Konstitutionsutskottets betänkande2003/04:KU9

Författningsfrågor

Sammanfattning
I betänkandet behandlas under skilda rubriker motioner från allmänna
motionstiden 2002 och 2003 som rör rikets styrelse. Motionerna rör bl.a.
frågor om innehållet i en kommande författningsutredning, om statschefen,
om grundlagsändring och folkomröstning i samband härmed, domstolarnas
konstitutionella ställning, Riksbankens ställning och riksdagens formella
ställning i EU-arbetet.
Utskottet anser att riksdagen, med anledning av flera motionsyrkanden,
som sin mening bör ge regeringen till känna vad utskottet anför om större
öppenhet och insyn i fråga om anslaget till Kungliga hovstaten.
Övriga motioner avstyrks av utskottet.
Utskottets ställningstaganden har föranlett 13 reservationer och 14
särskilda yttranden.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1.      Författningsutredning
Riksdagen avslår motionerna 2002/03:K296, 2002/03:K362, 2002/03:K379
yrkandena 1 och 2, 2003/04:K222, 2003/04:K271 yrkandena 1 och 2, 2003/04:K290
yrkandena 2 och 3 och 2003/04:K413.

2.      Flernivådemokrati och kommunal självstyrelse
Riksdagen avslår motionerna 2002/03:K241 yrkandena 11, 22, 23 och 38,
2002/03:K281 yrkandena 1 och 2, 2002/03:K282 yrkande 6, 2002/03:K304
yrkande 3, 2002/03:K360, 2002/03:K372, 2002/03:K379 yrkande 5, 2003/04:K223
yrkandena 4 och 7, 2003/04:K224 yrkandena 1 och 2, 2003/04:K271 yrkande
5 och 2003/04:K290 yrkandena 8-10.

3.      Antalet riksdagsledamöter
Riksdagen avslår motionerna 2002/03:K203, 2002/03:K379 yrkande 22,
2003/04:K213 och 2003/04:K271 yrkande 24.
Reservation 1 (m)

4.      Förtroendevalda som lämnar sitt parti
Riksdagen avslår motion 2003/04:K441.

5.      Monarkins avskaffande
Riksdagen avslår motionerna 2002/03:K286 yrkandena 1 och 2, 2002/03:K315
yrkandena 1 och 2, 2002/03:K397, 2002/03:K425, 2003/04:K317, 2003/04:K437
yrkande 1 och 2003/04:K438 yrkande 1.
Reservation 2 (v, mp)

6.      Bekännelsekravet i successionsordningen
Riksdagen avslår motionerna 2002/03:K282 yrkande 8, 2003/04:K240,
2003/04:K290 yrkande 12, 2003/04:K330 yrkande 2 i denna del och 2003/04:K363
yrkande 8.
Reservation 3 (fp, v, mp)

7.      Successionsordningens giftermålsbestämmelser
Riksdagen avslår motionerna 2002/03:K301, 2003/04:K326 och 2003/04:K330
yrkande 2 i denna del.
Reservation 4 (mp)

8.      Kravet på samtycke vid tronföljarens utlandsresor
Riksdagen avslår motion 2003/04:K330 yrkande 2 i denna del.
Reservation 5 (mp)

9.      Statschefens immunitet
Riksdagen avslår motion 2003/04:K330 yrkande 1.
Reservation 6 (v, mp)

10.     Statschefens uppgifter
Riksdagen avslår motion 2003/04:K437 yrkandena 2-5.
Reservation 7 (v, mp)

11.     Redovisning av anslaget till hovstaten
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad utskottet anför
om redovisning av anslaget till Kungliga hovstaten. Därmed bifaller
riksdagen delvis motionerna 2003/04:K347, 2003/04:K401 och 2003/04:K438
yrkande 2.
Reservation 8 (m, c)
Reservation 9 (kd)

12.     Behörighetskrav för statsråd
Riksdagen avslår motionerna 2002/03:K246, 2002/03:Sf289 yrkande 15 och
2003/04:K232.
Reservation 10 (fp, v, mp)

13.     Regeringens verkställande av riksdagens beslut
Riksdagen avslår motionerna 2003/04:K289 yrkande 6 och 2003/04:K303.

14.     Förbud mot att "döpa" statliga medel
Riksdagen avslår motion 2003/04:K206.

15.     Folkomröstningsinstitutet
Riksdagen avslår motionerna 2002/03:K321 yrkande 4, 2003/04:K214 yrkande
3 och 2003/04:K364.

16.     Folkomröstning om vilande grundlagsförslag
Riksdagen avslår motion 2002/03:K267 yrkandena 1 och 2.

17.     Betänketid vid grundlagsändring
Riksdagen avslår motion 2003/04:K340.

18.     Skärpta regler om prövning i Lagrådet
Riksdagen avslår motion 2002/03:K241 yrkande 24.

19.     Lagprövning och författningsdomstol
Riksdagen avslår motionerna 2002/03:K282 yrkande 4, 2002/03:K379 yrkande
14, 2002/03:K398, 2002/03:Ju364 yrkandena 21 och 22, 2003/04:K271 yrkande
15 och 2003/04:K289 yrkande 1.

20.     Domstolarnas konstitutionella ställning
Riksdagen avslår motionerna 2002/03:K379 yrkande 15, 2003/04:K271 yrkande
16 och 2003/04:Ju477 yrkande 3.
Reservation 11 (m)
Reservation 12 (fp)

21.     Riksbankens ställning
Riksdagen avslår motion 2003/04:K381 yrkande 3.
Reservation 13 (v)

22.     Riksdagens formella ställning i EU-arbetet
Riksdagen avslår motion 2003/04:K389 yrkande 2.
Stockholm den 19 februari 2004
På konstitutionsutskottets vägnar
Gunnar Hökmark
Följande ledamöter har deltagit i beslutet:      Gunnar Hökmark (m), Göran
Magnusson (s), Barbro Hietala Nordlund (s), Pär Axel Sahlberg (s), Kenth
Högström (s), Ingvar Svensson (kd), Mats Einarsson (v), Mats Berglind (s),
Henrik S Järrel (m), Anders Bengtsson (s), Tobias Krantz (fp), Kerstin
Lundgren (c), Helene Petersson (s), Nils Fredrik Aurelius (m), Billy
Gustafsson (s), Gustav Fridolin (mp) och Liselott Hagberg (fp).

Utskottets överväganden
Författningsutredning
Utskottets förslag i korthet
Utskottet avstyrker motioner om att en bred författningsöversyn bör inledas,
om inriktningen av en sådan översyn och om att ett särskilt författningskonvent
skall tillkallas. Utskottet hänvisar till att regeringen nu påbörjat ett
förberedelsearbete i syfte att en samlad översyn av regeringsformen skall
inledas och vill inte föregripa detta arbete.
Jämför särskilda yttrandena 1 (m), 2 (fp), 3 (kd), 4 (c), 5 (v) och 6
(mp).
Motionerna
I motion 2002/03:K296 av Mats Einarsson m.fl. (v) yrkas att riksdagen
tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om behovet
av att tillsätta en utredning som kritiskt granskar och analyserar
författningen ur ett könsperspektiv. Motionärerna anför bl.a. att grundlagarna
framstår som strikt könsneutrala. De förefaller behandla könen lika.
Emellertid kan författningen inte ses isolerat från samhället där jämlikhet
inte råder. Enligt motionärerna handlar ojämlikheten mellan könen om
definition av makt och orättvis fördelning av makt. Motionärerna anser att
den omständigheten att kvinnor är underordnade bl.a. ställer krav på en
ny syn på konstitutionen.
I motion 2002/03:K362 av Ingvar Svensson m.fl. (kd) yrkas att riksdagen
begär av regeringen en parlamentarisk utvärdering av 1974 års regeringsform
enligt vad som anförs i motionen. Motionärerna framhåller att 1974 års
regeringsform har varit i kraft mer än ett kvarts sekel. Det är enligt
motionärerna dags att ta ett mer långsiktigt och översiktligt grepp över
regeringsformen och dess konsekvenser för det svenska rättssamhället.
I motion 2002/03:K379 av Bo Lundgren m.fl. (m) yrkas att riksdagen
tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om en
utredning av de författningsfrågor som aktualiseras i motionen (yrkande 1).
Motionärerna anser att det är nödvändigt med flera författningsändringar
för att ge större utrymme för enskildas frihetssträvanden mot bakgrund av
den utveckling av samhället som skett under de 25 år som gått sedan
författningen trädde i kraft. Förändringarna är även nödvändiga för att
Sverige skall kunna leva upp till gjorda internationella åtaganden. En
central utgångspunkt för författningsförnyelsen bör enligt motionärerna
vara respekten för den enskildes rätt. En annan utgångspunkt är att
författningen måste kunna säkerställa att de beslut som måste fattas gemensamt
omfattas av en tillräcklig legitimitet. Motionärerna anser att bristerna
här är betydande i dag.
Vidare yrkas i motionen att regeringen ges till känna vad i motionen anförs
om maktdelning (yrkande 2). Enligt motionärerna är poängen med maktdelning
att den underlättar möjligheterna till ansvarsutkrävande och insyn genom
att man har olika institutioner som självständigt granskar varandra.
Motionärerna anser att maktdelning som princip har stora fördelar. Statens
och kommunernas, liksom EU:s, uppgifter synliggörs. Den motverkar osund
maktkoncentration och möjliggör ett större mått av kontroll. Vidare anför
motionärerna bl.a. att en annan fördel är att en sådan förändring skulle
stärka demokratins konstitutionella legitimitet och minska de rättsstatliga
bristerna.
Likalydande yrkanden framställs i motion 2003/04:K271  yrkandena 1 och 2
av Bo Lundgren m.fl. (m) från innevarande riksmötes allmänna motionstid.

I motion 2003/04:K222 av Maud Olofsson m.fl. (c ) yrkas att regeringen
ges till känna vad i motionen anförs om att en ny samhällsordning,
federalismens principer, en öppnare samhällsorganisation och ett stärkt
civilsamhälle skall utgöra grunden för en översyn av regeringsformen. Vad
gäller en ny samhällsordning framhåller motionärerna bl.a. att regeringsformens
portalstadgande i praktiken har kommit att betyda att "all offentlig makt
utgår från riksdagen". Ett samhälle byggt underifrån innebär enligt
motionärerna ett annat perspektiv där makten börjar hos de enskilda människorna
och de lokala gemenskaperna. En ny samhällsordning och grundlag bör enligt
motionärerna med federalismens principer bygga på en mångfald nivåer där
makt i princip delegeras underifrån - från enskilda till frivilliga och
lokala gemenskaper, vidare till kommuner och därefter till regioner, staten
och EU. Enligt motionärerna är det vidare nödvändigt med en ny struktur
för att öka samverkan mellan offentliga och privata aktörer samt det civila
samhället. Centerpartiet skall arbeta för att öka medborgarnas valfrihet
i den offentliga servicen och uppmuntra mångfald och alternativ samt
konsekvent verka för ökade inslag av deltagardemokrati.
I motion 2003/04:K290 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) yrkas att regeringen
ges till känna vad i motionen anförs om en ny svensk författning (yrkande
2). Enligt motionärerna behövs en genomgripande diskussion om en ny
författning. Demokratins spelregler måste på nytt sättas under principiell
debatt.
Vidare yrkas att regeringen ges till känna vad i motionen anförs om att
ett svenskt författningskonvent bör sammankallas med brett deltagande
från hela samhället (yrkande 3). Motionärerna anser att en ny svensk
författning måste bygga på ett brett deltagande i hela det svenska samhället.
Ett författningskonvent bör inkallas, som bör bestå av representanter
från olika delar av landet och inte enbart från etablerade politiska
partier.
I motion 2003/04:K413 av Kerstin Lundgren (c) yrkas att regeringen ges
till känna vad i motionen anförs om ett svenskt demokratikonvent som ett
led i översynen av regeringsformen. Hon anför bl.a. att ett särskilt värde
med en bredare process fram till en ny grundlag är den djupare förankring
som därmed kan uppnås och det mer allsidiga underlag för slutligt
ställningstagande som kan tas fram. Ett särskilt demokratikonvent måste enligt
motionären vara öppet för såväl det civila samhället och marknaden som
den offentliga sektorn.
Bakgrund
Tidigare riksdagsbehandling
Konstitutionsutskottet behandlade senast under riksmötet 2001/02 motioner
som rörde frågor om en översyn av den svenska författningen (bet.
2001/02:KU13 s. 14-16).
I betänkandet hänvisade utskottet till sitt tidigare betänkande 2000/01:KU11
där innehållet i gällande regeringsform och bakgrunden till denna redovisats.
Utskottet framhöll inledningsvis i sitt ställningstagande att utskottet
senare samma vår skulle ta ställning till en proposition från regeringen
med förslag på ändringar i regeringsformen som byggde på
Författningsutredningens
förslag. I propositionen föreslogs ett grundlagsskydd för miljön samt att
grundlagsskyddet för utsatta grupper kompletterades och förstärktes.
Propositionen innehöll också förslag på grundlagsändringar som rörde
samarbetet med EU, m.m. Utskottet hänvisade vidare till att
Författningsutredningen
under innevarande vår skulle avsluta sitt arbete när det gällde frågorna
om skilda valdagar och vårval samt i fråga om partibegreppet i regeringsformen.
Därutöver anförde utskottet att det i samma betänkande behandlade motioner
som rörde frågor om flernivådemokrati och kommunal självstyrelse. I detta
sammanhang hänvisade utskottet till den översyn av uppgifts- och
ansvarsfördelningen mellan staten, kommunerna och landstingen som regeringen
aviserat i proposition 2001/02:7 Regional samverkan och statlig länsförvaltning.
Utskottet ansåg att det inte var påkallat att nu göra ett tillkännagivande
till regeringen om en bred författningsutredning. Mot denna bakgrund
avstyrkte utskottet de aktuella motionerna.
Regeringsförklaringen vid öppnandet av 2003/04 års riksmöte
I regeringsförklaringen vid öppnandet av 2003/04 års riksmöte den 16
september 2003 anförde statsministern bl.a. att reglerna för den svenska
demokratin - vår författning - snart fyller trettio år. Han framhöll att
under den perioden har samhället kraftigt förändrats och demokratin ställts
inför nya utmaningar. Det är enligt statsministern tid för översyn av
demokratins spelregler. Riksdagens partier bjuds därför in till överläggningar
om en samlad översyn av regeringsformen.
Regeringen har i januari 2004 inlett samtal med de politiska partierna i
riksdagen rörande en översyn av regeringsformen.
Utskottets ställningstagande
Som redovisats ovan har regeringen nu inlett samtal med de politiska
partierna i syfte att en samlad översyn av regeringsformen skall inledas.
Vad som efterfrågas i motionerna 2002/03:K362 och 2003/04:K290 yrkande
2 synes därmed vara tillgodosett, varför de avstyrks.
Utskottet vill erinra om att samtalen kring innehållet i den kommande
författningsöversynen helt nyligen har inletts. Det finns därför skäl att
inte nu föregripa resultatet av detta förberedelsearbete. Enligt utskottets
mening kan man dock utgå från att den kommande översynen, med sitt samlade
perspektiv, kommer att rymma flera av de frågor som efterfrågas i motionerna
2002/03:K296, 2002/03:K379 yrkandena 1 och 2, 2003/04:K222 och 2003/04:K271
yrkandena 1 och 2. Sålunda kan förutsättas att frågor som rör både
relationerna mellan de organ som uppbär den offentliga makten och deras
uppgifter kommer att beröras. Utskottet utgår också från att en analys av
den framtida maktfördelningen bl.a. sker utifrån ett könsperspektiv. I
enlighet med det anförda anser utskottet att nämnda motioner bör avslås
i berörda delar.
Enligt utskottets mening torde vidare en samlad översyn av regeringsformen,
där syftet är att finna regler för den svenska demokratin som svarar mot
behoven i dagens samhälle, gagnas av att arbetet sker under stor öppenhet
och med biträde av en författningspolitisk diskussion i hela det svenska
samhället. Den nya tekniken erbjuder härvid stora möjligheter. Utskottet
är dock inte berett att förorda att ett särskilt konvent skall sammankallas
såsom anförs i motionerna 2003/04:K290 yrkande 3 och 2003/04:K413. Motionerna
avstyrks därför.
Flernivådemokrati och kommunal självstyrelse
Utskottets förslag i korthet
Utskottet avstyrker motioner som rör frågor om flernivådemokrati och
kommunal självstyrelse med hänvisning till att regeringen i sina överväganden
beträffande innehållet i kommande utredningar förutsätts beakta att de
överväganden av grundlagskaraktär som i motionerna aktuella frågor kan
föranleda får sin plats i dessa utredningar.
Jämför särskilda yttrandena 7 (m), 8 (fp), 9 (kd) och 10 (c).
Motionerna
I motion 2002/03:K241 av Maud Olofsson m.fl. (c) yrkas att riksdagen begär
att regeringen lägger fram förslag till grundlagsändringar som möjliggör
ett stärkt kommunalt självstyre (yrkande 11). Enligt motionärerna bör det
kommunala självstyret inte kunna inskränkas annat än genom kommunernas
samtycke eller med hänvisning till regeringsformens fri- och rättigheter.

Vidare yrkas att regeringen ges till känna vad i motionen anförs om vikten
av att den vertikala maktdelningen stärks i Sverige (yrkande 22).
Utgångspunkten bör enligt motionärerna vara att öka människors självbestämmande.
En naturlig uppgift blir därför att åstadkomma en förnuftig vertikal
maktdelning där högre administrativa nivåer förhindras att detaljstyra
och göra ingrepp i det lokala självstyret. Motionärerna vill formulera en
princip om delegation av makt underifrån. Regionerna och staten skall
endast fatta sådana beslut som inte kan hanteras på kommunal nivå. Ytterst
bör man enligt motionärerna tänka sig att all makt som riksdagen utövar
går att härleda ur de frivilliga gemenskapernas vilja att avstå makt till,
i tur och ordning, kommuner, regioner och riksdag. Motionärerna anser
att en fördjupning av den folkstyrda demokratin är nödvändig för att öka
legitimiteten i det demokratiska styrelseskicket. Därför krävs en omfattande
decentraliseringspolitik och förstärkning av den vertikala maktdelningen
i Sverige. Detta bör ges regeringen till känna.
Därutöver yrkas i motionen att riksdagen begär att regeringen tillsätter
en konstitutionell utredning med uppgift att se över hur en grundlag som
utgår från att makten kommer underifrån skulle utformas (yrkande 23).
I motionen yrkas också att regeringen ges till känna vad i motionen anförs
om en lagstiftning med utkrävbara individuella rättigheter och förstärkt
kommunalt självstyre (yrkande 38). Motionärerna anser att regeringen bör
tillsätta en utredning med bred representation från landstings- och
kommunalförbunden samt de berörda för att se över möjligheten att ersätta
reglerande lagstiftning riktad mot kommunerna med en lagstiftning med
utkrävbara individuella rättigheter och förstärkt kommunalt självstyre
rörande hur rättigheterna skall tillgodoses.
I motion 2002/03:K281 av Henrik S Järrel (m) yrkas att regeringen ges
till känna vad i motionen anförs om inomkommunal skatteutjämning (yrkande
1). Vidare yrkas att regeringen ges till känna vad i motionen anförs om
en ändring av 1 kap. 7 § andra stycket regeringsformen (yrkande 2).
Motionären anser att en utjämning av skatteintäkter mellan kommuner och
landsting bör finansieras över statsbudgeten. Den möjlighet till inomkommunal
skatteutjämning som finns i nuvarande grundlag bör därför tas bort.
Vid den allmänna motionstiden under innevarande riksmöte avlämnades motion
2003/04:K224  av samma motionär med i stort likalydande yrkanden som i
den ovan redovisade motionen.
I motion 2002/03:K282 av Helena Bargholtz m.fl. (fp) yrkas att regeringen
ges till känna vad i motionen anförs om en kompetenskatalog för
maktfördelningen mellan nationell, regional och lokal nivå (yrkande 6). Enligt
motionärerna bör staten respektive kommunerna kunna ges exklusiv
beslutskompetens på vissa sakområden. Inom andra sektorer kan delad kompetens
vara att föredra. Motionärerna framhåller att det finns olika metoder för
hur kompetenskatalogen skall regleras i lag.
I motion 2002/03:K304 av Marietta de Pourbaix-Lundin (m) yrkas att riksdagen
begär att regeringen lägger fram förslag till sådana ändringar i
regeringsformen och kommunallagen att det kommunala självstyret förstärks i
enlighet med vad som anförs i motionen (yrkande 3). Enligt motionären
urholkas det kommunala självstyret mer och mer. Hon anser att det kraftigt
och entydigt behöver förstärkas och skyddas i grundlagen.
I motion 2002/03:K360 av Ingvar Svensson m.fl. (kd) yrkas att regeringen
ges till känna vad som i motionen anförs om en utredning om
subsidiaritetsprincipen
i syfte att göra den till en vägledande norm för den demokratiska
uppbyggnaden. Motionärerna anser att mycket talar för att
subsidiaritetsprincipen
bör vara ett styrande arbetsverktyg även för den nationella nivån i Sverige.
En sådan styrande effekt kan åstadkommas genom att principen ges en
normerande roll. Enligt motionärerna bör inte en sådan fastställd norm
göras utan en grundlig genomgång av principen. Regeringen bör tillkalla
en utredning som får till uppgift att genomföra nödvändigt analysarbete
i syfte att göra den till en vägledande norm för den demokratiska
uppbyggnaden.
I motion 2002/03:K372 av Ingvar Svensson m.fl. (kd) yrkas att riksdagen
begär att regeringen tillsätter en utredning med syfte att fastställa en
tydlig kommunal kompetens i grundlagen, t.ex. genom en hänvisning till en
särskild kommunalordning likartad riksdagsordningen, enligt vad i motionen
anförs. Enligt motionärerna är de nuvarande förhållandena inte acceptabla.
Om man vill ha en reell kommunal självstyrelse måste det till en kraftfull
rättslig kompetens för kommunerna. Då krävs dessutom en reell lagprövningsrätt
som kommunerna kan använda. Motionärerna anser att en kommunal kompetens
fastställd i grundlagen kanske inte får tillräcklig spännvidd. I stället
kan man skapa en särskild lagstiftning lik riksdagsordningen.
I motion 2002/03:K379 av Bo Lundgren m.fl. (m) yrkas att riksdagen begär
att regeringen lägger fram förslag till ändring av grundlagsregleringen
av den lokala självstyrelsen i enlighet med vad som anförs i motionen
(yrkande 5). En del av en ökad maktdelning bör enligt motionärerna vara
vertikal, dvs. det skall finnas en tydligare uppdelning mellan statens
och kommunernas befogenheter. En stark kommunal självstyrelse är ett sätt
att lägga makten närmare människorna. Motionärerna ifrågasätter vidare
ändamålsenligheten med att i framtiden ha två kommunala nivåer.
Ett likalydande yrkande som det ovan redovisade framställs i motion
2003/04:K271  yrkande 5 av Bo Lundgren m.fl. (m) som avlämnades vid den
allmänna motionstiden under innevarande riksmöte.
I motion 2003/04:K223 av Maud Olofsson m.fl. (c) yrkas att regeringen ges
till känna vad i motionen anförs om frågan att tolkningsföreträde när det
gäller finansieringsprincipen måste klargöras (yrkande 4). Enligt
motionärerna måste kommunerna, i stället för att ha en servicefunktion, vara
en plats för medborgarna att resonera om vilken politik man vill bedriva
i sin närmiljö. För att inte underminera detta bör finansieringsprincipen
utvecklas och gälla strikt vid statliga beslut som berör den kommunala
ekonomin. Frågan om tolkningsföreträde måste också klargöras, eftersom
det skall vara tydligt vem som bär ansvar och vem som skall stå för
eventuella kostnader.
Vidare yrkas i motionen att regeringen ges till känna vad som anförs om
vikten av att den vertikala maktdelningen stärks i Sverige (yrkande 7).
Yrkandet är likalydande med det ovan redovisade i motion 2002/03:K241
yrkande 23.
I motion 2003/04:K290 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) yrkas att regeringen
ges till känna vad som anförs om att värna det lokala självstyret (yrkande
8). Motionärerna framhåller att det lokala självstyret har minskat i
omfattning under senare år. Denna utveckling måste enligt motionärerna
brytas.
Vidare yrkas att regeringen ges till känna vad i motionen anförs om att
utreda en modell för hur nya statliga åligganden på kommuner och landsting
enligt lag skall följas av statlig finansiering (yrkande 9). Motionärerna
anser att självstyret på lokal och regional nivå måste ges ett tydligare
reglerat lagskydd.
Därutöver yrkas att regeringen ges till känna vad i motionen anförs om
att införa en kompetenskatalog som reglerar maktförhållandena mellan
nationell, regional och lokal nivå (yrkande 10). Yrkandet är likalydande
som det som framställs i den ovan redovisade motionen 2002/03:K282 yrkande
6.
Bakgrund
Tidigare riksdagsbehandling
Konstitutionsutskottet behandlade senast under riksmötet 2001/02 motioner
som behandlade frågor om flernivådemokrati och förstärkning i grundlag av
den kommunala självstyrelsen (bet. 2001/02:KU13 s. 16-22).
I betänkandet lämnade utskottet en utförlig redogörelse för gällande
ordning.
Utskottet hänvisade i sitt ställningstagande till att regeringen aviserat
en översyn av uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan staten, kommunerna
och landstingen. Härvid instämde utskottet i regeringens bedömning att
debatten i regionfrågan visade att det fanns ett behov av att mer samlat
och långsiktigt se över uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan de olika
nivåerna i samhällsorganisationen. Enligt utskottets mening skulle en
sådan översyn som den aviserade, där inriktningen var att samlat och
långsiktigt överväga uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan
samhällsorganisationens olika nivåer, komma att behöva ske i perspektivet av
grundläggande och principiella ställningstaganden kring fördelning av
uppgifter och ansvar. Det borde enligt utskottet också framhållas att
regeringen hade anfört att utgångspunkten för den aviserade översynen var
upprätthållandet av en långtgående kommunal självstyrelse. Mot denna
bakgrund ansåg utskottet att det kunde antas att det i den aviserade
översynen, med sitt grundläggande perspektiv, skulle komma att finnas utrymme
för sådana frågor som berördes i de aktuella motionerna. I enlighet med
det anförda anser utskottet att motionerna borde avslås i berörda delar.

Utredning
Regeringen beslutade den 23 januari 2003 att tillkalla en parlamentarisk
kommitté med uppdrag att se över strukturen och uppgiftsfördelningen inom
samhällsorganisationen (dir. 2003:10). Arbetet skall bedrivas i två etapper.
I den första etappen skall kommittén identifiera, belysa och övergripande
analysera de samhällsförändringar som inverkar på och skulle kunna föranleda
förändringar av strukturen och uppgiftsfördelningen i relationen mellan
staten, landstingen och kommunerna. Kommittén skall även göra motsvarande
översyn rörande relationen mellan regeringen och de statliga
förvaltningsmyndigheterna. I sitt arbete skall kommittén utgå från en
övergripande
beskrivning av rådande struktur och ansvarsfördelning, där såväl brister
som förtjänster med nuvarande ordning identifieras. För den första etappen
skulle kommittén redovisa ett delbetänkande senast den 15 december 2003.

Enligt direktiven skall kommittén göra en fördjupad analys och bedömning
av strukturen och uppgiftsfördelningen. Kommittén skall också i de delar
där den finner det motiverat föreslå förändringar. Regeringen avser att
återkomma med tilläggsdirektiv till denna del av uppdraget.
Kommittén, som antagit namnet Ansvarskommittén, avlämnade i december 2003
delbetänkandet Utvecklingskraft för hållbar välfärd (SOU 2003:123). I
betänkandet föreslår kommittén att regeringen i det fortsatta utredningsarbetet
utgår från en strävan att åstadkomma en likvärdig samhällsservice i en
samhällsorganisation med hög demokratisk legitimitet och närhet till
medborgarna. För att förverkliga detta i en framtid som kännetecknas av
betydande problem i balansen mellan resurser och anspråk bör enligt
kommittén i ett första steg tre strategier utvecklas:
en strategi för en tydligare ansvarsfördelning i samhällsorganisationen
vid flernivåstyrning där en renodling av ansvaret inte är möjlig eller
lämplig och som tar sikte på ökad utvecklingskraft,
en strategi för ökad utvecklingskraft på kommunal nivå, som bygger på en
tydlig ansvarsfördelning mellan kommunal och statlig nivå, samt
en strategi för ökad utvecklingskraft på statlig nivå, som innefattar
tvärsektoriell utveckling av statlig verksamhet och statlig styrning.
Därutöver vill kommittén i ett andra steg pröva angelägna samhällsområden
gentemot de nämnda tre strategierna för att finna balanspunkterna mellan
olika samhällsnivåer. Det innebär att kommittén kommer att överväga
struktur och uppgiftsfördelning för tunga samhällsområden. De primära
frågorna är enligt kommittén förhållandet mellan regeringen och myndigheterna
samt ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna. Beroende på hur
den senare besvaras övervägs därefter frågan om en eller två kommunala
nivåer samt hur dessa bör organiseras och indelas.
Kommittén föreslår dessutom att följande konkreta frågeställningar ges
särskild prioritet i det fortsatta utredningsarbetet:
det samlade kommunala uppdraget inklusive en fördjupad kommunal samverkan,

utformningen av den regionala samhällsorganisationen,
förutsättningarna för riksdagens och regeringens styrning och
kontroll,
likvärdighet i välfärdstjänsterna och rättighetsregleringen,
vilka effekter alternativa driftsformer i offentlig verksamhet har på
berörda välfärdstjänster, samt
EU:s påverkan på den svenska samhällsorganisationen.
Som stöd för dessa överväganden avser kommittén, redan i avvaktan på
tilläggsdirektiv, att inleda fördjupade analyser av:
den offentliga sektorns ekonomi på längre sikt och då främst i kommunerna
och landstingen,
produktivitetsutveckling och utvecklingskraft i offentlig verksamhet,
medborgarnas eget ansvar, kapacitet och engagemang i välfärdsproduktionen,

behovet av förändringar eller begränsningar av det offentliga åtagandet,
inklusive tillämpningen av finansieringsprincipen,
användningen av nya driftsformer, samt
hur ansvarsfördelning och strukturer kan påverka förutsättningarna för
tillväxt.
Enligt uppgift från Finansdepartementet har nu ett antal instanser bjudits
in att lämna synpunkter på Ansvarskommitténs delbetänkande. Synpunkterna
bör ha kommit in till departementet senast den 15 april 2004. Regeringen
kan förväntas besluta om tilläggsdirektiv för kommitténs arbete tidigast
under maj 2004.
Utskottets ställningstagande
Utskottet konstaterar att Ansvarskommittén i förslaget för sitt kommande
utredningsarbete aktualiserar en väsentlig del av de frågor som behandlas
i de nu aktuella motionerna. Frågorna kan föranleda överväganden rörande
huruvida lagstiftningsåtgärder behövs och på vilken nivå det skall ske.
Utskottet förutsätter att regeringen i sina överväganden beträffande
Ansvarskommitténs fortsatta uppdrag och den kommande författningsutredningens
arbete beaktar att de överväganden av grundlagskaraktär som i motionerna
aktuella frågor kan föranleda får sin plats i nämnda utredningar. Mot
denna bakgrund avstyrker utskottet motionerna 2002/03:K241 yrkandena 11,
22, 23 och 38, 2002/03:K281 yrkandena 1 och 2, 2002/03:K282 yrkande 6,
2002/03:K304 yrkande 3, 2002/03:K360, 2002/03:K372, 2002/03:K379 yrkande
5, 2003/04:K223 yrkandena 4 och 7, 2003/04:K224 yrkandena 1 och 2,
2003/04:K271 yrkande 5 och 2003/04:K290 yrkandena 8-10.
Antalet riksdagsledamöter
Utskottets förslag i korthet
Utskottet avstyrker motioner om en minskning av antalet riksdagsledamöter
med hänvisning till tidigare ställningstagande.
Jämför reservation 1 (m) och särskilt yttrande 11 (kd).
Motionerna
I motion 2002/03:K203 av Rolf Gunnarsson (m) yrkas att regeringen ges
till känna vad i motionen anförs om att minska antalet ledamöter i Sveriges
riksdag till 249 ledamöter. Enligt motionären skall man ställa samma krav
på riksdagen som på övriga statliga förvaltningar att ha en rationell och
bra organisation.
Ett likalydande yrkande framställs av samma motionär i motion 2003/04:K213
från den allmänna motionstiden under innevarande riksmöte.
I motion 2002/03:K379 av Bo Lundgren m.fl. (m) yrkas att regeringen ges
till känna vad i motionen anförs om riksdagens storlek och dess arbetsformer
(yrkande 22). Motionärerna framhåller att om antalet ledamöter minskade
skulle detta inte endast medverka till att de folkvalda blev mer kända
ute bland folket utan också förstärka ledamöternas möjligheter att fullgöra
sin uppgift. Detta kan i sin tur leda till en mer arbetsduglig riksdag.
Motionärerna förordar att en utveckling i denna riktning inleds.
Från den allmänna motionstiden under innevarande riksmöte finns en motion
med ett likalydande yrkande, motion 2003/04:K271  yrkande 24 av Bo Lundgren
m.fl. (m).
Bakgrund
Gällande ordning
Enligt 3 kap. 1 § andra stycket RF består riksdagen av en kammare med 349
ledamöter. För ledamöterna skall finnas ersättare.
Sedan 1971 består riksdagen av en kammare. Författningsutredningen hade
1963 föreslagit att antalet ledamöter i en ny enkammarriksdag skulle uppgå
till 290. Grundlagberedningen ansåg därefter att enkammarriksdagen borde
bestå av 350 ledamöter, och riksdagen godtog det förslaget. Antalet
minskades senare till 349. Folkstyrelsekommittén diskuterade frågan i sitt
betänkande Folkstyrelsens villkor  (SOU 1987:6). Kommittén ansåg att
antalet ledamöter i riksdagen inte gärna kunde minskas om man ville behålla
en rimlig representation även för de rena glesbygdsområdena.
Tidigare riksdagsbehandling
Konstitutionsutskottet har flera gånger behandlat motioner med förslag om
att minska antalet ledamöter i riksdagen, senast under riksmötet 2001/02
(bet. 2001/02:KU13 s. 35-37). Utskottet vidhöll då sin tidigare bedömning.
Enligt sin tidigare bedömning ansåg utskottet att en minskning av antalet
ledamöter - mer än helt marginell - skulle medföra svårigheter att behålla
såväl en rimlig partirepresentation som en representation över huvud taget
från olika delar av landet. Ett minskat antal ledamöter skulle enligt
utskottet göra det ännu svårare för framför allt ledamöterna från de mindre
partierna att tillfredsställa önskemål om deltagande i sammankomster och
andra aktiviteter i valkretsarna.
Utskottets ställningstagande
Utskottet vidhåller sin tidigare bedömning och avstyrker därför motionerna
2002/03:K203, 2002/03:K379 yrkande 22, 2003/04:K213 och 2003/04:K271
yrkande 24.
Förtroendevalda som lämnar sitt parti
Utskottets förslag i korthet
Utskottet avstyrker, med hänvisning till tidigare ställningstagande, en
motion om att en förtroendevald som under mandatperioden lämnar sitt parti
skall ersättas av en annan av partiet utsedd person.

Motionen
I motion 2003/04:K441 av Lars Lilja och Britta Rådström (s) yrkas att
regeringen ges till känna vad i motionen anförs om förtroendevalda i kommun,
landsting eller riksdag som under en mandatperiod lämnar sitt parti.
Motionärerna framhåller att en ledamot inte kan fråntas sitt uppdrag om
han eller hon under mandatperioden lämnar partiet och blir s.k. politisk
vilde. Enligt motionärerna bör lagstiftningen ändras så att en förtroendevald
som under en mandatperiod lämnar sitt parti skall ersättas av en annan av
partiet utsedd person, lämpligen första ersättare på respektive lista.
Bakgrund
Gällande ordning
Det finns ingen reglering vare sig i riksdagsordningen eller i kommunallagen
som tar sikte på den situation som beskrivs i den nu aktuella motionen.
Av
4 kap. 2 § RO framgår att val till utskott gäller till valperiodens slut,
dvs. för närvarande under en tid av fyra år (jfr 3 kap. 3 § RF).
Tidigare avsåg utskottsvalen lagtima riksmöte, fram till dess nästa lagtima
riksmöte började, dvs. i regel en ettårsperiod. Ändringen till att valen
skulle avse hela valperioden gjordes 1978. Vid beslutet om övergång till
en mandatperiod, som svarar mot riksdagens valperiod, uttalade
konstitutionsutskottet att det torde kunna förutsättas att frågor om
personförändringar
i utskotten som hittills löstes internt inom respektive partigrupp (KU
1977/78:30 s. 3). De personförändringar i utskotten som partigrupperna
ansåg böra komma till stånd under löpande mandatperiod kunde enligt
utskottet utan svårighet genomföras.
I 7 kap. RO finns bestämmelser som endast berör val inom riksdagen.
Bestämmelserna i 2-12 §§ tar sikte på val som ankommer på kammaren.
Är till ett uppdrag endast den valbar som tillhör riksdagen och lämnar
den valde riksdagen eller utses han till riksdagens talman eller till
statsråd, skall han enligt 7 kap. 10 § avgå från uppdraget.
Vidare sägs i 7 kap. 11 § att den som har utsetts till uppdrag genom val
av riksdagen inte får undandra sig uppdraget utan att riksdagen medger
det.
I kommunallagen (1991:900) finns endast bestämmelser som tar sikte på
dels fall då uppdraget som ledamot i fullmäktige skall upphöra (4 kap.
7-10 §§), dels fall då uppdrag som ledamot i nämnd skall upphöra (4 kap.
10 a §). Uppdrag i nämnd skall upphöra antingen när den politiska
majoriteten i nämnden inte längre är densamma som i fullmäktige, eller vid
förändringar i nämndorganisationen.
Tidigare riksdagsbehandling
Under riksmötet 2001/02 behandlade konstitutionsutskottet en motion med
ett liknande innehåll som den nu aktuella. I motionen berördes frågan om
partibytares rätt i förhållande till erhållna uppdrag. Utskottet instämde
i vad som anfördes i motionen om att det kan uppkomma problem i den
politiska beslutsprocessen om politiskt förtroendevalda under pågående
mandatperiod byter parti och ändå behåller uppdrag som det ankommit på
partigrupperna att besätta. Denna problembild kunde enligt utskottet
visserligen vara intressant att belysa. Utskottet såg dock stora svårigheter
med att genom någon form av reglering finna en lösning på problemet. En
sådan reglering skulle ovillkorligen innebära ingrepp i grundläggande
principer som rådande valsystem bygger på. Enligt utskottets mening borde
ordningen alltjämt vara den att frågan om vem som skall inneha den typ av
uppdrag som nu var aktuell ankommer på respektive partigrupp, och eventuella
personförändringar löses internt inom gruppen. Utskottet framhöll att en
utgångspunkt i detta sammanhang var att varje enskild ledamot bär sitt
mandat med det parlamentariska ansvar det innebär. Mot denna bakgrund var
utskottet inte berett att föreslå att riksdagen skulle vidta någon åtgärd
med anledning av vad som anfördes i motionen och avstyrkte den därför.
Utskottets ställningstagande
Utskottet vidhåller sitt tidigare ställningstagande. Motion 2003/04:K441
bör därför avslås.
Frågor om statschefen
Monarkins avskaffande
Utskottets förslag i korthet
Utskottet vidhåller tidigare ställningstagande om valet av statsskick och
avstyrker därför motioner om att monarkin bör avskaffas.
Jämför reservation 2 (v, mp).
Motionerna
I motion 2002/03:K286 av Birgitta Ohlsson m.fl. (fp) yrkas att regeringen
ges till känna att monarkin såsom statsskick bör avskaffas till förmån
för en statschef som utses av riksdagen (yrkande 1). Vidare yrkas att
regeringen ges till känna att den nya statschefstjänsten skall inordnas
i dagens parlamentariska styrelseskick (yrkande 2). Motionärerna påpekar
att de monarkiska traditionerna upptar tjänsten som statschef och förhindrar
därför att denna tjänst används för att symbolisera de samhälleliga
framsteg som vunnits just tack vare monarkins tillbakaträngande. Genom sin
arvsvunna samhällsställning innehar en monark enligt motionärerna en
politisk reell makt. Motionärerna anser att staten inte skall skänka någon
medborgare en sådan makt på annat sätt än genom att lämna debatten fri
för envar att vinna stöd för sina åsikter samt genom att tillhandahålla
demokratiska instrument för ett representativt styrelseskick.
I motion 2002/03:K315 av Gudrun Schyman m.fl. (v) yrkas att regeringen
ges till känna vad i motionen anförs om införande av en statsstyrelse
byggd på folkets val - republik (yrkande 1). Därutöver yrkas i motionen
att riksdagen begär förslag av regeringen till de ändringar av grundlagarna
som för en sådan tankes förverkligande skulle erfordras (yrkande 2).
Motionärerna framhåller bl.a. att det ännu finns principiellt stötande
rester av kungamakten kvar; kungens ordförandeskap i Utrikesnämnden, hans
roll vid riksmötets öppnande, konseljen inför statschefen vid regeringsskifte
och kungens personliga immunitet mot åtal. Oavsett statschefens formella
eller reella maktbefogenheter är enligt motionärerna ett offentligt ämbetes
ärftlighet något som är oförenligt med ett demokratiskt synsätt. Motionärerna
påpekar att därtill ger vecko- och kvällspress lika pinsamma som oräkneliga
exempel på monarkins ideologiska funktion.
I motion 2002/03:K397 av Mikaela Valtersson och Mikael Johansson (mp)
yrkas att regeringen ges till känna vad i motionen anförs om en åtgärdsplan
för att avveckla monarkin. Motionärerna anser att den ärftliga monarkin
skall avvecklas i samband med att den nuvarande statschefen uppnår
traditionell pensionsålder. Under denna avvecklingstid bör regeringen tillsätta
en utredning för att se över behovet av statschef och utreda alternativa
möjligheter att upprätthålla de formella arbetsuppgifter som kan åläggas
en statschef. Republik med president skall då enbart vara en av flera
alternativa lösningar.
Ett likalydande yrkande framställs i motion 2003/04:K317 av Åsa Domeij m.
fl. (mp) från den allmänna motionstiden under innevarande riksmöte.
I motion 2002/03:K425 av Mikael Damberg (s) yrkas att regeringen ges till
känna vad i motionen anförs om värdet av en övergång till ett republikanskt
statsskick vid nästa författningsändring. Motionären framhåller att den
svenska författningen nu har 30 år på nacken och det börjar bli dags för
en översyn. Vid en sådan översyn borde en diskussion om möjliga övergångar
till ett republikanskt statsskick föras på ett seriöst sätt.
I motion 2003/04:K437 av Birgitta Ohlsson m.fl. (fp) yrkas att regeringen
ges till känna vad i motionen anförs om att monarkin såsom statsskick bör
avskaffas (yrkande 1). Motionärerna anser att monarkin är principiellt
oförenlig med demokrati.
I motion 2003/04:K438 av Johan Löfstrand och Fredrik Olovsson (s) yrkas
att regeringen ges till känna vad i motionen anförs om behovet av en
översyn av vårt framtida statsskick (yrkande 1). Enligt motionärerna är
systemet med arvkungadöme oförenligt med principen om alla människors
lika värde.
Bakgrund
Gällande ordning
I regeringsformens inledande kapitel sägs att riksdagen är folkets främsta
företrädare (4 §) och att konungen eller drottning, som enligt
successionsordningen innehar Sveriges tron, är rikets statschef (5 §).
Förutsättningarna för att få tjänstgöra som statschef anges i 5 kap. RF.
Som statschef får endast den tjänstgöra som är svensk medborgare och har
fyllt 18 år. Den som skall tjänstgöra som statschef får inte samtidigt
vara statsråd eller utöva uppdrag som talman eller riksdagsledamot (2 §).

