Förstärkt tillsyn över börser
Betänkande 1997/98:FiU21
Finansutskottets betänkande
1997/98:FIU21
Förstärkt tillsyn över börser (prop.1997/98:71)
Innehåll
1997/98 FiU21
Sammanfattning
Utskottet behandlar i detta betänkande de i proposition 1997/98:71 föreslagna ändringarna i lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet m.fl. lagar. Vidare behandlar utskottet tre motioner som väckts med anledning av propositionen. I propositionen föreslår regeringen bl.a. åtgärder som syftar till att stärka tillsynen över börser. Förslagen syftar även till att stärka börsers oberoende ställning i förhållande till bl.a. större ägare. Regler om ägarprövning och lämplighetsprövning av företagsledningen i börser, auktoriserade marknadsplatser och clearingorganisationer föreslås bli införda i lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet. Bestämmelserna motsvarar de som redan gäller för bl.a. banker och värdepappersbolag. Vidare föreslås att det skall ställas krav på att börser skall ha en disciplinnämnd för handläggning av ärenden om överträdelser av börsens regler. Förbudet för en börs att låta inregistrera eller notera sina aktier eller andra fondpapper vid den egna marknadsplatsen föreslås bli lagfäst. I propositionen föreslås även ändringar av de lagregler som anger vilka en börs får tillåta att delta direkt i handeln vid börsen (börsmedlemmar). En börs skall enligt förslaget under vissa förutsättningar få tillåta även andra juridiska personer än banker och värdepappersbolag att bli börsmedlemmar. Detta gäller dock endast om deltagandet i handeln sker för egen räkning. Samtliga ändringar föreslås träda i kraft den 1 juli 1998. Utskottet tillstyrker regeringens förslag. Samtliga motioner avstyrks. Till betänkandet har fogats tre reservationer.
Propositionen
I proposition 1997/98:71 föreslås att riksdagen antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i lagen (1992:543) om börs- och clearingsverksamhet, 2. lag om ändring i aktiekontolagen (1989:827), 3. lag om ändring i lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet, 4. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100), 5. lag om ändring i insiderlagen (1990:1342), 6. lag om ändring i lagen (1991:981) om värdepappersrörelse. Propositionens lagförslag återfinns i bilaga till betänkandet. Såvitt avser förslaget till lag om ändring i lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet har utskottet i 4 kap. 1 § tredje stycket rättat ett skrivfel på så sätt att ordet ?bara? skjutits in efter ordet ?handel? och före ordet ?om?.
Motionerna
1997/98:Fi9 av Carl B Hamilton m.fl. (fp) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av att noggrant följa utvecklingen vad gäller övervakningen av börsmedlemmar som handlar i egen räkning, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av att noggrant följa utvecklingen vad gäller skillnader i förutsättningar för hushållens direktägande av aktier jämfört med institutionellt ägande. 1997/98:Fi10 av Johan Lönnroth m.fl. (v) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ett statligt ägande av den nya planerade marknadsplatsen, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att stimulera framkomsten av regionala marknadsplatser. 1997/98:Fi11 av Lars Tobisson m.fl. (m) vari yrkas att riksdagen avslår regeringens förslag att andra aktörer än värdepappersinstitut skall kunna delta i handeln vid börsen i enlighet med vad som anförts i motionen.
Utskottet
Bakgrund En ny börslagstiftning trädde i kraft den 1 januari 1993. Lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet (LBC) ersatte då lagen (1979:749) om Stockholms fondbörs. Den nya lagstiftningen innebar flera viktiga förändringar. Det legala monopol på att organisera handel med fondpapper - främst aktier och obligationer - som Stockholms fondbörs hade avskaffades. Börs-lagstiftningen utvidgades samtidigt till att inbegripa handel med alla slag av finansiella instrument. Därigenom kom bl.a. derivatinstrument såsom optioner och terminer att omfattas. Fri etableringsrätt och fri konkurrens mellan börser utgör två grundprinciper i det nya regelverket. Kännetecknande är också att det är frivilligt att söka börsauktorisation. Detsamma gäller också den något mindre reglerade auktorisationsformen, auktoriserad marknadsplats, som infördes som ett alternativ till börsauktorisation. Börsreformen innebar också att det öppnades möjlighet för utländska banker och värdepappersföretag att bli börsmedlemmar. Ett annat väsentligt inslag var att det skedde en harmonisering med EG:s regler inom börsområdet. Den nya börslagstiftningen kan beskrivas som ett ramverk där de viktigare principerna finns i lagen. I flera frågor har den närmare regleringen överlämnats till Finansinspektionen. Lagen förutsätter även att en del av den regelskapande verksamheten sker genom självreglering hos börserna. I samband med att LBC trädde i kraft ombildades Stockholms fondbörs till aktiebolag. Stockholms Fondbörs AB (Fondbörsen) samt ytterligare två företag har sökt och erhållit börsauktorisation i enlighet med den nya lagen. Dessa två