Försvarsforskning (Betänkande 1988/89:FöU7 Försvarsutskottet)

Försvarsutskottets betänkande
1988/89:FöU7

Försvarsforskning

1988/89

FöU7

Sammanfattning

I betänkandet behandlas en under den allmänna motionstiden 1988 väckt
motion (1987/88:Fö604) i vilken bl.a. föreslås vissa förändringar beträffande
anslagskonstruktion i syfte att stärka ÖB och ÖCB som forskningssamordnande
myndigheter inom totalförsvaret. Utskottet finner skäl att ta fasta på
och understryka vissa förslag och uttalanden som anförs i de yttranden som
med anledning av denna motion inhämtats från ÖB, ÖCB och FOA.
Utskottet anser dock att motionärens yrkande inte bör bifallas av riksdagen.

Motionen

I motion 1987/88:Fö604 av Hans Lindblad (fp) yrkas att riksdagen hos
regeringen begär förslag i syfte att stärka ÖB och ÖCB som forskningssamordnande
myndigheter inom totalförsvaret.

Motionären betonar inledningsvis försvarsforskningens betydelse för att,
mot bakgrund av en föränderlig hotbild, identifiera viktiga förändringar och
bistå vid framtagandet av nya metoder och system. Han konstaterar att
försvarets forskningsanstalt (FOA) är programansvarig för svensk försvarsforskning
och även själv svarar för merparten av försvarsforskningsproduktionen.

Enligt motionären finns i dagsläget tecken på att kvaliteten i den svenska
försvarsforskningen inte minst på grund av rekryteringssvårigheter försämrats.
Vidare anser han att FOA i likhet med andra statliga myndigheter
kännetecknas av ett tröghetsproblem: en inbyggd tendens att vilja fortsätta
med en forskningsinriktning inom vilken kompetens över tiden byggts upp
väger tyngre än det behov av förändrad forskningsinriktning inom olika
områden som sakligt sett kanske vore önskvärd från totalförsvarets synpunkt.

Motionären pekar på de förändringar vad gäller styrningen av försvarsforskningen
som nyligen genomförts, bl. a. genom tillkomsten av överstyrelsen
för civil beredskap (ÖCB), och framhåller att det nu, med hänsyn till
åberopade problem och genomförda institutionella förändringar, bör vara
befogat och möjligt att gå ett steg vidare i denna riktning.

Den av motionären förordade förändringen innebär att beställarmyndigheterna
ges ett avgörande inflytande över forskningsinnehållet på FOA
genom att anstalten omvandlas till en s.k. uppdragsmyndighet och dagens

1 Riksdagen 1988/89.10sami. Nr 7

FOA-anslag i stället går till ÖB och ÖCB så att dessa myndigheter i sin tur
kan lägga forskningsuppdrag på FOA och andra forskningsorgan. Genom att
ÖCB numera tillkommit som samordningsmyndighet inom den civila delen
av totalförsvaret finns möjligheten att sammanväga militära och civila
forskningsbehov till ett samlat forskningsprogram. Enligt motionären finns
rimligen hos dessa båda myndigheter, som tillskapats just för att ha överblick
och kunna verka långsiktigt, ett medvetande om att man inte bara kan ge
korta och begränsade uppdrag till FOA utan att det också är nödvändigt med
uppdrag som ger en långsiktig kunskapsuppbyggnad. Så till vida torde inte
erfordras att den förordade förändringen kompletteras med att FOA får
förfoga över en viss del av försvarsforskningsanslaget direkt för att säkerställa
ett visst mått av baskunskap. Den årliga budgetgranskningen och de
fleråriga försvarsbeslutstillfällena ger, anför motionären slutligen, en politisk
möjlighet att motverka att de båda myndigheterna under utövandet av det
ansvar som förespråkas t.ex. söker minska forskningsandelen till förmån för
drift av befintlig organisation.

