Förändringar i lönegarantisystemet
Betänkande 1993/94:LU34
Lagutskottets betänkande
1993/94:LU34
Förändringar i lönegarantisystemet
Innehåll
1993/94 LU34
Sammanfattning
I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 1993/94:208 om förändringar i lönegarantisystemet. I propositionen föreslås ändringar när det gäller omfattningen av de lönefordringar som kan ersättas genom lönegarantin och att regler mot missbruk tas in i lönegarantilagen (1992:497).
När det gäller omfattningen av fordringar som kan ersättas genom lönegarantin föreslås en förkortning av förmånsrätten för löne- och pensionsfordringar enligt 12 § förmånsrättslagen (1970:289). Förmånsrätten skall omfatta lönefordringar som förfallit till betalning under de sista sex månaderna av arbetstagarens anställningstid hos konkursgäldenären och inte tidigare än tre månader före konkursansökningen. För pensionsfordringar föreslås en begränsning av förmånsrätten till sex månader före konkursansökningen och därpå följande sex månader.
I fråga om fordran på uppsägningslön knyts enligt förslaget förmånsrätten till den uppsägningstid som gäller enligt lagen (1982:80) om anställningsskydd. För tid under vilken arbetstagaren inte utför arbete för konkursgäldenären eller annan och inte heller driver egen rörelse föreslås att arbetstagaren kan visa att han har anmält sig hos offentlig arbetsförmedling för att uppsägningslön skall omfattas av förmånsrätt. Genom förslaget utsträcks också avräkningsregeln i 12 § förmånsrättslagen till att omfatta även inkomst som arbetstagaren har haft av egen rörelse eller borde ha kunnat förvärva i en annan anställning.
För lönefordringar som varit föremål för tvist föreslås både vissa tidsmässiga begränsningar av förmånsrätten och en viss utvidgning av förmånsrättens omfattning. När det gäller semesterlön och semesterersättning, som är intjänad före konkursansökningen, innebär förslaget att förmånsrätten begränsas till vad som står inne för det löpande och föregående intjänandeåret.
I fråga om delägares förmånsrätt föreslås att arbetstagare som själv eller tillsammans med närstående senare än sex månader före konkursansökningen har ägt minst en femtedel av konkursföretaget i fortsättningen inte skall omfattas av förmånsrätt. Denna begränsning avser enligt förslaget även fall då andelen har ägts av närstående till arbetstagaren.
I propositionen föreslås även två nya regler i lönegarantilagen (1992:497) i syfte att bekämpa missbruk av lönegarantin. Enligt den ena regeln, den s.k. karensregeln, har som huvudregel den som inom två år före konkursbeslutet, för en fordran som har uppstått huvudsakligen i samma verksamhet, tillerkänts ersättning genom lönegarantin inte rätt till garantiersättning i den senare konkursen. Undantag görs dock för de fall att arbetstagaren har anvisats anställningen av den offentliga arbetsförmedlingen. Den andra regeln innebär att lönegarantin inte skall ersätta en lönefordran, om det finns grundad anledning att anta att en av förutsättningarna för den anställning eller det anställningsvillkor på vilket fordringen grundar sig har varit att betalning skulle utgå genom lönegarantin.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 1994.
Med anledning av propositionen har två motioner väckts. I betänkandet behandlas också fyra motionsyrkanden i olika lönegarantifrågor som väckts under den allmänna motionstiden.
I ärendet har skrivelser inkommit från Tjänstemännens Centralorganisation samt gemensamt från Sveriges Civilingenjörsförbund och Civilekonomernas Riksförbund. Vidare har företrädare för Tjänstemännens Centralorganisation, Sveriges Akademikers Centralorganisation, Landsorganisationen och Sveriges Industritjänstemannaförbund inför utskottet framfört synpunkter på propositionen.
På lagutskottets begäran har arbetsmarknadsutskottet avgivit yttrande i ärendet. Yttrandet har fogats till betänkandet som bilaga 2.
Utskottet tillstyrker propositionen och avstyrker bifall till motionsyrkandena. Till betänkandet har fogats fem reservationer (alla s).
Propositionen
I proposition 1993/94:208 föreslår regeringen (Arbetsmarknadsdepartementet) -- efter hörande av Lagrådet -- att riksdagen antar de i propositionen framlagda förslagen till
1. lag om ändring i förmånsrättslagen (1970:979),
2. lag om ändring i lönegarantilagen (1992:497),
3. lag om ändring i semesterlagen (1977:480),
4. lag om ändring i lagen (1981:691) om socialavgifter.
Lagförslagen har intagits i bilaga 1 till betänkandet.
Motionerna
Motioner väckta med anledning av proposition 1993/94:208
1993/94:L13 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas
1. att riksdagen avslår proposition 1993/94:208 Förändringar i lönegarantisystemet,
2. att riksdagen hos regeringen begär tillsättandet av en utredning med uppgift att föreslå förändringar i förmånsrätts- och lönegarantilagstiftningen i enlighet med vad i motionen anförts.
1993/94:L14 av Maj-Lis Lööw m.fl. (s) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag för att underlätta rekonstruktion av livskraftiga företag samt begränsningar av risker för missbruk av konkursförfarandet,
2. att riksdagen avslår regeringens förslag om ändringar i förmånsrättslagen (1970:979),
3. att riksdagen beslutar att 9 § lönegarantilagen (1992:497) skall ha följande lydelse: För fordran med förmånsrätt enligt 12 § förmånsrättslagen (1970:979) gäller garantin för varje arbetstagare med högst 100 000 kronor. Betalning för fordran som avser ersättning för särskilda kostnader utgår framför annan fordran, och med de begränsningar som framgår av nedan. a) Betalning lämnas endast för fordran som har förfallit till betalning under de sista sex månaderna av arbetstagarens anställningstid hos konkursgäldenären och inte tidigare än tre månader innan konkursansökningen kom in till tingsrätten. b) Betalning för fordran på uppsägningslön lämnas som längst för uppsägningstid som beräknats enligt 11 § lagen (1982:80) om anställningsskydd. c) Betalning för uppsägningslön för tid under vilken arbetstagaren inte utför arbete för konkursgäldenären eller annan och inte heller driver egen rörelse lämnas endast om arbetstagaren kan visa att han har anmält sig hos offentlig arbetsförmedling som arbetssökande. d) Om en lönefordran som har förfallit tidigare än tre månader före konkursansökningen har varit föremål för tvist lämnas betalning endast om talan har väckts eller förhandling som föreskrivs i kollektivavtal eller lagen om medbestämmande i arbetslivet har begärts inom fyra månader från förfallodagen och konkursansökningen har följt inom tre månader från det att tvisten slutligt har avgjorts. e) Betalning för semesterlön och semesterersättning som är intjänad före konkursansökningen lämnas endast för vad som står inne för det löpande och det närmast föregående intjäningsåret. f) Betalning för fordran på pension vilken tillkommer arbetstagare eller dennes efterlevande för högst sex månader före konkursansökningen och därpå följande sex månader,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om möjligheterna till en kompletterande frivillig avgiftsfinansierad utvidgning av lönegarantin,
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om sparande av semester fristående från anställningen,
6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om regeringens förslag till karensregel och register över lönegarantiärenden.
Motioner väckta under den allmänna motionstiden 1993/94
1993/94:L314 av Ian Wachtmeister m.fl. (nyd) vari yrkas
1. att riksdagen beslutar avveckla lönegarantin i enlighet med vad som anförts i motionen,
2. att riksdagen beslutar att utbetalningarna under avvecklingstiden begränsas till gällande arbetslöshetsersättningar.
1993/94:L318 av Kaj Larsson m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om maximibeloppet för lönegaranti vid företagskonkurser.
1993/94:L319 av Karin Starrin och Kjell Ericsson (c) vari yrkas
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om anställdas rätt till lönegaranti.
Utskottet
1. Inledning
För att tillförsäkra att arbetstagare alltid skall få någon betalning för sin fordran mot en arbetsgivare som försätts i konkurs infördes år 1971 för första gången lagstiftning om statlig lönegaranti vid konkurs, lagen (1970:741) om statlig lönegaranti vid konkurs. Regelsystemet reformerades år 1992 varigenom en ny lönegarantilag tillkom som trädde i kraft den 1 juli 1992 (prop. 1991/92:139, bet. LU37, rskr. 318).
Lönegarantilagen (1992:497) kan allmänt sägas innebära att staten garanterar prioriterade lönefordringar enligt 12 eller 13 § förmånsrättslagen (1970:979), dvs. fordringar på lön och aktuell pension resp. fordran på framtida pension, samt att staten övertar fordringarna -- med motsvarande förmånsrätt -- och inträder i konkursen som borgenär.
Att arbetsgivaren är försatt i konkurs är således huvudförutsättningen för att garantin skall träda i tillämpning (1 § lönegarantilagen). Lönegarantisystemet är därför intimt sammankopplat med bestämmelserna om konkurs och förmånsrättsordningen vid konkurs.
Enligt 1 kap. 2 § konkurslagen (1987:672) skall en gäldenär som är på obestånd efter egen eller en borgenärs ansökan försättas i konkurs. Konkursens omedelbara funktion är att tvångsvis genomföra en ordning för tillgodoseende av konkurrerande betalningsanspråk. Konkurslagstiftningen bygger på principen, att då flera borgenärer inte kan fullt ut tillgodoses, de skall bära förlusten proportionellt mot storleken av vars och ens fordran. Principen har dock i avsevärd utsträckning modifierats genom införande av förmånsrätt för skilda fordringar, s.k. prioriterade fordringar.
Förmånsrättslagen (1970:289) skiljer mellan särskild förmånsrätt och allmän förmånsrätt. Särskild förmånsrätt gäller vid utmätning och konkurs samt belastar viss egendom. Särskild förmånsrätt följer bl.a. med företagshypotek, varmed avses en säkerhetsrätt på grund av inteckning i en näringsidkares lösa egendom, och med inteckning i fast egendom. Allmän förmånsrätt gäller endast vid konkurs och avser all egendom som ingår i gäldenärens konkursbo. Allmän förmånsrätt har t.ex. under vissa förutsättningar fordringar på skatt samt vissa fordringar på lön. Förmånsrättslagen reglerar den inbördes företrädesrätten mellan särskilda förmånsrätter resp. allmänna förmånsrätter. Särskild förmånsrätt har i princip företräde framför allmän förmånsrätt.
Enligt 12 § förmånsrättslagen följer allmän förmånsrätt med arbetstagares fordran på sådan lön eller annan ersättning på grund av anställningen, som inte förfallit till betalning tidigare än ett år innan konkursansökningen gjordes, och på lön eller ersättning under skälig uppsägningstid, högst sex månader. Förmånsrätt enligt 12 § förmånsrättslagen följer även med fordran på pension vilken tillkommer arbetstagaren eller dennes efterlevande för högst ett år innan konkursansökningen gjordes och nästföljande sex månader. Enligt 13 § förmånsrättslagen följer allmän förmånsrätt med fordran på framtida pension till arbetstagare, som är född år 1907 eller tidigare, eller dennes efterlevande.
Värdet av det skydd en allmän förmånsrätt ger är dock helt beroende av om det finns några tillgångar i konkursboet. Saknas tillgångar kan ingen utdelning ske, varför en fordran kan visa sig vara värdelös, trots förmånsrätten, och det är mot bakgrund av detta förhållande som lönegarantin tillskapats.
Lönegarantisystem finns numera i någon form i de flesta västeuropeiska länder. Inom EG gäller sedan år 1980 ett särskilt direktiv (80/987/EEG) som syftar till en harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning om lönegaranti vid konkurs. Direktivet innehåller regler till skydd för arbetstagarnas lönefordringar när arbetsgivaren är på obestånd och hör till de rättsakter som är bindande för de avtalsslutande parterna enligt EES-avtalet.
