Försvarsutskottets betänkande med anledning av motion om lekmannastyrelser inom försvaret (Betänkande 1973:FöU19 Försvarsutskottet)

Försvarsutskottets betänkande nr 19 år 1973

FöU 1973:19

Nr 19

Försvarsutskottets betänkande med anledning av motion om lekmannastyrelser
inom försvaret.

I motionen 1973:22 av herr Gustavsson i Nässjö m. fl. (s) om
lekmannastyrelser inom försvaret har hemställts att riksdagen beslutar att
hos Kungl. Majit begära utredning och förslag om lekmannastyrelser
inom försvaret.

Utskottet har inhämtat yttrande över motionen från överbefälhavaren,
försvarets civilförvaltning, fortifikationsförvaltningen, försvarets rationaliseringsinstitut,
Landsorganisationen i Sverige (LO), Tjänstemännens
centralorganisations statstjänstemannasektion (TCO-S), Statstjänstemännens
riksförbund (SR), Sveriges akademikers centralorganisation
(SACO) och styrelserepresentationsutredningen.

Nuvarande förhållanden

Utvecklingen på förvaltningsområdet har lett till att allt fler myndigheter
försetts med lekmannastyrelse som högsta beslutande organ. Med
lekmän avses då personer som ingår i myndighetens styrelse men som inte
är anställda hos myndigheten. Samtliga affärsdrivande verk och flertalet
centrala ämbetsverk har styrelserepresentation.

Lekmannastyrelser förekommer också inom försvaret. Vissa av de
centrala förvaltningsmyndigheterna m. fl. leds redan nu av styrelser. Så är
fallet med försvarets materielverk, försvarets forskningsanstalt, civilförsvarsstyrelsen,
beredskapsnämnden för psykologiskt försvar (nämnd),
försvarets rationaliseringsinstitut, flygtekniska försöksanstalten, armémuseum
(nämnd), marinmuseet och modellkammaren i Karlskrona,
försvarets gymnasieskola samt försvarets hundskola. Av dessa ingår
försvarets materielverk, försvarets forskningsanstalt, armémuseum, marinmuseet
och modellkammaren i Karlskrona samt försvarets gymnasieskola
i krigsmakten.

Myndigheter inom försvaret som saknar lekmannastyrelse är t. ex.
försvarets civilförvaltning, försvarets sjukvårdsstyrelse, fortifikationsförvaltningen,
försvarets radioanstalt, värnpliktsverket, militärpsykologiska
institutet och krigsarkivet. Enligt uttalanden i propositionen 1973:1
bilaga 6 (s. 3 och 30) skall vissa av dem bli föremål för organisationsöversyn.
Det gäller försvarets civilförvaltning, försvarets sjukvårdsstyrelse och
värnpliktsverket. Riksdagen har nyligen beslutat om vissa ändringar i
fortifikationsförvaltningens organisation. De berör dock inte verksledningen
(prop. 1973:75, FöU 1973:16, rskr 1973:195).

Styrelseformen förekommer inte i de militära staberna. En översyn av
försvarets centrala stabsorganisation är emellertid också aktuell. Frågan

1 Riksdagen 1973. 10 sami Nr 19

FöU 1973:19

anmäldes i proposition första gången 1972 (prop. 1972:1 bil. 6 s. 27). I
årets statsverksproposition (bil. 6 s. 30) sägs bl. a. att en översyn bör
kunna påbörjas åren 1974—1975. Det anges också (s. 119) att möjligheterna
att samordna denna översyn med en översyn av militärområdesstaberna
bör övervägas.

Det finns vissa organ för kontakt mellan försvaret och samhället i
övrigt, som är av betydelse i detta sammanhang. Kontaktpunkter på hög
nivå är försvarsrådet, totalförsvarets chefsnämnd och totalförsvarets
upplysningsnämnd. För vissa sakområden finns nämnder — t. ex. försvarets
personalvårdsnämnd, försvarets skolnämnd och inskrivningsnämnder
— för handläggning av främst principiella ärenden. I dessa
nämnder är det civila samhället representerat. Lokalt finns samarbetsnämnder
för samordning av militär och civil verksamhet m. m. inom
kommunerna.

Frågor angående representation för de anställda i statliga myndigheters
styrelser och andra högsta beslutande organ utreds av den s. k.
styrelserepresentationsutredningen, som lagt fram ett betänkande (SOU
1973:28) med principförslag i ämnet.