Yttrandena

Utskottet har med anledning av vad som anförs och yrkas i denna motion
beslutat inhämta yttranden från berörda myndigheter, nämligen ÖCB, ÖB
samt FOA.

ÖCB säger sig delvis kunna instämma i motionärens beskrivning av
problembilden inom försvarsforskningen. Sålunda anförs bl.a. att FOA
visserligen har ett gott renommé men att det kan ifrågasättas om nyttan för
totalförsvaret motsvarar de ca 400 milj. kr. som FOA kostar årligen. Vidare
sägs att den inneboende trögheten inom försvarsforskningsprogrammet är
betydande, med åtföljande svårigheter att genomföra ändringar av och inom
gamla forskningsområden till förmån för nya; denna tröghet har dock på
senare år minskat. Slutligen säger sig ÖCB instämma i att styrningen av
försvarsforskningen behöver stärkas, något som för det civila försvaret enligt
ÖCB främst handlar om att ha förmåga och möjlighet att ställa krav på
forskningsinriktningen vid FOA och att kunna ta till vara forskningsresultaten.

ÖCB anser emellertid inte att den av motionären föreslagna ändringen av
anslagskonstruktionen utgör en lämplig metod för att lösa problemen och
åstadkomma förbättringar. Det finns, anser ÖCB, påtagliga risker med ett
helt intäktsfinansierat FOA; bl.a. pekas på risken att FOA skulle bli en
renodlad forskningsproducent med endast kortsiktiga forskningsuppdrag
och att behoven av långsiktig kompetensuppbyggnad inte beaktas. Ett
fullständigt genomförande av motionärens förslag skulle enligt ÖCB kunna
få negativa effekter.

Däremot anser ÖCB att ett mindre anslag enligt motionärens förslag till
överstyrelsen för att beställa viss forskning för det civila försvaret skulle
kunna ha en god effekt. En konstruktion som utöver den långsiktiga
inriktningen av försvarsforskningen även i fråga om den kortsiktiga inriktningen
- programsamordningen - skapar ett likställt inflytande mellan det
civila och det militära försvaret vore enligt ÖCB önskvärd. Regeringen kan,

1988/89:FöU7

anför överstyrelsen, med utgångspunkt från FOA:s perspektivstudier i sina
programplanedirektiv som ges till ÖB särskilt ange ekonomisk ram och
eventuell inriktning för det mot såväl ÖB som ÖCB riktade försvarsforskningsprogrammet.
I detta sammanhang understryks dock vikten av en
förstärkt förmåga hos de civila myndigheterna att hantera framtidsfrågor och
att formulera forskningsuppdrag. Fördjupade samverkanskanaler mellan
FOA och olika civila myndigheter måste etableras. ÖCB bör ha kapacitet att
samordna både inriktning av forskningen och utnyttjandet av dess resultat.

I sitt yttrande anför ÖB att det inte är meningsfullt och lämpligt att bygga
upp en särskild forskningskompetens utanför FOA, i synnerhet med hänsyn
till förslagen i programplan 89-92 med försvarsmaktsutredning 88 om att
centrala staber reduceras och att ledningsprinciperna skall bygga på decentraliserat
ansvar. Däremot är det enligt ÖB viktigt att programfunktionen
inom FOA, där kompetens och kunskap redan finns, förstärks och att
centrala myndigheter deltar mer aktivt i besluten kring inriktning av
forskningsverksamheten. Även FOA:s brett sammansatta styrelse bör kunna
delta i denna inriktning.

Anslaget till forskningen skall, anser ÖB, knytas till den som har
programansvar. Anslaget får inte delas upp på flera intressenter så att det
omöjliggör en enkel och smidig hantering. Genom att FOA har huvudansvaret
för anslaget finns också möjligheter till omfördelningar i de fall akuta och
kortsiktiga behov uppstår. Om anslaget uppdelas på flera myndigheter finns
en uppenbar risk att viss forskning ej kommer till stånd på grund av oenighet
om kostnadsfördelning. Ett gemensamt anslag minskar enligt ÖB den
risken.

