Fortsatt svenskt deltagande i en internationellsäkerhetsstyrka i Afghanistan
Betänkande 2003/04:UFÖU2
Sammansatta utrikes- och försvarsutskottets betänkande2003/04:UFÖU2
Fortsatt svenskt deltagande i en internationellsäkerhetsstyrka i Afghanistan
Sammanfattning Det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet behandlar i detta betänkande regeringens proposition 2003/04:71 Fortsatt svenskt deltagande i en internationell säkerhetsstyrka i Afghanistan, i vilken föreslås att riksdagen beslutar att bemyndiga regeringen att ställa en väpnad styrka om högst 150 personer till den internationella säkerhetsstyrkans (ISAF) förfogande under förutsättning att Förenta nationernas säkerhetsråd ger fortsatt mandat för styrkan. I betänkandet understryker utskottet att den internationella säkerhetsstyrkan finns på plats på grundval av mandat från FN:s säkerhetsråd. Säkerhetsläget i Afghanistan måste förbättras för att långsiktig stabilitet och utveckling skall kunna skapas. Utskottet konstaterar att FN:s säkerhetsråd i resolution 1510 av den 13 oktober 2003 beslutat att utöka ISAF:s geografiska mandat för att möjliggöra en successiv etablering av den internationella säkerhetsstyrkan även utanför Kabul. Syftet med utvidgningen är fortsatt att skapa säkerhet för de afghanska myndigheterna samt för FN och övrig internationell personal verksam inom återuppbyggnad och humanitär verksamhet, samt att därutöver möjliggöra stöd till exempelvis valprocessen och reformerna av den afghanska säkerhetssektorn. Detta skall ske genom avväpning, demobilisering och återintegrering av milisförband och genom att hävda centralregeringens auktoritet. Utskottet föreslår att regeringen ställer en svensk väpnad styrka om högst 150 personer till förfogande som ett svenskt bidrag till den internationella säkerhetsstyrkan i Afghanistan (ISAF) under förutsättning att det även fortsättningsvis finns ett giltigt mandat för den internationella säkerhetsstyrkan enligt beslut av Förenta nationernas säkerhetsråd. Därmed avstyrker utskottet en motion som avlämnats i ärendet. Till betänkandet har fogats en reservation och två särskilda yttranden.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut Riksdagen bifaller proposition 2003/04:71 och medger att regeringen ställer en väpnad styrka om högst 150 personer till förfogande som ett svenskt bidrag till den internationella säkerhetsstyrkan i Afghanistan (ISAF) under förutsättning att det även fortsättningsvis finns ett giltigt mandat för den internationella säkerhetsstyrkan enligt beslut av Förenta nationernas säkerhetsråd. Därmed avslår riksdagen motion 2003/04:U25. Reservation (v) Stockholm den 13 maj 2004 På sammansatta utrikes- och försvarsutskottets vägnar Urban Ahlin Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Urban Ahlin (s), Tone Tingsgård (s), Ewa Björling (m), Berndt Ekholm (s), Rosita Runegrund (kd), Alice Åström (v), Carina Hägg (s), Ola Rask (s), Allan Widman (fp), Birgitta Ahlqvist (s), Nils Oskar Nilsson (m), Lotta N Hedström (mp), Berndt Sköldestig (s), Gunilla Carlsson i Tyresö (m), Birgitta Ohlsson (fp), Kenneth G Forslund (s) och Claes Västerteg (c).
2003/04 UFöU2 Redogörelse för ärendet Ärendet och dess beredning Efter att Bonnkonferensen om Afghanistans politiska framtid i slutet av 2001 enats om att anmoda FN:s säkerhetsråd att överväga en snabb insats av en FN- auktoriserad styrka antog säkerhetsrådet resolution 1386 med denna innebörd. Detta ägde rum den 20 december 2001. Därigenom gavs ett bemyndigande att upprätta en internationell säkerhetsstyrka (International Security Assistance Force, ISAF) under sex månader, dvs. till och med den 20 juni 2002, med uppgift att bistå den afghanska interimsmyndigheten med att upprätthålla säkerheten i Kabul med omgivningar. I resolutionen uppmanade FN:s säkerhetsråd medlemsstaterna att bidra med personal, utrustning och andra resurser till den internationella säkerhetsstyrkan. Endast en dryg vecka efter det att FN-resolutionen antagits, den 28 december 2001, överlämnade regeringen propositionen Svenskt deltagande i en multinationell säkerhetsstyrka i Afghanistan (prop. 2001/02:60) till riksdagen. Riksdagen beslutade den 18 januari 2002 (bet. 2001/02:UFöU2, rskr. 2001/02:140) att bemyndiga regeringen att ställa en väpnad styrka om högst 45 personer till förfogande under högst sex månader som ett svenskt bidrag till en multinationell styrka i Afghanistan på grundval av mandatet från FN:s säkerhetsråd. Därefter har det svenska bidraget till den internationella säkerhetsstyrkan i Afghanistan, ISAF, förlängts vid flera tillfällen (prop. 2001/02:179, bet. 2001/02:UFöU3, rskr. 323, prop. 2002/03:21, bet. 2002/03:UFöU1, rskr. 71, bet. 2003/04:UU8, rskr. 190). Riksdagsbesluten om förlängning har föranletts av att FN:s säkerhetsråd beslutat om resolutioner som för sex respektive tolv månader i taget givit mandat för en fortsättning av den internationella styrkans närvaro. Enligt det sistnämnda riksdagsbeslutet, vilket fattades den 11 december 2003 på grundval av betänkande UU8, bemyndigades regeringen att fortsatt ställa en väpnad styrka om högst 45 personer till förfogande som ett svenskt bidrag till ISAF t.o.m. den 25 februari 2004. I betänkande UU8 konstaterade utrikesutskottet att FN:s säkerhetsråd enhälligt hade antagit resolution 1510 (2003) om ett fortsatt och utvidgat mandat för ISAF. Vidare noterade utskottet dels att beredning pågick inom Regeringskansliet och Försvarsmakten om vilka former och uppgifter som skulle kunna bli aktuella på sikt för ett svenskt militärt engagemang för säkerheten i Afghanistan, dels att regeringen kunde få anledning att återkomma till riksdagen i frågan. I den nu aktuella propositionen, 2003/04:71, vilken beslutades av regeringen den 15 april 2004, föreslås att riksdagen medger att regeringen ställer en väpnad styrka bestående av högst 150 personer till förfogande för deltagande inom ramen för den internationella säkerhetsstyrkan i Afghanistan (ISAF). Regeringen