Bestämmelser om statschefens uppgifter finns i 2 och 5 kap. RF samt i
riksdagsordningen.
Statschefens uppgifter inskränktes vid införandet av den nuvarande
regeringsformen till att avse vissa väsentligen representativa funktioner.
Inför
1974 års regeringsform hölls inom Grundlagberedningen ingående överläggningar
om statschefens ställning, innan beredningens ledamöter nådde fram till
en gemensam ståndpunkt i de väsentliga frågorna rörande statschefens
ställning, den s.k. Torekovskompromissen. Föredragande statsrådet konstaterade
i propositionen att beredningens ledamöter hade enats om att i den nya
regeringsformen inte frångå den dittills gällande statsformen och att
denna ståndpunkt hade vunnit mycket stark anslutning vid remissbehandlingen
(prop. 1973:90 s. 172). Statsrådet tillade att konungadömets bevarande
var en given utgångspunkt vid utformningen av en ny författning, om
författningen skulle få önskvärt stöd i riksdagen och folkopinionen.
Tidigare riksdagsbehandling
Frågan om att avskaffa monarkin behandlades i riksdagen senast under
riksmötet 2001/02 (bet. 2001/02:KU13 s. 43-45). Konstitutionsutskottet
vidhöll sin tidigare bedömning då utskottet hänvisat till att riksdagen
vid ett stort antal tillfällen behandlat motionsyrkanden om övergång till
republik och avstyrkt dessa under erinran om den ståndpunkt angående
statsskicket som intogs vid 1974 års författningsreform. Mot denna bakgrund
avstyrkte utskottet motioner om dels en åtgärdsplan för att avveckla
monarkin, dels utarbetandet av ett förslag till en republikansk författning.

Utskottets ställningstagande
Utskottet vidhåller alltjämt sin tidigare bedömning och avstyrker därmed
motionerna 2002/03:K286 yrkandena 1 och 2, 2002/03:K315 yrkandena 1 och
2, 2002/03:K397, 2002/03:K425, 2003/04:K317, 2003/04:K437 yrkande 1 och
2003/04:K438 yrkande 1.
Successionsordningen
Utskottets förslag i korthet
Utskottet är alltjämt inte berett att vidta någon åtgärd med anledning av
yrkanden om att bekännelsekravet i successionsordningen bör tas bort och
avstyrker motionerna. Samma bedömning gör utskottet i fråga om motionsyrkanden
om att successionsordningens giftermålsbestämmelser bör tas bort. Utskottet
avstyrker också en motion om utreseförbudet för tronföljaren i
successionsordningen.
Jämför reservationerna 3 (fp, v, mp), 4 (mp) och 5 (mp).
Motionerna
I motion 2002/03:K282 av Helena Bargholtz m.fl. (fp) yrkas att regeringen
ges till känna vad som i motionen anförs om reglerna om kungahusets
medlemmars religionstillhörighet enligt 4 § successionsordningen (yrkande
8). Motionärerna anser att bestämmelsen strider mot den grundläggande
principen om religionsfrihet enligt 2 kap. 1 § 6 RF. Den torde enligt
motionärerna dessutom strida mot 2 kap. 2 § RF om att varje medborgare är
skyddad gentemot det allmänna mot tvång att giva till känna sin åskådning
i religiöst hänseende eller tvång att tillhöra visst trossamfund.
Ett likalydande yrkande finns i motion 2003/04:K290 av Lars Leijonborg m.
fl. (fp) från den allmänna motionstiden under innevarande riksmöte (yrkande
12).
I motion 2002/03:K301 av Hillevi Larsson (s) yrkas att regeringen ges
till känna vad i motionen anförs om att alla svenska medborgare som fyllt
18 år, kungliga eller icke, skall ha fullständig frihet att själva välja
vem de vill gifta sig med under förutsättning att personen är myndig.
Enligt motionären bör statschefen och regeringen inte vara de som beslutar
om en vuxen människas val av livspartner. Motionären anser det helt
otidsenligt att behandla någon människa, oavsett börd, som en omyndig utan
rätt att fatta beslut om sitt privatliv.
Ett likalydande yrkande framställs av samma motionär i motion 2003/04:K326
från den allmänna motionstiden under innevarande riksmöte.
I motion 2003/04:K240 av Torsten Lindström (kd) yrkas att riksdagen
beslutar om en sådan ändring av grundlagen att statschefen och övriga
medlemmar i den kungliga familjen erhåller religionsfrihet på samma villkor
som rikets övriga invånare. Motionären anser att den svenska inskränkningen
i den kungliga familjens religionsfrihet knappast är rimlig i ett modernt
demokratiskt samhälle, utan ter sig mer som en kvarleva från en föråldrad
tid då religiös enhet påstods råda.
I motion 2003/04:K330 av Gustav Fridolin (mp) yrkas att riksdagen begär
att regeringen lägger fram förslag till ändringar av successionsordningen
i enlighet med vad som anförs i motionen (yrkande 2). Motionären framhåller
att staten och svenska kyrkan är åtskilda i lag. Sverige är ett mångkulturellt
och mångreligiöst land. Enligt motionären bör vi inte ha stadganden om
statschefens religionstillhörighet. Han anser vidare att statschefen och
regeringen inte bör ha formell beslutanderätt över kungahusets medlemmars
val av partner. Därutöver anser han att utreseförbudet för tronföljaren
utan kungens samtycke strider mot 2 kap. 8 § RF, vari varje medborgare är
skyddad gentemot det allmänna mot frihetsberövande och tillförsäkrad rätten
att fritt förflytta sig inom riket och att lämna detta.
I motion 2003/04:K363 av Tobias Krantz m.fl. (fp) yrkas att regeringen
ges till känna vad i motionen anförs om religionsfrihet för statschefen,
prinsar och prinsessor (yrkande 8). Enligt motionärerna är den omständigheten
att staten föreskriver vilken tro statschefen skall bekänna sig till inte
förenlig med uppfattningen om trosfrihet. Motionärerna framhåller att
förutom de principiella religionsfrihetsaspekterna är bekännelsekravet
närmast en förolämpning mot dem som bekänner sig till en annan tro.
Bakgrund
Gällande regler
I 2 § i 1809 års regeringsform föreskrevs att konungen alltid skall vara
av den rena evangeliska läran, sådan som den uti den oförändrade Augsburgiska
bekännelsen samt Uppsala mötes beslut av år 1593 antagen och förklarad är.
Enligt punkt 14 av övergångsbestämmelserna till 1974 års regeringsform
görs ej ändring i vad som dittills gällt enligt 2 § i den äldre regeringsformen.

I 4 § successionsordningen hänvisas beträffande konungen till den angivna
bestämmelsen i 1809 års regeringsform samt föreskrivs att också prinsar
och prinsessor av det kungliga huset skall uppfödas i samma lära och inom
riket. Den i familjen som inte bekänner sig till samma lära utesluts från
all successionsrätt.
Vidare föreskrivs i 5 § successionsordningen att prins eller prinsessa av
det kungliga huset inte må gifta sig, med mindre regeringen på hemställan
av konungen lämnat sitt samtycke därtill. Om det ändå sker, har han eller
hon förverkat arvsrätt till riket för sig, barn och efterkommande.
Enligt 7 § successionsordningen må tronföljaren ej anträda utrikes resa
utan konungens vetskap och samtycke.
Tidigare riksdagsbehandling
Bekännelsekravet för kungen och den kungliga familjen behandlades av
konstitutionsutskottet senast under riksmötet 2000/01 (bet. 2000/01:KU11
s. 35-38). I sin bedömning ville utskottet inte frångå sin tidigare
bedömning, enligt vilken utskottet erinrat om att utskottet i samband med
behandlingen våren 1998 av propositionen Staten och trossamfunden -
grundlagsfrågor  (prop. 1997/98:49, bet. 1997/98:KU20) avstyrkt en rad
motioner om upphävande av bl.a. 4 § successionsordningen och om att utskottet
då, liksom regeringen, konstaterade att det förelåg delade meningar om
hur frågan om statschefens tro borde betraktas. Bland annat Riksmarskalksämbetet
hade föreslagit att den rättsliga regleringen av frågan om bekännelsekravet
för statschefen skulle bibehållas. Frågan hade i sig inte varit beroende
av de då aktuella grundlagsförslagen och borde enligt utskottet lösas
först när den var mera brett förankrad i samhället.
Frågan om en ändring av successionsordningens giftermålsbestämmelser
behandlades av konstitutionsutskottet under riksmötet 2001/02 (bet.
2001/02:KU13 s. 42) med anledning av en motion med liknande yrkande som de
nu aktuella. Utskottet var inte berett att förorda att riksdagen skall
vidta någon åtgärd med anledning av vad som anfördes i motionen. Den
avstyrktes därför.
Utskottets ställningstagande
När det gäller bekännelsekravet i 4 § successionsordningen är utskottet
alltjämt inte berett att vidta någon åtgärd med anledning av vad som anförs
i motionerna 2002/03:K282 yrkande 8, 2003/04:K240, 2003/04:K290 yrkande
12, 2003/04:K330 yrkande 2 i denna del och 2003/04:K363 yrkande 8. Motionerna
bör därför avslås i nämnda delar.
Utskottet gör samma bedömning när det gäller successionsordningens
giftermålsbestämmelser och avstyrker därför motionerna 2002/03:K301,
2003/04:K326 och 2003/04:K330 yrkande 2 i denna del.
Inte heller vad som anförs i motion 2003/04:K330 yrkande 2 i denna del om
utreseförbud för tronföljaren enligt 7 § successionsordningen bör enligt
utskottet föranleda någon åtgärd från riksdagens sida. Utskottet avstyrker
därför motionen också i denna del.
Statschefens immunitet
Utskottets förslag i korthet
Utskottet avstyrker en motion om att statschefen inte längre bör åtnjuta
immunitet.
Jämför reservation 6 (v, mp).
Motionen
I motion 2003/04:K330 av Gustav Fridolin (mp) yrkas att riksdagen beslutar
upphäva 5 kap. 7 § RF (yrkande 1). Han anser att konungen och drottningen
likt andra straffmyndiga individer bör kunna åtalas i det fall misstanke
om brott föreligger. Konungens uppdrag är av ceremoniell natur. Enligt
motionären kan det sålunda inte föreligga något behov av åtalsimmunitet
i anledning av gärningar utfärda i kraft av något reellt formellt
maktutövande.
Bakgrund
Enligt 5 kap. 7 § regeringsformen kan konungen inte åtalas för sina
gärningar. Riksföreståndare kan ej åtalas för sina gärningar som statschef.

I förarbetena till regeringsformen anförde föredragande statsrådet i fråga
om konungens immunitet att en sådan ordning är mycket nära förbunden med
monarkins begrepp (prop. 1973:90 s. 175). Han konstaterade att den sålunda
hade sin motsvarighet i andra monarkier, bl.a. i Danmark och Norge. Enligt
honom kunde det knappast vara förenat med några praktiska betydelsefulla
olägenheter att behålla en ordning som innebär att konungen inte kan
ställas till ansvar för brott. Han ansåg att man borde kunna gå önskemålen
om ett behållande av då gällande ordning till mötes genom att också i den
nya författningen föreskriva att konungen inte kan åtalas för brott.
Vidare konstaterade departementschefen att en regel som den nämnda innebär
att konungen inte kan åtalas för sina gärningar vare sig som statschef
eller som privatperson. Däremot innebär den inte att konungen åtnjuter
immunitet i civilrättsliga angelägenheter.
Utskottets ställningstagande
Utskottet ser inget skäl att nu förorda en ändring av gällande ordning
beträffande statschefens immunitet. Motion 2003/04:K330 yrkande 1 avstyrks
därmed.
Statschefens uppgifter
Utskottets förslag i korthet
Utskottet avstyrker en motion om att statschefen bör fråntas vissa av
sina uppgifter.
Jämför reservation 7 (v, mp).
Motionen
I motion 2003/04:K437 av Birgitta Ohlsson m.fl. (fp) yrkas att regeringen
ges till känna vad i motionen anförs om att så länge monarkin existerar
som statsskick bör kungen fråntas sin roll som ordförande i Utrikesnämnden
(yrkande 2), utländska ambassadörer bör överlämna sina kreditivbrev hos
talmannen eller utrikesministern (yrkande 3), utrikesministern utfärda
utnämningsbreven till svenska konsuler utomlands (yrkande 4) samt
statschefsrollen i förhållande till främmande makt utövas av talmannen eller
statsministern (yrkande 5). Motionärerna framhåller att det trots den
politiska demokratins grundläggande princip om att "all offentlig makt
utgår från folket" ändå finns rester av icke-demokratiska principer och
odemokratiska förhållanden i våra grundlagar.
Bakgrund
Genom 1974 års författningsreform och den s.k. Torekovskompromissen fick
statschefen väsentligen representativa uppgifter (prop. 1973:90 s. 170 f.
). Vissa av statschefens uppgifter följer av bestämmelser i regeringsformen
och riksdagsordningen.
Av 5 kap. 1 § RF framgår att regeringen när så erfordras sammanträder i
konselj under statschefens ordförandeskap.
I 6 kap. 4 § RF föreskrivs att regeringsskifte äger rum vid en särskild
konselj inför statschefen. Vid förfall för denne inträder talmannen.
Enligt 10 kap. 7 § andra stycket RF är statschefen ordförande vid sammanträde
med Utrikesnämnden. Om denne har förfall inträder statsministern.
I 1 kap. 4 § RO finns bestämmelser om det särskilda sammanträde då ett
riksmöte öppnas. Av första stycket framgår att statschefen på talmannens
begäran förklarar riksmötet öppnat. Om statschefen har förfall öppnar
talmannen mötet.
Vidare sägs i 2 kap. 10 § andra stycket RO att statschefen får avge
ämbetsförklaring inför kammaren.
Statschefens representativa uppgifter i övrigt bestäms i huvudsak genom
sedvana. Uppgiften att företräda en stat i mellanfolkliga relationer ligger
främst på statsledningen, för vårt lands vidkommande på regeringen, i
vissa fall med en formell medverkan av statschefen (Holmberg/Stjernquist,
Grundlagarna, 1980, s. 341 f.). Denna behörighet för statsledningen följer
av folkrättsliga principer, särskilt Wienkonventionerna om diplomatiska
förbindelser och om traktaträtten. Statschefen har här en roll som rikets
främsta företrädare (prop. 1973:90 s. 173). Enligt folkrätten ackrediteras
andra länders sändebud hos statschefen och tas emot av honom. Det är också
statschefen som undertecknar de svenska sändebudens kreditbrev genom vilka
de ackrediteras i främmande stater. De statsbesök som statschefen avlägger
i andra stater anses betydelsefulla för våra utlandsförbindelser. Omvänt
utövar statschefen värdskapet vid utländska statsöverhuvudens besök i
Sverige.
För att statschefen skall kunna fullgöra sina plikter som en symbol för
rikets försvarskrafter bör han av regeringen titulärt tilläggas försvarets
högsta militära grad (prop. 1973:90 s. 174).
Statschefen har även uppgifter i fråga om ordensväsendet.
Utskottets ställningstagande
Utskottet anser inte att någon ändring bör göras i de lagregler som styr
vissa av statschefens uppgifter. Vidare finner utskottet inte skäl att
förorda en ändring i de uppgifter som följer av sedvana. Motion 2003/04:K437
yrkandena 2-5 bör därför avslås.
Redovisning av anslaget till hovstaten
Utskottets förslag i korthet
Utskottet anser att riksdagen med anledning av flera motionsyrkanden bör
ge regeringen till känna vad utskottet anför om en större öppenhet och
insyn i fråga om anslaget till Kungliga hovstaten.
Jämför reservationerna 8 (m, c) och 9 (kd).
Motionerna
I motion 2003/04:K347 av Hans Backman (fp) yrkas att regeringen ges till
känna vad i motionen anförs om att hela det statliga apanaget, precis som
annan skattefinansierad verksamhet, bör redovisas och granskas offentligt.
Motionären anser att skattebetalarna bör få veta vad kungens apanage
används till.
I motion 2003/04:K401 av Britt-Marie Lindkvist och Anders Karlsson (s)
yrkas att regeringen ges till känna vad i motionen anförs om öppen
redovisning av alla medel som anslås till hovstaten. Motionärerna anser att
Riksrevisionen bör göra en offentlig granskning av hovstatens räkenskaper,
som sedan bör föreläggas riksdagen. Det är enligt motionärerna svenska
folkets rätt att kunna se vad skattepengarna används till.
I motion 2003/04:K438 av Johan Löfstrand och Fredrik Olovsson (s) yrkas
att regeringen ges till känna vad i motionen anförs om vikten av en öppen
redovisning av anslaget till hovstaten (yrkande 2). Motionärerna anser
att det är i grunden fel att den del av anslaget till hovstaten som inte
går till driften av kungliga slott är hemlig. Enligt motionärerna bör
allt redovisas och granskas.
Bakgrund
Gällande ordning
De Kungl. Hovstaterna är den officiella beteckningen på den organisation
(i dagligt tal kallad hovet) som har till uppgift att bistå statschefen
och det Kungl. Huset i deras officiella plikter (prop. 2001/02:K190 s.
73).
Anslaget Kungliga hov- och slottsstaten avser att täcka kostnaderna för
statschefens officiella funktioner inklusive kostnaderna för den kungliga
familjens resor. Från anslaget betalas också driftskostnader för de
kungliga slotten utom rent fastighetsunderhåll, som finansieras av Statens
fastighetsverk (prop. 200304:1 utg.omr. 1 s. 45). Med de kungliga slotten
avses härvid de slott som Ståthållarämbetet har till uppgift att förvalta
inom ramen för den kungliga dispositionsrätten. Kungliga Djurgården med
tillhörande byggnader förvaltas dock som en självförsörjande ekonomisk
enhet av Kungliga Djurgårdens förvaltning för Ståthållarämbetets räkning
(prop. 2001/02:190 s. 73).Vidare betalas Kungl. Husgerådskammarens underhåll
och vård av de konstverk, möbler och andra inventarier som tillhör staten,
men som disponeras av konungen. Husgerådskammaren förvaltar även de
Bernadotteska stiftelsernas bestånd av möbler, konst och konsthantverk
samt administrerar Bernadottebiblioteket.
En utförlig redogörelse för bakgrunden till gällande ordning när det gäller
redovisning och revision rörande anslaget Kungliga hov- och slottsstaten
lämnades i konstitutionsutskottets betänkande 1996/97:KU1 (s. 7-9).
Av redogörelsen framgår att Riksmarskalksämbetet år 1996 på regeringens
uppdrag gjorde en översyn av vissa frågor med anknytning till konungens
apanage. Bakgrunden var bl.a. oklarheter om hur redovisning och revision
skulle genomföras och rapporteras, sedan tre olika anslag förts samman
till det nya samlade anslaget för statschefen med benämningen Kungliga
hov- och slottsstaten fr.o.m. budgetåret 1995/96.
Mot bakgrund av Riksmarskalksämbetets utredning kom hovstaterna och
regeringen överens om att Riksrevisionsverket även i fortsättningen skall
granska Ståthållarämbetet och Husgerådskammaren (den del av anslaget som
betecknas Kungliga slottsstaten) men att apanagedelen, inklusive
Riksmarskalksämbetet, undantas från detta (den del av anslaget som kallas
Kungliga hovstaten). En överenskommelse träffades också om att de Kungl.
hovstaterna skall lämna en berättelse över den samlade verksamheten. Denna
skall läggas till grund för bedömningen av framtida medelsbehov.
Verksamhetsberättelsen skall koncentreras på verksamheterna vid
Ståthållarämbetet
och Husgerådskammaren medan övrig verksamhet endast behandlas mycket
översiktligt. (prop. 1996/97:1 utg.omr. 1 s. 9) En sådan berättelse lämnas
numera årligen.
Enligt 2 § 3 lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. får
Riksrevisionen granska den verksamhet som bedrivs av Kungliga Slottsstaten
och Kungliga Djurgårdens förvaltning. Lagen trädde i kraft den 1 juli
2003. Granskningen skall, med de begränsningar som följer av att någon
resultatredovisning inte behöver lämnas, kunna ske både som årlig revision
och effektivitetsrevision (prop. 2001/02:190 s. 73-75, bet. 2002/03:KU12,
rskr. 2002/03:22). I granskningen ingår dock inte att bedöma om ledningens
förvaltning följer tillämpliga föreskrifter och särskilda beslut.
Tidigare riksdagsbehandling m.m.
Vid anslagsbehandlingen för budgetåret 1995/96 förklarade konstitutionsutskottet
att det inte hade något att erinra mot regeringens förslag om ett nytt
samlat anslag för statschefen, benämnt Kungliga hov- och slottsstaten.
Utskottet ville samtidigt framhålla vikten av att regeringens anslagsberäkning
redovisades på ett sådant sätt att den gav tillräckligt underlag för
riksdagens bedömning av medelsbehovet. För att underlätta uppföljning och
utvärdering i detta avseende ansåg utskottet att regeringen fortsättningsvis
borde redovisa i budgetpropositionen hur tilldelade medel hade använts
(bet. 1994/95:KU32).
I regleringsbrevet för Kungliga hov- och slottsstaten, utfärdat den 15
juni 1995, fastslogs att förordningen (1993:134) om myndigheters årsredovisning
och anslagsframställning med visst undantag skulle tillämpas på
Riksmarskalksämbetet, inklusive Ståthållarämbetet och Husgerådskammaren.
Förordningen skulle däremot inte tillämpas beträffande den anslagspost som
benämndes Hovförvaltningen, apanage.
Efter det att Riksmarskalksämbetet framfört invändningar mot att omfattas
av förordningen beslutade regeringen den 7 mars 1996 om ändring av
regleringsbrevet för budgetåret 1995/96. Ändringen bestod i att endast
Ståthållarämbetet och Husgerådskammaren ålades redovisningsskyldighet. I
gengäld skulle Riksmarskalksämbetet göra en översyn av vad som skulle
ingå i apanaget och därmed undantas från förordningen om myndigheters
årsredovisning och anslagsframställning. En utgångspunkt skulle enligt
regeringen därvid vara de krav som riksdagen ställt på att det måste finnas
ett tillräckligt underlag för att bedöma medelsbehovet och följa upp hur
tilldelade medel har använts. Översynen skulle resultera i att förordningen
skulle vara möjlig att tillämpa, förutom på Ståthållarämbetet och
Husgerådskammaren, även på Riksmarskalksämbetet, sedan vissa delar av ämbetet
hänförts till apanaget. Översynen skulle också innehålla förslag till hur
redovisningen kunde utgöra ett bättre beslutsunderlag vid anslagstilldelningen
och anslagsuppföljningen, exempelvis genom verksamhetsberättelse.
Riksmarskalksämbetet överlämnade den 1 augusti 1996 till regeringen en
utredning angående årsredovisning och revision för Kungl. Hov- och
Slottsstaten. Till utredningen var fogad en PM med analys av rättsläget när
det gällde konungens apanage och tillhörande frågor. Riksmarskalksämbetet
konstaterade, med hänvisning till den juridiska analysen, att hovstaterna
inte är någon myndighet och att de står utanför den statliga
förvaltningsorganisationen, att offentlighetsprincipen inte gäller för
hovstaterna
samt att regeringen inte har någon förordningsmakt gentemot hovstaterna,
vilka lyder direkt under statschefen. Riksmarskalksämbetet drog av den
sistnämnda punkten slutsatsen att regeringen inte kan ge Riksrevisionsverket
direktiv att granska hovstaternas ekonomiska redovisning. Att detta
hittills ändå skett för de delar av hovets budget som avser Ståthållarämbetet
och Husgerådskammaren byggde enligt Riksmarskalksämbetet på tidigare
överenskommelser mellan regeringen och ämbetet. Motiven till denna
överenskommelse var att verksamheten vid dessa delar av hovstaterna dels var
av stor ekonomisk omfattning (tillsammans över hälften av den totala
budgeten), dels var av annan art än övrig verksamhet. Medan verksamheten
vid övriga enheter var inriktad på att bistå och stödja konungen i hans
roll som statschef, var verksamheten vid Ståthållarämbetet och Husgerådskammaren
inriktad på att vårda och för allmänheten visa det nationella kulturarv
som finns i de kungliga slotten och deras omgivningar.
Beträffande konungens apanage anförde Riksmarskalksämbetet följande.
Gränsen mellan konungens privata ekonomi och hans ekonomi som statschef är
mycket svår att dra. Konungen är rikets statschef dygnet runt när han
vistas i landet. Vad gäller egendom är lösöret på de kungliga slotten en
blandning av statlig, stiftelseägd och privat egendom, som allt brukas av
konungen både som statschef och som privatperson. För att undvika ständiga
diskussioner i denna gränsdragningsfråga lovade riksdagen (då ständerna)
år 1809 att årligen utge ett penningbelopp (apanage) till konungens
hovhållning. I utbyte överlämnade konungen uppräknade kungliga slott och
kungsgårdar till staten med förbehåll om dispositionsrätt för honom av
vissa av dessa slott, inklusive inredning. För det belopp som utgavs för
hovhållningen skulle varken krävas någon speciell anhållan eller redogörelse
för hur medlen använts. Enligt Riksmarskalksämbetet är denna ordning än
i dag gällande i Danmark och Norge, där beloppen endast justeras årligen
med hänsyn till kostnadsindex.
Riksmarskalksämbetet inger årligen en anslagsframställning för hovstaternas
del av statsbudgeten. Verksamhetsberättelser avges för Ståthållarämbetets
och Husgerådskammarens verksamheter. En motsvarande redogörelse för övrig
verksamhet skulle, enligt Riksmarskalksämbetet, strida mot den ursprungliga
överenskommelsen, som förnyas vid varje trontillträde. Enligt utredningen
avsåg Riksmarskalksämbetet likväl att framdeles, i informations- och
PR-syfte, producera en årlig rapport över den samlade verksamheten vid
hovstaterna.
Konstitutionsutskottet erinrade i det nämnda betänkandet 1996/97:KU1 om
att hovstaterna och regeringen kommit överens om att Riksrevisionsverket
även i fortsättningen skulle granska Ståthållarämbetet och Husgerådskammaren,
men att apanagedelen, inklusive Riksmarskalksämbetet, skulle undantas
härifrån. För att framtida medelsbehov skulle kunna bedömas hade hovstaterna
och regeringen också kommit överens om att hovstaterna årligen skulle
lämna en berättelse över den samlade verksamheten.
Utskottet såg med tillfredsställelse på att dessa överenskommelser nåtts.
Därmed avstyrkte utskottet en motion, vari begärdes att de delar av
apanaget som inte utgick som arvode till kungafamiljen skulle underkastas
redovisning och revision på samma sätt som andra statsutgifter.
Frågor om redovisningsprinciper rörande anslaget Kungliga hov- och
slottsstaten behandlades av konstitutionsutskottet senast under riksmötet
2000/01 (bet. 2000/01:KU11 s. 35-38). Utskottet erinrade då om sin tidigare
bedömning och avstyrkte en motion med yrkande om ändring av
ersättningsprinciperna
för statschefen och hans kansli.
Förhållandena i vissa europeiska kungahus
Riksdagens utredningstjänst har för utskottets räkning skaffat in uppgifter
om kontroll och revision av offentliga anslag till kungahusen i Norge,
Danmark, Storbritannien och Nederländerna. Uppgifter har kommit in avseende
samtliga kungahus utom det nederländska.
Det engelska kungahuset finansieras delvis av offentliga medel. De offentligt
anslagna medlen avser den s.k. Civil List (apanaget), statsbidrag till
underhåll av de kungliga slotten samt resor. De s.k. kungliga förvaltarna
(bl.a. premiärministern och finansministern) granskar utgifter hänförliga
till the Civil List och är skyldiga att lägga fram rapporter till
finansdepartementet, vilka sedan läggs fram för parlamentet. Rapporten utgör
grunden för nivån på anslagen för den kommande tioårsperioden. Förfarandet
är lagreglerat. Den kungliga familjen publicerar på frivillig basis en
årsredovisning, som är mer detaljerad än de kungliga förvaltarnas rapport.
Vad gäller anslagen till de kungliga slotten och resorna har parlamentet
full insyn i användningen av de offentliga medlen, eftersom årsredovisningar
rörande dessa anslag publiceras.
I Norge anslås offentliga medel som apanage till kungahuset samt ytterligare
medel till det kungliga hovet, vilket också skall täcka utgifter för bl.
a. fastighetsunderhåll. Ytterligare medel från statsbudgeten anslås till
kronprinsens och kronprinsessans apanage och stabskostnader. Ett särskilt
ekonomireglemente gäller för hovet, eftersom hovförvaltningen inte är en
del av staten. Hovförvaltningen är inte heller lagd under den norska
riksrevisionens kontroll. Revision företas i stället av en privat
revisionsfirma.
Årsredovisning, räkenskaper och revisionsberättelse för hovförvaltningen
skall enligt ekonomireglementet skickas in till berört departement. Detta
gäller dock inte den del som omfattar apanaget till den kungliga familjen.

Apanaget till den danska drottningen regleras i en lag från 1972. Beloppet,
som ingår i den danska statsbudgeten, utvärderas årligen med utgångspunkt
i den nationella konsumtionen och löneökningar. Apanaget skall även täcka
personalkostnader. Genom offentliga medel finansieras också utvändigt
underhåll av slotten. Det sker ingen offentlig redovisning av hur apanaget
används. Endast momsredovisning sker, eftersom momsen som hovet betalar
återbetalas till fullo. De medel som går till yttre underhåll av de
kungliga slotten är föremål för sedvanliga danska redovisningsregler för
offentlig verksamhet.
Utskottets ställningstagande
Även om de Kungl. hovstaterna inte är någon myndighet anslås allmänna
medel för dess verksamhet genom det samlade anslaget Kungliga hov- och
slottsstaten. Enligt den överenskommelse som träffades med regeringen
1996 skall de Kungl. hovstaterna lämna en berättelse över den samlade
verksamheten. Verksamhetsberättelsen läggs till grund för bedömningen av
framtida medelsbehov. Tyngdpunkten av redovisningen läggs enligt
överenskommelsen på Ståthållarämbetet och Husgerådskammaren, medan övrig
verksamhet behandlas mycket översiktligt. Nuvarande ordning innebär vidare
att endast Ståthållarämbetet och Husgerådskammaren omfattas av Riksrevisionens
granskning.
Enligt utskottets mening vore det önskvärt med en större öppenhet och
insyn än vad som nu är fallet i fråga om den verksamhet inom de Kungl.
hovstaterna som i dag varken redovisas annat än mycket översiktligt i den
årliga verksamhetsberättelsen eller är föremål för Riksrevisionens granskning.
Utskottet vill framhålla att detta önskemål ligger i linje med den strävan
mot ökad öppenhet som inte minst i dag finns i fråga om såväl offentlig
som enskild verksamhet. Enligt utskottets mening bör detta med anledning
av vad som efterfrågas i motionerna 2003/04:K347, 2003/04:K401 och
2003/04:K438 yrkande 2 ges regeringen till känna.
Behörighetskrav för statsråd
Utskottets förslag i korthet
Utskottet är inte berett att förorda att riksdagen nu skall vidta någon
åtgärd med anledning av vad som anförs i motionerna om att kravet på
tioårigt svenskt medborgarskap bör tas bort och avstyrker därför motionerna.

Jämför reservation 10 (fp, v, mp).
Motionerna
I motion 2002/03:K246 av Nyamko Sabuni (fp) yrkas att riksdagen beslutar
att upphäva första meningen i 6 kap. 9 § RF. Motionären anför bl.a. att
det i en modern demokrati inte skall förekomma begränsningar som hindrar
medborgare med invandrarbakgrund att inneha höga politiska poster såsom
statsråd och statsminister.
I motion 2002/03:Sf289 av Peter Eriksson m.fl. (mp) yrkas att riksdagen
begär att regeringen lägger fram förslag till ändring av grundlagens
tioårskrav på svenskt medborgarskap vid tillsättning av ministrar (yrkande
15). Motionärerna framhåller att medborgarna skall behandlas lika och
neutralt. Ingen medborgarkategori skall diskrimineras på grund av födelseort
eller andra ovidkommande faktorer. Enligt motionärerna är grundlagens
krav på att en svensk medborgare inte kan bli minister förrän han eller
hon varit medborgare i tio år därför diskriminerande och bör tas bort.
I motion 2003/04:K232 av Peter Danielsson och Tobias Billström (m) yrkas
att regeringen ges till känna vad i motionen anförs om att ta bort kravet
på tio års medborgarskap för att bli statsråd. Motionärerna anser att
statsministern skall kunna välja de statsråd han eller hon anser vara
bäst lämpade utan hänsyn till hur länge de har varit svenska medborgare.
Kravet på tio års medborgarskap för att bli statsråd bör därför tas bort.

Bakgrund
Gällande bestämmelse
Enligt 6 kap. 9 § första stycket RF får endast den som är svensk medborgare
sedan minst tio år vara statsråd.
I förarbetena anförs att det, främst med tanke på faran för påtryckningar
i ett spänt läge, är betydelsefullt att grundlagen ställer upp krav på
att statsråd skall ha varit svensk medborgare under avsevärd tid (prop.
1973:90 s. 283). Tio år ansågs härvid som en rimlig tid.
Enligt 1809 års RF gällde att statsråd skulle ha blivit svensk medborgare
genom födseln.
Utredningen om medborgarskapskrav
Kommittén om medborgarskapskrav (Ku 1999:02) överlämnade i december 2000
betänkandet Medborgarskapskrav i svensk lagstiftning  (SOU 2000:106).
Dess uppgift var bl.a. att kartlägga i vilka sammanhang det i lagar och
andra författningar ställs krav på svenskt medborgarskap eller andra krav
relaterade till medborgarskap samt analysera dels de argument med vilka
förekommande krav tidigare motiverats, dels vad olika krav relaterade
till medborgarskap i praktiken innebär (dir. 1999:4). Kommittén skulle
pröva relevansen av befintliga krav samt vid behov föreslå
författningsändringar.
Som ledande princip i arbetet angavs att lika rättigheter och skyldigheter
oavsett medborgarskap i största möjliga utsträckning skall gälla för
landets invånare. Bakom krav på svenskt medborgarskap eller andra krav
relaterade till medborgarskap skulle det alltid i sammanhanget ligga
godtagbara sakliga skäl. Sådana skäl kunde enligt direktiven vara t.ex.
hänsyn till rikets säkerhet eller allmän säkerhet eller förhållandet till
främmande stat eller mellanfolklig organisation.
Vad gällde kravet på tio års medborgarskap för statsråd ansåg kommittén
detta sakligt motiverat (SOU 2000:106 s. 336 f.). Med hänsyn till rikets
säkerhet och förhållandet till andra stater var det enligt kommittén ett
oeftergivligt krav att endast svenska medborgare får ha befattning som
statsråd. Den särskilda kvalifikationstiden borde enligt kommittén behållas,
eftersom den borgar för att statsråden är tillräckligt förtrogna med
allmänna och mer långsiktiga frågor som rör det svenska samhällets
grundläggande struktur och värderingar. Kommittén ansåg vidare att faran för
påtryckningar i ett spänt läge torde vara något mindre för den som har
varit svensk medborgare en längre tid innan han eller hon utses till
statsråd.
Tidigare riksdagsbehandling
Konstitutionsutskottet behandlade under riksmötet 2000/01 en motion med
yrkande om att behörighetskravet för statsråd om minst tio års svenskt
medborgarskap skulle tas bort. Utskottet ansåg att beredningen av betänkandet
från Kommittén om medborgarskap borde avvaktas och avstyrkte motionen.
Statsrådet Pär Nuders svar på en interpellation
Statsrådet Pär Nuder svarade den 21 januari 2003 på en interpellation
från Nyamko Sabuni (fp), som var ställd till justitieministern, om denne
avsåg att ta initiativ till att utreda den s.k. tioårsregeln för statsråd.
I sitt svar anförde Pär Nuder att betänkandet från Kommittén om
medborgarskapskrav för närvarande bereddes inom Regeringskansliet. Vidare
anförde han att ändringar av de grundläggande reglerna för det svenska
styrelseskicket brukar genomföras endast om det finns en brett förankrad
politisk uppslutning. Detta är en princip som han anser att det finns all
anledning att även fortsättningsvis ha som utgångspunkt när frågor av det
här slaget diskuteras.
I den efterföljande debatten anförde han vidare att den aktuella regeln
i regeringsformen hade kommit till i stor endräkt. Så sent som för något
år sedan hade partiernas representanter i Kommittén om medborgarskapskrav
uttalat att man ansåg att medborgarskapskravet för statsråd var ett
oeftergivligt krav. Pär Nuder anförde att om det nu sker positionsförändringar
i partierna, får denna fråga tas upp till diskussion när man närmar sig
slutet av mandatperioden.
Utskottets ställningstagande
Utskottet är inte berett att förorda att riksdagen nu skall vidta någon
åtgärd med anledning av vad som anförs i motionerna 2002/03:K246,
2002/03:Sf289 yrkande 15 och 2003/04:K232. Motionerna avstyrks därför.
Regeringens verkställande av riksdagens beslut
Utskottets förslag i korthet
Utskottet är inte berett att förorda att riksdagen skall vidta någon åtgärd
med anledning av motioner om skärpta rutiner för regeringens verkställande
av riksdagens beslut och avstyrker motionerna.
Jämför särskilt yttrande 12 (m, fp).
Motionerna
I motion 2003/04:K289 av Tobias Krantz m.fl. (fp) yrkas att regeringen
ges till känna vad i motionen anförs om att strama upp rutinerna för
verkställande av riksdagsbeslut (yrkande 6). Enligt motionärerna måste
riksdagen skärpa tonen mot det trots av riksdagsbeslut som regeringen
ägnar sig åt. Motionärerna anser att regeringen måste ges i uppdrag att
strama upp sina rutiner för verkställandet av riksdagens beslut.
I motion 2003/04:K303 av Magdalena Andersson och Anita Sidén (m) yrkas
att regeringen ges till känna vad i motionen anförs om att analysera och
utreda formerna för regeringens verkställande av riksdagens beslut. Enligt
motionärerna bör det analyseras vad som kan anses vara rimlig tid för att
genomföra ett beslut eller vad som är en egentlig obstruktion av riksdagens
fattade beslut. Motionärerna anser att det bör bli någon form av påföljd
efter rimlig tid.
Bakgrund
Gällande regler
Enligt 8 kap. 19 § RF skall beslutad lag utfärdas av regeringen utan
dröjsmål. Vidare sägs att lagar skall kungöras så snart det kan ske.
Detsamma gäller förordningar, om inte annat föreskrivs i lag. I vissa fall
kan lagar med föreskrifter om riksdagen eller dess myndigheter utfärdas
av riksdagen.
Författningar som har beslutats av riksdagen eller regeringen eller av en
myndighet under regeringen eller riksdagen skall kungöras enligt lagen
(1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar (1 §).
I 3 § av den nyss nämnda lagen anges att för kungörande av författningar
skall bl.a. finnas Svensk författningssamling (SFS), författningssamlingar
för centrala myndigheter under regeringen, författningssamlingar för
Riksdagens förvaltningskontor och för förvaltningsmyndigheter under riksdagen
samt en författningssamling för varje län.
Enligt 4 § första stycket skall författning som utfärdas av regeringen
kungöras i SFS. Denna utges genom regeringens försorg.
I andra och tredje styckena föreskrivs undantag från vad som sägs i första
stycket.
I 13 § sägs att det av en författning skall framgå när den träder i kraft.