ÖB framhåller att forskningsstödet nu genomförs som samlade och
systemorienterade insatser inom av försvaret prioriterade koncentrationsområden.
Prioriteringen har medfört att forskningen under senare tid blivit
bättre. ÖB redovisar bedömningen att det ur effektivitetssynpunkt är av stor
vikt att de samlade systemorienterade insatserna först ges möjlighet att
utvärderas innan mer genomgripande förändringar genomförs inom försvarsforskningsområdet.

FOA anför i sitt yttrande att det är värdefullt att frågor rörande
försvarsforskningens kvalitet och inriktning ytterligare kommit i fokus
genom motionen. Dessa frågor är betydelsefulla inte minst med tanke på det
nyligen påbörjade perspektivstudiearbetet inför nästa försvarsbeslut och det
av regeringen till FOA givna uppdraget att utarbeta förslag till försvarsforskningens
långsiktiga inriktning.

FOA vitsordar att den kritik som motionären framför i viss grad är
motiverad men påpekar att ett utvecklingsarbete pågår för att förbättra såväl
formerna för försvarsforskningens inriktning som forskningens kvalitet.
Sålunda understryks vikten av ytterligare utbyggda kontaktytor mot såväl
universitet och högskolor som försvarsindustrin i syfte att främja kvaliteten
vid FOA och att så effektivt som möjligt utnyttja landets samlade forskningsresurser.
Tillskapandet av sammanhållna forskningsinsatser i form av
huvudprojekt som orienteras mot vissa för försvaret särskilt angelägna frågor
har vidare starkt förenklat avnämarinflytandet och förstärkt forskningens
problemorientering. Det är, framhåller FOA, ett reellt dilemma för plane -

1988/89:FöU7

ringen av försvarsforskningen att både upprätthålla kontinuitet och driva
fram en förnyelse, detta främst med hänsyn till att bredden på de forskningsområden
som har försvarsrelevans fortlöpande ökar.

Enligt FOA är det viktigt att nu gå vidare och, tillsammans med
försvarsforskningens huvudavnämare, ytterligare stärka förmågan att inrikta
programmet mot försvarets mest prioriterade frågeställningar och att välja
lämpligaste fördelning av forskningsuppgifter mellan FOA och andra
forskningsorgan. Anstalten anser sig i denna mening kunna bejaka motionärens
syften men delar inte hans syn när det gäller medlen för att nå dem.

FOA anser sig, mot bakgrund av sin nära samverkan med totalförsvarets
myndigheter och sina insikter om forskningens villkor, böra behålla programansvaret
för försvarsforskningen. Därmed, anser anstalten, säkerställs
bäst att såväl försvarets problem som forskningens villkor styr inriktningen.
Anslaget till den gemensamma försvarsforskningen bör enligt FOA även
fortsättningsvis vara samlat. Att anslaget för försvarsforskningen går direkt
till FOA är, heter det, väsentligt för FOA:s förutsättningar att fullgöra sin
roll som självständigt, kritiskt forskningsorgan inom försvarssektorn. En
förändring enligt motionärens intentioner står, anser FOA, i detta avseende i
motsatsställning till strävan att främja förnyelse i försvarssektorn i dess
helhet.

Planeringen av försvarsforskningen och dess inriktning måste enligt FOA
bedrivas så att man utnyttjar både den kunskap om försvarets problem och
möjligheter som finns hos försvarets myndigheter och den kunskap om
forskningens villkor och möjligheter som finns hos FOA. Därigenom främjas
såväl kunskapsuppbyggnad som problemorientering. Enligt anstalten sker
detta bäst i en process där såväl avnämare som forskare medverkar. Det är
därvid angeläget att även avnämarna stärker sin egen förmåga att i sak delta i
arbetet med att inrikta försvarsforskningsprogrammet. FOA pekar i detta
sammanhang på möjligheten av en ökad växeltjänstgöring mellan forskningsorgan
och beställarmyndigheter och på önskvärdheten av att anstaltens
styrelse ytterligare engageras i beslut om försvarsforskningens inriktning.