företag är OM Stockholm AB som även är auktoriserat som clearingorganisation och Penningmarknadsinformation PMI AB (PMI). OM Stockholm AB organiserar handel med derivatinstrument och PMI är verksamt på räntemarknaden. Vid sidan av de nu nämnda börserna förekommer att börsliknande verksamhet drivs med stöd av tillstånd enligt lagen (1991:981) om värdepappersrörelse. Som exempel härpå kan nämnas IM InnovationsMarknaden AB (IM) och Aktietorget i Norden AB, som kan beskrivas som handelsplatser för aktier i små och medelstora tillväxtföretag. Vidare förekommer det att börsliknande verksamhet drivs under former som inte anses tillståndspliktiga enligt lagen om värdepappersrörelse och där heller inte auktorisation som börs har sökts enligt LBC. Ett sådant exempel är den verksamhet som drivs av Stockholms Börsinformation AB (SBI). I olika sammanhang har Fondbörsens integritet diskuterats. Bland annat har anmärkts på Fondbörsens dubbla roller. Dessa består i att börsen, som drivs i vinstsyfte, samtidigt som den skall locka till sig nya börsbolag (emittenter) skall övervaka att dessa följer börsens regler och vid överträdelser bestraffa bolagen. Som särskilt känsligt har framhållits Fondbörsens utövande av dessa roller gentemot börsnoterade bolag som samtidigt har stora ägar-intressen i börsen. Mot bakgrund av bl.a. de då pågående diskussionerna mellan Fondbörsen och OM Gruppen AB (OM) gav Finansdepartementet i december 1996 vice riksbankschefen Stefan Ingves i uppdrag att undersöka hur en effektiv och konkurrenskraftig framtida infrastruktur på den svenska finansmarknaden lämpligen kan se ut. Uppdraget redovisades i en promemoria i mars 1997 (dnr Fi97/900). I promemorian ställer sig Stefan Ingves positiv till en sammanslagning av Fondbörsen och OM men han framhåller att det är viktigt att en sådan sammanslagning vinner allmän acceptans i samhället. Därvid poängterar han vikten av att en ny marknadsplats konstrueras så att integritet, neutralitet och genomlysning uppnås. I detta syfte föreslås i promemorian att det i lagstiftningen preciseras vilka krav som bör ställas på hanteringen av disciplinärenden och marknadsövervakningen. Vidare föreslås att begränsningen av vilka som får bli börsmedlemmar avskaffas och att möjligheterna till direkthandel på börsen underlättas. OM offentliggjorde den 28 november 1997 att företaget avsåg att lämna ett offentligt uppköpserbjudande avseende aktierna i Fondbörsen. Erbjudandet har fullföljts. Affären innebär att Fondbörsen nu är ett dotterbolag till OM. Sammanslagningen medför en koncentration av börsverksamheten i Sverige. OM har ett intresse som emittent vid Fondbörsen. Dessutom har flera av de större ägarna i OM intressen som emittenter eller medlemmar vid någon av de två börser Fondbörsen och OM Stockholm AB som ägs av OM Gruppen AB. De förslag och bedömningar som gjorts i Stefan Ingves promemoria har, enligt regeringens uppfattning, gett anledning att överväga ändringar i börs- lagstiftningen. Sammanslagningen mellan Fondbörsen och OM har, enligt regeringen, gett ytterligare anledning att se över börslagstiftningen i syfte att stärka börsers integritet och upprätthålla förtroendet för svensk börsverksamhet.
Börsmedlemskap
Gällande bestämmelser Enligt 3 kap. 1 § lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet (LBC) får en börs som medlemmar ha endast Riksbanken och värdepappersinstitut som bedriver kommissionsverksamhet, förmedlingsverksamhet eller handel för egen räkning samt utländska företag som har tillstånd att bedriva motsvarande verksamhet i sitt hemland. För utländska företag som inte har sitt säte i ett land inom EES krävs dessutom att de står under betryggande tillsyn i hemlandet. Ett generellt krav på börsmedlemmar är att de har tillräckliga finansiella resurser och att de även i övrigt är lämpliga att delta i handeln vid en börs. Utgångspunkten för bestämmelsen om vilka som kan antas som börsmedlemmar är att dessa måste motsvara högt ställda krav på kompetens och finansiella resurser. Om dessa krav är uppfyllda, är förutsättningarna goda att de värdepappersaffärer som görs upp vid börsen kan fullföljas. Detta skapar trygghet i handeln och är ett av skälen till att börsmedlemskretsen har begränsats till företag som driver vissa slag av värdepappersrörelse, dvs. sådana företag som yrkesmässigt agerar som mellanhänder på värdepappersmarknaden (jfr prop. 1991/92:113 s. 78). I den proposition som låg till grund för LBC uttalade föredragande statsrådet att han inte var främmande för att göra börsmedlemskapet öppet även för andra aktörer än sådana som har värdepappersrörelsetillstånd, förutsatt att dessa uppfyllde nödvändiga krav i fråga om bl.a. kompetens och finansiella resurser. Det konstaterades emellertid att detta avvek från vad som var normalt utomlands och att det därför skulle kunna inverka menligt på det internationella börssamarbetet. Bedömningen blev därför att den internationella utvecklingen borde avvaktas innan det öppnades möjlighet för icke-finansiella investerare att bli medlemmar vid börser i Sverige (jfr prop. 1991/92:113 s. 79).
