Fortsatt giltighet av lagen (1995:1292) om tillfälliga bestämmelser i fråga om tillstånd att sända lokalradio
Betänkande 1996/97:KU27
Konstitutionsutskottets betänkande
1996/97:KU27
Lag om fortsatt giltighet av lagen (1995:1292) om tillfälliga bestämmelser i fråga om tillstånd att sända lokalradio
Innehåll
1996/97 KU27
Sammanfattning
I betänkandet behandlas ett motionsyrkande (fp) om upphävande av lagen (1995:1292) om tillfälliga bestämmelser i fråga om tillstånd att sända lokalradio, den s.k. stopplagen. Utskottet avstyrker yrkandet och lägger i stället med begagnande av sin initiativrätt fram förslag till fortsatt giltighet av lagen. Lagen föreslås gälla till utgången av år 1998. I en reservation (m och fp) tillstyrks motionsyrkandet.
Motionen 1996/97:Kr17 yrkande 23 av Lars Leijonborg m.fl. (fp), vari yrkas att riksdagen beslutar om att upphäva lagen om förbud mot försäljning av privata lokalradiofrekvenser.
Utskottet
Bakgrund Konstitutionsutskottet lade i november 1994 på eget initiativ (bet. 1994/95:KU25) fram ett förslag till en lag som innebar att det till utgången av 1995 inte skulle meddelas några nya tillstånd att sända lokalradio enligt lokalradiolagen (1993:120). Ledamöterna från Moderata samlingspartiet och Folkpartiet liberalerna reserverade sig. Innan förslaget lades fram för riksdagen hade det granskats av Lagrådet. Lagrådet framhöll att lediga radiofrekvenser under åtminstone en övergångstid skulle komma att stå outnyttjade om förslaget genomfördes. Men 3 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen innebär enligt Lagrådet inte bara att radiofrekvenserna skall tas i anspråk utan att de skall tas i anspråk på ett sätt som leder till vidast möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet. Lagförslaget skulle enligt Lagrådet möjligen kunna godtas om det blev utrett att de som under lagens giltighetstid kan förväntas få tillstånd till sändningar ingår i nätverksbildningar eller på annat sätt är så lierade med varandra att den eftersträvade mångfalden och lokala förankringen inte uppnås. Något underlag för en sådan bedömning hade enligt Lagrådet inte förebragts. Konstitutionsutskottet hänvisade, mot bakgrund av Lagrådets synpunkter, till förarbetena till yttrandefrihetsgrundlagen (prop. 1990/91:64). Bestämmelserna sades enligt motiven närmast vara av målsättningskaraktär. En reglering på konstitutionell nivå kan inte gärna gå längre än att uttryckligen framhäva den grundläggande betydelse som måste tillmätas yttrandefrihetens intresse vid alla överväganden om fördelningen av radiofrekvenser. Det sägs vidare i motiven till yttrandefrihetsgrundlagen att en föreskrift av sådan innebörd skulle syfta till att utgöra en spärr mot obehöriga inskränkningar eller ett undergrävande av den frihet att begagna radiomediet för sändningar till allmänheten som även är möjlig och rimlig med hänsyn till andra anspråk på utrymme för radiotrafik. Den skulle inte heller hindra sådana överväganden och hänsynstaganden som även i ett demokratiskt samhälle är ofrånkomliga vid fördelningen av radiofrekvenser. Om riksdagen finner att lagstiftningen på lokalradioområdet inte är ändamålsenlig, måste enligt utskottets mening riksdagen - inom de ramar grundlagen anger - ha rätt att vidta lagstiftningsåtgärder för att få en ändring till stånd. Åtgärder av det slaget faller väl inom ramen för de överväganden och hänsynstaganden som är ofrånkomliga i ett demokratiskt samhälle. Avsikten med den föreslagna s.k. stopplagen var att hindra att den koncentration av ägande och nätverksbildning av lokalradiostationer som visat möjlig skulle fortsätta. En reform som bättre tillgodoser målsättningen i 3 kap. 2 § andra stycket yttrandefrihetsgrundlagen skulle därigenom få förutsättningar att bli meningsfull. Det var således enligt utskottets mening här inte fråga om någon sådan obehörig inskränkning eller undergrävande av frihet att begagna radiomediet som det talas om i grundlagsmotiven. Sedan förslaget vilat i tolv månader beslutade riksdagen i november 1995 en lag om tillfälliga bestämmelser i fråga om tillstånd att sända lokalradio (bet. 1995/96:KU16, rskr 50). I december 1995 antog riksdagen en lag om fortsatt giltighet av denna lag (bet. 1995/96:KU19, rskr 90). Därigenom