Enligt FOA:s mening är det enklast och minst byråkratiskt att även
fortsättningsvis hålla försvarsforskningsanslaget samlat. Däremot behövs
det, anser FOA, en precisering av vad som skall ingå i det gemensamma
anslaget för den mot ÖCB-området orienterade forskningen. Det faktum att
forskning i stor utsträckning är av betydelse för flera intressenter och att det i
praktiken ofta är svårt att hänföra forskning till en viss intressent är
emellertid ytterligare skäl för att inte dela upp anslaget.

FOA redovisar slutligen sin avsikt att närmare precisera och värdera sin
syn på hur programfunktionen skall stärkas i anslutning till uppdraget att i
nära samverkan med främst ÖB och ÖCB utarbeta förslag till försvarsforskningens
långsiktiga inriktning inför nästa försvarsbeslut.

Utskottet

Utskottet erinrar inledningsvis om vad som i 1987 års försvarsbeslut (FöU
1986/87:11 s. 126) anfördes om försvarsforskningens uppgift bl.a. i fråga om
att upptäcka, identifiera och analysera sådana förändringar i vår omvärld

1988/89:FöU7

som har betydelse för våra försvarsansträngningar samt att lämna underlag
för erforderlig förändring inom totalförsvaret. I utskottets betänkande
redovisades bedömningen att Sveriges alliansfria politik gör att vi måste sätta
målen högt i dessa hänseenden och att den svenska försvarsforskningen
därför måste ha hög kvalitet. Vidare gjordes i detta sammanhang bedömningen
att de förslag som lämnats av FOA till inriktning och nivå för den
gemensamma försvarsforskningens långsiktiga inriktning borde kunna säkerställa
en fortsatt god forskningskompetens även vid en något minskad
resurstilldelning.

Som ett led i de påbörjade förberedelserna inför nästa fleråriga försvarsbeslut
har FOA av regeringen fått i uppdrag att utarbeta förslag till
försvarsforskningens långsiktiga inriktning, ett arbete som FOA kommer att
bedriva i nära samverkan med främst ÖB och ÖCB. Utskottet konstaterar att
de frågor som tas upp i här behandlade motion har ett betydande principiellt
intresse i detta perspektiv. Med hänsyn till den betydelse som senast i 1987
års försvarsbeslut fästs vid försvarsforskningen är det enligt utskottets
mening naturligt och angeläget att förberedelserna inför nästa försvarsbeslut
innefattar en grundlig genomgång av denna forsknings villkor, problem och
utvecklingsmöjligheter. De yttranden som utskottet inhämtat inför behandlingen
av motionen kan ses som väsentliga bidrag till stundande arbete med
att utarbeta idé- och beslutsunderlag.

Motionären påvisar vissa för dagens försvarsforskning kännetecknande
problem rörande forskningskvalitet, styrning av forskningsinriktningen samt
inbyggda trögheter. För att åstadkomma förbättringar i dessa avseenden och
tillvarata nya institutionella möjligheter i och med ÖCB:s tillkomst föreslår
han att FOA omvandlas till en uppdragsmyndighet, att anslagen till försvarsforskningen
går till ÖB och ÖCB enligt en viss procentuell fördelning, att
dessa myndigheter i sin tur lägger ut forskningsuppdrag på bl.a. FOA samt
att ÖB och ÖCB efter genomförd avvägning mellan olika önskemål på militär
resp. civil sida formulerar ett samlat försvarsforskningsprogram.

Utskottet noterar att såväl ÖB som ÖCB och FOA finner skäl att avstyrka
motionärens förslag beträffande anslagskonstruktion och rollfördelning
inom försvarsforskningsområdet, låt vara med företeende av delvis skilda
argument och med varierande grad av förbehåll. Utskottet instämmer för sin
del i uppfattningen att en anslagskonstruktion enligt motionärens förslag
riskerar att allvarligt påverka balansen mellan långsiktig kunskapsuppbyggande
forskning och resultatavtappande forskning. En omvandling av FOA
till en renodlad ”forskningsproducent” skulle riskera att leda till att
forskningsuppdragen blir kortsiktiga och att behoven av kontinuitet och
långsiktig kompetensuppbyggnad inte tillräckligt beaktas.

