Förändringar i finansieringen av det allmänna pensionsystemet
Betänkande 1994/95:SfU6
Socialförsäkringsutskottets betänkande
1994/95:SFU06
Förändringar i finansieringen av det allmänna pensionssystemet
Innehåll
1994/95
SfU6
Sammanfattning
I betänkandet behandlas proposition 1994/95:41 Förändringar i finansieringen av det allmänna pensionssystemet, m.m.
Med utgångspunkt i de av riksdagen godkända riktlinjerna för en reformering av det allmänna ålderspensionssystemet har i propositionen lagts fram förslag till lagstiftning som bör träda i kraft den 1 januari 1995. Således föreslås att en allmän egenavgift i form av pensionsavgift införs. Avgiften skall tas ut med 1 % på inkomster uppgående till 7,5 basbelopp. Tilläggspensionsavgiften föreslås även fortsättningsvis uppgå till 13 %. Vidare skall den del av inbetalda tilläggspensionsavgifter som kan anses belöpa på inkomstdelar över 7,5 basbelopp fr.o.m. år 1995 föras till statsbudgeten. I propositionen föreslås dessutom att 11 % av inbetalda tilläggspensionsavgifter fr.o.m. år 1995 placeras på konto hos Riksgäldskontoret för att användas inom premiereservsystemet inom det reformerade ålderspensionssystemet.
Utskottet tillstyrker propositionen och avstyrker bifall till en motion väckt med anledning av propositionen.
Propositionen
Regeringen (Socialdepartementet) har i proposition 1994/95:41 Förändringar i finansieringen av det allmänna pensionssystemet, m.m. föreslagit riksdagen att anta de i propositionen framlagda förslagen till
1. lag om allmänna egenavgifter, 2. lag om ändring i lagen (1958:295) om sjömansskatt, 3. lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring, 4. lag om ändring i lagen (1981:691) om socialavgifter, 5. lag om förvaltning av vissa tilläggspensionsavgifter, 6. lag om ändring i lagen (1983:1092) med reglemente för Allmänna pensionsfonden, 7. lag om ändring i kommunalskattelagen (1928:370), 8. lag om ändring i lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt, 9. lag om ändring i uppbördslagen (1953:272), 10. lag om ändring i lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrolluppgifter, 11. lag om ändring i taxeringslagen (1990:324), 13. lag om ändring i lagen (1993:1536) om räntefördelning vid beskattning.
Lagförslagen återfinns som bilaga till betänkandet. Förslaget till lag om ändring i uppbördslagen (1953:272) har överlämnats till skatteutskottet såvitt avser 1 § och 43 § 1 mom. I propositionen framlagt förslag till lag om ändring i skattebrottslagen (1971:69) har också överlämnats till skatteutskottet.
Motion
1994/95:Sf5 av Ulla Hoffmann m.fl. (v) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om egenavgifter som en åtgärd som hårdast drabbar låginkomsttagare,
2. att riksdagen avslår regeringens förslag om införandet av ett premiereservsystem enligt vad i motionen anförts om ett kollektivt sparande till pensionsförsäkringen.
Utskottet
Inledning
Riksdagen har den 8 juni 1994 beslutat om riktlinjer för en reformering av det allmänna ålderspensionssystemet (prop. 1993/94:250, bet. 1993/94:SfU24, rskr. 1993/94:439).
I det nya pensionssystemet skall tillgodoräknade förmåner i princip överensstämma med de avgifter som betalas till systemet. Beräkningen av pensionsförmånerna skall bygga på den s.k. livsinkomstprincipen, vilket innebär att alla pensionsgrundande inkomster har betydelse för pensionsnivån och väger lika tungt oberoende av när under livet de tjänats in. Den inkomstrelaterade ålderspensionen skall kompletteras med ett grundskydd, garantipension, för dem som haft låga eller inga inkomster under förvärvslivet.