gäller lagen till utgången av juni månad 1997 och förhindrar fram till dess Radio- och TV-verket att meddela tillstånd att sända lokalradio enligt lokalradiolagen. I september 1995 tillsatte regeringen en kommitté om lokal- och närradio. Kommittén slutförde sitt uppdrag i november 1996 genom att till kulturministern överlämna betänkandet Den lokala radion (SOU 1996:176). Utredningen föreslår att auktionsförfarandet skall ersättas av ett urvalsförfarande som skall vila på tre huvudsakliga kriterier - programverksamhetens inriktning, ägarförhållanden och finansiering. Syftet är att uppnå mångfald i det totala medieutbudet inom sändningsområdet och ett spritt ägande. Enligt utredningen kan huvuddelen av de regler som avses bryta den oönskade utvecklingen mot ägarkoncentration och nationella programnätverk inom lokalradion införas först den 1 januari 2001. Vidare auktioner av sändningstillstånd skall enligt utredningen förhindras, först genom förlängning av den s.k. stopplagen och sedan genom en särskild övergångsbestämmelse i lokalradiolagen. Kommittén bedömde att vissa bestämmelser är möjliga att införa under löpande tillståndsperiod och att dessa skulle kunna träda i kraft den 1 januari 1998. En ettårig vilandeförklaring kan enligt utredningen inte uteslutas. Mot utredningsmajoritetens förslag reserverade sig Ola Karlsson, Birgit Friggebo och Helen Höij. De framhöll att den privata lokalradion blivit en lyssnarmässig succé och att det varit för tidigt att göra en total utvärdering av verksamheten. Den privata lokalradion har funnits en mycket kort tid och inte kunnat utvecklas fullt ut. Branschen är mycket dynamisk. Kommitténs förslag framstår för reservanterna som tveksamma såväl från Europakonventions- som från yttrandefrihetssynpunkt.
Gällande regler I 3 kap. 2 § första stycket yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) föreskrivs att rätten att sända radioprogram på annat sätt än genom tråd får regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända. Lokalradiolagen (1993:120) har meddelats med stöd av den bestämmelsen. Enligt lokalradiolagen krävs tillstånd av Radio- och TV-verket för rätt att sända lokalradio. Lagen (1995:1292) om tillfälliga bestämmelser i fråga om tillstånd att sända lokalradio föreskriver att verket till utgången av juni månad 1997 inte skall meddela nya tillstånd. I 3 kap. 2 § andra stycket YGL föreskrivs att det allmänna skall eftersträva att radiofrekvenserna tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet. Enligt 3 kap. 2 § tredje stycket YGL skall det finnas möjlighet för sammanslutningar att få tillstånd att sända ljudradioprogram i lokala radiosändningar i den utsträckning som tillgängliga radiofrekvenser medger. Närmare föreskrifter härom meddelas i lag. 3 kap. 3 § YGL hänvisar, i fråga om sådana begränsningar i sändningsrätten som avses i bl.a. 2 §, till 2 kap. 12 § andra-femte styckena regeringsformen. I 2 kap. 12 § andra stycket regeringsformen föreskrivs att begränsning av fri- och rättigheterna får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle och att begränsningen aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Paragrafens tredje stycke behandlar det särskilda förfarandet med vilande lagförslag. Enligt 2 kap. 12 § fjärde stycket regeringsformen gäller tredje stycket inte förslag till lag om fortsatt giltighet i högst två år av lag. Det särskilda förfarandet med vilandeförklaring tillämpades därför inte på lagen om förlängning av den s.k. stopplagen. Det särskilda förfarandet med vilandeförklaring kan - enligt vad också förarbetena ger uttryck för - inte heller tillämpas vid en fortsatt förlängning av den s.k. stopplagen, så länge varje förlängningsperiod gäller högst två år. I förarbetena till regeringsformens bestämmelser om ett särskilt förfarande för lagstiftning på fri- och rättighetsområdet (SOU 1978:34) framhålls att själva tidsbegränsningen är ett sätt att åvägabringa rättighetsskydd. Skyddet ligger i den parlamentariska insyn och kontroll som aktualiseras varje gång en sådan lag skall förlängas. Skulle emellertid en tidsbegränsad lag omvandlas till en lag med vanlig tillsvidaregiltighet borde enligt förarbetena det särskilda beslutsförfarandet vara tillämpligt som annars.