Motionen

Motionärerna erinrar om det lekmannainflytande som redan finns
inom den svenska förvaltningen. De finner det naturligt att verka för ett
ökat sådant inflytande och konstaterar att större delen av det militära
försvaret, den mest betydelsefulla delen från både ekonomisk och
personell synpunkt, i dag saknar lekmannarepresentation i styrelseform.
Inom de centrala staberna (försvarsstaben, arméstaben, marinstaben och
flygstaben) är resp. chef personligen ytterst ansvarig för verksamheten.
Detsamma gäller militärområdesstaber, försvarsområdesstaber och regementen.

Om de centrala staberna anför motionärerna ytterligare:

Försvarsstabens uppgift i fred, utöver krigsoperativa förberedelser, är i
stor utsträckning att samordna och leda försvarsgrensstabernas verksamhet.
De tre försvarsgrensstaberna är i första hand ansvariga för organisation,
utbildning, utrustning, personaltjänst och mobiliseringsarbete inom
respektive verksamhetsområde. Inom exempelvis dessa staber finner man
således flera områden som har sådan karaktär att skälen för en
lekmannastyrelse är starka.

Det kan enligt motionärerna finnas skäl att pröva frågan att slå
samman de centrala militära staberna till en enhet i syfte att få bättre
samordning och besparingar. De hänvisar i detta sammanhang till förslag
som lagts fram av riksdagens revisorer. Oavsett vilken lösning man stannar
för när det gäller de centrala staberna anser motionärerna frågan om
lekmannastyrelse väsentlig. Formerna för och omfattningen av sådana
styrelser inom försvaret bör enligt deras mening bli föremål för
utredning.

FöU 1973:19

Remissyttrandena

LO, som för egen del avstår från att yttra sig, bifogar ett yttrande från
Statsanställdas förbund som menar att frågan om lekmannastyrelser inom
försvaret bör prövas. Även TCO-S anser att en utredning bör komma till
stånd. SACO meddelar att organisationen inte har något att anföra i
frågan.

Fortifikations förvaltningen anser att frågan om lekmannastyrelse för
dess vidkommande är avgjord genom riksdagens nyligen fattade beslut
angående verkets framtida organisation.

Övriga fem remissinstanser diskuterar styrelseformens användbarhet
över huvud taget inom försvaret. Överbefälhavaren och försvarets
civilförvaltning avstyrker en generell utredning om lekmannastyrelser
inom försvaret. Detsamma gör SR med hänvisning till ett yttrande från
Svenska officersförbundet. Försvarets rationaliseringsinstitut och styrelserepresentationsutredningen
uttalar sig däremot i positiv riktning.

I flera remissvar påpekas att krigsmaktens centrala och regionala
staber inte är myndigheter i egentlig mening utan beredningsorgan för
vederbörande militära chefer, vilka har myndighets ställning och funktion.
Redan av detta skäl kan — framhåller försvarets civilförvaltning —
de militärt ledda delarna av krigsmakten inte utan vidare betraktas på
samma sätt som förvaltningsmyndigheter och liknande organ, när man
diskuterar frågan om lekmannastyrelser.

Överbefälhavaren utvecklar den åtskillnad som måste göras mellan
myndigheter vilkas främsta uppgift är av operativ art och övriga myndigheter.
Myndigheter med huvudsakligen operativa uppgifter har i princip
samma uppgift, ansvar och organisation i fred, under beredskapstillstånd
och i krig och har att redan i fred fatta beslut som har direkta
konsekvenser för lösande av uppgifterna under beredskap och i krig.
Övriga myndigheter byter vid krigstillstånd antingen delvis funktion och
inordnas i högkvarteret eller upphör helt.

Införandet av en styrelse innebär en uppdelning av beslutsbefogenheterna
på dels styrelsen, dels en verkställande chef. En sådan beslutsform
är enligt överbefälhavaren inte möjlig i krig. Han anser styrelseformen
olämplig även i fred för myndigheter som skall verka i krig:

Krigsmaktens verksamhet i fred syftar till att förbereda verksamheten
i krig. I denna verksamhet ingår utbildning till och av chefer. Grundläggande
chefsfunktioner är att fatta beslut, prioritera samt samordna och
kontrollera. Dessa funktioner är desamma i fred som krig. Grundläggande
chefsegenskaper är likaså desamma — vilja och förmåga att fatta beslut,
handla och ta ansvar.