I det reformerade systemet skall ålderspension utom garantipension helt finansieras med ålderspensionsavgift. Den skall utgöra 18,5 % och endast tas ut på inkomster under förmånstaket, vilket inledningsvis skall vara 7,5 basbelopp. Samma avgift skall tas ut för dem som tillhör det gamla och det nya systemet. Avgiften skall till viss del tas ut som socialavgift i form av arbetsgivaravgift/egenavgift och till viss del i form av en egenavgift för vilken den enskilde individen bär betalningsansvaret. Ingen pensionsavgift skall tas ut på inkomster som inte är förenade med pensionsrätt. Över förmånstaket skall en särskild löneskatt tas ut av arbetsgivare/egenföretagare med 9,25 %.
Av inbetald ålderspensionsavgift skall huvuddelen, 16,5 procentenheter, användas till att finansiera utgående pensioner inom ramen för ett fördelningssystem. Resterande del av pensionsavgiften, 2 procentenheter, skall sättas av till ett premiereservsystem. I detta system skall en fondering av inbetalda medel ske på individuella pensionskonton.
Fr.o.m. år 1995 skall det införas en avgift till pensionssystemet som betalas av den enskilde individen. Avgiften skall för år 1995 uppgå till 1 %. Det sammantagna uttaget av ålderspensionsavgift i form av arbetsgivaravgift/egenavgift resp. allmän egenavgift kommer därmed att uppgå till 14 % år 1995 och avses successivt under en övergångsperiod höjas till 18,5 %. Detta skall ske inom ramen för ett oförändrat totalt avgiftsuttag till ålderspensionsändamål genom att folkpensionsavgiften samtidigt avvecklas. Fr.o.m. år 1996 skall ålderspensionsavgiften tas ut även på sociala förmåner och s.k. fiktiv inkomst.
Allmän egenavgift för finansiering av pensionssystemet
Propositionen
I propositionen anges att det fr.o.m. den 1 januari 1995 bör ske en finansiell förstärkning av pensionssystemet. Den bör utformas så att det införs en avgift till pensionssystemet för vilken den enskilde individen bär betalningsansvaret. Denna pensionsavgift skall utgöra en del av den framtida ålderspensionsavgift som skall finansiera det reformerade ålderspensionssystemet.
I enlighet med riktlinjerna för reformen skall avgiften för år 1995 uppgå till 1 % av avgiftsunderlaget. Avgiften beräknas på inkomster som avses i 11 kap. 2 och 3 §§ lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) till den del summan av dessa inkomster inte överstiger 7,5 gånger det vid årets ingång gällande basbeloppet. Vid beräkning av inkomst av anställning görs avdrag för kostnader som arbetstagaren fått stå för i sin anställning om kostnaderna, minskade med eventuell kostnadsersättning, överstiger 1 000 kr.
Pensionsavgiften skall inte tas ut av den som vid årets ingång fyllt 65 år. Den tas inte heller ut om summan av nämnda inkomster understiger 25 % av basbeloppet. Underlaget fastställs av skattemyndigheten vid taxeringen, och avgiften är avdragsgill vid beräkningen av beskattningsbar inkomst.
Intäkterna från den allmänna pensionsavgiften skall föras till Allmänna pensionsfonden. De beräknas för år 1995 uppgå till knappt 7,5 miljarder kronor. Det förhållandet att avgiften är avdragsgill vid beskattningen medför samtidigt att skatteintäkterna minskar med knappt 3 miljarder kronor. Av detta belopp utgör ca 2,5 miljarder kronor minskade skatteintäkter för kommunerna, vilket enligt propositionen bör beaktas när statsbidragen till kommunerna fastställs nästa gång.
I propositionen föreslås att den nya pensionsavgiften och den nuvarande avgiften enligt lagen (1992:1745) om allmän sjukförsäkringsavgift betecknas allmänna egenavgifter och regleras i en ny lag, lag om allmänna egenavgifter.