Ägarförhållandena inom lokalradion Lokal- och närradiokommittén har gjort en kartläggning av lokalradion, och har kommit fram till att de faktiska förhållandena inte på något väsentligt sätt avviker från vad som beskrivits bl.a. i KU:s betänkande 1994/95:KU25. Inom 40 sändningsområden finns 85 tillstånd för lokalradiosändningar. Samtliga tillstånd gäller till utgången av år 2000. Innehavarna av dessa tillstånd bedriver med något undantag sändningar. Till övervägande del är de lokala stationerna starkt beroende av eller del av centrala programnätverk. Omkring hälften av tillståndshavarna förmedlar rikssändningar med i bästa fall smärre regionala eller lokala fönster. Programutbudet i lokalradion består till mindre del av program med lokal inriktning. Ägandet är koncentrerat. I ett par av näten kontrollerar en stark ägare i realiteten alla tillståndsbolagen och i ytterligare ett par nät dominerar en stark ägare genom ägarandelar i många av tillståndsbolagen. Antalet självständiga tillståndshavare är få, mindre än tio. Räknade tillsammans med de tillståndshavare som sänder väsentligen eget programmaterial men ingår i annonssamarbete med andra stationer uppgår denna grupp till cirka en fjärdedel av tillståndshavarna. Majoriteten av tillståndshavarna bedriver i stället verksamhet i nätverk med ingen eller liten lokal inriktning och med huvuddelen av det egentliga programmaterialet gemensamt. Sändningarna ombesörjs centralt. I vissa ytterlighetsfall har tillståndet bara funktion som slavsändare i ett mer eller mindre nationellt nät. För närvarande finns fem utvecklade nätverk i landet om man utgår från ägandet. Två av näten, NRJ och Z-Radio, med drygt 30 tillståndshavare, är mycket centraliserade. Två andra, Rix och Metropol med ca 25 tillståndshavare, intar ett slags mellanställning. Det sista av de fem nätverken, SRAB/Radio City med ca 15 tillståndshavare, bedriver huvudsakligen annonsförsäljningssamarbete. Enligt uppgift från Radio- och TV-verket finns det i dag utrymme för 8 tillstånd på FM-bandet som inte meddelats på grund av den s.k. stopplagen. Dessutom finns det vissa möjligheter att inrätta nya sändningsområden, men det är ovisst hur många sändningstillstånd det kan gälla. På AM-bandet är det fråga om 15-20 tillstånd som skulle kunna ges om stopplagen hävdes. I detta sammanhang skall också nämnas att det inom Regeringskansliet bereds ett ärende om fördelning av tillstånd att sända digital ljudradio i de tre storstadsområdena, fyra i Stockholm samt tre i Göteborg respektive Malmö. Dessutom är det aktuellt att fördela 4 tillstånd i Norrbottens län.
Motionen m.m. I motionen (fp) begärs att riksdagen beslutar upphäva lagen om förbud mot försäljning av privata lokalradiofrekvenser. Enligt motionen har riksdagen genom den s.k. stopplagen frivilligt avstått från årliga inkomster på ca 20 miljoner kronor. Motionärerna anser att lagen bör rivas upp så att kulturlivet årligen kan tillföras ytterligare detta belopp. Motionärernas uppfattning att den s.k. stopplagen bör upphävas delas av Anders Björck, Birger Hagård, Jerry Martinger, Inger René, Nils Fredrik Aurelius och Ola Karlsson (alla m), vilka i en skrivelse den 24 januari 1997 begärt att konstitutionsutskottet tar initiativ till att avskaffa lagen om tillfälliga bestämmelser i fråga om tillstånd att sända lokalradio. Enligt skrivelsen drev Socialdemokraterna hösten 1994 igenom stopplagen i syfte att förhindra en fortsatt fördelning av lediga frekvenser. Detta gjordes trots att Lagrådet ifrågasatt lagens förenlighet med 3 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen mot bakgrund av att lediga radiofrekvenser skulle stå outnyttjade under en övergångstid. Lagrådet hade anfört att grundlagsbestämmelsen inte bara innebär att lediga radiofrekvenser skall tas i anspråk utan att dessa skall tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet.