År 1992 antog ILO:s internationella arbetskonferens en konvention (nr 173) och en rekommendation (nr 180) om skydd för arbetstagares fordran i händelse av arbetsgivarens insolvens. Till skillnad från EG-direktivet innehåller konventionen regler om skydd för lönefordringar genom såväl förmånsrätt som lönegaranti. Sverige har ännu inte tillträtt konventionen.
Lönegarantisystem infördes i de nordiska länderna ungefär samtidigt, under första hälften av 1970-talet. Systemen har närmat sig varandra genom lagstiftningsreformer under senare år.
Lönegarantin i Sverige finansieras genom en arbetsgivaravgift som är 0,2 % av en arbetsgivares lönekostnader. Avgifterna tillförs en fond, lönegarantifonden, som förvaltas av kammarkollegiet. Fondens tillgångar är avsedda att täcka kostnaderna för ersättningar enligt garantin.
Genom den nya lönegarantilagen sänktes maximiersättningen för fordringar med förmånsrätt enligt 12 § förmånsrättslagen från tidigare tolv basbelopp enligt lagen om allmän försäkring till ett fast belopp om 100 000 kr. Vidare avskaffades prövningsförfarandet av lönegarantifrågor hos kronofogdemyndigheten och beslut om lönegaranti fattas numera av förvaltaren även i konkurser utan bevakningsförfarande. De förändringar som gjordes genom den nya lönegarantilagen grundades på en översyn av lönegarantin som genomfördes av Lönegarantiutredningen under första hälften av 1980-talet och som resulterade i betänkandena (Ds A 1983:15) Ändringar i lönegarantisystemet och (SOU 1986:9) Ny lönegarantilag. Lönegarantiutredningens slutbetänkande (SOU 1988:27) Lönegarantin och förmånsrättsordningen överlämnades till den år 1988 tillsatta Insolvensutredningen för att beaktas i dess utredningsarbete.
Lönegarantins materiella del -- nämligen frågan om lönegarantireglerna har en ändamålsenlig utformning när det gäller vilka lönefordringar garantin skall omfatta -- har inte varit föremål för någon översyn sedan lagstiftningen om lönegaranti infördes 1971. Behovet av en sådan översyn har påtalats i olika sammanhang under de senaste åren. Lagutskottet har vid ett par tillfällen uttalat att en översyn av lönegarantireglerna och förmånsrätten är motiverad och förutsatt att en sådan kommer till stånd (bet. 1991/92:LU6 och 1991/92:LU37). Mot denna bakgrund tillsattes i början av år 1993 en ny lönegarantiutredning med uppdrag att se över vissa delar av det statliga lönegarantisystemet vid konkurs. Utredningen överlämnade i slutet av november 1993 betänkandet (SOU 1993:96) Förändringar i lönegarantisystemet. Betänkandet har remissbehandlats och ligger till grund för de förslag som avges i förevarande proposition.
Den nyssnämnda Insolvensutredningen hade som uppdrag att utreda ett antal spörsmål på konkursrättens område. Utredningen avlämnade i november 1992 slutbetänkandet (SOU 1992:113) Lag om företagsrekonstruktion. I betänkandet föreslås ett nytt lagreglerat rekonstruktionsförfarande, företagsrekonstruktion, som ersättning för konkurs i vissa fall. I betänkandet föreslås också vissa förändringar av förmånsrättsordningen, vilka framför allt syftar till att underlätta sådan rekonstruktion av företag som utredningens huvudförslag avser.
Insolvensutredningens betänkande har remissbehandlats och en proposition i de frågor utredningen behandlat har aviserats till hösten 1994.
Utskottet kommer nedan, efter en redovisning av propositionens innehåll, att under skilda rubriker behandla de förslag i propositionen som aktualiserats genom motionerna eller på annat sätt.
2. Propositionen
I propositionen föreslås ändringar när det gäller omfattningen av de lönefordringar som kan ersättas genom lönegarantin. Vidare föreslås att regler mot missbruk av lönegarantisystemet tas in i lönegarantilagen.
I propositionen anförs att till grund för sänkningen år 1992 av maximibeloppet för utbetalning enligt lönegarantin låg den oroväckande ökningen av lönegarantifondens utgifter under senare år. Antalet företagskonkurser uppgick under 1980-talet till ca 5 000--6 000 per år. År 1991 hade antalet stigit till 17 378 och år 1992 till 21 219. Lönegarantifondens utgifter ökade under samma period från att ha uppgått till ca 600 miljoner kronor per budgetår under 1980-talet till 1,8 miljarder kronor budgetåret 1990/91 och till 4,3 miljarder kronor budgetåret 1991/92.
Enligt propositionen är utgifterna för lönegarantin fortfarande mycket höga och uppgick för budgetåret 1992/93 till 4,4 miljarder kronor. Den rörliga kredit som är förenad med lönegarantifonden hos Riksgäldskontoret har från och med budgetåret 1991/92 till innevarande budgetår höjts från ursprungliga 200 miljoner kronor till 7 miljarder kronor. Enligt propositionen kommer det att ta åtskilliga år innan lönegarantifondens ackumulerade skuld hos Riksgäldskontoret har återbetalats. Att söka åstadkomma en minskning av lönegarantifondens utgifter är enligt propositionen således fortfarande nödvändigt. De förslag som läggs fram i propositionen har därför som ett av sina syften att nedbringa utgifterna ytterligare.
Som motiv till förslagen i propositionen pekas också på en speciell form av användning av lönegarantin som på senare tid påtalats särskilt, nämligen förekomsten av s.k. handel med lönegaranti. Enligt propositionen kan förfarandet i korthet sägas gå ut på att de anställda under uppsägningstiden utför arbete för förvärvaren av konkursboet mot en lägre lön än normalt så länge de anställda är berättigade till lönegaranti. Den nya arbetsgivaren tillgodogör sig på så vis en subvention av sin verksamhet genom att lönen eller en del av den för vissa arbetstagare betalas av lönegarantin under den uppsägningstid som de har kvar hos konkursgäldenären.
Enligt propositionen bör lönegarantin även fortsättningsvis vara kopplad till löne- och pensionsfordringarnas förmånsrätt på så sätt att ersättning enligt garantin skall kunna lämnas för alla löne- och pensionsfordringar som har förmånsrätt enligt 12 och 13 §§ förmånsrättslagen.
Förmånsrätten för lönefordringar föreslås begränsad till vad som har förfallit till betalning under de sista sex månaderna av arbetstagarens anställningstid hos konkursgäldenären och inte tidigare än tre månader innan konkursansökningen kom in till tingsrätten. I denna tidsfrist inräknas också uppsägningstid, som skall beräknas enligt bestämmelserna i lagen (1982:80) om anställningsskydd. Pensionsfordringar skall enligt förslaget omfattas av förmånsrätt avseende högst sex månader före konkursansökan och därpå följande sex månader.
I propositionen föreslås vidare att en fordran på uppsägningslön för tid under vilken arbetstagaren inte utför arbete för konkursgäldenären eller annan och inte heller driver egen rörelse skall omfattas av förmånsrätt endast om arbetstagaren kan visa att han har anmält sig hos den offentliga arbetsförmedlingen som arbetssökande.
För uppsägningstid föreslås också att förmånsrätten skall omfatta endast lön eller ersättning som överstiger inkomst som arbetstagaren, under den tid lönen eller ersättningen avser, har haft av egen rörelse eller har förvärvat eller borde ha kunnat förvärva i en annan anställning.
När det gäller lönefordringar, som har varit föremål för tvist, innebär förslaget att förmånsrätt gäller om fordringarna har förfallit till betalning tidigare än tre månader före konkursansökningen. Förutsättningen härför är dock att talan har väckts, eller förhandling som föreskrivs i kollektivavtal eller lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet har begärts, inom fyra månader från förfallodagen och konkursansökningen har följt inom tre månader från det att tvisten slutligt har avgjorts.
Enligt förslaget avser förmånsrätten för semesterlön och semesterersättning, som är intjänad före konkursansökningen, vad som står inne för det löpande och närmast föregående intjänandeåret. Förslaget innebär att även semester som sparats under nämnda tidsperiod omfattas av förmånsrätten.
En arbetstagare som själv eller tillsammans med närstående senare än sex månader före konkursansökningen har ägt minst en femtedel av ett företag, eller hans efterlevande, skall enligt förslaget inte ha förmånsrätt för löne- och pensionsfordringar. Detsamma skall gälla även när andelen har ägts av en närstående till arbetstagaren.
I propositionen föreslås också införande av två nya paragrafer i lönegarantilagen som syftar till att förhindra att lönegarantin används på inte avsett sätt. Sålunda skall enligt en karensregel lönegaranti kunna lämnas endast en gång under en tidsperiod om två år för lönefordringar som har uppstått i huvudsakligen samma verksamhet. Lönegarantin gäller dock enligt förslaget om arbetstagaren har anvisats anställningen av den offentliga arbetsförmedlingen. Den andra regeln utgör en allmän regel mot missbruk och innebär att lönegarantin inte skall ersätta en lönefordran om det finns grundad anledning anta att en av förutsättningarna för den anställning eller det anställningsvillkor på vilket fordringen grundar sig har varit att betalning skulle utgå helt eller delvis genom garantin.
För att underlätta tillämpningen av karensregeln samt möjliggöra en statistisk uppföljning av lönegarantiutbetalningar bör enligt propositionen ett centralt register över lönegarantiärenden upprättas.
3. Lönegaranti och företagsrekonstruktion m.m.
Som berörts tidigare har Insolvensutredningen föreslagit en lag om företagsrekonstruktion som är tillämplig på alla näringsidkare och avser att öka möjligheterna att utan konkurs rekonstruera en näringsverksamhet, när gäldenären har fått betalningssvårigheter. Ansökan om företagsrekonstruktion kan enligt förslaget göras av såväl gäldenären som av en borgenär och görs hos tingsrätt. Då beslut om företagsrekonstruktion fattats utser domstolen en administrator som skall utreda gäldenärens ekonomiska situation och dessutom verka för att borgenärernas intressen iakttas. Administratorn skall i en rekonstruktionsplan bl.a. beskriva vilka åtgärder som måste vidtas för att man skall komma till rätta med företagets problem. Administratorn bör söka nå fram till en underhandsuppgörelse med borgenärerna och gäldenären. Kan en sådan uppgörelse inte nås får gäldenären vid samma domstol ansöka om offentligt ackord. Förfarandet får pågå under en tid av tre månader, men denna tid kan förlängas upp till ett år. När det gäller förmånsrättsordningen föreslår Insolvensutredningen att s.k. produktiva löner, varmed avses intjänad lön samt uppsägningslön under den tid driften av företaget fortsätter, dock längst under två månader, i förmånsrättshänseende skall gå före företagshypotek. Förslaget avser att ge långivare med olika former av säkerheter incitament att ingripa i tid och därigenom till undvikande av konkurs skapa bättre förutsättningar för en rekonstruktion.
