Förändrad styrning av Försvarsmakten, m.m.
Betänkande 1997/98:FöU10
Försvarsutskottets betänkande
1997/98:FÖU10
Förändrad styrning av Försvarsmakten
Innehåll
1997/98 FöU10
Sammanfattning
Utskottet föreslår att riksdagen bifaller regeringens förslag i proposition 1997/98:83 Förändrad styrning av Försvarsmakten m.m. att senarelägga den försvarspolitiska kontrollstationen till år 1999. Det finns inte anledning för riksdagen att nu ta ställning till om det beslut om Sveriges säkerhets- och försvarspolitik som kommer att fattas under år 1999, kan bli så grundläggande, att det skall ses som ett nytt långsiktigt försvarsbeslut för hela totalförsvaret. Ett uttalande i den riktningen nu vore att föregripa resultatet av kommande överväganden. I en motivreservation från fem partier framhålls emellertid - till skillnad mot utskottet - att kombinationen av en förberedd kontrollstation och de akuta planeringsproblemen som Försvarsmakten ådragit sig, talar för en ominriktning av försvaret redan år 1999. Utskottet anser vidare att riksdagen bör bifalla regeringens förslag att förändra styrningen av Försvarsmakten enligt de principer som regeringen redovisar i propositionen. Ett fortsatt utvecklingsarbete i Regeringskansliet återstår innan systemet ges slutlig form. Utskottet preciserar på ett antal punkter riktlinjer för det fortsatta arbetet vilket riksdagen som sin mening bör ge regeringen till känna. Moderata samlingspartiet, Folkpartiet liberalerna, Miljöpartiet de gröna och Kristdemokraterna har inget att invända mot principerna som regeringen redovisar, men anser att det råder osäkerhet om hur regeringens slutliga förslag kommer att gestalta sig. Riksdagen bör därför först få ta ställning till ett sammanhållet förslag som uppfyller riksdagens krav.
Propositionen
Regeringens förslag Regeringen föreslår i proposition 1997/98:83 Förändrad styrning av För- svarsmakten m.m. 1. att riksdagen godkänner regeringens förslag om att flytta fram den säkerhetspolitiska kontrollstationen från år 1998 till år 1999, 2. att riksdagen godkänner regeringens förslag till inriktning av en förändrad styrning av Försvarsmakten.
Regeringens överväganden
1. Den säkerhetspolitiska kontrollstationen Riksdagen beslutade hösten 1995 att en säkerhetspolitisk kontrollstation skulle genomföras år 1998. Kontrollstationer skall bidra till att det sker en fortlöpande politisk prövning av det säkerhetspolitiska läget och dess konsekvenser för totalförsvarets beredskap, omfattning, utveckling och förnyelse. Då Försvarsberedningen avser att senarelägga sin slutrapport till hösten år 1998 finns det ingen möjlighet att genomföra kontrollstationen som tänkt. Beredningens rapport skall nämligen ligga till grund för regeringens bedömning. Dessutom torde riksdagsvalet i år innebära att riksdagens arbete under hösten kommer att koncentreras till budgetregleringen. Regeringen föreslår därför att den planerade kontrollstationen bör flyttas fram till år 1999.
2. Förändrad styrning av Försvarsmakten Regeringen föreslår att styrningen av Försvarsmakten får en förändrad inriktning på så sätt att den nuvarande styrningen i program ersätts av en styrning i verksamhetsområden. Regeringen bedömer att Försvarsmaktens verksamhet bör delas in i områdena förbandsverksamhet, beredskap, incidentinsatser, stöd till samhället, internationella insatser samt utveckling och investeringar.
Erfarenheter av den nuvarande styrningen Regeringens erfarenheter av programstyrningen är att den inte resulterar i den entydiga styrning som var avsikten. Det saknas ett led mellan de övergripande säkerhets- och försvarspolitiska målen och de operativa målen å ena sidan, och beställningen av krigsorganisationen å den andra sidan. Grundorganisationen, där produktionen av krigsorganisationen sker, har inte heller tydliga mål och krav på resultat. Den nuvarande styrningen bör följaktligen kompletteras och ersättas med styrning i termer av förmågor, produktivitet och kostnadsramar.
