Förslag till en lag om personregister i riksdagens informations- system Rixlex
Betänkande 1992/93:KU32
Konstitutionsutskottets betänkande
1992/93:KU32
Förslag till en lag om personregister i riksdagens informationssystem Rixlex
Innehåll
1992/93 KU32
Förslaget
Riksdagens förvaltningskontor har i förslaget 1992/93:RFK4 hemställt att riksdagen antar förvaltningskontorets förslag till lag om riksdagens informationssystem RIXLEX.
Lagförslaget har tagits in som bilaga 1 i betänkandet.
Motioner
Motion med anledning av förslaget
1992/93:K29 av Sten Söderberg (-) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om upplåtelse av databaser till allmänheten mot ersättning.
Motioner från allmänna motionstiden 1993
1992/93:K326 av Eva Johansson och Ines Uusmann (s) vari yrkas att riksdagen beslutar att ge riksdagens förvaltningskontor i uppdrag att göra förnyade ansträngningar för att datatekniken skall kunna användas för att öka öppenheten och insynen i riksdagens arbete.
1992/93:K416 av Bengt Silfverstrand och Jan Andersson (s) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär en sådan ändring i datalagen att riksdagstrycket blir att betrakta som offentlig handling även då det förekommer i databaser.
Utskottet
Förvaltningskontorets förslag
I förslaget föreslås att riksdagen antar en lag om riksdagens informationssystem Rixlex. Informationssystemet har till syfte bl.a. att informera allmänheten om riksdagens beslut och dess beslutsfattare för att därmed förbättra den demokratiska insynen i riksdagens arbete. För att kunna tillgodose detta syfte föreslår förvaltningskontoret att riksdagens publika databaser som ingår i datorsystemet Rixlex görs tillgängliga för allmänheten mot ersättning. Lagförslaget läggs fram för att möjliggöra att databaserna även i de delar som rör personuppgifter skall kunna göras tillgängliga för sådan försäljning.
Datainspektionen har yttrat sig över ett förslag till lag i ämnet (bilaga 1 till förslaget 1992/93:RFK4). Inspektionen har konstaterat att informationssytemet Rixlex bl.a. är avsett att tillgodose starka och berättigade intressen av insyn i riksdagens arbete, att begränsningar gjorts i lagförslaget i fråga om vilka personuppgifter som får förekomma i registret beträffande ledamöter, ersättare och handläggare samt att personuppgifter om andra personer inskränkts till sådana som förekommer i riksdagstrycket. Datainspektionen har gjort bedömningen att registren inte kommer att innehålla sådana uppgifter om enskilda som utöver sekretessen i 7 kap. 16 § sekretesslagen (1980:100) åtnjuter sekretesskydd med hänsyn till skyddet för enskildas förhållanden. För att utlämnande av uppgifterna ur registren skall kunna ske utan hinder av sekretesslagens regler har inspektionen föreslagit att det kan vara lämpligt att i avtal om försäljning eller på annat sätt erinra de utomstående mottagarna om att uppgifterna inte får användas för automatisk databehandling i strid med datalagen. Mot denna bakgrund har inspektionen inte någon invändning mot att registren får ingå i informationssystemet Rixlex. Vid bedömningen vägde inspektionen in Datalagsutredningens förslag till ny datalagstiftning (SOU 1993:10) vari tillstånds- och licensplikten ersätts med en anmälningsskyldighet.
Motionerna
I motion 1992/93:K29 av Sten Söderberg (-) föreslås att upplåtelsen av de i Rixlex ingående databaserna bör vara kostnadsfri för allmänheten.
I motion 1992/93:K326 av Eva Johansson och Ines Uusmann (s) framförs att dialogen underlättas och samtalen breddas mellan valda och väljare om man snabbt får tillgång till utskottsutlåtanden, motioner, protokoll och annat riksdagsmaterial. Det var därför många som gladde sig åt att tillgången till riksdagsmaterialet skulle förbättras genom datatekniken. Motionärerna menar att det mot denna bakgrund är svårt att acceptera att den planerade verksamheten inte tillåtits av Datainspektionen med hänvisning till att det skulle röra sig om integritetskränkande personregister. Förvaltningskontoret bör därför förnya ansträngningarna för att datatekniken skall kunna användas för att öka öppenheten och insynen i riksdagens arbete.