I de inhämtade yttrandena redovisas emellertid ett antal förslag och
synpunkter som på olika sätt, tillmötesgående motionärens syfte i väsentliga
avseenden, kan främja kvaliteten i försvarsforskningen och vidareutveckla
förmågan hos resp. parter att inrikta försvarsforskningsprogrammet mot de
mest prioriterade problemområdena inom totalförsvaret. Utskottet anser att
merparten av dessa förslag och synpunkter med fördel bör kunna prövas
inom ramen för förberedelsearbetet inför nästa försvarsbeslut. I detta

1988/89:FöU7

sammanhang vill utskottet särskilt framhålla möjligheten av att ytterligare
aktivera FOA:s brett sammansatta styrelse i arbetet med att styra forskningsinriktningen,
vilket förutsätter ett fördjupat samarbete mellan FOA och
främst ÖB och ÖCB vid ärendeberedningen. Ett annat sätt att stärka
avnämarintresset kan, som FOA anför, vara att skapa en ökad växeltjänstgöring
mellan forskningsorgan och beställarmyndighet.

När det gäller balansen mellan de militära och civila beställarmyndigheterna
konstaterar utskottet att den militära delen klart dominerar - trots ett i
princip likartat civil-militärt inflytande över försvarsforskningens långsiktiga
inriktning. FOA uppger att ungefär 80 % av försvarsforskningsanslaget
används till forskning som är orienterad mot militärt försvar, medan endast 5
% hänförs exklusivt till de civila delarna av totalförsvaret (15 % till forskning
som gäller både de militära och civila delarna).

ÖCB efterlyser ett arrangemang som främjar ökad likställdhet mellan det
militära och det civila försvaret när det gäller inriktningen av försvarsforskningen.
Bl.a. förordas att ÖCB erhåller ett mindre anslag för att beställa viss
forskning för det civila försvaret. Utskottet utgår från att berörda myndigheter
i förberedelsearbetet inför nästa försvarsbeslut kommer att finna skäl att
beakta de olika förslag som särskilt i ÖCB:s yttrande framförs med sikte på
att främja ökad avnämarbalans.

Utskottet anser sammanfattningsvis att motionären pekar på viktiga
frågeställningar och att det i de inhämtade yttrandena framförs ett flertal
förslag och synpunkter som syftar till att stärka forskningskvaliteten och
forskningsflexibiliteten och till att vidareutveckla styrningen av försvarsforskningen
på ett för totalförsvaret fruktbart sätt. I likhet med de
myndigheter som yttrat sig i ärendet anser utskottet emellertid inte att
motionärens förslag beträffande anslagskonstruktion, m.m., kan godtas.
Motionsyrkandet bör därför avslås av riksdagen.

Hemställan

Utskottet hemställer

att riksdagen avslår motion 1987/88:Fö604.

Stockholm den 29 november 1988
På försvarsutskottets vägnar

Arne Andersson

Närvarande: Arne Andersson i Ljung (m), Roland Brännström (s), Ingvar
Björk (s), Kerstin Ekman (fp), Gunhild Bolander (c), Iréne Vestlund (s),
Björn Körlof (m), Barbro Evermo Palmerlund (s), Christer Skoog (s), Sven
Lundberg (s), Hans Lindblad (fp), Ingvar Karlsson i Bengtsfors (c), Paul
Ciszuk (mp), Karin Wegestål (s), Ingrid Hemmingsson (m), Björn Samuelson
(vpk) och Marianne Andersson i Gislaved (s).

1988/89:FöU7

■r. ■■■;

gotab Stockholm 1988 16289