bedömer att riksdagens bemyndigande för insatsen i Afghanistan nu borde kunna lämnas utan begränsning i tiden. En förutsättning för bemyndigandets fortsatta giltighet är att det även fortsättningsvis finns ett giltigt mandat för den aktuella styrkan enligt beslut av FN:s säkerhetsråd. Inför de församlade utrikes- och försvarsutskotten har en föredragning ägt rum den 4 maj 2004 med deltagande av representanter för Utrikesdepartementet, Försvarsdepartementet och Försvarsmakten. Vid föredragningen redovisades bl.a. innehållet i resolution 1510 från FN:s säkerhetsråd, säkerhetsläget i olika delar av Afghanistan samt utformningen av befintlig och planerad verksamhet med s.k. PRT-enheter (Provincial Reconstruction Teams, ung. regionala enheter för säkerhet och återuppbyggnad) och utformningen av övrig svensk väpnad insats i Mazar-e-Sharif-området liksom hotbilden i regionen. Bakgrund Sverige har deltagit i den internationella säkerhetsstyrkan i Afghanistan sedan den etablerades vid årsskiftet 2001/02. De svenska bidragen bestod inledningsvis av en underrättelseenhet och av spaningsförband. Under perioden mellan september 2002 och februari 2004 har det svenska bidraget främst bestått av enheter för civilmilitär samverkan (CIMIC) samt av stabsofficerare inom ISAF:s högkvarter och av samverkansofficerare mellan ISAF:s högkvarter och Kabuls garnison. I dagsläget omfattar ISAF-styrkan ca 6 400 personer från 34 länder, varav 21 är EU-stater. Storbritannien hade inledningsvis ansvaret för att leda den internationella säkerhetsstyrkan. Därefter har i tur och ordning Turkiet, Nederländerna och Tyskland ansvarat för styrkan innan Nato tog över ledningen i augusti 2003. Ett av huvudskälen till detta var enligt Utrikesdepartementet att insatsen vuxit i omfattning, vilket medförde svårigheter för ett enskilt land att svara för ledningen liksom att problem med kontinuitet och överblick kunde uppstå om ledningsansvaret skulle växla mellan olika länder. Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen redogör regeringen för den senaste utvecklingen i Afghanistan, den humanitära situationen och det svenska engagemanget i landet. Den internationella säkerhetsstyrkan i Afghanistan samt nuvarande och planerat svenskt deltagande i denna styrka beskrivs. Regeringen föreslår att riksdagen medger att regeringen ställer en väpnad styrka bestående av högst 150 personer till förfogande för deltagande inom ramen för den internationella säkerhetsstyrkan i Afghanistan (ISAF) under förutsättning att det även fortsättningsvis finns ett giltigt mandat för den internationella säkerhetsstyrkan enligt beslut av Förenta nationernas säkerhetsråd.
Utskottet
Propositionen Den senaste utvecklingen i Afghanistan Regeringen redovisar i propositionen den senaste utvecklingen i Afghanistan. En ny konstitution antogs den 4 januari 2004 och de demokratiska president- och parlamentsval som enligt Bonnöverenskommelsens tidtabell skulle hållas i juni 2004 har skjutits upp till september 2004. Den afghanska övergångsregeringen och FN:s civila mission i Afghanistan, UNAMA (United Nations Assistance Mission in Afghanistan), har genom arbetet i en valkommission viktiga funktioner när det gäller att tillse att valen blir så rättvisa och säkra som möjligt. Flyktingproblemen är fortfarande stora. Även om den tidigare talibanregimens organiserade förtryck har upphört är situationen i fråga om mänskliga rättigheter fortsatt dålig och kvinnor och flickor är särskilt utsatta. I propositionen anges att säkerhetssituationen under det senaste året har försämrats markant i de södra och norra delarna av landet liksom i Kabul. Attackerna från islamistiska grupperingar som är fientligt inställda mot den nya regimen inriktas på civil FN-personal och företrädare för olika hjälporganisationer. Den afghanska regeringen har betydande svårigheter med att nå inflytande i landets olika regioner, och det råder akut brist på fungerande offentliga institutioner i provinser och distrikt, inte minst när det gäller närvaron av myndigheter, vilket har betydelse för säkerhetssituationen. Utvecklingen i Afghanistan är svårbedömd och osäker även på kort sikt. Enligt propositionen kännetecknas situationen där för närvarande av politisk instabilitet, starka centrifugala krafter och en omfattande kriminalitet. De närmaste månaderna, inför och under valen, torde vara avgörande för utvecklingen framöver. De flesta bedömare uppges vara eniga om att en bred internationell militär och civil närvaro är det enda som i nuläget kan erbjuda en förbättrad säkerhetssituation och möjliggöra rättvisa val. UNAMA (på den civila sidan) och ISAF (på den militära sidan) har därför viktiga funktioner när det gäller att säkerställa och koordinera det internationella stödet. Vissa internationella insatser i Afghanistan och syftet med dessa Ett nära samarbete äger rum mellan FN-missionerna ISAF och UNAMA, vilket framgår av propositionen. UNAMA har till uppdrag att koordinera insatserna enligt Bonnplanen. Vidare ansvarar den för att samordna all FN-verksamhet i landet och skall koordinera det internationella samfundets stöd dit. UNAMA skall också bedriva ett nära samarbete med de afghanska myndigheterna när det gäller mänskliga rättigheter, rättsväsende inklusive polisväsende, genderfrågor, humanitära insatser och återuppbyggnadsinsatser, narkotikafrågor samt demobilisering. Mer än 400 personer arbetar sammanlagt vid UNAMA:s huvudkontor i Kabul och i sju regionala kontor i landet. Den USA-ledda koalitionen Operation Enduring Freedom, OEF, har fortsatt att bekämpa kvarvarande talibanstyrkor och al-Qaida och har under det senaste året också sökt etablera en mer långsiktigt säkerhetshöjande internationell närvaro i de afghanska regionerna. Den viktigaste åtgärden har varit att etablera ett antal regionala enheter för säkerhet och återuppbyggnad, s.k. PRT, vilka har till uppgift att genom observatörsverksamhet, samverkan och rådgivning samt stöd till lokala myndigheter bidra till