I motion 1992/93:K416 av Bengt Silfverstrand och Jan Andersson (s) anförs att Datainspektionen stoppat öppnandet av riksdagens databaser (Rixlex) för allmänheten med hänvisning till att databaserna är personregister och möjligen även åsiktsregister och att de därför inte skall vara offentliga. Rixlex är, enligt motionärerna, avsett att spegla riksdagens verksamhet som statsmakt och bl.a. innehålla riksdagtrycket i vilket framgår riksdagsledamöternas namn, partibeteckning och inställning i skilda politiska frågor. Av datalagens bestämmelser följer att Rixlex i dessa delar utgör ett personregister. Datalagen innehåller särskilda bestämmelser om personregister. För utlämnande av personuppgifter som ingår i sådana register gäller sekretesslagens bestämmelser i det allmännas verksamhet. I sekretesslagen upptas bestämmelser om sekretess i vissa fall för personuppgifter i personregister. Motionärerna menar att det måste anses vara en medborgerlig rättighet att kunna få ta del av utskottsbetänkanden och vad riksdagsledamöterna framfört offentligt i kammaren, oavsett om allmänheten tar del av uppgifterna från ett papper eller via en dator. Eftersom den nuvarande datalagstiftningen är alltför restriktiv i detta hänseende bör den, enligt motionärerna, därför skyndsamt ändras.
Bakgrund
Riksdagens databaser
För rationalisering av ärendehantering och dokumentproduktion inom riksdagen finns ett datoriserat informationssystem. Databaserna i datorsystemet är av två huvudtyper, dels sådana med registerinformation som innehåller kortare sammanfattningar av ärendenas innehåll och besked om var i riksdagens arbetsgång som ärendena befinner sig, dels baser med fulltextinformation. Databaserna innehållande samtliga riksdagsärenden med information om bland annat huvudinnehåll, eventuella reservationer och beslutsutfall har funnits sedan hösten 1987 i riksdagens datorsystem. Innan dess fanns de hos det statliga DAFA Aktiebolag, där uppgifterna från 1980-talets början även var föremål för försäljning till allmänheten. Databaser i fulltext över motioner, betänkanden och protokoll ingår i riksdagens datorsystem sedan 1989. Voteringsresultaten lagras i databaser med koppling till ärenderegistren och dokumenthanteringen, vidare finns vissa personuppgifter om ledamöterna i en särskild databas. Även propositioner i fulltext avses genom samarbete med Justitiedepartementet att finnas tillgängliga i systemet.
Riksdagens datoriseringsrutiner utvecklades för interna behov med avsikt att understödja beslutsprocessen i riksdagen. Utomstående har varit hänvisade till Rättsbanken, en databank till vilken bl.a. riksdagen levererat material med ansvar för materialets innehåll, medan DAFA AB svarat för driften. Det nu gällande avtalet mellan riksdagens förvaltningskontor och DAFA AB om leverans av material till Rättsbanken löper fram till slutet av juni 1994. Allmänheten har tillgång till den information som finns hos DAFA AB mot en avgift.
I rapporten (Ds 1991:75) Vissa RÄTTSDATA-frågor har Samarbetsorganet för rättsväsendets informationssystem (SARI) föreslagit att riksdagens databaser och Justitiedepartementets dataregister i Rättsdata samordnas. Riksdagens förvaltningskontor har tecknat avtal med departementet om detta. Enligt avtalet skall departementets Rättsdata-register samordnas med riksdagens publika databaser i Rixlex. På så sätt görs bl.a. även Svensk författningssamling och dess register tillgängliga i systemet. Samordningen skall slutföras under första halvåret 1993.
Riksdagens förvaltningsstyrelse beslutade hösten 1990 att riksdagens databaser skulle göras tillgängliga för allmänheten och att försök med detta skulle göras under en femårsperiod. En av riksdagens datorer avdelades för denna verksamhet hösten 1990 och medel anvisades för verksamhetens bedrivande under budgetåret 1992/93.
Rättslig reglering av det område som avses med lagförslaget
Med personregister avses i datalagen (1973:289) register, förteckning eller andra anteckningar som förs med hjälp av automatisk databehandling och som innehåller personuppgift som kan hänföras till den som avses med uppgiften. Enligt 2 § datalagen får personregister inrättas och föras endast av den som har anmält sig hos Datainspektionen och fått bevis om detta av inspektionen (licens). Licens utfärdades för riksdagens förvaltningskontor den 4 maj 1983.