Utskottets bedömning Utskottet står fast vid den bedömning av rättsläget som gjordes i betänkande 1994/95:KU25. Riksdagen måste ha rätt att vidta lagstiftningsåtgärder för att komma till rätta med en utveckling som visat att lagstiftningen inte är ändamålsenlig från yttrandefrihetssynpunkt. En reform på lokalradioområdet som bättre tillgodoser målsättningen i 3 kap. 2 § andra stycket yttrandefrihetsgrundlagen måste ha förutsättningar att bli meningsfull. Därför bör det inte ges nya tillstånd att sända lokalradio innan nya bestämmelser kan träda i kraft. Utskottet avstyrker motionsyrkandet. Lokal- och närradiokommittén har nu lagt fram lagförslag som syftar till ett ändrat urvalsförfarande för att åstadkomma en större ägarspridning och ett mer varierat programinnehåll. En proposition bereds i Regeringskansliet, men beräknas - enligt vad som anges i departementets verksamhetsplan för år 1997 - inte kunna lämnas till riksdagen förrän i november 1997. Till detta kommer att det inte kan uteslutas att ett förslag blir vilande i tolv månader. Utskottet vill mot denna bakgrund föreslå en fortsatt förlängning av den s.k. stopplagen till utgången av år 1998. Om nya bestämmelser i fråga om fördelningen av radiofrekvenser kan träda i kraft dessförinnan kan förutsättas att stopplagen inte behöver gälla hela denna tid.
Hemställan
Utskottet hemställer att riksdagen med avslag på motion 1996/97:Kr17 yrkande 23 antar i bilaga 1 intaget förslag till lag om fortsatt giltighet av lagen (1995:1292) om tillfälliga bestämmelser i fråga om tillstånd att sända lokalradio. res. (m, fp)
Stockholm den 22 april 1997 På konstitutionsutskottets vägnar
Birgit Friggebo
I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Kurt Ove Johansson (s), Catarina Rönnung (s), Axel Andersson (s), Widar Andersson (s), Barbro Hietala Nordlund (s), Birgitta Hambraeus (c), Pär-Axel Sahlberg (s), Jerry Martinger (m), Mats Berglind (s), Kenneth Kvist (v), Frank Lassen (s), Inger René (m), Peter Eriksson (mp), Håkan Holmberg (fp), Nils-Fredrik Aurelius (m) och Ola Karlsson (m).
Reservation
Birgit Friggebo (fp), Jerry Martinger (m), Inger René (m), Håkan Holmberg (fp), Nils-Fredrik Aurelius (m) och Ola Karlsson (m) anser dels att utskottets bedömning på s. 5 bort ha följande lydelse: Den privata lokalradion infördes 1993 för att främja mångfald och yttrandefrihet. Syftet var att skapa en radioform fristående från politisk styrning av programinnehållet och ge en mångfald aktörer möjlighet att vitalisera och utveckla radion. Den privata lokalradion har blivit en lyssnarmässig succé. Den s.k. stopplagen beslutades av riksdagen hösten 1995 och har medfört att 8 frekvenser för lokalradiosändningar finns oanvända. Till detta kommer ett okänt antal tillstånd för nya sändningsområden på FM-bandet och 10-15 på AM- bandet. När den s.k. stopplagen behandlades i Lagrådet ifrågasatte Lagrådet dess förenlighet med 3 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen och pekade på att lediga radiofrekvenser skulle komma att stå outnyttjade under en övergångsperiod. Enligt utskottets mening borde mot denna bakgrund den s.k. stopplagen aldrig ha drivits igenom. Dessutom gäller att ju längre lagen får vara i kraft, desto starkare står den i strid med bestämmelserna i 3 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen som innebär att radiofrekvenserna skall tas i anspråk och det på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet. Ett fortsatt stopp för fördelningen av radiofrekvenser kan ses som en permanentning av en från yttrandefrihetssynpunkt ohållbar situation. Utskottet tillstyrker därför motionsyrkandet och föreslår att riksdagen upphäver den s.k. stopplagen. dels att riksdagens hemställan bort ha följande lydelse: att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Kr17 yrkande 23 antar i bilaga 2 intaget lagförslag.
Utskottets lagförslag
Förslag till lag om fortsatt giltighet av (lagen 1995:1292) om tillfälliga bestämmelser i fråga om tillstånd att sända lokalradio Härigenom föreskrivs att lagen (1995:1292) om tillfälliga bestämmelser i fråga om tillstånd att sända lokalradio, som gäller till utgången av juni månad 1997, skall fortsätta att gälla till utgången av år 1998.
Reservanternas lagförslag
Förslag till lag om upphävande av lagen (1995:1292) om tillfälliga bestämmelser i fråga om tillstånd att sända lokalradio
Härigenom föreskrivs att lagen (1995:1292) om tillfälliga bestämmelser i fråga om tillstånd att sända lokalradio skall upphöra att gälla med utgången av maj månad 1997.