Försvarsutskottets betänkande med anledning av motion angående totalförsvaret och försörjningsberedskapen m.m., såvitt gäller beredskap för fredskriser (Betänkande 1974:FöU23 Försvarsutskottet)

Försvarsutskottets betänkande nr 23 år 1974

FöU 1974:23

Nr 23

Försvarsutskottets betänkande med anledning av motion angående
totalförsvaret och försörjningsberedskapen m. m., såvitt gäller beredskap
för fredskriser.

I motionen 1974:404 av herr Fälldin m. fl. (c) har, såvitt nu är i fråga,
hemställts att riksdagen anhåller hos Kungl. Majit om skyndsam utredning
och förslag till åtgärder för att tillgodose de i motionen anförda synpunkterna
om beredskap för fredskriser.

Försörjningsberedskap och fredskriser

Det ekonomiska försvaret, som är en del av totalförsvaret, har till uppgift
att trygga föl k försörj ningen i dess vidaste bemärkelse för att vårt land skall
kunna motstå ekonomiska påtryckningar utifrån, klara avspärrningskriser
och neutralitetslägen samt få samhällsmaskineriet att fungera under och
efter ett krig. De åtgärder som vidtas i fred avser i första hand planläggning
av krigsleveranser, av handelns verksamhet, av undanförsel, av krigsproduktion
och av krigsimport samt planläggning och anskaffning av beredskapslager
och förberedelser för ransoneringar och regleringar. Vissa försörjningsområden
beaktas särskilt, såsom försörjningen med livsmedel, kläder,
bostäder, råvaror, maskiner, transporter, energi, post, tele, arbetskraft
och betalningsmedel.

Försörjningsberedskapen planläggs och leds i central instans av ett mycket
stort antal myndigheter och organ. Ansvaret för samordningen av planläggningen
åvilar med något undantag överstyrelsen för ekonomiskt försvar.
Den har också det direkta ansvaret för bl. a. bränsle- och drivmedelsförsörjningen,
huvuddelen av industriproduktionen och handeln samt beredskapslagringen
i fråga om flertalet varor och förnödenheter. Statens jordbruksnämnd
svarar för planläggning och ledning i krig av livsmedelsproduktionen
och för beredskapslagringen av livsmedel. Transporter, post- och
teleförbindelser, elkraftförsörjning m. m. leds och planläggs av andra centrala
organ.

Den beredskapslagring som nu förekommer är avsedd att trygga försörjningen
vid krig och vid avspärrning till följd av konflikt i vår omvärld.
Strukturförändringarna inom industri och handel har emellertid under senare
år ökat vårt beroende av import. Detta har medfört ökad sårbarhet och
minskad försörjningsuthållighet. För vissa importråvaror som är viktiga för
vår försörjning har uppkommit brist med kraftiga prisstegringar som följd.

Överstyrelsen för ekonomiskt försvar har i skrivelse till Kungl. Majit den
26 oktober 1973 redovisat de allvarliga konsekvenserna av att de svenska

1 Riksdagen 1974. 10 sami. Nr 23

FöU 1974:23

företagen minskar sin fredsmässiga beredskap då det gäller lagerhållning
av råvaror. Överstyrelsen ger följande bakgrund till utvecklingen:

Som ett led i den pågående rationaliseringen inom näringslivet har transportteknik
i kombination med ADB-teknik för lagerhantering utnyttjats för
att bringa ner företagens lagringskostnader och därmed också lagren till
ett minimum. En förutsättning för att systemet skall kunna fungera är kontinuerliga
och täta råvaruleveranser. Ett avbrott i dessa leveranser på grund
av politiska förvecklingar, strejker eller produktionsförseningar av annan
art kan snart därefter innebära totalstopp för viss produktion om inte leverans
av nödvändiga insatsvaror kan erhållas från annat håll. Eftersom rationalisering
av lager och lagerhantering ej är något unikt för svenska företag
utan även bedrivs inom företag i andra länder, som konkurrerar om råvarorna,
ger en störning allt kraftigare utslag i form av hamstring med
temporära prisstegringar och bristsituationer som följd. Om leveranser överhuvudtaget
kan komma till stånd i dylika internationella bristsituationer
blir det därför ofta fråga om mycket höga priser.

I en del fall då skälen varit starka har överstyrelsen gått med på att företag
fått låna eller överta partier ur överstyrelsens lager, vilket kunnat ske i
samband med omsättning av beredskapslagret i fråga. Enligt överstyrelsen
är det emellertid i princip olämpligt att de nuvarande beredskapslagren,
som anskaffats för att täcka försörjningsbehoven vid krig och avspärrning,
används för att klara bristsituationer av detta slag. Allvarliga luckor kan
uppstå i försörjningsberedskapen vid sådana krislägen som överstyrelsen
enligt sin instruktion i första hand skall planera för.

Skrivelsen utmynnar i en hemställan att överstyrelsen skall få genomföra
en särskild beredskapslagring för bristsituationer av det slag varom här är
fråga inom en kostnadsram av 200 milj. kr. Ärendet bereds f. n. inom handelsdepartementet,
som har inhämtat yttranden över framställningen från
berörda intressenter.