Utöver licens behövs tillstånd från Datainspektionen bl.a. för att inrätta och föra personregister som innehåller uppgift om någons politiska uppfattning. Sådant tillstånd behövs emellertid inte enligt 2 a § för personregister vars inrättande beslutas av riksdagen eller regeringen, s.k. statsmaktsregister. Innan beslut fattas om att inrätta ett sådant register skall dock yttrande inhämtas från inspektionen. När inspektionen yttrar sig skall dess bedömning göras enligt samma grunder som vid prövningen av ett tillståndsärende. Inspektionen har även enligt 6 a § skyldighet att, om det behövs, meddela föreskrifter om bl.a. ändamålet med registret, de personuppgifter som får göras tillgängliga, den tekniska utrustningen och kontroll och säkerhet. Riksdagens förvaltningskontor har sedan den 18 februari 1982 tillstånd att föra personregistret "Riksdagens försöksdatabas" över motioner, propositioner, utskottsbetänkanden m.m. i vilka uppgifter om partitillhörighet förekommer.
I 7 § datalagen stadgas att personregister skall inrättas och föras så att inte otillbörligt intrång i de registrerades personliga integritet uppkommer. Därvid skall bl.a. iakttas att registret förs för ett bestämt ändamål, att inte andra uppgifter än de som står i överensstämmelse med ändamålet registreras och att uppgifter inte utan medgivande av den registrerade försäljs av myndigheten annat än i enlighet med lag, förordning eller särskilt beslut av regeringen.
Beträffande försäljning förklarade departementschefen i proposition 1990/91:60 att det var uppenbart att försäljning av personuppgifter inte bör ske i andra fall än då det har gjorts en bedömning av för- och nackdelar med en försäljningsverksamhet. Bedömningen borde ske av statsmakterna och inte av den aktuella myndigheten. Utgångspunkten vid statsmakternas bedömning av om försäljning av personuppgifter kan tillåtas måste alltid bli en avvägning mellan nyttan och behovet av försäljningsverksamheten och respekten för de registrerades personliga integritet. Den enskildes integritetsintresse borde därvid, enligt departementschefen, alltid utgöra utgångspunkten vid en sådan bedömning. I vissa situationer finns det emellertid berättigade samhällsintressen för andra än myndigheter att ta del av uppgifter på ett mer rationellt och effektivt sätt än vad offentlighetsprincipen ger möjlighet till. Myndigheternas användning av personuppgifter i en försäljningsverksamhet måste dock alltid stå i överensstämmelse med det ändamål som beslutats för registret. Vid utskottsbehandlingen tillstyrkte konstitutionsutskottet (1990/91:KU11) propositionens förslag till komplettering av 7 § datalagen med en bestämmelse om att försäljning endast får ske när det finns särskilt stöd för detta.
Enligt 7 kap. 16 § sekretesslagen gäller sekretess för personuppgift i personregister som avses i datalagen, om det kan antas att utlämnande skulle medföra att uppgiften används för automatisk databehandling i strid med datalagen, dvs. utan licens, särskilt tillstånd eller beslut av riksdagen eller regeringen. Sekretess gäller även om det kan antas att användningen skall ske utomlands och att detta medför otillbörligt intrång i personlig integritet. Undantag gäller dock för uppgifter som skall användas för automatisk databehandling enbart i en stat som har anslutit sig till Europarådets konvention om dataskydd.
Den 1 oktober 1985 trädde Europarådets konvention till skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter i kraft. Konventionen har ratificerats av Sverige. I dess artikel 6 stadgas att vissa känsliga typer av personuppgifter, bl.a. uppgifter som avslöjar politiska åsikter, inte får undergå automatisk databehandling, såvida inte nationell lag ger ett ändamålsenligt skydd.
EG-kommissionen antog i oktober 1992 ett förslag till direktiv om skydd för enskilda vid behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter. Direktivförslaget innehåller bestämmelser om känsliga uppgifter. Som en sådan uppgift avses bl.a. politisk uppfattning. Utgångspunkten är att sådana uppgifter inte får behandlas. Undantag görs emellertid från denna huvudregel bl.a. om den enskilde lämnat sitt samtycke. Vidare får medlemsstaterna om viktiga allmänna intressen talar för det tillåta behandling av sådana personuppgifter genom särskild reglering i lag, annan författning eller genom beslut av dataskyddsmyndigheten. Därvid skall anges vilken typ av uppgifter det gäller, till vem uppgifter får lämnas ut och vem som får vara persondataansvarig. Det skall också ställas upp lämpliga skyddsbestämmelser.