I författningssamlingsförordningen (1976:725) finns närmare bestämmelser
om kungörande i SFS och andra författningssamlingar. Enligt 4 § kommer
SFS ut varje vecka, om ej särskilda skäl föranleder annat.
Statsrådsberedningen anger i den s.k. Gröna Boken (Ds 1998:6), som innehåller
riktlinjer för författningsskrivningen, att tiden mellan det att en
författning kommer ut från trycket och författningens ikraftträdande bör
vara minst fyra veckor. Den bör enligt riktlinjerna endast i undantagsfall
sättas kortare än två veckor.
Enligt 5 kap. 13 § riksdagsordningen skall, om ett riksdagsbeslut kräver
verkställighet, det organ som har att verkställa beslutet underrättas
genom en skrivelse. Riksdagens beslut med anledning av en proposition
eller en framställning skall alltid meddelas regeringen respektive det
riksdagsorgan som lämnat framställningen genom en skrivelse.
Tidigare riksdagsbehandling
Konstitutionsutskottet har i samband med sin allmänna granskning av
regeringsärendenas handläggning vid flera tillfällen granskat den
författningsutgivning som regeringen ansvarar för. Detta skedde senast under
riksmötet 1997/98 (bet. 1997/98:KU10).
En form av riksdagsbeslut som föranleder en skrivelse från riksdagen till
regeringen är s.k. tillkännagivanden, dvs. att riksdagen ger regeringen
till känna att t.ex. en viss åtgärd bör vidtas eller att regeringen bör
beakta ett visst förhållande.
Det finns ingen reglering kring s.k. tillkännagivanden. Däremot brukar
denna form av riksdagsbeslut följas upp i samband med att regeringen lämnar
sin redogörelse till riksdagen för vilka åtgärder regeringen har vidtagit
med anledning av riksdagens olika beslut. Denna ordning har tillämpats
sedan år 1961. Redogörelsen är knuten till de skrivelser i vilka riksdagen
meddelar regeringen sina beslut. I samband med sin behandling av skrivelsen
brukar konstitutionsutskottet regelmässigt anmoda övriga utskott att yttra
sig över regeringens skrivelse.
Vid sin senaste behandling förutsatte utskottet, liksom tidigare, att
regeringen hörsammar riksdagens tillkännagivanden och att regeringen för
riksdagen redovisar sina bedömningar om de begärda åtgärderna inte vidtas
(bet. 2002/03:KU29 s. 20 f.). Om regeringen inte avser att vidta en begärd
åtgärd i enlighet med riksdagsbeslutet måste detta enligt utskottets mening
redovisas för riksdagen inom tidsramen, om en sådan uppställts av riksdagen.
Även skälen för att riksdagsbeslutet inte följs borde tas upp i sammanhanget.
Om en redovisning inte kan ges i skrivelse eller proposition till riksdagen
borde den enligt utskottets mening lämnas till riksdagen i annan form som
gör den tillgänglig för riksdagens samtliga ledamöter. Därmed ansåg
utskottet att motioner som rörde att skärpta rutiner för regeringens
verkställande av riksdagens beslut borde införas var delvis tillgodosedda.
Utskottets
ställningstagande
Utskottet utgår från att frågor rörande relationen mellan riksdagen och
regeringen kommer att beröras i den kommande författningsutredningen.
Sådana frågor bör belysas utifrån ett helhetsperspektiv. Mot denna bakgrund
är utskottet inte berett att förorda att riksdagen nu vidtar någon åtgärd
med anledning av vad som anförs i motionerna 2003/04:K289 yrkande 6 och
2003/04:K303, utan vidhåller sitt tidigare ställningstagande om vad som
bör gälla för regeringens verkställande av riksdagens beslut. Motionerna
avstyrks därför.
Förbud mot att "döpa" statliga medel
Utskottets förslag i korthet
Utskottet vidhåller sitt tidigare ställningstagande och avstyrker en motion
om att statsråd skall förbjudas att "döpa" statliga medel.

Motionen
I motion 2003/04:K206 av Rolf Gunnarsson (m) yrkas att regeringen ges
till känna vad i motionen anförs om att förbjuda statsråd/statsministrar
att "döpa" våra skattepengar med sina namn. Enligt motionären skall det
vara förbjudet för regeringar att använda sådana falska uttryck som
"Perssonpengar", "Wärnerssonpengar" m.m. Motionären anser att den
socialdemokratiska regeringen på senare tid har försökt "lura" svenska folket
att man har egna pengar som man nu underdånigt och välvilligt skickar ut
till folket. Det handlar enligt motionären i realiteten om skattepengar
som staten har tagit in. Han anser att riksdagen bör "stoppa detta falska
PR-spel".
Bakgrund
Gällande regler
Enligt 9 kap. 2 § RF får statens medel inte användas på annat sätt än
riksdagen har bestämt.
Vidare sägs att riksdagen genom budgetreglering enligt 3-5 §§ bestämmer
om användningen av statsmedel för skilda behov. Riksdagen får dock bestämma
att medel tas i anspråk i annan ordning.
I 9 kap. 8 § RF föreskrivs att statens medel och dess övriga tillgångar
står till regeringens disposition. Detta gäller dock inte tillgångar som
är avsedda för riksdagen eller dess myndigheter eller som i lag har avsatts
för särskild förvaltning.
Tidigare riksdagsbehandling
Konstitutionsutskottet behandlade under riksmötet 2001/02 en motion med
ett liknande innehåll som den nu aktuella (bet. 2001/02:KU1 s. 45).
Motionen avstyrktes av utskottet.
Utskottets ställningstagande
Frågan om huruvida statsråd i vissa sammanhang kan "namnge" statsmedel är
inte föremål för någon form av reglering. Det är således inte någon fråga
som det ankommer på riksdagen att besluta om. Utskottet vidhåller därför
sitt tidigare ställningstagande och avstyrker motion 2003/04:K206.
Folkomröstningsinstitutet
Utskottets förslag i korthet
Med hänvisning till sitt tidigare tillkännagivande om en utredning rörande
folkomröstningsinstitutet och att överväganden om en sådan utredning torde
utgöra en del av förberedelsearbetet inför den kommande författningsöversynen
avstyrker utskottet motioner som rör folkomröstningsinstitutet.

Motionerna
I motion 2002/03:K321  av Gustav Fridolin (mp) yrkas att regeringen ges
till känna vad i motionen anförs om att samma regler om medborgarinitiativ
bör gälla på landstings- och riksdagsnivå som på kommunal nivå (yrkande
4). Enligt motionären skall folkomröstningar som kommer av medborgarinitiativ
vara beslutande och det skall finnas två svarsalternativ. Han anser vidare
att samma regler skall gälla på den kommunala, regionala och nationella
nivån. Om man kan samla ihop 5 % av Sveriges röstberättigade i kravet på
en specifik folkomröstning så skall enligt motionären den folkomröstningen
hållas och vara beslutande.
I motion 2003/04:K214 av Gustav Fridolin (mp) yrkas att riksdagen begär
att regeringen återkommer till riksdagen med förslag om lämplig lagstiftning
för att ge möjlighet till beslutande folkomröstningar på andra datum än
vid ordinarie valdag (yrkande 3). Enligt motionären är det rimligt att en
folkomröstning så ofta som möjligt är beslutande så att resultatet inte
kan undergrävas i den efterföljande parlamentariska behandlingen på sätt
som skedde med kärnkraftsavvecklingen. Han anser att det måste bli möjligt
att hålla beslutande folkomröstningar vid andra tillfällen än på ordinarie
valdag.
I motion 2003/04:K364 av Björn von der Esch (kd) yrkas att rikdagen begär
att regeringen låter utreda definitionen av "folket" såsom begreppet ingår
i 1 kap. 1 § första satsen RF: "All offentlig makt i Sverige utgår från
folket". Motionären påpekar att i den senaste folkomröstningen hade även
personer som saknade svenskt medborgarskap rösträtt. Dessa utgjorde ca 5
% av de röstberättigade. Motionären anför att den rent nationella frågan
om eurons införande i Sverige förutspåddes bli avgjord med endast några
få procents marginal. Hade dessa förutsägelser infriats skulle det enligt
motionären inneburit att röster från personer som saknade svenskt
medborgarskap avgjort folkomröstningen. Motionären anser att denna möjlighet
uppenbart torde strida mot avsikten i 1 kap. 1 § första meningen RF: "All
offentlig makt i Sverige utgår från folket".
Bakgrund
Gällande regler
Enligt 1 kap. 1 § första stycket RF utgår all offentlig makt i Sverige
från folket.
Vidare sägs i andra stycket att den svenska folkstyrelsen bygger på fri
åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom
ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal
självstyrelse.
Enligt 8 kap. 4 § första stycket RF meddelas föreskrifter om rådgivande
folkomröstning i hela riket och om förfarandet vid folkomröstning i
grundlagsfråga genom lag.
Bestämmelser om folkomröstning finns i folkomröstningslagen (1979:369).
I 18 § föreskrivs att inför rådgivande folkomröstning anges i särskild
lag den fråga som skall ställas till folket samt tidpunkten för omröstningen.

I förarbetena till 1974 års regeringsform anförs att man i den inledande
bestämmelsen i 1 kap. 1 § första stycket ger uttryck åt det svenska
statsskickets karaktär av folkstyrelse (prop. 1973:90 s. 228). Vidare
markeras i det andra stycket den fria åsiktsbildningens samt den allmänna
och lika rösträttens grundläggande betydelse för folkstyrelsen. För att
ytterligare klargöra folkstyrelsens karaktär har i detta sammanhang lagts
till att folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och
parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse.
I fråga om folkomröstningar anförde departementschefen bl.a. att han delade
Grundlagberedningens uppfattning att det kan vara av värde att ha möjlighet
att efter majoritetsbeslut i riksdagen hålla rådgivande folkomröstning,
t.ex. i en fråga där partierna önskar få kännedom om uppfattningen bland
väljarna innan de tar ställning för egen del (a. prop. s. 186 f.). Han
anförde vidare att han i likhet med beredningen var bestämd motståndare
till tanken att tillägga en minoritet i riksdagen rätt att få till stånd
en folkomröstning. En sådan ordning skulle enligt honom inte kunna undgå
att minska parlamentarismens funktionsduglighet. Han anförde vidare att
ett folkomröstningsinstitut av rådgivande karaktär inte innebär att
avgörandet undandras statsorganen. Det finns enligt honom därför inte något
behov av att i grundlag ha närmare regler om möjligheterna att anordna
sådan folkomröstning. Han ansåg att det är tillräckligt att det i grundlag
slås fast att befogenheten att besluta om rådgivande folkomröstning i
hela riket skall ligga hos riksdagen.
Tidigare riksdagsbehandling
Konstitutionsutskottet behandlade senast under riksmötet 2000/01 motioner
som rörde möjligheten att hålla beslutande folkomröstning och om en
utredning av folkomröstningsinstitutet (bet. 2000/01:KU11 s. 21-24). I sitt
ställningstagande anförde utskottet att den svenska folkstyrelsen historiskt
bygger på att folkets vilja förverkligas genom valda ombud. Enligt utskottets
uppfattning är emellertid en folkstyrelse genom ombud inte nog. Folkstyrelsen
skulle vitaliseras genom att medborgarna i folkomröstning deltar i och
påverkar besluten på ett tydligare sätt. Utskottet anförde att som ett
komplement till den representativa demokratin finns det därför skäl att
öka användningen av folkomröstningsinstitutet.
En förstärkning av minoritetsskyddet skulle enligt utskottet kunna utgöra
ett väsentligt inslag i den allmänna strävan att stärka demokratin.
Utskottet ansåg att en möjlighet för en viss minsta minoritet av riksdagen
att få till stånd en folkomröstning där medborgarna kan förkasta ett beslut
som fattats av riksdagen är en modell som kan vara av intresse att överväga.
Även möjligheten i övrigt att öka användningen av beslutande folkomröstningar
borde ses över.
Utskottet ansåg med hänsyn till det anförda att regeringen i enlighet med
de aktuella motionerna på nytt borde låta utreda folkomröstningsinstitutet.
Utredningen borde enligt utskottet ha parlamentarisk sammansättning. Den
borde bygga på och följa upp 1996 års Folkomröstningsutrednings arbete.
Utskottet föreslog att riksdagen som sin mening gav regeringen till känna
vad utskottet anfört.
I regeringens skrivelse 2002/03:75 med redogörelse för regeringens behandling
av riksdagens skrivelser anfördes rörande bl.a. det ovan redovisade
tillkännagivandet att det inom Regeringskansliet för närvarande övervägs de
närmare formerna för det utredningsarbete rörande konstitutionella frågor
som tar sikte på förslag till grundlagsändringar inför valåret 2006.
Skrivelsen föranledde i denna del inte något uttalande från
konstitutionsutskottets
sida (bet. 2002/03:KU29 s. 20 f.).
Utskottets ställningstagande
Som framgår ovan redovisade regeringen i sin skrivelse 2002/03:75 beträffande
riksdagens tidigare tillkännagivande om folkomröstningsinstitutet att de
närmare formerna för det utredningsarbete rörande konstitutionella frågor,
som tar sikte på förslag till grundlagsändringar inför valåret 2006,
övervägdes inom Regeringskansliet. Regeringens redovisning föranledde i
denna del inget uttalande från utskottets sida. Utskottet utgår från att
dessa överväganden alltjämt pågår och därmed utgör en del av förberedelsearbetet
inför den kommande författningsöversynen. Motionerna 2002/03:K321 yrkande
4, 2003/04:K214 yrkande 3 och 2003/04:K364 avstyrks därför.
Grundlagsändring och folkomröstning
Utskottets förslag i korthet
Utskottet anser att det även i fortsättningen får ankomma på
konstitutionsutskottet
och kammarkansliet att inom ramen för planeringen av kammarens arbete se
till att beslut om vilande grundlagsförslag fattas i tillräckligt god tid
före sommaruppehållet. Därmed avstyrker utskottet en motion om tillkännagivanden
till regeringen respektive riksdagsstyrelsen om behovet av ändring i
regeringsformen och riksdagsordningen rörande bestämmelserna om behandlingen
av förslag till grundlagsändring och yrkanden om folkomröstning om sådant
förslag.
Därutöver avstyrker utskottet en motion om mer betänketid vid grundlagsändringar
med hänvisning till att vad som efterfrågas kan tillgodoses, i likhet med
vad som gäller för väljare som skall ta ställning i riksdagsval, inom
ramen för den offentliga debatten.

Motionerna
I motion 2002/03:K267 av Mats Einarsson m.fl. (v) yrkas att regeringen
ges till känna vad i motionen anförs om behovet av ändring i regeringsformen
vad gäller bestämmelserna om behandlingen av förslag till grundlagsändring
och yrkanden om folkomröstning om sådant förslag (yrkande 1). I samma
fråga yrkas att riksdagsstyrelsen ges till känna vad i motionen anförs om
ändringar i riksdagsordningen (yrkande 2). Motionärerna bedömer att det
är tveksamt om ett beslut om folkomröstning om vilande grundlagsförslag
över huvud är praktiskt genomförbart om det fattas i ett sent skede. Såväl
formella som praktiska problem talar enligt motionärerna för att en översyn
av regelverket bör göras. Motionärerna framhåller att det minoritetsskydd
som bestämmelserna om folkomröstning utgör måste vara möjliga att tillämpa
i praktiken. Vidare anför de att det också är olyckligt om en regel i
regeringsformen, som har uppfattats som en garanti och en del av
minoritetsskyddet (femtondagarsregeln), kan sättas ur spel av riksdagsordningens
bestämmelser om sammanträdestider. En möjlighet är enligt motionärerna
att komplettera den nu gällande tidsgränsen för framläggande av förslag
om grundlagsändring med en tidsgräns för riksdagens beslut i sådant ärende.
Motionärerna framhåller att här måste givetvis kravet att ett beslut om
folkomröstning är praktiskt genomförbart förenas med behovet av tillräcklig
tid för utskottsbehandling och offentlig debatt innan beslut fattas. Även
andra relevanta regler i regeringsformen och riksdagsordningen kan behöva
ses över i detta sammanhang.
I motion 2003/04:K340 av Karin Granbom och Nina Lundström (fp) yrkas att
regeringen ges till känna vad i motionen anförs om att votering i fråga
som rör grundlagsändring tidigast får ske kalenderåret efter det att
allmänt val hållits. Motionärerna anför att det i valrörelsen inför valet
2002 talades mycket lite om vilande förslag om ändringar i grundlagarna.
Detta gjorde enligt motionärerna att både väljare och nya ledamöter var
svagt insatta i frågorna. När den nya riksdagen valts kom beslut om
grundlagsändringar mycket hastigt. Motionärerna anser att tiden för de nya
riksdagsledamöterna att finna och läsa igenom beslutsunderlag var alldeles
för kort. Det fanns inte heller tid att kontakta utomstående och opartiska
sakexperter. Enligt motionärerna medförde detta att flera nya ledamöter
var osäkra på lagändringarnas innebörd. Mot denna bakgrund anser de att
votering i fråga som rör grundlagsändring tidigast får ske kalenderåret
efter det att allmänt val hållits.
Bakgrund
Gällande regler
I 8 kap. 15 § första stycket RF föreskrivs att grundlag stiftas genom två
likalydande beslut. Det andra beslutet får inte fattas, förrän det efter
det första beslutet har hållits val till riksdagen i hela riket och den
nyvalda riksdagen har samlats. Vidare skall minst tio månader förflyta
mellan den tidpunkt då ärendet första gången anmäldes i riksdagens kammare
och valet, såvida inte konstitutionsutskottet genom beslut, som fattas
senast vid ärendets beredning och varom minst fem sjättedelar av ledamöterna
förenar sig, medger undantag härifrån.
Vidare sägs i andra stycket att riksdagen inte får såsom vilande anta ett
förslag om stiftande av grundlag, som är oförenligt med annat vilande
grundlagsförslag, utan att samtidigt förkasta det först antagna förslaget.

Enligt tredje stycket gäller därutöver att folkomröstning om vilande
grundlagsförslag skall anordnas, om yrkande därom framställs av minst en
tiondel av riksdagens ledamöter och minst en tredjedel av ledamöterna
röstar för bifall till yrkandet. Sådant yrkande skall framställas inom
femton dagar från det att riksdagen antog grundlagsförslaget som vilande.
Yrkandet skall inte beredas i utskott.
I fjärde stycket föreskrivs att folkomröstningen skall hållas samtidigt
med det val till riksdagen som avses i första stycket. Vid omröstningen
får de som har rösträtt vid valet förklara huruvida de godtar det vilande
grundlagsförslaget eller ej. Förslaget är förkastat, om de flesta av dem
som deltar i omröstningen röstar mot förslaget och de till antalet är
fler än hälften av dem som har avgett godkända röster vid riksdagsvalet.
I annat fall upptar riksdagen förslaget till slutlig prövning.
Enligt 3 kap. 15 § riksdagsordningen skall ett yrkande om folkomröstning
i en grundlagsfråga framställas vid ett sammanträde med kammaren. Yrkandet
skall lämnas skriftligen så snart det har framställts.
Uppföljning och utvärdering
I samband med riksdagens behandling av grundlagsärendet om ändringar i
regeringsformen rörande bl.a. samarbetet i EU (prop. 2001/02:72, bet.
2001/02:KU18, bet. 2002/03:KU6, rskr. 15 och 16) uppkom en diskussion
rörande gällande ordning i riksdagen i samband med grundlagsändring dels
i fråga om folkomröstning om vilande grundlagsförslag, dels i fråga om
beslutsordningen i ärende om vilande grundlagsförslag.
Utskottet beslutade den 28 maj 2003 att låta de ovan nämnda frågorna bli
tema för en uppföljning och utvärdering inom utskottet. Arbetet har utförts
genom utskottets kansli, varvid biträde har lämnats av referensgrupper
bestående av såväl experter som riksdagsledamöter. Denna uppföljning och
utvärdering redovisas i en rapport, se bilaga 2.
Utskottets ställningstagande
Som framgått har utskottet låtit utföra en uppföljning och utvärdering
beträffande reglerna rörande dels möjligheten att yrka folkomröstning om
vilande grundlagsförslag, dels beslutsordningen i ärende om vilande
grundlagsförslag. I rapporten från detta arbete konstateras att gällande
regler förutsätter att riksdagen fattar ett vilande beslut i en grundlagsfråga
i så god tid före sommaruppehållet i kammarens arbete att den i 8 kap. 15
§ tredje stycket RF föreskrivna femtondagarsfristen kan löpa ut och beslut
om folkomröstning fattas. Enligt rapporten innehåller gällande regler
inte någon fullständig lösning på det problem som kan uppstå om en
utskottsbehandling av ett grundlagsförslag drar ut på tiden, och det därvid
uppstår en konflikt mellan reglerna om femtondagarsfristen och vad som
gäller i fråga om kammarens arbete och uppehåll i detta.
Enligt utskottets mening får det även i fortsättningen ankomma på
konstitutionsutskottet och kammarkansliet att inom ramen för planeringen av
kammarens arbete se till att beslut om vilande grundlagsförslag fattas i
tillräckligt god tid före sommaruppehållet. Utskottet vill vidare framhålla
att detta också, vilket påpekats i rapporten, är av betydelse för att
tillräckligt utrymme skall lämnas för en allmän debatt kring grundlagsärendet
i fråga. I rapporten framhålls därutöver betydelsen av att man vid
riksdagsbehandlingen av ett grundlagsärende inför det första riksdagsbeslutet
fäster uppmärksamhet vid huruvida grundlagsärendet har en sådan avgränsning
att det kan utgöra en lämplig folkomröstningsfråga. Mot bakgrund av vad
som nu anförts är utskottet inte berett att, såsom anförs i motion
2002/03:K267 yrkandena 1 och 2, förorda att regeringen respektive
riksdagsstyrelsen
skall ges till känna vad i motionen anförs om behovet av ändring i
regeringsformen respektive riksdagsordningen.
När det gäller vad som anförs i motion 2003/04:K340 vill utskottet framhålla
att den särskilda beslutsordning som gäller i fråga om grundlagsärenden,
som innebär att stiftande av grundlag sker genom två likalydande
riksdagsbeslut med mellanliggande riksdagsval, syftar till att lämna särskilt
lång betänketid i dessa lagärenden för såväl beslutsfattare som väljare.
Den särskilda tidsfristen om nio månader mellan ärendets väckande i
rikdagen och riksdagsvalet syftar vidare till att utrymme skall finnas för
ytterligare betänketid. Mot denna bakgrund anser utskottet att vad som
efterfrågas i den nämnda motionen tillgodoses, i likhet med vad som gäller
för de väljare som skall ta ställning i riksdagsval, inom ramen för den
offentliga debatten i vilken bl.a. de politiska partierna deltar. Vidare
kan tilläggas att riksdagen ger ut ett särskilt informationsmaterial om
vilande grundlagsförslag inför de riksdagsval då sådana förslag föreligger.
I enlighet med det anförda avstyrker utskottet den nämnda motionen.
Skärpta regler om prövning i Lagrådet
Utskottets förslag i korthet
Utskottet avstyrker en motion rörande skärpta regler om prövning i Lagrådet
med hänvisning till förberedelsearbetet inför den kommande
författningsöversynen.


Motionen
I motion 2002/03:K241 av Maud Olofsson m.fl. (c) yrkas att regeringen ges
till känna vad i motionen anförs om att kravet på en prövning i Lagrådet
bör göras mer tvingande (yrkande 24). Motionärerna anför att det inte är
ovanligt att regeringar avstår från en prövning i Lagrådet, liksom man i
andra sammanhang bortser från Lagrådets yttranden. Enligt motionärerna är
en ordning där kraven på prövning i Lagrådet görs mer tvingande därför
värd att pröva. Därmed bör Lagrådets roll stärkas. Motionärerna är däremot
tveksamma till att ge Lagrådet vetorätt i fråga om ny lagstiftning.
Bakgrund
Gällande ordning
Enligt 8 kap. 18 § andra stycket RF bör yttrande av Lagrådet inhämtas
innan riksdagen beslutar om grundlag om tryckfriheten eller motsvarande
frihet att yttra sig i ljudradio, television och vissa liknande överföringar
samt tekniska upptagningar, lag om begränsning av rätt att ta del av
allmänna handlingar, lag som avses i 2 kap. 3 § andra stycket, 12 § första
stycket, 17-19 §§ eller 22 § andra stycket eller lag som ändrar eller
upphäver sådan lag, lag om kommunal beskattning, lag som avses i 2 eller
3 § eller lag som avses i 11 kap., om lagen är viktig för enskilda eller
från allmän synpunkt. Vad som nu har sagts gäller dock inte om Lagrådets
hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet eller
skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men skulle
uppkomma. Om regeringen föreslår riksdagen att stifta lag i något av de
ämnen som avses i första meningen och har Lagrådets yttrande dessförinnan
inte inhämtats, skall regeringen samtidigt för riksdagen redovisa skälen
härtill. Att Lagrådet inte har hörts över ett lagförslag utgör emellertid
aldrig hinder mot lagens tillämpning.
Lagrådets uppgifter består i att undersöka hur ett lagförslag förhåller
sig till grundlagarna och till rättsordningen i övrigt samt hur förslagets
föreskrifter förhåller sig till varandra och till rättssäkerhetens krav.
Lagrådet skall vidare överväga om förslaget är så utformat att det kan
antas tillgodose angivna syften och vilka problem som kan uppstå vid
tillämpningen (8 kap. 18 § tredje stycket RF).
Sådana lagbestämmelser om grunderna för kommunernas organisation och
verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen eller föreskrifter
om kommunernas befogenheter och åligganden i övrigt som avses i 8 kap. 5
§ regeringsformen omfattas däremot inte av Lagrådets granskningsområde.
Enligt förarbetena till regeringsformen kan regeringen utan lagstöd inom
ramen för sin restkompetens som villkor för statsbidrag föreskriva att
verksamhet som kommun bedriver med stöd av statsbidrag skall administreras
på visst sätt. Föredragande statsrådet förutsatte att regeringen iakttar
den återhållsamhet i fråga om reglering av den kommunala verksamheten som
påkallas av hänsyn till den kommunala självstyrelsen (prop. 1973:90 s.
306).
I Statsrådsberedningens propositionshandbok (Ds 1997:1) understryks att
regeringen, om den tillämpar någon av undantagsreglerna för att underlåta
lagrådsremiss, måste motivera sitt ställningstagande i propositionen. Det
är inte tillräckligt att bara återge den lagtext som åberopas för undantaget.
Under den särskilda underrubriken Lagrådet i avsnittet Ärendet och dess
beredning bör enligt handboken redogöras kortfattat för hur Lagrådets
synpunkter påverkat propositionens innehåll. Det måste tydligt framgå av
propositionen vilka synpunkter som accepterats. Likaså måste det föras en
tydlig argumentation i de delar där Lagrådets synpunkter inte följs.
Tidigare riksdagsbehandling
Konstitutionsutskottet behandlade under riksmötet 2001/02 en motion med
ett liknande yrkande som den nu aktuella motionen (bet. 2001/02:KU18 s.
51-53). Utskottet konstaterade att det som efterfrågades i motionen innebar
att Lagrådet skulle få en ställning som i hög grad liknar en
författningsdomstols.
Härvid ville utskottet erinra om att utskottet nyligen i betänkande
2001/02:KU13 hade tagit ställning till motioner som behandlade frågor om
lagprövning och författningsdomstol. I detta sammanhang avstyrkte utskottet
motionerna med hänvisning till riksdagens tillkännagivande till regeringen
under föregående riksmöte om att regeringen borde låta utreda nämnda frågor,
varvid som ett exempel nämndes överväganden kring Lagrådets ställning.
Mot denna bakgrund ansåg utskottet att vad som efterfrågades i motionen
till viss del var tillgodosett och att motionen därför borde avslås i
berörd del.
Vidare har utskottet under innevarande riksmöte inom ramen för sin
administrativt inriktade granskning genomfört en granskning rörande regeringens
beredning av lagärenden. Granskningen avsåg under år 2002 avlämnade
propositioner till riksdagen som innehöll lagförslag med yttrande från
Lagrådet. Utskottet redovisade att regeringen under 2002 avlämnat 84
propositioner till riksdagen som innehöll lagförslag som låg inom Lagrådets
granskningsområde. Av dessa hade 61 lagförslag remitterats till Lagrådet
för yttrande. I övriga 23 fall hade regeringen i propositionen redogjort
för varför någon lagrådsremiss inte hade ägt rum.
Utskottets ställningstagande
Utskottet vidhåller sitt tidigare ställningstagande att överväganden kring
Lagrådets ställning torde behöva ingå i ett utredningsarbete som rör frågor
om lagprövning och författningsdomstol. Ett sådant utredningsarbete har
utskottet, som framgår ovan, genom ett tillkännagivande till regeringen
efterfrågat. I följande avsnitt utgår utskottet i sitt ställningstagande
från att överväganden kring ett sådant utredningsarbete alltjämt pågår
och därmed utgör en del av förberedelsearbetet inför den kommande
författningsöversynen. Utskottet gör samma bedömning i detta sammanhang och
avstyrker därför motion 2002/03:K241 yrkande 24.
Lagprövning och författningsdomstol
Utskottets förslag i korthet
Utskottet hänvisar till sitt tidigare tillkännagivande om en utredning
rörande lagprövning och uppenbarhetsrekvisitet och att överväganden rörande
en sådan utredning torde utgöra en del av förberedelserna inför den
kommande författningsöversynen. Därmed avstyrker utskottet motioner om
lagprövning och författningsdomstol.
Motionerna
I motion 2002/03:K282 av Helena Bargholtz m.fl. (fp) yrkas att regeringen
ges till känna vad i motionen anförs om en författningsdomstol (yrkande
4). Enligt motionärerna har Sverige i förhållande till andra stater ett
relativt svagt skydd för de fri- och rättigheter som medborgarna är
tillförsäkrade i grundlagen. Motionärerna anser att en författningsdomstol
bör införas. Dess uppgift skall vara att särskilt värna de medborgerliga
fri- och rättigheterna från inskränkningar som alltför ofta är betingade
av politisk klåfingrighet och populism.
I motion 2002/03:K379 av Bo Lundgren m.fl. (m) yrkas att regeringen ges
till känna vad i motionen anförs om lagprövningsrätten, uppenbarhetsrekvisitet
och författningsdomstol (yrkande 14). Motionärerna framhåller att som en
följd av den rättsmiljö som Sverige numera är en del av har
uppenbarhetsrekvisitet
förlorat en del i betydelse. EG-rätten har företräde framför svensk
lagstiftning utan att det finns något krav på uppenbar motstridighet. Vidare
har varje medlemsstat inför EU-medlemskapet varit skyldig att inkorporera
Europakonventionen i sin nationella lagstiftning. EG-rätten härleder
dessutom en del av sina grundläggande rättsprinciper ur denna. Motionärerna
anför att de delar av Europakonventionen som genom EG-domstolens
ställningstaganden utgör en del av EG-rätten mot den här bakgrunden skall
tillämpas omedelbart framför svensk lag. Andra delar av konventionen skall
tillämpas först om det föreligger ett uppenbart fel. Vad gäller en
författningsdomstol kan det enligt motionärerna med beaktande av regeringens
nycentralistiska iver och återkommande åsidosättande av Lagrådets
rekommendationer finnas intresse av att upprätthålla en starkare gräns mellan
olika beslutsnivåer, exempelvis vad gäller bevakning av den kommunala
självstyrelsen gentemot staten. Motionärerna påpekar att ett ytterligare
skäl som anförts för en författningsdomstolsfunktion är EU-medlemskapet.
Vidare framhåller motionärerna att regeringen fortfarande inte hörsammat
riksdagens uppdrag att utreda frågor om uppenbarhetsrekvisitet och frågan
om på vilket sätt en utökad lagprövningsrätt bör kunna utövas. I uppdraget
innefattades även frågan huruvida det behövs en författningsdomstol. Det
är enligt motionärerna angeläget att regeringen efterföljer riksdagens
beslut och tar initiativ till en sådan utredning.
Ett likalydande yrkande framställs i motion 2003/04:K271 av Bo Lundgren
m.fl. (m) från den allmänna motionstiden under innevarande riksmöte
(yrkande 15).
I motion 2002/03:K398 av Gustav Fridolin (mp) yrkas att riksdagen begär
att regeringen tillsätter en utredning som ser över behovet av en svensk
författningsdomstol i enlighet med vad i motionen anförs. Motionären anför
att EU-medlemskapet innebär att vår egen rättstradition och rättskultur
urholkas allteftersom nya förordningar, direktiv och rambeslut får direkt
tillämplighet, direkt effekt eller skall implementeras genom olika
följdlagstiftningar. Framför allt ser man enligt motionären allt oftare hur
våra olika rättskulturer krockar. Han framhåller att det medför osäkerhet
och missförstånd och om vad som egentligen gäller. Vidare anför han att
lagstiftningsarbetets tidsramar minskat till nackdel för de demokratiska
beslutsprocesserna och rättssäkerheten. Motionären ser därför ett behov
av en viss tröghet i systemet. En författningsdomstol skulle kunna utgöra
en garant för att lagstiftningen är förenlig med våra grundlagar så att
våra fri- och rättigheter inte inskränks. Det är därför viktigt att utreda
möjligheterna att införa en författningsdomstol med uppgift att exempelvis
påpeka konflikter mellan grundlagarna och gemenskapsrättsakter samt att
utgöra domstol för enskilda och vissa juridiska personer vid
"författningsbesvär".

I motion 2002/03:Ju364 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) yrkas att regeringen
ges till känna vad i motionen anförs om den svenska rättsordningen och EU
(yrkande 21). Motionärerna anför att EG-rättens införlivande i svensk
rättsordning innebär att domstolarnas ställning och oberoende förstärks
i förhållande till den politiska makten. Enligt motionärerna finns det
starka skäl till att se EG-rättens inflytande på den svenska ordningen
som positiva förändringar till gagn för de enskilda medborgarna på
myndigheternas och de politiska organens bekostnad.
Vidare yrkas i motionen att regeringen skall ges till känna vad som anförts
om inrättande av en författningsdomstol (yrkande 22). Motionärerna framhåller
att Lagrådets synpunkter varken behöver inhämtas eller beaktas samt att
en lags grundlagsstridighet måste vara uppenbar för att en domstol skall
kunna åsidosätta lagen. Detta medför enligt motionärerna att den rättssäkerhet
som grundlagen skall trygga inte är så säker som den borde vara. Mot denna
bakgrund bör en författningsdomstol inrättas.
I motion 2003/04:K289 av Tobias Krantz m.fl. (fp) yrkas att regeringen
ges till känna vad som anförs om att inrätta en författningsdomstol
(yrkande 1). Motionärerna anför att den yttre juridiska granskningen av
riksdagens beslut i grundlagsfrågor bör skärpas. Riksdagen är det svenska
folkets främsta företrädare men dess makt får enligt motionärerna inte
vara oinskränkt. Därför bör en författningsdomstol inrättas.
Författningsdomstolens
uppgift skall vara att särskilt värna de medborgerliga fri- och rättigheterna
från inskränkningar. Vidare påpekar motionärerna att någon utredning om
lagprövningsrätten i enlighet med riksdagens beslut från våren 2001
fortfarande inte har tillsatts. Enligt motionärerna bör riksdagen skarpt
kritisera regeringens agerande och kräva att dess beslut fullföljs.
Regeringen måste snarast tillsätta en utredning om förstärkt lagprövningsrätt.

