Förnyat förslag till lagstiftning om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling
Betänkande 1993/94:FiU22
Finansutskottets betänkande
1993/94:FIU22
Förnyat förslag till lagstiftning om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling (prop. 1993/94:222)
Innehåll
1993/94
FiU22
Sammanfattning
I propositionen framläggs ett av riksdagen tidigare avvisat lagförslag om ingripande mot otillbörligt beteende vid offentlig upphandling.
Vid den tidigare behandlingen av detta ärende avstyrkte utskottet den då aktuella propositionen med bl.a. motiveringen att lagen innebär ett otillbörligt och allvarligt ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Vid den förnyade behandlingen av lagförslaget ansluter sig konstitutionsutskottet till Lagrådets slutsats att den föreslagna lagen inte ger anledning till några erinringar och konstaterar också att lagförslaget inte heller strider mot bestämmelserna om den kommunala självstyrelsen. Finansutskottet ser det som synnerligen angeläget att öka omvandlingstrycket i den offentliga sektorn och tillstyrker därför lagförslaget.
Utskottets socialdemokratiska ledamöter reserverar sig mot lagförslaget, och Vänsterpartiet avger en meningsyttring.
I tre motioner föreslås tvingande regler vid anbudsupphandling. Utskottet avstyrker motionerna. Företrädaren för Ny demokrati avger en reservation och Socialdemokraterna en motiveringsreservation.
Inledning
I detta betänkande behandlar finansutskottet
dels proposition 1993/94:222 om förnyat förslag till lagstiftning om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling,
dels de med anledning av propositionen väckta motionerna
1993/94:Fi16 av Göran Persson m.fl. (s), 1993/94:Fi17 av Birgitta Hambraeus (c), 1993/94:Fi18 av Johan Lönnroth m.fl. (v), 1993/94:Fi19 av Harriet Colliander m.fl. (nyd),
dels de under allmänna motionstiden väckta motionerna 1993/94:Fi503 av Göran Lennmarker (m) och 1993/94:Fi504 av Filip Fridolfsson m.fl. (m, fp, kds).
Yttranden från andra utskott
Finansutskottet har berett konstitutionsutskottet och näringsutskottet tillfälle att avge yttrande över de förslag i propositionen jämte motioner som rör resp. utskotts beredningsområde.
Konstitutionsutskottets yttrande 1993/94:KU4y återfinns i bilaga 2 till betänkandet.
Näringsutskottet hänvisar i ett protokollsutdrag till vad företrädarna för resp. parti anförde hösten 1993 i yttrande (1993/94:NU1y) över motsvarande proposition samt motioner (prop. 1993/94:35) och beslutar att inte avge något nytt yttrande i ärendet. Yttrande NU1y återfinns i bilaga 3 till betänkandet.
Skrivelser
Skrivelser i ärendet har inkommit från Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet.
Propositionens förslag
Regeringen föreslår i proposition 1993/94:222
1. att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling,
2. att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1970:417) om marknadsdomstol m.m.
Regeringens lagförslag återfinns i bilaga 1 till betänkandet.
Motionsyrkandena
Lag om ingripande mot otillbörligt beteende vid offentlig upphandling
1993/94:Fi16 av Göran Persson m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen avslår proposition 1993/94:222.
1993/94:Fi17 av Birgitta Hambraeus (c) vari yrkas att riksdagen avslår regeringens proposition 1993/94:222 om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling.
1993/94:Fi18 av Johan Lönnroth m.fl. (v) vari yrkas att riksdagen avslår proposition 1993/94:222 Förnyat förslag till lagstiftning om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling.
Lag om reglering av den offentliga sektorns egenregiverksamhet
1993/94:Fi19 av Harriet Colliander m.fl. (nyd) vari yrkas att riksdagen genom lag omedelbart beslutar anta tvingande regler för skyldighet att anordna anbudstävlingar i enlighet med vad som anförts i motionen.
1993/94:Fi503 av Göran Lennmarker (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om utsträckning av reglerna om offentlig upphandling även till offentlig verksamhet i egen regi.
1993/94:Fi504 av Filip Fridolfsson m.fl. (m, fp, kds) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om anbudsupphandling i den offentliga verksamheten.
Propositionen
I propositionen föreslår regeringen en ny lag om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling. Förslaget, som tidigare behandlats av riksdagen, avslogs hösten 1993 (prop. 1993/94:35, bet. 1993/94:FiU5, rskr. 1993/94:84). Enligt propositionen bör mot bakgrund av tillkommande erfarenheter förslaget ännu en gång underställas riksdagen.
Avsikten med lagförslaget är att göra det möjligt att pröva och förbjuda vissa konkurrenssnedvridande beteenden från offentliga upphandlares sida. Förbud enligt lagen beslutas av Marknadsdomstolen efter ansökan av i första hand Konkurrensverket. Förbud får förenas med vite.
I propositionen sammanfattas innebörden av lagförslaget på följande sätt.
Lagförslaget innebär inte en skyldighet att upphandla. I stället handlar det om att, när den offentlige aktören själv väljer att upphandla, motverka vissa beteenden som kan vara helt oavsiktliga men som snedvrider förutsättningarna för konkurrens vid upphandlingen.
Det får anses att den nya konkurrenslagen inte är användbar mot dessa konkurrenssnedvridande beteenden från en offentlig upphandlares sida. En helt annan sak är att denne offentlige aktör som säljare i princip omfattas av konkurrenslagen.
De konkurrenssnedvridande beteenden som är aktuella kan samtidigt tänkas strida mot lagen om offentlig upphandling (1992:1528). Det är domstolarna som avgör hur det förhåller sig på denna punkt. Den lagen är dock på sanktionssidan utformad för att tillgodose det enskilda företagets rätt. Det krävs att företaget väcker talan om länsrättsingripande och skadestånd, vilket bedöms vara otillräckligt när det gäller att skydda samhällsekonomins och konsumenternas intressen. Det finns inte heller någon offentlig företrädare för dessa intressen.
Ett nytt, kompletterande system behövs. Skyddet specialutformas som ett framåtriktat förbud vid vite som meddelas i varje enskilt fall. Förbudets innebörd är bl.a. att det i framtiden är otillåtet för den offentlige aktören att vid genomförande av upphandling i anbudskonkurrens tillämpa ett visst, konkret beskrivet beteende avseende upphandling som vid en samlad bedömning är att anse som otillbörligt genom att det påtagligt snedvrider förutsättningar för konkurrens vid upphandlingen.
Endast offentlig upphandling berörs. Konkurrenslagen gäller för de privata företagens beteende på marknaden och för offentliga aktörer när de är säljare, alltså inte som nu är aktuellt upphandlare, dvs. köpare. Konkurrensverket ges i uppgift att företräda de nu aktuella allmänna intressena även i fråga om den nya lagen.
Både produktion som det allmänna själv bedriver och produktion som utförs av annan (fristående företag eller eget bolag m.m.) för det allmännas räkning omfattas.
Den föreslagna lagen gäller även i det fall upphandlaren inte har någon egenregiverksamhet.
Att både lagen om offentlig upphandling och den nu föreslagna lagen som nämnts kan bli tillämpliga på ett och samma beteende bedöms inte möta hinder, vid en vägning av de fördelar som sammantaget uppstår från allmän synpunkt.
