Förbättrad kapitalförsörjning
Betänkande 1996/97:NU3
Näringsutskottets betänkande
1996/97:NU03
Förbättrad kapitalförsörjning
Innehåll
1996/97 NU3 Ärendet
I detta betänkande behandlas
dels proposition 1995/96:214 om förbättrad kapitalförsörjning,
dels en motion som väckts med anledning av propositionen.
En gemensam skrivelse från Företagarnas Riksorganisation och Sveriges Köpmannaförbund har inkommit med anledning av ärendet.
Sammanfattning
Utskottet tillstyrker de av regeringen framlagda förslagen till ändringar i kreditmarknadsbolagslagen. Ett undantag från lagens tillämpningsområde föreslås bli infört för riskkapitalbolag som har en begränsad utlåningsverksamhet och som inte finansierar sin verksamhet via lån från allmänheten. Även vissa stiftelser och bolag med offentlig anknytning som lämnar krediter till företag föreslås bli undantagna. Slutligen föreslås att den tidsgräns som är angiven i lagens övergångsbestämmelser avseende vissa äldre finansbolag skall förlängas med ytterligare två år fram till den 31 december 1998.
I en motion avvisas regeringens förslag om undantag från lagens tillämpningsområde. I stället bör, sägs det, beslut fattas om återinförande av den frikrets som gällde enligt 1988 års finansbolagslag så att nya kreditmarknadsbolag kan etablera sig på marknaden.
Utskottet avstyrker motionen med hänvisning till att ett sådant beslut skulle föregripa arbetet inom den s.k. Banklagskommittén, vars direktiv innefattar en prövning av frågan. Motionen följs upp i en reservation (m, c, fp, kds), vari bl.a. anförs att ett införande av nämnda frikrets skulle få en större positiv effekt för de små och medelstora företagens kapitalförsörjning än regeringens förslag.
Propositionen
I proposition 1995/96:214 föreslås att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1992:1610) om kreditmarknadsbolag.
Lagförslaget återges i bilaga. Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 januari 1997.
Motionen
Den motion som väckts med anledning av propositionen är
1995/96:N39 av Karin Falkmer m.fl. (m, fp, kds) vari yrkas att riksdagen
1. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att införa en frikrets i enlighet med 1988 års finansbolagslag,
2. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att beakta direktiv vad gäller finansieringsverksamheten,
3. avslår propositionen i den del som berör undantag för riskkapitalbolag samt stiftelser och företag med offentlig anknytning i enlighet med vad som anförts i motionen.
Utskottet
Bakgrund
Lagen (1992:1610) om kreditmarknadsbolag trädde i kraft den 1 januari 1994. Lagen innehåller enhetliga regler för de kreditföretag vars verksamhet tidigare styrdes av lagen (1988:606) om finansbolag och lagen (1963:76) om kreditaktiebolag. Huvuddelen av de äldre reglerna för finansieringsföretag utanför banksystemet sammanfördes i den nya lagen och gäller oavsett till vilket ändamål krediter ges. Genom lagen genomfördes EG:s första och andra banksamordningsdirektiv (77/780/EEG och 89/646/EEG). Syftet med dessa direktiv är att samordna lagar och andra författningar som reglerar rätten att starta och driva kreditinstitut.
Med kreditinstitut avses enligt EG:s första banksamordningsdirektiv ett företag som bedriver verksamhet som består i att ta emot insättningar eller andra återbetalbara medel från allmänheten och att bevilja krediter för egen räkning. Definitionen i direktivet på vad som är ett kreditinstitut skiljer sig från vad som enligt lagen om kreditmarknadsbolag utgör ett s.k. kreditmarknadsbolag. Ett sådant bolag är enligt lagen ett företag som erhållit tillstånd att bedriva finansieringsverksamhet. Med finansieringsverksamhet i lagens mening avses näringsverksamhet vars ändamål är att lämna kredit, ställa garanti för kredit, förmedla kredit till konsumenter eller medverka till finansiering genom att förvärva fordringar eller upplåta lös egendom till nyttjande. På vilket sätt denna verksamhet finansieras saknar enligt lagen betydelse i fråga om kravet på tillstånd. Rörelsereglerna skiljer sig heller inte åt beroende på om företaget lånar medel från allmänheten eller ej. Den svenska regleringen har därmed ett vidare tillämpningsområde än vad som krävs enligt EG:s banksamordningsdirektiv.