Propositionen Enligt regeringens uppfattning kan man fråga sig om internationella hänsyn numera behöver tillmätas samma avgörande betydelse. Regeringen konstaterar att det utomlands kan skönjas en attitydförändring vad gäller möjligheterna för andra än banker och värdepappersföretag - framför allt olika typer av institutionella placerare - att delta direkt i börshandel. I propositionen anförs att det med dessa utgångspunkter finns anledning att ifrågasätta om nuvarande begränsning av vilka som kan bli medlemmar vid en börs är motiverad. Regeringen anser att det bör krävas ett skyddsvärt intresse som inte marknadens aktörer kan förväntas beakta utan ingrepp från staten för att det skall vara motiverat att i lag begränsa vilka som skall kunna bli medlemmar vid en börs. Sett ur lagstiftarens synvinkel kan tillräckliga argument för att hindra de svenska börserna från att anta medlemmar som uppfyller de grundläggande krav som måste ställas för deltagande i handeln - men som inte tillhör den nu favoriserade kretsen av aktörer - inte längre anses vara för handen. Sakligt sett går det knappast heller att försvara den nuvarande begränsningen av börsmedlemskretsen. Särskilt tydligt blir detta vid en jämförelse med vad som gäller i fråga om direkt deltagande i clearingverksamhet, som typiskt sett inrymmer betydligt större risker än själva börshandeln. Inte heller möjligheten att delta som kontoförande institut i det kontobaserade systemet hos Värdepapperscentralen VPC AB (VPC) är reserverad för vissa angivna aktörer. I de fall börs- och clearingverksamhet är sammankopplad, antingen inom samma företag eller uppdelad på skilda företag, finns det fördelar för aktörerna med att direkttillträde kan nås till båda dessa led i en värdepapperstransaktion. Än mer tydliga blir fördelarna om även möjligheten att göra registreringar i VPC:s system räknas in. För de aktörer som ges möjlighet att kunna delta i alla leden i transaktionskedjan - utan att behöva gå via en mellanhand - finns förutsättningar att nedbringa kostnaderna. Regeringen anser mot den nu beskrivna bakgrunden att det bör öppnas möjlighet även för andra aktörer än banker och värdepappersföretag att bli medlemmar vid en börs. Detta bör emellertid bara vara möjligt om handeln sker för egen räkning. I övriga fall, dvs. vid handel för annans räkning, bör nuvarande ordning behållas. Att handel för annans räkning är tillståndspliktig och skall stå under tillsyn av Finansinspektionen följer för övrigt redan av bestämmelserna i lagen (1991:981) om värdepappersrörelse.
Motionerna I motion Fi9 av Carl B Hamilton m.fl. (fp) anförs att nya medlemmar som enbart önskar handla för egen räkning inte automatiskt kommer att stå under tillsyn. I samband med remissförfarandet har det uttryckts farhågor om att möjligheterna att i praktiken genomföra en granskning av nya institutioner skulle vara otillräckliga. Man har pekat på möjligheterna till motpartsrisker, dvs. att en börsmedlem helt eller delvis inte skall kunna fullgöra sina åtaganden i samband med köp och försäljning av aktier. Vidare har risken för bl.a. penningtvätt påpekats. I motionen anförs vidare att möjligheten för institutionella ägare att bli börsmedlemmar med en trolig sänkning av kostnaden för aktiehandel rimligen kommer att innebära att enskilda personers direktägande av aktier ytterligare kommer att diskrimineras på bekostnad av institutionellt ägande. Folkpartiet motsätter sig inte den föreslagna utvidgningen av den möjliga medlemskretsen. Motionärerna vill dock framhålla att det är angeläget att de farhågor som framförts noga beaktas och inte nonchaleras. Motionärerna anser att det föreligger ett behov av att dels noga följa utvecklingen vad gäller övervakningen av börsmedlemmar som handlar för egen räkning, dels att noga följa utvecklingen vad gäller skillnader i förutsättningar vad gäller hushållens direktägande av aktier jämfört med institutionellt ägande. I motion Fi11 av Lars Tobisson m.fl. (m) anförs att merparten av förslagen i propositionen är både rimliga och välkomna. Motionärerna anser dock att regeringens förslag om en utvidgning av den krets av aktörer som av en börs kan tillåtas att delta i handeln vid börsen är alltför långtgående. Flera remissinstanser avstyrker detta förslag. I likhet med dessa remissinstanser anser motionärerna att förslaget leder till ökade motparts- och systemrisker, eftersom aktörer som inte står under tillsyn och som inte är underkastade bl.a. krav på kapitaltäckning samt sundhets- och uppföranderegler tillåts bli medlemmar vid en börs. Det kan heller inte uteslutas att förslaget leder till kostnadsfördelar för sådana börsmedlemmar som inte står under tillsyn. På grund av det anförda avstyrker motionärerna förslaget i denna del.