Försvarsmaktens huvuduppgifter - kraven på förmågan att lösa dessa Med krav på förmåga menar regeringen dels de krav på operativ förmåga i olika avseenden och i olika tidsperspektiv som Försvarsmakten måste uppfylla för att kunna utföra de fyra uppgifter som Försvarsmaken har, dels att klara kravet på anpassningsförmåga, dvs: - förmåga att försvara landet mot väpnat angrepp, - förmåga att hävda vår territoriella integritet, - förmåga att kunna genomföra internationella insatser, - förmåga att kunna utnyttjas vid svåra påfrestningar på samhället i fred, - förmåga att kunna anpassas till förändrade krav och förutsättningar. I propositionen lämnas en redogörelse på vilket sätt regeringen förtydligat kraven på Försvarsmaktens förmåga att lösa de fem uppgifter som riksdagen och regeringen ställt.
Verksamhetsområden Regeringen pekar på att den nuvarande styrningen av Försvarsmakten utgår från myndighetens olika organisatoriska delar (programmen). Regeringens förslag innebär att styrningen i stället fokuseras på den verksamhet som bedrivs inom Försvarsmakten. I propositionen redovisar regeringen att den avser att fördela resurserna på Försvarsmaktens verksamhet i fred vid staber, förband och skolor. Denna verksamhet kan komma att delas in i sex olika verksamhetsområden: 1. Förbandsverksamhet. 2. Beredskap. 3. Incidentinsatser. 4. Stöd till samhället. 5. Internationella insatser. 6. Utveckling och investeringar. Regeringen avser att styra de sex verksamhetsområdena genom att ange tydliga verksamhetsmål för respektive område. I bilaga 1 till propositionen redovisar regeringen hur budgetpropositionen för år 1998 skulle kunna ha påverkats i sin utformning om den föreslagna reformeringen av styrningen godkänns av riksdagen. Där framgår att regeringen avser att lämna förslag till riksdagen att godkänna inriktningen av de olika verksamhetsområdena.
Anslagsstrukturen Regeringen framhåller att försvarsutskottet vid upprepade tillfällen har tagit upp behovet av att verksamhetens mål och resultat formuleras på ett sådant sätt, att riksdagen ges förutsättningar att utöva finansmakten, styra verksamhetens inriktning samt kontrollera resultatet och dess effekter. Om riksdagen godkänner den föreslagna inriktningen av den förändrade styrningen av Försvarsmakten avser regeringen att i budgetpropositionen för år 1999 återkomma med förslag till en ändrad anslagsstruktur. Regeringen anser att ett system med fleråriga försvarsbeslut, där även den ekonomiska ramen anges, är en förutsättning för att verksamheten skall kunna utvecklas långsiktigt. Däremot anser regeringen att en avvägning mellan de olika verksamhetsområdena bör kunna ske inför varje nytt budgetår. Denna avvägning kan ske oaktat om medel tillförs Försvarsmakten i ett eller flera anslag. Enligt regeringens mening skall anslagsstrukturen stödja och förstärka styrning och uppföljning av Försvarsmaktens verksamhet. Ett av de alternativ som regeringen för närvarande överväger är följande: A 1 Förbandsverksamhet och beredskap m.m. Anslagspost 1 Förbandsverksamhet m.m. Anslagspost 2 Beredskap A 2 Fredsfrämjande truppinsatser Anslagspost 1 Beslutade insatser Anslagspost 2 Till regeringens disposition A 3 Utveckling och investeringar Anslagspost 1 Materiel Anslagspost 2 Befästningar Anslagspost 3 Forskning och teknikutveckling m.m. Regeringen redovisar att samtliga större investeringar i såväl materiel som befästningar skall styras med objektsramar. En objektsram består av ett väldefinierat materielinnehåll, en ekonomisk plan sam en tidsplan.