En uppdelning av beslutsfunktionen och ansvarsförhållandena i fred
äventyrar den nödvändiga träningen för utövande av chefsskap i krig
bl. a. därför att de största och svåraste besluten regelmässigt torde
komma att hänskjutas till styrelser.

Liknande synpunkter återkommer i Svenska officersförbundets yttrande
till SR. Officersförbundet anser det vara angeläget att försvaret har
en god kontakt med det civila samhället. Förbundet kan dock inte f. n.

FöU 1973:19

bedöma om lekmannastyrelser fyller en funktion vid sidan av andra
samarbetsorgan när det gäller att förbättra förhållandena inom försvaret
så att det angivna syftet nås. Enligt officersförbundet härrör svårigheterna
att bedöma detta bl. a. från de speciella förhållanden som råder
inom försvaret. Förbundet anför härom ytterligare:

I en mycket stor del av ärenden som rör försvaret fattas beslut på
departements- eller högre nivå. Stora principiella frågor kräver mycket
omfattande förstudier, vilka i regel sker inom de militära staberna.
Avgörandet träffas sedan på politisk nivå efter ytterligare studier (bl. a.
parlamentariska utredningar) och hänsynstagande till andra än rent
försvarspolitiska förhållanden. En lekmannastyrelse på central försvarsnivå
(hos ÖB) måste i sådana frågor komma att inta en svår mellanställning
mellan den militära expertisen och politiska instanser. En liknande
mellanställning skulle en sådan styrelse komma att befinna sig i vid ev.
handläggning av andra mer detaljbetonade frågor som avgörs av Kungl.
Maj:t, t. ex. förhållanden som regleras i Tjänstgöringsreglemente för
krigsmakten och fredsorganisatoriska ärenden.

Lekmannastyrelser är enligt officersförbundet inte med säkerhet det
bästa medlet för att försvaret skall kunna tillgodogöra sig sakkunskap och
erfarenheter utifrån vid olika ställningstaganden. Förbundet anför vidare:

Sådana styrelser kan komma i kompetenstvist med redan existerande
organ med liknande syfte på olika nivåer. De kan komma att tynga
arbetet inom försvaret mer än vad fördelarna motiverar. De kan också
komma att inta en motsatsställning till den anställda personalens krav på
inflytande över verksamheten inom försvaret. Främst kanske dock
ansvarssituationen i förhållande till politiska instanser blir svårbemästrad
om inte styrelsernas befogenheter starkt begränsas.

Det finns, konstaterar officersförbundet, redan möjlighet till ett brett
inflytande i alla viktiga frågor. Lekmannastyrelser kan öka denna bredd
men kan också komma att tynga arbetet, så att en viss vinst inom ett
område motvägs av en förlust på andra områden. Den fråga motionärerna
tagit upp anses dock väl värd ett positivt beaktande. Förbundet anser att
Kungl. Maj :t och överbefälhavaren bör närmare studera hur de i
motionen redovisade positiva effekterna skulle kunna uppnås dels genom
effektivare utnyttjande av redan befintliga samarbetsorgan m. m., dels
genom eventuellt införande av nya organ som komplement till dessa.

Försvarets rationaliseringsinstitut anför många skäl som talar för att
styrelser inrättas i försvarsmyndigheterna och anser att politisk och
annan representation i sådana styrelser bör kunna bidra till att öka
försvarsviljan och skapa ökad förståelse för försvarets problem. Institutet
finner det dock angeläget att en eventuell utredning om lekmannastyrelser
noga klarlägger dels de ökade kostnaderna, dels den eventuella
minskning av effektiviteten som kan uppkomma, exempelvis genom
fördröjning av vissa beslut.

Försvarets rationaliseringsinstitut gör åtskillnad mellan å ena sidan
försvarsstaben och försvarsgrenarna och å andra sidan myndigheter utanför

FöU 1973:19

dessa. Såvitt gäller de sistnämnda är frågan om införande av lekmannastyrelser
inte principiellt ny. Den bör enligt institutet bedömas utifrån varje
verks speciella förutsättningar och lämpligen tas upp i samband med
organisationsöversyn. Tanken på styrelser i anslutning till staber och
förband är däremot principiellt ny, förvaltningsrättsligt komplicerad och
gäller alla nivåer. Institutet anser, att ett eventuellt införande där bör
föregås av en särskild utredning som bör få i uppgift att närmare pröva,
vilka uppgifter en styrelse lämpligen kan få. Institutet anför vidare:

Om frågan om lekmannastyrelser i staber och förband tas upp till
övervägande kan man tänka sig att den behandlas i samband med
utredningen om stabernas organisation. Om översynen av ledningsorganisationen
bör inriktas på att snabbt pröva behovet av organisatoriska
förändringar bör enligt institutets mening viss försiktighet iakttas vad
gäller alternativet att behandla aspekter beträffande eventuella styrelser i
samma utredning. Behovet av styrelser vid utbildningsförband och andra
lokala enheter synes också behöva uppmärksammas särskilt. Sådana
enheter kommer inte att omfattas av den planerade översynen av
stabsorganisationen. Härtill kommer att frågan om lekmannastyrelser i
anslutning till staber och förband är principiellt ny och förvaltningsrättsligt
komplicerad. Detta talar närmast för en speciell utredning.

Styrelserepresentationsutredningen redovisar positiva erfarenheter av
systemet med lekmannastyrelser och tillstyrker att frågan om lekmannastyrelser
vid myndigheter inom försvaret, som f. n. saknar sådan
ledningsorganisation, utreds. Utredningen påpekar dock att särskilda
förhållanden kan visa sig föreligga som försvårar införande av lekmannastyrelse
vid vissa självständiga myndigheter inom försvaret.

Utskottet

Lekmannainflytande i form av styrelserepresentation och på annat
sätt är ett vanligt inslag i den svenska förvaltningen. Detta konstateras
också i motionen 1973:22, som närmast tar upp frågan om lekmannastyrelser
inom försvaret. Formerna för och omfattningen av sådana styrelser
inom försvaret bör enligt motionärerna bli föremål för utredning.

Diskussionen om lekmannastyrelser är betingad av en strävan att
möjliggöra insyn, medinflytande och medbestämmanderätt i förvaltningen.
Man vill på det sättet också tillföra administrationen erfarenhet
från olika samhällsområden.

De lekmän som ingår i styrelserna kan vara politiker, representanter
för intresseorganisationer eller sidoordnade verk eller företrädare för de
anställda. Dessutom ingår departementstjänstemän i vissa verksstyrelser.
Förekomsten av en styrelse med olika slag av lekmän kan således dels
möjliggöra en mera allsidig bedömning, dels medföra ett stöd åt
verkschefen samt förbättra myndighetens kontakter med samhället och
därigenom bidra till att det skapas ett ökat förtroende för dess
verksamhet. Dessutom är en lekmannastyrelse i sig själv ett uttryck för
fördjupad demokrati.

Lekmannastyrelser förekommer — som motionärerna påpekar - även

FöU 1973:19 6

inom försvaret. Det är dock f. n. endast inom de centrala förvaltningarna
som lekmän i några fall har beretts tillfälle att delta i besluten. Staber och
förband saknar helt lekmannainflytande i form av styrelserepresentation.
Inom de centrala staberna, vid militärområdesstaber, försvarsområdesstaber
och regementen är vederbörande chef personligen ansvarig för
verksamheten.

Det finns många skäl som talar för att ge lekmannainflytandet ökad
spridning inom försvaret. Försvarssektorn svarar för en betydande del av
de offentliga utgifterna. Många beslut har stor ekonomisk räckvidd och
påverkar samhällslivet på olika områden. De manliga medborgarna har till
följd av den allmänna värnplikten att tjänstgöra viss tid inom försvaret.
Det är mot denna bakgrund och med hänsyn till försvarspolitikens
betydelse som en grundläggande trygghetsfaktor inom ramen för vår
säkerhetspolitik väsentligt att det hos allmänheten finns ett stort
förtroende för försvarets verksamhet. Ett vidgat lekmannainflytande bör
kunna bidra till att öka försvarsviljan och skapa ökad förståelse för
försvarets problem.

Utskottet har i det föregående redovisat innehållet i de remissyttranden
som har avgetts med anledning av motionen. Som framgår därav är
flertalet remissinstanser klart positiva till ett ökat lekmannainflytande
inom det militära försvaret. Man gör dock en åtskillnad mellan centrala
förvaltningsmyndigheter å ena sidan och krigsmaktens staber och förband
å den andra. I motsats till vad som gäller de centrala förvaltningarna och
liknande organ är tanken på styrelser i anslutning till staber och förband
principiellt ny och förvaltningsrättsligt komplicerad.