säkerheten och återuppbyggnaden i landets provinser. Enligt UNAMA har säkerhetssituationen förbättrats på alla håll där regionala enheter har upprättats. Utöver USA har Storbritannien och Nya Zeeland tagit ledningen för var sin PRT-enhet inom ramen för OEF-koalitionen. De båda sistnämnda länderna har uttryckt önskemål om att deras enheter skall föras över till ISAF i samband med utvidgningen av den internationella säkerhetsstyrkans geografiska mandat. I ett uttalande av säkerhetsrådets ordförande i juni 2003 välkomnades etableringen av regionala enheter för säkerhet och återuppbyggnad (PRT) och uppmanades fler länder att bidra. Genom resolution 1510 (2003) beslutade FN:s säkerhetsråd i oktober 2003 att utöka ISAF:s geografiska mandat för att möjliggöra en successiv etablering av den internationella säkerhetsstyrkan även utanför Kabul. Syftet med utvidgningen är att skapa säkerhet för de afghanska myndigheterna samt för FN och övrig internationell personal som arbetar med återuppbyggnad och humanitär verksamhet, och därutöver bl.a. att stödja valprocessen och reformer inom den afghanska säkerhetssektorn. Liksom redan är fallet i Kabulområdet väntas ISAF också i sin regionala verksamhet samverka med och få understöd från OEF-koalitionen, exempelvis när det gäller evakuering och flygunderstöd. Svenskt deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan Västra Balkan, Afghanistan och Liberia har enligt regeringen prioriterats som områden för svenska militära krishanteringsinsatser under 2004. I fråga om Afghanistan ses det som särskilt betydelsefullt att Sverige bidrar till säkerhet och stabilitet och till att utvidga övergångsregeringens inflytande till regionerna utanför huvudstaden. Efter att Storbritannien erbjudit sig att ta ett övergripande ansvar för den planerade utvidgningen av den internationella säkerhetsstyrkan i norra Afghanistan har Försvarsmakten på regeringens uppdrag utarbetat förslag till dels ett svenskt säkerhetshöjande bidrag till en regional enhet för stabilisering och återuppbyggnad, dels en till denna enhet knuten framskjuten understödsbas. Försvarsmakten förordar en svensk insats inom ramen för den brittiskledda utvidgningen av ISAF i Mazar- e-Sharif, en huvudort i norra Afghanistan, vilket också är vad som föreslås av regeringen i den nu aktuella propositionen. I propositionen anges att det svenska bidraget planeras bestå av militära observatörsteam och viss stabs- och underhållspersonal. Enheten leds av Storbritannien, och till denna väntas även Danmark och Rumänien bidra. Huvuduppgifterna för observatörsteamen kommer främst att vara att tillhandahålla säkerhetshöjande närvaro samt militär och civil samverkan med lokala makthavare i provinserna. Teamen kommer preliminärt att få särskilda uppgifter till stöd för valprocessen. Sverige avser vidare att bidra med personal inom ramen för en framskjuten understödsbas i samma område som den regionala enheten, inledningsvis i form av ett lufttransporterat snabbinsatskompani. Den primära uppgiften för kompaniet förväntas bli att som militär reservstyrka kunna förstärka och undsätta enheter i regionen, exempelvis en planerad brittisk-finsk-norsk enhet i näraliggande Maimana, samt i övrigt etablera säkerhetshöjande närvaro respektive övervaka verksamhet av särskild betydelse. Sverige kommer också att tillhandahålla ett transportflygplan med besättning och understödjande personal. Utöver de nu nämnda enheterna kommer nationella resurser för underrättelsebearbetning och logistik att avdelas för stöd till de svenska ISAF- insatserna. Det kan vidare bli aktuellt att ha personal och enheter vid någon av ISAF:s baser i de omgivande länderna. Den närvaro som redan i dag finns i Kabul med stabs- och samverkansofficerare, stöd och logistik, samt med brandmän i räddningsstyrkan vid Kabuls flygplats planeras kvarstå och ingå i det nya utökade truppbidraget. Preliminärt beräknas det svenska utökade bidraget uppgå till ca 112 personer i regionala enheter respektive Kabul och innefatta en möjlighet till ytterligare utökning till totalt högst 150 personer om säkerhetsläget skulle förändras. Försvarsmakten bedömer de sammantagna riskerna för svensk trupp i det aktuella operationsområdet som låga till medelhöga. Risken för att enheterna dras in i direkta stridigheter bedöms vara lägre än exempelvis risken för att drabbas av våld med anknytning till narkotikahantering eller annan kriminalitet. Främst för den personal som ingår i snabbinsatskompaniet kan riskerna tillfälligt bli högre. Målsättningen är att utgångsgrupperingen av den svenska styrkan skall vara slutförd under juni 2004, vilket är den tidsplan som gäller också för övriga länder som bidrar med styrkor till nordvästra Afghanistan. Regeringens utgångspunkt är att huvuddelen av det svenska bidraget skall kunna stå till den internationella styrkans förfogande under flera års tid. Beroende på tillgång till och efterfrågan på styrkebidrag kan bidragets närmare sammansättning dock komma att skifta under denna period. Regeringen redovisar i den nu aktuella propositionen också det folkrättsliga mandatet för den svenska insatsen m.m. och bedömer, mot bakgrund av att FN kan antas förlänga mandatet för den internationella säkerhetsstyrkan med ett år i taget, att riksdagens bemyndigande för insatsen i Afghanistan nu borde kunna lämnas utan begränsning i tiden, men under förutsättning att ett giltigt mandat för den internationella styrkan även fortsättningsvis föreligger enligt beslut av FN:s säkerhetsråd. Om säkerhetsrådet vid en senare tidpunkt skulle besluta att inte förlänga mandatet för den internationella säkerhetsstyrkan, avser regeringen att återkomma till riksdagen med en ny proposition, alternativt återkalla det svenska bidraget. Regeringen beräknar totalkostnaden för nuvarande och planerade insatser till ca 176 miljoner kronor under 2004. Finansieringen avses ske från utgiftsområde 6, anslaget 6:1 Förbandsverksamhet, beredskap och fredsfrämjande truppinsatser m.m.