Motionerna
Motionernas förslag 1997/98:Fö6 av Arne Andersson m.fl. (m) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ett nytt försvarsbeslut under våren 1999, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om förändrad styrning av Försvarsmakten, 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om indelningen av Försvarsmaktens verksamhet, nya anslagsstruktur samt Högkvarterets nya organisation, 4. att riksdagen avslår regeringens förslag till inriktning av en förändrad styrning av Försvarsmakten (regeringens avsnitt 3) i enlighet med vad som anförts i motionen. 1997/98:Fö7 av Lennart Rohdin och Eva Flyborg (fp) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om underlag för ett förnyat försvarsbeslut i samband med kontrollstationen 1999, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om regeringens förslag angående förändrad styrning av Försvarsmakten. 1997/98:Fö8 av Annika Nordgren (mp) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att avslå regeringens förslag till beslut beträffande inriktning av en förändrad styrning av Försvarsmakten, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att regeringen bör återkomma till riksdagen med en proposition som motsvarar de krav som försvarsutskottet, vid upprepade tillfällen, har ställt, 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en redovisning som inför riksdagen redogör för hur - och efter vilka principer - försvaret är tänkt att föras och varför krigsorganisationen bör utformas på det sätt som regeringen föreslår, 4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en redovisning av de operativa principerna, en värdering av Försvarsmaktens styrka och svagheter samt ett därpå baserat förslag till vilka operativa försvarsförmågor i olika avseenden som bör prioriteras högre respektive lägre, 5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att Försvarsmaktens olika operativa förmågor - och kostnader för dessa - vägs mot de uppsatta säkerhets- och försvarspolitiska målen, 6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av att stärka Försvarsdepartementet och att säkra möjligheterna för insyn och styrning av Försvarsmakten, 7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om insyn och inflytande över utveckling och anskaffning av försvarsmateriel, 8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ny anslagsstruktur för budgetpropositionen.
Sammanfattning av motionerna Moderata samlingspartiet anser i motion 1997/98:Fö6 (m - kommitté) beträffande kontrollstationen att riksdagen bör godkänna förslaget att senarelägga denna till år 1999 eftersom ett genomgripande försvarsbeslut krävs redan 1999. Kombinationen av en förberedd kontrollstation och de akuta planeringsproblemen som Försvarsmakten ådragit sig, talar för en ominriktning av försvaret redan år 1999. Nästa års beslut bör utgöra starten för en ny och mer flexibel rytm för långsiktiga beslut om försvarets inriktning. Underlaget som tas fram för regeringens proposition och riksdagens beslut våren 1999 måste vara brett och innehålla alternativa handlingsvägar, såväl vad gäller ekonomi som innehåll. Det måste skapas förutsättningar för ett nytt försvarsbeslut våren 1999 (yrkande 1). När det gäller förslaget till förändrad styrning av Försvarsmakten anser motionärerna att de nuvarande programmen varit alltför vida. Även kostnader för materielanskaffning och beredskap har hänförts till programmen. Kopplingen till specifik operativ förmåga i närtid och framtid har varit utomordentligt svag. Transparensen är begränsad. Besluten om programmens inriktning har varit ett alltför trubbigt intrument. Den fråga om ?styrningsglappet? mellan övergripande säkerhetspolitiska mål och behov av krigsförband som tas upp i propositionen föranleder varken förslag eller överväganden. Regeringen konstaterar att dessa överväganden saknas. Detta föranleder emellertid inget förslag från regeringens sida. Inte heller redovisas hur styrningen i krigsförbandstermer skall åstadkommas. Regeringen borde ha avvaktat tills sådant underlag föreligger (yrkande 2). När det gäller indelningen i verksamhetsområden anser Moderata samlingspartiet att regeringens förslag inte bör avvisas. Men den förändring som föreslås är otillräckligt utvecklad. Förslaget måste tydliggöras och kompletteras för att riksdagen skall få fullständig klarhet om vad beslutet egentligen innebär. Beträffande förslaget till anslagsstruktur har motionärerna flera synpunkter. När det gäller materielanskaffningen bör sålunda utgifterna för vidmakthållande respektive för förnyelse skiljas åt på olika anslag. Materiel-anskaffning som avser drift och underhåll av förband (vidmakthållande) bör budgeteras under anslaget till förbandsverksamhet medan utgifter för materiell förnyelse av krigsförbanden bör budgeteras under anslaget A 3 Utveckling och investeringar (yrkande 3). I stället för att nu godkänna regeringens förslag bör regeringen, enligt motionärerna, få i uppdrag att återkomma med ett färdigt förslag till riksdagen (yrkande 4). Lennart Rohdin och Eva Flyborg (fp - kommitté) har i motion 1997/98:Fö7 ingen anledning till några invändningar mot en senareläggning av kontrollstationen. 