I den s.k. kreditmarknadsbolagslagen anges vissa finansieringsverksamheter som inte omfattas av lagens tillämpningsområde. I följande fall krävs inte tillstånd:
1. finansieringsverksamhet som bedrivs av statlig eller kommunal myndighet,
2. finansieringsverksamhet i form av s.k. handelskrediter,
3. finansieringsverksamhet i företag som tillgodoser finansieringsbehov inom en grupp näringsidkare med intressegemenskap,
4. normal likviditetsförvaltning såvida denna inte har ett självständigt syfte vid sidan av företagets huvudsakliga verksamhet,
5. finansieringsverksamhet som utförs av pantlånerörelse,
6. finansieringsverksamhet som står under Finansinspektionens tillsyn,
7. finansieringsverksamhet som drivs av de regionala utvecklingsbolagen, dvs. dotterbolag till ALMI Företagspartner AB,
8. finansieringsverksamhet som bedrivs av vissa mindre sparlåneföreningar.
Förutom denna undantagslista finns i lagen övergångsbestämmelser beträffande mindre finansbolag som när lagen trädde i kraft den 1 januari 1994 bedrev finansieringsverksamhet som inte fordrade tillstånd enligt 1988 års finansbolagslag. Dessa företag erhöll i särskilda övergångsbestämmelser dispens att fortsätta verksamheten fram till en viss angiven tidpunkt. Dispenskraven var bl.a. att företagets balansomslutning inte fick överstiga 50 miljoner kronor och att finansieringsverksamheten inte riktade sig till konsumenter. Vid två tillfällen efter lagens ikraftträdande har riksdagen beslutat att flytta fram den aktuella tidsgränsen i övergångsbestämmelserna. Det senaste beslutet innebar att tidpunkten flyttades fram från den 30 juni 1996 till den 31 december samma år (prop. 1995/96:173, bet. NU23).
Propositionen
I proposition 1995/96:214 om förbättrad kapitalförsörjning erinras om uppdraget till den s.k. Banklagskommittén (Fi 1995:09) under ordförandeskap av landshövding Gösta Gunnarsson. Utredningen, som påbörjade sitt arbete sommaren 1995, skall enligt sina direktiv (dir. 1995:86) slutföra sitt arbete före utgången av år 1996. Kommittén har att överväga vilka rörelseregler som skall gälla för banker och andra kreditinstitut. I propositionen sägs att Banklagskommitténs arbete är omfattande och att utredningens ställningstaganden ej bör föregripas. Förslag till förändringar av kreditmarknadsbolags lagen måste mot denna bakgrund prövas kritiskt.
Regeringen konstaterar emellertid att det föreligger skäl till att nu föreslå vissa förändringar i lagen. Anledningen är att regeringen ser tillgången på kapital som en kritisk faktor för de små och medelstora företagens möjligheter att växa. Brist på kapital till investeringar, utveckling av produkter och marknadsföringsinsatser är ett problem som hämmar åtskilliga företags utveckling, sägs det i propositionen. Detta förhållande får negativa effekter både på den samhällsekonomiska tillväxten och på sysselsättningen.
Regeringens uppfattning är att staten inte bör, annat än i begränsad om fattning, finansiera företagandet. Statens viktigaste uppgift är i detta sammanhang att skapa sådana förhållanden att de enskilda företagarna själva vågar skjuta till kapital. Staten skall undanröja hinder för privat finansiering av små och medelstora företag och stimulera utbudet av riskvilligt ägar kapital till den nämnda företagskategorin.
Härvidlag spelar de s.k. riskkapitalbolagen en viktig roll, anser regeringen. I propositionen beskrivs det sätt på vilket dessa företag arbetar. Riskkapitalföretagets verksamhet finansieras vanligen med eget kapital utan upplåning från allmänheten. Verksamheten innebär att små och medelstora företag tillförs kapital i utbyte mot aktier och andelar. De företag som på sådant sätt mottar kapital benämns intresseföretag. Riskkapitalbolaget blir på detta sätt delägare i intresseföretaget. Avsikten är att på sikt kunna tillgodogöra sig en värdetillväxt när aktierna eller andelarna sedermera säljs.