Utskottets ställningstagande Den utvidgning av börsmedlemskretsen som regeringen föreslår motsvarar de ändringar som år 1996 genomfördes för clearingmedlemmar och kontoförande institut. I det lagstiftningsärendet uttalade näringsutskottet att reglerna för clearingverksamhet och kontoföring borde vara utformade så att de, utan att säkerhetsaspekterna efterges, på ett ändamålsenligt sätt kan möta utvecklingen på de finansiella marknaderna. Vidare uttalade näringsutskottet att reglerna bör bidra till en ökad konkurrens så att de svenska aktörerna har incitament att anpassa verksamheten till internationella krav och marknadens förändringar. Dessutom borde regleringen stå i överensstämmelse med den internationella utvecklingen på de finansiella marknaderna. Mot den skisserade bakgrunden ställde sig näringsutskottet positivt till regeringens förslag i proposition 1995/96:50 om förändrad lagstiftning i fråga om clearingverksamhet och kontoföring. Riksdagen beslutade i enlighet med näringsutskottets förslag (jfr bet. 1995/96:NU11 s. 6, rskr. 180). En utvidgning av börsmedlemskretsen ligger således väl i linje med de utgångspunkter för lagstiftningen som näringsutskottet gett uttryck för. Enligt finansutskottets uppfattning gör sig skälen för en utvidgning än starkare gällande om man beaktar att riskerna i handelsledet är ytterst begränsade jämfört med de risker som föreligger i samband med clearingen och avvecklingen av en värdepappersaffär. Som konstateras i propositionen har det även kunnat skönjas en attitydförändring utomlands när det gäller vilka som bör få delta i handeln vid en börs. Inte minst har frågan om de institutionella placerarnas ökade betydelse vid börshandeln kommit att uppmärksammas. Det skäl som tidigare talat mot att börsmedlemskretsen utvidgas, nämligen att det finns en viss risk för att tilltron i utlandet till de svenska börserna kan påverkas negativt om vi i Sverige avviker från den utomlands gällande ordningen, torde således inte längre föreligga (jfr prop. 1991/92:113 s. 79). Med anledning av vad som anförs i motionerna vill utskottet understryka att förslaget innebär en möjlighet men inte någon skyldighet för börser att som medlemmar anta andra företag än sådana som står under tillsyn. Utskottet vill också betona att ett företag som vill bli börsmedlem måste uppfylla de grundläggande krav som uppställs i 3 kap. 1 § LBC. I paragrafen anges att en börs som medlemmar får ha Riksbanken, Riksgäldskontoret samt juridiska personer som har en betryggande kapitalstyrka, ändamålsenlig organisation av verksamheten, nödvändiga riskhanteringsrutiner, säkra tekniska system och i övrigt är lämpliga att delta vid handeln vid börsen. Därtill kommer att Finansinspektionen i sin egenskap av tillsynsmyndighet för börser kommer att få ett stort inflytande över att de krav som ställs för börsmedlemskap ställs tillräckligt högt. Om inspektionen anser att de krav en börs ställer för medlemskap inte är godtagbara har således inspektionen skyldighet att ingripa. Företag som inte står under tillsyn kommer enligt förslaget även att vara skyldiga att lämna Finansinspektionen de uppgifter den begär rörande verksamheten som börsmedlem. Det ligger också i börsers eget intresse att ställa berättigade krav för medlemskap och att göra noggranna individuella prövningar av ansökningar om medlemskap. Om det brister i dessa avseenden är risken stor att detta får negativ inverkan på börsens trovärdighet och attraktionskraft vilket även drabbar de aktörer som deltar i handeln. På grund av det anförda tillstyrker utskottet regeringens förslag att det skall öppnas möjligheter även för andra aktörer än banker och värdepappersföretag att bli medlemmar vid en börs. Detta bör som regeringen föreslagit bara vara möjligt om handeln sker för egen räkning. Vid handel för annans räkning delar utskottet regeringens bedömning att den nuvarande ordningen bör behållas. Utskottet förutsätter att varje företag som ansöker om börsmedlemskap kommer att bli föremål för en mycket ingående och omsorgsfull prövning. Detta gäller inte minst för företag som inte står under tillsyn. Med hänvisning till de farhågor som motionärerna och några remissinstanser uttalat vill utskottet framhålla att det är av största vikt att effekterna av den utvidgning som nu föreslås noga följs. På grund av det anförda avstyrker utskottet motionerna Fi9 (fp) och Fi11 (m).