1996 års försvarsbeslut synes redan i allt väsentligt ha havererat, då det i alldeles för hög grad togs med blicken i backspegeln från såväl riksdagsmajoritetens som från Försvarsmaktens sida. Regeringen bör därför inför kontrollstationen förelägga riksdagen ett fullständigt underlag för ett förnyat försvarsbeslut med utgångspunkt i såväl säkerhetspolitiska som försvarspolitiska och samhällsekonomiska utgångspunkter (yrkande 1). När det gäller frågan om en förändrad styrning av Försvarsmakten erinrar motionärerna om att riksdagen mycket tydligt genom betänkande 1996/97:FöU4 Styrning och uppföljning av totalförsvaret krävt ett bättre system för styrning av försvaret, för att därigenom bättre kunna utöva riksdagens kontrollmakt. Det torde enligt motionärerna vara svårt för riksdagen att på detta stadium av tankeprocessen ta ställning till om propositionens förslag är svaret på riksdagens tidigare begäran. Den mycket hopträngda budgetprocess som väntar riksdagen hösten 1998 förefaller mindre väl vald för att utan föregående varning introducera ett nytt system för styrning av försvaret (yrkande 2). Annika Nordgren (mp) har i motion 1997/98:Fö8 inget att anmärka mot att kontrollstationen flyttas fram till år 1999. Däremot lämnar regeringens proposition mycket övrigt att önska när det gäller styrningen av Försvarsmakten. Motionären erinrar bl.a. om att försvarsutskottet i betänkande 1996/97:FöU4 konstaterade att det finns ett glapp mellan den säkerhetspolitiska analysen, den militärstrategiska bedömningen och förslagen till krigsorganisationen m.m. Utskottet ansåg vidare att det behövs en redovisning som redogör för hur - och efter vilka principer - försvaret är tänkt att föras. Enligt motionären möter inte regeringens förslag utskottets krav på dessa punkter. Motionären anser att det i stället förs ett luddigt resonemang om kopplingen mellan kraven på förmåga och den faktiska krigsorganisationen. När det gäller frågan om anskaffning och utveckling av försvarsmateriel konstaterar motionären att varken utskottets eller Miljöpartiets tidigare framförda krav kan betraktas som tillgodosedda. Därför bör regeringen återkomma med en proposition som motsvarar de krav som utskottet ställt. Regeringens förslag bör av det skälet inte bifallas av riksdagen - även om delar av propositionen går i rätt riktning.
Utskottet
Utskottets överväganden
1. Den säkerhetspolitiska kontrollstationen Regeringen föreslår att kontrollstationen senareläggs till år 1999. Det beror bl.a. på att Försvarsberedningen avser att senarelägga sin slutrapport till hösten 1998. Därmed finns det ingen möjlighet att genomföra kontrollstationen eftersom beredningens rapport skall ligga till grund för regeringens bedömning. Moderata samlingspartiet anser i motion 1997/98:Fö6 yrkande 1 att kombinationen av en förberedd kontrollstation och de akuta planeringsproblem som Försvarsmakten ådragit sig talar för en ominriktning redan år 1999, och att den bör utgöra grunden för en mer flexibel rytm för långsiktiga beslut om försvarets inriktning. Det underlag som nu skall tas fram måste vara så brett att det skapas förutsättningar för ett nytt försvarsbeslut år 1999. Lennart Rohdin och Eva Flyborg (fp) anser i motion 1997/98:Fö7 yrkande 1, att regeringen bör förelägga riksdagen ett fullständigt underlag för ett förnyat försvarsbeslut med utgångspunkt i såväl säkerhetspolitiska som förvarspolitiska och samhällsekonomiska utgångspunkter. Annika Nordgren (mp) har i motion 1997/98:Fö8 inget att invända mot att kontrollstationen flyttas till år 1999. Utskottet delar regeringens och motionärernas uppfattning att starka skäl talar för att senarelägga propositionen om den säkerhetspolitiska kontrollstationen till år 1999. I motionerna 1997/98:Fö6 och Fö7 framhålls emellertid att kontrollstationen bör ha karaktären av ett nytt försvarsbeslut. Utskottet erinrar om att systemet med kontrollstationer skall bidra till en fortlöpande politisk prövning av det säkerhetspolitiska läget och dess konsekvenser för totalförsvarets