Bakgrund
Konstitutionsutskottet behandlade under riksmötet 2001/02 flera motioner
som tog upp frågor om lagprövningsrätt och författningsdomstol (bet.
2001/02:KU13 s. 55-58). I detta sammanhang lämnade utskottet en utförlig
redovisning av frågans tidigare behandling i utskottet under riksmötet
2000/01. I sin bedömning av då aktuella motioner hade utskottet konstaterat
att det i motioner och av Demokratiutredningen framhållits den s.k.
europeiseringen av svensk rätt, som kan härledas bl.a. från EU-medlemskapet
(bet. 2000/01:KU11 s. 39-46). Vid tidigare tillfällen hade utskottet
konstaterat att utrymmet för att tillämpa uppenbarhetsrekvisitet i 11 kap.
14 § andra punkten RF har minskat genom Sveriges medlemskap i EU och
införlivandet av Europakonventionen i svensk rätt. Utskottet framhöll att
EG-rätten ju har företräde framför svensk lag utan att det finns något
krav på uppenbar motstridighet. Därutöver konstaterade utskottet att vissa
delar av Europakonventionen - de som ingår i EG-rätten - därmed skall
tillämpas omedelbart framför svensk lag, medan andra delar av konventionen
skall tillämpas först om "felet är uppenbart". Europadomstolen i Strasbourg
tillämpar inte något uppenbarhetsrekvisit vid sin prövning. Vidare anförde
utskottet att om EU skulle ansluta sig till Europakonventionen så att
konventionen i sin helhet blir EG-rätt med generell tillämpning, blir
utrymmet för att i Sverige tillämpa uppenbarhetsrekvisitet vid normkollisioner
ännu mindre.
Utskottet erinrade också om sina tidigare påpekanden att även om regeln
i 11 kap. 14 § regeringsformen tar sikte på konflikter mellan svenska
rättsnormer av skilda valörer, är det tveksamt om någon klar skiljelinje
i längden kan upprätthållas i rättstillämpningen mellan situationer som
synes reglerade av endast nationell rätt och situationer då den "europeiska"
rätten inverkar. Envar av de normer som ställs mot varandra vid en
lagprövning kan härledas ur politiska beslut, och det kunde därför enligt
utskottets mening inte anses stå i strid med demokratins grundsatser att
en norm av högre statsrättslig valör, som antagits i demokratisk ordning,
ges företräde framför en norm av lägre statsrättslig valör.
Utskottet ansåg mot bakgrund av det anförda att regeringen borde ges i
uppdrag att låta utreda frågor om skyldigheten enligt 11 kap. 14 §
regeringsformen för domstolar eller andra offentliga organ att i vissa fall
inte tillämpa en föreskrift och om undantaget från denna skyldighet, det
s.k. uppenbarhetsrekvisitet. Uppenbarhetsrekvisitet borde enligt utskottet
belysas, inte minst med hänsyn till att Europakonventionen införlivats
med svensk rätt och att Sverige anslutit sig till EU. Utredningen borde
omfatta frågan på vilket sätt en förstärkt lagprövning bör kunna utövas.
Detta borde t.ex. kunna innefatta överväganden kring Lagrådets ställning
och frågan om behovet av en speciell författningsdomstol eller om prövning
bör ske inom det vanliga domstolsväsendet. Enligt utskottets mening var
det angeläget att utredningen belyste möjligheterna att även fortsättningsvis
garantera domstolsväsendets självständighet och undvika politisering av
domstolarna.
Utskottet ansåg att riksdagen med bifall till och med anledning av de
aktuella motionerna borde ge regeringen det anförda till känna. Riksdagen
beslutade i enlighet med utskottets hemställan (rskr. 2000/01:149).
I sitt ställningstagande rörande motioner aktuella under 2001/02 års
riksmöte ansåg utskottet att det alltjämt fanns ett behov av att de frågor
som berördes i utskottets tillkännagivande till regeringen under föregående
riksmöte blir föremål för utredning. Enligt utskottets mening var det
angeläget att åtgärder vidtogs så att ett utredningsarbete snarast möjligt
kunde inledas. Utskottet förutsatte att så skulle ske. Mot denna bakgrund
avstyrkte utskottet motionerna.
I regeringens skrivelse 2002/03:75 med redogörelse för regeringens behandling
av riksdagens skrivelser anfördes rörande bl.a. det ovan redovisade
tillkännagivandet att det inom Regeringskansliet för närvarande övervägs de
närmare formerna för det utredningsarbete rörande konstitutionella frågor
som tar sikte på förslag till grundlagsändringar inför valåret 2006.
Skrivelsen föranledde i denna del inte något uttalande från
konstitutionsutskottets
sida (bet. 2002/03:KU29 s. 20 f.).
Utskottets ställningstagande
Som framgår ovan redovisade regeringen i sin skrivelse 2002/03:75 beträffande
riksdagens tidigare tillkännagivande om lagprövning och uppenbarhetsrekvisitet
att de närmare formerna för det utredningsarbete rörande konstitutionella
frågor, som tar sikte på förslag till grundlagsändringar inför valåret
2006, övervägdes inom Regeringskansliet. Regeringens redovisning föranledde
i denna del inget uttalande från utskottets sida. Utskottet utgår från
att dessa överväganden alltjämt pågår och därmed utgör en del av
förberedelsearbetet inför den kommande författningsöversynen. Motionerna
2002/03:K282 yrkande 4, 2002/03:K379 yrkande 14, 2002/03:K398, 2002/03:Ju364
yrkandena 21 och 22, 2003/04:K271 yrkande 15 och 2003/04:K289 yrkande 1
avstyrks därför.
Domstolarnas konstitutionella ställning
Utskottets förslag i korthet
Utskottet vidhåller tidigare ställningstaganden och avstyrker motioner om
att domstolarnas konstitutionella ställning skall stärkas.
Jämför reservationerna 11 (m) och 12 (fp).
Motionerna
I motion 2002/03:K379 av Bo Lundgren m.fl. (m) yrkas att regeringen ges
till känna vad i motionen anförs om domstolarnas konstitutionella ställning
(yrkande 15). Ett sätt att stärka domstolarnas konstitutionella ställning
kan enligt motionärerna vara att i regeringsformen ge domstolarna ett
normgivningsbemyndigande att besluta om sina egna arbetsordningar, dvs.
rättskipnings- och domstolsfrågor. Motionärerna framhåller att gällande
normgivningsbestämmelser innebär att även andra myndigheter än domstolarna,
främst Domstolsverket, efter delegering kan besluta om bindande normer
för domstolarnas verksamhet. Kritik har enligt motionärerna riktats mot
denna ordning eftersom den riskerar att urholka domstolarnas självständighet
och därmed rubba maktbalansen till nackdel för den dömande verksamheten,
vilket skulle kunna äventyra allmänhetens förtroende för domstolarna.
Motionärerna anser också att ansvaret i riksdagen för domstolsväsendet
bör föras över till konstitutionsutskottet i syfte att tydligare inskärpa
domstolarnas konstitutionella ställning.
Ett likalydande yrkande framställs i motion 2003/04:K271 av Bo Lundgren
m.fl. (m) från den allmänna motionstiden under innevarande riksmöte
(yrkande 16).
I motion 2003/04:Ju477 av Johan Pehrson m.fl. (fp) yrkas att regeringen
ges till känna vad i motionen anförs om att införa ett förstärkt skydd i
grundlagen för den dömande makten (yrkande 3). Motionärerna anser att det
inte kan accepteras att domstolarnas möjligheter att fullgöra sina viktiga
arbetsuppgifter blir beroende av den statsfinansiella utvecklingen.
Bristerna på resurser, som leder till stora balanser av oavgjorda mål, kan
bli ett brott mot Europakonventionens krav på att domstolar skall avgöra
mål inom skälig tid. Det kan leda till att staten blir skadeståndsskyldig
mot enskilda personer. Enligt motionärerna finns det anledning att fråga
sig varför domstolarna i Sverige inte har erhållit det förstärkta
grundlagsskydd som tredje statsmakt som gäller bl.a. i Norge, Danmark och
Finland.
Bakgrund
Gällande ordning
I regeringsformens inledningskapitel (1 kap. 8 §) föreskrivs att det för
rättskipningen finns domstolar och för den offentliga förvaltningen
statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter.
En domstol får enligt 2 kap. 11 § RF inte inrättas för redan begången
gärning och inte heller för en viss tvist eller i övrigt för visst mål.
I
11 kap. 1-5 §§ RF finns bestämmelser till skydd för domstolarnas och
domarnas oavhängighet.
Enligt 11 kap. 1 § är Högsta domstolen högsta allmän domstol och
Regeringsrätten högsta förvaltningsdomstol. Om andra domstolar föreskrivs att
de skall inrättas med stöd av lag. Vid domstolar skall det finnas ordinarie
domare. Undantag från den regeln får dock göras i lag för domstolar som
har inrättats för handläggning av en viss bestämd grupp eller vissa
bestämda grupper av mål.
Enligt 11 kap. 2 § får ingen myndighet, inte heller riksdagen, besluta
hur en domstol skall döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i
övrigt skall tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall.
Föreskrifter om domstolarnas rättskipningsuppgifter, om huvuddragen av
deras organisation och om rättegången skall ges i lag (11 kap. 4 §
RF).
Den som har utnämnts till ordinarie domare får endast i vissa särskilt
angivna fall skiljas från tjänsten (11 kap. 5 § RF). Dessa fall är dels
om domaren genom brott eller grovt eller upprepat åsidosättande av
tjänsteåliggande har visat sig uppenbarligen olämplig att inneha tjänsten,
dels  om domaren har uppnått gällande pensionsålder eller annars enligt
lag är skyldig att avgå med pension. Om det påkallas av organisatoriska
skäl, får den som har utnämnts till ordinarie domare förflyttas till annan
jämställd domartjänst.
En tjänst vid domstol skall enligt 11 kap. 9 § RF tillsättas av regeringen
eller av myndighet som regeringen bestämmer. Vid tillsättning av statlig
tjänst skall avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst
och skicklighet.
Föreskrifter meddelade genom lag om de allmänna domstolarna och om
rättegången i dessa domstolar finns främst i rättegångsbalken. Motsvarande
bestämmelser för de allmänna förvaltningsdomstolarnas del finns i lagen
(1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar och i förvaltningsprocesslagen
(1971:292).
Enligt 8 kap. 13 § första stycket 2 RF får regeringen genom förordning
besluta föreskrifter som ej enligt grundlag skall beslutas av riksdagen.
Av paragrafens tredje stycke framgår att regeringen i sådan förordning
får överlåta åt myndighet under regeringen att meddela bestämmelser i
ämnet. Med stöd härav har i förordningar med instruktioner för respektive
domstol meddelats bestämmelser av administrativ karaktär.
Tidigare riksdagsbehandling
Konstitutionsutskottet behandlade senast under riksmötet 2001/02 en motion
som rörde domstolarnas konstitutionella ställning (bet. 2001/02:KU13 s.
51-55). Utskottet lämnade därvid en redovisning av liknande frågors
behandling i riksdagen under senare år.
I sitt ställningstagande fann utskottet inte anledning att gå ifrån
tidigare uttalanden med anledning av motionsyrkanden som syftat till att
domstolarnas konstitutionella ställning skulle stärkas. Utskottet avstyrkte
därför den aktuella motionen. I sina tidigare uttalanden hade utskottet
konstaterat att frågeställningar som rört förhållandet mellan domstolarna
och Domstolverket hade behandlats av justitieutskottet, och riksdagen,
under samma riksmöte och att man inte funnit skäl till någon förändring.
Konstitutionsutskottet ansåg för egen del att det inte fanns skäl till
en sådan förändring i riksdagsutskottens beredningsområde som begärts i
en av motionerna och som innebar att domstolsväsendet borde föras över
till konstitutionsutskottets ansvarsområde. Utskottet ansåg inte heller
att en sådan åtgärd skulle innebära en ändring av domstolarnas konstitutionella
ställning. Vidare påpekade utskottet att frågan om utskottsindelningen
kunde komma upp i en senare riksdagsintern utredning. Utskottet avstyrkte
motionerna.
Vidare hade justitieutskottet under riksmötet 2000/01 behandlat en motion
om domstolarnas ställning i samband med sin behandling av regeringens
skrivelse Reformeringen av domstolsväsendet (skr. 2000/01:112, bet.
2000/01:JuU29). Utskottet ställde sig bakom de tidigare uttalanden som gjorts
av såväl konstitutionsutskottet som justitieutskottet. Vidare ansåg
utskottet att det utvecklingsarbete som bedrivits inom rättsväsendet för
att öka samverkan mellan myndigheterna var värdefullt. Det skedde med
iakttagande av de skilda myndigheternas kompetens- och ansvarsområde och
kunde som utskottet såg det inte sägas utgöra något hot mot domstolarnas
självständighet eller opartiskhet. Utskottet delade vidare
konstitutionsutskottets
ovan redovisade uppfattning i betänkande 2000/01:KU11 att ett överförande
av ärenden om domstolarna till konstitutionsutskottets beredningsområde
inte skulle innebära någon ändring av domstolarnas konstitutionella
ställning. Inte heller justitieutskottet kunde se att en sådan överföring
av frågorna i sig skulle innebära att domstolarnas ställning stärktes.
Utskottet avstyrkte den berörda motionen.
Därutöver hade justitieutskottet under samma riksmöte vid sin behandling
av regeringens förslag till anslag för 2002 under utgiftsområde 4
Rättsväsendet behandlat en motion med yrkande om att domstolarnas
konstitutionella
ställning skall stärkas (bet. 2001/02:JuU1 s. 68 f.). Utskottet fann inte
heller nu skäl att bifalla ett sådant motionsyrkande.
Utskottets ställningstagande
Utskottet finner inte heller nu anledning att gå ifrån tidigare
ställningstaganden när det gäller yrkanden som syftar till att domstolarnas
konstitutionella ställning skall stärkas. Motionerna 2002/03:K379 yrkande
15, 2003/04:K271 yrkande 16 och 2003/04:Ju477 yrkande 3 bör därför avslås.

Riksbankens ställning
Utskottets förslag i korthet
Utskottet vidhåller tidigare ställningstaganden rörande Riksbankens
ställning och ledningsorganisation. Vidare finner utskottet inte skäl att
göra annan bedömning än vad finansutskottet tidigare har gjort beträffande
en lagreglering av offentliggörandet av Riksbankens protokoll och rätten
att hålla offentlig utfrågning med bankens företrädare. Därmed avstyrker
utskottet en motion om en utredning om Riksbankens ställning och demokratisk
styrning och insyn i banken.
Jämför reservation 13 (v). Jämför också särskilda yttranden (m, fp) och
(mp).
Motionen
I motion 2003/04:K381 av Ulla Hoffmann m.fl. (v) yrkas att regeringen ges
till känna vad i motionen anförs om en utredning om Riksbankens ställning,
den demokratiska styrningen och insynen i Riksbanken (yrkande 3).
Motionärerna anser att det finns principiella skäl som talar för att Riksbanken
skall ha en vald ledning. Vänsterpartiet står därför fast vid sitt
principiella ställningstagande att Riksbankens ställning och
ledningsorganisation
borde återställas till vad som gällde före den 1 januari 1999. Även om
riksdagen i detta läge inte skulle fatta beslut om att fullt ut återställa
Riksbankens ledning och organisation till tidigare ordning, finns det
enligt motionärerna skäl att vidta andra åtgärder som syftar till att
stärka det demokratiska inflytandet över Riksbanken och sambandet mellan
riksdagen och Riksbanken. Frågor om lagreglering av utfrågningar i Riksbanken
och krav på publicering av protokoll bör övervägas vidare i särskild form.
Motionärerna anför att ett mer långtgående alternativ skulle kunna vara
att flytta makten att utse riksbankschef och riksbanksdirektion helt eller
delvis från regeringen till riksdagen. En samlad översyn borde enligt
motionärerna avse frågan om Riksbankens ställning och ledningsorganisation
i syfte att överväga förslag för att öka den demokratiska styrningen och
insynen i Riksbankens arbete.
Bakgrund
Gällande regler
Enligt 9 kap. 13 § första stycket RF är Riksbanken landets centralbank
och en myndighet under riksdagen. Riksbanken har ansvaret för penningpolitiken.
Ingen myndighet får bestämma hur Riksbanken skall besluta i frågor som
rör penningpolitik.
Vidare sägs i andra stycket att Riksbanken har elva fullmäktige, som väljs
av riksdagen. Riksbanken leds av en direktion, som utses av fullmäktige.

I tredje stycket föreskrivs att riksdagen prövar om ledamöterna i fullmäktige
och direktionen skall beviljas ansvarsfrihet. Om riksdagen vägrar en
fullmäktige ansvarsfrihet är han därmed skild från sitt uppdrag. Fullmäktige
får skilja en ledamot av direktionen från hans anställning endast om han
inte längre uppfyller de krav som ställs för att han skall kunna utföra
sina uppgifter eller om han gjort sig skyldig till allvarlig försummelse.

Enligt fjärde stycket meddelas bestämmelser om val av fullmäktige och om
Riksbankens ledning och verksamhet i lag.
Enligt 1 kap. 3 § lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank väljer fullmäktige
inom sig en ordförande samt en vice ordförande.
Vidare sägs i 1 kap. 4 § att direktionen består av sex ledamöter som utses
för en tid av sex år. Fullmäktige utser ordförande i direktionen, som
samtidigt skall vara chef för Riksbanken, och minst en vice ordförande,
som samtidigt skall vara vice riksbankschef.
I 1 kap. 5 § föreskrivs att ärenden som inte skall avgöras av fullmäktige
avgörs av direktionen. Direktionen kan besluta att ärenden får avgöras av
riksbankschefen eller någon annan tjänsteman i Riksbanken.
Enligt 2 kap. 3 § skall protokoll föras vid fullmäktiges sammanträden.
Detsamma gäller vid direktionens sammanträden (3 kap. 3 §).
Tidigare riksdagsbehandling
Nu gällande regler om Riksbankens ställning och ledning trädde i kraft
den 1 januari 1999 (prop. 1997/98:40, bet. 1997/98:KU15, rskr. 1997/98:147,
bet. 1998/99:KU2, rskr. 1998/99:6). Lagstiftningen hade bl.a. till syfte
att stärka Riksbankens ställning och att förändra Riksbankens ledningsstruktur.

I lagstiftningsärendet hade motioner väckts med principiella invändningar
mot förslagen. Bland annat anfördes i en motion (v) att behovet av att
ändra i Riksbankens organisation och ställning hade sin grund i ett behov
av att EMU-anpassa Sverige.
Konstitutionsutskottet hänvisade till regeringens redovisning att det i
huvudsak fanns två skäl för att ytterligare öka Riksbankens oberoende
(bet. 1997/98:KU15 s. 11 f.). För det första kunde en delegering av
ansvaret för utformningen av penningpolitiken till en självständig riksbank
med ett klart angivet prisstabilitetsmål ge politiken det långsiktiga
perspektiv som skapar förutsättningar för att målet skall vara trovärdigt.
För det andra hade Sverige som en följd av EU-medlemskapet åtagit sig
att stärka Riksbankens självständighet.
Med anledning av vad som anfördes i flera av motionerna ville
konstitutionsutskottet något utveckla vad EU-medlemskapet innebär i detta
hänseende.
Sverige hade genom anslutningslagen, lagen (1994:1500) med anledning av
Sveriges anslutning till Europeiska unionen, införlivat de bestämmelser
om EMU som finns i EG-fördraget och hade till EG överlåtit rätten att
fatta beslut i den omfattning som följer av dessa bestämmelser. Utskottet
framhöll att EG:s rättsakter därmed också inom detta område gäller före
svensk lagstiftning.
Vidare påpekade utskottet att den andra etappen av EMU inleddes den 1
januari 1994. Under denna etapp skulle bl.a. det europeiska
centralbankssystemet,
ECBS, och den europeiska centralbanken, ECB, upprättas, dock senast
omedelbart efter den 1 juli 1998 (artikel 109 l i EG-fördraget). ECBS skall
bestå av ECB och de nationella centralbankerna (artikel 106.1 i EG-fördraget
och artikel 1.2 i ECBS-stadgan). Senast då ECBS upprättas skall varje
medlemsstat i EU enligt artikel 108 i EG-fördraget säkerställa att dess
lagstiftning är förenlig med EG-fördraget och ECBS-stadgan. Denna
lagstiftning skall gälla för ett lands centralbank, oavsett om medlemsstaten
deltar i valutaunionen eller inte (jfr prop. s. 43).
Därutöver framhöll utskottet att EG-fördraget och ECBS-stadgan innehåller
följande krav på centralbankslagstiftningen, vilka Sverige alltså måste
uppfylla:
förbud för centralbanken och medlemmar i dess beslutande organ att begära
eller ta emot instruktioner från gemenskapsinstitutioner eller gemenskapsorgan,
från medlemsstaternas regeringar eller från något annat organ samt
åtaganden från gemenskapsinstitutionerna, gemenskapsorganen och medlemsstaternas
regeringar att respektera denna princip och att inte söka påverka medlemmarna
av ECB:s eller de nationella centralbankernas beslutande organ när de
fullgör sina uppgifter (artikel 107 i EG-fördraget och artikel 7 i
ECBS-stadgan),
krav på kriterier för avsättande av centralbankschefen, artikel 14.2 andra
stycket i ECBS-stadgan.
Att vår nationella lagstiftning skall vara förenlig med EG-rättens krav
innebar enligt utskottet inte att alla dessa krav måste återges i svenska
rättsregler. EG-rättens direkta effekt och företräde framför svensk rätt
gör inte detta nödvändigt. Däremot måste svenska bestämmelser som strider
mot EG-rätten ändras. De svenska bestämmelser som finns måste alltså vara
så utformade att de gör det möjligt för de EG-regler som skall tillämpas
direkt att få fullt genomslag.
Utskottet anförde att det enda uttryckliga kravet på visst innehåll i
svensk rätt rörande Riksbanken som EG-rätten ställer är artikel 14.2 i
ECBS-stadgan, där det sägs att det i stadgarna för de nationella
centralbankerna särskilt skall föreskrivas att centralbankschefens ämbetstid
skall vara minst fem år.
Riksdagen får alltså inte stifta en riksbankslag vars innehåll strider
mot EG-rätten. Om så skulle ske, blir de svenska bestämmelserna "ogiltiga"
i den meningen att EG-rätten tar över de svenska bestämmelserna, oavsett
deras konstitutionella valör.
Sammanfattningsvis anförde utskottet att Sverige genom medlemskapet i EU
har åtagit sig att säkerställa Riksbankens självständighet. Även ekonomiska
skäl talade för ett ökat oberoende för Riksbanken. Konstitutionsutskottet
delade alltså regeringens uppfattning att Riksbankens oberoende borde
stärkas och avstyrkte därför motionerna i vilka man motsatte sig de
föreslagna förändringarna av Riksbankens ställning.
Konstitutionsutskottet behandlade också motioner som rörde frågor om
offentliggörande av direktionens protokoll (a. bet. s. 26 f.). I detta
sammanhang anförde utskottet bl.a. att Riksbankens protokoll enligt
tryckfrihetsförordningens regler är allmänna handlingar när de justerats.
Att en handling är allmän  är dock inte detsamma som att den är offentlig.
Med att en handling är offentlig menas att ingen sekretess gäller för
den. Därvid hänvisade utskottet till att uppgifter i Riksbankens protokoll
kan sekretessbeläggas både med stöd av 3 kap. 1 § och 2 kap. 1 § sekretesslagen
(sekretess med hänsyn till rikets centrala finanspolitik, penningpolitik
eller valutapolitik respektive utrikessekretess). Enligt dessa bestämmelser
gäller sekretess om det kan antas  att syftet med t.ex. ett penningpolitiskt
beslut skulle motverkas om det blir offentligt eller om det skulle störa
Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skada landet om
uppgifterna röjs.
Vidare anförde utskottet att det skulle välkomna att Riksbanken aktivt
medverkade till att göra protokollen tillgängliga för en bredare allmänhet.
Utskottet delade motionärernas uppfattning att detta skulle öka den
demokratiska förankringen av penningpolitiken. Enligt utskottet var en
form för publicering, som används av exempelvis Bank of England i
Storbritannien och Federal Reserve Bank i USA, att lägga ut protokollen på
bankens hemsida på Internet.
Utskottet ansåg emellertid att det måste ankomma på den blivande direktionen
att bestämma i vilken form protokollen skall göras tillgängliga. Enligt
utskottet var också direktionen bäst lämpad att avgöra när  en publicering
av protokollens offentliga delar är lämplig. Utskottet förutsatte vidare
att direktionen kontinuerligt omprövar vilka delar som måste omfattas av
sekretess och offentliggör materialet så snart sekretessbestämmelserna
medger detta. Det var därför inte meningsfullt att, som motionärerna ville,
på förhand bestämma en viss tidsgräns som alltid skulle gälla för
publiceringen.
Någon författningsreglering av denna fråga var enligt utskottet inte
behövlig. Motionerna avstyrktes därför.
Finansutskottet har återkommande sedan den nya riksbankslagen trädde i
kraft den 1 januari 1999 behandlat motioner rörande offentliggörandet av
Riksbankens protokoll. Detta skedde senast under föregående riksmöte (bet.
2002/03:FiU23 s. 31-33). Utskottet anförde att Riksbanken sedan den nya
lagstiftningen trätt i kraft har valt att frivilligt med viss eftersläpning
publicera protokollen från direktionens sammanträden. Riksbanken har
systematiskt arbetat med att minska tiden mellan mötena och protokollens
offentliggörande. Sammantaget gjorde utskottet bedömningen att den nuvarande
ordningen för protokollens offentliggörande fungerade tillfredsställande,
både vad gäller kraven på demokratisk insyn och snabbheten i offentliggörandet.
Därför fanns det enligt utskottets mening inga skäl för att nu reglera
frågan om direktionens protokoll i riksbankslagen. Utskottet anförde att
det dock var medvetet om att situationen kan förändras. Om utvecklingen,
mot förmodan, går i negativ riktning, där t.ex. innehållet i protokollen
urvattnas och det går allt längre tid mellan direktionens möten och
protokollens publicering, var utskottet berett att ta ny ställning i frågan
och överväga en eventuell lagstiftning. Med det anförda avstyrkte utskottet
motionerna.
Därutöver har finansutskottet återkommande behandlat motioner rörande
frågan om en lagreglering av de offentliga utfrågningarna om Riksbanken.
Även detta skedde senast i det ovan nämna betänkandet under föregående
riksmöte. Utskottet fann då inte skäl att ompröva sitt tidigare
ställningstagande enligt vilket utskottet hänvisat till att de offentliga
utfrågningarna med riksbankschefen, i likhet med andra offentliga
utskottssammanträden, regleras av föreskrifterna i 4 kap. 12 § RO med
tillhörande
tilläggsbestämmelser. Någon särskild reglering av utfrågningarna med
riksbankschefen ansåg utskottet inte var nödvändig. Utskottet var dock
berett att ta frågan under förnyad prövning om det, mot förmodan, skulle
visa sig svårt i framtiden att få riksbankschefen eller övriga
direktionsmedlemmar att delta i utskottets offentliga utfrågningar.
Utskottets ställningstagande
Utskottet anser inte att det finns skäl att nu frångå de bedömningar som
gjordes i samband med att nu gällande regler om Riksbankens ställning och
ledningsorganisation infördes 1999. Vidare har finansutskottet återkommande
behandlat frågor om offentliggörande av Riksbankens protokoll och en
lagreglering av de offentliga utfrågningarna med Riksbanken. Som redovisats
har finansutskottet inte funnit skäl för någon ytterligare lagreglering
i dessa frågor. Konstitutionsutskottet finner inte skäl att göra någon
annan bedömning. Någon sådan utredning som efterfrågas i motion 2003/04:K381
yrkande 3 behövs enligt utskottets mening därför inte. Motionen bör avslås
i denna del.
Riksdagens formella ställning i EU-arbetet
Utskottets förslag i korthet
Med hänvisning till vad den kommande författningsöversynen ger möjlighet
till i fråga om överväganden och det arbete som för närvarande pågår inom
Riksdagskommittén avstyrker utskottet en motion om en parlamentarisk
utredning för att se över regeringsformen i syfte att stärka riksdagens
formella ställning i EU-arbetet.

Motionen
I motion 2003/04:K389 av Peter Eriksson m.fl. (mp) yrkas att riksdagen
begär att regeringen tillsätter en parlamentarisk utredning för att se
över regeringsformen i syfte att stärka riksdagens formella ställning i
EU-arbetet (yrkande 2). Av EU-medlemskapet följer enligt motionärerna
inte i formell mening något krav på medlemsstaterna att förändra
maktfördelningen mellan regeringen och parlamentet eller valet av
"arbetsformer".
Motionärerna framhåller att regeringsformens portalparagrafer inte har
ändrats i och med medlemskapet, varför man kan ges intrycket att
maktfördelningen alltjämt är intakt. Enligt motionärerna har förutsättningarna
dock väsentligen förändrats och vissa deländringar i regeringsformen
förstärker förskjutningen från de folkvalda till regeringen, t.ex. införandet
av förhandsgodkännande i 10 kap. 2 § RF. Motionärerna anser att regeringsformen
och riksdagsordningen bör ses över för att svara mot den förändrade
verkligheten i syfte att stärka riksdagens ställning i EU-arbetet.
Bakgrund
Gällande regler
Enligt 10 kap. 1 § RF ingås överenskommelse med annan stat eller med
mellanfolklig organisation av regeringen.
I 10 kap. 2 § första stycket RF föreskrivs att regeringen inte får ingå
bindande internationell överenskommelse utan att riksdagen har godkänt
denna, om överenskommelsen förutsätter att lag ändras eller upphävs eller
att ny lag stiftas eller om den i övrigt gäller ämne i vilket riksdagen
skall besluta.
Vidare sägs i andra stycket att är i fall som avses i första stycket
särskild ordning föreskriven för det riksdagsbeslut om förutsätts, skall
samma ordning iakttas vid godkännandet av överenskommelsen.
Enligt tredje stycket får regeringen inte heller i annat fall än som avses
i första stycket ingå för riket bindande internationell överenskommelse
utan att riksdagen har godkänt denna, om överenskommelsen är av större
vikt. Regeringen kan dock underlåta att inhämta riksdagens godkännande av
överenskommelsen, om riksdagens intresse kräver det. I sådant fall skall
regeringen i stället överlägga med Utrikesnämnden innan överenskommelsen
ingås.
Därutöver gäller enligt fjärde stycket att riksdagen kan godkänna sådan
överenskommelse som avses i första och tredje styckena och som ingås inom
ramen för samarbetet i Europeiska unionen, även om överenskommelsen inte
föreligger i slutligt skick.
Enligt 10 kap. 5 § första stycket RF kan riksdagen inom ramen för samarbete
i EU överlåta beslutanderätt som inte rör principerna för statsskicket.
Sådan överlåtelse förutsätter att fri- och rättighetsskyddet inom det
samarbetsområde till vilket överlåtelsen sker motsvarar det som ges i
denna regeringsform och i den europeiska konventionen angående skydd för
de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Riksdagen
beslutar om sådan överlåtelse genom beslut, varom minst tre fjärdedelar
av de röstande förenar sig. Riksdagens beslut kan också fattas i den
ordning som gäller för stiftande av grundlag. Överlåtelse kan beslutas
först efter riksdagens godkännande av överenskommelse enligt 2 §.
Vidare föreskrivs i 10 kap. 6 § första stycket RF att regeringen fortlöpande
skall informera riksdagen och samråda med organ som utses av riksdagen om
vad som sker inom ramen för samarbetet i EU. Närmare bestämmelser om
informations- och samrådsskyldigheten meddelas i riksdagsordningen.
Tidigare riksdagsbehandling
I grundlagsärendet om ändringar i regeringsformen - samarbetet i EU m.m.
(prop. 2001/02:72, bet. 2001/02:KU18, prot. 2001/02:124, bet. 2002/03:KU6,
rskr. 2002/03:15) infördes det ovan redovisade fjärde stycket i 10 kap.
2 § RF. Vidare fick 10 kap. 5 § första stycket RF sin nuvarande lydelse.
Det infördes också ett nytt första stycke i 10 kap. 6 § RF. Det sistnämnda
innebar att regeringens skyldighet att informera och samråda med riksdagen
i EU-frågor grundlagsfästes. Bakgrunden till denna ändring var följande.

I december 1998 beslutade talmanskonferensen att tillkalla en kommitté
med parlamentarisk sammansättning med uppdrag att se över och utvärdera
vissa frågor som rör riksdagens arbetsformer. Kommittén utsåg en referensgrupp
rörande riksdagens hantering av EU-frågor vari samtliga partier var
representerade.
Referensgruppen lämnade i juni 2000 en slutrapport till kommittén. I denna
rapport anförde gruppen att bestämmelserna om samverkan mellan riksdag
och regering är av mycket stor betydelse för riksdagens möjligheter att
påverka utvecklingen inom de områden som samarbetet i EU avser. Vidare
anförde gruppen att eftersom de EU-frågor som leder fram till bindande
normgivning inte är rent utrikespolitiska utan ofta rör inrikespolitiska
förhållanden motiverar detta att riksdagen ges ett ännu starkare inflytande
över EU-frågorna än över den traditionella utrikespolitiken. Enligt
referensgruppen var ett sätt att markera den starka ställning som riksdagen
bör ha i dessa frågor att riksdagens roll regleras i regeringsformen. Mot
denna bakgrund föreslog referensgruppen att regeringens skyldighet att
informera och samråda med riksdagen i EU-frågor skulle regleras i en
särskild bestämmelse i 10 kap. RF. Referensgruppen framhöll att förslaget
i sig inte innebar någon ändring av gällande regler utan var ett sätt att
markera frågans vikt. Förslaget syftade inte heller till att ändra den
praxis som utvecklats i förhållandet mellan riksdag och regering i EU-frågor.
Riksdagskommittén, som enhälligt ställde sig bakom referensgruppens
förslag, överlämnade genom talmannen frågan till regeringen.
För att samordna referensgruppens förslag med Författningsutredningens
arbete gav regeringen Författningsutredningen i uppdrag att lämna förslag
till en ny bestämmelse i regeringsformen som skulle reglera regeringens
skyldighet att informera och samråda med riksdagen i EU-frågor.
Författningsutredningen föreslog därefter att en bestämmelse borde införas som
ett nytt första stycke i 10 kap. 6 § RF i vilken föreskrevs att regeringen
fortlöpande skall informera riksdagen och samråda med organ som utses av
riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i EU (SOU 2001:19 s.
265 f.).
Regeringen följde Författningsutredningens förslag i proposition 2001/02:72.
Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag. Konstitutionsutskottet
framhöll härvid att ändringen av 10 kap. 6 § RF inte var avsedd att
innebära någon ändring i den skyldighet för regeringen att informera och
samråda med riksdagen som redan gällde, utan syftet var att markera frågans
vikt genom att regeringens skyldighet gentemot riksdagen grundlagsfästes
(bet. 2001/02:KU18 s. 49).
Pågående arbete i Riksdagskommittén
Riksdagsstyrelsen beslutade den 1 oktober 2003 att ge Riksdagskommittén
i uppdrag att kartlägga och analysera konsekvenserna för riksdagen av ett
nytt EU-fördrag vad gäller formella regler och sakligt innehåll. Kommittén
skall också utvärdera riksdagens beslut från 2001 med anledning av kommitténs
förslag om EU-frågornas hantering (2000/01:RS1, 2000/01:KU23). En
utgångspunkt för kommitténs arbete skall vara att EU-frågorna så långt är
möjligt skall integreras i det sedvanliga riksdagsarbetet och att alla
ledamöter skall ha möjlighet att sätta sig in i och följa EU-frågorna. En
annan utgångspunkt är att tydliggöra riksdagens roll och stärka riksdagens
inflytande i EU-samarbetet. EU-arbetet i riksdagen skall också präglas av
öppenhet med goda möjligheter till insyn för medborgarna.
Utskottets ställningstagande
Utskottet vill framhålla att vilken roll riksdagen respektive regeringen
har när det gäller Sveriges förhållande till EU och det samarbete som
sker inom unionen följer av de regler i grundlagen som generellt styr
denna rollfördelning när det gäller Sveriges förhållande till andra stater
och mellanfolkliga organisationer. Av dessa regler följer att regeringen
inte utan riksdagens godkännande kan ingå en folkrättsligt bindande
överenskommelse för Sveriges räkning, om överenskommelsen rör ämne i vilket
riksdagen skall besluta eller annars är av större vikt. Om en överenskommelse
inte enbart är folkrättsligt bindande utan kräver att beslutanderätt
överlåts till ett icke svenskt organ, följer av reglerna att det är riksdagen
som beslutar om sådan överlåtelse. Sådan kompetens kan rikdagen dock inte
överlåta utan att det finns stöd för det i grundlagen. Vilka möjligheter
riksdagen har att överlåta beslutanderätt inom ramen för samarbete i EU
har, som redovisats ovan, reglerats särskilt. Vidare framgår av redovisningen
ovan att regeringens skyldighet att informera och samråda med riksdagen
i EU-frågor grundlagsfästes år 2003. Syftet med att låta denna skyldighet
framgå av grundlagen var att markera frågans vikt. Skyldigheten omfattar
frågor inom alla EU:s tre pelare (jfr bet. 2001/02:KU20 s. 65).
Som framgått har regeringen vidtagit åtgärder för att en samlad översyn
av regeringsformen skall kunna inledas. Utskottet ser som en möjlighet
att den kommande översynen, med sitt samlande perspektiv, kan komma att
rymma frågor rörande hur det svenska EU-medlemskapet och riksdagens och
regeringens roll i detta sammanhang återspeglas i regeringsformen. Därutöver
vill utskottet framhålla det arbete som för närvarande bedrivs inom
Riksdagskommittén med utgångspunkt att ytterligare tydliggöra riksdagens
roll och stärka riksdagens inflytande i EU-arbetet. Mot bakgrund av vad
som nu anförts anser utskottet att det inte är påkallat att begära en
sådan utredning som efterfrågas i motion 2003/04:K389 yrkande 2. Motionen
bör därför avslås i denna del.

Reservationer
Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett
följande reservationer. I rubriken anges inom parentes vilken punkt i
utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

1.      Antalet riksdagsledamöter, punkt 3 (m)
av Gunnar Hökmark (m), Henrik S Järrel (m) och Nils Fredrik Aurelius (m).

Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservation 1. Därmed bifaller riksdagen motionerna 2002/03:K203,
2002/03:K379 yrkande 22, 2003/04:K213 och 2003/04:K271 yrkande 24.

Ställningstagande
Vi vill framhålla att Sverige har en i förhållande till landets folkmängd
exceptionellt stor folkrepresentation i jämförelse med andra demokratiska
länder. Det har hävdats att det krävs relativt många riksdagsledamöter
för att alla delar av landet skall tillförsäkras en god representation i
riksdagen. Enligt vår mening måste man dock ta i beaktande det faktum att
bl.a. tillgången till Internet innebär nya möjligheter till interaktiv
kontakt oberoende av geografiska avstånd.
En minskning av antalet ledamöter skulle kunna medverka såväl till att de
folkvalda blev mer kända ute i landet som till att förbättra den enskilde
ledamotens arbetssituation och möjlighet att prioritera de centrala
politiska frågorna. Detta skulle i sin tur leda till en mer arbetsduglig
riksdag. Vad som nu anförts bör med bifall till motionerna 2002/03:K203,
2002/03:K379 yrkande 22, 2003/04:K213 och 2003/04:K271 yrkande 24 ges
regeringen till känna.

2.      Monarkins avskaffande, punkt 5 (v, mp)
av Mats Einarsson (v) och Gustav Fridolin (mp).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 5 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservation 2. Därmed bifaller riksdagen motionerna 2002/03:K286
yrkandena 1 och 2, 2002/03:K315 yrkandena 1 och 2, 2002/03:K397, 2002/03:K425,
2003/04:K317, 2003/04:K437 yrkande 1 och 2003/04:K438 yrkande 1.

Ställningstagande
Vi vill framhålla att det ännu finns principiellt stötande rester av
kungamakten kvar som kungens ordförandeskap i Utrikesnämnden, hans roll
vid riksmötets öppnande, konseljen inför statschefen vid regeringsskifte
och kungens personliga immunitet mot åtal. Oavsett statschefens formella
eller reella maktbefogenheter är ett offentligt ämbetes ärftlighet något
som är oförenligt med ett demokratiskt synsätt. På samma sätt som vi har
avvecklat andra fördemokratiska funktioner, traditioner och regelverk,
vilka inte ansetts förenliga med grundläggande demokratiska principer,
bör därför den ärftliga monarkin avvecklas. I detta perspektiv motsätter
vi oss också att barn från födseln skall utses till uppdrag och att hela
uppväxten därefter präglas av detta. Varje människa måste ges rätten att
växa och utvecklas så fritt som möjligt. Att monarkin fortfarande har en
ideologisk funktion framgår vidare av såväl oräkneliga som pinsamma exempel
i vecko- och kvällspress.
Som argument för monarki brukar framföras att ett fritt demokratiskt val
av statschef kan "splittra folket". Ett sådant synsätt bottnar i någon
sorts förakt för demokrati och folkstyre. Ett annat argument som framförs
är att kungaparet bidrar till att öka intresset för svenskt näringsliv
genom att monarken fungerar som ett varumärke för Sverige. Vi vill starkt
ifrågasätta det rimliga i att en ätt, tillsatt för snart 200 år sedan, på
detta sätt skall hjälpa till att sälja svenska produkter.
Mot bakgrund av vad som nu anförts bör enligt vår uppfattning regeringen,
i enlighet med vad som anförs i motionerna 2002/03:K286 yrkandena 1 och
2, 2002/03:K315 yrkandena 1 och 2, 2002/03:K397, 2002/03:K425, 2003/04:K317,
2003/04:K437 yrkande 1 och 2003/04:K438 yrkande 1, låta utreda frågan om
statsskickets framtida utformning med inriktning på att monarkin skall
avskaffas. De nämnda motionerna bör därför bifallas.

3.      Bekännelsekravet i successionsordningen, punkt 6 (fp, v, mp)
av Mats Einarsson (v), Tobias Krantz (fp), Gustav Fridolin (mp) och
Liselott Hagberg (fp).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 6 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservation 3. Därmed bifaller riksdagen motionerna 2002/03:K282
yrkande 8, 2003/04:K290 yrkande 12, 2003/04:K330 yrkande 2 i denna del
och 2003/04:K363 yrkande 8 och bifaller delvis motion 2003/04:K240.

Ställningstagande
Vi vill framhålla att bestämmelsen i successionsordningen som innebär att
statschefen alltid skall vara av "den rena evangeliska läran" och att
prinsar och prinsessor av det kungliga huset skall uppfödas i samma lära
är otidsenlig. Staten och Svenska kyrkan är numera åtskilda. Kravet på
att statschefen och prinsar och prinsessor av det kungliga huset skall
tillhöra en viss religiös tro är vidare inte förenligt med den grundläggande
principen om religionsfrihet i 2 kap. 1 § 6 RF. Det torde dessutom strida
mot bestämmelserna i 2 kap. 2 § RF om att varje medborgare gentemot det
allmänna är skyddad mot både tvång att ge till känna sin religiösa åskådning
och att tillhöra visst trossamfund. Vad som nu anförts bör med bifall
till motionerna 2002/03:K282 yrkande 8, 2003/04:K290 yrkande 12, 2003/04:K330
yrkande 2 i denna del och 2003/04:K363 yrkande 8 samt med delvis bifall
till motion 2003/04:K240 ges regeringen till känna.

4.      Successionsordningens giftermålsbestämmelser, punkt 7 (mp)
av Gustav Fridolin (mp).
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 7 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservation 4. Därmed bifaller riksdagen motionerna 2002/03:K301,
2003/04:K326 och 2003/04:K330 yrkande 2 i denna del.
Ställningstagande
Jag anser att det tillkommer en myndig människa att själv bestämma vem
han eller hon vill gifta sig med. Därför delar jag uppfattningen i motionerna
2002/03:K301, 2003/04:K326 och 2003/04:K330 yrkande 2 i denna del att
statschefen och regeringen inte bör ha befogenhet att besluta om kungahusets
medlemmars val av partner. Detta stadgande i successionsordningen är
otidsenligt och bör därför inte längre gälla. Vad som nu anförts bör med
bifall till de nämnda motionerna ges regeringen till känna.