Motionen
I motion Sf5 yrkande 1 av Ulla Hoffmann m.fl. (v) anförs att det förhållandet att egenavgiften inte skall tas ut på inkomster över förmånstaket innebär både att pensionssystemet urholkas ekonomiskt och att solidariteten mellan kvinnor och män och mellan klasserna försvagas ytterligare. Genom att egenavgiften är avdragsgill kommer den att slå olika i olika inkomstskikt. Höginkomsttagarna får i praktiken en lägre avgift än låginkomsttagarna. Avdragsgillheten innebär också att kommunerna förlorar 2,5 miljarder kronor i skatteintäkter. Motionärerna framhåller att de nedskärningar som hittills gjorts i statsbidragen till kommunerna har lett till kraftiga nedskärningar i den kommunala verksamheten. Därmed har kvinnors möjlighet att kombinera förvärvsarbete med vård av barn försämrats och kvinnors arbetsmarknad inskränkts. Motionärerna begär ett tillkännagivande om det anförda.
Utskottets bedömning
Enligt utskottets mening är regeringens förslag helt i enlighet med de riktlinjer för reformeringen av ålderspensionssystemet som riksdagen beslutade om den 8 juni 1994. Dessa riktlinjer bör enligt utskottet ligga fast. Utskottet avstyrker därför bifall till motion Sf5 yrkande 1 och tillstyrker bifall till propositionen i denna del.
Utskottet vill erinra om att enligt förslag i proposition 1994/95:25 skall den allmänna sjukförsäkringsavgiften, som för närvarande utgör 0,95 % av avgiftsunderlaget, höjas till 2,95 % fr.o.m. år 1995. Vidare begär regeringen godkännande av att avgiften höjs med 1 procentenhet per år under tiden 1996--1998. För år 1998 skall avgiften således utgöra 5,95 %. I samma proposition föreslås också att uppräkningen av basbeloppet för år 1995 begränsas till att avse 60 % av förändringen av det allmänna prisläget. Full uppräkning skall dock göras vid beräkning av pensionsgrundande inkomst och pensionspoäng. Utskottet konstaterar att detta kan innebära att underlaget för uttag av den allmänna pensionsavgiften kan vara lägre än den inkomst som ger pensionsrätt.
I proposition 1994/95:25 anförs vidare att egenavgiften till pensionssystemet enligt pensionsöverenskommelsen skall vara 9,25 %. Enligt regeringen finns det skäl att ytterligare överväga det samlade uttaget av allmänna egenavgifter och fördelningen mellan sådana och arbetsgivaravgifter när Genomförandegruppens arbete är klart. Då kan också den närmare utformningen av egenavgifterna till sjukförsäkringen fastställas.
Uttag av allmänna egenavgifter för sjömän
Propositionen
I propositionen anförs att allmän sjukförsäkringsavgift hittills inte har tagits ut av sjömän beroende på att den tekniska utformningen härför har krävt ytterligare beredning. På grundval av en utredning gjord av Sjömansskattekontoret i Göteborg föreslår regeringen nu att egenavgifter, åtminstone i avvaktan på ett slutligt ställningstagande i frågan om sjömansskattesystemets fortsatta utformning, bör tas ut inom detta. I propositionen läggs fram förslag om att allmänna egenavgifter i form av pensionsavgift och sjukförsäkringsavgift skall erläggas även på sådan inkomst som beskattas enligt lagen (1958:295) om sjömansskatt. Avgifterna skall tas ut med de procentsatser som anges i den föreslagna lagen om allmänna egenavgifter.
Utskottets bedömning
Inkomster som intjänas ombord på ett svenskt handelsfartyg är pensionsgrundande inom tilläggspensioneringen. Detta gäller även för en utländsk sjöman som inte är bosatt i Sverige. Utskottet tillstyrker därför att den allmänna egenavgiften i form av pensionsavgift tas ut även på inkomst som beskattas enligt sjömansskattelagen.