Insolvensutredningen tar i betänkandet Lag om företagsrekonstruktion också upp frågan om den statliga lönegarantins roll i samband med fortsatt drift av konkursföretag. Särskilt har utredningen uppmärksammat garantins inverkan på konkurrensen, varvid utredningen anser sig ha fått belägg för att osund konkurrens förekommer på grund av att lönegarantin i vissa hänseenden utnyttjas på sätt som inte varit avsett. Ett exempel som utredningen anger är att det vid överlåtelse av konkursföretagets rörelse bestäms att de som arbetat åt företaget under uppsägningstiden skall arbeta för köparföretaget, varvid lönerna betalas av lönegarantin. Ett annat exempel är enligt utredningen att köparföretaget övertar personalen från konkursföretaget men betalar endast en del av lönen medan resten utgår från lönegarantin. I dessa fall utnyttjas garantin som en sorts indirekt samhällelig subvention av de inblandade företagen. Enligt utredningen är det sådana användningssätt som de nu exemplifierade som ligger bakom påståenden om "handel med lönegarantin" och förekomst av en "osund konkurrens" mellan företag i olika branscher. Utredningen anser att bägge formerna av "överutnyttjande" av lönegarantin torde motverkas av utredningens förslag till åtgärder för att ersätta konkurs med företagsrekonstruktion utan konkurs.
I motion L14 av Maj-Lis Lööw m.fl. (s) anförs att huvudproblemet med de stora utgifterna i lönegarantin inte är att löntagarna missbrukar systemet utan att företagare missbrukar konkursinstitutet. Motionärerna anser därför att ett reformarbete i stället bör inriktas på konkursförfarandet och frågan om företagsrekonstruktion. De av regeringen föreslagna lagändringarna kan medföra att rekonstruktioner av företag försvåras genom att en anställd som inte fått ut sin lön i tid får anledning att så snabbt som möjligt få företaget i konkurs. Motionärerna anser mot denna bakgrund att regeringen snarast bör återkomma till riksdagen med förslag som är avsedda att underlätta rekonstruktion av företag och att begränsa missbruk av konkursförfarandet (yrkande 1). Motionärerna motsätter sig dock inte de besparingar i lönegarantisystemet som regeringens förslag innebär, men anser emellertid att besparingarna bör åstadkommas genom förändringar i lönegarantilagstiftningen och inte genom att löne- och pensionsfordringars förmånsrätt försämras. Kopplingen mellan förmånsrättslagen och lönegarantilagen bör därför avskaffas. Motionärerna pekar på att Insolvensutredningen framlagt förslag till förändringar i förmånsrättsordningen och anför att hela frågan om fordringars förmånsrätt bör behandlas i ett sammanhang. Motionärerna yrkar därför avslag på regeringens förslag om ändringar i förmånsrättslagen och anser att motsvarande förändringar i stället bör göras i lönegarantilagen (yrkandena 2 och 3).
I linje med de synpunkter som sålunda framförs i motion L14 ligger också önskemål enligt motion L13 av Gudrun Schyman m.fl. (v). Enligt denna motion bör propositionen avslås och i stället en utredning tillsättas för att se över förmånsrättsreglerna och lönegarantilagstiftningen i syfte att komma till rätta med spekulativt utnyttjande av lönegarantin från företagares sida utan att arbetstagarnas grundläggande skydd rubbas.
Enligt motion L314 av Ian Wachtmeister m.fl. (nyd) bör lönegarantisystemet avvecklas. Lönegarantin fyller inte sitt syfte utan missbrukas så att snedvridna konkurrensförhållanden uppstår. Under avvecklingstiden bör utbetalningarna från garantin begränsas till vad som motsvarar arbetslöshetsersättningen.
Utskottet kan konstatera att det på konkursområdet för närvarande föreligger ett flertal färdiga utredningsresultat, och överväganden pågår i olika frågor. Utöver Insolvensutredningens förslag om en lag om företagsrekonstruktion kan nämnas rapporten Företagande och konkurrens på likvärdiga villkor som presenterats av en arbetsgrupp inom regeringskansliet och innehåller förslag och rekommendationer mot konkursmissbruk och ekonomisk brottslighet. Vidare kan nämnas en rapport (Ds 1994:37) från Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi med förslag till bl.a. ett nytt obeståndsbegrepp och till rekonstruktion i konkurs. Förslagen och övervägandena måste enligt utskottets mening ses mot bakgrund av det höga antalet konkurser och det missbruk av konkursinstitutet som förekommer. De konsekvenser för enskilda och samhällsliv som detta för med sig har understrukit behovet av reformer i konkurshanteringen samt kravet på ett rekonstruktionsförfarande som bättre än de nu gällande konkursreglerna kan medverka till sanering av i grunden livskraftiga företag.
Utskottet har nyligen vid behandlingen av ett antal konkursrättsliga frågor, som aktualiserats genom motioner väckta under den allmänna motionstiden 1994, bl.a. uttalat att utskottet förutsätter att regeringen till hösten 1994 framlägger ett förslag om rekonstruktion av företag (bet. 1993/94:LU20 s. 7, rskr. 228).
Utskottet anser att de förslag som regeringen nu lägger fram i fråga om lönegarantisystemet förändrar förutsättningarna för företagsrekonstruktion enligt Insolvensutredningens förslag. Som arbetsmarknadsutskottet anför i sitt yttrande hade det varit en fördel om frågorna om företagsrekonstruktion och skyddet för arbetstagarnas löner i konkurs övervägts i ett sammanhang. Förbättras möjligheterna till företagsrekonstruktion utan konkurs minskar naturligtvis också behovet av att ta lönegarantin i anspråk, och därmed torde även missbruket av garantin i form av "överutnyttjande" och "handel" med lönegaranti reduceras.
De uppgifter som regeringen redovisar i propositionen visar emellertid att det är angeläget att så snart som möjligt åstadkomma besparingar i lönegarantisystemet. Visserligen minskar nu utgifterna från lönegarantifonden till följd av att antalet konkurser reduceras. Regeringen föreslår också i årets kompletteringsproposition (prop. 1993/94:150 bilaga 10 s. 20 f.) en minskning av lönegarantifondens kredit hos Riksgäldskontoret för utbetalningar enligt lönegarantilagen från högst 7 miljarder kronor till 4 miljarder kronor för budgetåret 1994/95. Enligt utskottets mening är det emellertid nödvändigt, inte minst med hänsyn till det "överutnyttjande" av lönegarantin som förekommer, att vidta materiella förändringar i lönegarantireglerna. Detta ställningstagande ligger också i linje med vad arbetsmarknadsutskottet anför i sitt yttrande. Det är självfallet svårt att närmare beräkna hur stor reducering av utgifterna som kan göras med regeringens förslag, men utan tvekan torde förslagen sammantaget innebära beaktansvärda besparingar som kan åstadkommas redan inom relativt kort tid. Utskottet anser sig i rådande statsfinansiella läge inte kunna bortse från en sådan möjlighet till sparande. Vissa förändringar av lönegarantisystemet bör därför nu genomföras.
Mot bakgrund av vad utskottet nyss anfört om fördelen av att lönegarantifrågor övervägs i sammanhang med olika spörsmål om företagsrekonstruktion, vill utskottet framhålla att den reform av lönegarantireglerna som nu bör ske får ses som ett provisorium i avvaktan på förnyade överväganden i samband med beredningen av det aviserade förslaget om ett lagreglerat förfarande för företagsrekonstruktion. Utskottet vill därvid -- i linje med vad arbetsmarknadsutskottet anför i sitt yttrande -- understryka vikten av att konkursförvaltarens resp. tillsynsmyndighetens roller när det gäller frågor om användning av lönegarantin belyses i sammanhanget.
Med hänsyn till det anförda avstyrker utskottet bifall till motionerna L13, L14 yrkande 1 och L314.
När det gäller lönegarantins koppling till förmånsrätten delar utskottet den bedömning som görs i propositionen att kopplingen bör behållas. Ett starkt skäl härför är att om lönegarantins lönebegrepp förändrades så, att vissa typer av lönefordringar inte skulle omfattas av garantin, skulle arbetstagare till följd av reglerna i lagen om anställningsskydd kunna lämna sina anställningar omedelbart efter en konkurs med hänvisning till att alla deras lönefordringar inte skulle komma att ersättas. Detta skulle naturligtvis kunna försvåra möjligheterna till en ordnad avveckling av konkursbonas verksamhet. Utskottet vill vidare, i enlighet med vad bl.a. Insolvensutredningen påvisat, framhålla att såväl förmånsrättsreglerna som lönegarantisystemet spelar en väsentlig roll vid överväganden om fortsatt drift av konkursföretag och om överlåtelse av hela eller delar av verksamheten.
Med det anförda avstyrker utskottet motion L14 yrkandena 2 och 3.
4. Tidsramarna för löne- och pensionsfordringars förmånsrätt
Enligt gällande rätt omfattar förmånsrätten lönefordringar som inte har förfallit till betalning tidigare än ett år innan konkursansökningen gjordes samt under skälig uppsägningstid, högst sex månader. Det innebär att förmånsrätten, och därmed lönegarantin, i dag avser alla fordringar som förfallit till betalning under en tidsperiod av ett och ett halvt år.
Som nämnts tidigare föreslås i propositionen att förmånsrätten för lönefordringar begränsas till vad som har förfallit till betalning under de sista sex månaderna av arbetstagarens anställningstid -- inkl. uppsägningstid -- hos konkursgäldenären och inte tidigare än tre månader innan konkursansökningen kom in till tingsrätten.
I fråga om lönefordringar, som har varit föremål för tvist, innebär förslaget att förmånsrätt gäller om fordringarna har förfallit till betalning tidigare än tre månader före konkursansökningen, under förutsättning att talan har väckts, eller förhandling som föreskrivs i kollektivavtal eller lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet har begärts, inom fyra månader från förfallodagen och konkursansökningen har följt inom tre månader från det att tvisten slutligt har avgjorts. Förslaget innebär en viss förkortning av de tidsramar som i dag gäller, men samtidigt en utvidgning av förmånsrättens omfattning genom möjligheten att begära förhandling även enligt lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet.
När det gäller fordringar på pension föreslås att förmånsrätten skall gälla för fordringar för högst sex månader -- i stället för som i dag ett år -- före konkursansökningen och därpå följande sex månader.
I likhet med såväl regeringen som arbetsmarknadsutskottet anser utskottet att en tidsmässig begränsning av löne- och pensionsfordringars förmånsrätt är motiverad för att minska kostnaderna för lönegarantin. Vid överväganden om förkortning av förmånsrätten måste emellertid också beaktas det sociala skydd för arbetstagarna som lönegarantisystemet skall utgöra vid arbetsgivarens insolvens. Som redovisas i propositionen pekar statistiska uppgifter på att en mycket hög andel av de fordringar på innestående lön som görs gällande vid arbetsgivares konkurs förfallit till betalning inom de senaste tre månaderna före konkursansökningen och att likaså en hög andel av fordringarna gällt en uppsägningstid av högst fyra månader. En förkortning i enlighet med regeringens förslag av den tid för vilken förmånsrätt gäller för lönefordringar torde därför enligt utskottets mening inte nämnvärt urholka lönegarantins grundläggande sociala skydd.
Också andra skäl talar för en insnävning av tidsramarna för förmånsrätten i nu berört hänseende. Sålunda torde regeringens förslag innebära att de konkurrenssnedvridande effekterna av nuvarande regler minskar genom att möjligheterna avsevärt begränsas att driva konkursmässiga företag vidare med utnyttjande av lönegarantimedel som subvention av företagets lönekostnader. I enlighet med vad som redovisas i propositionen kan förslaget i nu ifrågavarande del inte heller anses avvika nämnvärt från de andra nordiska ländernas lönegarantisystem eller strida mot EG-direktivet på området.