5.      Kravet på samtycke vid tronföljarens utlandsresor, punkt 8 (mp)
av Gustav Fridolin (mp).
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 8 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservation 5. Därmed bifaller riksdagen motion 2003/04:K330
yrkande 2 i denna del.
Ställningstagande
Jag anser att kravet på statschefens samtycke enligt 7 § successionsordningen
vid tronföljarens utlandsresor strider mot 2 kap. 8 § RF, enligt vilken
varje medborgare är skyddad gentemot det allmänna mot frihetsberövande
och tillförsäkrad rätten att förflytta sig inom riket och att lämna detta.
Detta bör med bifall till motion 2003/04:K330 yrkande 2 i denna del ges
regeringen till känna.

6.      Statschefens immunitet, punkt 9 (v, mp)
av Mats Einarsson (v) och Gustav Fridolin (mp).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 9 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservation 6. Därmed bifaller riksdagen delvis motion 2003/04:K330
yrkande 1.
Ställningstagande
Endast den som är 18 år kan vara statschef. Statschefen är således
straffmyndig när denne tillträder. Vi anser att statschefen, i likhet med
övriga straffmyndiga, bör kunna åtalas om det finns misstanke om att han
eller hon har begått brott. Statschefens uppdrag är enbart av ceremoniell
natur. Enligt vår mening finns det därmed inget behov av åtalsimmunitet
med anledning av gärningar som utförts i kraft av något reellt maktutövande.
Vi anser för övrigt att den som ges formella maktbefogenheter skall utöva
dessa under lagarna och vara ansvarig för sina beslut och gärningar.
Riksdagen bör därför med delvis bifall till motion 2003/04:K330 yrkande 1
ge regeringen till känna vad som nu anförts om att upphäva 5 kap. 7 § RF.

7.      Statschefens uppgifter, punkt 10 (v, mp)
av Mats Einarsson (v) och Gustav Fridolin (mp).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 10 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservation 7. Därmed bifaller riksdagen motion 2003/04:K437
yrkandena 2-5.
Ställningstagande
Vi har tidigare i detta betänkande tillstyrkt bifall till motionsyrkanden
om att monarkin bör avskaffas. I avvaktan på att så sker bör statschefen
dock fråntas vissa av sina uppgifter som utgör från principiell synpunkt
stötande rester av den forna kungamakten. I enlighet med vad som anförs
i motion 2003/04:K437 yrkandena 2-5 bör därför statschefen fråntas
uppgifterna att vara ordförande i Utrikesnämnden, att ackreditera andra
länders sändebud - vilket i stället bör ske hos talmannen eller utrikesministern
-, att underteckna de svenska sändebudens kreditivbrev eller att i övrigt
utöva statschefsrollen i förhållande till främmande makt. De två sistnämnda
uppgifterna bör i stället åligga talmannen eller statsministern. Vad som
nu anförts bör med bifall till den nämnda motionen i berörda delar ges
regeringen till känna.

8.      Redovisning av anslaget till hovstaten, punkt 11 (m, c)
av Gunnar Hökmark (m), Henrik S Järrel (m), Kerstin Lundgren (c) och
Nils Fredrik Aurelius (m).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 11 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservation 8. Därmed avslår riksdagen motionerna 2003/04:K347,
2003/04:K401 och 2003/04:K438 yrkande 2.
Ställningstagande
Vi vill framhålla att de Kungl. hovstaterna inte är någon myndighet och
står utanför den statliga förvaltningsorganisationen. Denna skillnad är
viktig att upprätthålla bl.a. för att klargöra att där inte utövas någon
form av myndighetsutövning. Den olikhet som finns i fråga om å ena sidan
Ståthållarämbetet och Husgerådskammaren, som både granskas och vars
verksamhet redovisas mer utförligt, och å andra sidan övrig verksamhet inom
de Kungl. hovstaterna som inte granskas och endast redovisas översiktligt,
har sin grund i förhållanden som har gällt sedan länge. Detta framgår av
den utredning som Riksmarskalksämbetet tog fram inför överenskommelsen
med regeringen år 1996. Överenskommelsen mellan regeringen och de Kungl.
hovstaterna från 1996 avviker inte från denna grundläggande syn som
anlades för länge sedan på frågor om konungens apanage och andra därtill
hörande frågor.
Det har sedan dess inte framkommit något nytt som föranleder en annan
bedömning än den som då gjordes. Något problem som skapar nya behov av
kontroll och insyn har heller inte konstaterats av utskottets majoritet.
Vi finner därför skäl att respektera den gränsdragning som i dag gäller.
Det tydliggör också det faktum att statschefen inte utövar någon
myndighetsutövning som normalt annars är grunden för offentlighetsprincipen.

Enligt vår uppfattning finns det inget i dagens situation som ger anledning
att nu, och endast till viss del, avvika från den överenskommelse som
relativt nyligen har ingåtts och, vilket framhållits, bygger på sedan
länge gällande förhållanden. Enligt vår uppfattning bör därför motionerna
2003/04:K347, 2003/04:K401 och 2003/04:K438 yrkande 2 avslås.

9.      Redovisning av anslaget till hovstaten, punkt 11 (kd)
av Ingvar Svensson (kd).
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 11 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservation 9. Därmed avslår riksdagen motionerna 2003/04:K347,
2003/04:K401 och 2003/04:K438 yrkande 2.
Ställningstagande
Enligt 2 § 3 lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. får
Riksrevisionen granska den verksamhet som bedrivs av Kungliga Slottsstaten
och Kungliga Djurgårdens förvaltning. I lämpligt sammanhang bör regeringen
överväga behovet av större öppenhet och insyn inom detta avgränsade område.
Detta bör, med avslag på motionerna 2003/04:K347, 2003/04:K401 och
2003/04:K438 yrkande 2, ges regeringen till känna.

10.     Behörighetskrav för statsråd, punkt 12 (fp, v, mp)
av Mats Einarsson (v), Tobias Krantz (fp), Gustav Fridolin (mp) och
Liselott Hagberg (fp).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 12 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservation 10. Därmed bifaller riksdagen motionerna 2002/03:Sf289
yrkande 15 och 2003/04:K232 och bifaller delvis motion 2002/03:K246.

Ställningstagande
Vi vill framhålla att alla svenska medborgare bör behandlas lika och
neutralt. I en modern demokrati bör det inte förekomma att en medborgarkategori
diskrimineras på grund av födelseort eller andra ovidkommande faktorer.
Därför bör, såsom anförs i motionerna 2002/03:K246, 2002/03:Sf289 yrkande
15 och 2003/04:K232, kravet i 6 kap. 9 § första stycket RF om att statsråd
skall ha varit svensk medborgare i minst tio år tas bort. Vad som nu
anförts bör med bifall till motionerna 2002/03:Sf289 yrkande 15 och
2003/04:K232 samt med delvis bifall till motion 2002/03:246 ges regeringen
till känna.

11.     Domstolarnas konstitutionella ställning, punkt 20 (m)
av Gunnar Hökmark (m), Henrik S Järrel (m) och Nils Fredrik Aurelius (m).

Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 20 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservation 11. Därmed bifaller riksdagen motionerna 2002/03:K379
yrkande 15, 2003/04:K271 yrkande 16 och 2003/04:Ju477 yrkande 3.

Ställningstagande
Domstolarna har en central roll i en demokratisk rättsstat. Till skillnad
från polis- och åklagarväsendet är domstolarnas uppgifter inte begränsade
till att medverka i arbetet med att bekämpa brott, utan till domstolarnas
viktigaste uppgifter hör att värna rättsstatens principer. En sätt att
stärka domstolarnas konstitutionella ställning kan därför, såsom anförs
i motionerna 2002/03:K379 yrkande 15 och 2003/04:K271 yrkande 16, vara
att i regeringsformen ge domstolarna ett bemyndigande att besluta om sina
egna arbetsordningar. Kritik har riktats mot rådande ordning, där delegation
av sådana beslut kan ske till Domstolsverket eller annan myndighet,
eftersom den riskerar att urholka domstolarnas självständighet och därmed
rubba maktbalansen till nackdel för den dömande verksamheten.
Med nuvarande ordning, där frågor om domstolsväsendet sorterar under
justitieutskottets beredningsområde, tenderar vidare domstolarna att
uppfattas mer som brottsbekämpande myndigheter än som den rättsstatens kärna
som de utgör. Såsom anförs i ovan nämnda motioner bör ansvaret för
domstolsväsendet föras över till konstitutionsutskottet i syfte att inskärpa
deras konstitutionella ställning. Ett annat skäl för att i regeringsformen
stärka domstolarnas ställning är vad som anförs i motion 2003/04:Ju477
yrkande 3, att domstolarnas möjlighet att fullgöra sina viktiga uppgifter
blir beroende av den statsfinansiella utvecklingen.
Vad som nu anförts bör med bifall till de nämnda motionerna ges regeringen
till känna.

12.     Domstolarnas konstitutionella ställning, punkt 20 (fp)
av Tobias Krantz (fp) och Liselott Hagberg (fp).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 20 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservation 12. Därmed bifaller riksdagen motionerna 2002/03:K379
yrkande 15, 2003/04:K271 yrkande 16 och 2003/04:Ju477 yrkande 3.

Ställningstagande
Domstolarna har en central roll i en demokratisk rättsstat. Domstolarnas
uppgifter är inte begränsade till att medverka i arbetet med att begränsa
brott utan till domstolarnas viktigaste uppgifter hör att värna rättsstatens
principer. Det är exempelvis inte rimligt att domstolarnas möjligheter
att fullgöra sina uppgifter blir beroende av den statsfinansiella
utvecklingen.
Därför bör det införas ett förstärkt skydd i grundlagen för den dömande
makten. En liknande ordning till värn för det som rimligen bör betraktas
som den tredje statsmakten finns bl.a. i Norge, Danmark och Finland. I
syfte att slå vakt om domstolarnas självständighet bör domstolarna bl.a.
få större möjligheter att besluta över sina egna arbetsordningar. Vad
som nu anförts bör med bifall till motionerna 2002/03:K379 yrkande 15,
2003/04:K271 yrkande 16 och 2003/04:Ju477 yrkande 3 ges regeringen till
känna.

13.     Riksbankens ställning, punkt 21 (v)
av Mats Einarsson (v).
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 21 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservation 13. Därmed bifaller riksdagen motion 2003/04:K381
yrkande 3.
Ställningstagande
Vid de förändringar i Riksbankens ställning och dess ledning som gjordes
1999, i syfte att göra Riksbanken mer självständig, var Vänsterpartiet
emot dessa ändringar. Vänsterpartiet framhöll i lagstiftningsärendet att
det var svårt att se behovet av att penningpolitiken skall styras utan
politisk eller demokratisk påverkan. De principiella skäl som talar för
att Riksbanken skall ha en vald ledning kvarstår alltjämt. Vänsterpartiet
står därför fast vid sitt principiella ställningstagande och anser att
Riksbankens ställning och ledningsorganisation bör återställas till vad
som gällde före den 1 januari 1999. Även om riksdagen i detta läge inte
fattar beslut om att fullt ut återställa Riksbankens ledning och organisation
till tidigare ordning finns det, såsom anförs i motion 2003/04:K381 yrkande
3, skäl att vidta andra åtgärder som syftar till att stärka det demokratiska
inflytandet över Riksbanken och sambandet mellan riksdagen och Riksbanken.
Även om den rådande ordningen beträffande utfrågningar av Riksbanken och
offentliggörandet av dess protokoll i praktiken fungerar tillfredsställande
för närvarande, finns det enligt Vänsterpartiets mening skäl att i särskild
form överväga ytterligare lagreglering av dessa frågor. Ett mer långtgående
alternativ skulle kunna vara att flytta makten att utse riksbankchef och
direktion helt eller delvis från regeringen till riksdagen. Vänsterpartiet
tar dock inte nu ställning för ett sådant alternativ. Som anförs i den
nämnda motionen bör emellertid frågan om Riksbankens ställning och
ledningsorganisation bli föremål för en samlad översyn i syfte att överväga
förslag för att öka den demokratiska styrningen och insynen i Riksbankens
verksamhet. Vad som nu anförs bör med bifall till den nämnda motionen i
berörd del ges regeringen till känna.
Särskilda yttranden

1.      Författningsutredning, punkt 1 (m)
Gunnar Hökmark (m), Henrik S Järrel (m) och Nils Fredrik Aurelius (m)
anför:
Regeringen har inlett samtal med de politiska partierna om en samlad
översyn av regeringsformen. Vi anser att den bör vara omfattande och
fokusera på tre övergripande frågeställningar. Dessa frågeställningar är
gränsdragningen mellan offentlig maktutövning och enskildas rättigheter,
olika sätt att öka maktdelningen samt frågor om val och regeringsbildning.

Den första frågeställningen innefattar bl.a. frågor som en stärkt
lagprövningsrätt, och särskilt då avskaffandet av uppenbarhetsrekvisitet och
frågan om inrättandet av en författningsdomstol. Den inbegriper också
frågor om hur skyddet för äganderätten, den negativa föreningsfriheten
och andra individuella fri- och rättigheter kan stärkas samt frågan om
domstolarnas konstitutionella ställning.
När det gäller möjligheterna att åstadkomma en ökad maktdelning bör frågor
om en stärkt kommunal självstyrelse och riksdagens roll i förhållande
till regeringen, bl.a. när det gäller EU-frågor, tas upp.
Den tredje övergripande frågeställningen om val och regeringsbildning
innefattar t.ex. frågan om skilda valdagar, personvalssystemet,
folkomröstningsinstitutet, småpartispärren samt tillvägagångssättet vid
regeringsbildning.

2.      Författningsutredning, punkt 1 (fp)
Tobias Krantz (fp) och Liselott Hagberg (fp) anför:
Sverige behöver en levande konstitutionell debatt om den moderna demokratins
villkor. Folkpartiet ser positivt på att samtal nu har inletts mellan de
politiska partierna om en samlad översyn av regeringsformen. Det ligger
väl i linje med det krav som vi för fram i partimotion 2003/04:K290.
Enligt Folkpartiets uppfattning bör tre aspekter särskilt analyseras under
den kommande grundlagsöversynen. Det handlar, för det första, om hur den
offentliga makten granskas. Under denna rubrik hör flera viktiga
författningsfrågor hemma, bl.a.: riksdagens roll i förhållande till regeringen,
förstärkt lagprövningsrätt (inrättande av författningsdomstol) och
Europapolitikens förankring i riksdagen.
En andra central aspekt rör det lokala självstyret. Enligt Folkpartiets
mening måste det lokala självstyrets ställning bli tydligare. I syfte att
nå det målet avser Folkpartiet bl.a. att lyfta fram förslag på skilda
valdagar för kommun, landsting och riksdag liksom inrättande av en
kompetenskatalog för makt- och ansvarsfördelningen mellan skilda nivåer i
det svenska folkstyret. En tredje kärnpunkt som grundlagsöversynen bör
fokusera rör den enskilde medborgarens möjligheter att påverka i demokratin.
För oss är frågan om ett mer renodlat personval av stor betydelse.
I fråga om formerna för grundlagsöversynen har Folkpartiet poängterat
vikten av ett öppet förhållningssätt som inbjuder till bred samhällelig
debatt. Föreningar, organisationer, den akademiska världen, det civila
samhället i övrigt skall uppmuntras och ges möjligheter att aktivt delta
i det offentliga samtalet om Sveriges nya grundlag. Folkpartiet har
därvidlag pekat på att viss inspiration kan hämtas i den s.k. konventsmetoden,
från det europeiska konvent som har arbetat fram ett förslag till ny
författning för Europeiska unionen.
I och med att en översyn av regeringsformen nu inleds påbörjas ett arbete
som, med alla dess olika faser inräknade, kan komma att uppgå till ett
decennium. Det är, enligt Folkpartiets mening, viktigt att det inte leder
till att det läggs en död hand över alla tänkbara reformer under de
kommande tio åren. Skulle breda överenskommelser i författningsfrågor kunna
nås under tiden måste det vara möjligt att också genomföra partiella
reformer av grundlagen.

3.      Författningsutredning, punkt 1 (kd)
Ingvar Svensson (kd) anför:
Kristdemokraterna avlämnade 1998 en kommittémotion med syfte att totalrevidera
grundlagen sett ur ett rättsnormsperspektiv. En sådan översyn skulle få
god tid på sig. Vi välkomnar därför en bred översyn och utvärdering av
regeringsformen. I andra sammanhang har vi också väckt motioner om översyn
av den grundlagsreglerade delen av valsystemet. Till exempel behöver
effekterna av personvalssystemet djupanalyseras.
En sådan stor, bred utredning bör bl.a. enligt vårt förmenande innehålla
följande uppgifter:
Riksdagens tillkännagivanden fullföljs
om lagprövningsrätten och i förlängningen vilket/vilka organ som skall
utöva den (författningsdomstol)
om folkomröstningsinstitutet - (uppföljning av den Ruinska utredningen).

Analys av subsidiaritetsprincipen som arbetsverktyg i maktdelningen.
Ett förstärkt grundlagsskydd för de kommunala nivåerna måste till. En
tanke är en särskild svårändrad kommunalordning lik riksdagsordningen.
Ett sådant förstärkt skydd förutsätter också lagprövningsrätt.
Möjligheten till ett faktiskt grundlagsfäst diskrimineringsskydd för
människans integritet oberoende av religion, ålder, ras, kön, sexuell
identitet, ekonomisk eller social ställning, funktionshinder, etnisk eller
politisk tillhörighet.
Översyn av fri- och rättigheter, t.ex. rätten till personlig integritet,
föräldrarätten, den negativa föreningsfriheten och äganderätten. Även
rättigheter mellan enskilda.
Kriminalisering av enskilds deltagande i och/eller stöd till kriminella
organisationer.
Regeringsbildning/talmansval.
Regeringens hantering av tillkännagivanden.

4.      Författningsutredning, punkt 1 (c)
Kerstin Lundgren (c) anför:
Centerpartiet har i motion 2003/04:K222 framfört krav på en översyn av
regeringsformen i syfte att forma en samhällsordning för 2000-talet som
stärker individen, stärker civilsamhället och möjligheterna för
deltagardemokrati. En samhällsorganisation byggd underifrån, enligt
federalismens
principer bör utgöra grunden för en kommande översyn av regeringsformen.
Makten utgår från de enskilda människorna och de lokala gemenskaperna,
fördelas via delegation från enskilda till olika nivåer och inte som i
dag enbart till riksdagen.
Vi noterar att regeringen inlett samtal med samtliga politiska partier om
en samlad och bred översyn av regeringsformen. Detta välkomnar vi. I detta
sammanhang förutsätter vi att ovan nämnda och därmed sammanhängande frågor
som t.ex. skilda valdagar, stärkt personval samt stärkta fri- och rättigheter
kommer att behandlas. Utifrån det tydliga syftet att stärka medborgarnas
makt, delaktighet och möjlighet till ansvarsutkrävande krävs att det
verkligen blir en bred översyn där såväl maktdelning horisontellt som
vertikalt behandlas. Vi förutsätter även att den kommande översynen genomförs
på ett sätt som involverar olika nivåer, civilsamhället och olika aktörer
i en bred författningspolitisk dialog. Huruvida detta ges formen av konvent
förutsätter vi kan prövas av den parlamentariska utredningen.

5.      Författningsutredning, punkt 1 (v)
Mats Einarsson (v) anför:
Jag och Vänsterpartiet välkomnar en författningsöversyn, men inte därför
att den gällande författningen skulle vara behäftad med betydande
konstruktionsfel. Tvärtom menar jag att de grundläggande principer som tre av
våra fyra grundlagar (RF, TF och YGL) vilar på är demokratiskt radikala
och viktiga att försvara. Däremot är det viktigt att grundlagarna är en
levande lagstiftning som är relevant och giltig till såväl bokstav som
anda. En löpande revidering av grundlagarna är därför nödvändig för att
bibehålla deras styrka och betydelse och så har också skett alltsedan
1974. Dock kan det nu vara tid för en mer övergripande översyn som inte
främst syftar till att lösa avgränsade och identifierade problem utan mer
ser till helheten.
Vänsterpartiets författningspolitiska utgångspunkt är folksuveränitetsprincipen.
All (offentlig) makt skall utgå från folket. Riksdagen är folkets främsta
företrädare. Ingen makt förutom folket självt skall stå över riksdagen.
Därför menar jag att förslag om författningsdomstol bör avvisas.
Riksdagen är folkets främsta företrädare. Det kräver ett högt valdeltagande
och att den valda församlingen åtnjuter ett brett förtroende. Det förutsätter
i sin tur att riksdagen upplevs som rimligt representativ, i synnerhet
vad gäller politiska och ideologiska ståndpunkter, men även t.ex. vad
gäller könsfördelning. Av bl.a. detta skäl bör ett valsystem med långtgående
proportionalitet mellan partierna bibehållas.
Det är viktigt att inte anlägga ett alltför snävt statsrättsligt perspektiv
på författningsanalysen utan lägga särskild vikt vid hur Regeringsformen,
eller rättare sagt de konstitutionella förhållanden och institutioner
som den reglerar, samverkar med samhället och medborgarna. Här krävs såväl
ett klass- som ett könsperspektiv i analysen. I motion 2002/03:K296 har
Vänsterpartiet särskilt lyft fram behovet av en analys ur könsperspektiv
och jag delar utskottsmajoritetens bedömning att en sådan analys finner
en naturlig plats i den kommande författningsöversynen.

6.      Författningsutredning, punkt 1 (mp)
Gustav Fridolin (mp) anför:
De frågor som tas upp i motioner som behandlas i denna del av betänkandet
kommer med stor sannolikhet att tas upp i den kommande parlamentariska
översynen av regeringsformen. Miljöpartiet delar därför utskottets bedömning
att motionerna bör avslås. Vi delar dock i sak den uppfattning som framförs
i motion 2003/04:K296 om behovet av en översyn av författningen ur ett
könsperspektiv. Vi är inte lika positiva till tankarna om att
författningsöversynen bör ske i konventsform, även om vi gärna understryker
vikten
av ett öppet förfarandesätt där frivilligorganisationer såväl som övriga
delar av det civila samhället har möjlighet att aktivt delta i
utredningsarbetet.
Den nya grundlagen skall bli allas grundlag. Därför kommer Miljöpartiet
i de författningspolitiska samtalen främst att prioritera två områden:
Relationen mellan riksdag och regering. Vi anser att den folkvalda riksdagens
ställning på flera sätt bör stärkas, bl.a. handlar det om EU-frågor,
utnämningsmakten och möjligheten att förmå regeringen att efterfölja av
riksdagen fattade beslut. Vi tror också att Sverige skulle tjäna på en
starkare lagprövning.
Ökat medborgerligt engagemang. Erfarenheterna av ett sjunkande valdeltagande
måste ligga till grund när man ser över regeringsformen. Det medborgerliga
engagemanget kan bl.a. stärkas genom skilda valdagar, ökat inslag av
personval, stärkt folkinitiativ och folkomröstningsinstitut samt sänkt
rösträttsålder och begränsning av möjligheten till återval (s.k.
rotationsprincip).

7.      Flernivådemokrati och kommunal självstyrelse, punkt 2 (m)
Gunnar Hökmark (m), Henrik S Järrel (m) och Nils Fredrik Aurelius (m)
anför:
Vi vill framhålla att ett samhälle som värdesätter den enskildes rätt och
självständighet måste bygga på demokratiska institutioner som gör det
lätt för varje människa att påverka, inte bara personliga angelägenheter,
utan också offentliga beslut. Detta talar enligt vår mening för att
kommunerna tillerkänns en viktig roll i det demokratiska systemet. Det
åligger kommunerna att följa generella regler. Inom sådana ramar måste
det dock finnas stor frihet. Enligt vår uppfattning kräver självständiga
kommuner en stat som både respekterar och värdesätter olikheter.
En stark kommunal självstyrelse är att lägga makten nära människorna. Vi
förordar därför en i grundlagen förstärkt kommunal självstyrelse i enlighet
med vad som anförs i motionerna 2002/03:K281 yrkandena 1 och 2, 2002/03:K304
yrkande 3, 2002/03:K379 yrkande 5, 2003/04:K224 yrkandena 1 och 2 och
2003/04:K271 yrkande 5.

8.      Flernivådemokrati och kommunal självstyrelse, punkt 2 (fp)
Tobias Krantz (fp) och Liselott Hagberg (fp) anför:
Enligt vår uppfattning har den kommunala självstyrelsen en fundamental
betydelse för den svenska demokratin. Under senare tid har dock den lokala
självstyrelsen minskat i omfång genom regler som inskränkt kommunernas
såväl politiska som finansiella autonomi. Vi anser att denna utveckling
måste brytas.
Folkpartiet liberalerna anser att en modell för hur nya statliga ålägganden
gentemot kommuner och landsting skall följas av statlig finansiering bör
utredas.
Därutöver bör en särskild kompetenskatalog för maktfördelningen mellan
nationell, regional och lokal nivå införas. På vissa sakområden bör därmed
staten respektive kommunerna kunna ges exklusiv beslutskompetens. Inom
andra sektorer kan delad kompetens vara att föredra. I enlighet med vad
som anförs i motionerna 2002/03:K282 yrkande 6 och 2003/04:K290 yrkandena
8-10 förordar vi således att nu beskrivna åtgärder vidtas för att värna
det lokala självstyret.

9.      Flernivådemokrati och kommunal självstyrelse, punkt 2 (kd)
Ingvar Svensson (kd) anför:
I mitt särskilda yttrande om författningsutredning har frågor om grundlagsskydd
för den kommunala självstyrelsen hög prioritet. Jag förutsätter således
att dessa frågor blir föremål för seriösa diskussioner i den kommande
författningsutredningen.

10.     Flernivådemokrati och kommunal självstyrelse, punkt 2 (c)
Kerstin Lundgren (c) anför:
En översyn av regeringsformen utifrån federalismens principer skulle skapa
förutsättningar att forma en verklig flernivådemokrati. Därmed skulle
inte bara det civila samhället och individen stärkas, utan också den
kommunala självstyrelsens rum skulle bli tydligt - likväl som den regionala,
nationella och kontinentala nivåns rum.
Härmed skulle det kommunala självstyret inte kunna inskränkas annat än
genom kommunernas samtycke eller med hänvisning till regeringsformens
fri- och rättigheter.
Med en översyn av gällande författning utifrån federalismens principer
följer även en ökad tydlighet kring finansieringsfrågorna. Här förutsätts
att den s.k. finansieringsprincipen utvecklas och gäller strikt vid
statliga beslut som rör annan demokratisk nivås ekonomi.
Såväl Ansvarskommittén som den kommande författningsutredningen berör
frågor som hänger samman med de frågor som aktualiseras i motionerna från
Maud Olofsson m.fl. (c). Här finns skäl att stryka under vikten av att
inte de båda utredningarna ges sådana begränsningar att frågor antingen
hamnar mellan stolarna eller blockeras.

11.     Antalet riksdagsledamöter, punkt 3 (kd)
Ingvar Svensson (kd) anför:
En bred översyn av regeringsformen kan också ta i beaktande om riksdagen
har en optimal storlek. Sådana överväganden bör ta hänsyn till sambandet
mellan ändamålsenlighet och antalet riksdagsledamöter.

12.     Regeringens verkställande av riksdagens beslut, punkt 13 (m, fp)
Gunnar Hökmark (m), Henrik S Järrel (m), Tobias Krantz (fp), Nils Fredrik
Aurelius (m) och Liselott Hagberg (fp) anför:
Våren 2003 skärpte konstitutionsutskottet praxisen i fråga om regeringens
verkställande av riksdagsbeslut i form av tillkännagivanden. Det skedde
dels mot bakgrund av regeringens allmänna redogörelse för hur riksdagsbeslut
hade hanterats, dels med anledning av ett särskilt anmält ärende till
utskottet. Det finns anledning att med stor uppmärksamhet följa utvecklingen
också framöver.
Regeringens verkställande av riksdagsbeslut aktualiserar principiella
frågor som rör relationerna mellan regering och riksdag. Eftersom dessa
frågor kommer att beröras i den kommande författningsutredningen väljer
vi denna gång att inte reservera oss.

13.     Lagreglerad insyn i Riksbankens verksamhet (m, fp)
Gunnar Hökmark (m), Henrik S Järrel (m), Tobias Krantz (fp), Nils Fredrik
Aurelius (m) och Liselott Hagberg (fp) anför:
I flertalet länder med självständig centralbank föreskrivs i lag att
protokollen från centralbankens direktionssammanträden skall offentliggöras.
Den ordning som man har valt för den svenska riksbankens del innebär att
Riksbanken frivilligt offentliggör protokollen från direktionens sammanträden,
vilket sker med allt kortare tidseftersläpning. De farhågor från
sekretessynpunkt som ansågs utgöra hinder mot en lagreglering har visat sig
vara ogrundade. Vi förordar därför, i likhet med vad vi gjort vid
finansutskottets tidigare behandling av frågan om protokollens offentliggörande,
att den ordning som nu tillämpas av Riksbanken bör förankras i riksbankslagen.

Därutöver förordar vi, i likhet med vad vi anfört i finansutskottet, att
rätten till offentlig utfrågning av riksbankschefen eller övriga
direktionsmedlemmar i Riksbanken bör lagregleras. Vi vill framhålla att en
politiskt oberoende centralbank både är väl förenlig med och förutsätter
en effektiv demokratisk insyn och kontroll. För att säkra allmänhetens
insyn anser vi att det i riksbankslagen bör föreskrivas en rätt att hålla
offentliga utskottsutfrågningar med företrädare för Riksbanken.

14.     Lagreglering av Riksbankens offentliggörande av sina protokoll
(mp)
Gustav Fridolin (mp) anför:
Jag vill framhålla att en självständig riksbank förutsätter att det finns
möjligheter till demokratisk insyn och kontroll. Någon skyldighet att
offentliggöra direktionens protokoll infördes inte i samband med reformen
av den svenska riksbanken. Nuvarande ordning, som innebär att Riksbanken
frivilligt offentliggör direktionsprotokollen, har visat sig fungera väl
i praktiken och att några problem ur sekretessynpunkt inte har uppstått.
Jag anser därför, i likhet med vad Miljöpartiet anfört vid frågans
behandling i finansutskottet, att den ordning som nu tillämpas av Riksbanken
bör komma till uttryck i riksbankslagen.
Det finns vidare anledning att också överväga möjligheten till samråd
mellan Riksbankens ledning och riksdagen i valutapolitiska frågor, möjligen
genom informella konsultationer på motsvarande sätt som i säkerhetspolitiska
frågor.

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Motioner från allmänna motionstiden hösten 2002
2002/03:K203 av Rolf Gunnarsson (m):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs
om att minska antalet ledamöter i Sveriges riksdag till 249 ledamöter.
2002/03:K241 av Maud Olofsson m.fl. (c):

11.        Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag till
grundlagsändringar som möjliggör ett stärkt kommunalt självstyre.
22.        Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i
motionen anförs om vikten av att den vertikala maktdelningen stärks i Sverige.
23.        Riksdagen begär att regeringen tillsätter en konstitutionell
utredning med uppgift att se över hur en grundlag som utgår från att makten
kommer underifrån skulle utformas.
24.        Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i
motionen anförs om att kravet på en prövning i Lagrådet bör göras mer
tvingande.
38.        Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i
motionen anförs om en lagstiftning med utkrävbara individuella rättigheter
och förstärkt kommunalt självstyre.
2002/03:K246 av Nyamko Sabuni (fp):
Riksdagen beslutar att upphäva första meningen i 6 kap. 9 § RF.
2002/03:K267 av Mats Einarsson m.fl. (v):

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om behovet av ändring av regeringsformen vad gäller bestämmelser
om behandlingen av förslag till grundlagsändring och yrkanden om folkomröstning
om sådant förslag.
2. Riksdagen tillkännager för riksdagsstyrelsen som sin mening vad
i motionen anförs om behovet av ändring av riksdagsordningen vad gäller
bestämmelser om behandlingen av förslag till grundlagsändring och yrkanden
om folkomröstning om sådant förslag.
2002/03:K281 av Henrik S Järrel (m):

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om inomkommunal skatteutjämning.
2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om ändring av grundlagsregleringen i 1 kap. 7 § andra stycket
regeringsformen.
2002/03:K282 av Helena Bargholtz m.fl. (fp):

4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om en författningsdomstol.
6. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om en kompetenskatalog för maktfördelningen mellan nationell,
regional och lokal nivå.
8. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i
motionen anförs om reglerna om kungahusets medlemmars religionstillhörighet
enligt 4 § successionsordningen.
2002/03:K286 av Birgitta Ohlsson m.fl. (fp):

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening att monarkin
såsom statsskick bör avskaffas till förmån för en statschef som utses av
riksdagen.
2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening att den nya
statschefstjänsten skall inordnas i dagens parlamentariska styrelseskick.

2002/03:K296 av Mats Einarsson m.fl. (v):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs
om behovet av att tillsätta en utredning som kritiskt granskar och analyserar
vår författning ur ett könsmaktsperspektiv.
2002/03:K301 av Hillevi Larsson (s):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs
om att alla svenska medborgare som fyllt 18 år, kungliga eller icke, skall
ha fullständig frihet att själva välja vem de vill gifta sig med under
förutsättning att personen är myndig.
2002/03:K304 av Marietta de Pourbaix-Lundin (m):

3. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag till sådana
ändringar i regeringsformen och kommunallagen att det kommunala självstyret
förstärks i enlighet med vad som anförs i motionen.
2002/03:K315 av Gudrun Schyman m.fl. (v):

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om införande av en statsstyrelse byggd på folkets val (republik).
2. Riksdagen begär av regeringen förslag till de ändringar av
grundlagarna som för en sådan tankes förverkligande skulle erfordras.
2002/03:K321 av Gustav Fridolin (mp):

4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om att samma regler om medborgarinitiativ bör gälla på landstings-
och riksdagsnivå som på kommunal nivå.
2002/03:K360 av Ingvar Svensson m.fl. (kd):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs
om en utredning om subsidiaritetsprincipen i syfte att göra den till en
vägledande norm för den demokratiska uppbyggnaden.
2002/03:K362 av Ingvar Svensson m.fl. (kd):
Riksdagen begär av regeringen en parlamentarisk utvärdering av 1974 års
regeringsform enligt vad som i motionen anförs.
2002/03:K372 av Ingvar Svensson m.fl. (kd):
Riksdagen begär att regeringen tillsätter en utredning med syfte att
fastställa en tydlig kommunal kompetens i grundlagen, t.ex. genom en
hänvisning till en särskild kommunalordning likartad riksdagsordningen,
enligt vad i motionen anförs.
2002/03:K379 av Bo Lundgren m.fl. (m):

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om en utredning av de författningsfrågor som aktualiseras i motionen.
2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om maktdelning.
5. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag till ändring
av grundlagsregleringen av den lokala självstyrelsen i enlighet med vad
som anförs i motionen.
14.        Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i
motionen anförs om lagprövningsrätten, uppenbarhetsrekvisitet och
författningsdomstol.
15.        Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i
motionen anförs om domstolarnas konstitutionella ställning.
22.        Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i
motionen anförs om riksdagens storlek och dess arbetsformer.
2002/03:K397 av Mikaela Valtersson och Mikael Johansson (båda mp):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs
om en åtgärdsplan för att avveckla monarkin.
2002/03:K398 av Gustav Fridolin (mp):
Riksdagen begär att regeringen tillsätter en utredning som ser över behovet
av en svensk författningsdomstol i enlighet med vad i motionen anförs.
2002/03:K425 av Mikael Damberg (s):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs
om värdet av en övergång till ett republikanskt statsskick vid nästa
författningsändring.
2002/03:Ju364 av Lars Leijonborg m.fl. (fp):

21.        Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i
motionen anförs om den svenska rättsordningen och EU.
22.        Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i
motionen anförs om inrättande av en författningsdomstol.
2002/03:Sf289 av Peter Eriksson m.fl. (mp):

15.        Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag till ändring
av grundlagens 10-årskrav på svenskt medborgarskap vid tillsättning av
ministrar.
Motioner från allmänna motionstiden hösten 2003
2003/04:K206 av Rolf Gunnarsson (m):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs
om att förbjuda statsråd/statsministrar att "döpa" våra skattepengar med
sina namn.
2003/04:K213 av Rolf Gunnarsson (m):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs
om att minska antalet ledamöter i Sveriges riksdag till 249.
2003/04:K214 av Gustav Fridolin (mp):

3. Riksdagen begär att regeringen återkommer till riksdagen med
förslag om lämplig lagstiftning för att ge möjlighet till beslutande
folkomröstningar på andra datum än vid ordinarie valdag.
2003/04:K222 av Maud Olofsson m.fl. (c):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs
om att en ny samhällsordning för 2000-talet, federalismens principer, en
öppnare samhällsorganisation och ett stärkt civilsamhälle skall utgöra
grunden för en översyn av regeringsformen.
2003/04:K223 av Maud Olofsson m.fl. (c):

4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om frågan om att tolkningsföreträde när det gäller finansieringsprincipen
måste klargöras.
7. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om vikten av att den vertikala maktdelningen stärks i Sverige.
2003/04:K224 av Henrik S Järrel (m):

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om mellankommunal skatteutjämning.
2. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag till ändring
av grundlagsregleringen 1 kap. 7 § andra stycket regeringsformen i enlighet
med vad som anförs i motionen.
2003/04:K232 av Peter Danielsson och Tobias Billström (båda m):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs
om att ta bort kravet på tio års medborgarskap för att bli statsråd.
2003/04:K240 av Torsten Lindström (kd):
Riksdagen beslutar om sådan ändring av grundlagen att statschefen och
övriga medlemmar i den kungliga familjen erhåller religionsfrihet på samma
villkor som rikets övriga invånare.
2003/04:K271 av Bo Lundgren m.fl. (m):

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om en utredning av de författningsfrågor som aktualiseras i motionen.
2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om maktdelning.
5. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag till ändring
av grundlagsregleringen av den lokala självstyrelsen i enlighet med vad
som anförs i motionen.
15.        Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i
motionen anförs om lagprövningsrätten, uppenbarhetsrekvisitet och
författningsdomstol.
16.        Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i
motionen anförs om domstolarnas konstitutionella ställning.
24.        Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i
motionen anförs om riksdagens storlek och dess arbetsformer.
2003/04:K289 av Tobias Krantz m.fl. (fp):

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om att inrätta en författningsdomstol.
6. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om att strama upp rutinerna för verkställande av
riksdagsbeslut.
2003/04:K290 av Lars Leijonborg m.fl. (fp):

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om en ny svensk författning.
3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om att ett svenskt författningskonvent bör sammankallas med ett
brett deltagande från hela samhället.
8. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om att värna det lokala självstyret.
9. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om att utreda en modell för hur nya statliga åligganden på kommuner
och landsting enligt lag skall följas av statlig finansiering.
10.        Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i
motionen anförs om att införa en kompetenskatalog som reglerar maktförhållandena
mellan nationell, regional och lokal nivå.
12.        Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i
motionen anförs om reglerna om kungahusets medlemmars religionstillhörighet
enligt successionsordningens 4 §.
2003/04:K303 av Magdalena Andersson och Anita Sidén (båda m):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs
om att analysera och utreda formerna för regeringens verkställande av
riksdagens beslut.
2003/04:K317 av Åsa Domeij m.fl. (mp):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs
om en åtgärdsplan för att avveckla monarkin.
2003/04:K326 av Hillevi Larsson (s):
Riksdagen beslutar om sådan ändring av successionsordningen att alla
svenska medborgare som fyllt 18 år, har fullständig frihet att själv välja
vem han eller hon vill gifta sig med under förutsättning att den personen
är myndig.
2003/04:K330 av Gustav Fridolin (mp):

1. Riksdagen beslutar upphäva 5 kap. 7 § regeringsformen.
2. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag till ändringar
av successionsordningen i enlighet med vad som anförs i motionen.
2003/04:K340 av Karin Granbom och Nina Lundström (båda fp):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs
om att votering i fråga som rör grundlagsändring tidigast får ske
kalenderåret efter det att allmänt val hållits.
2003/04:K347 av Hans Backman (fp):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs
om att hela det statliga apanaget, precis som annan skattefinansierad
verksamhet, bör redovisas och granskas offentligt.
2003/04:K363 av Tobias Krantz m.fl. (fp):

8. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om religionsfrihet för statschefen, prinsar och prinsessor.
2003/04:K364 av Björn von der Esch (kd):
Riksdagen begär att regeringen låter utreda definitionen av "folket" så
som begreppet ingår i RF 1 kap. 1 § första satsen "All offentlig makt i
Sverige utgår från folket".
2003/04:K381 av Ulla Hoffmann m.fl. (v):

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om en utredning om Riksbankens ställning, den demokratiska styrningen
och insynen i Riksbanken.
2003/04:K389 av Peter Eriksson m.fl. (mp):

2. Riksdagen begär att regeringen tillsätter en parlamentarisk
utredning för att se över regeringsformen i syfte att stärka riksdagens
formella och faktiska ställning i EU-arbetet.
2003/04:K401 av Britt-Marie Lindkvist och Anders Karlsson (båda s):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i motionen
anförs om öppen redovisning av alla medel som anslås till hovstaten.
2003/04:K413 av Kerstin Lundgren (c):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening i vad motionen anförs
om ett svenskt demokratikonvent som ett led i översynen av regeringsformen.