beredskap, omfattning, utveckling och förnyelse. Försvarsberedningens rapport blir av central betydelse för kontrollstationen. Samtliga riksdagspartier ges sålunda insyn i och inflytande över förberedelsearbetet. Regeringen pekar i propositionen på ett antal viktiga principfrågor som regeringen avser att ta upp i den kommande propositionen om kontrollstationen. Utskottet har vidare erfarit att regeringen avser att ge flera myndigheter inom totalförsvaret utredningsuppdrag syftande till att under hösten 1998 få underlag för kommande säkerhets- och försvarspolitiska överväganden. Företrädare för riksdagspartierna har givits möjlighet att lämna synpunkter på utredningsuppdragen till myndigheterna. Därmed skapas det således förutsättningar för en i vissa avseenden ny inriktning av försvarspolitiken, om detta då anses motiverat. Genom etappindelningen av det nu gällande försvarsbeslutet och systemet med kontrollstationer har steg tagits mot en flexiblare rytm i försvarsplaneringen än tidigare. Olika försvarspolitiska beslut får konsekvenser i olika tidsmässiga perspektiv. Försvarsplaneringen utvecklas enligt utskottets mening mot att vara mindre bunden till femårsperioder. Det finns enligt utskottets mening inte anledning för riksdagen att nu ta ställning till om det beslut om Sveriges säkerhets- och försvarspolitik som kommer att fattas under år 1999 kan bli så grundläggande, att det skall ses som ett nytt långsiktigt försvarsbeslut för hela totalförsvaret. Ett uttalande i den riktningen nu vore att föregripa resultatet av kommande överväganden - såväl av berörda myndigheter som av statsmakterna. Det är sålunda inte meningsfullt att rubricera 1999 års försvarspolitiska kontrollstation som ett försvarsbeslut - det är inte sannolikt att all verksamhet inom totalförsvaret blir föremål för en omprövning. Därför bör inte motionerna 1997/98:Fö6 yrkande 1 och 1997/98:Fö7 yrkande 1 bifallas av riksdagen.
2. Styrningen av Försvarsmakten Försvarsutskottet har vid åtskilliga tillfällen behandlat frågor som rör styrning och uppföljning av verksamheten inom totalförsvaret. I betänkande 1996/97:FöU4 Styrning och uppföljning av totalförsvaret redovisade utskottet på vilket sätt förutsättningarna för riksdagens insyn i, styrning och uppföljning av bl.a. Försvarsmakten skall förbättras, inte minst för att riksdagens förmåga till uppföljning och utvärdering av verksamheten skall stärkas. Regeringen föreslår i proposition 1997/98:83 Förändrad styrning av Försvarsmakten m.m. att styrningen av Försvarsmakten bör få en förändrad inriktning på så sätt att den nuvarande styrningen i program ersätts av en styrning i verksamhetsområden. Moderata samlingspartiet anser i motion 1997/98:Fö6 yrkande 3 (m) att det förslag som lämnas är otillräckligt utvecklat och måste kompletteras för att riksdagen skall få klarhet i vad beslutet innebär. Därför bör propositionen avslås (yrkande 4). Lennart Rohdin och Eva Flyborg (fp) anser i motion 1997/98:Fö7 yrkande 2 (fp) att det är svårt att på detta stadium av tankeprocessen ta ställning till om propositionen är svaret på riksdagens tidigare begäran. Att introducera ett nytt system hösten 1998 förefaller var en mindre väl val tidpunkt. Annika Nordgren (mp) föreslår i motion 1997/98:Fö8 att regeringen bör återkomma med en proposition som motsvarar de krav som riksdagen ställt (yrkandena 1 och 2). Utskottet konstaterar att regeringen i propositionen inte lämnat ett samlat och heltäckande förslag till nytt system för insyn i, styrning, uppföljning och utvärdering av Försvarsmaktens verksamhet. Regeringen anmäler att ytterligare överväganden återstår. Ett fortsatt utvecklingsarbete i Regeringskansliet återstår sålunda innan systemet ges slutlig form. Utskottet har övervägt om regeringen skall redovisa nästa budgetproposition utifrån de nu redovisade principerna eller om ytterligare en principproposition är nödvändig för ett slutligt ställningstagande från riksdagens sida, dvs. om ett reformerat system skall träda i kraft budgetåret 1999 eller budgetåret 2000. Utskottet har vid flera tillfällen framfört behovet att förbättra riksdagens beslutsunderlag och att kunna precisera mål för verksamheten och ändamålsbestämma medelsanvändningen inom Försvarsmakten. Det är angeläget att detta arbete drivs vidare skyndsamt så att de förbättringar som riksdagen efterlyst kan träda i kraft så snart som möjligt. Därför anser utskottet att budgetpropositionen för budgetåret 1999 bör redovisas utifrån de principer som regeringen föreslår men även med utgångspunkt i de riktlinjer för det fortsatta utvecklingsarbetet som utskottet lämnar i det följande.