Motionen Vänsterpartiet förordar i kommittémotion 2003/04:U25 avslag på propositionen i de delar som handlar om en utvidgning av det svenska bidraget till ISAF till att omfatta insatser i andra delar av Afghanistan än de där Sverige redan bidrar. I motionen konstateras att ISAF hittills endast varit verksamt i och kring huvudstaden Kabul. Motionärerna framhåller att Vänsterpartiet tidigare har ställt sig bakom militära insatser i Afghanistan inom ISAF. På ett allmänt plan säger man sig hysa förståelse för regeringens argument i den nu aktuella propositionen om behovet av bred internationell närvaro också utanför Kabulområdet liksom om behovet av att militärt säkerställa och koordinera sådan närvaro. Det finns dock, menar motionärerna, därigenom en risk för sammanblandning av verksamheten inom ISAF och den verksamhet som bedrivs inom ramen för den USA-ledda koalitionen OEF, Operation Enduring Freedom. Denna risk förstärks av att det finns önskemål om att föra över förband från OEF till ISAF, något som enligt Vänsterpartiet vore olyckligt eftersom ISAF:s verksamhet är inriktad på säkerhet och återuppbyggnad, vilket kräver andra kvalifikationer än vad som erfordras för att delta i OEF:s insatser riktade mot talibaner. Enligt motionärerna har hittills ett av huvudvillkoren för Vänsterpartiets stöd till tidigare beslut om svensk medverkan i den internationella säkerhetsstyrkan i Afghanistan varit att ISAF:s verksamhet inte blandas samman med OEF:s verksamhet. I och med att ISAF-styrkor nu skall placeras ut i andra delar av landet än i Kabul med omnejd finns det risk för att dessa kommer alltför nära eller sammanblandas med OEF-styrkorna. Utskottets överväganden Med anledning av Vänsterpartiets motion där partiet ifrågasätter svensk medverkan i den internationella säkerhetsstyrkan i Afghanistan (ISAF) utanför Kabul med omnejd vill utskottet anföra följande. I Bonnöverenskommelsen om Afghanistans politiska framtid från slutet av 2001 anmodades, som framgått, FN:s säkerhetsråd att överväga en snabb insats av en FN-auktoriserad säkerhetsstyrka, inledningsvis för verksamhet i Kabul med omnejd. I överenskommelsens bilaga 1 fastslogs att det därutöver kunde bli aktuellt att successivt utvidga den internationella säkerhetsstyrkans geografiska verksamhetsområde till att omfatta andra stadscenter och områden i Afghanistan. I den svenska riksdagen berördes redan i december 2002 behovet av att höja säkerheten också i Afghanistans olika regioner. Detta skedde i det sammansatta utrikes- och försvarsutskottets betänkande 2002/03:UFöU1, även om den fråga som då skulle avgöras endast avsåg förlängning av den befintliga svenska ISAF-insatsen i Kabul med omnejd. I betänkandet redovisades att FN:s generalsekreterare i en rapport om läget i Afghanistan och konsekvenserna för internationell fred och säkerhet konstaterat att säkerhetsläget i Kabulområdet hade utvecklats positivt till följd av ISAF:s närvaro men att säkerhetsläget i övriga delar av landet snarare hade försämrats sedan sommaren 2002, varför det fanns ett starkt behov av att höja säkerheten i landets olika regioner. Utskottet konstaterar nu att betydelsen av säkerhet, lag och ordning i andra delar av Afghanistan än i huvudstadsregionen har betonats alltmer under 2003 och 2004. Så välkomnade exempelvis, som tidigare nämnts, ordföranden i FN:s säkerhetsråd i juni 2003 att en etablering av regionala enheter för säkerhet och återuppbyggnad (PRT) inletts och uppmanade fler länder att bidra till att sådan verksamhet kunde utökas. I uttalandet framhölls att "säkerhetsrådet betonar behovet av att förbättra säkerhetssituationen i provinserna och att vidare utvidga den afghanska övergångsadministrationens auktoritet till alla delar av landet". Genom ett brev i oktober 2003 från Afghanistans utrikesminister till FN:s säkerhetsråd begärdes medverkan från ISAF också utanför Kabul. Kort därefter, också det i oktober 2003, framhöll säkerhetsrådet i resolution 1510 (2003) vikten av att säkerhet och lag och ordning upprättas i hela Afghanistan, bl.a. utifrån vad som angetts i Bonnöverenskommelsen. Säkerhetsrådet poängterade betydelsen av att utsträcka centralregeringens auktoritet till alla delar av Afghanistan och att avväpna, demobilisera och återintegrera alla beväpnade grupperingar. Vidare välkomnade säkerhetsrådet det fortsatta samarbetet mellan den afghanska övergångsregeringen och ISAF samtidigt som man uttryckte oro för säkerhetssituationen i vissa delar av landet. Utskottet noterar att säkerhetsrådet genom resolutionen har utsträckt den internationella säkerhetsstyrkans mandat till att avse insatser i hela Afghanistan. Enligt utskottets uppfattning finns det därigenom ett folkrättsligt mandat för en svensk utvidgad insats i den internationella säkerhetsstyrkan. Utskottet vill i detta sammanhang också något beröra frågan om folkrättslig grund för OEF:s närvaro i Afghanistan. Av propositionen framgår att OEF-koalitionen grundar sin närvaro i Afghanistan på en inbjudan från president Hamid Karzai och den afghanska övergångsregeringen samt på de s.k. terrorismresolutionerna 1368, 1373 och 1378 som antogs av FN:s säkerhetsråd efter terrordåden i USA den 11 september 2001. Enligt vad utskottet inhämtat från Utrikesdepartementet anser den svenska regeringen att inbjudan från president Hamid Karzai och den afghanska övergångsregeringen utgör en tillräcklig folkrättslig grund för koalitionen att agera i Afghanistan. Däremot anser regeringen, som framgår av propositionen, att de s.k. terrorismresolutionerna i sig inte utgör en tillräcklig folkrättslig grund för detta. Som framgått anger Vänsterpartiet i sin motion att ett