2003/04:K437 av Birgitta Ohlsson m.fl. (fp):

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om att monarkin såsom statsskick bör avskaffas.
2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om att så länge som monarkin existerar som statsskick bör kungen
fråntas sin roll som ordförande för Utrikesnämnden.
3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om att så länge som monarkin existerar som statsskick bör utländska
ambassadörer överlämna sina kreditivbrev hos talmannen eller utrikesministern.
4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om att så länge som monarkin existerar som statsskick bör
utrikesministern utfärda utnämningsbreven till svenska konsuler utomlands.
5. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om att så länge som monarkin existerar som statsskick bör
statschefsrollen i förhållande till främmande makt utövas av talmannen eller
statsministern.
2003/04:K438 av Johan Löfstrand och Fredrik Olovsson (båda s):

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i
motionen anförs om behovet av en översyn av vårt framtida statsskick.
2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i
motionen anförs om vikten av öppen redovisning av anslaget till hovstaten.

2003/04:K441 av Lars Lilja och Britta Rådström (båda s):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs
om förtroendevalda i kommun, landsting eller riksdag som under en
mandatperiod lämnar sitt parti.
2003/04:Ju477 av Johan Pehrson m.fl. (fp):

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om att införa ett förstärkt skydd i grundlagen för den dömande
makten.

Bilaga 2
Rapport från uppföljning och utvärdering av vissa frågor om formerna för
grundlagsändring
Sammanfattning
I denna rapport redovisas den uppföljning och utvärdering som
konstitutionsutskottet låtit utföra av vissa frågor som rör formerna för
grundlagsändring.
Inledning
I samband med riksdagens behandling av grundlagsärendet om ändringar i
regeringsformen rörande bl.a. samarbetet i EU (prop. 2001/02:72, bet.
2001/02:KU18, bet. 2002/03:KU6, rskr. 15-16) uppkom en diskussion beträffande
gällande ordning i riksdagen i samband med grundlagsändring  dels i fråga
om folkomröstning om vilande grundlagsförslag, dels i fråga om beslutsordningen
i ärende om vilande grundlagsförslag.
Utskottet beslutade den 28 maj 2003 att låta de ovan nämnda frågorna bli
tema för en uppföljning och utvärdering inom utskottet.
Folkomröstning om vilande grundlagsförslag
När det gäller uppföljningen och utvärderingen beträffande de bestämmelser
som reglerar möjligheterna att yrka folkomröstning om vilande grundlagsförslag
konstateras i rapporten att gällande regler innebär att det kan uppkomma
en konflikt mellan å ena sidan intresset av att kunna iaktta den
femtondagarsfrist som föreskrivs i 8 kap. 15 § tredje stycket RF för att
framställa ett yrkande om folkomröstning och å andra sidan intresset av att
låta utskottsbehandlingen av ett grundlagsärende pågå så länge som möjligt
under den tid riksdagen är samlad före sommaruppehållet. I rapporten
konstateras att inte ens då man införde reglerna om möjlighet att yrka
folkomröstning i en grundlagsfråga löste man helt och fullt denna konflikt.

Däremot fanns fram till 1995 en bestämmelse i riksdagsordningen som
föreskrev att riksmötet skulle pågå till dess att ett redan väckt yrkande
om folkomröstning hade prövats. Numera ingår i talmannens behörighet att
besluta att ett uppehåll i kammarens arbete skall avbrytas för t.ex. ett
sådant ändamål. Någon skyldighet för talmannen att göra så föreligger
dock inte.
Nuvarande reglering ger vid handen att det är av stor betydelse, för att
femtondagarsfristen skall kunna iakttas, att utskottsbehandlingen av ett
grundlagsärende avslutas inom sådan tid att rikdagen hinner fatta beslut
i ärendet och femtondagarsfristen löpa ut innan kammarens arbete avslutas
före sommaruppehållet.
En riksdagsbehandling av ett grundlagsärende som inte sker alltför sent
före sommaruppehållet är också av betydelse för att tillräckligt utrymme
skall finnas för en allmän debatt kring ärendet. Detta torde inte minst
vara viktigt om grundlagsärendet blir föremål för en folkomröstning.
Beslutsordningen i ärende om vilande grundlagsförslag
I fråga om uppföljningen och utvärderingen av reglerna som rör beslutsordningen
i ärende om vilande grundlagsförslag konstateras att det inte finns
uttryckliga regler för vilken beslutsordning som skall tillämpas vid den
prövningen av ett vilande grundlagsförslag. Emellertid kan man inte säga
att praxis har vuxit fram på ett oreglerat område. Av särskild betydelse
är dels  reglerna för vad som är ett lagärende i riksdagen och hur ett
sådant avgörs, dels  kravet på att de två riksdagsbesluten om att ändra
grundlag skall vara likalydande. Dessa regler i samverkan ger vid handen
den beslutsordning som hitintills tillämpats vid det slutliga beslutet.
Vidare
konstateras att om man skall hårdra resonemanget kan man påstå att det
egentligen inte är fråga om någon beslutsordning framvuxen genom praxis.
Reglerna tycks nämligen inte ge utrymme för någon alternativ beslutsordning.
Ett lagärende avgörs ju genom att riksdagen beslutar i fråga om den
aktuella lagen som sådan, dvs. i fråga om helheten. Ett beslut om att ett
grundlagsförslag skall vila innebär således att det är den föreslagna
lagen, sådan den ser ut efter delbesluten, som preliminärt antas. För att
de båda riksdagsbesluten skall bli likalydande, måste också det slutliga
beslutet avse denna lag, dvs. helheten.
Vid en närmare granskning av framför allt de grundlagsärenden där en
diskussion har uppstått kring hur dessa ärenden skall slutligen avgöras,
synes diskussionerna inte ha gällt beslutsordningen i sig och reglerna
för denna. I stället synes diskussionen ha gällt just den valda "enheten",
dvs. hur man i respektive fall har "paketerat" grundlagsärendet. I
samtliga fall har det handlat om att man har ansett att "paketet" har varit
för stort, dvs. att det har inte rört en enda utan - som man uppfattat
det - flera sakfrågor.
På vilka sätt har det då betydelse hur man "paketerar" ett grundlagsärende?
I rapporten konstateras att problem uppstår om en avvikande minoritetsmening
finns i en viss fråga och minoriteten inte accepterar att det är fråga om
en avvikande mening i en delfråga, utan anser att reservationsrätt rörande
denna fråga borde föreligga även vid det slutliga beslutet. Man kan också
tänka sig ett fall där majoriteten i ett grundlagsärende svänger mellan
det första och det slutliga beslutet, och den nya majoriteten i riksdagen
vill förkasta det vilande beslutet. Ett för stort "paket" kan då uppfattas
"binda upp" riksdagsmajoriteten och göra det svårare att förkasta ett
grundlagsförslag.
Ett alltför stort "grundlagspaket" synes dock utgöra ett särskilt problem
när det gäller möjligheten enligt 8 kap. 15 § tredje stycket RF att besluta
om folkomröstning i en grundlagsfråga. Yrkande om sådan folkomröstning
kan framställas inom femton dagar från det att riksdagen antog det aktuella
grundlagsförslaget som vilande. Ett sådant yrkande kan alltså framställas
efter  att riksdagen har fattat sitt första beslut, dvs. vid en tidpunkt
då det saknas möjlighet att "paketera om" ett grundlagsärende som uppfattas
som alltför stort för att utgöra en lämplig folkomröstningsfråga.
När det gäller frågan om vem som avgör huruvida det är fråga om ett eller
flera grundlagsärenden redovisas i rapporten att konstitutionsutskottet
i ett fall delade upp ett grundlagsärende, såsom det presenterats av
regeringen i en proposition, på tre ärenden vid riksdagsbehandlingen.
Därutöver har i åtminstone två fall vid riksdagsbehandlingen diskuterats
om de då aktuella grundlagsärendena skulle delas upp på fler ärenden.
Beträffande frågan om vid vilken tidpunkt ett grundlagsärende senast skall
delas upp på två eller fler ärenden, anförs i rapporten att detta skall
ske inför det första riksdagsbeslutet. Att göra en sådan uppdelning inför
riksdagens andra beslut, när det redan finns en preliminärt antagen lag
om ändring i aktuell grundlag, torde inte vara i överensstämmelse med
kravet på likalydande beslut i 8 kap. 15 § första stycket RF.
1 Inledning
1.1 Bakgrund
Enligt 4 kap. 18 § riksdagsordningen ingår numera som en uppgift i utskottens
beredning av ärenden att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut inom de
ämnesområden som respektive utskott har att bereda.
I samband med riksdagens behandling av grundlagsärendet om ändringar i
regeringsformen rörande bl.a. samarbetet i EU (prop. 2001/02:72, bet.
2001/02:KU18, bet. 2002/03:KU6, rskr. 15-16) uppkom en diskussion rörande
gällande ordning i riksdagen i samband med grundlagsändring dels i fråga
om beslutsordningen i ärende om vilande grundlagsförslag, dels i fråga om
folkomröstning om vilande grundlagsförslag.
Vid den allmänna motionstiden 2002 avlämnades motion 2002/03:K267 av Mats
Einarsson m.fl. (v) med yrkanden om att regeringen respektive riksdagsstyrelsen
skall ges till känna vad i motionen anförs om behovet av ändring i
regeringsformen respektive riksdagsordningen vad gäller bestämmelser om
behandlingen av förslag till grundlagsändring och yrkanden om folkomröstning
om sådant förslag. Motionen planeras bli behandlad i utskottet i samband
med andra motioner rörande författningsfrågor under våren 2004.
Under hösten 2002 fanns en samstämmig mening i konstitutionsutskottet att
man borde återkomma till ovan nämnda frågor vid ett lämpligt tillfälle.
Ett sådant tillfälle skulle kunna vara ett uppföljningsprojekt med dessa
frågor som tema. Målet för ett sådant projekt kunde vara att dels grundligt
belysa de aktuella frågeställningarna, dels utgöra underlag inför utskottets
behandling av den ovan nämnda motionen.
Utskottet beslutade den 28 maj 2003 att låta de ovan nämnda frågorna bli
tema för ett uppföljnings- och utvärderingsprojekt inom utskottet.
Genomförandet
Uppföljningen och utvärderingen har bedrivits på så sätt att en inledande
analys av de aktuella frågeställningarna har gjorts inom utskottskansliet.
Analysen har redovisats i en promemoria för var och en av frågeställningarna.
Därefter har analysen diskuterats vad gäller frågan om folkomröstning om
vilande grundlagsförslag med dels en sakkunnig från Valmyndigheten, dels
en expertreferensgrupp bestående av docenten Thomas Bull vid Juridiska
institutionen, Uppsala universitet och chefen för riksdagens kammarkansli,
Ulf Christoffersson.
Analysen rörande frågan om beslutsordningen i ärenden om vilande
grundlagsförslag har diskuterats med en expertreferensgrupp bestående av
dåvarande chefsjustitieombudsmannen Claes Eklundh, departementsrådet Henrik
Jermsten, Justitiedepartementet/L6 och chefen för riksdagens kammarkansli,
Ulf Christoffersson.
En parlamentarisk referensgrupp bestående av riksdagsledamöterna Pär-Axel
Sahlberg och Helene Petersson (s), Nils Fredrik Aurelius (m), Tobias Krantz
(fp), Ingvar Svensson (kd), Kerstin Lundgren (c), Gustav Fridolin (mp)
och Mats Einarsson (v) har också biträtt projektet. I denna grupp har
analysen av de båda frågeställningarna samt synpunkterna från
expertreferensgrupperna diskuterats.
Dispositionen
I rapporten redogörs först för frågeställningen rörande folkomröstning i
en grundlagsfråga. Därefter redovisas frågeställningen beträffande
beslutsordningen i ärende om vilande grundlagsförslag. Rapporten avslutas
med en kommentar rörande de båda frågeställningarnas beröringspunkter.
2 Folkomröstning om vilande grundlagsförslag
2.1 Inledning
I denna del av rapporten belyses frågeställningen rörande folkomröstning
om vilande grundlagsförslag. Texten har disponerats på så sätt att den
för frågeställningen aktuella motionen först redovisas. Därefter redogörs
i ett avsnitt för gällande regler om sådan folkomröstning. Detta avsnitt
avslutas med en sammanfattning och kommentar. I avsnittet som följer därpå
behandlas frågeställningen hur sent under ett riksmöte som ett beslut om
folkomröstning i en grundlagsfråga kan fattas. Även detta avsnitt avslutas
med en sammanfattning och kommentar. Denna del av rapporten avslutas med
en kommentar.
2.2 Motionen
Som nämnts ovan avlämnades vid den allmänna motionstiden 2002 en motion
- motion 2002/03:K267 av Mats Einarsson m.fl. (v) - med yrkanden om att
regeringen respektive riksdagsstyrelsen skall ges till känna vad i motionen
anförs om behovet av ändring av regeringsformen respektive riksdagsordningen
vad gäller bestämmelser om behandlingen av förslag till grundlagsändring
och yrkanden om folkomröstning om sådant förslag.
I motionen påpekas att i diskussionerna kring grundlagsärendet om ändringar
i bl.a. 10 kap. RF våren 2002 hävdades att frågan borde avgöras genom
folkomröstning. Den sena riksdagsbehandlingen av frågan innebar dock vissa
problem. Motionärerna anför att talmannen inte ansåg att femtondagarsregeln
i 8 kap. 15 § RF medförde att hon var tvungen att skjuta upp sommaruppehållet
eller kalla till extra sammanträde. De som ville pröva frågan om folkomröstning
menade att talmannen därmed använde riksdagsordningen för att vägra den
femtondagarsfrist som anges i regeringsformen.
Motionärerna anser att det är tveksamt om ett beslut om folkomröstning om
vilande grundlagsförslag över huvud taget är praktiskt genomförbart om
det fattas i ett sent skede. Såväl de formella som praktiska problem som
beskrivits i motionen talar för att en översyn av regelverket bör göras.
Motionärerna framhåller att det minoritetsskydd som bestämmelserna om
folkomröstning utgör måste vara möjligt att tillämpa i praktiken. Det är
enligt motionärerna också olyckligt om en regel i regeringsformen, som
har uppfattats som en garanti och en del av minoritetsskyddet, kan sättas
ur spel av riksdagsordningens (RO) bestämmelser om sammanträdestider. En
möjlighet är att komplettera den gällande tidsgränsen för framläggande av
förslag om grundlagsändring med en tidsgräns för riksdagens beslut i sådant
ärende. Motionärerna framhåller att kravet att ett beslut om folkomröstning
skall vara praktiskt genomförbart måste förenas med behovet av tillräcklig
tid för utskottsbehandling och offentlig debatt innan beslut fattas. Även
andra relevanta regler i regeringsformen och rikdagsordningen kan behöva
ses över i detta sammanhang. Detta bör riksdagen som sin mening ge regeringen
respektive riksdagsstyrelsen till känna.
2.3 Gällande regler
Regeringsformen
Lagtext
Enligt 8 kap. 15 § tredje stycket regeringsformen (RF) skall folkomröstning
om vilande grundlagsförslag anordnas, om yrkande därom framställs av minst
en tiondel av riksdagens ledamöter och minst en tredjedel av ledamöterna
röstar för bifall till yrkandet. Sådant yrkande skall framställas inom
femton dagar från det att riksdagen antog grundlagsförslaget som vilande.
Yrkandet skall inte beredas i utskott.
Propositionen
Bestämmelsen i 8 kap. 15 § tredje stycket RF om folkomröstning om vilande
grundlagsförslag trädde i kraft den 1 januari 1980 och gäller alltjämt.
Den har dock aldrig tillämpats. I förarbetena (prop. 1978/79:195, s. 52
f.) framhölls att all offentlig makt i Sverige utgår enligt regeringsformens
(RF) inledande stadgande från folket. Vissa principiella skäl talade därför
för att folket skulle få möjlighet att ta direkt del i den beslutsprocess
som syftar till att ställa upp de grundläggande reglerna om vilka organ
som skall utöva denna makt, om hur makten skall fördelas mellan dem och
om vilka gränser som skall sättas för den offentliga maktutövningen.
Föredragande statsrådet anförde att de principiella skälen för folkomröstning
som ett led i grundlagsstiftningsförfarandet ytterligare hade ökat i styrka
i och med att det i regeringsformen hade först in ett omfattande regelsystem
med uppgift att skydda de medborgerliga fri- och rättigheterna mot angrepp
från det allmännas sida.
Rättighetsskyddsutredningen hade erinrat om att två av de tyngsta skälen
mot folkomröstningar - svårigheterna att formulera frågorna och svårigheterna
att tolka omröstningsresultaten - skulle komma att sakna bärkraft i fråga
om grundlagsomröstningar som får den formen att folket endast har att
säga ja eller nej till ett förslag som dessförinnan har antagits som
vilande av riksdagen. Mot bakgrund av det anförda förordade föredragande
statsrådet, i likhet med kommittén, att grundlagsstiftningsförfarandet
kompletterades med ett folkomröstningsinstitut som innebär att beslutande
folkomröstning i en grundlagsfråga kan förrättas efter det första men
före det andra av de två riksdagsbesluten.
Vidare kom föredragande statsrådet till slutsatsen att folkomröstning av
det slag som det här var frågan om borde komma till stånd först efter
särskilt beslut, men att ett sådant beslut skulle kunna fattas redan av
en minoritet av riksdagens ledamöter. Därutöver borde gälla att ett sådant
yrkande skulle få framställas endast under en ganska kort tidsperiod efter
beslutet att anta ett grundlagsförslag som vilande.
Föredragande statsrådet framhöll också att för de rådgivande folkomröstningarnas
del gäller att besluten om de frågor som skall ställas till medborgarna
och om tidpunkten för omröstning skall ha formen av lag. Skälet härtill
är att dessa beslut ofta innefattar besvärliga ställningstaganden av stor
politisk betydelse. Föredragande statsrådet påpekade att några sådana
svårigheter inte föreligger såvitt gäller folkomröstningar i
grundlagsstiftningsfrågor. Både frågeställningen och tidpunkten är på förhand
givna.
Det fanns därför enligt honom inte någon anledning vare sig att ge
beslutet om en sådan folkomröstning lagform eller att bereda frågan i utskott.
Föredragande statsrådet ansåg att beslutsförfarandet i stället borde
utformas efter mönster av vad som gäller för beslut om misstroendeförklaring
mot statsråd. Den enda punkt i sammanhanget som enligt honom skulle kunna
ge upphov till svårigheter gäller vad som skall anses vara ett vilande
grundlagsförslag i motsats till två eller flera. Han påpekade att det av
2 kap. 9 § riksdagsordningen (RO) följer att denna fråga i första hand
skall avgöras av talmannen i samband med kammarbehandlingen. Om kammaren
inte skulle dela talmannens mening får frågan på vanligt sätt avgöras av
konstitutionsutskottet.
I specialmotiveringen (a. prop. s. 64) anfördes att tidsfristen för att
framställa yrkande om folkomröstning efter mönster av 3 kap. 10 och 11 §§
RO (väckande av motioner) hade bestämts till femton dagar. Vidare framhölls
att de föreslagna nya bestämmelserna förutsätter att riksdagen, när den
fattar ett vilande beslut i en grundlagsfråga, gör detta i så god tid
under riksmötet att den i tredje stycket angivna femtondagarsfristen kan
löpa ut och beslut fattas med anledning av ett eventuellt yrkande om
folkomröstning. I propositionen hänvisades härvid till vad fri- och
rättighetsskyddsutredningen hade anfört under 1 kap. 4 § RO (SOU 1978:34 s.
216).
Konstitutionsutskottet
Vid riksdagsbehandlingen tillstyrkte konstitutionsutskottet förslaget om
folkomröstning i grundlagsfrågor (bet. KU 1978/79:39 s. 19). Utskottet
anförde bl.a. att det är naturligt att eventuella uppkommande frågor om
folkomröstning i grundlagssammanhang i första hand kommer att aktualiseras
direkt i grundlagsärendet och sålunda normalt tas upp redan i kammardebatten
i sådant ärende. Med förslagets utformning mötte enligt utskottet därvid
inte något hinder att yrkande om folkomröstning framställs redan vid det
sammanträde då kammaren avgör frågan om grundlagsförslaget skall antas
som vilande. Utskottet ansåg att sådant yrkande blir definitivt, om
grundlagsförslaget antas som vilande.
Riksdagsordningen
Bestämmelser som infördes i riksdagsordningen med anledning av möjligheten
att yrka folkomröstning i grundlagsfråga
När bestämmelser om folkomröstning om vilande grundlagsförslag infördes
i 8 kap. 15 § tredje stycket RF var riksmötet enligt bestämmelser i
riksdagsordningen indelat i lagtima och urtima riksmöte. Då skulle lagtima
riksmöte som hade inletts under augusti, september eller oktober, enligt
1 kap. 4 § första stycket RO, avslutas senast den 31 maj. Om synnerliga
skäl förelåg kunde riksdagen förlänga riksmötet, dock längst t.o.m. den
15 juni. Vidare föreskrevs att annat (urtima) riksmöte pågick så länge
riksdagen fann det nödvändigt.
Med anledning av att bestämmelser om folkomröstning om vilande grundlagsförslag
infördes i 8 kap. 15 § RF gjordes också en ändring i 1 kap. 4 § RO. Där
tillades att om yrkande hade väckts om folkomröstning i grundlagsfråga,
skulle, utan hinder av vad som annars i paragrafen sades om riksmötets
längd, riksmöte pågå till dess yrkandet hade prövats.
När det gällde förslagen till ändringar i riksdagsordningen hänvisades i
proposition 1978/79:195 till vad rättighetsskyddsutredningen hade anfört
i dessa delar (prop. s. 67).
I fråga om ändringen i 1 kap. 4 § RO anförde rättighetsskyddsutredningen
att de föreslagna reglerna i 8 kap. 15 § RF förutsätter ett visst
tidsmellanrum mellan det första beslutet i ett grundlagsärende och riksmötets
avslutande (SOU 1978:34 s. 216). Detta innebar enligt kommittén att
riksdagen vid sin arbetsplanering beträffande sådana ärenden får se till
att beslut fattas i tillräckligt god tid före den tidpunkt för riksmötets
avslutande som följer av reglerna i förevarande paragrafs första stycke.
Kommittén framhöll att det emellertid inte kunde uteslutas att ett beslut
i en grundlagsfråga någon gång måste fattas så sent under ett riksmöte
att det uppkommer en viss konflikt mellan dessa regler och vad som förutsätts
i 8 kap. 15 § RF. Av denna anledning föreslog kommittén att paragrafen
kompletterades med en bestämmelse som innebar att ett riksmöte, utan hinder
av vad som annars gällde i fråga om riksmötets längd, skulle pågå till
dess ett föreliggande ärende om beslutande folkomröstning hade avgjorts.

Vidare infördes bestämmelser i 3 kap. 17 § samt i 5 kap. 2 § och 8 § andra
stycket RO som innebar att ärende om folkomröstning i grundlagsfråga skulle
behandlas på samma sätt i riksdagen som ärende om missförtroendeförklaring.
I 3 kap. 17 § RO föreskrevs därmed att yrkande om folkomröstning i
grundlagsfråga skulle framställas vid sammanträde med kammaren. Enligt 5
kap. 2 § RO skulle ärende om folkomröstning ligga på kammarens bord till
det andra sammanträdet efter det då yrkandet framställdes och avgöras
senast vid det därpå följande sammanträdet. I 5 kap. 8 § andra stycket
föreskrevs att om två eller flera yrkanden om folkomröstning beträffande
samma vilande grundlagsförslag förelåg skulle endast en omröstning äga
rum.
Den ovan nämnda bestämmelsen i 3 kap. 17 § RO finns sedan den 1 juli 2003
i 3 kap. 15 § RO. Vid samma tidpunkt flyttades bestämmelsen i 5 kap. 8 §
andra stycket RO till 5 kap. 9 § andra stycket samma lag.
Reformering av riksdagsarbetet och därmed slopandet av 1 kap. 4 § RO
Den 1 januari 1995 upphörde 1 kap. 4 § RO att gälla.
Ändringen hade sin grund i Riksdagsutredningens arbete. Utredningen
avlämnade i juni 1993 sitt principbetänkande Reformera riksdagsarbetet!
till talmanskonferensen med bl.a. förslag till ändringar i den statliga
budgetprocessen och riksmötets längd. Talmanskonferensen överlämnade i
sin tur Riksdagsutredningens förslag till författningsändringar samt vissa
av förslagen i övrigt i principbetänkandet för riksdagens bedömning och
beslut (1994/95:TK1).
Utredningen anförde (a. försl. s. 87 f.) att en reform av riksmötet var
angelägen för att hävda riksdagens ställning och ge riksdagen möjlighet
att anpassa riksdagsarbetet till utvecklingen. En mer flexibel planering
av riksdagsåret förutsatte enligt utredningen att riksdagen inte var bunden
av en tidsram för sitt arbete. Sluttidpunkten den 15 juni (som införts
1992) föreslogs därför utgå. Talmannen och talmanskonferensen borde i
stället få vidgade befogenheter och ökat ansvar när det gällde den årliga
planeringen av riksdagsarbetet.
Enligt utredningen borde riksmötet normalt inledas i september och
sommaruppehållet normalt börja i juni. Under ett valår skulle tidpunkten för
valet avgöra tidsramarna för riksdagsarbetet. Vidare framhöll utredningen
att talmannen alltid kunde kalla riksdagen till i förväg ej planerade
sammanträden. Inget hinder mötte att sammanträden planerades in under
sommaruppehållet.
Utredningen ville dock inte binda riksdagen till några definitiva tidsramar.
Det stred mot grundtanken bakom förslaget om ett nytt mer flexibelt
riksmöte. Planeringen av kammarens sammanträden ankom enligt utredningen
på talmannen i samråd med talmanskonferensen. De angivna ramarna borde
därför endast ses som riktlinjer för planeringen av den närmast överblickbara
framtiden.
Därutöver anförde utredningen att en annan utgångspunkt för förslagen var
att, i den utsträckning så var möjligt, anpassa den nya ordningen till
rådande förhållanden. Det innebar bl.a. att gällande bestämmelser om
inkallande av urtima riksmöte överfördes till en skyldighet för talmannen
att kalla riksdagen till sammanträde om en minoritet (115) av riksdagens
ledamöter eller regeringen begärde det. Regeringens möjlighet att avbryta
riksmötet om den förordnat om extra val omvandlades till en möjlighet att
besluta att kammarens sammanträden skall avbrytas fram till nästa riksmöte.
Talmannen kunde enligt utredningen dock alltid kalla riksdagen till
sammanträde på nytt antingen på eget initiativ eller på begäran av regeringen
eller en minoritet av riksdagens ledamöter. Utredningen framhöll att detta
var i överensstämmelse med då gällande regler om inkallande av urtima
riksmöte.
Riksdagen följde talmanskonferensens, och därmed Riksdagsutredningens,
förslag (bet. 1993/94:KU18, rskr. 1993/94:425, bet. 1994/95:KU2, rskr.
1994/95:4).
Sedan den 1 januari 1995 gäller därmed enligt 2 kap. 6 § första stycket
RO att talmannen beslutar efter samråd med (numera) riksdagsstyrelsen
vilka uppehåll i kammarens arbete om en vecka eller längre tid som skall
förekomma under pågående riksmöte.
Vidare föreskrivs i tredje stycket att talmannen får besluta att avbryta
uppehåll i kammarens arbete. Ett sådant beslut skall fattas om regeringen
eller minst 115 av ledamöterna begär det. Talmannen skall kalla kammaren
till ett sammanträde som skall hållas inom tio dagar från det att begäran
framställdes.
Folkomröstningslag
Inledning
I samband med att bestämmelser infördes i regeringsformen och riksdagsordningen
om folkomröstning i grundlagsfrågor infördes också en särskild lag om
förfarandet vid folkomröstning.
I proposition 1978/79:195 anfördes att man knappast kan undvara en permanent
lagstiftning om folkomröstningsförfarandet om man gör det möjligt för en
minoritet inom riksdagen att få till stånd en folkomröstning (s. 54). I
annat fall skulle man vara hänvisad antingen till lösningen att i det
särskilda fallet låta samma minoritet fastställa också de nödvändiga
förfarandereglerna eller till metoden att låta riksdagen varje gång besluta
dessa med vanlig majoritet. Båda alternativen var enligt föredragande
statsrådet förenade med nackdelar av i första hand principiell natur. Han
anförde vidare att det också i fråga om rådgivande folkomröstningar får
anses från principiell synpunkt tillfredsställande att de grunder som
skall gälla vid en landsomfattande folkomröstning permanent finns angivna
i lag. Också från praktiskt synpunkt kunde en sådan lagstiftning ha
fördelar. Han förordade därför att generella lagbestämmelser meddelades om
förfarandet vid folkomröstning.
Gällande bestämmelser
Enligt 1 § folkomröstningslagen (1979:369) gäller lagen för folkomröstning
som avses i 8 kap. 4 § RF. Av sistnämnda bestämmelse framgår att lagen
gäller både för rådgivande folkomröstning i hela riket och för folkomröstning
i grundlagsfråga.
Vidare sägs i 2 § att central valmyndighet som avses i 1 kap. 15 § vallagen
(1997:157) också är central myndighet för folkomröstning.
I 3 § föreskrivs att riket är indelat i omröstningsdistrikt för folkomröstning.
Del av kommun som vid val enligt vallagen bildar ett valdistrikt utgör
ett omröstningsdistrikt.
Enligt 4 § svarar valnämnd som avses i 1 kap. 17 § vallagen för folkomröstnings
genomförande i varje kommun.
Därutöver sägs i 5 § att rösträtt vid folkomröstning tillkommer den som
är röstberättigad vid val till riksdagen.
I 6 § första stycket föreskrivs att när en folkomröstning skall förrättas
skall, i den mån den centrala valmyndigheten inte bestämmer annat, för
var och en som enligt röstlängden är röstberättigad upprättas ett röstkort
med uppgifter om den röstande. Röstkortet skall dessutom innehålla uppgifter
om omröstningen till ledning för den röstberättigade. För folkomröstning
och val till riksdagen som äger rum samtidigt upprättas gemensamt röstkort.

Vidare sägs att den centrala valmyndigheten på lämpligt sätt bör sprida
kännedom bland allmänheten om tid och sätt för röstning och om de
bestämmelser i övrigt som gäller för folkomröstningen. Myndigheten bör också
inför folkomröstning i grundlagsfråga på lämpligt sätt sprida kännedom
bland allmänheten om lydelsen av det förslag som omröstningen avser.
Sammanfattning och kommentar
Den rättsliga regleringen av möjligheten att yrka folkomröstning i
grundlagsfråga
Sedan 1980 finns en möjlighet enligt 8 kap. 15 § tredje stycket RF att
för en minoritet av riksdagens ledamöter (minst en tiondel, dvs. minst 35
ledamöter) framställa yrkande om folkomröstning om vilande grundlagsförslag.
Yrkandet skall framställas inom femton dagar från det att riksdagen antog
det aktuella grundlagsförslaget som vilande.
Enligt 3 kap. 15 § RO skall yrkande om folkomröstning i grundlagsfråga
framställas vid sammanträde med kammaren.
I förarbetena har bestämmelserna tolkats så att det inte möter något hinder
att framställa yrkandet redan vid det sammanträde då kammaren avgör frågan
om grundlagsförslaget skall antas som vilande (jfr bet. KU 1978/79:39 s.
19, att notera härvid är att det numera förekommer skilda debatt- och
voteringsdagar i ett ärende). Sådant yrkande får i sådant fall uppfattas
som definitivt, om grundlagsförslaget antas som vilande. Det kan alltså
konstateras att det sammanträde då kammaren avgör frågan om grundlagsförslaget
skall antas som vilande förefaller vara den tidigaste tidpunkten då ett
yrkande om folkomröstning kan framställas.
Därutöver framhölls i förarbetena att bestämmelserna i 8 kap. 15 § tredje
stycket RF förutsätter att riksdagen, när den fattar ett vilande beslut
i en grundlagsfråga, gör detta i så god tid under riksmötet att den i
tredje stycket angivna femtondagarsfristen kan löpa ut och beslut fattas
med anledning av ett eventuellt yrkande om folkomröstning (jfr prop.
1978/79:195 s. 64).
Fram till den 1 januari 1995 fanns en bestämmelse i 1 kap. 4 § RO som
kompletterade bestämmelsen i 8 kap. 15 § tredje stycket RF. I 1 kap. 4 §
RO föreskrevs att om yrkande hade väckts om folkomröstning i grundlagsfråga
skulle riksmöte pågå till dess yrkandet hade prövats. Detta gällde oavsett
vad som annars föreskrevs i samma paragraf om riksmötets längd. Enligt
förarbetena kunde det inte uteslutas att ett beslut i en grundlagsfråga
någon gång måste fattas så sent under ett riksmöte att det kunde uppkomma
en viss konflikt mellan reglerna om riksmötets längd i 1 kap. 4 § RO och
vad som förutsätts i 8 kap. 15 § tredje stycket RF (jfr SOU 1978:34 s.
216). Därför föreslogs den kompletterande bestämmelsen i riksdagsordningen.

Det bör framhållas att bestämmelsen i 1 kap. 4 § RO således inte utgjorde
någon garanti för att den i 8 kap. 15 § tredje stycket RF föreskrivna
femtondagarsfristen kunde iakttas. Bestämmelsen i 1 kap. 4 § RO säkerställde
endast att ett redan  väckt yrkande om folkomröstning kunde prövas innan
riksmötets slut. I det fall riksdagen t.ex. beslutade att som vilande
anta en grundlagsändring två dagar före riksmötets slut, återstod dessa
två dagar för att vid ett sammanträde i kammaren yrka folkomröstning i
grundlagsfrågan. Om så skedde, garanterade bestämmelsen i 1 kap. 4 § RO
att riksmötet skulle pågå till dess yrkandet hade prövats. Inte ens då
möjligheten att yrka folkomröstning i en grundlagsfråga infördes i
regeringsformen var reglerna således konstruerade så att den föreskrivna
femtondagarsfristen alltid skulle iakttas under pågående riksmöte.
När 1 kap. 4 § RO upphörde att gälla infördes inte någon annan särskild
bestämmelse i syfte att komplettera 8 kap. 15 § tredje stycket RF. Enligt
de nya bestämmelserna om riksmötets längd pågår riksmöte till dess nästa
riksmöte börjar (1 kap. 2 § fjärde stycket RO). Talmannen beslutar om
vilka uppehåll i kammarens arbete som skall förekomma under pågående
riksmöte (2 kap. 6 § första stycket RO). Därutöver kan talmannen besluta
att avbryta uppehåll i kammarens arbete (2 kap. 6 § tredje stycket RO).
Skyldighet för talmannen att göra så föreligger dock endast i två fall,
nämligen om regeringen eller minst 115 av riksdagens ledamöter begär det.

Sedan 1995 finns alltså inte någon bestämmelse i riksdagsordningen som på
samma sätt som tidigare garanterar att ett väckt yrkande om folkomröstning
i grundlagsfråga kan prövas under pågående riksmöte. De nu gällande
reglerna innebär emellertid att talmannen har behörighet att besluta att
ett uppehåll i kammarens arbete skall avbrytas för att ett yrkande om
folkomröstning skall kunna prövas.
Ansvaret för att ett yrkande om folkomröstning kan framställas och
prövas
Enligt 8 kap. 15 § tredje stycket RF skall yrkande om folkomröstning i
grundlagsfråga inte beredas i utskott. Frågan är om det utskott som bereder
det aktuella lagförslaget ändock kan anses ha ett visst ansvar för att
ett yrkande om folkomröstning i grundlagsfråga kan framställas och prövas.
I förarbetena till 8 kap. 15 § tredje stycket RF sägs, som redovisats
ovan, att bestämmelsen förutsätter att riksdagen, när den fattar ett
vilande beslut i en grundlagsfråga, gör detta i så god tid under riksmötet
att den angivna femtondagarsfristen kan löpa ut och beslut fattas med
anledning av ett eventuellt yrkande om folkomröstning. Numera pågår
riksmöte till dess nästa riksmöte börjar. Emellertid gör kammaren, efter
beslut av talmannen, uppehåll i sitt arbete under sommaren. För dagens
situation torde nämnda förarbetsuttalanden därför innebära att riksdagen
vid sin arbetsplanering får se till att beslut fattas i tillräckligt god
tid före sommaruppehållet. I praktiken har utskotten och kammarkansliet
ett gemensamt ansvar för denna arbetsplanering. På detta sätt kan utskott
anses ha ett visst ansvar för att ett yrkande om folkomröstning i en
grundlagsfråga skall kunna framställas och prövas.
Å andra sidan har utskott också ett ansvar för att dess ärenden blir
tillräckligt beredda. Detta ansvar kan komma i konflikt med ett ansvar för
att riksdagsbeslut i ett grundlagsärende fattas i så god tid före
sommaruppehållet att ett eventuellt yrkande om folkomröstning kan framställas
och prövas. Tidigare fanns den ovan redovisade bestämmelsen i 1 kap. 4 §
RO, som syftade till att åtminstone i viss mån lösa en sådan konflikt.
Någon sådan regel finns inte längre. Talmannen är ju numera endast skyldig
att avbryta uppehåll i kammarens arbete om regeringen eller 115 ledamöter
begär det. Som framhållits ovan är talmannen dock behörig att besluta att
ett uppehåll i kammarens arbete skall avbrytas.
2.4 När bör ett beslut om folkomröstning i grundlagsfråga senast
fattas?
Inledning
Som konstaterats ovan torde det sammanträde då riksdagens kammare avgör
frågan om det aktuella grundlagsförslaget skall antas som vilande vara
den tidpunkt då ett yrkande om folkomröstning tidigast kan framställas.
Av intresse i sammanhanget kan också vara att något undersöka när ett
beslut om folkomröstning i grundlagsfråga senast  bör fattas, inte minst
med tanke på att ett sådant beslut medför att vissa praktiska förberedelser
behöver vidtas.
Den särskilda tidsfristen vid grundlagstiftning
Enligt 8 kap. 15 § första stycket RF skall minst nio månader förflyta
mellan den tidpunkt då ärendet första gången anmäldes i riksdagens kammare
och valet, såvida inte konstitutionsutskottet genom beslut, som fattas
senast vid ärendets beredning och varom minst fem sjättedelar förenar sig,
medger undantag härifrån.
I förarbetena till bestämmelsen anfördes att det är angeläget att
grundlagsförslag med stor principiell och praktisk räckvidd inte behandlas
mot slutet av riksmötet närmast före valet, något som under senare decennier
snarare hade varit regel än undantag (prop. 1978/79:195 s. 51). En
bestämmelse om tidsfrist borde enligt föredragande statsrådet utformas så
att den innebär att en viss minsta tid skall förflyta mellan
grundlagsstiftningsärendets väckande och valet. Han ansåg att man härigenom får
störst säkerhet för en grundlig behandling i riksdagen och för att utrymme
ges för en omfattande allmän debatt.
Vidare anfördes att det måste förutsättas att det ibland kan vara angeläget
att få ett grundlagsförslag antaget kort efter ett förestående riksdagsval,
fastän ärendet kan väckas först när mindre än tio månader återstår till
valet. En möjlighet till undantag från tidsfristen borde därför finnas.
Undantagsregeln borde dock utformas så att man inte träder intresset av
en omsorgsfull utskottsbehandling för när. Föredragande statsrådet ansåg
att det borde ligga i konstitutionsutskottets hand att pröva frågor om
undantag från den särskilda tidsfristen. En förutsättning borde därmed
vara att en majoritet om fem sjättedelar av utskottets ledamöter förenar
sig om ett beslut om undantag.
När den särskilda tidsfristen infördes 1980 var den tio månader. År 1989
förkortades den till nio månader. Skälet var att något underlätta för de
hårt ansträngda resurserna i Regeringskansliet under de arbetstyngda
höstmånaderna (prop. 1987/88:22 s. 58).
Bestämmelser om val till riksdagen och folkomröstning
Valdag och dag för folkomröstning
Enligt 3 kap. 4 § RF förrättas ordinarie val till riksdagen vart fjärde
år.
Därutöver sägs i 8 kap. 15 § fjärde stycket RF att folkomröstning skall
hållas samtidigt med det val till riksdagen som avses i första stycket,
dvs. det riksdagsval som skall ha hållits innan det andra beslutet om
stiftande av grundlag fattas.
I 1 kap. 9 § vallagen föreskrivs att val skall hållas på en söndag.
Vidare framgår av 1 kap. 10 § att valdag för ordinarie val till riksdagen
är den tredje söndagen i september.
Röstkort och röstsedlar vid folkomröstning
Av 6 § folkomröstningslagen framgår att det skall upprättas ett röstkort
med uppgift om den röstande när en folkomröstning skall förrättas, om
inte den centrala valmyndigheten bestämmer annat. För folkomröstning och
val till riksdagen som förrättas samtidigt upprättas gemensamt röstkort.
I fråga om röstkort tillämpas i övrigt 7 kap. 7-9 §§ vallagen (1997:157).