Riskkapitalverksamhet i sig är inte tillståndspliktig enligt kreditmarknads bolagslagen. Om däremot försörjningen av riskkapital kompletteras med utlåning till intresseföretaget faller verksamheten under lagens tillämpnings område. Utlåning i utbyte mot t.ex. konvertibla skuldebrev måste alltså underkastas tillståndsprövning enligt lagen om kreditmarknadsbolag. Risk kapitalbolagens utnyttjande av bl.a. konvertibla skuldebrev som finansie ringskälla i verksamheten har i betydande utsträckning bidragit till riskkapitalmarknadens tillväxt och ut veckling under de senaste åren, påpekar regeringen. Riskkapitalbolagen ökar sin finansiella uthållighet med hjälp av nämnda instrument, eftersom de genererar en regelbunden intäkt som bidrar till att bekosta den löpande verksamheten i riskkapitalbolaget. Kreditmark nadsbolagslagens rörelseregler - t.ex. bestämmelserna om riskexponering och kapitaltäckning - kan vara betungande eller t.o.m. omöjliga för ett risk- kapitalbolag att uppfylla. Detta innebär att den verksamhet som ett riskkapitalbolag bedriver - som per definition är riskfylld - inte alltid uppfyller lagens krav.
Regeringen föreslår därför att ett nytt undantag införs i kreditmarknadsbo lagslagen från lagens tillämpningsområde. Undantaget avses omfatta riskkapitalbolag som har en begränsad utlåningsverksamhet och som inte finansierar sin verksamhet via lån från allmänheten. Riskkapitalbolagets utlåning får enbart vara ett komplement till det huvudsakliga engagemanget, dvs. tillskott av kapital i utbyte mot aktier och andelar. Vidare får inte intresseföretagets aktier eller andelar vara noterade vid en svensk eller utländsk börs. Låneverksamheten får ej heller rikta sig mot konsument, utan enbart avse finansiering av företagande.
Även vissa stiftelser och företag med offentlig anknytning som ger krediter till företag skall enligt regeringens förslag undantas från lagens tillämpningsområde. Undantaget gäller dels stiftelser vars kapital till övervägande del tillskjutits av staten eller en eller flera kommuner, dels aktiebolag som är helägda av staten eller en eller flera kommuner, i båda fallen under förutsättning att syftet med verksamheten är att finansiellt stödja tekniskt eller annat utvecklings arbete. De stiftelser som undantaget gäller har tillkommit för att fungera som närings- eller regionalpolitiska verktyg, framhålls det. Regeringen anser att det inte är rimligt - och inte heller meningen - att de aktuella stiftelserna skall vara underkastade det regelverk som tillkommit för att tillgodose helt andra intressen. Regeringen menar också att undantaget bör gälla även andra associationer än stiftelser som är helägda av stat eller kommun och vars verksamhet har till syfte att finansiellt stödja tekniskt eller annat utvecklingsarbete. En förutsättning för undantaget är vidare att stiftelserna och företagen inte lånar upp medel för verksamheten från allmänheten.
Regeringen föreslår vidare att den tidsgräns som är angiven i den tidigare nämnda övergångsregeln i kreditmarknadsbolagslagen skall förlängas ytterligare med två år till den 31 december 1998.
I anslutning till den sistnämnda frågan överväger regeringen i propositionen huruvida det vore lämpligt att nu införa ett permanent undantag för de bolag som tillhör den nyssnämnda frikretsen. Det rör sig om, sägs det, företag som utan att låna av allmänheten driver finansieringsverksamhet i form av factoring eller leasing i förhållandevis liten skala. Resonemanget i propositionen är bl.a. föranlett av ett remissvar som Finansinspektionen avlämnade våren 1996 på en promemoria gemensamt skriven av Finans- och Näringsdepartementen om behovet av en översyn av de regler som gäller för finansieringsverksamhet. Av Finansinspek tionens remissvar framgår att myndigheten finner det lämpligt att återinföra samma regler som gällde före den 1 januari 1994 om tillåtelse för mindre finansbolag med en balansomslutning understigande 50 miljoner kronor att få driva finansie ringsverksamhet utan att omfattas av lagens föreskrifter, förutsatt att företaget i fråga inte lånar upp medel från allmänheten. Regeringens bedömning är emellertid att ett sådant beslut nu på ett olyckligt sätt skulle föregripa Banklagskommitténs omprövningsarbete.