Som skäl för förslaget att allmän egenavgift i form av sjukförsäkringsavgift skall tas ut på sjöinkomst har i propositionen angivits att sjukförsäkringen också omfattar sjömän. Med anledning härav vill utskottet framhålla att den svenska sjukförsäkringen omfattar utländska sjömän endast om de är bosatta i Sverige. För medborgare i EES-land eller i land med vilket Sverige har träffat särskild överenskommelse kan dock annat gälla. En sjöman har emellertid, oavsett bosättningsort, rätt till lön under sjukdom och sjukvårdsförmåner enligt vad som anges i sjömanslagen (1973:282). Detta innebär bl.a. att sjömannen har rätt till lön under sjukdom när han har befattning på svenskt fartyg och därefter under högst 60 dagar för utrikes och 30 dagar för inrikes fart. Blir han sjuk under väntetid utges lön under högst 60 resp. 30 dagar. Enligt kollektivavtal föreligger rätt till ersättning under ytterligare viss tid. -- En proposition om ändrade sjuklöneregler för sjömän har aviserats till december 1994.
Med hänsyn till det anförda finner utskottet det rimligt att allmän egenavgift i form av sjukförsäkringsavgift tills vidare tas ut av alla som skall betala sjömansskatt. Utskottet tillstyrker således propositionen även i denna del.
Avgiftsuttag över taket och tilläggspensionsavgift för år 1995
Propositionen
Enligt riktlinjerna för pensionsreformen skall tilläggspensionsavgiften fr.o.m. år 1995 delas upp i en ålderspensionsavgift och en särskild avgift. Avgiftssatsen skall under år 1995 vara lika för båda avgifterna. Av såväl uppbördstekniska och administrativa som lagtekniska skäl föreslår regeringen att tilläggspensionsavgiften kvarstår i sin nuvarande omfattning. Däremot bör de influtna medlen från tilläggspensionsavgiften delas upp så att den del av avgiftsintäkterna som kan beräknas vara hänförlig till inkomster över förmånstaket förs till statsbudgeten. Denna andel föreslås bli fastställd schablonmässigt mot bakgrund av en uppskattning av hur stor del av underlaget för tilläggspensionsavgiften som hos de enskilda inkomsttagarna kommer att ligga över förmånstaket. För år 1995 bör, enligt regeringen, 7 % av intäkterna från tilläggspensionsavgiften föras till statsbudgeten. Detta beräknas medföra en förstärkning av statsbudgetens inkomster med ca 6 miljarder kronor. När inkomststatistik för år 1995 föreligger kan det visa sig att andelen av de samlade inkomsterna som legat över förmånstaket har underskattats eller överskattats. I sådana fall bör fördelningen av influtna avgifter kommande år justeras med hänsyn härtill. Utformningen av en sådan slutreglering bör enligt regeringen bli föremål för fortsatt beredning.
I propositionen anges vidare att ålderspensionsavgiften enligt riktlinjerna för pensionsreformen successivt skall fasas in under en följd av år. I avvaktan på förslag om den konkreta utformningen av denna infasning, och i enlighet med riktlinjerna, bör tilläggspensionsavgiften även under 1995 uppgå till 13 %.
Utskottets bedömning
Utskottet konstaterar att regeringens förslag ligger i linje med riktlinjerna för pensionsreformen, och utskottet tillstyrker propositionen i dessa delar.
Premiereservsystemet
Propositionen
Enligt regeringen bör den del av den reformerade ålderspensioneringen som avser premiereservsystemet börja gälla redan för de inkomster som intjänas under år 1995. Avsättningar bör därför göras i syfte att tillföra premiereservsystemet medel redan för år 1995.
När det nya systemet trätt i full funktion skall avsättningar till premiereservsystemet göras med 2 procentenheter av den totala ålderspensionsavgiften om 18,5 % av avgiftsunderlaget. Det gäller för personer födda år 1954 och senare. För personer födda åren 1939--1953 görs en kvoterad avsättning. För de samlade avsättningarna till premiereservsystemet bör enligt regeringen 11 % av de influtna medlen från tilläggspensionsavgiften löpande föras över till en särskild förvaltning.
