Försäkringsöverdomstolen m.m.
Betänkande 1992/93:JuU33
Justitieutskottets betänkande
1992/93:JUU33
Försäkringsöverdomstolen m.m.
Innehåll
1992/93 JuU33
Sammanfattning
I detta betänkande behandlar utskottet ett regeringsförslag om nedläggning av Försäkringsöverdomstolen m.m. Förslaget innebär bl.a. att Regeringsrätten blir högsta instans i socialförsäkringsmål. Vidare föreslås att möjligheten till ändringsdispens i Försäkringsöverdomstolen tas bort från den 1 juli 1993.
Utskottet tillstyrker regeringens förslag, dock med den ändringen att tidpunkten för nedläggningen av Försäkringsöverdomstolen läggs fast till den 1 juli 1995. Utskottet avstyrker två motioner som väckts i anledning av propositionen.
Utskottet föreslår att det lägsta antalet försäkringsdomare i Försäkringsöverdomstolen, förutom presidenten, skall minskas från åtta till fyra samt att Försäkringsöverdomstolen, i likhet med vad som redan gäller i Regeringsrätten, vid prövning av dispensfråga skall vara domför med en lagfaren ledamot.
Propositionen
I proposition 1992/93:215 (Justitiedepartementet) har regeringen föreslagit att riksdagen antar de i propositionen framlagda förslagen till
1. lag om ändring i lagen (1992:1529) om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar,
2. lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291),
3. lag om ändring i lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring,
4. lag om ändring i lagen (1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd,
5. lag om upphävande av lagen (1978:28) om Försäkringsöverdomstolen.
Lagförslagen har granskats av Lagrådet som lämnat förslagen utan erinran.
Lagförslag 1 kommer att behandlas av utskottet i ett annat ärende (1992/93:JuU31).
Lagförslagen, utom lagförslag 1, har fogats till betänkandet, se bilaga 1.
Motioner
1992/93:Ju19 av Sten Söderberg (-) vari yrkas att riksdagen avslår proposition 1992/93:215.
1992/93:Ju20 av Lars-Erik Lövdén m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om specialdomstolar.
Utskottet
Bakgrund
Sedan den 1 juli 1991 gäller beträffande socialförsäkringsmål att beslut av allmän försäkringskassa överklagas till länsrätt, därefter till kammarrätt och, som sista instans, Försäkringsöverdomstolen. Försäkringsöverdomstolen överprövar också vissa beslut av Arbetsmarknadsstyrelsen.
Tidigare gällde beträffande socialförsäkringsmålen att de allmänna försäkringskassornas beslut överprövades av försäkringsrätten vars beslut i sin tur kunde överklagas till Försäkringsöverdomstolen. Den 1 juli 1991 blev i stället länsrätten första domstolsinstans beträffande socialförsäkringsmålen. Försäkringsrätterna fanns dock under en övergångstid kvar för att nedbringa målbalanserna. Försäkringsrätterna lades slutligt ned den 1 juli 1992.
Försäkringsöverdomstolens framtid har under flera år varit föremål för överväganden i riksdagen (se t.ex. 1987/88:JuU29 s. 14, 1989/90:JuU24 och 1990/91:JuU18).
I samband med riksdagens beslut att lägga ner försäkringsrätterna (1990/91:JuU18) behandlade utskottet i anledning av en motion frågan om inte rättskipningen i socialförsäkringsmål på sikt i sin helhet skulle föras över till de allmänna förvaltningsdomstolarna så att Regeringsrätten skulle bli högsta instans för dessa mål (1990/91:JuU18 s. 41--42). Utskottet fann därvid att skäl fanns att överväga reformer också i fråga om Försäkringsöverdomstolen. Utskottet ansåg dock att ett ställningstagande borde anstå till dess en utvärdering skett av den då förestående ändringen av instansordningen.
Under våren 1992 utarbetades inom Justitiedepartementet promemorian (Ds 1992:38) Domstolsväsendet -- Organisation och administration i framtiden. Promemorian behandlar bl.a. specialdomstolarna. I promemorian anförs att såväl praktiska som principiella skäl talar för att specialdomstolarna avskaffas och att deras verksamheter inordnas i domstolsväsendet i övrigt. I promemorian föreslås att Försäkringsöverdomstolen skall läggas ned samt att Regeringsrätten skall bli högsta instans i socialförsäkringsmål och länsrätt första domstolsinstans i mål som överklagas från Arbetsmarknadsstyrelsen.
Promemorian, som remissbehandlats, ligger till grund för den nu aktuella propositionen.