Utskottet vill emellertid peka på ett problem i sammanhanget som bl.a. uppmärksammats av de fackliga organisationer som inför utskottet framfört synpunkter i ärendet. Det förekommer sålunda att det tar förhållandevis lång tid innan arbetstagare kan ansöka om arbetsgivarens försättande i konkurs för fordringar på innestående lön. Anledningen kan vara praktiska svårigheter att få arbetsgivaren delgiven uppmaning att betala förfallna lönefordringar eller att handläggningen av ansökan om betalningsföreläggande eller utmätningsproceduren drar ut på tiden eller andra liknande omständigheter. I sin tur kan detta leda till att arbetstagarna inte får ut sin fordran på lön genom lönegarantin till följd av den föreslagna regeln att förmånsrätten inte omfattar lönefordringar som förfallit till betalning tidigare än tre månader innan konkursansökningen gjordes. Denna konsekvens har inte belysts i propositionen och utskottet förutsätter att så sker i samband med regeringens beredning av ett förslag till riksdagen om företagsrekonstruktion.
Vad särskilt gäller fordringar som varit tvistiga delar utskottet regeringens bedömning att de nuvarande tidsfristerna inom vilka talan skall ha väckts resp. konkursansökan skall ha följt går utöver vad som är socialt motiverat. De tidsramar som nu föreslås kan inte anses innebära oskäliga krav på aktivitet från en arbetstagares sida för att han skall komma i åtnjutande av sin rätt.
Med det anförda tillstyrker utskottet nu de förslag till begränsningar i omfattningen av förmånsrätten för löne- och pensionsfordringar som här behandlats.
5. Förmånsrätt för lön under uppsägningstid
5.1 Uppsägningstidens längd
Enligt förslaget skall den uppsägningstid för vilken förmånsrätt för lönefordringar gäller beräknas enligt bestämmelserna i lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS).
LAS föreskriver en minsta uppsägningstid om en månad för såväl arbetsgivare som arbetstagare. Vidare gäller att arbetstagare, som vid uppsägningen varit anställd hos arbetsgivaren de senaste sex månaderna eller sammanlagt minst tolv månader under de senaste två åren, skall ha rätt till en uppsägningstid som relateras till arbetstagarens ålder. Sålunda har t.ex. den som fyllt 25 år rätt till en uppsägningstid om två månader medan den som fyllt 45 år har rätt till en uppsägningstid om sex månader.
I motion L14 av Maj-Lis Lööw m.fl. (s) anförs att det är relativt vanligt med kollektivavtal som stadgar längre uppsägningstider än vad lagen föreskriver. Det bör i så fall vara möjligt för parterna att, mot en förhöjd avgift till lönegarantifonden, utsträcka förmånsrätten för lönefordringarna i motsvarande mån (yrkande 4).
Utskottet anser i likhet med regeringen att den uppsägningstid för vilken förmånsrätt för lönefordringar gäller bör bestämmas enligt reglerna i LAS om uppsägningstidens längd. Som anförs i propositionen saknas det anledning att ställa högre krav på det skydd förmånsrätten eller lönegarantin avser att ge för fordringar på uppsägningslön än det sociala skydd som reglerna i LAS om uppsägningstidens längd syftar till. Det är också enligt utskottets mening en klar fördel om reglerna i LAS blir bestämmande för uppsägningstidens längd i förmånsrättshänseende även för de arbetstagare som står utanför tillämpningsområdet för LAS. Som regeringen anför torde vidare den nya ordningen innebära ett hinder mot spekulationer genom att en arbetstagare, som inte uppfyller kravet beträffande anställningstid enligt 11 § LAS, inte kan få en längre uppsägningstid i förmånsrätts- eller lönegarantihänseende än en månad.
Med hänsyn till det anförda tillstyrker utskottet regeringens förslag i förevarande del.
Vidare avstyrker utskottet motion L14 yrkande 4.
5.2 Avräkningsregeln m.m.
Regeringen föreslår att en fordran på uppsägningslön för tid under vilken arbetstagaren inte utför arbete för konkursgäldenären eller annan och inte heller driver egen rörelse skall omfattas av förmånsrätt endast om arbetstagaren kan visa att han har anmält sig hos den offentliga arbetsförmedlingen som arbetssökande. Något motsvarande krav på anmälan hos arbetsförmedlingen förekommer inte enligt gällande rätt.
För uppsägningstid föreslås vidare en skärpning av avräkningsregeln i 12 § förmånsrättslagen. Förmånsrätten skall sålunda omfatta endast lön eller ersättning som överstiger inkomst som arbetstagaren, under den tid lönen eller ersättningen avser, har haft av egen rörelse eller har förvärvat eller borde ha kunnat förvärva i en annan anställning. I dag gäller att avräkning på uppsägningslön skall ske för inkomst som arbetstagaren under den tid lönefordringen avser har förvärvat i en annan anställning eller uppenbarligen borde ha kunnat förvärva i en anställning som han skäligen borde ha godtagit.
Enligt motion L319 av Karin Starrin och Kjell Ericsson (c) bör som förutsättning för lönegaranti gälla att en arbetstagare anmäler sig som arbetslös hos arbetsförmedlingen och ställer sig till arbetsmarknadens förfogande. Så fort arbetstagaren erbjuds ett nytt arbete bör lönegarantin upphöra (yrkande 3).
Utskottet har ingen erinran mot förslaget att en fordran på uppsägningslön skall omfattas av förmånsrätt endast om arbetstagaren kan visa att han har anmält sig som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen. I enlighet med vad både Lagrådet och regeringen uttalat bör därvid kravet på anmälan hos arbetsförmedlingen -- för att kravet skall ha någon tyngd -- innebära att arbetstagaren också skall stå till arbetsmarknadens förfogande.
Som arbetsmarknadsutskottet anför i sitt yttrande är avräkningsregeln i 12 § förmånsrättslagen av centralt intresse för att förhindra att lönegarantin används på inte avsett sätt. Genom förslaget torde man på ett effektivare sätt än i dag kunna motverka sådan "handel" med och "överutnyttjande" av lönegaranti som ovan redogjorts för.
Med hänvisning till det anförda tillstyrker utskottet de förslag av regeringen som nu behandlats.
Vidare ligger önskemålen i motion L319 väl i linje med regeringens förslag. Utskottet avstyrker därför motion L319 yrkande 3.
6. Förmånsrätt för semesterlön m.m.
Enligt gällande regler omfattar förmånsrätten före konkursansökningen intjänad semesterlön och semesterersättning som står inne för det löpande och de två föregående intjänandeåren samt allt vad som sparats av semester. Vidare omfattar förmånsrätten i dag semesterlön och semesterersättning avseende uppsägningslön.
Enligt förslaget begränsas förmånsrätten för semesterlön och semesterersättning som är intjänad före konkursansökningen till vad som står inne för det löpande och närmast föregående intjänandeåret. Därmed begränsas förmånsrätten även för semester som har sparats med stöd av semesterlagen (1977:480). Enligt motion L14 av Maj-Lis Lööw m.fl. (s) innebär regeringens förslag i denna del att rätten att spara semester i praktiken urholkas. Motionärerna erinrar om att 1986 års semesterkommitté i betänkandet (SOU 1986:54) Om semester övervägde möjligheter till semestersparande som skulle kunna följa med individen från en arbetsgivare till en annan. Om lönegarantin på denna punkt inskränks i enlighet med regeringens förslag finns det enligt motionärerna åter anledning att överväga införande av ett fristående semestersparande för att ge rätten att spara semester ett verkligt innehåll (yrkande 5).
Arbetsmarknadsutskottet anför i sitt yttrande att det är tveksamt om arbetstagare skall behöva avstå från möjligheten att spara semester för att vara försäkrade om att deras krav kommer att omfattas av förmånsrätt och lönegaranti vid arbetsgivarens konkurs. Arbetsmarknadsutskottet anser att det bör övervägas om inte nuvarande regler i förmånsrättslagen i detta hänseende kan behållas.
Även lagutskottet är tveksamt till regeringens förslag såvitt avser begränsningen av förmånsrätten när det gäller ersättning för sparad semester. Med hänsyn till kravet på besparingar i lönegarantisystemet bör dock förmånsrätten tills vidare begränsas även för sådan fordran. Utskottet utgår emellertid från att också denna fråga övervägs på nytt vid den samlade översyn av rekonstruktions- och förmånsrättsfrågor m.m. som utskottet ovan förutsatt kommer att ske.
Med det anförda tillstyrker utskottet propositionen i förevarande del.
Vidare avstyrker utskottet bifall till motion L14 yrkande 5.
7. Delägares förmånsrätt
I propositionen föreslås att en arbetstagare som själv eller tillsammans med närstående senare än sex månader före konkursansökningen har ägt minst en femtedel av ett företag inte skall ha förmånsrätt för löne- och pensionsfordringar. Detsamma skall gälla även när andelen har ägts av en närstående till arbetstagaren. Däremot skall enligt förslaget inte längre krävas att arbetstagaren skall ha haft ett väsentligt inflytande över företagets verksamhet.
Utskottet anser att det är en fördel att förutsättningarna för förmånsrätt i ifrågavarande avseende preciseras i lagtexten. Enligt utskottets mening finns det också skäl som talar för att inte i detta sammanhang tillmäta inflytandet i ett företag någon betydelse. Exempelvis bör den som har en ledande befattning i företaget inte drabbas av hårdare inskränkningar i förmånsrättshänseende än vad som gäller för andra arbetstagare. Som framgår av arbetsmarknadsutskottets yttrande kan det emellertid finnas anledning att närmare överväga avgränsningen av den minsta ägarandel som utesluter förmånsrätt samt de närståendes ställning i sammanhanget. Utskottet utgår från att även den nu berörda frågan om delägares förmånsrätt övervägs på nytt vid den samlade översyn som ovan förordats.
Utskottet tillstyrker med det anförda propositionen i denna del.
8. Regler mot missbruk
I propositionen föreslås också införande av två nya paragrafer i lönegarantilagen som syftar till att förhindra missbruk av lönegarantin. Enligt förslaget skall en s.k. karensregel införas som innebär att lönegaranti skall kunna lämnas endast en gång under en tidsperiod om två år för lönefordringar som har uppstått i huvudsakligen samma verksamhet. Lönegarantin gäller emellertid om arbetstagaren har anvisats anställningen av den offentliga arbetsförmedlingen. Enligt den andra regeln, som utgör en allmän regel mot missbruk, skall garantin inte ersätta en lönefordran om det finns grundad anledning anta att en av förutsättningarna för den anställning eller det anställningsvillkor på vilket fordringen grundar sig har varit att betalning skulle utgå helt eller delvis genom lönegarantin. I sådant fall får konkursförvaltaren avslå en lönegarantiansökan.
För att bl.a. underlätta tillämpningen av karensregeln bör enligt propositionen ett centralt register över lönegarantiärenden upprättas. Kostnaden för registret och för länsstyrelsernas hantering av utbetalningar enligt garantin föreslås belasta lönegarantifonden.
Enligt motion L14 av Maj-Lis Lööw m.fl. (s) är karensregeln för generellt utformad och förhindrar återanställning vid seriösa rekonstruktioner av företag. I sammanhanget erinras om att förslaget också står i strid med reglerna i LAS om företrädesrätt till återanställning. En arbetstagare är tvungen att acceptera ett erbjudande om sådan anställning om han inte skall gå miste om arbetslöshetsersättning, men kan till följd av karensregeln bli utan lönegarantimedel vid den nye arbetsgivarens konkurs. Regeringen bör i stället på nytt överväga regler mot missbruk av lönegarantin i samband med överväganden om ett nytt rekonstruktionsförfarande och åtgärder mot konkursmissbruk. I det sammanhanget bör också på nytt övervägas behovet av ett centralt register över alla lönegarantiärenden. Vad som sålunda anförts bör riksdagen ge regeringen till känna (yrkande 6).