I första hand Konkurrensverket får föra talan vid Marknadsdomstolen. Om verket inte gör ansökan får talan föras bl.a. av företag som berörs.
Lagen skall inte användas för centralstyrning. Den skall vara en plattform som ger möjlighet för de berörda att finna lösningar gemensamt på lokal nivå, efter den gräns som lagen anvisar för vad som är otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling.
I propositionen redovisas en förteckning med exempel på förfaranden vid anbudsupphandling som får betydelse för de privata företagens möjligheter att konkurrera på lika villkor och då framför allt i förhållande till upphandlarens egenregiverksamhet. Exemplen på otillbörliga beteenden är följande:
Anbudspaketet görs för stort för de privata företagen på den lokala marknaden. Man packar ihop artskilda tjänster där själva kombinationen blockerar bort de privata företagen som inte samtidigt arbetar med båda tjänsterna, vilket däremot egenregiverksamheten gör.
Bristfällig information ges i förfrågningsunderlaget, så att tidsnöd uppstår för de privata företagen -- i ett läge där egenregin är väl förberedd. Onödigt stora krav ställs på att anbudsgivaren skall lämna en stor mängd upplysningar på mycket detaljerad nivå, en mängd som det kostar mycket att ta fram.
Krav ställs på att dyra investeringar skall ha gjorts före anbudstävlingen. Anbudsunderlaget finns inte i nog många exemplar. Krav ställs på att vinnande företag skall köpa egenregitillgångar. Privat vinnare vägras få disponera lokaler, fordon eller annat som egenregin haft tillgång till.
Man bjuder bara in privata företag med bristfälliga resurser för uppgiften eller enbart svaga privata företag, respektive endast dyra sådana. Endast okända privata företag får vara med medan man underlåter att inbjuda befintliga välkända, resursstarka eller framgångsrika privata företag.
Man för under hand fram till de privata företagen budskap som kan frånta dem viljan att satsa tid och resurser på att delta i anbudstävlingen. Som exempel kan tas budskap om att de egentligen nog inte är lämpliga för uppgiften, att de sannolikt kommer att förlora eller att de har bjudits in endast därför att den offentlige upphandlaren känt sig tvungen.
Upphandlaren tar hänsyn till faktorer såsom vilka anställningsvillkor entreprenören tillämpar för sin personal, huruvida den är anställd eller uppdragsgivare, ursprungsland för produkter som entreprenören använder i sitt arbete och om entreprenören har eller inte har finansiellt stöd från en institution som upphandlaren vill eller inte vill stödja. Obefogade krav på att de privata företagen skall ställa bankgaranti sätts upp.
De privata företagen får betala avgift för att få delta i anbudstävlingen. Avgiften för specifikationer sätts för att ge bidrag till kostnaderna för att utarbeta dem i stället för att utgöra kostnaden för att framställa en kopia. Kommunen väger in kostnader om egenregiverksamheten förlorar, utan saklig grund.
Den nya lagstiftningen föreslås träda i kraft den 1 juli 1994.
Utskottet
Lag om ingripande mot otillbörligt beteende vid offentlig upphandling
I tre motioner yrkas avslag på propositionen.
I motion Fi16 av Göran Persson m.fl. (s) begärs att riksdagen avslår propositionen med hänvisning till att några nya och relevanta motiv för ett ändrat ställningstagande inte redovisas i propositionen.
I motion Fi17 av Birgitta Hambraeus (c) föreslås att riksdagen avslår propositionen. Propositionen innebär enligt motionären en alltför stark statlig styrning av kommunerna och en inskränkning av den kommunala självstyrelsen.
I motion Fi18 av Johan Lönnroth m.fl. (v) föreslås att riksdagen avslår propositionen. Regeringen återkommer nu med precis samma förslag som riksdagen tidigare avslagit utan att förebära några nya skäl, anser motionärerna.
Konstitutionsutskottet och näringsutskottet har beretts tillfälle att yttra sig i detta ärende.
Konstitutionsutskottet framhåller i sitt yttrande (1993/94:KU4y) att man gjort en relativt detaljerad genomgång i relevanta delar av hur lagförslaget förhåller sig till dels grunderna för den kommunala självstyrelsen, dels Europakonventionen om kommunal självstyrelse. Konstitutionsutskottet konstaterar att Lagrådets granskning i den del som berör den föreslagna lagregleringens förhållande till grundlagarna och andra rättsregler av övergripande natur inte har givit anledning till några erinringar. I yttrandet konstateras också att regeringen, med referens till grundlagspropositionen (prop. 1973:90 s. 90 f.), bedömt att en lagstiftning med den innebörd det aktuella lagförslaget har inte strider mot bestämmelserna om den kommunala självstyrelsen. Konstitutionsutskottet gör för sin del samma bedömning som regeringen vad avser lagförslagets förenlighet med grundläggande bestämmelser om kommunernas och landstingens självbestämmande i olika hänseenden.
I en avvikande mening till yttrandet vidhåller de socialdemokratiska ledamöterna att lagen innebär ett allvarligt ingrepp i den kommunala självstyrelsen och avstyrker därför propositionen. Vänsterpartiet framför samma uppfattning i en meningsyttring.
Näringsutskottet hänvisar i ett protokollsutdrag till finansutskottet till sitt yttrande (1993/94:NU1y) med anledning av det av regeringen i oktober 1993 framlagda förslaget till lagstiftning om ingripande mot otillbörligt beteende vid upphandling.
Näringsutskottet framhöll i detta yttrande att man inte hade några invändningar mot propositionen och tillstyrkte därför lagförslaget. I en avvikande mening från Socialdemokraterna och i en meningsyttring från Vänsterpartiet föreslogs ett avstyrkande av propositionen. Ny demokrati följde upp sin motion om obligatoriska anbudstävlingar i en avvikande mening.
Finansutskottet delar de skäl till ett tillstyrkande av propositionen som framförs i yttranden från konstitutionsutskottet och näringsutskottet.
I motsats till vad som anförs i här aktuella motioner anser finansutskottet att den föreslagna lagen väl fyller sin plats i ansträngningarna att öka omvandlingstrycket i den offentliga sektorn och därigenom främja tillväxten i ekonomin.
Utskottet tillstyrker sålunda lagförslagen i propositionen och avstyrker motionerna Fi16 (s), Fi17 (c) och Fi18 (v).
Lag om reglering av den offentliga sektorns egenregiverksamhet
I motion Fi19 av Harriet Colliander m.fl. (nyd) föreslås att riksdagen genom lag omedelbart beslutar att anta tvingande regler om skyldighet att anordna anbudstävlingar i samband med upphandling i kommuner och landsting. Enligt motionärerna borde ett tidigare framlagt förslag av en arbetsgrupp i Näringsdepartementet ligga till grund för lagstiftning i stället för den nu framlagda propositionen.
Även i motionerna Fi503 av Göran Lennmarker (m) och Fi504 av Filip Fridolfsson m.fl. (m, fp, kds) framförs krav på lagstiftning om anbudsupphandling i offentlig verksamhet.
I det nämnda yttrandet till finansutskottet vid riksdagens tidigare behandling av detta ärende framhöll näringsutskottet att det av propositionen framgår att kommun- och landstingsförbunden samt en rad enskilda kommuner och landsting bedriver ett aktivt arbete för att främja en ökad konkurrens i sin verksamhet. Enligt näringsutskottets uppfattning borde detta leda till att anbudsupphandling används i ökad utsträckning och att det därför inte fanns anledning till ytterligare åtgärder från riksdagens sida.