Motionen
Regeringen borde ha gått längre i sina förslag vad gäller synen på vanliga företags och kreditmarknadsföretags möjligheter att bedriva finansierings verksamhet, sägs det i motion 1995/96:N39 (m, fp, kds). Möjligheterna för vanliga företag att låna pengar av varandra är kraftigt inskränkta i den nuvarande lagstiftningen, framhålls det. Även etablerandet av nya mindre kreditföretag som kan förmedla finansiering är förhindrad. Motionärerna hänvisar till det nyssnämnda remissvaret från Finansinspektionen och anför att det är beklagligt att regeringen inte tar hänsyn till inspektionens uppfattning i frågan om de mindre finansbolagen. Enligt motionärerna bör ett beslut nu fattas om återinförande av den frikrets som gällde enligt 1988 års finansbolagslag så att nya kreditmarknadsbolag kan etablera sig på marknaden. Därutöver borde Banklagskommittén ges tilläggsdirektiv att tillse att ytterligare utvidgningar i frikretsen utreds. Regeringen bör i sammanhanget, menar motionärerna, beakta att EU:s banksamordningsdirektiv föreskriver att endast fi nansieringsföretag som refinansierar sin verksamhet genom att ta emot insättningar från allmänheten behöver omfattas av reglering. Att öppna upp för den frikrets som tidigare gällde möter inga hinder från EU, anförs det i motionen. I avvaktan på förslag från Banklagskommittén om utvidgning av frikretsen finns det ingen anledning att nu gå längre än vad som gällde enligt 1988 års finansbolagslag. Motionärerna anser därför att regeringens förslag om undantag från tillståndsprövning för riskkapitalbolag samt offentligt ägda bolag respektive stiftelser bör avvisas.
Utskottets ställningstagande
I samband med behandlingen våren 1996 av regeringens förslag om förlängning fram till den 31 december 1996 av kreditmarknadsbolagslagens övergångsbestämmelser för de aktuella finansbolagen hade utskottet också att ta ställning till en motion (m) med liknande yrkanden som i den nu aktuella motionen. Utskottet (bet. 1995/96:NU23) avstyrkte motionen med hänvisning till att problemen är väl kända och att det i Banklagskommitténs uppdrag ingår att allsidigt överväga utformningen av regelverket för finansieringsverksamhet. Att pröva frågan om kreditmarknadsbolag som inte lånar upp medel från allmänheten skall omfattas av det regelverk som följer av bl.a. EG:s banksamordningsdirektiv är en del av kommitténs arbete. Utskottet framhöll att om studierna visar att sådana begränsningar föreligger för svenska företag att bedriva kreditmarknadsverksamhet jämfört med vad som gäller i andra EU-länder, bör sådana olikheter elimineras.
Utskottet finner inte anledning att frånträda denna ståndpunkt. Utskottet delar regeringens bedömning att tillgången på riskkapital är en central faktor för att stimulera framväxten av nya småföretag. Det är av största vikt att den del av riskkapitalmarknaden som riktar sig till små och medelstora företag expanderar. Utskottet finner regeringens förslag vara så avvägt att tillflödet av privat riskkapital till den nämnda företagskategorin främjas med den föreslagna lagändringen, utan att förutsättningarna för Banklagskommitténs arbete väsentligt påverkas.
Vad gäller frågan om att i kreditmarknadsbolagslagen återinföra den frikrets som gällde enligt 1988 års finansbolagslag vill utskottet anföra följande. Som tidigare nämnts har Banklagskommittén bl.a. att pröva denna fråga. Den ingår som en del i bedömningen av de olikartade former av finansieringsverksamhet som vuxit fram under senare år och som bedrivs av de mindre kreditmarknadsbolagen. Problemet är hur och om de skall regleras med hänsyn tagen till de skyddsaspekter som den finansiella lagstiftningen skall beakta. I denna prövning ligger således vilka ytterligare undantag som kan medges i t.ex. kreditmarknadsbolagslagens tillämpning. I detta sammanhang gör utskottet bedömningen att om beslut nu fattades om att ta bort kraven på tillståndsprövning för sådana finansieringsverksamheter som omfattades av undantagsreglerna enligt 1988 års finansbolagslag på det sätt som t.ex. Finansinspektionen föreslagit, skulle förutsättningarna för kommitténs arbete påverkas på ett mer påtagligt sätt än vad som följer av regeringens förslag vad gäller riskkapitalföretagen. Samtidigt vill utskottet understryka betydelsen av att regeringen fortlöpande följer utvecklingen både vad gäller förutsättningarna att bedriva finansieringsverksamhet i Sverige jämfört med de betingelser som gäller inom övriga EU-länder och möjligheterna för såväl nya som befintliga mindre företag i expansionsfas att inom rimlig tid erhålla erforderlig kapitalförsörjning.
Med det sagda tillstyrker utskottet regeringens förslag till ändringar i kreditmarknadsbolagslagen och avstyrker de i motionen framförda yrkandena.