Valmyndigheten skall också på lämpligt sätt sprida kännedom om tid och
sätt för röstning och om de bestämmelser i övrigt som gäller för
folkomröstningen. Myndigheten bör också inför folkomröstning i grundlagsfråga
på lämpligt sätt sprida kännedom bland allmänheten om lydelsen av det
förslag som omröstningen avser.
Enligt 7 § första stycket får vid folkomröstningen endast användas röstsedlar
som tillhandahålls av centrala valmyndigheten.
I andra stycket sägs att för varje förslag som är föremål för omröstning
framställs röstsedlar försedda med tryckt meningsyttring. Dessutom skall
finnas blanka röstsedlar. Röstsedlar för en och samma omröstning skall
vara lika till storlek, färg och material.
Vidare föreskrivs i 8 § att statsverket svarar för kostnaderna för
framställning av det antal röstsedlar som behövs. I lokal där omröstning
äger rum skall de röstande ha tillgång till röstsedlar för varje förslag
som är föremål för folkomröstning och blanka sedlar. Därutöver sägs att
i fråga om kuvert tillämpas bestämmelserna i 8 kap. 1 § andra stycket, 2
och 3 §§ vallagen om valkuvert.
Av 10 § andra stycket framgår att om folkomröstning äger rum i samband
med val till riksdagen skall den som röstar på postkontor, på ett särskilt
röstmottagningsställe inom landet eller hos utlandsmyndighet och som önskar
delta i både omröstningen och i valet, avge sin röst i folkomröstningen
samtidigt som han röstar i valet.
Vidare framgår av tredje stycket att i fråga om röstningen och om den
vidare behandlingen av röster som har avlämnats på postkontor, på ett
särskilt röstmottagningsställe inom landet eller hos utlandsmyndighet
tillämpas i övrigt bestämmelserna om ordinarie val till riksdagen i 11-15
kap. vallagen.
Röstkort och röstmottagning vid riksdagsval
Enligt 7 kap. 7 § första stycket vallagen skall den centrala valmyndigheten
upprätta ett röstkort för var och en som finns i en röstlängd. För val
som hålls samtidigt skall det upprättas ett gemensamt röstkort.
Vidare sägs i andra stycket att ett röstkort skall innehålla uppgift om
väljarens namn och nummer i röstlängden, och vilka val som väljaren får
delta i.
I tredje stycket sägs att röstkortet också bör innehålla annan information
om valet.
Enligt 7 kap. 8 § vallagen skall röstkort skickas ut så snart som möjligt,
dock senast i så god tid att de kan beräknas vara väljare som är
folkbokförda i landet till handa senast 18 dagar före valdagen.
Av 11 kap. 2 § framgår att poströstning i bl.a. ordinarie val till riksdagen
skall vara möjligt från och med den artonde dagen före valdagen till och
med valdagen.
Vidare föreskrivs i 12 kap. 5 § att särskild röstmottagning vid sjukhus,
ålderdomshem, kriminalvårdsanstalter eller liknande vårdinrättningar
eller vårdanstalter får anordnas från och med den sjunde dagen före
valdagen till och med valdagen.
Enligt 13 kap. 2 § får vid ordinarie val till riksdagen röstmottagning
hos en utlandsmyndighet börja tidigast den tjugofjärde dagen före valdagen.

Därutöver sägs i 14 kap. 11 § att vid ordinarie val till riksdagen får en
budröst göras i ordning tidigast 24 dagar före valdagen.
Brevröstning
Enligt 1 § lagen (2003:84) om brevröstning i vissa fall får vid ordinarie
val eller omval till riksdagen, ordinarie val till landstings- och
kommunalfullmäktige samt vid extra val till riksdagen, val till
Europaparlamentet
och folkomröstning väljare som vistas utomlands eller ombord på ett fartyg
i utrikesfart brevrösta enligt bestämmelserna i denna lag.
Av 6 § framgår att ett ytterkuvert för brevröst från utlandet får göras
i ordning tidigast 30 dagar före valdagen.
Extra val
Inledning
Bestämmelserna i 8 kap. 15 § RF om stiftande av grundlag hindrar inte att
en grundlagsändring görs i anslutning till ett extra val (Holmberg/Stjernquist,
1980, s. 296). Det kan därför vara av intresse att också något redogöra
för vad som gäller för extra val till riksdagen. Därmed kan också belysas
vilka tidsfrister som har ansetts rimliga för de valförberedelser som
behöver vidtas inför ett extra val.
Bestämmelser i regeringsformen
Enligt 3 kap. 4 § RF får regeringen förordna om extra val till riksdagen
mellan ordinarie val. Extra val hålls inom tre månader efter förordnandet.

Vidare finns bestämmelser i 6 kap. 3 § RF om extra val i visst fall (om
riksdagen fyra gånger har förkastat talmannens förslag till statsminister
och ordinarie val till riksdagen inte skall hållas inom tre månader).
Även i detta fall skall extra val hållas inom tre månader.
Grundlagberedningen föreslog att extra val skulle hållas inom två månader
från regeringens förordnande (SOU 1972:15 s. 126 f.). I proposition 1973:90
anförde departementschefen att Grundlagberedningens förslag, enligt
beräkningar av Riksskatteverket, skulle innebära en förkortning av tiden
för förberedelse av extra val med upp till tre veckor i jämförelse med
den tid som för närvarande stod till buds (s. 249). Han påpekade att
beredningen hade föreslagit förkortade tider vid extra val för utsändande
av röstkort samt för post- och utlandsröstning (SOU 1972:16 s. 12).
Riksskatteverket hade bedömt det som visserligen möjligt att genomföra ett
extra val inom två månader. Verket ansåg emellertid att den tillgängliga
tiden skulle bli ytterligt knapp. Bland annat skulle endast en mycket
kort tid vara tillgänglig för nomineringar inom partierna.
Departementschefen anförde vidare att redan Riksskatteverkets beräkningar
ingav starkt tvivel om det lämpliga i att bestämma fristen för extra val
till endast två månader. Tidsramarna för olika led i valförberedelserna
fick enligt hans mening inte pressas så att några marginaler inte finns.
En rimlig tid för nomineringar måste stå till buds. Till vad som nu sagts
kom att riksdagen vid sin behandling av förslag till ny vallag (KU 1972:49,
rskr. 1972:269) hade beslutat frister för valförberedelserna, som inte
var oväsentligt längre än de som beredningen räknade med. Förlängningen
gällde bl.a. tiden för leverans av valsedlar till partierna, tiden för
poströstning och för röstning hos utlandsmyndighet samt tiden för utsändande
av röstkort. Mot denna bakgrund föreslog departementschefen att perioden
mellan beslut om extra val och valet förlängdes till tre månader. Han
påpekade att tiden är en maximifrist, som alltså inte behöver utnyttjas
till fullo. Därutöver ville han framhålla att en fördel med en längre
frist var att möjligheterna därigenom ökade att finna en valdag som var
gynnsam med tanke på valdeltagandet.
Vallagen
Enligt 1 kap. 11 § första stycket vallagen bestämmer regeringen vilken
dag som skall vara valdag vid extra val till riksdagen som beslutats av
regeringen.
Vidare framgår av 1 kap. 11 § andra stycket att om extra val hålls på
grund av att riksdagen fyra gånger har förkastat talmannens förslag till
statsminister, bestämmer riksdagens talman efter samråd med den centrala
valmyndigheten vilken dag som skall vara valdag.
Av 11 kap. 2 § vallagen framgår att poströstning i extra val till riksdagen
skall vara möjligt från och med den tionde dagen före valdagen till och
med valdagen.
Vidare framgår av 13 kap. 2 § vallagen att röstmottagning hos utlandsmyndighet
får börja tidigast den tjugonde dagen före valdagen vid extra val till
riksdagen.
Därutöver framgår av 14 kap. 11 § vallagen att vid extra val till riksdagen
får en budröst som lämnas i vallokalen, på ett särskilt röstmottagningsställe
eller på ett postkontor göras i ordning tidigast 10 dagar före valdagen.
En budröst som lämnas hos en utlandsmyndighet vid ett sådant val får
göras i ordning tidigast 20 dagar före valdagen.
Brevröstningslagen
Av 1 § brevröstningslagen (2003:84) framgår att samma regler gäller för
brevröstning vid extra val till riksdagen som vid ordinarie val eller
omval till riksdagen (se vidare ovan). Även vid extra val får således ett
ytterkuvert för brevröst från utlandet göras i ordning tidigast 30 dagar
före valdagen.
Sammanfattning och kommentar
Av redovisningen ovan framgår att den särskilda tidsfristen vid
grundlagstiftning, som sedan 1989 uppgår till nio månader, infördes för att
förlänga den betänkandetid som övriga regler om grundlagstiftningsförfarandet
innebär. Genom den särskilda tidsfristen ville man komma ifrån den ordning
som utvecklats att grundlagsförslag med stor principiell och praktisk
räckvidd behandlades mot slutet av riksmötet närmast före valet. Tidsfristen
syftar till att så långt möjligt säkerställa en grundlig behandling av
grundlagsförslag i riksdagen och att utrymme ges för en omfattande allmän
debatt. Utgångspunkten vid grundlagstiftning att detta skall ske med
särskilt mycket betänketid, där utrymme också skall lämnas för den allmänna
debatten, innebär således i sig att ett första riksdagsbeslut om att anta
en grundlagsändring - med eventuellt i anslutning därtill beslutad
folkomröstning - inte bör ske alltför nära inpå det andra riksdagsbeslutet.

Ordinarie val till riksdagen skall hållas tredje söndagen i september. En
folkomröstning i grundlagsfråga skall hållas samtidigt med riksdagsvalet.

För folkomröstning och val till riksdagen som förrättas samtidigt upprättas
gemensamt röstkort. Ett röstkort skall vara väljare som är folkbokförda
i landet till handa senast 18 dagar före valdagen.
Därutöver gäller att röstmottagning hos en utlandsmyndighet får börja
tidigast den tjugofjärde dagen före valdagen. Röstkort är inte nödvändigt
vid utlandsröstning (prop. 1996/97:70 s. 210). Samma tidsfrist om 24 dagar
gäller också för hur långt före valdagen som en budröst får göras i ordning.

Vidare framgår av bestämmelserna i brevröstningslagen att ytterkuvert för
brevröstning får göras i ordning tidigast 30 dagar före valdagen.
Sammanfattningsvis innebär föreskrivna tidsfrister att val till riksdagen
och samtidig folkomröstning i en grundlagsfråga i vissa fall får påbörjas
redan 30 dagar före valet. Val- och röstningsförberedelserna behöver därför
vara avslutade vid denna tidpunkt. Ett beslut om folkomröstning i en
grundlagsfråga bör alltså fattas i så god tid att förberedelserna kan vara
klara vid nämnda tidpunkt.
Hur lång tid kan då rimligen behövas för praktisk förberedelse av en
folkomröstning om ett vilande grundlagsförslag? En jämförelse kan härvid
göras med den tid som har ansetts behövas för förberedelse av extra val
till riksdagen. Som framgått ovan gäller en maximifrist om tre månader
från regeringens förordnande att extra val skall hållas. Här har bl.a.
beaktats att en rimlig tid för nomineringar inom partierna måste stå till
buds. Sådana hänsynstaganden behöver inte göras när det gäller förberedelser
av en folkomröstning i grundlagsfråga. En rimlig tid för förberedelse bör
därför kunna vara kortare än tre månader. Dock bör, som påpekats ovan,
förberedelserna vara klara 30 dagar före omröstningen.
Ett tänkt scenario kan vara att ett beslut om vilande grundlagsförslag
fattas vid en så sen tidpunkt som dagen före sommaruppehållet i riksdagsarbetet,
vilket brukar inledas omkring den 15 juni. Om hänsyn därefter skall tas
till den föreskrivna fristen om femton dagar för framställande av ett
yrkande om folkomröstning får man räkna med ytterligare 15 dagar fram i
tiden. Givet att ett sådant yrkande framställs på den femtonde dagen behövs
viss ytterligare tid för bordläggning av ärendet om folkomröstning och
för riksdagens beslut. Därmed torde återstå åtminstone två månader fram
till valdagen.
För att återknyta till inledningen av sammanfattningen kan man fråga sig
om en tidsfrist om två månader innebär tillräckligt utrymme för en allmän
debatt kring en folkomröstning i en grundlagsfråga.
2.5 Avslutande kommentar
Möjligheten att framställa yrkande om att folkomröstning om ett vilande
grundlagsförslag skall hållas infördes 1980. Något sådant yrkande har
hitintills aldrig framställts och en folkomröstning av detta slag har
följaktligen aldrig hållits. I grundlagsbestämmelsen föreskrivs en
femtondagarsfrist för att framställa ett sådant yrkande från  det att det
aktuella grundlagsförslaget antogs som vilande. Samtidigt föreskrev man
redan från början som ett krav i riksdagsordningen att yrkandet skall
framställas vid ett sammanträde i kammaren. Därmed har det från början
funnits en konflikt mellan intresset av att iaktta femtondagarsfristen
och intresset av att låta utskottsbehandlingen av grundlagsärendet pågå
så länge som möjligt under den tid riksdagen är samlad före sommaren. Som
framhållits ovan fanns det inte ens vid reglernas införande någon bestämmelse
som helt och fullt löste denna konflikt.
Däremot fanns fram till 1995 en bestämmelse i riksdagsordningen som
föreskrev att riksmötet skulle pågå till dess att ett redan väckt yrkande
om folkomröstning hade prövats. Numera ingår i talmannens behörighet att
besluta att ett uppehåll i kammarens arbete skall avbrytas för t.ex. ett
sådant ändamål. Någon skyldighet för talmannen att göra så föreligger
dock inte.
Nuvarande reglering ger vid handen att det är av stor betydelse, för att
femtondagarsfristen skall kunna iakttas, att utskottsbehandlingen av ett
grundlagsärende avslutas inom sådan tid att rikdagen hinner fatta beslut
i ärendet och femtondagarsfristen löpa innan kammarens arbete avslutas
före sommaruppehållet.
En riksdagsbehandling av ett grundlagsärende som inte sker alltför sent
före sommaruppehållet är också av betydelse för att tillräckligt utrymme
skall finnas för en allmän debatt kring ärendet. Detta torde inte minst
vara viktigt om grundlagsärendet blir föremål för en folkomröstning.
Om ett grundlagsärende blir föremål för folkomröstning har en tidig
riksdagsbehandling också betydelse för de praktiska förberedelser som måste
vidtas inför en sådan folkomröstning. En komplicerande faktor är härvid
att folkomröstningen skall hållas samtidigt som riksdagsvalet, varför en
samordning av förberedelserna för omröstningen och valet behöver ske.
Bland annat följer av bestämmelserna i vallagen att gemensamt röstkort
skall upprättas.
3 Beslutsordningen i ärende om vilande grundlagsförslag
3.1 Inledning
I denna del av rapporten belyses frågeställningen om beslutsordningen i
ärende om vilande grundlagsförslag. Gällande bestämmelser för denna
beslutsordning redovisas först i ett avsnitt som avslutas med en sammanfattning
och kommentar. Därefter redogörs för praxis kring ordningen vid rikdagens
andra beslut om en grundlagsändring. Avsnittet avslutas med en kommentar.
I det påföljande avsnittet förs, med redovisning av vissa grundläggande
frågeställningar, ett resonemang kring vari den enhet som utgör det vilande
grundlagsförslaget består. Avsnittet avslutas med en sammanfattning och
kommentar. Efter detta följer ett avsnitt med en redogörelse för diskussioner
som har förekommit i riksdagen kring den enhet som valts för ett
grundlagsärende. Därefter följer en avslutande kommentar till denna del av
rapporten.
3.2 Gällande bestämmelser
Regeringsformen
Lagtext
Enligt 8 kap. 15 § första stycket regeringsformen (RF) stiftas grundlag
genom två likalydande beslut. Det andra beslutet får inte fattas förrän
det efter det första beslutet har hållits val till riksdagen i hela riket
och den nyvalda riksdagen har samlats. Vidare skall minst nio månader
förflyta mellan den tidpunkt då ärendet första gången anmäldes i riksdagens
kammare och valet, såvida icke konstitutionsutskottet genom beslut, som
fattas senast vid ärendets beredning och varom minst fem sjättedelar av
ledamöterna förenar sig, medger undantag härifrån.
I andra stycket föreskrivs att riksdagen inte får såsom vilande anta ett
förslag om stiftande av grundlag, som är oförenligt med annat vilande
grundlagsförslag, utan att samtidigt förkasta det först antagna förslaget.

Bakgrund
Formkraven för beslut om grundlagsändring har ett huvudinslag - beslut
vid två riksmöten med val emellan. Denna ordning har hävd sedan 1766, då
man bestämde att en grundlagsändring skulle kunna ske endast genom beslut
vid två riksmöten (Grundlagarna, Holmberg/Stjernquist, 1980, s. 295).
Kravet vid grundlagsstiftning att de båda riksdagsbesluten skall vara
likalydande har också gällt under lång tid. Enligt 81 § i 1809 års
regeringsform kunde grundlag inte ändras eller upphävas "utan genom Konungens
och två riksdagars beslut". I 64 § RO stadgades därutöver följande.
Förslag till stiftande, ändring, förklaring eller upphävande av grundlag
kan förkastas å den riksdag, vid vilken förslaget väcktes, men ej slutligen
antagas eller bifallas i vidsträcktare mån, än såsom ett förslag, vilket
skall vila för att efter därpå förrättade nya val i hela riket till andra
kammaren av den riksdag, som först sammanträder, ånyo prövas. Varder
förslaget därvid av bägge kamrarna antaget, bliver det riksdagens beslut;
ägande kamrarna ej rätt att uti vilande förslag ändring göra. Ej må beslut
över vilande förslag till annan riksdag, än nu är nämnt, uppskjutas, utan
att Konungen och bägge kamrarna därom äro ense.
Ett vilande grundlagsförslag skulle alltså antingen oförändrat antas eller
förkastas (Malmgren, Riksdagen och grundlagarna, Sveriges riksdag XIV, s.
136 f.).
En nyhet i 1974 års regeringsform är däremot förbudet i 8 kap. 15 § andra
stycket RF mot parallella vilande beslut om ändring i samma grundlagsföreskrift
som sinsemellan var oförenliga.
Enligt praxis förelåg tidigare inget hinder mot att riksdagen fattade ett
vilande beslut som stod i strid med ett tidigare under samma
andrakammarvalsperiod
fattat vilande beslut. I konsekvens härmed hade det tillåtits att alternativa
beslut antogs vid en och samma riksdag och vid ett och samma sammanträde.
Detta möjliggjordes av den särskilda voteringsordning som tillämpades,
vilken innebar att förslag som uteslöt varandra inte ställdes mot varandra
utan varje yrkande för sig blev föremål för proposition på bifall och
avslag. Det hade därvid inträffat, att mer än ett förslag bifallits och
alltså förklarats vilande. Anledningen kunde vara att kammaren inte hade
någon klar uppfattning utan ville kunna välja mellan de båda alternativen
vid det slutliga beslutet (vilket bl.a. skedde i samband med tillkomsten
av 1949 års tryckfrihetsförordning). Vidare hade inträffat att kamrarna
haft olika mening i ett ärende, men att den kammare som sist tagit ställning
till ärendet fattat alternativa beslut för att därmed dels markera sin
uppfattning, dels inte stjälpa ärendet (Nils Stjernquist, Riksdagens arbete
och arbetsformer, Samhälle och riksdag del IV, s. 411 f.).
Författningsutredningen ansåg att man inte längre skulle få tillämpa
förfaringssättet att som vilande anta alternativa beslut eller under en
valperiod fatta ett vilande beslut, som strider mot ett tidigare under
perioden fattat vilande beslut (SOU 1963:17 s. 349). Enligt utredningen
borde väljarna vid det riksdagsval, som skall föregå det slutliga beslutet,
inte ställas inför den situationen att de inte vet vilket av de vilande
besluten i en och samma fråga som riksdagen egentligen förordar. Utredningen
anförde vidare att förfaringssättet inte heller var förenligt med de regler
angående folkomröstning om vilande beslut, som utredningen föreslog.
Grundlagberedningen anslöt sig till Författningsutredningens ståndpunkt
(SOU 1972:15). Beredningen förordade därför att en föreskrift infördes
enligt vilken riksdagen inte skulle kunna anta ett grundlagsförslag såsom
vilande, om förslaget var oförenligt med annat vilande grundlagsförslag.
Tillvägagångssättet skulle därmed bli att riksdagen senast i samband med
det senare beslutet upphävde det tidigare beslutet. Enligt beredningen
innebar detta att det blev en uppgift för talmannen att vid ställandet av
beslutsproposition pröva de två förslagens förenlighet. Om talmannen och
kammaren hade skilda meningar, skulle konstitutionsutskottet skilja mellan
dem (2 kap. 9 § beredningens förslag till RO). Den antagna grundlagstexten
kom att följa, med en viss redaktionell ändring, Grundlagberedningens
förslag (prop. 1973.90 s. 323).
Riksdagsordningen
Lagtext
Enligt 3 kap. 16 § riksdagsordningen (RO) skall konstitutionsutskottet
anmäla vilande beslut i ärende angående grundlag eller riksdagsordningen
till kammaren för slutligt beslut.
I 4 kap. 8 § fjärde stycket RO föreskrivs vidare att utskott skall till
anmälan till kammaren av vilande beslut som sägs i 3 kap. 16 § foga
yttrande i ärendet.
Bakgrund
Före de ändringar som gjordes i RO i samband med 1974 års författningsreform
gällde enligt praxis att det ankom på konstitutionsutskottet att till
kamrarna anmäla vilande förslag för slutligt beslut (utskottens yttranden
eller betänkanden betecknades fram till 1971 antingen som utlåtanden,
vilka avgavs som svar på kamrarnas remisser, eller som memorial, vilka
innefattade utskottens på eget initiativ gjorda framställningar, Malmgren
m.fl., Sveriges grundlagar, 9:e upplagan, s. 182. Anmälan om vilande
grundlagsförslag gjordes alltså fram till 1971 i form av memorial. Därefter
användes beteckningen betänkande.) Samtliga förslag kunde, men behövde
inte, samlas ihop i ett enda memorial eller betänkande. Om alternativa
förslag förelåg, brukade detta anmärkas. Detsamma gällde om en och samma
grundlagsparagraf även annars var föremål för mer än ett vilande förslag.
I sistnämnda fall presenterade utskottet en sammanställning av den
definitiva lydelsen, om de vilande förslagen antogs (Nils Stjernquist,
Riksdagens arbete och arbetsformer, Samhälle och riksdag del IV, s. 413).

Grundlagberedningen föreslog att konstitutionsutskottets uppgift att anmäla
vilande grundlagsbeslut för slutligt beslut skulle lagfästas i 3 kap. 15
§ RO (SOU 1972:15 s. 271). Förslaget stämde i sak överens med
Författningsutredningens förslag (2 kap. 9 § FRO, se SOU 1963:18 s. 78).
Departementsförslaget (prop. 1973:90) innebar dock att bestämmelsen infördes
i 3 kap. 16 § RO.
Vidare gällde enligt praxis före författningsreformen att konstitutionsutskottet
lade fram de vilande grundlagsförslagen utan eget yttrande för den nyvalda
riksdagen, även om förslagen var politiskt kontroversiella
(Holmberg/Stjernquist,
Grundlagarna, 1980, s. 689 f.).
Konstitutionsutskottets anmälan till kamrarna betraktades vid denna tid
som en expeditionsåtgärd (se t.ex. bet. KU 1971:6 s. 1, bifogas som bilaga
1). Grundlagberedningen menade att det emellertid kunde vara värdefullt
att den nyvalda riksdagen får ta ställning till vilande beslut, i fråga
om grundlag eller annat ämne, på grundval av uttalanden från ett utskott
som återspeglar den nya riksdagens sammansättning (SOU 1972:15 s. 275).
För att undanröja tvekan föreslog beredningen därmed att utskott, som
anmäler vilande beslut, uttryckligen berättigades genom en bestämmelse i
4 kap. 8 § RO att foga ett eget yttrande vid anmälan. Beredningen framhöll
att yttrandet givetvis kunde avse endast frågan huruvida det vilande
beslutet skulle antas eller förkastas. Det anmärktes vidare att någon
särskild befogenhet att väcka motion med anledning av vilande beslut inte
förelåg enligt förslaget.
Departementsförslaget stämde överens med Grundlagberedningens förslag
(prop. 1973:90 s. 480).
Vid riksdagsbehandlingen beslutades dock, med bifall till en motion, att
ett utskott skall vara skyldigt, och inte enbart berättigat, att foga ett
yttrande till en anmälan om vilande beslut. Genom en sådan omformulering
torde enligt konstitutionsutskottet t.ex. inget tvivel råda om att en
minoritet inom utskottet i reservation kunde yrka avslag på det vilande
grundlagsförslaget, medan majoriteten tillstyrkte (KU 1973:26 s. 84).
Bestämmelsen finns sedan den 1 juli 2003 i 4 kap. 9 § tredje stycket RO
(tidigare 4 kap. 8 § fjärde stycket RO).
Även om konstitutionsutskottets uppgift att anmäla vilande grundlagsförslag
för slutligt beslut uppfattades som en expeditionsåtgärd enligt den äldre,
oreglerade ordningen, betraktades ingalunda det slutliga beslutet som en
ren formalitet. Det förekom vid flera tillfällen att vilande grundlagsförslag
förkastades vid det slutliga beslutet (se t.ex. Malmgren, Riksdagen och
lagstiftningen, Sveriges riksdag XIV, s. 137 f. och Stjernquist, Riksdagens
arbetsformer, Samhälle och riksdag del IV, s. 414).
Sammanfattning och kommentar
Alltsedan 1766 har det uppställts ett formkrav vid grundlagsändring som
innebär att en ändring skall antas genom två beslut med mellanliggande
riksdagsval.
Även enligt den ordning som gällde före 1974 års författningsreform krävdes
att de båda riksdagsbesluten var likalydande. Dock förelåg enligt denna
tids praxis inget hinder mot att riksdagen fattade beslut om ett vilande
grundlagsförslag som stod i strid med ett tidigare fattat vilande beslut,
eller att beslut om alternativa vilande grundlagsförslag fattades. I
1974 års RF infördes emellertid ett förbud mot detta förfarande, dvs. att
anta parallella vilande grundlagsbeslut som sinsemellan var oförenliga.
Hur
ett ärende om vilande grundlagsförslag skulle anhängiggöras i de båda
kamrarna för slutligt beslut var oreglerat. Enligt praxis hade
konstitutionsutskottet till uppgift att anmäla de vilande förslagen för slutligt
beslut. Denna anmälan uppfattades som en expeditionsåtgärd, och utskottet
lade fram de vilande förslagen utan något eget yttrande (och följaktligen
utan reservationer).
Vid 1974 års författningsreform lagfästes konstitutionsutskottets uppgift
att anmäla vilande grundlagsförslag för slutligt beslut genom en bestämmelse
i riksdagsordningen. Samtidigt infördes en bestämmelse (också i RO) om
att utskott var skyldigt att foga ett yttrande till en anmälan om vilande
beslut. Denna skyldighet infördes för att bl.a. klargöra att en minoritet
inom ett utskott i en reservation kan yrka avslag på ett vilande
grundlagsförslag.
De grundläggande momenten vid ändring av grundlag har alltså varit desamma
under lång tid; två beslut med mellanliggande riksdagsval och krav på att
de båda besluten skall vara likalydande.
En nyhet från 1974 års författningsreform är däremot att konstitutionsutskottets
uppgift att anmäla vilande förslag för slutligt beslut inte längre betraktas
som en ren expeditionsåtgärd, utan utskottet är numera skyldigt att foga
ett eget yttrande till anmälan.
En annan förändring från denna tid är förbudet mot parallella beslut om
vilande grundlagsförslag som sinsemellan är oförenliga. Därmed skall
väljarna kunna veta vilket grundlagsförslag i en viss fråga som riksdagen
förordar.
3.3 Praxis kring ordningen vid det slutliga beslutet
Konstitutionsutskottets första anmälan av vilande grundlagsbeslut efter
att 1974 års författningsreform genomförts
Det första riksmöte då konstitutionsutskottet hade att anmäla vilande
grundlagsförslag för slutligt beslut efter att 1974 års författningsreform
hade genomförts inträffade 1976/77. Därvid hade utskottet också att för
första gången göra anmälan enligt de nya reglerna, dvs. uppgiften att
anmäla var nu lagfäst och till anmälan skulle fogas ett yttrande från
utskottet.
I betänkande KU 1976/77:1 anmälde utskottet fyra vilande grundlagsförslag
för slutligt beslut. Förslagen hade sin bakgrund i fyra skilda propositioner
och i fyra skilda utskottsbetänkanden. Enligt betänkandet avsåg
grundlagsförslagen dels medborgerliga fri- och rättigheter med förslag till lag
om ändring i regeringsformen (berörde flera paragrafer i 1, 2, 10 och 11
kap. RF), dels kungörande av lagar och andra författningar med förslag
till lag om ändring i regeringsformen (berörde en paragraf i 8 kap. RF),
dels allmänna handlingars offentlighet med förslag till lag om ändring
i tryckfrihetsförordningen (berörde hela 2 kap. TF), dels  grundlagsändringar
angående tryckfriheten med förslag till lag om ändring i
tryckfrihetsförordningen
(berörde ett stort antal paragrafer i samtliga kapitel i TF utom 2 kap.).

Utskottet erinrade i sitt yttrande om att då riksdagen våren 1976 fattade
beslut om de vilande grundlagsförslagen förelåg i vissa fall delade
meningar i särskilda delfrågor. Vidare anförde utskottet att den prövning
av vilande förslag till grundlagsändring som riksdagen har att slutligt
företa innebär att ta ställning till varje särskilt grundlagsförslag som
en enhet. Utskottet framhöll att detta givetvis får ske mot bakgrund av
överväganden om för- och nackdelar med lösningen av olika delfrågor och
dessas betydelse vid helhetsbedömningen. Inom utskottet rådde i förevarande
fall enighet om att vart och ett av de vilande förslagen vid en sådan
prövning var att föredra framför ett bibehållande av dittills gällande
grundlag. Utskottet förordade därför att samtliga vilande grundlagsförslag
antogs också slutligt av riksdagen.
Kommentar
I betänkande KU 1976/77:1 avgav utskottet alltså för första gången ett
yttrande i samband med sin anmälan om vilande grundlagsbeslut. I yttrandet
uttalar utskottet att den prövning som riksdagen har att slutligt företa
innebär att ta ställning till varje särskilt grundlagsförslag som en enhet.
Detta skulle ske mot bakgrund av överväganden om för- och nackdelar med
lösningen av olika delfrågor och dessas betydelse vid helhetsbedömningen.

Det vilande grundlagsförslaget utgörs enligt utskottet alltså av en enhet,
som i sin tur kan bestå av olika delfrågor. Utskottet gjorde dock inget
uttalande om hur  denna enhet skall bestämmas. I förevarande ärende
motsvarade ramen för dessa enheter de hemställanspunkter som fanns i respektive
proposition från regeringen med förslag om olika grundlagsändringar (som
var och en kunde ta sikte på ändring i en eller flera grundlagar beroende
på vad sakfrågan gällde). Det synes inte som om utskottet vid detta
tillfälle la fast någon ny praxis, utan den valda ordningen förefaller vara
i enlighet med den praxis som tillämpades före 1974 års författningsreform.
Även tidigare avsåg alltså den slutliga prövningen att ta ställning till
det vilande grundlagsförslaget som en enhet. Samma praxis kring
beslutsordningen har tillämpats ända fram till i dag.
3.4 Vari består den enhet som utgör det vilande grundlagsförslaget?
Inledning
Konstitutionsutskottets uttalande vid riksmötet 1976/77 om att riksdagen
vid den slutliga prövningen av ett vilande grundlagsförslag har att ta
ställning till varje särskilt grundlagsförslag som enhet innebar inte,
som framgått, att utskottet samtidigt gav uttryck för hur en sådan enhet
bestäms och vad som därmed utgör det vilande grundlagsförslaget.
Det kan konstateras att regeringens formulering av respektive grundlagsförslag
i flertalet fall har accepterats från riksdagens sida som ramen för den
enhet som vid den slutliga prövningen skall antingen antas eller förkastas.
Emellertid har det förekommit att diskussioner har uppstått i riksdagen
huruvida den valda enheten är den rätta. Som framgått finns inga uttryckliga
regler för hur enheten skall fastställas, utan man har förfarit på ett
visst sätt enligt praxis. För att få så god insikt som möjligt om denna
praxis behöver alltså en analys göras av hur enheten bestäms. Därmed kan
man också få vägledning för de resonemang som kan föras vid framtida
diskussioner om vad som utgör den enhet och därmed det grundlagsärende som
riksdagen skall ta ställning till.
Nedan redovisas vissa grundläggande frågor som torde ha betydelse för
analysen av praxis. Därefter lämnas en sammanfattning och kommentar.
Vissa grundläggande frågor
Två likalydande beslut
Sedan länge har grundlagen innehållit ett krav på att de två riksdagsbesluten
om ändring av grundlag skall vara likalydande. Någon ändring i det vilande
förslaget får alltså inte göras, utan det skall antingen antas eller
förkastas i sin helhet.
Utgångspunkten i praxis kring beslutsordningen är, som redovisats ovan,
att det vilande grundlagsförslaget utgörs av en enhet, som i sin tur kan
bestå av olika delfrågor. Vid det första riksdagsbeslutet kan delade
meningar finnas i en eller flera delfrågor. Grundlagsärendet delas i sådant
fall upp på punktvisa beslut (delbeslut). Den enhet som riksdagen därvid
antar som vilande är grundlagsförslaget sådant det föreligger efter
delbesluten. Mot bakgrund av kravet på att de två riksdagsbesluten om ändring
av grundlag skall vara likalydande, tar också det slutliga beslutet sikte
på enheten och avser att antingen anta eller förkasta denna. En annan
ordning, dvs. att det vid det slutliga beslutet skulle vara tillåtet att
ånyo ta ställning till enskilda delfrågor och därvid förkasta en viss del
av enheten/grundlagsförslaget, skulle medföra att de båda besluten inte
blev likalydande. Det första respektive det andra beslutet skulle då inte
avse samma enhet.
Praxis rörande beslutsordningen innebär således att, i de fall ett förslag
omfattar ändringar i flera lagrum, varje enskild ändring i olika
grundlagsparagrafer inte utgör någon sådan enhet som den slutliga prövningen
tar sikte på. De enskilda ändringarna utgör i stället delfrågor i den
större enheten; grundlagsförslaget, och har ingen självständig betydelse
såsom sakfrågor. Ramen för enheten bestäms enligt praxis alltså på något
annat sätt och kan spänna över såväl flera paragrafer som flera grundlagar.

Frånvaron av motionsrätt
En omständighet som också torde vara av betydelse för förståelsen av praxis
är att det inför det andra riksdagsbeslutet inte finns någon rätt att
avlämna följdmotioner (dock förekommer att det under den allmänna
motionstiden avlämnas motioner som berör vilande grundlagsförslag). Inför den
slutliga prövningen saknas alltså möjlighet för riksdagens ledamöter att
ånyo väcka egna förslag inom ramen för grundlagsärendet (sådan möjlighet
finns då propositioner har skjutits upp till nästföljande valperiod, jfr
3 kap. 12 § RO). Om det hade funnits en rätt att även inför det slutliga
riksdagsbeslutet väcka följdmotioner med anledning av propositionen, hade
det inneburit att riksdagen skulle kunna komma fram till helt eller delvis
nya lösningar i olika delfrågor. Därvid skulle i dessa frågor ett nytt,
första beslut fattas. Med en sådan ordning skulle man således inte uppfylla
kravet på att det andra riksdagsbeslutet skall vara likalydande med det
första. Den skulle också kunna strida mot förbudet mot parallella vilande
beslut som sinsemellan är oförenliga.
Det kan vidare konstateras att gällande praxis, där det är enheten som
skall antas eller förkastas vid det slutliga beslutet, innebär att det
inte finns något behov av en motionsrätt i detta skede av beslutsprocessen.
Den enda prövning som skulle kunna yrkas i en följdmotion (eller i samband
med kammarbehandlingen) - att anta eller förkasta det vilande förslaget
- skall ju företas ändå.
Vad är ett ärende i riksdagen?
För att förstå praxis kring beslutsordningen för den slutliga prövningen
av vilande grundlagsförslag bör också något beröras den terminologiska
frågan om vad som är ett ärende i riksdagen.
Med ett ärende i riksdagen förstod Grundlagberedningen en sakfråga till
vilken riksdagen som statsorgan skall eller kan ta ställning (SOU 1972:15
s. 232 f.). Vilka dessa sakfrågor är bestäms enligt beredningen av reglerna
om riksdagens behörighet och uppgifter t.ex. i fråga om lagstiftning,
budgetreglering, regeringsbildning och parlamentarisk kontroll. Beredningen
framhöll att redogörelse från riksdagsorgan (eller från regeringen) och
konstitutionsutskottets granskningsbetänkande gav upphov till ärende,
fastän riksdagen i dessa fall inte behövde fatta annat beslut än att lägga
redogörelsen eller betänkandet till handlingarna.
Däremot räknade beredningen inte val inom riksdagen, interpellationer
eller frågor till ärenden. Till kategorin ärenden hör inte heller
procedurfrågor av olika slag som kan uppkomma under behandlingen av ett ärende
(t.ex. om till vilket utskott ett förslag skall hänvisas), och inte heller
mera fristående frågor av tillämpningskaraktär angående riksdagsarbetet
(t.ex. frågor om att avsluta eller förlänga ett riksmöte). Angelägenhet
som gäller förfarandet eller arbetet i riksdagen och som inte är ett ärende
betecknade beredningen fråga. Beredningen påpekade att samma ord emellertid
används för att allmänt beteckna ett handläggningsämne, vare sig det gäller
ärende, procedurfråga eller annat.
När det gällde reglerna om ärendenas väckande (3 kap. RO) anförde beredningen
att reglerna om initiativformerna innefattar att ett en gång väckt,
självständigt förslag bildar en ram för ärendets fortsatta behandling i
riksdagen (a.bet. s. 263). I viss utsträckning måste enligt beredningen
emellertid riksdagsledamöterna under handläggningens gång kunna få ställa
"nya" yrkanden i ärendet. Beredningen erinrade om att sådana "osjälvständiga"
förslag - liksom enligt tidigare regler - på tre vägar kunde tillföras
ett redan väckt ärende; i följdmotion, under utskottsbehandlingen och i
yrkanden under överläggningen i kammaren (vilket gäller än i dag med
undantag för möjligheten att framställa yrkanden under beredningen i
kammaren. Denna möjlighet togs bort genom en ny lydelse av 5 kap. 3 § RO
som trädde i kraft den 1 juli 2003.) Beredningen framhöll att det i fråga
om utskotten endast är reservanternas förslagsrätt som här är av intresse,
eftersom utskottsmajoriteten alltid kan falla tillbaka på sin självständiga
förslagsrätt (7 §).
I skriften Riksdagspraxis (Bengt Törnell, januari 1996, s. 48 f.) anförs
att innebörden av begreppet ärende ofta har ställts på sin spets när
återförvisning kommit i fråga. Huvudregeln är att hela det aktuella
utskottsbetänkandet återförvisas. I skriften påpekas att betänkandet emellertid
i många fall har ansetts innefatta flera ärenden. Så var t.ex. fallet den
7 maj 1980 när lika röstetal uppkom vid behandlingen av konstitutionsutskottets
granskningsbetänkande. Återförvisning ansågs då kunna avse enskilda
granskningsärenden. I andra fall har återförvisningen begränsats till visst
avsnitt i betänkandet, som alltså har betraktats som ett separat ärende.
Enligt skriften finns vidare exempel på att ett enskilt moment i utskottets
hemställan har ansetts utgöra ett särskilt ärende (16 december 1982
avseende SkU 1981/82:15 mom. 2).
I skriften anförs att ärendebegreppet i första hand måste avgränsas efter
sakliga grunder. En fråga som är fristående från andra i samma betänkande
behandlade sakfrågor bör betraktas som ett självständigt ärende, dock
under förutsättning att det inte finns en politisk bindning mellan de
olika frågorna. Med politisk bindning menas att regeringen, utskottsledamöter
eller en motionär anser att de båda sakfrågorna är beroende av varandra
på ett eller annat sätt.
Särskilt om lagärendens avgörande
Enligt 8 kap. 17 § RF får lag inte ändras eller upphävas annat än genom
lag.
Bestämmelsen i 8 kap. 17 § RF ger uttryck för den formella lagkraftens
princip, dvs. att grundlag bara kan ändras genom grundlag och lag bara
genom lag eller grundlag, osv. Principen ansågs självklart giltig även
vid tiden för 1809 års RF, men var inte direkt utsagd i denna
(Holmberg/Stjernquist, Grundlagarna, 1980, s. 300). Riksdagen kan således bara
ändra en lag genom att besluta att anta en lag om ändring i denna lag.
Ett ärende som avser ett förslag om ändring i en lag - ett lagärende -
kan alltså avgöras av riksdagen bara genom att riksdagen antar en lag om
ändring i den lagen.
I 5 kap. RO finns regler för hur ärenden i riksdagen avgörs. Allmänt gäller
bl.a. enligt 5 kap. 3 § tredje stycket att avgörandet av ett ärende, om
det behövs, skall delas upp på skilda beslut.
Vidare finns i 5 kap. 7 § RO en bestämmelse som särskilt tar sikte på
lagärenden. Där föreskrivs att om avgörandet i ett lagärende har delats
upp på två eller flera beslut, får riksdagen omedelbart efter det sista
delbeslutet på förslag av talmannen eller en ledamot besluta att ärendet
skall återförvisas till utskottet för ytterligare beredning. Om riksdagen
beslutar om återförvisning, har delbesluten fallit. Beslut enligt denna
paragraf om återförvisning av ett ärende får inte upprepas.
Författningsutredningen påpekade att om ett avgörande har delats upp på
delbeslut kan den situationen uppstå att det i och för sig föreligger
majoritet för varje enskilt delbeslut, men inte för avgörandet i dess
helhet (FRO 4:5, SOU 1963:18 s. 143 f.). Det var också tänkbart att olika
delbeslut kunde stå i strid med varandra. Med hänsyn härtill föreslog
utredningen ett stadgande att i fråga om ett lagärende, som delats upp på
delbeslut, skulle riksdagen besluta om att anta eller förkasta lagförslaget
i dess helhet sådant det förelåg efter delbesluten. Därigenom fick man
enligt utredningen en garanti för att det fanns en majoritet för lagförslaget.