Vad först förvaltningssidan beträffar vill utskottet erinra om att
riksdagen vid flera tillfällen under senare år haft att behandla motioner
om lekmannainflytande inom statsförvaltningen. Berörda utskott har
därvid — med hänvisning till den pågående utvecklingen på området —
inte funnit skäl att föreslå något riksdagens initiativ (CU 1971:25, KU
1972:12, KU 1973:9). Försvarsutskottet, som anser att denna syn även
bör gälla försvarsförvaltningen, förutsätter att frågan om lek mannastyrelser
inom denna del av försvaret prövas från fall till fall i samband med att
myndigheterna blir föremål för organisationsöversyn.

Utskottet behandlar härefter frågan om lekmannainflytandet vid
militära staber och förband. Det kan vara anledning att då till en början
peka på några faktorer som enligt utskottets mening har betydelse vid en
bedömning av ledningsorganisationens utformning.

Det militära försvarets särart kommer till uttryck i dess ledningsorganisation
på olika nivåer. Försvarsstab, försvarsgrensstaber och militärområdesstaber
är inte myndigheter i egentlig mening utan endast beredningsorgan
till överbefälhavaren, försvarsgrenschefer resp. militärbefälhavare.
Myndighetsfunktionen utövas alltså av chefen ensam. Ett system med
lekmannastyrelser i stabsorganisationen skulle innebära att chefens
beslutanderätt i vissa viktigare ärenden fördes över till ett kollegium,
något som knappast är förenligt med stabernas nuvarande funktioner.

Det är redan i nuläget på olika sätt sörjt för insyn, kontroll och

FöU 1973:19

samverkan på försvarets område. Utskottet har i det föregående berört de
kontaktorgan som finns på olika nivåer. Härutöver bör erinras om den
insyn som enligt beslut av 1972 års riksdag (prop. 1972:103, FöU
1972:23, rskr 1972:309) sker från riksdagens sida vid viktiga planeringsmoment.
Genom den ordning som nu gäller har öppnats nya möjligheter
till insyn, speciellt i planeringsfrågor.

En översyn av den centrala stabsorganisationen kommer som nämnts
att verkställas. Även de regionala staberna kan komma att beröras av
denna översyn. Översynen torde få ses som ett led i besparingssträvandena
inom försvaret. Även riksdagens revisorer har, efter granskning av
stabsorganisationen i central instans (granskningspromemoria nr 2/1972),
funnit en översyn påkallad.

Utskottet anser att det militära försvaret i många avseenden intar en
sådan särställning att systemet med lekmannastyrelser inte utan vidare
kan generellt tillämpas inom denna sektor av samhället. Liksom
överbefälhavaren anser utskottet att en beslutsform, som innebär en
uppdelning av beslutsbefogenheterna mellan en styrelse och en verkställande
chef, inte är möjlig i krig. Under fredsförhållanden, som det här är
fråga om, bör det emellertid vara möjligt att i viss utsträckning ge rum för
den insyn och det inflytande som en lekmannastyrelse skulle innebära. På
central nivå finns det — som motionärerna påpekar — flera områden som
har sådan karaktär att skälen för en lekmannastyrelse är starka.

Utskottet anser att frågan om ett lekmannainflytande inom krigsmaktens
centrala staber bör prövas i samband med att stabsorganisationen ses
över. En viktig fråga att överväga är vilka uppgifter som i förekommande
fall lämpligen bör läggas på en lekmannastyrelse. Utredningen bör också
ge besked om de praktiska konsekvenserna av lekmannainflytandet.

Utskottet förutsätter att översynen också kommer att beröra den
regionala nivån. Lekmannainflytandet på lokal nivå torde få övervägas i
annat sammanhang.

Med hänvisning till vad ovan anförts hemställer utskottet

att riksdagen som sin mening ger Kungl. Maj:t till känna vad
utskottet med anledning av motionen 1973:22 har anfört om
lekmannastyrelser inom det militära försvaret.

Stockholm den 30 oktober 1973

På försvarsutskottets vägnar
PER PETERSSON

Närvarande: herrar Petersson i Gäddvik (m), Gustavsson i Eskilstuna (s),
Gustafsson i Stenkyrka (c), Enskog (fp), Gustafsson i Uddevalla (s),
Gustavsson i Ängelholm (s), Häll (s), Brännström (s), Glimnér (c),
Pettersson i Lund (s), Virgin (m), Gustavsson i Nässjö (s), Gernandt (c),
Olsson i Kil (fp) och Runesson (s).

GOTAB 73 5225 S Stockholm 1973