av huvudvillkoren för partiets stöd till tidigare beslut om svensk medverkan i den internationella säkerhetsstyrkan i Afghanistan varit att ISAF:s verksamhet inte blandas samman med OEF- koalitionens verksamhet. På denna punkt vill utskottet erinra om att frågan om samordningsbehov mellan ISAF och OEF togs upp redan i betänkande 2002/03:UFöU1 där ett enigt utskott redovisade regeringens bedömning i den då aktuella propositionen 2002/03:21. Av redovisningen i det nämnda betänkandet framgår att OEF-insatser genomförs bl.a. i områden som geografiskt ligger nära ISAF:s insatsområde och innebär omfattande rörelser både i luften och på marken och att en gemensam koordineringsenhet etablerats. Huvudskälet till samordningen var att undvika vådabeskjutning. I betänkande 2002/03:UFöU1 framhöll utskottet att ISAF:s verksamhet är skild från OEF:s och att den samordning som sker syftar till att säkerställa att den ena gruppens aktiviteter i Afghanistan inte lägger hinder i vägen för den andras. Utskottet hade vidare erfarit att detta inte innebär att det amerikanska centralkommandot US CENTCOM har någon instruktions- eller befälsrätt gentemot ISAF:s ledning. Det bör framhållas att samtliga riksdagspartier, inklusive Vänsterpartiet, stod bakom betänkande 2002/03:UFöU1 liksom det riksdagsbeslut som fattades på grundval av detta (rskr. 2002/03:71). Utskottet har från Försvarsmakten inhämtat att den nyss återgivna redovisningen av relationerna mellan ISAF, OEF och US CENTCOM äger giltighet även i dag. Som redovisas i propositionen väntas för den nu aktuella ISAF-insatsen - liksom hittills varit fallet i Kabulområdet - samverkan och understöd från OEF-koalitionen avseende exempelvis evakuering och flygunderstöd att bli reglerat i ett avtal. Utskottet ser positivt på att ett samarbete av denna karaktär kan äga rum, inte minst med tanke på att olika nödsituationer med en tillfälligt förvärrad hotbild kan uppstå och att det då kan vara nödvändigt med komplement till främst ISAF:s snabbinsatsstyrka. Likaså värdesätter utskottet möjligheter till sjukvårdssamarbete mellan ISAF och OEF. Utöver vad som anförts finns det enligt utskottets uppfattning anledning att också framhålla att ett samarbete framgent förutsätts äga rum mellan ISAF, den afghanska övergångsregeringen och dess efterföljare, FN:s generalsekreterares särskilde representant samt OEF när det gäller genomförande av den internationella säkerhetsstyrkans mandat. Detta anges uttryckligen i säkerhetsrådets resolution 1510 (2003) och redovisas även i propositionen. Utskottet vill emellertid här också framhålla att det är önskvärt att så långt möjligt klargöra - inte minst i anslutning till ISAF:s dagliga arbete ute i det afghanska samhället - skillnaderna mellan ISAF:s och OEF:s verksamheter, där den förstnämnda i enlighet med FN-mandatet är inriktad på säkerhetshöjande åtgärder i enlighet med Bonnöverenskommelsen, dvs. avväpning, demobilisering och återintegrering i samhället av milisförband liksom på att främja centralregeringens auktoritet. Det är dock, enligt utskottets bedömning, inte möjligt att ställa ut några garantier för att distinktionen mellan ISAF och OEF uppfattas av alla människor i landet. Mot denna bakgrund ser utskottet det som önskvärt med informationsinsatser till den afghanska befolkningen om syftet med ISAF:s verksamhet. I betänkande 2002/03:UFöU1 konstaterade utskottet med tillfredsställelse att det liksom vid de tidigare besluten om svensk medverkan i en internationell säkerhetsstyrka i Afghanistan rådde enighet mellan riksdagspartierna om att Sverige borde delta i en sådan. Även vid besluten om att delta med trupp i IFOR/SFOR-operationen i Bosnien- Hercegovina och i KFOR-operationen i Kosovo liksom i fråga om det svenska deltagandet i en EU-ledd styrka i Demokratiska republiken Kongo och FN:s mission i Liberia har det rått en samsyn bland riksdagspartierna om vikten av svenska insatser. I de resolutioner som nämns i detta betänkande har FN givit den internationella styrkan mandat som tillåter fredsframtvingande åtgärder och därmed användning av våldsmedel. Att riksdagen ger regeringen bemyndigande att sända svensk väpnad trupp på uppdrag i annat land på denna grund är ett beslut som innebär ett betydande ansvar. Som tragiska erfarenheter har visat kan förluster i människoliv i samband med fredsfrämjande uppdrag inte uteslutas. Det är därför nödvändigt att den svenska styrkan även fortsättningsvis har bästa tänkbara utbildning och utrustning. Utskottet anser att det är angeläget att riksdagen beslutar om att utöka det svenska bidraget till ISAF i enlighet med regeringens förslag eftersom detta på ett konstruktivt sätt kan väntas bidra till kort- och långsiktig fred och säkerhet i den berörda regionen. Ett sådant beslut skulle också ligga i linje med ett av de grundläggande målen för svensk säkerhetspolitik, nämligen att internationellt i samverkan med andra stater aktivt verka för fred och ökad säkerhet i omvärlden och därmed också för oss själva (bet. 1998/99:UFöU1, rskr. 222). Utskottet delar regeringens uppfattning att den internationella säkerhetsstyrkan har en avgörande betydelse för den fredliga utvecklingen i Afghanistan. Utskottet vill framhålla att sambandet mellan säkerhet och utveckling är påtaglig i Afghanistan, vilket regeringen också framhåller i propositionen. Utan dessa ömsesidigt förstärkande komponenter riskerar landet att återgå till en farlig instabilitet eller öppen konflikt. Utskottet delar regeringens bedömning att en sådan utveckling sannolikt skulle innebära stora lidanden för den afghanska befolkningen och få allvarliga konsekvenser för säkerheten i regionen och