I ärendet föreligger också en skrift från Arbetslöshetskassornas samorganisation.
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen läggs fram förslag om att Regeringsrätten skall bli högsta instans i socialförsäkringsmål m.m. och att de allmänna förvaltningsdomstolarna med länsrätt som första instans skall pröva vissa mål som överklagas från Arbetsmarknadsstyrelsen.
Förslagen innebär att Försäkringsöverdomstolen skall läggas ner.
Avsikten är att Regeringsrätten skall bli högsta instans från den 1 juli 1995.
Besvärsordningen beträffande målen från Arbetsmarknadsstyrelsen föreslås bli delvis införd redan fr.o.m. den 1 juli 1993. Det föreslås vidare att möjligheten att få överklaganden prövade i Försäkringsöverdomstolen efter ändringsdispens avskaffas vid samma tidpunkt.
Propositionen
Den nya instansordningen för rättskipningen i socialförsäkringsmål har varit i kraft under snart två år. Någon utvärdering av reformen har ännu inte gjorts. Enligt propositionen tyder dock hittills vunna erfarenheter på att den nya ordningen fungerar väl. Under senare år har emellertid måltillströmningen till Försäkringsöverdomstolen kontinuerligt ökat, vilket föranlett att balansen ökat kraftigt. Den uppgick den 1 januari 1993 till 4 700 mål. Detta har inte berott på att fler mål avgjorts i underinstanserna utan på att en större andel av besluten överklagas. Under år 1992 överklagades 40 % av försäkringsrättens och kammarrätternas beslut till Försäkringsöverdomstolen. Parallellt med den stigande överklagandefrekvensen har dels andelen mål i vilka prövningstillstånd inte beviljats ökat, dels ändringsfrekvensen i mål som prövats i Försäkringsöverdomstolen sjunkit.
En konsekvens av den nuvarande instansordningen är att en förvaltningsmyndighets beslut kan överprövas av inte mindre än tre domstolar, samtidigt som den högsta instansen också handlägger andra mål än sådana som är av värde för prejudikatbildningen. Denna ordning är enligt utskottets mening inte rimlig. Effekten blir också den att mycket lång tid hinner gå innan de försäkrade får ett slutligt besked. Samtidigt är som framgått dömandet i socialförsäkringsmålen i första instans utspritt på samtliga 24 länsrätter. Det är därför också av denna anledning angeläget att det finns en stadgad praxis inom socialförsäkringsområdet.
Som utskottet tidigare noterat (1990/91:JuU18 s. 42) är en av orsakerna till de besvärande balanserna att Försäkringsöverdomstolen prövar mål inte bara efter prejudikatdispens utan även efter ändringsdispens. Denna ordning har som utskottet då anförde begränsat Försäkringsöverdomstolens möjligheter att fullgöra den viktiga uppgiften att leda rättstillämpningen. I det sammanhanget vill utskottet även hänvisa till att systemet med ändringsdispens i den högsta instansen var ett motiv för det tidigare principbeslutet (1989/90:JuU24) om enbart en domstolsinstans under Försäkringsöverdomstolen. Sedan dess har ändringar i instansordningen som ovan framgått medfört att målen prövas i två instanser innan de når Försäkringsöverdomstolen.
Utskottet kan för sin del mot den här angivna bakgrunden dela uppfattningen i propositionen att det nu är dags att avskaffa systemet med ändringsdispens i Försäkringsöverdomstolen. Härigenom blir Försäkringsöverdomstolen, i likhet med Regeringsrätten, en renodlad prejudikatinstans.
En följd av detta blir sannolikt, såsom anförs i propositionen (s. 16), att de mål som skall prövas i sak i Försäkringsöverdomstolen blir så få att det inte är befogat med en särskild domstol för dessa. När möjligheten till ändringsdispens upphör blir prövningen mer inriktad på rättsfrågor. Genom detta minskar också skälen för att icke lagfarna ledamöter skall delta i avgörandena i slutinstansen.
Sammantaget finner utskottet således att avskaffandet av systemet med ändringsdispens i Försäkringsöverdomstolen bör leda till att Försäkringsöverdomstolen skall läggas ned. Försäkringsöverdomstolens uppgift att överpröva kammarrättens beslut bör i stället, som föreslås i propositionen, övertas av Regeringsrätten.
I motion Ju19 yrkas avslag på propositionen med hänvisning till de kostnadsökningar som det nya systemet enligt motionären kommer att medföra.