Försvarsmaktens uppgifter och behov av operativ förmåga
Utskottet har i mars 1996 (bet. 1996/97:FöU4) anfört följande:
Sambandet mellan säkerhetspolitisk omvärldsanalys - strategiska överväganden - operativa grundprinciper och de därav följande kraven på Försvars-maktens förmåga i olika avseenden, samt kravet på det civila försvarets funktioner är bristfälligt redovisat. Utskottet efterlyser därför en närmare redovisning av de operativa principerna, en värdering av Försvarsmaktens styrka och svagheter samt ett därpå baserat förslag till vilka operativa försvarsförmågor i olika avseenden (t.ex. luftförsvarsförmåga, förmåga att avvärja landstigning över kust, underrättelse- och ledningsförmåga, ingripa mot luftlandsättningar m.m.) som bör prioriteras högre resp. lägre. Regeringen redovisar i propositionen arbetsläget. Moderata samlingspartiet pekar i motion 1997/98:Fö6 (yrkande 2) på att det i propositionen saknas överväganden och förslag att överbrygga det ?styrningsglapp? som finns mellan säkerhetspolitiska mål och krigsorganisationens utveckling. Liknande synpunkter förs fram av Annika Nordgren i motion 1997/98:Fö8 yrkandena 3-5. Utskottet har samma uppfattning nu som i mars 1997 (bet. 1996/97:FöU4) om behovet av sådan redovisning och förutsätter därför att kommande budgetpropositioner kompletteras med den redovisning som riksdagen begärt. Det är nödvändigt för att riksdagen skall kunna ta ställning till Försvarsmaktens uppgift, förmåga samt till krigsorganisationens utformning och beredskap. Försvarsmaktens och det civila försvarets huvuduppgifter har beslutats av riksdagen. I propositionen (s. 7-8) redovisar regeringen hur Försvarsmaktens förmåga att lösa uppgifterna kan förtydligas. Eftersom Försvarsmaktens uppgifter och förmåga i olika avseenden direkt påverkar krigsorganisationens inriktning, storlek och beredskap - vilken riksdagen bestämmer - är det rimligt att riksdagen även bestämmer Försvarsmaktens olika förmågor. Utskottet anser sålunda, i likhet med regeringen, att det ytterst skall ankomma på riksdagen att besluta om vilka uppgifter och vilken ambitionsnivå i olika avseenden som det militära försvaret skall ha. Genom att på det sätt som regeringen aviserar, tydligt beskriva vilken förmåga Försvarsmakten skall ha för att kunna lösa de olika uppgifterna, skall riksdagen årligen i samband med budgetprövningen ta ställning till vilken ambitionsnivå som bör gälla. Därför måste regeringen i budgetförslaget inhämta riksdagens godkännande beträffande vilken förmåga som Försvarsmakten skall ha för att kunna lösa de olika uppgifterna.