Hemställan
Utskottet hemställer
att riksdagen med avslag på motion 1995/96:N39 antar det i proposition 1995/96:214 framlagda förslaget till lag om ändring i lagen (1992:1610) om kreditmarknadsbolag.
res. (m, c, fp, kd)
Stockholm den 13 september 1996
På näringsutskottets vägnar
Birgitta Johansson
I beslutet har deltagit: Birgitta Johansson (s), Christer Eirefelt (fp), Bo Finnkvist (s), Karin Falkmer (m), Mikael Odenberg (m), Sylvia Lindgren (s), Barbro Andersson (s), Chris Heister (m), Marie Granlund (s), Lennart Beijer (v), Dag Ericson (s), Ola Karlsson (m), Eva Goës (mp), Göran Hägglund (kds), Nils-Göran Holmqvist (s), Laila Bäck (s) och Kerstin Warnerbring (c).
Reservation
Christer Eirefelt (fp), Karin Falkmer (m), Mikael Odenberg (m), Chris Heister (m), Ola Karlsson (m), Göran Hägglund (kds) och Kerstin Warnerbring (c) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 6 börjar med Utskottet finner och slutar med framförda yrkandena bort ha följande lydelse:
Med instämmande i vad som sägs i motion 1995/96:N39 (m, fp, kds) kan utskottet konstatera att två väsentliga förändringar inträtt sedan frågan behandlades senast.
Först gäller det den synpunkt som den ansvariga tillsynsmyndigheten - Finansinspektionen - har anlagt i frågan om att återinföra den frikrets som gällde enligt 1988 års finansbolagslag. Vid tidpunkten för kreditmarknadsbolagslagens införande gjordes tolkningen att ett frisläppande av företag med en balansomslutning understigande 50 miljoner kronor från lagens tillämpning stod i strid med EU:s regler om obligatorisk auktorisation för alla kreditinstitut. Utskottet noterar att inspektionens bedömning nu är att om en finansieringsverksamhet bedrivs med den angivna omfattningen och företaget i fråga ej lånar upp medel från allmänheten är företaget inte ett kreditinstitut i EU:s mening. Innebörden av detta är att ett beslut om att återinföra samma regler som gällde före den 1 januari 1994 inte kräver några nya överväganden och att ett sådant ställningstagande inte skulle föregripa Banklagskommitténs arbete. Dessutom noterar utskottet den bedömning som Finansinspektionen gör i sitt remissvar om att ett beslut om att återinföra nämnda frikrets troligen får en större positiv effekt för de små och medelstora företagens kapitalförsörjning än regeringens förslag att medge undantag för riskkapitalbolagen.
För det andra innebär förslaget i propositionen om att medge undantag från lagens tillämpningsområde för riskkapitalföretag och företagsfinansierande stiftelser samt bolag med offentlig anknytning ett föregripande av Banklagskommitténs arbete. Förslagen i propositionen går därutöver längre än vad som gällde enligt 1988 års finansbolagslag.
Utskottets uppfattning är att tillgången på riskkapital är en central faktor för att stimulera framväxten av nya småföretag. Det är av största vikt att den del av riskkapitalmarknaden som riktar sig till små och medelstora företag expanderar. Det tillgodoses bättre genom ett återinförande av de undantagsregler som gällde enligt 1988 års finansbolagslag jämfört med föreliggande förslag. Enligt utskottets mening är det förvånande att regeringen går emot Finansinspektionens uppfattning på denna punkt samtidigt som ett förslag läggs fram som i högsta grad intervenerar i kommitténs arbete. Utskottet instämmer i vad som sägs i motionen om att den nuvarande utformningen av lagen om kreditmarknadsbolag lägger stora hinder i vägen för svenska företag när det gäller försörjningen av kapital. Följden blir att svenska företags möjligheter att konkurrera med företag i andra länder försämras. De regleringar som införts fungerar därmed som ett hinder för tillväxt och full sysselsättning. Regeringen bör lägga fram förslag om återinförande av undantagsregler i enlighet med bestämmelserna enligt 1988 års finansbolagslag. I avvaktan härpå tillstyrks förslaget i propositionen om en förlängning av övergångsbestämmelserna. Övriga delar av lagförslaget avstyrks av utskottet. Därmed tillstyrks motion 1995/96:N39 (m, fp, kds).
dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
att riksdagen med bifall till motion 1995/96:N39
a) antar det i proposition 1995/96:214 framlagda förslaget till lag om ändring i lagen (1992:1610) om kreditmarknadsbolag såvitt gäller punkten 5 i övergångsbestämmelserna och avslår förslaget i övrigt,
b) som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Regeringens lagförslag
Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1610) om kreditmarknadsbolag