Finansutskottet vill i detta sammanhang erinra om det uppdrag som regeringen i juli 1993 gav Konkurrensverket, länsstyrelserna och Statskontoret att följa det pågående utvecklingsarbetet och studera i vilken omfattning produktionen för kommunernas, landstingens och statens räkning är utsatta för konkurrens. Detta uppdrag skall redovisas senast den 31 december 1994. Regeringen har i den tidigare propositionen uttalat, att den inte är främmande för att ta upp frågan om lagstiftning om skyldighet för statliga och kommunala myndigheter att utsätta produktion i egen regi för konkurrens. Som utskottet ser det är detta en nödvändig åtgärd om utvecklingen tyder på att de åtgärder som vidtagits för att öka konkurrensen inte givit tillräckliga effekter.
Mot här angiven bakgrund avstyrks motionerna Fi19 (nyd), Fi503 (m) och Fi504 (m, fp, kds).
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande lag om ingripande mot otillbörligt beteende vid offentlig upphandling m.m. att riksdagen med avslag på motionerna 1993/94:Fi16, 1993/94:Fi17 och 1993/94:Fi18 antar de i proposition 1993/94:222 framlagda förslagen till dels lag om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling, dels lag om ändring i lagen (1970:417) om marknadsdomstol m.m., res. 1 (s)
2. beträffande lag om reglering av den offentliga sektorns egenregiverksamhet att riksdagen avslår motionerna 1993/94:Fi19, 1993/94:Fi503 och 1993/94:Fi504. res. 2 (nyd) res. 3 (s) - motiv.
Stockholm den 17 maj 1994
På finansutskottets vägnar
Per-Ola Eriksson
I beslutet har deltagit: Per-Ola Eriksson (c), Lars Tobisson (m), Bengt Wittbom (m), Roland Sundgren (s), Per Olof Håkansson (s), Lisbet Calner (s), Tom Heyman (m), Stefan Attefall (kds), Ian Wachtmeister (nyd), Arne Kjörnsberg (s), Sonia Karlsson (s), Alf Egnerfors (s), Karin Starrin (c) och Gudrun Norberg (fp).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Johan Lönnroth (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Reservationer
Reservationer
1. Lag om ingripande mot otillbörligt beteende vid offentlig upphandling m.m. (mom. 1)
Roland Sundgren, Per Olof Håkansson, Lisbet Calner, Arne Kjörnsberg, Sonia Karlsson och Alf Egnerfors (alla s) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 6 börjar med "Finansutskottet delar" och slutar med "och Fi18 (v)" bort ha följande lydelse:
Förslag till lag om ingripande mot otillbörligt beteende vid offentlig upphandling behandlades första gången av riksdagen hösten 1993. Vid detta tillfälle avstyrkte finansutskottet och avslog riksdagen lagförslaget.
I den nu aktuella propositionen hävdas bl.a. att nya erfarenheter om kommunerna vid otillbörligt beteende vid upphandling har tillkommit, vilket skulle motivera att lagförslaget ånyo bör prövas. I propositionen refereras till en undersökning av Konkurrensverket. Konkurrensverket har gjort en genomgång av 150 anmälningar som rör konkurrens- och marknadslösningar inklusive upphandlingar inom kommuner och landsting och som prövats av verket sedan den 1 juli 1992. Genomgången bekräftar, sägs det i propositionen, att varken den nya eller tidigare konkurrenslagen kan tillämpas i dessa ärenden.
Finansutskottet kan inte finna att denna genomgång på något sätt motiverar att lagen om ingripande mot otillbörligt beteende vid upphandling ännu en gång skall behandlas av riksdagen. Den undersökning som Konkurrensverket gjort av ett sextiotal upphandlingsärenden gäller upphandlingar som reglerades av den tidigare gällande förordningen. Inget av dessa ärenden har prövats mot LOU som trädde i kraft 1 januari 1994. LOU innebär en väsentlig skärpning av regelverket vid upphandling. Konkurrensverkets undersökning saknar därför relevans i detta sammanhang och kan inte åberopas som skäl till att lagen om otillbörligt beteende vid upphandling ånyo tas upp till behandling.
Utskottet anser att det är viktigt att den offentliga upphandlingen sker i konkurrens. Konkurrensen främjas också genom den nya lag om offentlig upphandling (LOU) som uppfyller EES-avtalets krav inom detta område och som riksdagen antog hösten 1992. Lagen trädde i kraft den 1 januari 1994. Genom LOU regleras även den kommunala upphandlingen.
Samtliga de exempel på otillbörlighet vid upphandling som tidigare nämnts i detta betänkande står i strid mot bestämmelserna i LOU. Ett företag som deltar i en upphandling där otillbörlighet av nämnda slag uppträder kan i enlighet med LOU göra en anmälan till länsrätten. Detta kan få till följd att den pågående upphandlingen stoppas och eventuellt måste göras om på nytt. I fråga om upphandling inom försörjningssektorerna kan även ett vitesföreläggande tillgripas, som innebär att ett vite döms ut om en av domstolen klandrad upphandling fortsätter utan att rättelse skett. Har upphandlingen genomförts innan otillbörligheten har upptäckts och/eller anmälts kan i enlighet med LOU de företag som deltagit i upphandlingen begära skadestånd vid allmän domstol. Enligt den nu föreslagna lagen kan en upphandlare som tillämpar ett otillbörligt upphandlingsbeteende anmälas till Konkurrensverket. Verket för sedan frågan vidare till marknadsdomstolen som endast kan fatta beslut om att upphandlingsförfarandet inte fortsättningsvis får användas. Om upphandlarna trots förbudet ännu en gång tillämpar samma upphandlingsbeteende kan vite utdömas.
Som utskottet ser det kommer den föreslagna lagen inte att kunna medverka till att effektiviteten i den offentliga upphandlingen ökar. Däremot finns risker att byråkratin, genom att ett i alla avseenden onödigt regelverk införs, ökar i anslutning till offentliga upphandlingar. Möjligen kan vissa företag uppfatta en lag mot otillbörlighet vid upphandling som ett skydd mot diskriminering. Men det beror i så fall på att de inte uppfattat den skärpning av regelverket inom detta område som kommit till stånd genom ikraftträdandet av LOU. Det finns även en uppenbar risk med den nu föreslagna lagen att andra företag men också upphandlare kan komma att avstå från en anbudsupphandling på grund av att man uppfattar regelverket som omständligt och svårtolkat. Enligt utskottets mening är den föreslagna lagen ett exempel på onödig lagstiftning.
Det är utskottets uppfattning att när en upphandlare beslutat att genomföra en upphandling är LOU ett tillräckligt medel för att uppnå en effektiv konkurrens i den offentliga upphandlingen. Utskottet instämmer i det synsätt som konstitutionsutskottet redovisar i sitt tidigare yttrande hösten 1993 och i den avvikande mening som de socialdemokratiska ledamöterna redovisat i det nu aktuella yttrandet och vill understryka att propositionens förslag är ett onödigt ingripande i den kommunala självstyrelsen.