Förbud att inregistrera eller notera börsens egna aktier
Propositionen Lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet (LBC) innehåller inte något uttryckligt förbud mot att ett aktiebolag som bedriver börsverksamhet har fondpapper som bolaget har emitterat, exempelvis aktier, inregistrerade eller noterade vid den egna börsen. I förarbetena till lagen uttalades emellertid att det skulle vara uppenbart olämpligt om det börsdrivande bolagets egna aktier fick inregistreras vid börsen, eftersom det bl.a. åligger börsen själv att besluta om avregistrering av aktier och om sanktioner mot bolag som inte iakttar inregistreringsvillkoren (prop. 1991/92:113 s. 95 och 96). Inregistrering eller notering av aktier i ett bolag som bedriver börsverksamhet har flera väsentliga fördelar sett ur bolagets synvinkel. Sådana åtgärder underlättar bolagets kapitalförsörjning och bidrar till en ökad spridning av ägandet. Det finns i detta avseende inte någon anledning att låta andra regler gälla för aktiebolag som bedriver börsverksamhet än för aktiebolag i allmänhet. Utgångspunkten är därför att även ett sådant aktiebolag skall få ha sina aktier inregistrerade eller noterade vid en börs eller annan marknadsplats. Detsamma gäller andra fondpapper som har getts ut av bolaget. När det gäller inregistrering eller notering vid den egna marknadsplatsen är det emellertid annorlunda. För sådana situationer finns de betänkligheter som anfördes i de ovan återgivna motivuttalandena. Dessa uttalanden har också tillämpats i praktiken, och det har därför ansetts att ett förbud mot inregistrering eller notering av börsens egna aktier har förelegat. Även om det inte berördes i motiven torde detsamma gälla även andra fondpapper än aktier. Regeringen anser att förbudet emellertid - för klarhetens skull - uttryckligen bör framgå av lagtexten. Det bör också, för den händelse börsverksamheten drivs av en ekonomisk förening, omfatta fondpapper som föreningen har gett ut. Notering av fondpapper kan även ske vid en auktoriserad marknadsplats. Av förtroendeskäl bör det även vara förbjudet för ett företag som driver en auktoriserad marknadsplats att vid denna notera aktier eller andra fondpapper som företaget har gett ut. Under beredningsarbetet har åsikten förts fram att ett noteringsförbud bör införas även för aktier eller andra fondpapper i företag som är moderföretag till en börs. Som framgått ovan är Fondbörsen nu ett dotterbolag till OM Gruppen AB. Ett noteringsförbud som omfattar även aktierna i moderbolag till börser skulle därför innebära att OM tvingas notera sina aktier vid en utländsk börs, eftersom aktierna för närvarande är noterade vid Fondbörsen. Mot bakgrund av denna effekt anser regeringen att förtroendeaspekterna bör hanteras på annat sätt. Enligt regeringens uppfattning kan detta ske genom att det införs särskilda krav på hanteringen av disciplinärenden riktade mot moderföretag och andra kvalificerade ägare i en börs (se nedan).
Motionen I motion Fi10 av Johan Lönnroth m.fl. (v) anförs att Vänsterpartiet är positivt till sammanslagningen mellan Fondbörsen och OM. Sammanslagningen måste emellertid vinna acceptans i samhället, och den nya marknadsplatsen måste konstrueras så att integritet, neutralitet och genomlysning uppnås. Det är då ohållbart att enskilda privata företag som själva är viktiga aktörer på börsen också är ägare av själva marknadsplatsen. Staten bör därför vara ensam ägare av den nya handelsplatsen som bör bli en ?folkbörs? lika tillgänglig för alla. Motionärerna anför vidare att det pågår en regionalisering av kapitalmarknaderna. De anser att det är viktigt att det uppstår regionala marknadsplatser där regionens företag kan möta de av regionens sparare som vill placera sina pengar i närmiljön. Beträffande regionala börser eller auktoriserade marknadsplatser är det naturligt att dessa ägs av staten och/eller av regionala självstyrelseorgan. Detta förutsätter också en decentralisering av Finansinspektionens verksamhet så att den blir bättre spridd över landet. Motionärerna anser att regeringen bör verka för att uppkomsten av sådana regionala marknadsplatser stimuleras.