I skrivelsen uttalade farhågor har lått ökad aktualitet genom den internationella
oljekrisen. Vid beredskapslagringen av oljeprodukter har man hittills
huvudsakligen koncentrerat sig på krigs- och avspärrningsfallen. Beredskapslagren
har med andra ord inte varit dimensionerade för bristsituationer
föranledda av s. k. fredskriser, dvs. kriser som inte är betingade
av krig i vår nära omvärld. Åtstramningen i oljetilIförseln har emellertid
föranlett vissa beredskapshöjande åtgärder (jfr bl. a. prop. 1974:8, FöU 1974:8,
rskr 1974:34).

Motionen

Det är den internationella oljekrisen som ligger bakom kravet i motionen
1974:404 på beredskapsplanering för fredskriser. Krisen har enligt motionärerna
aktualiserat aspekter på vår beredskapsplanering, som väl inte helt
förbisetts men som inte heller blivit närmare beaktade av statsmakterna.
Motionärerna ifrågasätter om överstyrelsen för ekonomiskt försvar skall in -

FöU 1974:23

rikta sin verksamhet endast på situationer med krig eller krigsfara. De anför
härom vidare:

Vi har att räkna med ett brett spektrum av möjliga krissituationer för
vårt folkhushåll, från sådana av direkt militär innebörd, som styrelsens instruktion
syftar på, till akuta bristsituationer på vitala förnödenheter utan
politisk bakgrund. Vi skall inte här diskutera lämpligheten av olika avgränsningar
av styrelsens ansvarsområde utan inskränka oss till att påpeka
att det finns en rad situationer som kommer de militära hotfallen nära.
Ekonomiska sanktioner kan begagnas som rent politiska påtryckningsmedel,
ekonomiska krislägen kan utnyttjas i militära politiska syften osv. Det är
inte bara så att en förutseende planering är ett vitalt intresse. Det kan också
vara en fördel att i sådana fall kunna lita till de ordinära förvaltningsmyndigheterna
och undvika improvisationer.

Oljekrisen är — framhåller motionärerna — i och för sig inte unik annat
än i fråga om genomslagskraft. Markanta bristsituationer har under de senaste
åren inträffat för en rad av de från försörjningssynpunkt viktigaste
importerade råvarorna med kraftiga prisstegringar som följd. Motionärerna
anför ytterligare:

Bristsituationerna har orsakats av olika faktorer av såväl långsiktig som
kortsiktig natur. De har givetvis ofta berott på brist — verklig eller befarad
— på balans mellan efterfrågan och befintliga eller förväntade tillgångar
men ibland också på en medveten politik från råvaruproducerande länder
eller på inrikespolitiska förändringar i sådana länder osv. Väsentlig betydelse
för den långsiktiga prisutvecklingen har också de ökade framställningskostnader
som förbrukningen av de lättillgängligaste fyndigheterna för med sig.
Till faktorer som verkar på kort sikt hör förändringar i efterfrågan på råvaror
i anslutning till konjunkturväxlingar.

Riskerna för framtida bristsituationer har ökat, framhåller motionärerna.
De anknyter härvid till överstyrelsens för ekonomiskt försvar förut redovisade
framställning till Kungl. Maj:t den 26 oktober 1973. Enligt motionärerna
är det i hög grad angeläget att tillgodose de synpunkter som har
förts fram av överstyrelsen.

Utskottet

Motionen 1974:404 tar upp flera var för sig mycket betydelsefulla frågor
när det gäller vårt ekonomiska försvar. Utskottet tar i detta betänkande
upp motionärernas yrkande om skyndsam utredning och förslag till åtgärder
för att tillgodose de i motionen anförda synpunkterna om beredskap för
fredskriser. I övrigt handlar motionen om totalförsvaret och samhällsplaneringen,
om försvarets integration med samhället och om den centrala
ledningen av totalförsvarets civila del. Yrkandena på dessa punkter behandlar
utskottet i betänkandet FöU 1974:22.

Problemen kring det ekonomiska försvaret i stort har utskottet tidigare
haft anledning att sysselsätta sig med. En brett upplagd redovisning av

FöU 1974:23

försörjningsfrågornas behandling i totalförsvaret lämnade utskottet i betänkandet
FöU 1973:22, närmast mot bakgrund av de strukturella förändringarna
i samhället och deras återverkningar på vår försörjning i krig och vid
avspärrning på grund av krig i vår omvärld. Beredskapen för fredskriser
behandlades inte i betänkandet.

Den internationella oljekrisen har sedermera på ett handgripligt sätt låtit
förstå att allvarliga rubbningar i vår försörjning kan uppstå utan samband
med krigsrisk och krig i vår nära omvärld. Vi måste — som motionärerna
framhåller — vara inställda på att oljekrisen inte var någon engångsföreteelse
och att vår beredskap i ett sådant läge måste vara bättre än den varit hittills.
Gränsen mellan å ena sidan fredskriser och å andra sidan ekonomiskt hot
och ekonomiska åtgärder i fientligt syfte kan vara svår att dra. Man kan
mot den bakgrunden i likhet med motionärerna ifrågasätta om överstyrelsen
för ekonomiskt försvar instruktionsenligt endast skall inrikta sin verksamhet
på situationer som har samband med krig eller krigsfara.