Med anledning av motionerna Fi16 (s), Fi17 (c) och Fi18 (v) föreslår utskottet att riksdagen avslår den nu aktuella propositionen.
dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse:
1. beträffande lag om ingripande mot otillbörligt beteende vid offentlig upphandling m.m.
att riksdagen med anledning av motionerna 1993/94:Fi12, 1993/94:Fi16 och 1993/94:Fi18 avslår de i proposition 1993/94:222 framlagda förslagen till
dels lag om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling,
dels lag om ändring i lagen (1970:417) om marknadsdomstol m.m.,
2. Lag om reglering av den offentliga sektorns egenregiverksamhet (mom. 2)
Ian Wachtmeister (nyd) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 7 som börjar med "Finansutskottet vill" och slutar med "och Fi504 (m, fp, kds)" bort ha följande lydelse:
Med anledning av motionerna vill utskottet anföra följande.
Sveriges statliga och kommunala sektor tar i anspråk en stor del av våra samlade resurser. Medborgarna har berättigade krav på att resurserna skall utnyttjas på effektivast möjliga sätt. Det finns emellertid anledning att befara att statliga myndigheter, kommuner och landsting i betydande omfattning betalar mer än nödvändigt för tjänster och produkter. Avsevärda besparingar kan göras om all offentlig verksamhet utsätts för konkurrens.
Enligt regeringen skall det arbete för att öka konkurrensen som bedrivs i kommuner och landsting ges tid att få genomslag innan statsmakterna vidtar några kraftfulla åtgärder för att öka omfattningen av den del av den offentliga sektorn som utsätts för konkurrens. Utskottet anser att det emellertid behövs omedelbara insatser som får genomslag i hela landet. Detta kan bäst uppnås genom det förslag till lag om konkurrenstryck på offentlig produktion som har lagts fram i en promemoria (Ds 1992:121) inom Näringsdepartementet. Enligt utskottets mening bör riksdagen därför anmoda regeringen att snarast lägga fram ett förslag till lag om skyldighet för statliga myndigheter, landsting och kommuner att upphandla tjänsteproduktion m.m. i konkurrens.
Vad utskottet här anfört om lagstiftning vid anbudsupphandling med anledning av motionerna Fi19 (nyd), Fi503 (m) och Fi504 (m, fp, kds) bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:
2. beträffande lag om reglering av den offentliga sektorns egenregiverksamhet att riksdagen med anledning av motionerna 1993/94:Fi19, 1993/94:Fi503 och 1993/94:Fi504 hos regeringen begär att ett förslag till lag med tvingande regler om skyldighet att anordna anbudstävlingar skyndsamt utarbetas,
3. Lag om reglering av den offentliga sektorns egenregiverksamhet (mom. 2, motiveringen)
Roland Sundgren, Per Olof Håkansson, Lisbet Calner, Arne Kjörnsberg, Sonia Karlsson och Alf Egnerfors (alla s) anser att den del av utskottets yttrande på s. 7 som börjar med "Finansutskottet vill" och slutar med "och Fi504 (m, fp, kds)" bort ha följande lydelse:
Finansutskottet vill här erinra om att det vidtas en rad åtgärder på olika plan för att utveckla den offentliga upphandlingen. Riksdagen har antagit en särskild lag om offentlig upphandling. Kommun- och landstingsförbunden stöder aktivt kommunerna och landstingen i deras strävan att i större utsträckning konkurrensutsätta verksamheten. Flera av dessa organ har antagit handlingsprogram och utbildningsplaner för upphandlingsområdet. Mot bakgrund av vad som nu har anförts finns det enligt utskottets uppfattning inte behov av några ytterligare initiativ från riksdagens sida. Utskottet avstyrker därför motionerna Fi19 (nyd), Fi503 (m) och Fi504 (m, fp, kds).
Meningsyttring av suppleant
Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet, eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i utskottet.
Johan Lönnroth (v) anför:
Vänsterpartiet anser att förslaget till lag om ingripande mot otillbörligt beteende vid upphandling bör avstyrkas av utskottet. Jag delar den uppfattning som framförs av Socialdemokraterna i en reservation i denna fråga i betänkandet.
Jag är också av samma uppfattning som Socialdemokraterna när de i betänkandet redovisar en annan motivering till avstyrkande av motionerna Fi19 (nyd), Fi503 (m) och Fi504 (m, fp, kds).
Med hänvisning till vad jag här anfört anser jag att utskottets hemställan under mom. 1 bort vara likalydande med Socialdemokraternas reservation.
Propositionens lagförslag
Bilaga 1
Konstitutionsutskottets yttrande
1993/94:KU4y Bilaga 2 Lagstiftning om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling -- nytt förslag
Till finansutskottet
Finansutskottet har den 26 april 1994 beslutat att bereda konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig över proposition 1993/94:222 om förnyat förslag om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling jämte motionerna 1993/94:Fi16--19 i de delar som berör utskottets beredningsområde. Konstitutionsutskottet (1993/94:KU3y) har tidigare yttrat sig över proposition 1993/94:35 med samma innehåll som den nu aktuella. Konstitutionsutskottet begränsar liksom tidigare sitt yttrande till frågan om förslagets förenlighet med den kommunala självstyrelsen.
Bakgrund
Till grund för den nu aktuella propositionen ligger ett tidigare framlagt förslag (prop. 1994/94:35), som överlämnades till riksdagen under hösten 1993. Vid riksdagsbehandlingen remitterades propositionen till finansutskottet, som i sin tur inhämtade yttranden från konstitutions- och näringsutskotten. Näringsutskottet (1993/94:NU1y) ansåg att en lagstiftning av det då aktuella slaget hade en viktig funktion som komplement till lagen om offentlig upphandling. Utskottet var inte enigt. Konstitutionsutskottet (1993/94:KU3y), som avstyrkte förslaget, anförde bl.a. att propositionens lagförslag innebar ett otillbörligt och allvarligt ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Mot majoritetsuppfattningen anmälde (c), (m), (fp) och (kds) gemensamt en avvikande mening beträffande bl.a. lagförslagets förenlighet med den kommunala självstyrelsen. Harriet Colliander (nyd) uttalade sitt stöd för ett tidigare, mera långtgående förslag från Näringsdepartementet om obligatorisk anbudsupphandling i vissa fall. Finansutskottet (bet. 1993/94:FiU5) ansåg bl.a. att lagen om offentlig upphandling är ett tillräckligt medel för att uppnå effektiv konkurrens i den offentliga sektorn. Även i finansutskottet var meningarna delade. Riksdagen följde utskottet och avslog regeringsförslaget.
Propositionen
De lagförslag som nu läggs fram överensstämmer med dem som förelades riksdagen i proposition 1993/94:35 med den ändringen att tidpunkten för ikraftträdandet anges till den 1 juli 1994. I propositionen hänvisas till avsnitten 4, 5 och 7--11 beträffande redovisningen av gällande ordning, motiven för lagförslaget och specialmotiveringen samt beräkning av kostnaderna för förslagets genomförande.