globalt. Det stöd som FN och det internationella samfundet ger centralmakten i Afghanistan för återuppbyggnad måste därför i större utsträckning kunna spridas ut i landets provinser. Sverige har, som framhålls i propositionen, sedan länge ett engagemang för den humanitära situationen och utvecklingen i Afghanistan. Under 2004 beräknas utbetalningarna av bistånd uppgå till 250-300 miljoner kronor, vilket gör Afghanistan till den tredje största mottagaren av svenskt bistånd. Enligt utskottets uppfattning förbättras förutsättningarna för att biståndsinsatser verkligen når människorna i alla delar av landet och får långsiktig positiv effekt om även den säkerhetsmässiga situationen förbättras. I detta sammanhang vill utskottet särskilt beröra de afghanska kvinnornas situation. Sverige har i en rad sammanhang betonat vikten av att kvinnors och flickors rättigheter respekteras, bl.a. i FN:s kommission för mänskliga rättigheter, EU, givarsammanslutningen Afghanistan Support Group och i kontakter med företrädare för olika grupperingar i Afghanistan. Även framgent kommer Sverige att lyfta fram de afghanska kvinnornas situation, vilket betonats av utrikesminister Anna Lindh i en interpellationsdebatt i riksdagen (protokoll 2001/02:28). Ytterligare ett sätt att stödja kvinnorna i landet är att genom internationell närvaro där söka påverka de attityder som hindrar kvinnor från att komma i åtnjutande av de mänskliga rättigheterna och som hindrar dem från att delta på lika villkor i samhällslivet. Här är självfallet fortsatt finansiellt stöd till enskilda organisationer verksamma i landet av betydelse. En av målsättningarna med det svenska utvecklingssamarbetet med Afghanistan är att stärka kvinnans position i det afghanska samhället. Detta framgår av den landstrategi för svenskt bistånd till landet som slagits fast. En stor del av det svenska biståndet går till exempelvis Röda Kors-rörelsen, Unicef, Svenska Afghanistankommittén (SAK) och UNHCR. SAK främjar bl.a. undervisning och sjukvård för flickor och kvinnor. Sida har vidare under 2002 etablerat ett biståndskontor i Kabul. När det gäller attitydpåverkan genom den internationella närvaron vill utskottet framhålla det önskvärda i att såväl kvinnor som män rekryteras till den utvidgade internationella säkerhetsstyrkan. Det finns anledning att framhålla det angelägna i att kvinnor ingår i styrkan, såväl med hänsyn till yrkesmässig kompetens och personlig lämplighet som med hänsyn till att endast kvinnlig personal kan få tillträde till de afghanska kvinnornas samhällssfär. Till detta kommer att kvinnlig personal i den svenska styrkan kan tjäna som förebilder för afghanska kvinnor och flickor. ISAF har bl.a. som mål att genom sin utvidgade säkerhetshöjande närvaro stödja det arbete som utförs av UNAMA i samarbete med den afghanska övergångsregeringen för att stärka den lokala administrationen i flertalet provinser. Syftet är att skapa en långsiktig stabilitet och utveckling genom att successivt stärka Afghanistans egna resurser för att vidmakthålla säkerheten. För att möjliggöra denna verksamhet krävs det att säkerhetsläget förbättras, och enligt regeringen kommer det därför att under överskådlig tid krävas närvaro av en internationell säkerhetsstyrka. Denna bedömning delas av utskottet som värdesätter att regeringen i propositionen föreslagit en svensk insats som präglas av långsiktighet och uthållighet. Det politiska mandat som utskottet föreslår att riksdagen nu beslutar om förutsätter att Försvarsmakten har finansiell förmåga att fullfölja insatsen med den uthållighet som regeringen förutspår kommer att krävas. Utskottet konstaterar i detta sammanhang att frågan om prioritering av och ambitionsnivå på svenska insatser avseende civil och militär krishantering kommer att behandlas av riksdagen hösten 2004 i anslutning till överväganden inför ett försvarsbeslut för perioden 2005-2007. Som redovisats får svensk väpnad styrka sändas till annat land endast under vissa ovan specificerade förutsättningar. Det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet föreslår att riksdagen med stöd av 10 kap. 9 § 1 RF och i enlighet med propositionen beslutar om ett bemyndigande för regeringen att ställa en väpnad styrka om högst 150 personer till förfogande för deltagande inom ramen för den internationella säkerhetsstyrkan i Afghanistan (ISAF), under förutsättning att det även fortsättningsvis finns ett giltigt mandat för den internationella säkerhetsstyrkan enligt beslut av FN:s säkerhetsråd. Utskottet förutsätter att regeringen, om FN:s säkerhetsråd vid en senare tidpunkt inte skulle förlänga mandatet för den internationella säkerhetsstyrkan, återkallar det svenska bidraget. I det fall säkerhetsrådet senare skulle besluta om att väsentligt förändra den internationella säkerhetsstyrkans uppgifter utgår utskottet från att regeringen återkommer till riksdagen i fråga om svenskt bidrag. Med det anförda anser utskottet att de frågor som motionen väckt är besvarade och avstyrker därmed motion 2003/04:U25. Utskottet noterar att regeringen som framgått beräknar att totalkostnaderna under 2004 för den aktuella insatsen kommer att uppgå till ca 176 miljoner kronor. Finansieringen skall ske från utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap och sårbarhet, anslaget 6:1 Förbandsverksamhet, beredskap och fredsfrämjande truppinsatser m.m. Reservation Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservation. Fortsatt svenskt deltagande i en internationell säkerhetsstyrka i Afghanistan (v) av Alice Åström (v). Förslag till riksdagsbeslut Jag anser att utskottets förslag borde ha följande lydelse: Riksdagen bifaller