I propositionen anges att premiereservsystemet avses få en sådan konstruktion att den enskilde kan få medel överförda till sitt individuella pensionskonto först i samband med att dennes pensionsrätt fastställs vid taxeringen året efter det år medel avsatts till särskild förvaltning. En särskild utredare har fått till uppgift att bl.a. lämna förslag på utformningen av en sådan kapitalförvaltning (dir. 1994:96). Utredaren har som uppgift att även överväga vilken interimistisk förvaltning av medlen som är att föredra innan premiereservsystemet trätt i full funktion.
I propositionen föreslås att överförda medel placeras på räntebärande konto hos Riksgäldskontoret. Räntan skall vara marknadsmässig och läggas till kapitalet. Riksgäldskontoret skall senast den 31 mars varje år till regeringen lämna uppgifter om kontots ställning per den 31 december året före och den ränta som under året tillgodoräknats kontot. När pensionsrätt fastställs i samband med taxeringen året efter intjänandeåret avses insatta medel föras till individuella pensionskonton i premiereservsystemet. Därvid måste en beräkning göras av hur stort kapital som tillsammans med avkastning skall belöpa på resp. konto. Förslag om hur denna beräkning bör göras ingår i uppdraget för den särskilde utredaren. Regeringen lägger därför inte nu fram något förslag i denna del.
Motionen
I motion Sf5 yrkande 2 av Ulla Hoffmann m.fl. (v) framhåller motionärerna att staten i och med premiereservens uppbyggnad och AP-fondernas tömning förlorar möjligheten att utnyttja och kontrollera avkastningen. Premiereservsystemet innebär, enligt vad som anges i motionen, att kapitalinstituten spekulerar med pensionspengarna och att var och en därför måste vara en skicklig placerare. Uppbyggnaden av stora kapitalfonder hos privata fondförvaltare innebär att samhället förlorar möjligheten att använda kapitalet till nationens bästa. Om förvaltningen av premiereserven hade skett av Riksgäldskontoret eller AP-fonden, hade det enligt motionärerna däremot inneburit ett fortsatt offentligt sparande. Motionärerna begär avslag på förslaget att en del av ålderspensionsavgiften avsätts till ett personligt premiereservsystem.
Utskottets bedömning
I enlighet med de av riksdagen godkända riktlinjerna för det reformerade ålderspensionssystemet skall en del av ålderspensionsavgiften avsättas för ett premiereservsystem. Riksdagen bör därför avslå motion Sf5 yrkande 2. Utskottet har inget att erinra mot att avsättningen för pensionsrätt som intjänas under år 1995 görs genom en schablonmässig beräkning i enlighet med vad regeringen föreslagit. Utskottet noterar därvid att en särskild utredare har i uppdrag att lägga fram förslag till hur beräkningen därefter skall ske av de medel som senare skall föras över till individuella pensionskonton i premiereservsystemet.
Med det anförda tillstyrker utskottet propositionen i denna del.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande allmänna egenavgifter att riksdagen med avslag på motion 1994/95:Sf5 yrkande 1 antar regeringens förslag till lag om allmänna egenavgifter,
res. 1 (v, mp)
2. beträffande avsättning till premiereservsystem att riksdagen med avslag på motion 1994/95:Sf5 yrkande 2 antar regeringens förslag till
a) lag om ändring i lagen (1981:691) om socialavgifter såvitt avser 4 kap. 3 §,
b) lag om förvaltning av vissa tilläggspensionsavgifter,
res. 2 (v)
3. beträffande lagförslagen i övrigt att riksdagen antar regeringens förslag till a) lag om ändring i lagen (1958:295) om sjömansskatt, b) lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring, c) lag om ändring i lagen (1981:691) om socialavgifter till den del förslaget inte berörts under moment 2, d) lag om ändring i lagen (1983:1092) med reglemente för Allmänna pensionsfonden, e) lag om ändring i kommunalskattelagen (1928:370), f) lag om ändring i lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt, g) lag om ändring i uppbördslagen (1953:272) såvitt avser 4 § 1 mom., 12 § och 27 § 2 mom., h) lag om ändring i lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrolluppgifter, i) lag om ändring i taxeringslagen (1990:324), j) lag om ändring i lagen (1993:1536) om räntefördelning vid beskattning.