I den nya propositionstexten redovisas varför frågan på nytt underställs riksdagen. Det anges bl.a. att ytterligare erfarenheter vunnits sedan riksdagen prövade det tidigare lagförslaget. En sådan erfarenhet är att Konkurrensverket gått igenom ca 150 anmälningar rörande konkurrens- och marknadslösningar inkl. upphandlingar inom kommuner och landsting, varvid verket funnit att varken den nya eller tidigare gällande konkurrenslagen kan tillämpas i dessa ärenden och att verket därför får nöja sig med allmänna uttalanden om förfarandet från konkurrenssynpunkt. Vidare har representanter för näringslivet åter framhållit betydelsen av att enskilda företag ges möjlighet att på lika villkor delta i anbudstävlingar i stat och kommun och att det finns ett stort behov av den föreslagna lagen. Frågor om avbrutna anbudstävlingar, som kan innebära att konkurrensen snedvrids, övervägs i en interdepartemental arbetsgrupp.
Enligt propositionen bör förslaget till en lag om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling prövas av riksdagen på nytt, mot bakgrund av bl.a. de ytterligare erfarenheter som vunnits och de åtgärder för att skapa ökad konkurrens i den offentliga sektorn som regeringen nu vidtar.
Motionerna
Med anledning av propositionen har fyra motioner väckts i riksdagen, 1993/94:Fi16--19.
I motion Fi16 begär Göran Persson m.fl. (s) att riksdagen avslår propositionen med hänvisning till att några nya och relevanta motiv för ett ändrat ställningstagande inte redovisas i propositionen.
I motion Fi17 begär Birgitta Hambraeus (c) att riksdagen avslår propositionen. Propositionen innebär enligt motionären en alltför stark statlig styrning av kommunerna och en inskränkning av den kommunala självstyrelsen.
I motion Fi18 begär Johan Lönnroth m.fl. (v) att riksdagen avslår propositionen. Regeringen återkommer nu med precis samma förslag som riksdagen tidigare avslagit utan att förebära några nya skäl, anser motionärerna.
I motion Fi19 begär Harriet Colliander m.fl. (nyd) att riksdagen genom lag omedelbart beslutar att anta tvingande regler för skyldighet att anordna anbudstävlingar i samband med upphandling i kommuner och landsting. Enligt motionärerna borde ett tidigare framlagt förslag av en arbetsgrupp i Näringsdepartementet ligga till grund för lagstiftning i stället för den nu framlagda propositionen.
Konstitutionsutskottets bedömning
Utskottet har i sitt förra yttrande gjort en relativt detaljerad genomgång i relevanta delar av hur lagförslaget förhåller sig till dels grunderna för den kommunala självstyrelsen, dels Europakonventionen om kommunal självstyrelse. Utskottet konstaterar att Lagrådets granskning i den del som berör den föreslagna lagregleringens förhållande till grundlagarna och andra rättsregler av övergripande natur inte har givit anledning till några erinringar. Utskottet konstaterar också att regeringen, med referens till grundlagspropositionen (prop. 1973:90 s. 190 f.), bedömt att en lagstiftning med den innebörd det aktuella lagförslaget har inte strider mot bestämmelserna om den kommunala självstyrelsen. Utskottet gör för sin del samma bedömning som regeringen vad avser lagförslagets förenlighet med grundläggande bestämmelser om kommunernas och landstingens självbestämmande i olika hänseenden.
Enligt utskottets mening är sådan lagstiftning som kan bidra till en effektiv konkurrens ett viktigt instrument för att påskynda den pågående omvandlingsprocessen inom den offentliga sektorn. Utskottet finner att den nu föreslagna lagen är avsedd att täcka ett behov som inte helt kan fyllas genom lagen (1992:1528) om offentlig upphandling (omtryckt SFS 1993:1468) eller den nya konkurrenslagen (1993:20).
Det uppdrag som regeringen i juli 1993 gav Konkurrensverket, länsstyrelserna och Statskontoret att följa det pågående utvecklingsarbetet och studera i vilken omfattning produktionen för kommunernas, landstingens och statens räkning är utsatta för konkurrens skall redovisas senast den 31 december 1994. Regeringen har i den tidigare propositionen uttalat att den inte är främmande för att ta upp frågan om lagstiftning till förnyad prövning, om den nyss nämnda redovisningen tyder på att de åtgärder som vidtagits för att öka konkurrensen inte givit tillräckliga effekter på marknaden. Vid en sådan prövning bör enligt utskottets mening frågan ånyo övervägas om införande av regler om skyldighet för statliga och kommunala myndigheter att anordna anbudstävlingar i samband med upphandling av varor och tjänster.
Sammanfattningsvis finner utskottet att proposition 1993/94:222 bör tillstyrkas.
Stockholm den 5 maj 1994
På konstitutionsutskottets vägnar
Thage G Peterson
I beslutet har deltagit: Thage G Peterson (s), Birger Hagård (m), Catarina Rönnung (s), Kurt Ove Johansson (s), Inger René (m), Hans Göran Franck (s), Ingvar Svensson (kds), Simon Liliedahl (nyd), Torgny Larsson (s), Lisbeth Staaf-Igelström (s), Ola Karlsson (m), Elvy Söderström (s), Björn von der Esch (m), Ingela Mårtensson (fp) och Christina Linderholm (c).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Bengt Hurtig (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Avvikande mening
Thage G Peterson, Catarina Rönnung, Kurt Ove Johansson, Hans Göran Franck, Torgny Larsson, Lisbeth Staaf-Igelström och Elvy Söderström (alla s) anser att den del av utskottets yttrande under rubriken "Konstitutionsutskottets bedömning" som börjar med "Utskottet har" och slutar med "bör tillstyrkas" bort ha följande lydelse:
I sitt tidigare yttrande anförde utskottet att förslaget innebär ett otillbörligt och allvarligt ingrepp i den kommunala självstyrelsen och att den statliga detaljregleringen av kommunal verksamhet skulle öka helt obefogat. Förslaget bedömdes vidare innebära ett brott mot artikel 6 punkt 1 i den europeiska konventionen om kommunal självstyrelse genom förslaget om en statlig bedömning av hur en kommuns egenregi-verksamhet förhåller sig till konkurrerande, extern verksamhet. Mot bakgrund av de möjligheter till begränsningar som rättssystemet redan i dag erbjuder i fråga om otillbörligt beteende vid upphandling -- bl.a. bestämmelserna i 1 kap. 9 § regeringsformen om objektivitet och saklighet -- ansåg utskottet att det kunde ifrågasättas om någon lagstiftning över huvud taget behövdes.
Utskottet finner att ingenting vare sig i den kommunala verkligheten eller i det ånyo framlagda lagförslaget motiverar att utskottet intar någon förändrad hållning till förslaget i propositionen, vilket enligt utskottets mening bör avstyrkas.
Meningsyttring av suppleant
Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet, eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i utskottet.
Bengt Hurtig (v) anför:
Jag ansluter mig till den avvikande meningen.
Näringsutskottets yttrande 1993/94:NU1y Bilaga 3 Otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling
Till finansutskottet
Finansutskottet har berett näringsutskottet tillfälle att avge yttrande över proposition 1993/94:35 om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling jämte motioner, såvitt propositionen och motionerna rör näringsutskottets beredningsområde.
Näringsutskottet
Propositionen
Propositionen kan sägas bestå av två delar. Den ena innehåller uttalanden om önskvärdheten av att tjänster och produkter för den offentliga sektorn i ökad utsträckning upphandlas i konkurrens. Det framläggs emellertid inga förslag i detta syfte för riksdagen att ta ställning till. I propositionens andra del finns förslag till en lag som skall göra det möjligt att ingripa mot offentliga myndigheter m.fl. om dessa i samband med upphandling skulle använda sig av otillbörliga beteenden.