motion 2003/04:U25 och avslår därmed regeringens proposition 2003/04:71 Fortsatt svenskt deltagande i en internationell säkerhetsstyrka i Afghanistan i de delar som handlar om en utvidgning av det svenska bidraget till säkerhetsstyrkan till att omfatta insatser i andra delar av Afghanistan än de där Sverige redan bidrar samt bifaller propositionen i övriga delar. Ställningstagande Talibanernas välde i Afghanistan var en skapelse av USA i samverkan med Saudiarabien och Pakistan och innebar ett oerhört förtryck av landets befolkning, och då framför allt kvinnorna. Under flera år gjordes ingenting från USA:s eller det internationella samfundets sida för att hejda talibanernas framfart. Efter terrorattacken mot World Trade Center den 11 september 2001 gick USA tillsammans med allierade styrkor från andra länder, bl.a. Storbritannien, till militärt angrepp mot Afghanistan med motiveringen att man var i "krig mot terrorismen" och att det handlade om självförsvar. Angreppet gjordes dock först två månader efter attacken mot World Trade Center, vilket gör det svårt att godta USA:s förklaring att det handlade om en självförsvarsakt. Den svenska regeringen, som förhöll sig kritisk till USA:s motivering till angreppet, påpekar i proposition 2003/04:71 att de s.k. terrorismresolutionerna 1368, 1373 och 1378 från FN:s säkerhetsråd enligt svensk uppfattning inte utgör en tillräcklig folkrättslig grund för den USA- ledda koalitionen Operation Enduring Freedom att agera i Afghanistan. När angreppet på Afghanistan inletts och talibanerna efter en tid drivits tillbaka kom frågorna om säkerhet och återuppbyggnad upp på den politiska dagordningen. Den konstitution som antogs i januari 2004 har kritiserats för att den ger presidenten alltför stor makt. Det territorium som presidenten och hans regering i realiteten hade makten över var, och är fortfarande, i praktiken mycket begränsat - i stort sett bara Kabul med omnejd. I övrigt behärskas landet av olika krigsherrar, vilka USA försett med vapen och förnödenheter för att få dem på sin sida i kampen mot talibanerna. Regeringens auktoritet och legitimitet är bräcklig. Den militära fredsbevarande säkerhetsstyrka, International Security Assistance Force (ISAF), som upprättats och som Sverige hittills bidragit till, har fram till nu endast varit verksam i och kring huvudstaden Kabul. Vänsterpartiet har tidigare ställt sig bakom militära insatser i Afghanistan inom ISAF. På ett allmänt plan har partiet också förståelse för vad regeringen skriver om i propositionen när det gäller behovet av bred internationell civil närvaro i landet liksom militär närvaro för att säkerställa och koordinera den civila närvaron. Problemen uppstår när denna allmänna uppfattning skall gestaltas konkret. ISAF:s verksamhet har hittills inte kunnat blandas samman med de stridande förbanden i den USA-ledda OEF-koalitionen (Operation Enduring Freedom) och har varit skild från dessa, vilket varit ett av huvudvillkoren för Vänsterpartiets hittillsvarande bifall till den svenska insatsen i Afghanistan. Från Vänsterpartiet befarar vi att risken för sammanblandning av ISAF:s och koalitionens verksamheter ökar när ISAF:s verksamhetsområde utvidgas från att som i dag avse enbart Kabulområdet till att även omfatta andra delar av landet. Vi menar att det finns anledning att frukta att ISAF- styrkorna kommer alltför nära koalitionens stridande enheter i OEF och att de sammanblandas med OEF, vilket vore ytterst olyckligt eftersom det skulle minska trovärdigheten i ISAF:s verksamhet och uppsåt. Av propositionen framgår att vissa OEF-enheter skall föras över till ISAF. Enligt Vänsterpartiets uppfattning finns det anledning att frukta att de soldater som på det här sättet överförs från OEF för med sig in i ISAF den militära praktik och mentalitet de förvärvat som stridande soldater i OEF. Det rimliga hade i stället varit att de länder från koalitionen som ingår i ISAF sänder andra trupper än de som ingått som stridande förband i OEF. Uppgiften att arbeta för säkerhet och återuppbyggnad kräver andra kvalifikationer än vad som krävs för att föra krig mot talibaner. För att det skall bli möjligt att sända svensk trupp till Afghanistan krävs vidare att den svenska insatsen i Kosovo minskar, trots att läget i Kosovo allvarligt försämrats under det senaste halvåret. Det ter sig rimligare att Sverige medverkar till en förbättring av situationen i Kosovo, varifrån Sverige har en längre erfarenhet när det gäller konflikthantering, än utvidgar sitt verksamhetsfält till nya områden. Med det anförda föreslår jag att riksdagen bifaller motion 2003/04:U25 och att riksdagen därmed avslår proposition 2003/04:71 Fortsatt svenskt deltagande i en internationell säkerhetsstyrka i Afghanistan i de delar som handlar om en utvidgning av det svenska bidraget till säkerhetsstyrkan till att omfatta insatser i andra delar av Afghanistan än de där Sverige redan bidrar. Särskilda yttranden Utskottets beredning av ärendet har föranlett följande särskilda yttranden. Allan Widman och Birgitta Ohlsson (båda fp) anför: I utskottets yttrande över propositionen har vi efterlyst en uppskattning av förhållandet att regeringen ser den föreslagna insatsen i Afghanistan som långsiktig och uthållig. I denna del har utskottsmajoriteten nu tillmötesgått vårt önskemål. Däremot saknas fortfarande förtydligandet att om långsiktigheten i den svenska insatsen äventyras, av annat än att FN:s säkerhetsråd återkallar sitt mandat eller att trängande fara för truppens säkerhet uppstår, förutsätter detta att regeringen först återkommer till riksdagen. Sak samma gäller önskemålet att regeringen återkommer till