I likhet med vad arbetsmarknadsutskottet anför i sitt yttrande anser lagutskottet att en karensregel av det slag som regeringen föreslår kan minska utrymmet för s.k. handel med lönegaranti. Som regeringen uttalat är de förfaranden, som det synes mest angeläget att stävja, sådana där samma verksamhet går i konkurs flera gånger under en relativt kort tid. Utskottet vill emellertid i likhet med vad såväl regeringen som arbetsmarknadsutskottet anför understryka att en karensregel måste vara inriktad på sådana förfaranden som går ut på att utnyttja lönegarantin på ett inte avsett sätt som en slags subvention vid fortsatt drift av ett konkursföretag eller vid överlåtelse av hela eller delar av verksamheten. Regeln bör däremot inte hindra arbetstagarna från att ta anställning i en annan verksamhet som rekonstruerats på ett seriöst sätt. Utskottet anser i linje med arbetsmarknadsutskottet att det i viss mån synes oklart hur den föreslagna karensregeln slår härvidlag. Utskottet vill dock inte nu motsätta sig regeringens förslag med hänsyn till angelägenheten av att komma till rätta med "överutnyttjande" av lönegarantin. Regelns närmare utformning får övervägas på nytt i anslutning till den samlade översyn av frågor om företagsrekonstruktion m.m. som bör ske. Det kan därvid vara anledning att närmare undersöka bl.a. det som motionärerna i motion L14 fäst uppmärksamheten på, nämligen hur karensregeln förhåller sig till bestämmelserna i lagen om anställningsskydd angående företrädesrätt till återanställning. Vidare kan det enligt utskottets mening finnas skäl att, i linje med vad arbetsmarknadsutskottet anför, på nytt överväga utformningen av undantaget från karensregeln då arbetstagaren anvisats anställningen av offentlig arbetsförmedling. Man kan i det sammanhanget t.ex. tänka sig en mer allmän undantagsregel som förutsätter ett större mått av skälighetsprövning vid avgörandet i enskilda fall. Med det anförda avstyrker utskottet bifall till motion L14 yrkande 6.
Såvitt avser förslaget till en allmän regel mot missbruk vill utskottet i likhet med arbetsmarknadsutskottet erinra om att vissa av de företeelser som åsyftas med regeln torde omfattas av 5 kap. 2 § konkurslagen. Enligt den sistnämnda regeln får en fordran på t.ex. lön inte göras gällande i konkurs i den mån fordringen uppenbart överstiger vad som kan anses skäligt med hänsyn till gjord arbetsinsats, verksamhetens lönsamhet och omständigheterna i övrigt. Enligt andra stycket i paragrafen begränsas rätten att göra gällande en lönefordran i konkurs ytterligare när det gäller personer som kan anses på visst sätt närstående till konkursgäldenären. Som påpekas i propositionen krävs det för att förvaltaren skall kunna avslå en ansökan om lönegaranti med stöd av den ifrågavarande regeln i konkurslagen, att det är utrett att arbetstagaren inte har en lönefordran som berättigar till garantiersättning. Utskottet delar regeringens bedömning att det finns behov av en regel som gör att förvaltaren kan komma åt förfaranden där han visserligen hyser starka misstankar om missbruk, men saknar möjligheter att genom dokument eller på annat sätt visa att sådant verkligen föreligger. Utskottet vill därvid i likhet med vad som uttalas i propositionen (s. 68) framhålla att omständigheterna beträffande löneanspråket måste med viss styrka tala för att det är fråga om missbruk av det angivna slaget för att en begäran om lönegaranti skall kunna avslås. Som Lagrådet anfört är det för den enskilde löntagaren av stor betydelse att hans krav på ersättning av lönegarantin inte kan avslås på alltför lösa grunder.
Vad särskilt gäller frågan om ett centralt register över lönegarantiärenden vill utskottet hänvisa till att regeringen i propositionen förutskickat att frågor om den närmare regleringen av ett sådant register kommer att övervägas närmare.
Det anförda innebär att utskottet tillstyrker regeringens förslag till regler mot missbruk.
Utskottet har i de delar som inte berörts särskilt inte någon erinran mot propositionen.
9. Maximiersättning
Som nämnts tidigare innebar 1992 års lönegarantilag bl.a. att maximiersättningen för fordringar med förmånsrätt enligt 12 § förmånsrättslagen sänktes från tolv basbelopp enligt lagen om allmän försäkring till ett fast belopp om 100 000 kr.
I motion L318 av Kaj Larsson m.fl. (s) anförs att det främst är de anställda i de riktigt små företagen som drabbas av det sänkta garantibeloppet. Inte sällan har en arbetstagare i sådana företag flera månadslöner innestående när konkursen inträffar. Orsaken härtill är att man många gånger avvaktar med åtgärder för att sätta arbetsgivaren i konkurs. Det låga maximibeloppet täcker inte dessa månadslöner. Vidare anser motionärerna att begränsningen slår hårt också på så vis att det kan ta lång tid innan arbetsgivaren kan försättas i konkurs beroende på svårigheter att delge denne stämning eller få honom att ställa upp på förhandlingar. Det kan även få till följd att fortsatt drift eller överlåtelse av konkursföretaget försvåras eftersom de anställda omedelbart lämnar företaget när lönegarantin är uttömd. Enligt motionen bör mot bakgrund av det anförda maximibeloppet för lönegarantiersättning motsvara åtminstone 7,5 basbelopp.
Utskottet har viss förståelse för de problem som påpekas i motionen. Det är emellertid uteslutet att nu höja maximibeloppet för utbetalning av garantiersättning. Som ovan framgår är i stället ytterligare besparingar i systemet nödvändiga. Med det anförda avstyrker utskottet motion L318.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande avslag på propositionen m.m. att riksdagen avslår motion 1993/94:L13, men. (v)
2. beträffande lönegaranti och företagsrekonstruktion m.m. att riksdagen avslår motion 1993/94:L14 yrkande 1 och motion 1993/94:L314, res. 1 (s)
3. beträffande ändringar i lönegarantilagen och i förmånsrättslagen att riksdagen med avslag på motion 1993/94:L14 yrkandena 2 och 3 antar regeringens förslag till dels lag om ändring i förmånsrättslagen (1970:979), dels lag om ändring i lönegarantilagen (1992:497), res. 2 (s)
4. beträffande övriga lagförslag att riksdagen antar regeringens förslag till dels lag om ändring i semesterlagen (1977:480), dels lag om ändring i lagen (1981:691) om socialavgifter,
5. beträffande avgiftsfinansierad utvidgning av lönegarantin att riksdagen avslår motion 1993/94:L14 yrkande 4, res. 3 (s)
6. beträffande anställdas rätt till lönegaranti att riksdagen avslår motion 1993/94:L319 yrkande 3,
7. beträffande fristående semestersparande att riksdagen avslår motion 1993/94:L14 yrkande 5, res. 4 (s)
8. beträffande en karensregel att riksdagen avslår motion 1993/94:L14 yrkande 6, res. 5 (s)
9. beträffande maximibeloppet att riksdagen avslår motion 1993/94:L318.
Stockholm den 26 maj 1994
På lagutskottets vägnar
Maj-Lis Lööw
I beslutet har deltagit: Maj-Lis Lööw (s), Holger Gustafsson (kds), Per Stenmarck (m), Margareta Gard (m), Owe Andréasson (s), Bengt Harding Olson (fp), Inger Hestvik (s), Bertil Persson (m), Gunnar Thollander (s), Lars Andersson (nyd), Hans Stenberg (s), Stig Rindborg (m), Carin Lundberg (s), Per Erik Granström (s) och Stina Eliasson (c).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Elisabeth Persson (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Reservationer
1. Lönegaranti och företagsrekonstruktion m.m. (mom. 2)
Maj-Lis Lööw , Owe Andréasson, Inger Hestvik, Gunnar Thollander, Hans Stenberg, Carin Lundberg och Per Erik Granström (alla s) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 10 börjar med "Utskottet anser" och på s. 11 slutar med "och L314" bort ha följande lydelse:
Enligt utskottets mening finns det ett stort behov av att underlätta rekonstruktioner av företag som bedöms kunna bli livskraftiga. Som anförs i motion L14 borde reformarbetet därför ha inriktats på åtgärder mot konkursmissbruk och att skapa möjligheter till rekonstruktion av företag som ett alternativ till konkurs. Utskottet delar uppfattningen i motionen att de av regeringen föreslagna lagändringarna kan medföra att sådana rekonstruktioner försvåras genom att den anställde som inte fått ut sin lön i tid får intresse av att så snabbt som möjligt få företaget i konkurs. Mot bakgrund av det anförda anser utskottet att regeringen snarast möjligt bör återkomma till riksdagen med förslag som är avsedda att underlätta rekonstruktion av företag som bedöms som livskraftiga och att begränsa riskerna för missbruk av konkursförfarandet. Vad utskottet sålunda anfört bör riksdagen med bifall till motion L14 yrkande 1 som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under moment 2 bort ha följande lydelse:
2. lönegaranti och företagsrekonstruktion m.m. att riksdagen med bifall till motion 1993/94:L14 yrkande 1 och med avslag på motion 1993/94:L314 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
2. Ändringar i lönegarantilagen och i förmånsrättslagen (mom. 3)
Maj-Lis Lööw, Owe Andréasson, Inger Hestvik, Gunnar Thollander, Hans Stenberg, Carin Lundberg och Per Erik Granström (alla s) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 11 börjar med "När det" och slutar med "och 3" bort ha följande lydelse:
Beträffande kopplingen mellan lönegarantin och förmånsrätten anser utskottet i linje med motion L14 att de erforderliga förändringarna av lönegarantisystemet kan åstadkommas genom att i sak samma ändringar som regeringen föreslår i förmånsrättslagen i stället genomförs i lönegarantilagen. Ändringarna bör därvid lämpligen ske genom kompletterande regler i 7 § lönegarantilagen. Det anförda innebär att utskottet med anledning av motion L14 yrkandena 2 och 3 avstyrker regeringens förslag till ändring i förmånsrättslagen och framlägger förslag till erforderliga ändringar i lönegarantilagen.
dels att den del av utskottets yttrande på s. 13 som börjar med "Med det" och slutar med "nu behandlats" bort ha följande lydelse:
Utskottet har inte någon erinran i sak mot de här aktuella begränsningarna i lönegarantisystemet. I linje med vad utskottet ovan uttalat anser utskottet emellertid att även dessa förändringar bör göras genom inskränkningar i rätten till betalning enligt lönegarantilagen och inte genom att den allmänna förmånsrätten för ifrågavarande fordringar försämras.
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 14 börjar med "Med hänsyn" och slutar med "förevarande del" bort ha följande lydelse:
Det anförda innebär att utskottet inte har något att erinra i sak mot de föreslagna ändringarna beträffande fordringar för lön under uppsägningstid. I linje med vad utskottet ovan förordat bör emellertid här ifrågavarande förändringar göras i lönegarantilagen i stället för i förmånsrättslagen.
dels att den del av utskottets yttrande på s. 15 som börjar med "Med hänvisning" och slutar med "nu behandlats" bort ha följande lydelse:
Det anförda innebär att utskottet inte har någon erinran i sak mot de föreslagna ändringarna beträffande avräkningsregeln m.m. I linje med vad utskottet tidigare uttalat i betänkandet bör emellertid förändringarna göras i lönegarantilagen i stället för i förmånsrättslagen.
dels att den del av utskottets yttrande på s. 15 som börjar med "Med det" och slutar med "förevarande del" bort ha följande lydelse:
Det anförda innebär att utskottet i sak godtar de föreslagna ändringarna beträffande fordringar på semesterlön m.m. I linje med vad utskottet uttalat ovan bör emellertid även dessa ändringar göras i lönegarantilagen i stället för i förmånsrättslagen.
dels att den del av utskottets yttrande på s. 16 som börjar med "Utskottet tillstyrker" och slutar med "denna del" bort ha följande lydelse:
Utskottet har sålunda inte något att erinra i sak mot de nu aktuella förändringarna. Som utskottet ovan anfört bör emellertid de erforderliga förändringarna av lönegarantisystemet åstadkommas genom begränsningar i rätten till betalning enligt lönegarantilagen och inte genom att den allmänna förmånsrätten ändras.
dels att utskottets hemställan under moment 3 bort ha följande lydelse:
3. beträffande ändringar i lönegarantilagen och i förmånsrättslagen
att riksdagen med anledning av motion 1993/94:L14 yrkandena 2 och 3 dels avslår regeringens förslag till lag om ändring i förmånsrättslagen (1970:979), dels antar regeringens förslag till lag om ändring i lönegarantilagen (1992:497) med den ändringen att 7 § erhåller den i bilaga 3 som Reservanternas förslag betecknade lydelse.