Enligt regeringens bedömning behöver hela den offentliga sektorn utsättas för ökad konkurrens. Härigenom skapas ett omvandlingstryck som skyndar på förändringarna inom denna sektor. Konkurrens leder till ständig omprövning samt gör det lättare att värdera en verksamhets omfattning och innehåll genom att den jämförs med vad andra producenter kan tillhandahålla. Genom konkurrens kan också kundernas val få ett genomslag. Det krävs, sägs det vidare i propositionen, strukturella förändringar i hela den offentliga sektorn för att ökad sysselsättning och tillväxt och en samhällsekonomisk balans skall kunna skapas. De positiva effekter i form av rätt resursfördelning samt ökad effektivitet och produktivitet som konkurrensen medför bör tas till vara genom att anbudstävlingar anordnas när offentliga organ skall upphandla tjänster och produkter. I propositionen anförs att det bör vara ett riktmärke för kommuner och landsting att den andel som upphandlas i konkurrens inom ett år uppgår till ungefär 20 % av kostnaden för den sammanlagda tjänsteproduktionen inom hela denna sektor.
Av propositionen framgår att regeringen har övervägt att införa en skyldighet för offentliga organ att upphandla verksamhet av viss omfattning i konkurrens. Det läggs emellertid inte nu fram något sådant förslag. I stället anser regeringen att effekterna bör avvaktas av det arbete som pågår inom kommuner och landsting för att öka konkurrensen. Flera av dessa har antagit särskilda handlingsprogram i detta syfte och kommun- och landstingsförbunden stöder denna utveckling. Härutöver pågår ett arbete för att förbättra redovisningssystemen. Vidare har regeringen uppdragit åt Konkurrensverket och länsstyrelserna att följa det utvecklingsarbete som pågår för att öka konkurrensen och studera i vilken omfattning som kommuner och landsting upphandlar tjänster och produkter genom anbudstävlingar. Uppdragen skall avrapporteras före utgången av år 1994. I propositionen sägs att om de åtgärder som nu redovisats inte får tillräcklig effekt får frågan om att införa en skyldighet att upphandla övervägas på nytt.
I de fall en statlig myndighet, ett landsting eller en kommun beslutat att upphandla produkter eller tjänster i konkurrens finns det enligt regeringen risker för att upphandlingsprocessen, oavsiktligt, hanteras på ett sådant sätt att konkurrensförhållandena snedvrids. Att så blir fallet kan bero på bristande erfarenhet och kunskap om hur en upphandling bör skötas på ett professionellt sätt. En annan faktor som kan bidra till att fördelarna av konkurrens inte utnyttjas är att privata företag avstår från att lämna anbud därför att de inte är säkra på att bli behandlade på ett rättvist sätt i förhållande till den upphandlande organisationens egenregiverksamhet. I propositionen påpekas att denna osäkerhet är mycket utbredd inom näringslivet. Det anförs att detta är allvarligt eftersom det finns ett starkt intresse från samhällets och konsumenternas sida av att det råder ett effektivt konkurrenstryck vid offentliga upphandlingar. Regeringens slutsats är att det därför behövs ett lagstadgat skydd mot otillbörliga beteenden vid upphandlingar. Ett centralt syfte med en sådan lag är att skapa förtroende bland företagen för att den offentliga upphandlingen sköts på ett konkurrensneutralt sätt.
Mot denna bakgrund föreslås i propositionen en lag mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling. Enligt lagen skall Marknadsdomstolen kunna förbjuda en offentlig myndighet m.fl. att vid upphandling tillämpa ett beteende som är att anse som otillbörligt. Härmed kan för det första avses att ett företag påtagligt diskrimineras i förhållande till upphandlarens egenregiverksamhet eller ett annat företag. För det andra kan det vara ett otillbörligt beteende om konkurrensförutsättningarna vid en upphandling påtagligt snedvrids. En förutsättning för att förbud skall kunna meddelas är att upphandlaren tidigare har tillämpat beteendet eller att det är sannolikt att han kommer att tillämpa det. Ett förbud är alltså inriktat på att hindra ett framtida beteende.
Marknadsdomstolen föreslås kunna utfärda förbud efter ansökan. Sådan får göras av Konkurrensverket och, om verket beslutat att inte göra ansökan, av sammanslutning av konsumenter, löntagare eller företag eller av ett företag som berörs av beteendet. Ett förbud får förenas med vite.
Den nu beskrivna lagen är ett komplement till lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. Båda lagarna avses träda i kraft samtidigt med EES-avtalet. Genom lagen om offentlig upphandling anpassas de svenska bestämmelserna på detta område till vad som gäller inom EG. I den lagen finns en rad detaljerade föreskrifter bl.a. om annonsering av upphandlingar och om hur upphandlingsförfarandet skall gå till. Enligt lagen kan en leverantör som anser sig ha lidit skada eller kan komma att lida skada på grund av att upphandlaren bryter mot lagen ansöka om att länsrätten skall ingripa mot upphandlingen. En leverantör som lidit skada har rätt till ersättning från upphandlaren om denne brutit mot lagen och skadan beror på detta.
Enligt regeringen har den nu föreslagna lagen mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling en väsentlig funktion genom att den kan tillgodose samhällets och konsumenternas intressen vid upphandlingar. Dessa intressen företräds av Konkurrensverket. I lagen om offentlig upphandling förutsätts att enskilda berörda företag skall väcka talan mot upphandlaren, vilket torde ha en återhållande effekt på viljan att väcka talan. Ingripande mot en upphandling kan dessutom enligt den sistnämnda lagen endast ske under pågående upphandling, vilket också begränsar möjligheterna till åtgärder.
Motionerna
Fyra motioner har väckts med anledning av propositionen. I samtliga yrkas att propositionen skall avslås.
Regeringens lagförslag innebär ett otillbörligt och allvarligt ingrepp i den kommunala självstyrelsen, hävdas det i motion 1993/94:Fi5 (s). Lagen strider också mot den europeiska konventionen om kommunal självstyrelse. I motionen anförs vidare att 1 kap. 9 § regeringsformen kan tillämpas på otillbörligt upphandlingsbeteende. Det kan på den grunden, anser motionärerna, ifrågasättas om någon ytterligare lagstiftning behövs. Det betonas att det faktiska behovet av skärpt lagstiftning inte har redovisats. I stället, sägs det, förs en rad ideologiskt baserade argument fram i propositionen. När det gäller den föreslagna lagens utformning påpekar motionärerna att dess förhållande till lagen om offentlig upphandling är oklart. Det finns risk för att dubbla sanktionssystem kommer att gälla för samma frågor. Vidare är begreppet otillbörligt beteende inte definierat på ett entydigt sätt. Det breda tolkningsutrymmet är inte godtagbart, anför motionärerna. De anser dessutom att förslagets kostnader och effekter endast är summariskt redovisade. I motionen riktas också kritik mot att det i propositionen anförs en rad kontroversiella ståndpunkter, som vrider intresset från sakfrågan. Skall sådana uttalanden göras måste de, enligt motionärerna, kompletteras med motiveringar och konsekvensbeskrivningar. Detta borde riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
Även i motion 1993/94:Fi3 (nyd) yrkas avslag på propositionen. I stället föreslås att det skall införas en skyldighet för offentliga myndigheter att upphandla verksamhet i konkurrens om årsproduktionskostnaden överstiger 5 miljoner kronor. Motionärerna anser att det förslag till lag om konkurrenstryck på offentlig produktion som lagts fram i betänkandet (Ds 1992:121) Anbudskonkurrens vid offentlig produktion kan läggas till grund för omedelbar lagstiftning. Vid remissbehandlingen av betänkandet har det enligt motionärerna inte framförts någon beaktansvärd kritik. Inte heller de skäl som regeringen anför för att inte lägga fram förslaget i betänkandet är övertygande, anser motionärerna. Som andrahandsyrkande föreslår de att riksdagen skall begära ett förslag om tvingande regler om skyldighet att anordna anbudstävlingar.