Utskottets ställningstagande Som framgått ovan föreslår regeringen att förbudet för en börs att låta inregistrera eller notera sina aktier eller andra fondpapper vid den egna marknadsplatsen lagfästs. Fri etableringsrätt och fri konkurrens mellan börser utgör två grundprinciper i den nya börslagstiftningen. Utskottet har under innevarande vår behandlat en motion med krav på att staten skall vara ägare till marknadsplatsen (jfr bet. 1997/98:FiU15). Riksdagen har på förslag från utskottet avslagit motionsyrkandet med motiveringen att ett bifall till motionen skulle strida mot de principer som ligger till grund för nuvarande börslagstiftning. Utskottet, som alltjämt står bakom de överväganden som ligger till grund för nuvarande börslagstiftning, finner inte anledning att föreslå någon ändring av riksdagens tidigare ställningstagande. Utskottet anser inte att det finns anledning för riksdagen att begära att regeringen skall ta särskilda initiativ för att stimulera framkomsten av regionala marknadsplatser. Utskottet ställer sig också tveksamt till den decentralisering av Finansinspektionens verksamhet som motionen förutsätter. Med det anförda tillstyrker utskottet regeringens förslag och avstyrker motion Fi10 (v).
Lagförslagen i övrigt
Propositionen I propositionen föreslås åtgärder som syftar till att stärka tillsynen över börser. Dessutom syftar de förslag som lämnas till att stärka börsers oberoende ställning i förhållande till bl.a. större ägare. Regler om ägarprövning och lämplighetsprövning av företagsledningen i börser, auktoriserade marknadsplatser och clearingorganisationer införs i lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet. Bestämmelserna motsvarar de som redan gäller för bl.a. banker och värdepappersbolag. Det ställs krav på att börser skall ha en disciplinnämnd för handläggning av ärenden om överträdelser av börsens regler. För att nämnden, och ytterst börsen, skall åtnjuta allmänhetens förtroende införs bestämmelser som avser att säkerställa att nämnden har erforderlig kompetens och integritet. I detta syfte föreslås också särskilda regler för börsers hantering av disciplinärenden som rör företag som har ett kvalificerat innehav, dvs. direkt eller indirekt äger minst 10 % av aktierna, i börsen. Dessutom ges regeringen eller, efter vidaredelegation, Finansinspektionen en rätt att närmare föreskriva hur börserna skall ordna sin marknadsövervakning. Det införs även en skyldighet för börser att ge Finansinspektionen terminalåtkomst från egna lokaler till börsernas marknadsövervakningssystem. Propositionen innehåller också förslag om en lättnad i kraven för börsnotering av optioner och terminer. Notering av sådana optioner och terminer skall få ske inte bara om det existerar en betydande handel med tillförlitlig kurssättning i den underliggande tillgången utan också om det av ett börsprospekt eller annat prospekt framgår att en sådan handel avses ske inom sex månader från offentliggörandet av prospektet. För att underlätta för en börs att fullgöra sina skyldigheter enligt börs- lagstiftningen och annan lagstiftning föreslås en ändring i sekretesslagens bestämmelser. Ändringen innebär att Finansinspektionen utan hinder av sekretess skall kunna lämna ut uppgifter i ett tillstånds- eller tillsynsärende till en börs. Det föreslås även ändringar i bestämmelsen om återkallelse av tillstånd för börser, auktoriserade marknadsplatser och clearingorganisationer i de fall där bolagets egna kapital understiger vissa i lagen angivna gränser. En liknande bestämmelse för kreditmarknadsbolag föreslås bli upphävd. Det föreslås också vissa ändringar i lagen (1991:981) om värdepappersrörelse. Det ställs krav på marknadsövervakning även hos värdepappersinstitut som organiserar handel i finansiella instrument. Regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, ges rätt att meddela föreskrifter om marknadsövervakningen. Dessutom undantas företag som tillhandahåller finansiella tjänster uteslutande till andra företag inom samma koncern från krav på tillstånd enligt lagen om värdepappersrörelse. Vidare ändras den bestämmelse som säger att regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen skall föreskriva risknivåer för värdepappersbolags och svenska bankinstituts innehav av finansiella instrument. Ändringen innebär att det skall finnas en möjlighet men ingen skyldighet att föreskriva sådana risknivåer. Dessutom föreslås att det i klargörande syfte görs vissa ändringar i insiderlagen (1991:1342). Dessa ändringar gäller förbudet mot korttidshandel och Finansinspektionens frågerätt. Samtliga lagändringar föreslås träda i kraft den 1 juli 1998. De förslag som lämnas i propositionen torde, enligt regeringens uppfattning, sammantaget leda till ett ökat resursbehov för Finansinspektionen. Förslagen innebär till att börja med att det uppkommer vissa initiala kostnader under 1998 i anslutning till att de föreslagna lagändringarna träder i kraft. Regeringen avser att ta ställning till dessa kostnader i tilläggsbudgeten för innevarande år. Förslagen kan emellertid också komma att leda till ett behov av ökade resurser för inspektionen på längre sikt. Frågan om inspektionens långsiktiga resursbehov kommer att behandlas i samband med den övergripande översyn som senare kommer att ske av inspektionens verksamhet.