3. Avgiftsfinansierad utvidgning av lönegarantin (mom. 5)
Maj-Lis Lööw, Owe Andréasson, Inger Hestvik, Gunnar Thollander, Hans Stenberg, Carin Lundberg och Per Erik Granström (alla s) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 14 som börjar med "Vidare avstyrker" och slutar med "yrkande 4" bort ha följande lydelse:
Utskottet vill i likhet med motion L14 peka på att det är förhållandevis vanligt med centrala kollektivavtal om längre uppsägningstider än vad lagen föreskriver. Dessa avtal omfattar vanligen en hel bransch eller en viss sektor av arbetsmarknaden. I likhet med vad som förordas i motionen bör det enligt utskottets mening vara möjligt att låta en i ett kollektivavtal överenskommen längre uppsägningstid än vad LAS föreskriver få giltighet även i förmånsrätts- och lönegarantihänseende, under förutsättning att parterna härför får betala en förhöjd avgift till lönegarantifonden. Regeringen bör överväga att införa en sådan möjlighet som nu nämnts. Vad utskottet sålunda anfört bör riksdagen med bifall till motion L14 yrkande 4 som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under moment 5 bort ha följande lydelse:
5. beträffande avgiftsfinansierad utvidgning av lönegarantin att riksdagen med bifall till motion 1993/94:L14 yrkande 4 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
4. Fristående semestersparande (mom. 7)
Maj-Lis Lööw, Owe Andréasson, Inger Hestvik, Gunnar Thollander, Hans Stenberg, Carin Lundberg och Per Erik Granström (alla s) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 15 börjar med "Vidare avstyrker" och slutar med "yrkande 5" bort ha följande lydelse:
Som anförs i motion L14 innebär regeringens förslag i nu ifrågavarande hänseende att rätten att spara semester med stöd av bestämmelserna i semesterlagen i praktiken i viss mån urholkas. Denna konsekvens av lagändringen innebär enligt utskottets mening att det finns skäl att införa ett fristående semestersparande av det slag som övervägdes av 1986 års semesterkommitté. Vad utskottet sålunda anfört bör riksdagen med bifall till motion L14 yrkande 5 som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under moment 7 bort ha följande lydelse:
7. beträffande fristående semestersparande att riksdagen med bifall till motion 1993/94:L14 yrkande 5 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
5. En karensregel (mom. 8)
Maj-Lis Lööw, Owe Andréasson, Inger Hestvik, Gunnar Thollander, Hans Stenberg, Carin Lundberg och Per Erik Granström (alla s) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 17 börjar med "I likhet" och slutar med "yrkande 6" bort ha följande lydelse:
Enligt utskottets mening är det angeläget att lönegarantin inte kan utnyttjas för att driva företag vidare eller för att överlåta hela eller delar av affärsverksamheten där förutsättningar egentligen inte föreligger för en seriös rekonstruktion av företaget. Som anförs i motion L14 är det emellertid av vikt att de åtgärder som vidtas för att komma till rätta med sådant missbruk inte utformas så att sunda rekonstruktionsförsök försvåras och möjligheter till återanställning inte hindras i onödan. I motionen pekas på vissa omständigheter, såsom den föreslagna karensregelns förhållande till reglerna om återanställning i lagen om anställningsskydd och att regeln inte tar hänsyn till seriösa försök att rekonstruera en verksamhet. Enligt utskottets mening innebär dessa omständigheter att en karensregel av det slag regeringen föreslår kan ifrågasättas. Frågan om adekvata åtgärder mot missbruk av lönegarantisystemet bör övervägas vidare i samband med den beredning av olika frågor om företagsrekonstruktion som skall ske. Vad utskottet sålunda anfört bör riksdagen med anledning av motion L14 yrkande 6 som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under moment 8 bort ha följande lydelse:
8. beträffande en karensregel att riksdagen med anledning av motion 1993/94:L14 yrkande 6 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Meningsyttring av suppleant
Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet, eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i utskottet.
Elisabeth Persson (v) anför:
Avslag på propositionen (mom. 1)
Enligt Vänsterpartiets mening är det mycket angeläget att komma till rätta med missbruket av lönegarantibestämmelserna från oseriösa företagare. De nu framlagda förslagen är emellertid behäftade med så fundamentala brister att de inte bör ligga till grund för lagstiftning. Särskilt bör påpekas att förslagen leder till avsevärda rättsförluster för arbetstagarna. Vänsterpartiet anser därför att propositionen bör avslås. Regeringen bör i stället tillsätta en utredning med uppgift att föreslå lämpliga förändringar i förmånsrätts- och lönegarantilagstiftningen för att så långt möjligt förebygga spekulativt utnyttjande av lönegarantin utan att arbetstagarnas grundläggande skydd för den skull rubbas.
Mot bakgrund av det anförda anser jag att utskottet under moment 1 borde ha hemställt:
1. beträffande avslag på propositionen att riksdagen med bifall till motion 1993/94:L13 dels avslår proposition 1993/94:208, dels som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om en ny utredning.
Propositionens lagförslag 1 Förslag till lag om ändring i förmånsrättslagen (1970:979)
Bilaga 1
2 Förslag till lag om ändring i lönegarantilagen (1992:497)
3 Förslag till lag om ändring i semesterlagen (1977:480)
4 Förslag till lag om ändring i lagen (1981:691) om socialavgifter
Arbetsmarknadsutskottets yttrande
1993/94:AU7y Bilaga 2
Förändringar i lönegarantisystemet
Till lagutskottet
Lagutskottet har berett arbetsmarknadsutskottet tillfälle att avge yttrande över proposition 1993/94:208 Förändringar i lönegarantisystemet jämte de motioner som kan komma att väckas med anledning av propositionen samt de under den allmänna motionstiden väckta motionerna 1993/94:L314, L318 och L319 yrkande 3.
Motioner som väckts med anledning av propositionen är 1993/94:L13 av Gudrun Schyman m.fl. (v) och L14 av Maj-Lis Lööw m.fl. (s).
Utskottet
Allmänna utgångspunkter
Arbetsmarknadsutskottet ser det som utomordentligt angeläget att lönegarantin inte används på ett annat sätt än den är avsedd för. Ett system som missbrukas kan råka i vanrykte. Kostnaderna belastar lönegarantifonden. Missbruk kan få konkurrenssnedvridande effekter, och det är till skada för arbetsmarknaden.
Inledningsvis noterar utskottet vad som anförts i det betänkande av lagutskottet om konkursrättsliga frågor, 1993/94:LU20, som nyligen godkänts av riksdagen (rskr. 228). I avsnittet om företagsrekonstruktion redovisas kortfattat den av Insolvensutredningen föreslagna lagen om företagsrekonstruktion (SOU 1992:113). Lagutskottet förutsätter att regeringen till hösten 1994 -- i enlighet med vad som aviserats -- lägger fram ett förslag om rekonstruktion av företag.
De i den nu föreliggande propositionen framlagda förslagen förändrar förutsättningarna för företagsrekonstruktion enligt Insolvensutredningens förslag. Den utredningen har i fråga om lönefordringar i konkurs föreslagit en framskjuten förmånsrätt för s.k. produktiv lön. Detta skulle innebära att lönefordringar i tiden före konkursen och uppsägningslön för den tid under vilken gäldenärens näringsverksamhet fortsätter efter konkursutbrottet, dock längst två månader, skall ha förmånsrätt före fordringar förenade med säkerhet i företagshypotek. Nytillkomna fordringar under företagsrekonstruktion skulle erhålla förmånsrätt med prioritet före produktiv lön. Insolvensutredningen föreslår också att det s.k. skatteprivilegiet avskaffas, vilket medför en förbättrad prioritet för lönefordringarna. Enligt vad som anförs i proposition 208 kan ett förslag om företagsrekonstruktion i enlighet med Insolvensutredningens förslag medföra att frågan om hur reglerna skall vara utformade får prövas på nytt.
Arbetsmarknadsutskottet anser att det skulle ha varit en fördel om frågan om företagsrekonstruktion och skyddet av arbetstagarnas löner i konkurs hade kunnat övervägas i ett sammanhang. Insolvensutredningens förslag skulle enligt vad som sägs i utredningsbetänkandet ha medfört att rekonstruktion utan konkurs i många fall skulle ha blivit mer förmånligt än en konkurs för både gäldenären och borgenärerna. Lönegarantin skulle då inte komma in i bilden (SOU 1992:113 s. 340).
Utskottet delar den uppfattning som i det nyssnämnda betänkandet LU20 kommit till uttryck i ett särskilt yttrande av företrädarna för regeringspartierna. Det är enligt dem angeläget att regeringen "tar ett samlat grepp" på de olika frågor om reformering av konkursinstitutet och om företagsrekonstruktion som övervägts i olika sammanhang och lägger fram förslag till lösning på de skilda problem som aktualiserats. Även om en sådan helhetslösning varit att föredra anser arbetsmarknadsutskottet att det kan vara motiverat att redan nu överväga vissa förändringar.
De i proposition 208 framlagda förslagen syftar bl.a. till att minska kostnaderna för lönegarantin. I den frågan är följande att anföra.
Antalet konkurser ökade kraftigt från slutet av 1980-talet. I mitten av 1980-talet uppgick företagskonkurserna till omkring 5 000 om året för att under år 1992 vara fler än 20 000. Det ökade antalet konkurser medförde en snabb och omfattande belastning på lönegarantifonden. I slutet av 1980-talet uppgick utbetalningarna till omkring 1,5 miljarder kronor för att under budgetåret 1992/93 närma sig 4,4 miljarder kronor.
Enligt vad som framgår av den nyss avlämnade kompletteringspropositionen (prop. 1993/94:150 bil. 10 s. 21) har denna utveckling brutits år 1993. Från och med hösten 1993 har antalet konkurser varit avsevärt lägre än samma månad ett år tidigare. Minskningen av konkurserna har främst avsett de större företagen, varför antalet anställda som berörts av konkurserna har minskat ännu kraftigare. I kompletteringspropositionen görs bedömningen att utbetalningarna av lönegaranti för innevarande budgetår kommer att nästan halveras jämfört med föregående budgetår.
I proposition 208, som avlämnats före kompletteringspropositionen, beräknas den sammanlagda besparingen till följd av förslagen om förändringar i lönegarantisystemet till ca 1 miljard kronor beräknat med utgångspunkt i lönegarantifondens utgifter budgetåret 1992/93. Med hänsyn till de förutsättningar som förelåg i samband med utarbetandet av propositionen skulle besparingarna uppgå till ca 600 miljoner kronor, beroende på att lönegarantifondens utgifter bedömdes minska.
I kompletteringspropositionen uppskattas besparingseffekterna av förslagen i proposition 208 nu till mellan 400 och 500 miljoner kronor. Underskottet i fonden för nästa budgetår bedöms bli relativt begränsat.