Vänsterpartiet delar inte regeringens förenklade syn på offentlig verksamhet, heter det i motion 1993/94:Fi4 (v). Vissa verksamheter i kommuner och landsting kan med fördel upphandlas i konkurrens, medan andra verksamheter inte alls är lämpade för detta. Det är enligt motionärerna de lokala politikerna som i enlighet med principen om kommunalt självstyre bör bestämma om vad som skall upphandlas i konkurrens. Ytterligare skäl som talar mot att införa den föreslagna lagen är att riksdagen nyligen beslutat om en ny konkurrenslag och en lag om offentlig upphandling, vilka båda har betydelse för det aktuella området. Motionärerna hemställer därför att propositionen skall avslås.
Internationella erfarenheter visar, i motsats till vad som hävdas i propositionen, att konkurrens inte alltid leder till ett utbud som är bättre anpassat till medborgarnas behov, sägs det i motion 1993/94:Fi2 (c). Motionären anser vidare att egenregiverksamheten inte skall prövas endast ur ekonomisk synvinkel. Kommunerna bör ha rätt att själva bestämma vilken upphandling som är mest gynnsam för kommunens invånare, betonar motionären och avvisar regeringens förslag.
Vissa kompletterande uppgifter
Frågan om offentlig upphandling har tagits upp i den nyligen presenterade rapporten Sveriges offentliga sektor i europeisk konkurrens -- konsekvenser av EES-avtalet och medlemskap i EG/EU. I rapporten, som har lämnats till EG-konsekvensutredningarna Samhällsekonomi (Fi 1993:06) och Social välfärd (S 1993:01), konstateras att de nya bestämmelser om offentlig upphandling som träder i kraft samtidigt med EES-avtalet innebär att ökad konkurrens skapas på det kommunala området. För kommuninvånarna är detta entydigt positivt, anförs det i rapporten. Ett mer frekvent anbudsförfarande innebär möjligheter till besparingar, men samtidigt kommer en del av kommunernas egen verksamhet att konkurrensutsättas, vilket på sikt kan leda till minskad kommunal sektor. De nya reglerna kan emellertid, enligt vad som sägs i rapporten, öka kommunernas administrativa kostnader.
I rapporten hänvisas till den s.k. Cecchinirapporten (Volume 5a: The Cost of Non-Europe in Public-Sector Procurement), som utarbetades i slutet av 1980-talet inom EG. Enligt denna ger en öppen offentlig upphandling tre typer av vinstskapande effekter. För det första uppstår en vinst genom att den offentliga myndigheten köper från den billigaste leverantören. För det andra uppkommer en konkurrenseffekt genom att inhemska företag tvingas sänka sina priser när de konkurrerar med utländska företag. För det tredje blir det en struktureffekt till följd av långsiktiga stordriftsfördelar som uppstår när näringslivet omvandlas under ökat konkurrenstryck.
I Cecchinirapporten beräknades besparingsmöjligheterna i ett antal EG-länder. Skulle dessa beräkningar översättas till svenska förhållanden skulle den offentliga sektorn kunna spara mellan 5 och 13 miljarder kronor per år enligt rapporten till EG-konsekvensutredningarna. Författarna pekar på en rad faktorer som gör att besparingseffekterna kan väntas bli avsevärt mindre. Sammanfattningsvis gör de bedömningen att med EES-avtalet uppgår besparingen för offentlig upphandling till 2--3 % per år, motsvarande 5--8 miljarder kronor. Delar av besparingen kommer dock att uppträda först efter några år.
Näringsutskottets ställningstagande
Näringsutskottet vill inledningsvis upprepa den ståndpunkt som utskottet tidigare givit uttryck åt (se senast bet. 1993/94:NU4), nämligen att en effektiv konkurrens är ett betydelsefullt verktyg för att främja en uthållig ekonomisk tillväxt och därmed åstadkomma en ökad välfärd. Utskottet ser också positivt på strävandena att främja konkurrens inom den offentliga sektorn eftersom konkurrens kan bidra till att öka effektiviteten i produktionen och ge medborgarna bättre tjänster. Samtidigt vill utskottet betona det angelägna i att kraven på insyn, rättssäkerhet och kvalitet tillgodoses även inom sådan verksamhet som har lagts ut på entreprenad, t.ex. när det gäller vård och omsorg.
Näringsutskottet, som inte närmare går in på de allmänna uttalanden om offentlig upphandling som görs i propositionen, vill härutöver anföra följande.
Utskottet noterar till en början att regeringens förslag till lag mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling inte inverkar på kommunernas m.fl. rätt att självständigt besluta om en viss verksamhet skall upphandlas i konkurrens eller inte. Det är först när en upphandling genomförs som lagen blir tillämplig.
Lagförslaget syftar, som framgår av propositionen, till att öka företagens förtroende för att de behandlas korrekt i samband med offentlig upphandling och sålunda inte diskrimineras i förhållande till egenregiverksamhet eller andra företag. Utskottet delar regeringens uppfattning att en sådan lag behövs. Detta visas inte minst genom den redovisning av näringslivets synpunkter på och erfarenheter av offentlig upphandling som görs i propositionen. Lagen bör enligt utskottets bedömning leda till att företagens förtroende för den offentliga upphandlingen ökar och till att de därigenom i betydligt större utsträckning deltar i anbudstävlingar. Den ökade konkurrens som följer härav bör kunna medföra besparingar för den offentliga sektorn och stimulera effektivitetsbefrämjande åtgärder såväl inom denna sektor som bland företagen.
En särskild lag mot otillbörligt beteende har enligt näringsutskottets uppfattning en viktig funktion som komplement till lagen om offentlig upphandling. De tillgodoser delvis olika intressen, och genom att införa en möjlighet för Konkurrensverket att ansöka om förbud enligt lagen mot otillbörligt beteende får samhällets och konsumenternas intressen av en effektiv konkurrens en kompetent företrädare.
Av propositionen framgår att ett och samma beteende i och för sig kan komma att bedömas enligt båda lagarna. Utskottet delar emellertid regeringens bedömning att detta inte utgör ett hinder med hänsyn till de fördelar som sammantaget kan vinnas från det allmännas sida.