Lagrådets yttrande
Utskottet har inhämtat Lagrådets yttrande över lagförslaget. Yttrandet bifogas som bilaga 2 till betänkandet.
Utskottets bedömning
Informationssystemet Rixlex är bl.a. avsett att tillgodose starka och berättigade intressen av insyn i riksdagens arbete. De uppgifter, bl.a. om ledamöternas politiska uppfattning, som skall ingå i Rixlex personregister kan inte anses vara av sådan integritetskänslig art att de får hindra tillgodoseendet av insynen i riksdagen för allmänheten även via datamedia. Utskottet ställer sig därför positivt till att det tillskapas en registerlag som möjliggör att databaserna i Rixlex blir tillgängliga för allmänheten.
I motionerna K326 och K416 begärs åtgärder för att datatekniken skall kunna användas för att öka öppenheten och insynen i riksdagens arbete. Genom att utskottet tillstyrker att riksdagen antar en lag som innebär att personregister som ingår i riksdagens databaser görs tillgängliga för allmänheten får motionerna K326 och K416 anses tillgodosedda. Utskottet anser dock att uppgifter ur Rixlex skall kunna lämnas ut mot ersättning och avstyrker således motion K29.
Förvaltningskontorets lagförslag har rubriken lag om riksdagens informationssystem RIXLEX. Av lagförslaget framgår emellertid att vad som avses regleras i lagen inte är informationssystemet som sådant, utan de register som innehåller personuppgifter i datalagens mening, dvs. i systemet ingående personregister. För att förebygga eventuella missförstånd bör, enligt utskottets mening, detta framgå av lagens rubrik.
Lagrådet har beträffande 4 § lagförslaget yttrat att det synes överflödigt att ange att förvaltningskontoret får besluta om innehållet i registren med de begränsningar som följer av lagens bestämmelser. Lagrådet har, under påpekande att sådana begränsningar inte bara följer av 3 § utan även av 2 §, föreslagit att andra stycket i 4 § utgår ur lagtexten. Utskottet instämmer i Lagrådets bedömning och förordar därför att bestämmelsen i 4 § andra stycket i förvaltningskontorets förslag till registerlag utgår. Vidare bör lagtexten efter vissa redaktionella ändringar få den utformning som framgår av utskottets förslag i bilaga 3 i betänkandet.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande förslag till lag om personregister i riksdagens informationssystem Rixlex att riksdagen med anledning av förslag 1992/93:RFK4 och med avslag på motion 1992/93:K29 antar det i bilaga 3 framlagda förslaget till lag om personregister i riksdagens informationssystem Rixlex,
2. beträffande insyn i riksdagens databaser att riksdagen avslår motionerna 1992/93:K326 och 1992/93:K416.
Stockholm den 11 maj 1993
På konstitutionsutskottets vägnar
Thage G Peterson
I beslutet har deltagit: Thage G Peterson (s), Bertil Fiskesjö (c), Catarina Rönnung (s), Kurt Ove Johansson (s), Ingvar Johnsson (s), Stig Bertilsson (m), Ingvar Svensson (kds), Harriet Colliander (nyd), Torgny Larsson (s), Inger René (m), Lisbeth Staaf-Igelström (s), Elvy Söderström (s), Björn von der Esch (m) och Ingela Mårtensson (fp).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Bengt Hurtig (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Förvaltningskontorets förslag till Lag om riksdagens informationssystem RIXLEX
Bilaga 1
1§Riksdagens förvaltningskontor får med hjälp av automatisk databehandling för de ändamål som anges i 2§ inrätta och föra personregister som ingår i riksdagens informationssystem RIXLEX.
2§Ändamålen med registren skall vara att skapa underlag för produktion av riksdagstrycket och planering av riksdagens ärendehantering, dokumentera riksdagens beslut samt att tillgodose riksdagens och utomståendes behov av information om innehållet i riksdagstrycket och om riksdagens beslutsfattare.
3§Personuppgifterna i registren får avse 1. riksdagens ledamöter och ersättare för dessa, 2. handläggare i riksdagens utskottsorganisation, 3. andra enskilda personer som omnämns i riksdagstrycket.