Utskottets ställningstagande Utskottet tillstyrker regeringens förslag.
Hemställan
Utskottet hemställer 1. beträffande börsmedlemskap att riksdagen med avslag på motionerna 1997/98:Fi9 och 1997/98:Fi11 antar det i propositionen framlagda förslaget till lag om ändring i lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet såvitt avser 3 kap. 1 och 1 a §§, res. 1 (m) res. 2 (fp, kd) 2. beträffande förbud att inregistrera eller notera börsens egna aktier att riksdagen med avslag på motion 1997/98:Fi10 antar det i propositionen framlagda förslaget till lag om ändring i lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet såvitt avser 4 kap. 1 a §, res. 3 (v) 3. beträffande lagförslagen i övrigt att riksdagen antar de i propositionen framlagda förslagen till dels lag om ändring i lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet i den mån förslaget inte omfattas av vad utskottet hemställt ovan, dels lag om ändring i aktiekontolagen (1989:827), dels lag om ändring i lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet, dels lag om ändring i sekretesslagen (1980:100), dels lag om ändring i insiderlagen (1990:1342), dels lag om ändring i lagen (1991:981) om värdepappersrörelse.
Stockholm den 2 april 1998
På finansutskottets vägnar
Jan Bergqvist
I beslutet har deltagit: Jan Bergqvist (s), Sören Lekberg (s), Lars Tobisson (m), Bo Nilsson (s), Lennart Hedquist (m), Arne Kjörnsberg (s), Sonia Karlsson (s), Fredrik Reinfeldt (m), Carl B Hamilton (fp), Susanne Eberstein (s), Johan Lönnroth (v), Kristina Nordström (s), Mats Odell (kd), Sven-Erik Österberg (s), Göran Lindblad (m), Ronny Korsberg (mp) och Andreas Carlgren (c).
Reservationer
1. Börsmedlemskap (mom. 1) (m) Lars Tobisson, Lennart Hedquist, Fredrik Reinfeldt och Göran Lindblad (alla m) anser dels att utskottets ställningstagande under rubriken Börsmedlemskap bort ha följande lydelse: Utskottet anser att regeringens förslag i detta avseende är alltför långtgående. Flera remissinstanser avstyrker förslaget. I likhet med dessa remissinstanser anser utskottet att förslaget leder till ökade motparts- och systemrisker, eftersom aktörer som inte står under tillsyn och som inte är underkastade bl.a. krav på kapitaltäckning samt sundhets- och uppföranderegler tillåts bli medlemmar vid en börs. Det kan heller inte uteslutas att förslaget leder till kostnadsfördelar för sådana börsmedlemmar som inte står under tillsyn. På grund av det anförda ställer sig utskottet bakom yrkandet i motion Fi11 (m) och avstyrker regeringens förslag i denna del. Motion Fi9 (fp) avstyrks. dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse: 1. beträffande börsmedlemskap att riksdagen med bifall till motion 1997/98:Fi11 avslår motion 1997/98:Fi9 och det i propositionen framlagda förslaget till lag om ändring i lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet såvitt avser 3 kap. 1 och 1 a §§,
2. Börsmedlemskap (mom. 1) (fp, kd) Carl B Hamilton (fp) och Mats Odell (kd) anser dels att utskottets ställningstagande under rubriken Börsmedlemskap som börjar med ?En utvidgning av? och slutar med ?Fi9 (fp) och Fi11 (m)? bort ha följande lydelse: Den nu föreslagna utvidgningen av börsmedlemskretsen ligger visserligen i linje med de utgångspunkter för lagstiftningen som riksdagen tidigare gett uttryck för (bet. 1995/96:NU11, rskr. 180). Nya medlemmar som enbart önskar handla för egen räkning kommer emellertid inte automatiskt att stå under tillsyn. I samband med remissförfarandet har det uttryckts farhågor om att möjligheterna att i praktiken genomföra en granskning av nya institutioner skulle vara otillräckliga. Man har pekat på möjligheterna till motpartsrisker, dvs. att en börsmedlem inte skall kunna fullgöra sina åtaganden i samband med köp och försäljning av aktier. Vidare har risken för bl.a. penningtvätt påpekats. Möjligheten för institutionella ägare att bli börsmedlemmar med en trolig sänkning av kostnaden för aktiehandel kommer rimligen att innebära att enskilda personers direktägande av aktier ytterligare kommer att diskrimineras på bekostnad av institutionellt ägande. Utskottet motsätter sig inte den föreslagna utvidgningen av den möjliga medlemskretsen. Utskottet vill dock framhålla att det är angeläget att de farhågor som framförts noga beaktas och inte får nonchaleras. Utskottet anser att det föreligger ett behov av att regeringen noga följer utvecklingen dels vad gäller övervakningen av börsmedlemmar som handlar för egen räkning, dels vad gäller skillnader i förutsättningar för hushållens direktägande av aktier jämfört med institutionellt ägande. Vad utskottet anfört