Av propositionen framgår att nedläggningen av Försäkringsöverdomstolen beräknas medföra en årlig besparing på ungefär 11 miljoner kronor, om inga lokalkostnader uppstår. Den nya instansordningen beträffande målen från Arbetsmarknadsstyrelsen kan, enligt propositionen, finansieras genom en omfördelning av medel inom domstolsväsendets anslagsram.
Det finns således inte anledning för utskotttet att av kostnadsskäl ändra sina nyss gjorda ställningstaganden. Utskottet tillstyrker således bifall till propositionen i nu behandlade delar och avstyrker bifall till motion Ju19.
I propositionen föreslås vidare att mål som överklagas från Arbetsmarknadsstyrelsen skall handläggas av länsrätt som första domstolsinstans. Avsikten är, enligt propositionen, att dessa mål helt skall följa den instansordning som gäller för de allmänna förvaltningsdomstolarna. Försäkringsöverdomstolen skall dock enligt förslaget vara högsta instans i dessa mål fram till dess att domstolen läggs ned. Utskottet tillstyrker i princip förslaget. Regeringens förslag till ändring av 14 § lagen (1992:1529) om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar kommer dock att behandlas i ett annat ärende i vår, (1992/93:JuU31), i samband med att utskottet behandlar ett antal olika förslag om ändringar i nämnda lagrum.
Enligt propositionen behövs en viss övergångstid innan Regeringsrätten blir slutinstans eftersom det inte anses möjligt att flytta över den i Försäkringsöverdomstolen inneliggande målbalansen, 4 700 mål, till Regeringsrätten. I propositionen föreslås därför att möjligheten till ändringsdispens i Försäkringsdomstolen avskaffas innan ändringen av slutinstansen genomförs. Sedan Försäkringsöverdomstolens målbalans sjunkit till en rimlig nivå, vilket enligt propositionen beräknas ta cirka två år, skall Försäkringsöverdomstolen läggas ned och Regeringsrätten samtidigt bli högsta instans. Med hänsyn till den osäkerhet som finns beträffande tidpunkten föreslås i propositionen att regeringen skall inhämta riksdagens bemyndigande att besluta om denna.
Utskottet finner det för sin del mindre lämpligt att frågan om tidpunkten för nedläggningen av en överdomstol överlämnas åt regeringen. Utgångspunkten bör i stället vara att riksdagen skall lägga fast när nedläggningen skall ske. Några skäl som skulle kunna ändra detta ställningstagande, t.ex. att den nya ordningen förutsätter uppbyggnad av en ny organisation, är inte heller för handen (se Statsrådsberedningens riktlinjer för författningsskrivning s. 66 punkt 144). Tidpunkten för nedläggningen av Försäkringsöverdomstolen bör bestämmas till den 1 juli 1995.
Utskottet utgår från att regeringen i god tid före nedläggningen återkommer med förslag till de övergångsbestämmelser och den följdlagstiftning som kan erfordras. I samband därmed är det naturligtvis möjligt för regeringen att lägga fram förslag för riksdagen om en annan tidpunkt för ikraftträdandet om det skulle visa sig nödvändigt.
Övriga frågor
Vissa ytterligare lagstiftningsåtgärder
I detta sammanhang bör, enligt utskottets mening, även frågan om minsta antalet försäkringsdomare i Försäkringsöverdomstolen tas upp.
I 2 § lagen (1978:28) om Försäkringsöverdomstolen föreskrivs att det i domstolen skall finnas en president och minst åtta försäkringsdomare samt minst åtta andra ledamöter.
De ordinarie domare som i dag finns i Försäkringsöverdomstolen omfattas av bestämmelsen i 11 kap. 5 § regeringsformen enligt vilken ordinarie domare får förflyttas till annan jämställd domartjänst om det påkallas av organisatoriska skäl. Med annan jämställd domartjänst avses att domaruppgifterna är väsentligen likartade i de båda tjänsterna och att tjänsterna har samma, eller i huvudsak samma, löneställning.
I propositionen anförs att arten av arbetsuppgifter är väsentligen likartad i Försäkringsöverdomstolen och de allmänna förvaltningsdomstolarna. Det torde därför, enligt propositionen, inte råda någon tvekan om att det i princip finns en förflyttningsskyldighet för de ordinarie domarna i Försäkringsöverdomstolen till de allmänna förvaltningsdomstolarna om en omorganisation så kräver. Detta innebär, enligt propositionen, att regeringen vid en reform som den nu föreslagna får förflytta en ordinarie domare i Försäkringsöverdomstolen till en tjänst som vad gäller löneställning och domaruppgifter är väsentligen likartad med den innehavda tjänsten.