Den beskrivning som lämnas i propositionen av begreppet otillbörligt beteende och vad som avses med diskriminering utgör enligt utskottets mening en tillräcklig vägledning för tillämpning av lagen. Det ligger i sakens natur att det varken direkt i lagtexten eller i motivtexten uttömmande kan anges vilka konkreta beteenden som är att anse som otillbörliga eller diskriminerande, eftersom omständigheterna torde vara unika i varje enskild upphandlingsprocess. Utskottet vill dock understryka att Marknadsdomstolens omfattande erfarenhet av att tillämpa marknadsrättslig lagstiftning är av betydande värde i detta sammanhang, bl.a. eftersom den nu föreslagna lagen är uppbyggd efter mönster från andra lagar på marknadsrättens område. Till detta kommer att Konkurrensverkets handläggning av ärenden enligt konkurrenslagen (1993:20) ofta innefattar bedömningar av vad som är att anse som diskriminerande eller konkurrenssnedvridande beteenden i affärssammanhang. Dessa omständigheter torde enligt utskottets mening bidra till förutsebarhet och stadga vid tillämpning av den nya lagen.
Med hänvisning till vad som nu har anförts avstyrker näringsutskottet motionerna 1993/94:Fi5 (s), 1993/94:Fi4 (v) och 1993/94:Fi2 (c).
Av propositionen framgår att kommun- och landstingsförbunden samt en rad enskilda kommuner och landsting bedriver ett aktivt arbete för att främja en ökad konkurrens i sin verksamhet. Enligt utskottets uppfattning kan detta förväntas leda till att anbudsupphandling används i ökad utsträckning. För närvarande finns det därför inte anledning till ytterligare åtgärder från riksdagens sida. Utskottet avstyrker med hänvisning härtill kravet i motion 1993/94:Fi3 (nyd) på att det skall införas en skyldighet för kommuner och landsting m.fl. att upphandla verksamhet av viss omfattning.
Stockholm den 18 november 1993
På näringsutskottets vägnar
Rolf Dahlberg
I beslutet har deltagit: Rolf Dahlberg (m), Per-Richard Molén (m), Hans Gustafsson (s), Gudrun Norberg (fp), Axel Andersson (s), Kjell Ericsson (c), Bo Finnkvist (s), Karin Falkmer (m), Reynoldh Furustrand (s), Leif Marklund (s), Olle Lindström (m), Mats Lindberg (s), Sylvia Lindgren (s), Roland Lében (kds) och Bo G Jenevall (nyd).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Rolf L Nilson (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Avvikande meningar
1. Hans Gustafsson, Axel Andersson, Bo Finnkvist, Reynoldh Furustrand, Leif Marklund, Mats Lindberg och Sylvia Lindgren (alla s) anser att den del av yttrandet -- under rubriken Näringsutskottets ställningstagande -- som börjar med "Utskottet noterar" och slutar med "viss omfattning" bort ha följande lydelse:
Regeringens lagförslag om otillbörligt beteende vid offentlig upphandling är enligt näringsutskottets uppfattning ett uttryck för en oberättigad misstro mot statliga myndigheters, landstings och kommuners sätt att göra upphandlingar. Regeringens ståndpunkt baseras på obestyrkta uppgifter -- lämnade av olika företrädare för näringslivet -- om att företag misstänker att de diskrimineras vid offentliga upphandlingar. Några opartiska undersökningar som visar att det finns grund för dessa misstankar presenteras inte. Hur upphandlingsförfarandet utformas är enligt utskottets mening i första hand en fråga för den upphandlande enheten att själv besluta om. Utskottet anser därför att det inte behövs någon lag med det föreslagna syftet.
Härtill kommer att lagförslaget i sig inte är tillräckligt väl berett. Sålunda är beskrivningen av de beteenden som kan föranleda åtgärder från domstols sida oprecis, vilket lämnar utrymme för olika tolkningar och skapar en oklarhet hos de upphandlande enheternas sida om vad som är tillåtet eller inte. Detta medför en rättsosäkerhet, vilket inte kan godtas.
Utskottet vill slutligen erinra om att det vidtas en rad åtgärder på olika plan för att utveckla den offentliga upphandlingen. Riksdagen har antagit en särskild lag om offentlig upphandling. Kommun- och landstingsförbunden stöder aktivt kommunerna och landstingen i deras strävan att i större utsträckning konkurrensutsätta verksamheten. Flera av dessa organ har antagit handlingsprogram och utbildningsplaner för upphandlingsområdet. Mot bakgrund av vad som nu har anförts finns det enligt utskottets uppfattning inte behov av några ytterligare initiativ från riksdagens sida. Utskottet tillstyrker därför motion 1993/94:Fi5 (s), varigenom också motionerna 1993/94:Fi4 (v) och 1993/94:Fi2 (c) blir tillgodosedda. Av det sagda följer att motion 1993/94:Fi3 (nyd) avstyrks.
2. Bo G Jenevall (nyd) anser att den del av yttrandet -- under rubriken Näringsutskottets ställningstagande -- som börjar med "Utskottet noterar" och slutar med "viss omfattning" bort ha följande lydelse:
Sveriges statliga och kommunala sektor tar i anspråk en stor del av våra samlade resurser. Enligt näringsutskottets uppfattning har medborgarna berättigade krav på att resurserna skall utnyttjas på effektivast möjliga sätt. Det finns dock canledning att befara att statliga myndigheter, kommuner och landsting i betydande omfattning betalar mer än nödvändigt för tjänster och produkter. Avsevärda besparingar kan göras om all offentlig verksamhet utsätts för konkurrens.
Enligt regeringen skall det arbete som bedrivs i kommuner och landsting ges tid att få genomslag innan statsmakterna vidtar några kraftfulla åtgärder för att öka omfattningen av den del av den offentliga sektorn som utsätts för konkurrens. Utskottet anser emellertid att det behövs omedelbara insatser som får effekt i hela landet. I likhet med vad som anförs i motion 1993/94:Fi3 (nyd) är det utskottets uppfattning att detta bäst uppnås genom det förslag till lag om konkurrenstryck på offentlig produktion som har lagts fram i en promemoria (Ds 1992:121) inom Näringsdepartementet. Enligt näringsutskottets mening bör riksdagen därför anmoda regeringen att snarast lägga fram förslag till en sådan lag om skyldighet för statliga myndigheter, landsting och kommuner att upphandla tjänsteproduktion m.m. i konkurrens.
Meningsyttring av suppleant
Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet, vilket inte företräds av ordinarie ledamot i utskottet.
Rolf L Nilson (v) anför:
I allt väsentligt instämmer jag i de synpunkter som framförs i den avvikande mening som företrädarna för Socialdemokraterna avgivit till detta yttrande.
Innehåll
Sammanfattning1 Inledning1 Propositionens förslag2 Motionsyrkandena2 Propositionen3 Utskottet5 Lag om ingripande mot otillbörligt beteende vid offentlig upphandling5 Lag om reglering av den offentliga sektorns egenregiverksamhet6 Hemställan7
Reservationer 1. Lag om ingripande mot otillbörligt beteende vid offentlig upphandling m.m. (mom. 1) (s)9 2. Lag om reglering av den offentliga sektorns egenregiverksamhet (mom. 2) (nyd)11 3. Lag om reglering av den offentliga sektorns egenregiverksamhet (mom. 2, motiveringen) (s)11 Meningsyttring av suppleant (v) likalydande med Socialdemokraternas reservationer12
Bilagor 1. Propositionens lagförslag13 2. Konstitutionsutskottets yttrande (1993/94:KU4y)19 3. Näringsutskottets yttrande (1993/94:NU1y)23