Stadgandet borde enligt utredningen begränsas till att avse lagärenden.
Utredningen påpekade att det visserligen förekom uppdelning på delbeslut
även i fråga om andra ärenden, men ifrågavarande komplikationer tycktes
ha förekommit egentligen endast beträffande lagärenden. Beslut om antagande
eller förkastande av ett lagförslag i dess helhet sådant det förelåg efter
delbesluten borde enligt utredningen vara obligatoriskt och fattas med
acklamation eller omröstning. Någon ny överläggning i saken borde inte få
förekomma.
Utredningen anförde också att det var tänkbart att de påtalade komplikationerna
väsentligen var av teknisk art och att de kunde undanröjas genom ytterligare
utskottsberedning. Det var enligt utredningen vidare möjligt att genom
sådan utskottsberedning även i annat fall komma till rätta med komplikationerna.

Grundlagberedningen framhöll att när det gäller att bedöma lämpligheten
av obligatoriskt slutavgörande i lagärende, i vilket det har förekommit
delbeslut, måste beaktas det fallet att det redan från början föreligger
yrkande om avslag på förslaget i dess helhet, vid sidan om ändringsyrkanden
vid två eller flera paragrafer i lagförslaget (SOU 1972:15 s. 283). Enligt
beredningen kan man i detta läge antingen först rösta för och emot
avslagsyrkandet och därefter, om detta yrkande inte bifalls, genom delbeslut
fastställa lagens lydelse. Beredningen påpekade vidare att man också kan
gå den motsatta vägen och därefter rösta huruvida förslaget i sålunda
föreliggande skick bör antas eller förkastas. Praxis följde den först
angivna propositionsordningen. Beredningen framhöll att man fick gå över
till den senare ordningen om man införde en föreskrift om obligatoriskt
slutavgörande.
Ingetdera förfaringssättet var enligt beredningen invändningsfritt. Mot
det senare kunde det anmärkas att det genomgående favoriserar anhängarna
till avslagslinjen. Dessa kunde nämligen få tillfälle att vid de olika
omröstningarna om de olika lagrummen rösta fram en lydelse, som var
oacceptabel för riksdagsmajoriteten. Beredningen förordade att den dittills
tillämpade ordningen skulle användas även i framtiden. Något stadgande i
riksdagsordningen som direkt lade hinder i vägen för det andra av de två
diskuterade förfaringssätten ville beredningen dock inte föreslå. En
konsekvens av beredningens ställningstagande blev emellertid att någon
bestämmelse om obligatoriskt slutavgörande i lagärende inte togs upp i
förslaget till riksdagsordning. Beredningen framhöll också att ett avgörande
skäl var att man redan genom att införa en särskild möjlighet till återremiss
(5 kap. 7 § RO, se ovan) i stor utsträckning kunde neutralisera olägenheterna
av att innehållet i skilda lagrum bestämdes genom delbeslut.
Bestämmelser om utfärdande och kungörande av författningar
Enligt 8 kap. 19 § första stycket RF skall beslutad lag utfärdas av
regeringen utan dröjsmål. Lag med sådana föreskrifter om riksdagen eller
dess myndigheter som inte skall tas in i grundlag eller riksdagsordningen
kan dock utfärdas av riksdagen.
Vidare föreskrivs i andra stycket att lagar skall kungöras så snart det
kan ske. Detsamma gäller förordningar, om inte annat föreskrivs i lag.
Närmare bestämmelser om kungörande av lagar finns i lagen (1976:633) om
kungörande av lagar och andra författningar.
I Statsrådsberedningens riktlinjer för författningsskrivning Gröna boken
(Ds 1998:66) påpekas att varje lag skall utfärdas för sig, dvs. regeringen
får inte föra samman två beslutade lagändringar till en författning (s.
113). Detta skulle strida mot den formella lagkraftens princip, eftersom
man i så fall måste redigera ihop lagarnas ingresser samt ikraftträdande-
och övergångsbestämmelser.
Sammanfattning och kommentar
Som framgått finns inga uttryckliga regler för vilken beslutsordning som
skall användas vid den slutliga prövningen av ett vilande grundlagsförslag.
Första gången konstitutionsutskottet hade att foga ett yttrande till sin
anmälan till kammaren om vilande grundlagsförslag vid riksmötet 1976/77
gjorde utskottet ett uttalande om vad den slutliga prövning som riksdagen
har att företa innebär. Enligt utskottet innebär denna prövning att ta
ställning till varje särskilt grundlagsförslag som en enhet, och inte att
ånyo pröva lösningen av olika delfrågor. Utskottet lade vid detta tillfälle
inte fast någon ny praxis, utan gav uttryck för den ordning som hade
tillämpats dessförinnan och som man också har använt sig av därefter ända
fram till i dag.
Även om det saknas uttryckliga regler för hur beslutsordningen skall se
ut vid riksdagens slutliga prövning av ett grundlagsförslag, kan man inte
säga att praxis har vuxit fram på ett oreglerat område. Om man ser på
praxis i belysningen av de regler som gäller dels kravet på två likalydande
beslut vid grundlagsändring, dels hur ärenden i riksdagen och i synnerhet
lagärenden avgörs, synes praxis vara i enlighet med och en konsekvens av
dessa regler. Praxis kring beslutsordningen i grundlagsärenden är alltså
inte något som i egentlig mening avviker från vad som gäller för andra
lagärendens avgörande, utan torde snarare vara en följd av hur dessa
hanteras.
Av grundläggande betydelse för förståelsen av praxis kring beslutsordningen
i grundlagsärenden är alltså vad som utgör ett ärende, och i synnerhet
ett lagärende, i riksdagen. Ett ärende i riksdagen är den sakfråga som
riksdagen skall eller kan ta ställning till. Ett en gång väckt, självständigt
förslag bildar ramen för ärendets fortsatta behandling. En proposition
med lagförslag kan innehålla ett eller flera ärenden. Detsamma gäller
motioner från allmänna motionstiden (i en motion får dock inte sammanföras
förslag i skilda ämnen, jfr 3 kap. 9 § andra stycket RO). En följdmotion
är dock inget självständigt ärende eller sakfråga, utan utgör ett
osjälvständigt förslag som tillförs ett redan väckt ärende, dvs. en följdmotion
behandlas inom ramen för ärendet.
När ett lagärende skall avgöras kan detta, t.ex. om det har väckts
följdmotioner med förslag på andra lösningar i olika delfrågor, behöva ske
punktvis genom delbeslut. Som framgått ovan har det inte införts något
krav på ett obligatoriskt slutavgörande i lagärenden, dvs. det krävs inte
att riksdagen fattar ett särskilt, avslutande beslut varigenom riksdagen
antar lagen (om t.ex. ändring i gällande lag) sådan den föreligger efter
delbesluten. Dock måste det av propositionsordningen för ärendets avgörande
framgå att riksdagen antar ifrågavarande lag, eftersom det är enbart genom
ett sådant beslut som riksdagen kan anta en ny lag eller ändra eller
upphäva en gällande lag. Detta följer, som redovisats ovan, av den formella
lagkraftens princip. Av regeringsformens bestämmelser framgår vidare att
det är den beslutade lagen som sedan utfärdas av regeringen och kungörs
i behörig ordning. Det beslut varigenom riksdagen avgör det aktuella
lagärendet består alltså i att riksdagen antar den lag som är i fråga. Ett
lagärende avgörs alltså genom att riksdagen tar ställning till helheten,
inte de enskilda delfrågorna.
Ett grundlagsärende prövas vid riksdagens första beslut på precis samma
sätt som ett vanligt lagärende. Den enda skillnaden är att riksdagen genom
sitt beslut inte slutligt avgör ärendet, utan man beslutar att anta den
aktuella grundlagen som vilande. Det beslut, varigenom riksdagen preliminärt
avgör ärendet, tar alltså inte heller i detta fall sikte på delfrågorna
utan på helheten. Riksdagen antar alltså grundlagsförslaget som sådant
som vilande. Därmed framstår den praxis som konstitutionsutskottet gav
uttryck för vid 1976/77 års riksmöte som en logisk följd av och i enlighet
med gällande regler, nämligen att också den slutliga prövningen innebär
att man tar ställning till grundlagsförslaget som en enhet. Därmed blir
det första och det andra beslutet att anta den aktuella grundlagen
likalydande.
3.5 Diskussioner i riksdagen kring den valda enheten
Inledning
Som påpekats ovan har regeringens formulering av den enhet som utgör ett
grundlagsärende i allmänhet accepterats av riksdagen som ramen för dess
prövning, och som vid den slutliga prövningen skall antingen antas eller
förkastas. En minoritet i konstitutionsutskottet, som visserligen avser
att slutligen anta det vilande grundlagsförslaget, kan inför riksdagens
andra beslut ändock känna ett behov av att markera att man vid det första
beslutet hade avlämnat en reservation i en viss delfråga och att man
fortfarande har samma inställning i denna delfråga. En sådan markering
brukar göras i ett särskilt yttrande, där man vanligen har anfört att "på
grund av hittills gällande praxis beträffande beslutsordningen i ärenden
av detta slag har de avstått från att nu framställa yrkande om att den
aktuella bestämmelsen skall utgå ut det vilande grundlagsförslaget" (se
t.ex. bet. 1988/89:KU2).
Det har dock vid några tillfällen förekommit att en diskussion i riksdagen
har uppstått kring den valda enheten för ett grundlagsärende. Nedan
redovisas först ett grundlagsärende från mitten av 1980-talet, där man i
riksdagen var överens om att ett grundlagsärende skulle delas upp på tre
skilda ärenden. Därefter redovisas två grundlagsärenden där man inte har
varit helt överens i riksdagen om hur enheten skall se ut. Den fråga som
därmed har ställts på sin spets har rört i vilka enskilda delar reservationer
kan lämnas inför riksdagens slutliga beslut. Det sista av dessa ärenden
är det grundlagsärende från 2001/2002 som kan sägas vara upphovet till
att denna uppföljning och utvärdering inleddes.
Grundlagsförslag med anledning av proposition 1984/85:83 om ändring i
regeringsformen m.m.
Som redovisats ovan har det förekommit att riksdagen inte har accepterat
den enhet som av regeringen har presenterats som ett och samma grundlagsärende,
utan riksdagen har delat upp regeringens grundlagsförslag på flera ärenden.
Så skedde med anledning av regeringens förslag i proposition 1984/85:83
om ändring i regeringsformen. I propositionen föreslogs en ny bestämmelse
i regeringsformen som rörde den kommunala beslutanderätten i krig och
krigsfara. Därutöver föreslogs en ändring i övergångsbestämmelserna till
lagen (1976:871) om ändring i regeringsformen för att det skulle bli
möjligt att förhandsgranska videogram som skall visas offentligt. Vidare
innehöll propositionen ett förslag om att riksdagens lönedelegation skulle
avskaffas och dess uppgifter föras över till riksdagens finansutskott.
Detta förslag föranledde ändringar i regeringsformen och riksdagsordningen
samt vissa följdändringar i riksdagsordningens tilläggsbestämmelser och
i sekretesslagen.
Samtliga föreslagna ändringar i regeringsformen och i övergångsbestämmelserna
till lagen (1976:871) om ändring i regeringsformen lades fram i en och
samma lag om ändring i regeringsformen (a. prop. s.12 f.). När det gällde
avskaffandet av riksdagens lönedelegation lades det fram förslag till
följdlagstiftning i form av en lag om ändring i riksdagsordningen samt en
lag om ändring i sekretesslagen (a. prop. s. 27 f.).
Vid behandlingen i riksdagen delade konstitutionsutskottet upp propositionens
lagförslag i tre skilda ärenden. Förslaget till en ny bestämmelse i
regeringsformen som rörde den kommunala beslutsrätten i krig och krigsfara
behandlades i betänkande 1984/85:KU18. Vidare behandlades förslaget om en
ändring i övergångsbestämmelserna till lagen (1976:871) om ändring i
regeringsformen, som innebar att det skulle bli möjligt att förhandsgranska
videogram som skall visas offentligt, i betänkande 1984/85:KU20. Därutöver
behandlades i betänkande 1984/85:KU34 förslaget om ändring i regeringsformen
som rörde att riksdagens lönedelegation skulle avskaffas och dess uppgifter
föras över till finansutskottet.
Genom betänkande 1985/86:KU1 anmälde konstitutionsutskottet samtliga
vilande grundlagsförslag från riksmötet 1984/85 för slutligt beslut. Anmälan
rörde således bl.a. de ovan redovisade tre ärendena. Utskottet hemställde
om slutligt beslut i dessa ärenden i tre skilda hemställanspunkter, var
och en avseende ett vilande förslag till lag om ändring i regeringsformen.

Behandlingen av de ovan redovisade grundlagsärendena är ett exempel på
att konstitutionsutskottet/riksdagen inte känt sig bundet/bunden av hur
regeringen i en proposition har redovisat hur ramen för ett grundlagsärende
ser ut. I stället fann man vid riksdagsbehandlingen att ärendet rörde tre
olika sakfrågor, och delade därför upp det på tre skilda grundlagsärenden
inför det första riksdagsbeslutet. Uppdelningen tydliggjordes genom att
utskottet behandlade ärendena i tre olika betänkanden.
Grundlagsärendet om inkorporering av Europakonventionen och andra fri-
och rättighetsfrågor
I proposition 1993/94:117 föreslog regeringen bl.a. en ny bestämmelse i
regeringsformen - 2 kap. 23 § - som föreskrev att lag eller föreskrift
inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av den europeiska
konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de
grundläggande friheterna (Europakonventionen). Propositionen innehöll också
förslag till några ytterligare ändringar i regeringsformen. I bestämmelsen
i 2 kap. 18 § om rätt till ersättning vid expropriation eller annat sådant
förfogande föreslogs en närmare precisering av det egendomsskydd som
Europakonventionen anger. Ett uttryckligt förbehåll för allemansrätten i
denna bestämmelse föreslogs också. Vidare föreslogs att det som en ny
grundläggande fri- och rättighet skulle föras in ett skydd för närings-
och yrkesfriheten. En bestämmelse som garanterar alla barn som omfattas
av den allmänna skolplikten rätt att kostnadsfritt få grundläggande
utbildning i allmän skola föreslogs också samt att det allmänna skulle svara
för att det finns högre utbildning.
Propositionens hemställan innehöll en punkt med förslag till lag om ändring
i regeringsformen där samtliga föreslagna ändringar ingick.
Konstitutionsutskottet behandlade propositionens förslag i sitt betänkande
1993/94:KU24. Utskottets hemställan inför riksdagens första beslut innehöll
sex punkter där olika delar av regeringens förslag till lag om ändring i
regeringsformen behandlades samt ett av utskottet framlagt förslag till
en kompletterande ändring i 8 kap. 18 § RF. Tre reservationer hade lämnats
i dessa delar, samt en meningsyttring från en suppleant i utskottet.
I sitt betänkande 1994/95:KU5 anmälde konstitutionsutskottet det vilande
beslutet rörande förslag till lag om ändring i regeringsformen för slutligt
beslut. I en punkt hemställde utskottet att riksdagen slutligen skulle
anta förslaget till lag om ändring i regeringsformen.
Två partier i utskottet hade emellertid haft invändningar rörande den
valda enheten. Av konstitutionsutskottets allmänna protokoll från den 25
oktober 1994 (prop. 1994/95:3), § 3.9, framgår att en ledamot (mp) yrkade
att förslaget till 2 kap. 18 § RF skulle utgå ur det vilande grundlagsförslaget.
Ordföranden vägrade med hänsyn till rådande praxis att ställa detta
yrkande under proposition. Utskottet beslutade i enlighet med ordförandens
förslag. Ledamöterna från Vänsterpartiet och Miljöpartiet reserverade sig
mot beslutet.
I ett särskilt yttrande till utskottets betänkande erinrade Vänsterpartiet
om sin meningsyttring vid utskottets behandling inför det första beslutet,
där man ansett att riksdagen borde avslå regeringens förslag till lag om
ändring i regeringsformen i vissa delar. Vänsterpartiet vidhöll nu sin
inställning. Vidare ansåg man att det inte fanns något sakligt samband
mellan den föreslagna förstärkningen av egendomsskyddet samt närings- och
yrkesfriheten å den ena sidan och allemansrätten, rätten till utbildning
och Europakonventionens konstitutionella ställning å den andra sidan.
Partiet ansåg att när ärendet nu anmäldes för slutligt beslut borde det
ha varit möjligt att fullfölja dess inställning med yrkande att riksdagen
förkastade förslaget i de delar som var föremål för avslagsyrkande i
meningsyttringen. Utskottsmajoriteten hade emellertid inte tillåtit detta.
Enligt majoriteten måste de olika paragraferna ses som en enhet och då
i sin helhet antingen antas eller förkastas. Vänsterpartiet ansåg att
konsekvensen därmed blev att en riksdagsmajoritet i fall som detta kan
binda upp en framtida riksdag på ett olyckligt sätt. Då övriga delar av
förslagen var positiva valde Vänsterpartiet att genom detta särskilda
yttrande framföra sin uppfattning.
Även Miljöpartiet invände mot den valda enheten för ärendet. Man anförde
i ett särskilt yttrande att förslaget om förstärkning av egendomsskyddet
saknade samband med Europakonventionen och ärendet i övrigt. Enligt
Miljöpartiet borde det ha varit möjligt att inför det slutliga beslutet
lägga fram en reservation med ett yrkande om att riksdagen förkastade
förslaget i denna del.
Utskottsmajoriteten (s, m, fp och c) anförde i ett särskilt yttrande att
lagförslagen i detta ärende var sakligt förbundna med varandra.
Ändringar i regeringsformen rörande samarbetet i EU m.m.
I proposition 2001/02:72 föreslog regeringen ändringar i bl.a. regeringsformen
och riksdagsordningen. Förslaget innebar att skyddet för utsatta grupper
kompletterades och förstärktes i regeringsformens målsättningsstadgande
(1 kap. 2 §). Där föreslogs också en föreskrift om skydd för miljön. Vidare
föreslogs en ändring av främst språklig karaktär i bestämmelsen rörande
rikets indelning i kommuner (1 kap. 7 §). Därutöver föreslogs ändringar
beträffande normgivningsrätten på kulturmiljöområdet (8 kap. 7 §) samt
rörande Lagrådets sammansättning (8 kap. 18 §). Dessutom föreslogs ändringar
i 10 kap. som innebar dels att riksdagen gavs möjlighet att överlåta
beslutanderätt inom ramen för samarbetet i EU (5 §), dels att det av
grundlagen uttryckligen skulle framgå att riksdagen kan godkänna en ännu
inte slutförhandlad internationell överenskommelse inom ramen för samarbetet
i EU (2 §). Det föreslogs också att det skulle föras in en bestämmelse i
10 kap. 6 § om att regeringen fortlöpande skall informera riksdagen och
samråda med organ som utses av riksdagen om vad som sker inom samarbetet
i EU. Sistnämnda förslag föranledde en ändring i riksdagsordningen.
I propositionen föreslogs under en punkt en lag om ändring i regeringsformen
och under en annan punkt en lag om ändring i riksdagsordningen.
Konstitutionsutskottet behandlade förslagen i betänkande 2001/02:KU18. I
sitt förslag till riksdagsbeslut behandlade utskottet förslagen under sex
olika förslagspunkter. Utskottets förslag föranledde två reservationer.
I
betänkande 2002/03:KU6 anmälde konstitutionsutskottet det vilande förslaget
till lagar om ändringar i regeringsformen och riksdagsordningen för
slutligt beslut. Utskottet föreslog under en punkt att riksdagen slutligen
antog förslaget till dels lag om ändring i regeringsformen, dels lag om
ändring i riksdagsordningen.
Tre partier i konstitutionsutskottet hade dock invändningar rörande den
valda enheten. I ett särskilt yttrande anförde Moderaterna att de föreslagna
ändringarna i regeringsformen gällde tre separata frågor. Man ansåg att
riksdagen vid det andra beslutstillfället borde få ta ställning till dessa
var och en för sig. Först därigenom blev det möjligt att fullt ut reflektera
över de åsikter riksdagen rymde. Separata beslut var också den beslutsform
som enligt Moderaterna närmast anslöt till stadgandet i 8 kap. 15 § RF om
att riksdagens beslut vid det första och andra beslutstillfället skall
vara likalydande. Man konstaterade att en sådan beslutsordning emellertid
inte skulle komma att tillämpas. Moderata samlingspartiet skulle under
dessa omständigheter komma att vid det andra beslutstillfället rösta ja
till de föreslagna ändringarna i regeringsformen och i riksdagsordningen.
Innebörden av detta ställningstagande var emellertid att partiet vidhöll
samma uppfattning i de tre frågorna som vid riksdagens första beslut. Man
framhöll att ställningstagandet nu innefattade en kombination av ett ja
till huvuddelen av de föreslagna ändringarna och en förklaring att detta
ja inte inbegrep ändringar i 10 kap. 2 § RF. Den valda beslutsordningen
gav enligt Moderaterna inte möjlighet att på ett annat rättvisande sätt
åskådliggöra partiets mening.
Vidare anförde Vänsterpartiet i ett särskilt yttrande att det vilande
grundlagsförslaget inrymde ett flertal ändringar av regeringsformen,
ändringar som i flera fall hade föga med varandra att göra. Vänsterpartiet
stödde dessa ändringar. Man ville särskilt peka på de förstärkta
formuleringarna om det allmännas ansvar för en god miljö i 1 kap. 2 § RF samt
den i samma paragraf utvidgade och preciserade skyldigheten för det
allmänna att motverka diskriminering. Man stödde också ändringen av 10 kap.
2 § RF. Dock konstaterade man att riksdagens beslutsordning, sådan den
har tolkats i praxis, tyvärr inte medgav att Vänsterpartiet fullföljde
sitt ställningstagande i dessa delar då beslutsordningen innebar att
samtliga vilande grundlagsändringar i detta betänkande skulle avgöras i
ett beslut. De tvingades därför - på grund av den vikt de tillmätte
ändringen av 10 kap. 5 § RF - att rösta nej till samtliga ändringar.
Därutöver anförde Miljöpartiet i ett särskilt yttrande att gällande praxis
beträffande beslutsordningen i ärenden om grundlagsändring innebär att de
olika paragraferna i förslaget till lag om ändring i regeringsformen vid
riksdagens slutliga behandling skall ses som en enhet. Denna enhet skall
då i sin helhet antingen antas eller förkastas av riksdagen. Detta innebar
för Miljöpartiets del att man, om man ville fullfölja sina ställningstaganden
från vårens riksdagsbehandling, nu måste förkasta också förslaget till
övriga ändringar i regeringsformen. Man påpekade att dessa bl.a. innebar
ett förstärkt grundlagsskydd för utsatta grupper och för miljön, vilka
partiet självfallet ställde sig bakom. De ansåg dock att förslaget till
ändringar i 10 kap. 2 och 5 §§ RF var förknippade med så allvarliga brister
ur demokratisk synvinkel att de nu valde att fullfölja sina ställningstaganden
från vårens riksdagsbehandling. Man ville understryka att man ansåg
nuvarande praxis vara märklig och innebar att tanken med att grundlagsändringar
skall underställas två riksdagsbeslut urholkades. Denna praxis hade
emellertid tvingat dem att prioritera mellan de förslag på ändringar i
grundlagen som förelåg, och de konstaterade att ändringen i 10 kap. 2 och
5 §§ RF tyvärr innehöll mer av substans än ändringarna som föreskrev
förstärkt grundlagsskydd för utsatta grupper och miljön. De befarade också,
utifrån de erfarenheter EU-medlemskapet hittills inbringat, att skyddet
för utsatta grupper och miljön försvagades i och med övriga ändringar i
RF, och inte stärktes. Man anförde att man därmed nödgades rösta nej till
det vilande förslaget till lag om ändring i regeringsformen i dess helhet.

3.6 Avslutande kommentar
Problem på grund av gällande regler för beslutsordningen?
Om man anser att det finns problem förknippade med den hittills tillämpade
beslutsordningen rörande vilande grundlagsförslag - t.ex. såsom anförts
att "en riksdagsmajoritet kan binda upp en framtida riksdag på ett olyckligt
sätt" eller att "tanken med att grundlagsändringar skall underställas två
riksdagsbeslut urholkas" - kan man fråga sig på vilket sätt problemen
skall angripas? Kan problemen, för det första, härledas till gällande
regler?
I redovisningen ovan har påpekats att det inte finns uttryckliga regler
för vilken beslutsordning som skall tillämpas vid den slutliga prövningen
av ett vilande grundlagsförslag. Emellertid kan man inte säga att praxis
har vuxit fram på ett oreglerat område. Av särskild betydelse är dels
reglerna för vad som är ett lagärende i riksdagen och hur ett sådant avgörs,
dels kravet på att de två riksdagsbesluten om att ändra grundlag skall
vara likalydande. Dessa regler i samverkan ger vid handen den beslutsordning
som hitintills tillämpats vid det slutliga beslutet. Om man skall hårdra
resonemanget kan man påstå att det egentligen inte är fråga om någon
beslutsordning framvuxen genom praxis. Reglerna tycks nämligen inte ge
utrymme för någon alternativ beslutsordning. Ett lagärende avgörs ju genom
att riksdagen beslutar i fråga om den aktuella lagen som sådan, dvs. i
fråga om helheten (av detta följer bl.a. att om ett lagärende har delats
upp på två eller flera beslut och återförvisning beslutas efter det sista
delbeslutet, har delbesluten fallit, se 5 kap. 7 § RO). Ett beslut om att
ett grundlagsförslag skall vila innebär således att det är den föreslagna
lagen, sådan den ser ut efter delbesluten, som preliminärt antas. För att
de båda riksdagsbesluten skall bli likalydande, måste också det slutliga
beslutet avse denna lag, dvs. helheten.
Vad som nu sagts innebär att om man anser att problem med beslutsordningen
bör lösas genom att gällande regler ändras, får en sådan ändring antingen
avse det sedan länge gällande kravet på två likalydande beslut eller  de
allmänt gällande reglerna för vad som är ett lagärende och hur dessa avgörs.

Problem med för stora "grundlagspaket"
Vid en närmare granskning av framför allt de grundlagsärenden där en
diskussion har uppstått kring hur dessa ärenden slutligen skall avgöras,
synes diskussionerna inte ha gällt beslutsordningen i sig och reglerna
för denna. I stället synes diskussionen ha gällt just den valda enheten,
dvs. hur man i respektive fall har "paketerat" grundlagsärendet. I
samtliga fall har det handlat om att man har ansett att "paketet" har varit
för stort, dvs. att det inte har rört en enda utan - som man uppfattat
det - flera sakfrågor.
På vilka sätt har det då betydelse hur man "paketerar" ett grundlagsärende?
I de fall grundlagsärenden avgörs i enhällighet vid i vart fall det
slutliga riksdagsbeslutet har det ingen betydelse. Problem uppstår, som
framgått, om en avvikande minoritetsmening finns i en viss fråga och
minoriteten inte accepterar att det är fråga om en avvikande mening i en
delfråga, utan anser att reservationsrätt rörande denna fråga borde
föreligga även vid det slutliga beslutet. Man kan också tänka sig ett fall
där majoriteten i ett grundlagsärende svänger mellan det första och det
slutliga beslutet, och den nya majoriteten i riksdagen vill förkasta det
vilande beslutet. Ett för stort " paket" kan då uppfattas "binda upp"
riksdagsmajoriteten och göra det svårare att förkasta ett grundlagsförslag.

Ett alltför stort "grundlagspaket" synes dock utgöra ett särskilt problem
när det gäller möjligheten enligt 8 kap. 15 § tredje stycket RF att besluta
om folkomröstning i en grundlagsfråga. Yrkande om sådan folkomröstning
kan framställas inom femton dagar från det att riksdagen antog det aktuella
grundlagsförslaget som vilande. Ett sådant yrkande kan alltså framställas
efter  det att riksdagen har fattat sitt första beslut, dvs. vid en
tidpunkt då det saknas möjlighet att "paketera om" ett grundlagsärende som
uppfattas som alltför stort för att utgöra en lämplig folkomröstningsfråga.
Särskilt med tanke på möjligheten att besluta om folkomröstning i en
grundlagsfråga kan således ett alltför stort "grundlagspaket" innebära
ett konstitutionellt problem. (I förarbetena till 8 kap. 15 § tredje
stycket RF synes man medveten om problemet, eftersom man påpekar att
svårighet kan uppstå gällande vad som skall anses vara ett vilande
grundlagsförslag i motsats till två eller flera, se prop. 1978/79:195 s. 53 f.
Föredragande statsrådet påpekade härvid att det följer av 2 kap. 9 § RO
att denna fråga i första hand skall avgöras av talmannen i samband med
kammarbehandlingen. Vad som härvid sägs i förarbetena förutsätter dock
att yrkandet om folkomröstning framställs i samband med kammarbehandlingen
av grundlagsärendet och inte under de femton dagarna därefter.)
Vem bestämmer om det är fråga om ett eller flera grundlagsärenden, och
när skall en sådan fråga senast avgöras?
Vid en granskning av hur grundlagsärenden har presenterats i propositioner
framgår att praxis har varierat. Före 1974 års författningsreform förekom
att regeringen avlämnade enbart ett fåtal grundlagspropositioner till
riksdagen. Dessa propositioner kunde i stället innehålla flera grundlagsärenden.
Ärendena åtskildes därvid på ett tydligt sätt i propositionens hemställan.
Efter 1974 års författningsreform förefaller det vanligaste vara att
varje proposition innehåller ett grundlagsärende. Under i vart fall den
senaste tioårsperioden kan en tendens mot allt större "grundlagspaket"
skönjas. Numera kan propositionerna därför innehålla förslag till dels
ändringar som av uppenbara skäl, t.ex. lagtekniska och systematiska skäl,
måste hållas ihop (och ibland kan avse paragrafer i flera grundlagar),
dels förslag som av inte lika uppenbara skäl fogats in i samma grundlagsärende.
Om ändringsförslagen i en grundlagsproposition tar sikte på paragrafer
i flera grundlagar, brukar hemställan punktvis behandla förslag om ändring
i varje grundlag för sig. De skilda punkterna i propositionens hemställan
får därmed uppfattas utgöra förslag till olika delbeslut i det aktuella
grundlagsärendet.
Konstitutionsutskottets praxis rörande hur behandlingen av grundlagsförslag
redovisas i betänkanden har också varierat. Under den tid då regeringen
avlämnade enbart ett fåtal grundlagspropositioner, som dock var och en
kunde innehålla flera grundlagsärenden, redovisade också utskottet i
allmänhet sin första behandling av grundlagsförslagen i ett fåtal utlåtanden.
Däremot anmäldes de vilande grundlagsförslagen i flera s.k. memorial,
som emellertid även de kunde beröra flera grundlagsärenden.
Efter 1974 års författningsreform övergick utskottet till att redovisa
sin andra behandling av aktuella vilande grundlagsförslag i ett enda
betänkande. I utskottets hemställan gjordes dock en tydlig åtskillnad mellan
de olika grundlagsärendena; den kunde alltså innehålla t.ex. flera punkter
som samtliga avsåg lag om ändring i regeringsformen. Sedan 1990-talet har
utskottet övergått till att redovisa grundlagsärendena i skilda betänkanden
också vid den andra behandlingen. I vart och ett av dessa betänkanden
brukar vilande grundlagsförslag tas upp under en och samma hemställanspunkt
(betecknas numera förslagspunkt), dvs. även i de fall då det är fråga om
ändringar i flera grundlagar. Det kan konstateras att en sådan ordning är
konsekvent om ändringsförslagen tillhör ett och samma grundlagsärende,
eftersom ändringarna då utgör delar i samma enhet.
Som redovisats i det föregående har konstitutionsutskottet vid behandlingen
av grundlagsförslag inte känt sig bundet av hur regeringen har uppfattat
att det aktuella grundlagsärendet ser ut, dvs. vilka olika delfrågor som
ingår i ärendet. Det har, som framgått, förekommit diskussioner huruvida
det har varit fråga om ett grundlagsärende i motsats till två eller flera.
I ett fall har konstitutionsutskottet också vid sin första behandling
delat upp ett grundlagsärende (såsom det presenterats i propositionen) på
tre skilda ärenden. Vid sin beredning av grundlagsförslag står det alltså
utskottet fritt att redovisa sin uppfattning huruvida det är fråga om ett
eller flera ärenden. Enligt 2 kap. 9 § RO ankommer det dock i första hand
på talmannen att avgöra en sådan fråga. Av samma bestämmelse framgår att
om talmannen och kammaren inte är överens, skall talmannen hänvisa frågan
till konstitutionsutskottet för avgörande. Proposition får därefter inte
vägras på vad utskottet har förklarat inte strider mot grundlag eller mot
riksdagsordningen.
Frågan är härefter när ett grundlagsärende kan delas upp på flera ärenden.
Som framgått har, i de två fall då delade meningar har funnits i riksdagen
om den valda enheten för då aktuella grundlagsärenden varit den rätta,
diskussionen uppstått inför det andra och slutliga riksdagsbeslutet. Som
framgått finns inte någon bestämmelse vare sig i regeringsformen eller i
riksdagsordningen som uttryckligen reglerar beslutsordningen i grundlagsärenden,
vare sig vid det första eller andra beslutet. Det har ovan framhållits
att praxis kring beslutsordningen inte har vuxit fram på ett oreglerat
område, utan av betydelse är dels reglerna för vad som är ett lagärende
i riksdagen och hur ett sådant avgörs, dels kravet på att de två besluten
om att ändra grundlag skall vara likalydande. Som påpekats tycks dessa
regler egentligen inte ge utrymme för någon alternativ beslutsordning.
Ett lagärende avgörs genom att riksdagen beslutar i fråga om den aktuella
lagen som sådan, dvs. i fråga om helheten. Att anta ett grundlagsförslag
som vilande innebär därmed att det är den föreslagna lagen, sådan den ser
ut efter delbesluten, som preliminärt antas. För att de båda riksdagsbesluten
skall bli likalydande, måste också det slutliga beslutet avse denna lag,
dvs. helheten. Av detta torde följa att det inte är möjligt att inför
det andra riksdagsbeslutet dela upp en som vilande antagen lag om ändring
i aktuell grundlag. De båda besluten att anta grundlagen i fråga skulle
då inte bli likalydande.
Om man vid riksdagsbehandlingen finner att ett grundlagsärende bör delas
upp på två eller fler ärenden, bör detta alltså ske inför det första
riksdagsbeslutet. Att göra en sådan uppdelning inför rikdagens andra beslut,
när det redan finns en preliminärt antagen lag om ändring i aktuell
grundlag, torde inte vara i överensstämmelse med kravet på likalydande
beslut i 8 kap. 15 § första stycket RF.
4 En kommentar till de båda frågeställningarnas beröringspunkter
Denna uppföljning och utvärdering inleddes i föreställningen att dess
båda teman - folkomröstning om vilande grundlagsförslag samt beslutsordningen
i grundlagsärenden - rörde två frågeställningar som inte egentligen hade
någon beröring med varandra.
Vid den inledande analys som har gjorts av de regler som har betydelse
för de båda frågeställningarna har det dock visat sig att dessa har
beröringspunkter med varandra. Frågan om hur och när det bör avgöras vilken
enhet som skall utgöra ett grundlagsärende har visat sig ha en avgörande
betydelse för folkomröstningsfrågan. Genom att riksdagen avgör vilken
enhet som utgör det aktuella grundlagsärendet, avgörs också vad som skall
utgöra den fråga som svenska folket skall ta ställning till i en eventuell
folkomröstning. Den slutsats som har dragits ovan beträffande beslutsordningen
i grundlagsärenden är vidare att gällande regler ger vid handen att en
eventuell uppdelning av ett grundlagsärende, sådant det presenterats av
regeringen, på två eller fler ärenden skall  ske senast inför det första
riksdagsbeslutet.
En komplicerande omständighet i detta sammanhang är att yrkandet om
folkomröstning i en grundlagsfråga kan framställas tidigast vid det sammanträde
i kammaren då grundlagsärendet tas upp till behandling för ett första
avgörande. Femtondagarsfristen för att framställa yrkande om folkomröstning
börjar löpa från denna tidpunkt. Om man vid riksdagsbehandlingen inte har
varit uppmärksam på att grundlagsärendet är "för stort" - i vart fall för
stort för att utgöra en lämplig fråga i en folkomröstning - och yrkandet
om folkomröstning framställs under femtondagarsfristen efter det första
beslutet, kan situationen bli komplicerad. Eftersom det första beslutet
om att anta grundlagen i fråga redan är fattat, är det vid denna tidpunkt
för sent att omformulera grundlagsärendet.
En enkel lösning på problemet skulle kunna vara att slopa femtondagarsfristen
och i ställa föreskriva att yrkande om folkomröstning senast skall
framställas i samband med att det första beslutet om att anta aktuell grundlag
fattas. I sådant fall skulle utrymme finnas att, innan riksdagen första
gången fattar beslut om grundlagsärendet i fråga, t.ex. återförvisa ärendet
till konstitutionsutskottet för en uppdelning av ett alltför stort
"grundlagspaket". För att kompensera ett slopande av femtondagarsfristen kan
man möjligen tänka sig att i stället ha en regel som innebär att viss tid
måste förflyta mellan det att utskottsbehandlingen avslutas och att
betänkandet bordläggs i kammaren samt att därefter kammarbehandlingen av
grundlagsförslaget sker. En sådan regel torde medföra att sommaruppehållet
vid en utdragen utskottsbehandling får skjutas upp. Intresset av att iaktta
en viss tidsfrist för att ett yrkande om folkomröstning skall kunna
framställas före sommaruppehållet torde då inte komma i konflikt med intresset
av att tillräcklig tid ges för utskottsbehandlingen av ett grundlagsförslag.

Det förefaller dock finnas flera problem med en sådan lösning. En regel
om att en viss tid skall förflyta mellan utskotts- respektive kammarbehandling
bör i och för sig föranleda att planeringen av ett visst grundlagsärende
blir mer given på förhand. Dock hindrar inte en sådan regel en "sen"
riksdagsbehandling. Problemet med att en "sen" riksdagsbehandling inte
lämnar tillräckligt utrymme för en allmän debatt om grundlagsärendet och
för praktiska förberedelser av en eventuell folkomröstning kvarstår således.

Ett annat problem med ett slopande av gällande femtondagarsfrist, som
löper från riksdagsbeslutet, är att en debatt om ett grundlagsförslag -
både i riksdagen och bland allmänheten - kanske uppstår först när riksdagens
beslut om att anta förslaget som vilande är fattat.
Oavsett hur man ställer sig i frågan om femtondagarsfristen förefaller
det vara av stor vikt att en diskussion om en eventuell folkomröstning
uppstår före det att grundlagsärendet i fråga behandlas första gången av
riksdagen, så att man vid denna behandling är uppmärksam på huruvida
grundlagsärendet i fråga också utgör en lämplig folkomröstningsfråga.