Vilka sådana tjänster som kan bli aktuella kan, enligt propositionen, i dag inte överblickas på grund av att personalsituationen inom domstolsväsendet vid mitten av år 1995 är svårbedömbar. Detta beror bl.a. på Domstolsutredningens förslag om omfördelning av domstolarnas arbetsuppgifter och om instansordningen i de allmänna förvaltningsdomstolarna.
Med hänsyn till dessa förhållanden och för att underlätta nedläggningen av Försäkringsöverdomstolen anser utskottet att det föreskrivna lägsta antalet försäkringsdomare i Försäkringsöverdomstolen, förutom presidenten, bör minskas från åtta till fyra för tiden fram till dess att Försäkringsöverdomstolen läggs ned. Avsikten är dock inte att avverkningskapaciteten i Försäkringsöverdomstolen skall minskas under domstolens återstående tid; tvärtom är det viktigt att domstolen så långt möjligt arbetar av den inneliggande målbalansen. Detta kan lösas genom den möjlighet som enligt 4 § lagen om Försäkringsöverdomstolen finns för regeringen att förordna om tillfällig förstärkning av domstolen.
I detta sammanhang vill utskottet också aktualisera frågan om domstolens domförhet vid prövning av dispensfrågor.
Vid behandling av frågor om prövningstillstånd är Försäkringsöverdomstolen i dag domför med tre ledamöter, varav två skall vara lagfarna (3 § andra stycket 4 lagen om Försäkringsöverdomstolen).
Avskaffandet av systemet med ändringsdispens i Försäkringsöverdomstolen innebär att förutsättningarna för att få prövningstillstånd i Försäkringsöverdomstolen kommer att bli desamma som för att få prövningstillstånd i Regeringsrätten.
Regeringsrätten är vid prövning av sådana frågor domför med ett regeringsråd. Fler än tre regeringsråd får inte delta (4 a § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar).
Ändringsdispensens avskaffande innebär också att prövningen av dispensfrågor blir mer inriktad på rättsfrågor. Detta minskar skälen för att icke lagfarna ledamöter skall delta i sådana avgöranden.
Domförhetsreglerna för Försäkringsöverdomstolen bör, enligt utskottets mening med hänvisning till vad som nu anförts, från den 1 juli 1993, ändras så att frågor om prövningstillstånd får avgöras av en lagfaren ledamot och, såsom gäller i Regeringsrätten, med den begränsningen att fler än tre lagfarna ledamöter inte får delta.
Utskottets nu gjorda ställningstaganden leder till ändringar i lagen om Försäkringsöverdomstolen, se bilaga 2.
Specialdomstolar
I motion Ju20 anför motionärerna att man inte kan dela propositionens restriktiva syn på specialdomstolar i allmänhet utan anser att varje specialdomstol måste bedömas för sig.
Utskottet har under senare år behandlat frågan om specialdomstolarna vid ett stort antal tillfällen, senast i årets betänkande om anslag till Domstolsväsendet (1992/93:JuU24), vari utskottet hänvisade till sitt tidigare uttalande att antalet specialdomstolar bör begränsas (1991/92:JuU20).
En departementspromemoria, (Ds 1993:34) Specialdomstolarna i framtiden, med en närmare utredning av specialdomstolarna kommer inom kort att skickas ut på remiss från Justitiedepartementet. Inriktningen i promemorian är att antalet specialdomstolar skall bli så litet som möjligt.
Utskottet finner inte skäl att i nuvarande beredningsläge göra något ytterligare uttalande i frågan. Utskottet avstyrker bifall till motion Ju20.
Övrigt
I övrigt har utskottet ingenting att anföra med anledning av propositionen och motionerna.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande avslag på propositionen att riksdagen avslår motion 1992/93:Ju19,
2. beträffande ändringsdispens m.m. i Försäkringsöverdomstolen att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291),
3. beträffande nedläggning av Försäkringsöverdomstolen att riksdagen antar regeringens förslag till lag om upphävande av lagen (1978:28) om Försäkringsöverdomstolen, med den ändringen att tidpunkten för ikraftträdandet bestäms till den 1 juli 1995,
4. beträffande ändring i lagen (1978:28) om Försäkringsöverdomstolen att riksdagen antar det av utskottet i bilaga 2 framlagda förslaget till lag om ändring i lagen (1978:28) om Försäkringsöverdomstolen,
5. beträffande behörig länsrätt i mål som överklagas från Arbetsmarknadsstyrelsen att riksdagen godkänner vad utskottet anfört,
6. beträffande övriga lagförslag att riksdagen antar regeringens förslag till
a) lag om ändring i lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring och
b) lag om ändring i lagen (1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd,
7. beträffande specialdomstolar att riksdagen avslår motion 1992/93:Ju20. res. (s)
Stockholm den 13 maj 1993
På justitieutskottets vägnar
Britta Bjelle
I beslutet har deltagit: Britta Bjelle (fp), Lars-Erik Lövdén (s), Birthe Sörestedt (s), Ingbritt Irhammar (c), Nils Nordh (s), Birgit Henriksson (m), Göran Magnusson (s), Karl Gustaf Sjödin (nyd), Sigrid Bolkéus (s), Siw Persson (fp), Kent Carlsson (s), Christel Anderberg (m), Liselotte Wågö (m), Kjell Eldensjö (kds) och Alf Eriksson (s).