Stockholm den 1 december 1994
På socialförsäkringsutskottets vägnar
Maj-Inger Klingvall
I beslutet har deltagit: Maj-Inger Klingvall (s), Gullan Lindblad (m), Börje Nilsson (s), Margareta Israelsson (s), Maud Björnemalm (s), Margit Gennser (m), Rune Backlund (c), Anita Jönsson (s), Gustaf von Essen (m), Sigge Godin (fp), Lennart Klockare (s), Ulla Hoffmann (v), Sven-Åke Nygårds (s), Ulf Kristersson (m), Ragnhild Pohanka (mp), Rose-Marie Frebran (kds) och Mona Berglund Nilsson (s).
Reservationer
1. Allmänna egenavgifter (mom. 1)
Ulla Hoffmann (v) och Ragnhild Pohanka (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 4 som börjar med "Enligt utskottets" och slutar med "denna del." bort ha följande lydelse:
Enligt utskottets mening innebär det förhållandet att egenavgiften inte skall tas ut på inkomster över förmånstaket både att pensionssystemet urholkas ekonomiskt och att solidariteten mellan kvinnor och män och mellan klasserna försvagas ytterligare. Genom att egenavgiften är avdragsgill kommer den att slå olika i olika inkomstskikt. Höginkomsttagarna får i praktiken en lägre avgift än låginkomsttagarna. Det är utskottets uppfattning att pensionerna skall skattefinansieras på ett solidariskt sätt. Avdragsgillheten innebär också att kommunerna förlorar 2,5 miljarder kronor i skatteintäkter. De nedskärningar som hittills gjorts i statsbidragen till kommunerna har lett till kraftiga nedskärningar i den kommunala verksamheten. Därmed har kvinnors möjlighet att kombinera förvärvsarbete med vård av barn försämrats och kvinnors arbetsmarknad inskränkts. Utskottet anser att riksdagen med bifall till motion Sf5 yrkande 1 som sin mening bör ge regeringen detta till känna.
dels att moment 1 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
1. beträffande allmänna egenavgifter att riksdagen med bifall till motion 1994/95:Sf5 yrkande 1 och med anledning av regeringens förslag dels antar regeringens förslag till lag om allmänna egenavgifter, dels som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
2. Avsättning till premiereservsystem (mom. 2)
Ulla Hoffmann (v) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 7 som börjar med "I enlighet" och slutar med "denna del." bort ha följande lydelse:
Utskottet anser att staten i och med premiereservens uppbyggnad och AP-fondernas tömning förlorar möjligheten att utnyttja och kontrollera avkastningen. Premiereservsystemet innebär att kapitalinstituten spekulerar med pensionspengarna och att var och en därför måste vara en skicklig placerare. Uppbyggnaden av stora kapitalfonder hos privata fondförvaltare innebär att samhället förlorar möjligheten att använda kapitalet till nationens bästa. Om förvaltningen av premiereserven hade skett av Riksgäldskontoret eller AP-fonden, hade det enligt utskottets mening däremot inneburit ett fortsatt offentligt sparande. Utskottet anser att riksdagen med bifall till motion Sf5 yrkande 2 bör avslå förslaget att en del av ålderspensionsavgiften avsätts till ett personligt premiereservsystem.
dels att moment 2 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
2. beträffande avsättning till premiereservsystem att riksdagen med bifall till motion 1994/95:Sf5 yrkande 2 avslår regeringens förslag till
a) lag om ändring i lagen (1981:691) om socialavgifter såvitt avser 4 kap. 3 §,
b) lag om förvaltning av vissa tilläggspensionsavgifter,
I propositionen framlagda lagförslag
Bilaga