarlig integritetskränkning, och jag anser att denna åtgärd bör användas när det föreligger mycket starka skäl. De tidigare reglerna enligt 1980 års utlänningslag bör därför återinföras, och regeringen bör lägga fram förslag härom.
Även kroppsvisitation av asylsökande för att ta reda på resväg eller identitet är starkt integritetskränkande. De praktiska vinster som kan uppnås är inte tillräckliga för att motivera en så ingripande integritetskränkning, och bestämmelsen om kroppsvisitation i den nya utlänningslagen bör därför snarast upphävas. Regeringen bör snarast lägga fram förslag härom.
Det ökade ansvaret för dem som transporterar utlänningar utan erforderliga tillstånd medför att flygbolag och rederier måste kontrollera att passagerarna har pass och inresetillstånd. Detta kan i förening med viseringspolitiska åtgärder hindra flyktingar att nå Sverige, vilket inte kan anses acceptabelt. Riksdagen bör därför begära förslag från regeringen som innebär att de regler som gällde före den 1 juli 1989 om transportörers ansvar skall återinföras.
Mot bakgrund av det anförda anser jag att utskottet under mom. 1, 2, 4 och 5 borde ha hemställt:
1. beträffande barn i förvar att riksdagen med bifall till motion 1991/92:Sf33 yrkandena 1 och 2 och med anledning av motion 1991/92:Sf619 yrkande 15 och proposition 1991/92:138 i denna del samt med avslag på motionerna 1991/92:Sf32 i denna del, 1991/92:Sf34 och 1991/92:Sf35
dels antar det i bilagan framlagda lagförslaget i den som propositionens förslag betecknade lydelsen, men med den ikraftträdandebestämmelse som föreslagits av utskottet och med följande ingress: Härigenom förskrivs i fråga om utlänningslagen (1989:59) att 6 kap. 3 § skall ha följande lydelse., samt med den ändringen att 6 kap. 3 § första stycket 1 erhåller följande lydelse:
1. det är sannolikt att barnet kommer att avvisas enligt 4 kap. 1 eller 2 § och att förordnande om omedelbar verkställighet enligt 8 kap. 8 § till annat land än hemlandet kommer att meddelas eller fråga uppkommer om verkställighet av ett sådant beslut om avvisning, och
dels som sin mening ger regeringen till känna vad som anförts om förvar av barn,
2. beträffande förvar av vuxna att riksdagen med bifall till motion 1991/92:Sf619 yrkande 14 som sin mening ger regeringen till känna vad som anförts om förvar av vuxna,
4. beträffande kroppsvisitation att riksdagen med bifall till motion 1991/92:Sf619 yrkande 16 som sin mening ger regeringen till känna vad som anförts om kroppsvisitation,
5. beträffande ansvar för transportörer att riksdagen med bifall till motion 1991/92:Sf619 yrkande 19 som sin mening ger regeringen till känna vad som anförts om ansvar för transportörer.
Av utskottet framlagt lagförslag
Bilaga
Förslag till Lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)
Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (1989:529) att 6 kap. 3--5 §§ skall ha följande lydelse.
Propositionens lagförslag Utskottets lagförslag
6 kap.
3 §
Ett utländskt barn under Ett utländskt barn under sexton år får inte tas i sexton år får tas i förvar. förvar endast om
Detta gäller dock inte om
1. det är sannolikt att 1. det är sannolikt att barnet kommer att avvisas barnet kommer att avvisas enligt 4 kap. 1 eller 2 § enligt 4 kap. 1 eller 2 § och att förordnande om och att förordnande om omedelbar verkställighet omedelbar verkställighet enligt 8 kap. 8 § kommer enligt 8 kap. 8 § kommer att meddelas eller fråga att meddelas eller fråga uppkommer om verkställighet uppkommer om verkställighet av ett sådant beslut om av ett sådant beslut om avvisning, och 2. det finns en avvisning, och det finns en uppenbar risk för att uppenbar risk för att barnet annars håller sig barnet annars håller sig undan och därigenom undan och därigenom äventyrar en äventyrar en förestående förestående verkställighet som inte verkställighet som inte bör fördröjas. bör fördröjas, eller
2. fråga uppkommer om
verkställighet av ett
beslut om avvisning i annat
fall än som sägs under 1
eller av ett beslut om
utvisning enligt 4 kap. 3 §
och det vid ett tidigare
försök att verkställa
beslutet inte visat sig
tillräckligt att barnet
ställts under uppsikt
enligt bestämmelserna i 5
§ tredje stycket.
Barnet får inte tas i Barnet får inte tas i
förvar om det är förvar enligt första
tillräckligt att det stycket 1 om det är
ställs under uppsikt enligt tillräckligt att det
bestämmelserna i 5 § ställs under uppsikt enligt
andra stycket. bestämmelserna i 5 §
andra stycket.
Barnet får inte skiljas Barnet får inte skiljas
från sin vårdnadshavare från sin vårdnadshavare
eller, om de är flera, en eller, om de är flera, en
av dem genom att av dem genom att
vårdnadshavaren eller vårdnadshavaren eller
barnet tas i förvar. Ett barnet tas i förvar. Har
barn får tas i förvar barnet ingen vårdnadshavare
endast tillsammans med här i riket får det tas
vårdnadshavare. i förvar endast om det
föreligger synnerliga
skäl.
Ett barn får inte hållas i förvar längre tid än 72 timmar.
Propositionens lagförslag Utskottets lagförslag
4§
En utlänning får inte hållas i förvar med stöd av 2 § första stycket 2 längre tid än 48 timmar.
I övrigt får en I övrigt får en
utlänning inte hållas utlänning som fyllt sexton
kvar i förvar mer än år inte hållas kvar i
två veckor, om det inte förvar mer än två
finns synnerliga skäl veckor, om det inte finns
för en längre tid. Om synnerliga skäl för en
ett beslut om avvisning eller längre tid. Om ett beslut
utvisning har meddelats, om avvisning eller utvisning
får en utlänning dock har meddelats, får en
hållas i förvar i sådan utlänning dock
högst två månader, om hållas i förvar i
det inte finns synnerliga högst två månader, om
skäl för en längre det inte finns synnerliga
tid. skäl för en längre
tid.
Ett utländskt barn under
sexton år får inte
hållas i förvar
längre tid än 72 timmar,
eller om det finns synnerliga
skäl ytterligare 72 timmar.
5 §
En utlänning som har fyllt sexton år kan, under de förutsättningar som anges i 2 §, i stället för att tas i förvar ställas under uppsikt, om detta är tillräckligt.
Ett utländskt barn under
sexton år kan, under de
förutsättningar som
anges i 3 § första
stycket 1, ställas under
uppsikt.
Ett utländskt barn under
sexton år kan dessutom
ställas under uppsikt
när beslut har meddelats om
avvisning i annat fall än
som avses i andra stycket
eller om utvisning enligt 4
kap. 3 §.
Uppsikt innebär att utlänningen är skyldig att på vissa tider anmäla sig hos polismyndigheten i orten eller lämna ifrån sig sitt pass eller annan legitimationshandling eller uppfylla andra särskilda villkor.
Denna lag träder i kraft Denna lag träder i kraft den 1 juli 1992. den 1 januari 1993.