med anledning av motion Fi9 (fp) bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna. På grund av det anförda tillstyrker utskottet regeringens förslag att det skall öppnas möjligheter även för andra aktörer än banker och värdepappersföretag att bli medlemmar vid en börs under förutsättning att handeln sker för egen räkning. Vid handel för annans räkning bör, som regeringen föreslagit, den nuvarande ordningen bibehållas. Motion Fi11 (m) avstyrks. dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse: 1. beträffande börsmedlemskap att riksdagen med avslag på motion 1997/98:Fi11 antar det i propositionen framlagda förslaget till lag om ändring i lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet såvitt avser 3 kap. 1 och 1 a §§ samt med anledning av motion 1997/98:Fi9 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
3. Förbud att inregistrera eller notera börsens egna aktier (mom. 2) (v) Johan Lönnroth (v) anser dels att utskottets ställningstagande under rubriken Förbud att inregistrera eller notera börsens egna aktier bort ha följande lydelse: Utskottet delar regeringens uppfattning att det är väsentligt att förbudet för en börs att låta inregistrera eller notera sina aktier eller andra fondpapper vid den egna marknadsplatsen lagfästs. Detta är emellertid inte tillräckligt. Utskottet ser visserligen positivt på sammanslagningen mellan Fondbörsen och OM men sammanslagningen måste vinna acceptans i samhället, och den nya marknadsplatsen måste konstrueras så att integritet, neutralitet och genomlysning uppnås. Enligt utskottets uppfattning är det då ohållbart att enskilda privata företag som själva är viktiga aktörer på börsen också är ägare av själva marknadsplatsen. Staten bör därför vara ensam ägare av den nya handelsplatsen som bör bli en ?folkbörs? lika tillgänglig för alla. I propositionen framhålls med rätta att internationaliseringen leder till att mindre börser måste samarbeta med andra för att överleva, vilket bl.a. gäller för börserna i de nordiska länderna. Men samtidigt pågår en regionalisering av kapitalmarknaderna. Utskottet anser att det också är viktigt att det uppstår regionala marknadsplatser där regionens företag kan möta de av regionens sparare som vill placera sina pengar i närmiljön. Regeringen bör därför verka för att uppkomsten av sådana regionala marknadsplatser stimuleras. Beträffande regionala börser eller auktoriserade marknadsplatser är det naturligt att dessa ägs av staten och/eller av regionala självstyrelseorgan. Detta förutsätter också en decentralisering av Finansinspektionens verksamhet så att den blir bättre spridd över landet. På grund av det anförda bifaller utskottet regeringens förslag. Vad utskottet anfört bör riksdagen med bifall till motion Fi10 (v) som sin mening ge regeringen till känna. dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse: 2. beträffande förbud att inregistrera eller notera börsens egna aktier att riksdagen med bifall till motion 1997/98:Fi10 antar det i propositionen framlagda förslaget till lag om ändring i lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet såvitt avser 4 kap. 1 a § samt som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, Regeringens lagförslag
1 Förslag till lag om ändring i lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet
2 Förslag till lag om ändring i aktiekontolagen (1989:827)
3 Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet 4 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) 5 Förslag till lag om ändring i insiderlagen (1990:1342) 6 Förslag till lag om ändring i lagen (1991:981) om värdepappersrörelse
Innehållsförteckning
Sammanfattning......................................1 Propositionen.......................................1 Motionerna..........................................2 Utskottet...........................................2 Bakgrund 2 Börsmedlemskap 4 Förbud att inregistrera eller notera börsens egna aktier 7 Lagförslagen i övrigt 9 Hemställan 11 Reservationer 1. Börsmedlemskap (mom. 1) (m) 12 2. Börsmedlemskap (mom. 1) (fp, kd) 12 3. Förbud att inregistrera eller notera börsens egna aktier (mom. 2) (v) 13 Bilaga Regeringens lagförslag.............................15 1 Förslag till lag om ändring i lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet 15 2 Förslag till lag om ändring i aktiekontolagen (1989:827) 29 3 Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet 32 4 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) 34 5 Förslag till lag om ändring i insiderlagen (1990:1342) 36 6 Förslag till lag om ändring i lagen (1991:981) om värdepappersrörelse 38