riksdagen med en sammanhållen, nationell strategi för våra internationella insatser. En ettårig planeringshorisont begränsad till ett antal geografiska områden är inte tillräckligt. På ett område där stor osäkerhet föreligger om hur och var behoven uppstår är det dubbelt viktigt att genom en övergripande och långsiktig planering skaffa bästa möjliga beredskap för beslut. En nationell strategi måste belysa Sveriges komparativa fördelar. Detta gäller inte bara utifrån vilka insatsbehov som kan antas uppstå var. Vi måste även beakta vilka förmågor som andra länder inte kan eller vill bidra med. Strategin bör också inkludera avvägningar mellan antalet insatser, deras omfattning och uthållighet samt måluppfyllelsen. Sveriges bidrag till den internationella krishanteringen har på senare år präglats av ryckighet. Vi har ett tungt ansvar att tillsammans med andra se till att de begränsade resurserna används på ett sätt som gör bästa möjliga nytta i kampen mot mänskligt lidande och för fred, frihet och demokrati. Lotta N Hedström (mp) anför: Miljöpartiet ämnar biträda propositionen och utskottsbetänkandet om svenskt förlängt och utökat truppbidrag till den i Afghanistan placerade ISAF- styrkan. Vi menar att i det läge som rått och råder med laglöshet, utbrett våld mot civila, stora svårigheter att nå fram med bistånd och internationell hjälp samt svårigheter för Afghanistans regering att hävda sin auktoritet för ett legitimt uppbyggnadsarbete av en demokratisk och rättssäker ordning i landet krävs en bred, synlig närvaro av Världssamfundet ute i landet under många år framöver. Traditionen, inte bara med talibaner utan med lokala krigsherrar, okontrollerat vapeninnehav, korruption, opiumhandel och illegala internationella vapenintressen, gör att civilbefolkningen hotas och lider mycket av laglösa afghaners tilltag och av att uppbyggnaden av administrationen går trögt. För att bygga upp administrationen kommer det att behövas mycket stöd framgent. Regeringen i Kabul har efterfrågat stödet av ISAF- styrkan, vilken har ett klart FN-mandat, dvs. de villkor Miljöpartiet ställer för att vilja bejaka svensk truppnärvaro i utlandet är uppfyllda. Problemet, som skapar tvekan och oro i Miljöpartiet, är vad som kan komma att ske, eftersom den amerikanska närvaron i form av Operation Eduring Freedom, OEF, och med vilken ISAF-styrkan skall samverka, är samma fientliga kraft som varit krigförande i landet sedan 2001 och som bombat civila mål överallt. ISAF:s mål är vällovliga och innefattar avväpning, demobilisering, höjande av säkerheten, återuppbyggnad samt stöd till valprocessen, medan OEF letar al-Qaida-medlemmar - däribland säkerligen fortfarande Usama bin Ladin - och bekämpar talibaner. Dessutom saknar OEF enligt vår mening folkrättsligt mandat för sitt uppdrag. Bland annat Storbritannien finns fortfarande med i Coalition of the willing, dvs. OEF, men ämnar ta över ledningen för vissa PRT-enheter inom ISAF. Ur afghansk synvinkel finns således destruktiva och förhoppningsvis konstruktiva västerlänningar verksamma sida vid sida. Det kan helt enkelt vara svårt att se vem som är (f.d.) fiende och vem som är vän. Vidare har Sverige fortfarande två officerare i Florida, på det amerikanska högkvarteret i Tampa, men UD kan, anmärkningsvärt nog, ändå inte redogöra för vilket explicit uppdrag som de amerikanska styrkorna har eller vilka deras faktiska verksamhetsmål är. ISAF skall arbeta nära amerikanska soldater från OEF i s.k. PRT-enheter, regionala uppbyggnadsgrupper. Detta är ursprungligen ett amerikanskt koncept och samverkan om bl.a. sjukvård skall nu ske med andra förband. Den sista tveksamheten rör den fortlöpande finansieringen. Nöjaktig redogörelse finns i dag för varifrån medel för 2004 skall tas - från försvarsanslag - men inte för de därefter kommande åren, vilka enligt inriktningen i propositionen torde bli flera. Vår mening är att svenskt försvar till stor del skall verka i sammanhang som dessa och tas i anspråk för utryckningar som denna, men vi har också i flera akuta sammanhang de senare åren sett ett oroväckande trixande med biståndsanslag för att frambringa nödvändiga medel för internationella truppbidrag. Vi vill under inga omständigheter se det förfarandet upprepat. Biståndsmedel skall bara användas för biståndsändamål. Sammantaget gör omständigheterna ovan att det för vårt partis räkning finns stark anledning att bevaka hur läget i Afghanistan förändras framöver, hur FN agerar framgent och hur anslagsfördelningar i Sveriges statsbudget kommer att se ut. Men vi stöder ändå propositionen och därmed betänkandet så som det är formulerat. Det vore ett svek mot den afghanska befolkningen att lämna scenen och inte verka för FN:s stabiliserande insatser. Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Propositionen 2003/04:71 Fortsatt svenskt deltagande i en internationell säkerhetsstyrka i Afghanistan: Regeringen föreslår att riksdagen medger att regeringen ställer en väpnad styrka om högst 150 personer till förfogande för deltagande inom ramen för Internationella Säkerhetsstyrkan i Afghanistan (ISAF) under förutsättning att det även fortsättningsvis finns ett giltigt mandat för den internationella säkerhetsstyrkan enligt beslut av Förenta nationernas säkerhetsråd. Följdmotionen 2003/04:U25 av Alice Åström m.fl. (v): Riksdagen avslår regeringens proposition 2003/04:71 Fortsatt svenskt deltagande i en internationell säkerhetsstyrka i Afghanistan i de delar som handlar om en utvidgning av det svenska bidraget till ISAF till att omfatta insatser i andra delar av Afghanistan än de där Sverige redan bidrar.
Bilaga 2 FN:s säkerhetsråds resolution 1510 (2003)