Även om konkurserna har minskat i omfattning är antalet fortfarande högt. Enligt utskottets mening bör ambitionen vara att skapa ett system som även i en nedåtgående konjunktur med ökande antal konkurser innebär en rimlig belastning på lönegarantifonden.
Som framgått inledningsvis anser utskottet att det oavsett besparingen kan finnas skäl att inrikta sig mot företeelser som kan beskrivas som missbruk av lönegarantin.
Lönegarantin fyller flera viktiga syften. Den är främst motiverad av sociala skäl. Lönegarantin möjliggör också att konkursboet kan avvecklas på ett ordnat sätt. Om arbetstagarna inte fick sina lönefordringar ersatta skulle de ha rätt att lämna sina anställningar omedelbart efter konkursen.
När man i debatten talat om "överutnyttjande" och missbruk av garantin får det antas att det som avses är att garantin tagits i anspråk för annat än de sociala ändamål som den i första hand är avsedd för. Insolvensutredningen (a.a. s. 310) anger två typexempel på detta. I det ena fallet bestäms det vid överlåtelsen av företagets rörelse att de som arbetat åt företaget under uppsägningstiden skall arbeta för köparföretaget, varvid lönerna betalas av lönegarantin. I det andra exemplet övertar köparföretaget personalen från konkursföretaget men betalar endast en del av lönen, medan resten utgår från lönegarantin. Som sägs i utredningsbetänkandet fungerar i dessa fall garantimedlen som subvention inte bara åt konkursföretaget utan också åt det övertagande företaget, som i och för sig kan vara ett lönsamt sådant.
Enligt Insolvensutredningens mening kan man i dessa situationer tala om att det föreligger en "osund konkurrens" mellan företagen i branschen, vilket framför allt beror på att köparföretagets produktionskostnader kan bli lägre om lönegarantimedel används som ett led i uppgörelsen med konkursföretaget. Detta kan ge köparföretaget konkurrensfördelar. Utredningen föreslog ingen ändring av reglerna för att komma till rätta med dessa situationer, utan ansåg att de kunde undvikas genom att tillsynsmyndigheten i konkurs skärpte sin övervakning av lönegarantifrågorna i samband med vidaredrift och överlåtelse av konkursföretag.
Arbetsmarknadsutskottet instämmer i vad som anförs av regeringen i proposition 208 om att de regelsystem som kommer i tillämpning vid en konkurs bör vara så utformade att inverkan på konkurrensen minimeras. Enligt regeringens uppfattning (prop. s. 16) har lönegarantireglerna varit bristfälliga från denna synpunkt, vilket blivit tydligt när antalet konkurser har ökat. Det är enligt regeringen en viktig uppgift att utforma dessa regler så att deras grundläggande syfte, nämligen att ge ett socialt motiverat skydd för arbetstagares lönefordringar vid en konkurs, uppnås utan att man samtidigt försämrar konkurrenssituationen för andra företag i samma bransch som det konkursdrabbade.
Enligt utskottets mening hade det varit värdefullt om propositionen belyst konkursförvaltarens roll i samband med de nyss angivna exemplen på "handel med lönegaranti". Man får således inte bortse från att det är den av rätten utsedde förvaltaren -- i praktiken oftast en advokat med speciell inriktning på konkursförvaltning -- som företräder konkursboet vid uppgörelser av detta slag. I förvaltarens allmänna åligganden ligger enligt 7 kap. 8 § konkurslagen att ta till vara borgenärernas gemensamma rätt och bästa samt vidta alla de åtgärder som främjar en förmånlig och snabb avveckling av boet. Enligt samma lagrums andra stycke hindrar inte detta att förvaltaren vid avvecklingen av boet beaktar vad som är ägnat att långsiktigt främja sysselsättningen, om det kan ske utan att borgenärernas rätt nämnvärt förringas. Enligt motiven till lagrummet (prop. 1986/87:90 s. 111 f.) skall förvaltaren med stöd av undantagsregeln kunna överlåta rörelsen till någon som inte avgett det högsta budet om syftet är att vidta åtgärder som är ägnade att långsiktigt främja sysselsättningen. Vad som avses är att det högsta budet lämnats av någon som förvaltaren misstänker inte kommer att driva verksamheten på ett seriöst sätt.
Det får antas att överlåtelser av det nyss angivna slaget från konkursförvaltningens sida sker med dessa grundläggande regler som bakgrund. Förvaltaren kan å ena sidan påräkna ett bättre pris för rörelsen, något som gagnar borgenärskollektivet, om det som ett moment i uppgörelsen ingår att arbetstagarna under en övergångstid arbetar för eller i det övertagande företaget med lönen helt eller delvis betald genom lönegarantin. Å andra sidan ger konkurslagen möjlighet att avvisa ett högt anbud, om det kan misstänkas att det är fråga om oseriös verksamhet.
I sammanhanget bör regeln i 7 kap. 10 § konkurslagen uppmärksammas. Det sägs där att förvaltaren skall höra tillsynsmyndigheten i viktigare frågor. Som sådana anses bl.a. frågan om den fortsatta driften av gäldenärens rörelse och om försäljning av värdefull egendom (prop. 1978/79:105 s. 273 resp. 1986/87:90 s. 264).
Om uppgörelser av detta slag inte kan accepteras från de synpunkter som anförs i proposition 208 rörande "överutnyttjande" och missbruk av lönegarantin med konkurrenssnedvridande effekter som följd kan man diskutera om de bör godtas från konkursrättsliga utgångspunkter (jfr prop. 1986/87:90 s. 284 och SOU 1992:113 s. 342 f.).
Sammanfattningsvis är det arbetsmarknadsutskottets bedömning att vissa av de företeelser som förslagen i proposition 208 är avsedda att förhindra borde ha belysts även från nu angivna utgångspunkter.
De enskilda förslagen
Utskottet uppehåller sig i det följande vid några av de konkreta förslag som lagts fram i propositionen.
Till en början instämmer utskottet med regeringen i att kopplingen mellan förmånsrättslagen och lönegarantin bör vara kvar. Skälen är de som anges i propositionen. Om vissa lönefordringar inte omfattades av garantin skulle arbetstagarna kunna lämna anställningen omedelbart efter en konkurs med hänvisning till att lönefordringarna inte skulle komma att ersättas helt. 4 § anställningsskyddslagen (LAS) ger nämligen arbetstagaren rätt att frånträda anställningen med omedelbar verkan "om arbetsgivaren i väsentlig mån har åsidosatt sina åligganden mot arbetstagaren". Såsom sägs i propositionen (s. 19) är det lätt att förutse att sådana förändringar skulle kunna medföra betydande problem att avveckla konkursbona på ett ordnat sätt.
Utskottet vill dock i sammanhanget erinra om att förmånsrätten för lönefordringar är av mycket gammalt datum. Den bygger på synsättet att arbetstagarna hör till de borgenärer som bäst behöver betalning för sina fordringar. Den föreslagna tidsmässiga begränsningen av förmånsrätten för fordringar på lön m.m. och de skärpta reglerna för avräkning kommer i praktiken att innebära att en inte obetydlig del av arbetstagarnas fordringar kommer att bli oprioriterade i konkursen. Det innebär i sin tur att borgenärer med oprioriterade fordringar avseende leveranser förbättrar sina möjligheter till utdelning på de anställdas bekostnad.
Som utskottet ser det är avräkningsreglerna i 12 § förmånsrättslagen av centralt intresse för att förhindra att lönegarantin används på ett icke avsett sätt. De fall av avtal mellan konkursförvaltare och köpare där lönegarantin fungerar som en del i uppgörelsen bygger på att den nye arbetsgivaren tillgodogör sig en subvention av sin verksamhet genom att en del av lönen, eller hela, för vissa arbetstagare betalas av lönegarantin under den uppsägningstid som de har kvar hos konkursgäldenären. Om, såsom föreslås i propositionen, uppsägningslönen är förmånsberättigad enbart till den del den överstiger inkomst som arbetstagaren har förvärvat eller borde ha kunnat förvärva i en annan anställning minskas möjligheterna att utnyttja lönegarantin på det nu ifrågavarande sättet.
Avräkningsregeln bör enligt utskottets mening ses som riktad även mot konkursförvaltningen. Det skall alltså i princip inte vara möjligt för förvaltaren att överlåta verksamheten med lönegarantin som en del i uppgörelsen. Därmed kommer inte heller arbetstagarna att ställas inför att behöva acceptera anställningar i det övertagande företaget med villkor att lönegarantin i viss utsträckning skall betala lönen i den nya anställningen.
Den föreslagna avräkningsregeln torde inte omfatta det ena av de exempel på handel med lönegaranti som angetts av Insolvensutredningen, nämligen att arbetstagarna i konkursföretaget under sin uppsägningstid arbetar för det övertagande företaget. Överlåtelsen behöver därvid inte innebära att dessa senare skall anställas av det övertagande företaget. I detta fall utförs arbetet alltjämt för konkursföretaget. Det viktiga måste enligt utskottets mening vara att förvaltaren inte inlåter sig i uppgörelser som kan betraktas som oacceptabel handel med lönegaranti. Med klara ställningstaganden från statsmakternas sida i detta hänseende bör man kunna utgå från att uppgörelser av detta slag inte längre kommer att ingås.
Liksom regeringen anser utskottet att en tidsmässig begränsning av löne- och pensionsfordringarnas förmånsrätt är motiverad för att minska kostnaderna för lönegarantin. Det bör därutöver få till effekt att utrymmet för obehöriga förfaranden och spekulation minskar. Att arbetstagarnas lönefordringar inte omfattas av förmånsrätten och garantin för längre tid än tre månader före konkursansökan kommer att medföra att de inte får vänta för länge med att ansöka om arbetsgivarens försättande i konkurs. Detta kan allmänt sett inte vara någon nackdel. Tiden får å andra sidan inte vara så kort att den procedur som vanligtvis måste föregå en ansökan om konkurs -- ett misslyckat utmätningsförsök eller en s.k. betalningsuppmaning som inte leder till resultat -- inte hinns med. Denna procedur kan vara tidsödande, särskilt om det är problem med att delge gäldenären.
I fråga om fordringar avseende sparad semester är det enligt utskottets mening tveksamt om arbetstagare skall behöva avstå från möjligheten att spara semester i den utsträckning som semesterlagen medger för att vara försäkrade om att deras krav kommer att omfattas av förmånsrätt och lönegaranti vid arbetsgivarens eventuella konkurs. Utskottet anser att det bör övervägas om nuvarande regler i förmånsrättslagen kan behållas oförändrade i detta hänseende.
När det gäller förmånsrätten för delägare och närstående känner utskottet tveksamhet mot att redan ett så begränsat delägande som en femtedel av företaget skall utesluta förmånsrätt och lönegaranti, särskilt som frågan om inflytandet över verksamheten inte längre skall ha någon betydelse. Än mer påtagligt är detta i fråga om anställda anhöriga som inte själva äger någon del i företaget. De kan uteslutas från ersättning därför att den anhörige -- som inte behöver ha något väsentligt inflytande i företaget eller ens vara anställd där -- äger en femtedel av aktierna. Regeln kan få väl långtgående konsekvenser enligt utskottets mening. I sammanhanget bör noteras att något motsvarande undantag inte är föreskrivet i socialavgiftslagen beträffande arbetsgivarens skyldighet att erlägga lönegarantiavgift.