Reservation
Specialdomstolar (mom. 7)
Lars-Erik Lövdén, Birthe Sörestedt, Nils Nordh, Göran Magnusson, Sigrid Bolkéus, Kent Carlsson och Alf Eriksson (alla s) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 10 som börjar med "Utskottet finner inte" och slutar med "motion Ju20" bort ha följande lydelse:
Utskottet har visserligen ställt sig bakom propositionens förslag om nedläggning av Försäkringsöverdomstolen. Utskottet vill dock framhålla att den restriktiva syn på specialdomstolar som redovisas i propositionen inte är motiverad. Enligt utskottets uppfattning måste, vid den fortsatta beredningen av frågan om specialdomstolarnas framtid, varje specialdomstols fortsatta verksamhet bedömas efter egna meriter och inte endast utifrån principiella ståndpunkter. Det ankommer på regeringen att i det fortsatta utredningsarbetet beakta vad som nu anförts. Detta bör riksdagen med anledning av motion Ju20 ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under moment 7 bort ha följande lydelse:
7. beträffande specialdomstolar att riksdagen med anledning av motion 1992/93:JuU20 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Bilaga 1
Utskottets lagförslag
Lag om ändring i lagen (1978:28) om Försäkringsöverdomstolen Bilaga 2
Härigenom föreskrivs att 2 och 3 §§ lagen (1978:28) om Försäkringsöverdomstolen1 skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §
I I Försäkringsöverdomstolen Försäkringsöverdomstolen finns en president och minst finns en president och minst åtta fyra försäkringsdomare försäkringsdomare samt samt minst åtta andra minst åtta andra ledamöter. Presidenten och ledamöter. Presidenten och försäkringsdomarna skall försäkringsdomarna skall vara lagfarna. vara lagfarna.
De lagfarna ledamöterna utnämnes av regeringen.
De icke lagfarna ledamöterna förordnas av regeringen för tre år i sänder. För varje sådan ledamot förordnar regeringen för samma tid en ersättare. När ledighet uppkommer förordnas ny ledamot eller ersättare för den tid som återstår av den tidigare utseddes uppdrag. De icke lagfarna ledamöterna och ersättarna för dem skall ha särskild erfarenhet av arbetsförhållanden eller eljest ha kunskaper av särskilt värde för domstolens arbete.
3 §2
Försäkringsöverdomstolen är domför med fem ledamöter. Av dem skall tre vara lagfarna.
Domstolen är domför med endast tre ledamöter varav två lagfarna
1. vid prövning av besvär över beslut som ej innebär avgörande av saken,
2. vid förordnande i avvaktan på målets avgörande samt vid annan åtgärd som avser endast måls beredande,
3. vid beslut genom vilket domstolen skiljer sig från målet utan att detta har prövats i sak,
4. vid behandling av frågor I de fall som avses i andra
om prövningstillstånd. stycket är domstolen
även domför med tre
I de fall som avses i andra lagfarna ledamöter.
stycket 1--3 är domstolen
även domför med tre
lagfarna ledamöter.
Frågor om
prövningstillstånd
får avgöras av en
lagfaren ledamot. Fler än
tre lagfarna ledamöter
får inte delta.
Uppkommer i mål fråga av betydelse för enhetlig lagtolkning eller rättstillämpning, får målet hänskjutas till avgörande av Försäkringsöverdomstolen i dess helhet. Därvid skall samtliga ledamöter deltaga i avgörandet, om ej laga hinder möter.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1993. Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fråga om mål som avgjorts av kammarrätt eller Arbetsmarknadsstyrelsen före ikraftträdandet.
1 Senaste lydelse av lagens rubrik 1991:209 (jfr 1991:363). 2 Senaste lydelse 1982:121.