För att kunna fullgöra sin beredskapsplanläggning måste överstyrelsen
följa samhällsutvecklingen och dra de nödvändiga slutsatserna av de strukturella
förändringarna i samhället. Den för överstyrelsen gällande instruktionen
har inte hindrat överstyrelsen att därvid också räkna med andra
bristsituationer än sådana som rör våra försvarsförberedelser på det ekonomiska
området. Ett exempel härpå utgör överstyrelsens förut nämnda
framställning om att lå genomföra en särskild beredskapslagring för akuta
bristsituationer. Överstyrelsen har också haft betydelsefulla uppgifter vid
planeringen av åtgärder i samband med oljekrisen.

Av det nu sagda framgår att problemet för dagen inte i första hand är
en fråga om ändring av överstyrelsens instruktion. Vad det närmast gäller
är att ge planeringen av vår beredskap på försörjningsområdet en sådan
inriktning att den också täcker mera fredsmässiga behov. Pågående försök
med långsiktsplanering inom det ekonomiska försvaret kan komma att ge
värdefulla erfarenheter i detta hänseende liksom också det utredningsarbete
som bedrivs på försörjningsområdet.

Av grundläggande betydelse i detta sammanhang är det arbete som bedrivs
av försörjningsberedskapsutredningen. Den tillsattes i maj 1971 och har
till uppgift att utreda olika metoder för att upprätthålla en tillfredsställande
beredskap inom varuområden som har väsentlig betydelse för vår försörjning,
med undantag för energisektorn. Utredningen har lagt fram ett delbetänkande
— Kläder och skor (Ds H 1972:3) — med förslag till åtgärder på
beklädnadsområdet m. m., som har redovisats för riksdagen i propositionen
1972:127 (FöU 1972:25, rskr 1972:325).

Mot bakgrund av erfarenheterna från vinterns oljekris har nyligen tillkallats
sakkunniga för att utreda vissa beredskapsfrågor på energiområdet.
Denna utredning skall bl. a. granska och värdera olika lösningar för att begränsa
förbrukningen av energi med hänsyn till kraven på snabbhet, administrativ
enkelhet och rättvis fördelning. Utredningsarbetet skall särskilt

FöU 1974:23

inriktas på fredskriser. Med fredskris avses lägen då allvarliga störningar
inom forsörjningsviktiga varuområden uppstått utan att det är krig eller
krigsfara i vår nära omvärld.

En särskild sakkunnig har också tillkallats för att — mot bakgrund av
erfarenheterna från vinterns ransonering av flytande bränsle, stadsgas och
elkraft — se över allmänna ransoneringslagen. Den nu gällande lagen som
tillkom år 1954 tar i första hand sikte på ransonering i samband med krig
eller krigsfara. Allvarliga störningar i tillförseln kan emellertid — påpekas
det i direktiven — uppkomma även på grund av andra händelser än krig
eller krigsfara. Utredningsmannen bör därför beakta att lagen skall kunna
användas också i sådana fredskriser.

Av den här lämnade redovisningen framgår att fredskrisproblematiken
nu på allvar börjat uppmärksammas. Genom de båda senast tillkomna utredningarna
har — såvitt utskottet kan finna — motionärernas krav på
skyndsam utredning m. m. i stora delar blivit tillgodosett. Härtill kommer
att den försvarsutredning som utskottet räknar med kommer att börja sitt
arbete hösten 1974 (jfr FöU 1974:19 s. 7) av allt att döma måste ägna betydande
uppmärksamhet åt försörjningsberedskapen. Utredningen får därvid
anledning att beröra beredskapen för fredskriser, även beträffande sektorer
som nu inte är föremål för särskild utredning.

Utskottet har härmed också tagit ställning till vad som anförts i motionen
1974:402 såvitt gäller beredskap för fredskriser (jfr FöU 1974:19 s. 6).

Vad utskottet har anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen
till känna.

Med hänvisning till det anförda hemställer utskottet

att riksdagen som sin mening ger Kungl. Maj:t till känna vad
utskottet med anledning av motionen 1974:404, yrkande 1,
har anfört om beredskap för fredskriser.

Stockholm den 25 april 1974

På försvarsutskottets vägnar
PER PETERSSON

Närvarande: herrar Petersson i Gäddvik (m). Gustavsson i Eskilstuna (s),
Gustafsson i Stenkyrka (c). Gustafsson i Uddevalla (s), Pettersson i Kvänum
(c), Gustavsson i Ängelholm (s). Karl Bengtsson i Varberg (fp), fru Sundström
(s), herrar Glimnér (c). Brännström (s), herr andre vice talmannen Virgin
(m), herrar Gustavsson i Nässjö (s). Gernandt (c), Olsson i Asarum (s) och
Björk i Gävle (c).

GOTAB 74 7519 S Stockholm 1974