Utskottet har ingen erinran mot att det införs en karensregel. En sådan regel kan minska utrymmet för s.k. handel med lönegaranti. Kritik kan dock riktas mot regeln därför att den genom sin strikta utformning även kan komma att omfatta fall som inte behöver betraktas som "överutnyttjande" eller missbruk av lönegarantin. Enligt vad som sägs i specialmotiveringen (s. 66 f.) avser regeln inte att hindra en sund rekonstruktion av konkursföretag eller normala övertaganden av konkursbonas inkråm. Det enda undantag som medges enligt lagtexten avser dock det fallet att arbetsförmedlingen anvisat anställningen. Arbetstagaren kan alltså gå förlustig lönegaranti inte därför att rekonstruktionen framstår som "osund" utan därför att anställningen inte föregåtts av en anvisning från arbetsförmedlingen.
Vad som i detta sammanhang avses med anvisning utvecklas inte i propositionen. Man kan ställa frågan om det är tillräckligt att arbetstagaren vänder sig till arbetsförmedlingen och "får en anvisning på anställningen" eller om arbetstagaren innan han accepterar anställning i företag nummer två först måste anmäla sig vid arbetsförmedlingen som arbetssökande, trots att han redan har ett erbjudande om anställning, för att därefter formellt anvisas anställningen i fråga. Det förefaller som om kravet på anvisning från arbetsförmedlingen i vissa fall skulle kunna framstå som en onödig och byråkratisk omgång. I sammanhanget bör observeras att en arbetsgivare som avser att besätta en ledig plats med en arbetstagare som enligt lag eller annan författning eller kollektivavtal har företrädesrätt till anställningen inte har någon skyldighet att anmäla den lediga platsen till arbetsförmedlingen enligt platsanmälningslagen (1976:157).
Utskottet anser att dessa synpunkter bör beaktas vid utformningen av karensregeln.
Förslaget om en allmän regel mot missbruk i lönegarantilagen tar enligt propositionen främst sikte på att det t.ex. en kort tid före en konkurs har skett nyanställningar -- måhända av släktingar -- eller när lönen till de anställda har höjts kraftigt före konkursen. Utskottet vill framhålla att vissa av de företeelser som avses torde omfattas av regeln i 5 kap. 2 § konkurslagen. Lönefordringar som uppenbart överstiger vad som kan anses skäligt med hänsyn till arbetsinsatsen, verksamhetens lönsamhet och omständigheterna i övrigt kan över huvud taget inte göras gällande i konkursen. I fråga om personer som är närstående till gäldenären är det tillräckligt att anspråket är oskäligt.
Det förhållandet att lönen i händelse av arbetsgivarens konkurs garanteras av staten torde i vart fall när arbetsgivarens ekonomiska ställning är svag många gånger ingå som en av bevekelsegrunderna för den arbetssökande som accepterar anställning. En diskussion om lönegarantin kan ha föregått anställningsavtalet, och arbetsgivaren kan ha undanröjt arbetstagarens oro med hänvisning till garantin. Enligt utskottets mening är det inte givet att detta bör betecknas som missbruk, även om det möjligen skulle kunna göras gällande att en av förutsättningarna för anställningen varit att betalning skulle utgå ur garantin, dvs. för det fall att arbetsgivaren verkligen försätts i konkurs. För att det skall vara berättigat att tala om missbruk bör det enligt utskottets mening normalt krävas att arbetstagaren är införstådd med att en konkurs är förestående och att ekonomin är sådan att lönegarantin måste tas i anspråk för att arbetstagaren skall få betalt för sin fordran.
Arbetsmarknadsutskottet vill slutligen erinra om att utskottet i sitt betänkande 1993/94:AU14 godtagit regeringens bedömning att Sverige inte för närvarande bör tillträda ILO:s konvention nr 173 om skydd av arbetstagares fordringar i händelse av arbetsgivarens insolvens. Enligt utskottets uppfattning bör beredningen av Insolvensutredningens förslag avvaktas innan riksdagen tar slutlig ställning till denna fråga.
Stockholm den 5 maj 1994
På arbetsmarknadsutskottets vägnar
Elver Jonsson
I beslutet har deltagit: Elver Jonsson (fp), Sonja Rembo (m), Anders G Högmark (m), Kjell Nilsson (s), Georg Andersson (s), Marianne Andersson (c), Lahja Exner (s), Sten Östlund (s), Harald Bergström (kds), Laila Strid-Jansson (nyd), Monica Öhman (s), Isa Halvarsson (fp), Johnny Ahlqvist (s), Berit Andnor (s) och Patrik Norinder (m).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Hans Andersson (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Särskilt yttrande
Laila Strid-Jansson (nyd) anför:
Liksom arbetsmarknadsutskottet anser jag det önskvärt att regeringen lägger fram förslag till lösning på hela frågan om reformering av konkursinstitutet och om företagsrekonstruktion. I det sammanhanget anser jag det mycket viktigt att problemet med de oprioriterade leverantörfordringarna uppmärksammas. Dagens regelsystem är djupt otillfredsställande. Utebliven betalning för leveranser kan särskilt för de mindre företagen få ödesdigra ekonomiska konsekvenser. Ingen bör vara betjänt av att i och för sig livskraftiga företag slås ut därför att deras fordringar är oprioriterade i beställarföretagets konkurs. Leverantörfordringarnas ställning i konkursen måste förbättras.
Meningsyttring av suppleant
Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet, eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i utskottet.
Hans Andersson (v) anför:
Av skäl som anförs av Vänsterpartiet i motion L13 anser jag att propositionen bör avvisas i sin helhet. Jag vill ändå framföra några synpunkter med anledning av arbetsmarknadsutskottets yttrande.
Jag delar utskottets uppfattning att det är mycket angeläget att lönegarantin inte används på ett annat sätt än den är avsedd för. Missbruk av och s.k. handel med lönegaranti måste förhindras.
Liksom utskottet anser jag också att regeringen bör "ta ett samlat grepp" på de olika frågorna om konkurs och företagsrekonstruktion.
Arbetsmarknadsutskottets yttrande innehåller i och för sig värdefulla synpunkter och förslag som skulle kunna vara ägnade att förhindra eller åtminstone minska utrymmet för spekulation med lönegarantin.
Propositionen inrymmer en serie juridiska tveksamheter, av vilka en del påpekats av utskottet. De föreslagna lagändringarna får dessutom oacceptabla konsekvenser för de anställdas löneskydd.
Tiden medger knappast att regeringsförslaget justeras i enlighet med alla de invändningar som det finns anledning att rikta mot det. Mot den bakgrunden anser jag att det rimliga hade varit att utskottet avstyrkte propositionen.
Såsom föreslås i Vänsterpartiets motion L13 bör regeringen tillsätta en utredning med direktiv att föreslå lämpliga förändringar i förmånsrätts- och lönegarantilagstiftningen för att så långt som möjligt förebygga spekulativt utnyttjande av lönegarantin, detta utan att arbetstagarnas grundläggande skydd rubbas.
Av reservanterna föreslagna ändringar i regeringens lagförslag
Förslaget till ändring i lönegarantilagen Bilaga 3 Reservation 2 (mom. 3)
Regeringens förslag Reservanternas förslag
7 §
Betalning enligt garantin Betalning enligt garantin
lämnas för sådan lämnas, med de
fordran på lön eller begränsningar i garantins
annan ersättning som har omfattning som framgår
förmånsrätt enligt 12 nedan av tredje--åttonde
§ styckena, för sådan
förmånsrättslagen fordran på lön eller
(1970:979) och för fordran annan ersättning som har
på pension som har förmånsrätt enligt 12
förmånsrätt enligt 12 §
eller 13 § samma lag. förmånsrättslagen
(1970:979) och för fordran
på pension som har
förmånsrätt enligt 12
eller 13 § samma lag.
I vilken utsträckning fordran på lön eller pension får göras gällande i konkurs framgår av 5 kap. 2 § konkurslagen (1987:672).
Garantin omfattar fordringar
som har förfallit till
betalning under de sista sex
månaderna av arbetstagarens
anställningstid hos
konkursgäldenären och
inte tidigare än tre
månader innan
konkursansökningen kom in
till tingsrätten.
Fordran på
uppsägningslön omfattas
av garantin längst för
uppsägningstid som
beräknats enligt 11 §
lagen (1982:80) om
anställningsskydd.
Uppsägningslön för
tid under vilken arbetstagaren
inte utför arbete för
konkursgäldenären eller
annan och inte heller driver
egen rörelse, omfattas av
garantin endast om
arbetstagaren kan visa att han
har anmält sig hos
offentlig arbetsförmedling
som arbetssökande. För
uppsägningstid omfattar
garantin endast lön eller
ersättning som
överstiger inkomst vilken
arbetstagaren under den tid
lönen eller ersättningen
avser har haft av egen
rörelse eller har
förvärvat eller borde ha
kunnat förvärva i en
annan anställning. Vid
bestämmande av i vilken
utsträckning fordran på
lön eller ersättning
under uppsägningstid
omfattas av garantin, skall
med samtidig inkomst i annan
anställning
jämställas
utbildningsbidrag som utgår
av statsmedel vid
arbetsmarknadsutbildning, i
den mån bidraget avser
samma tid som lönen eller
ersättningen och
arbetstagaren har blivit
berättigad till bidraget
efter uppsägningen.
Om en lönefordran som har
förfallit tidigare än
tre månader före
konkursansökningen har
varit föremål för
tvist, omfattas den av
garantin om talan har
väckts eller förhandling
som föreskrivs i
kollektivavtal eller lagen
(1976:580) om
medbestämmande i
arbetslivet har begärts
inom fyra månader från
förfallodagen och
konkursansökningen har
följt inom tre månader
från det att tvisten
slutligt har avgjorts.
Semesterlön och
semesterersättning som
är intjänad före
konkursansökningen omfattas
av garantin för vad som
står inne för det
löpande och det närmast
föregående
intjänandeåret.
Garantin omfattar fordran
på pension vilken
tillkommer arbetstagare eller
dennes efterlevande för
högst sex månader
före konkursansökningen
och därpå följande
sex månader. Garantin
omfattar även pension, som
intjänats hos
föregående arbetsgivare,
om gäldenären
övertagit ansvaret för
pensionen under de betingelser
som anges i 23 och 26 §§
lagen (1967:531) om tryggande
av pensionsutfästelse m.m.
Om konkursgäldenären
är näringsidkare, skall
arbetstagare, som själv
eller tillsammans med
närstående senare än
sex månader före
konkursansökningen har
ägt minst en femtedel av
företaget, eller hans
efterlevande, inte omfattas av
garantin för lön eller
pension. Detsamma gäller
även när andelen har
ägts av en närstående
till arbetstagaren.
Innehållsförteckning
Sammanfattning 1 Propositionen 2 Motionerna 2 Utskottet 4 1. Inledning 4 2. Propositionen 6 3. Lönegaranti och företagsrekonstruktion m.m. 8 4. Tidsramarna för löne- och pensionsfordringars förmånsrätt 12 5. Förmånsrätt för lön under uppsägningstid 13 5.1 Uppsägningstidens längd 13 5.2 Avräkningsregeln m.m. 14 6. Förmånsrätt för semesterlön m.m. 15 7. Delägares förmånsrätt 16 8. Regler mot missbruk 16 9. Maximiersättning 18 Hemställan 19 Reservationer 20 1. Lönegaranti och företagsrekonstruktion m.m. (s) 20 2. Ändringar i lönegarantilagen och i förmånsrättslagen (s) 20 3. Avgiftsfinansierad utvidgning av lönegarantin (s) 22 4. Fristående semestersparande (s) 22 5. En karensregel (s) 23 Meningsyttring av suppleant (v) 23 Bilaga 1 Propositionens lagförslag 25 Bilaga 2 Arbetsmarknadsutskottets yttrande 1993/94:AU7y 32 Bilaga 3 Av reservanterna föreslagna lagändringar 40