I fråga om riksdagens ledamöter och ersättare för dessa får anges 1. namn, födelsedatum och adressuppgifter 2. yrke och utbildningsbakgrund 3. partibeteckning och valkrets 4. uppdrag i riksdagen, landsting och kommun samt andra uppdrag 5. utgivna skrifter
I fråga om handläggare får anges namn och placering vid utskott. I fråga om andra enskilda personer får anges de uppgifter om dem som förekommer i riksdagstrycket.
4§RIXLEX skall innehålla 1. register över ärenden som bereds för beslut av riksdagen, 2. register över riksdagens beslut, 3. register över interpellationer och frågor, 4. riksdagstrycket i löpande text och 5. register över riksdagens ledamöter och ersättare för dessa.
Riksdagens förvaltningskontor får med de begränsningar som följer av 3 § meddela närmare föreskrifter om innehållet i registren.
5§Riksdagens förvaltningskontor får sälja uppgifter ur RIXLEX till utomstående.
Uppgifterna får lämnas ut via terminal, på medium för automatisk databehandling eller på annat sätt. Grunderna för prissättningen bestäms av riksdagens förvaltningskontor.
Har den registrerade till riksdagens förvaltningskontor anmält att han inte önskar att uppgifterna används för direktreklamändamål får hans uppgifter inte säljas för sådant ändamål.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1993.
Lagrådet Bilaga 2
Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1993-04-21
Närvarande: f.d. regeringsrådet Bengt Hamdahl, justitierådet Hans-Gunnar Solerud, regeringsrådet Anders Swartling.
Enligt protokoll vid sammanträde den 13 april 1993 har riksdagens konstitutionsutskott beslutat inhämta lagrådets yttrande över förslag till lag om riksdagens informationssystem RIXLEX.
Förslaget har inför lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Kavita Bäck Mirchandani.
Förslaget föranleder följande yttrande av lagrådet:
Det synes överflödigt att ange att riksdagens förvaltningskontor får besluta om innehållet i registren med de begränsningar som följer av lagens bestämmelser. Sådana begränsningar följer inte bara av lagens 3§ utan även av 2§. Lagrådet föreslår att andra stycket i 4§ utgår ur lagtexten.
Av utskottet framlagt förslag till Lag om personregister i riksdagens informationssystem Rixlex Bilaga 3
1§Riksdagens förvaltningskontor får med hjälp av automatisk databehandling för de ändamål som anges i 2§ inrätta och föra personregister som ingår i 4 § angivna delar av riksdagens informationssystem Rixlex.
2§Ändamålen med personregistren skall vara att skapa underlag för produktion av riksdagstrycket och planering av riksdagens ärendehantering, att dokumentera riksdagens beslut samt att tillgodose riksdagens och utomståendes behov av information om innehållet i riksdagstrycket och om riksdagens beslutsfattare.
3§Personuppgifterna i registren får avse 1. riksdagens ledamöter och ersättare för dessa, 2. handläggare i riksdagens utskottsorganisation, 3. andra enskilda personer som omnämns i riksdagstrycket.
I fråga om riksdagens ledamöter och ersättare för dessa får anges 1. namn, födelsedatum och adressuppgifter, 2. yrke och utbildningsbakgrund, 3. partibeteckning och valkrets, 4. uppdrag i riksdagen, landsting och kommun samt andra uppdrag, 5. utgivna skrifter.
I fråga om handläggare får anges namn och placering vid utskott. I fråga om andra enskilda personer får anges de uppgifter om dem som förekommer i riksdagstrycket.
4§Rixlex får innehålla 1. register över ärenden som bereds för beslut av riksdagen, 2. register över riksdagens beslut, 3. register över interpellationer och frågor, 4. riksdagstrycket i löpande text, 5. register över riksdagens ledamöter och ersättare för dessa.
5§Riksdagens förvaltningskontor får sälja uppgifter ur Rixlex till utomstående.
Uppgifterna får lämnas ut via terminal, på medium för automatisk databehandling eller på annat sätt. Grunderna för prissättningen bestäms av riksdagens förvaltningskontor.
Har den registrerade till riksdagens förvaltningskontor anmält att han inte önskar att uppgifterna används för direktreklamändamål, får hans uppgifter inte säljas för sådant ändamål.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1993.