Försvarsmaktens verksamhetsområden Regeringen föreslår att den styrning av Försvarsmaktens mål och resurser som nu sker genom de 15 programmen ersätts med styrning i olika verksamhetsområden. Regeringen redovisar sin bedömning av vilka dessa bör vara, men lämnar inget förslag. De sex verksamhetsområdena förbandsverksamhet, beredskap, incidentberedskap, stöd till det civila samhället, internationella insatser samt utveckling och investeringar, som regeringen redovisar kan enligt utskottets mening ligga till grund för det fortsatta arbetet. Under 1995/96 års riksmöte uttalade utskottet (bet. 1994/95:FöU4 Försvarspolitiken 1995/96 s. 37) bl.a. följande:
Enligt 9 kap. 2 § regeringsformen får inte statens medel användas på annat sätt än riksdagen har bestämt. Utskottet anser att regeringen framgent bör inhämta riksdagens godkännande beträffande inriktningen av verksamheten inom de olika programmen. Genom en sådan ordning kommer riksdagen formellt sett att för varje budgetår ta ställning till för vilka ändamål som medlen under ramanslaget till Försvarsmakten skall användas. Detta bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna. Riksdagen beslutar sedan dess - efter förslag av regeringen - om såväl programmen som målen för den verksamhet som skall bedrivas under budgetåret inom dessa. En förutsättning för att riksdagen skall kunna följa upp och utvärdera verksamheten inom utskottets ansvarsområde är att det finns tydliga riksdagsbeslut att utgå från. Eftersom 15 program nu föreslås ersättas av 6 verksamhetsområden anser utskottet att riksdagen - efter förslag av regeringen - skall besluta om verksamhetsgrenarna, deras innehåll och mål under respektive budgetår.
Anslagsstrukturen Enligt regeringsformen 9 kap. 2 § anges att statens medel ?icke får användas på annat sätt än riksdagen har bestämt?. Målen för verksamhetsgrenarna skall finansieras med de medel som riksdagen anvisar under anslagen. I motion 1997/98:Fö8 (yrkandena 6 och 8) framhåller Annika Nordgren (mp) bl.a. att regeringen bara tar upp de olika alternativ till anslagsstruktur som regeringen överväger. Vidare berörs inte heller hur riksdagens inflytande och möjlighet att utöva finansmakten kommer att påverkas. Anslagens uppbyggnad, indelning och verksamhetsmässiga innehåll (anslagsstrukturen) är ett verkningsfullt styrinstrument för riksdagen att utöva finansmakten - inte minst sedan den nya budgetlagen trädde i kraft. Verksamhetsområden, målen för dessa, utgiftsanslag och anslagsposter måste systemmässigt sett hållas samman. Uppdelning i anslag och anslagsposter förefaller i förhållande till de sex verksamhetsområdena ändamålsenlig. Genom den aviserade uppdelningen på bl.a. förbandsverksamhet respektive forskning och teknikutveckling tydliggörs utgifterna för vidmakthållande respektive förnyelse av det militära försvarets krigsorganisation. I anslutning till frågan om anslagsstrukturen aktualiseras i motion 1997/98:Fö6 yrkande 3 en närmare precisering av hur utgifterna för materielanskaffning för drift och underhåll respektive förnyelse av krigsförbanden bör fördelas mellan berörda utgiftsanslag. Utskottet anser att förslaget bör övervägas av regeringen. Utskottet betonar vikten av att det skapas ett systemmässigt sammanhang mellan Försvarsmaktens uppgifter, förmåga, verksamhetsområden och anslagsstrukturen.
Försvarsmaktens krigs- och grundorganisation På förslag av försvarsutskottet (bet. 1994/95:FöU4 s. 37) beslutade riksdagen våren 1995 att regeringen fortsättningsvis skall inhämta riksdagens godkännande beträffande inriktningen av verksamheten inom Försvarsmaktens olika program. Detta innebär att det sålunda är riksdagen som - efter förslag av regeringen - fattar beslut om krigsorganisationens utveckling, vad avser såväl dess omfattning som kvalitet. Riksdagen avgör således själv på vilken detaljeringsnivå den vill reglera Försvarsmaktens krigsorganisation respektive överlämna till regeringen att närmare besluta om. Utskottet anser att regeringen även framgent skall lämna förslag till det militära försvarets krigsorganisatoriska utveckling i budgetpropositionen. När det gäller Försvarsmaktens grundorganisation fattade riksdagen i 1996 års försvarsbeslut ett samlat beslut (bet. 1996/97:FöU1 s. 121) om Försvars-maktens grundorganisation och dess lokalisering. Genom beslutet i december 1996 klarlades beslutsläget samt ansvarsfördelningen mellan riksdagen och regeringen i grundorganisationsfrågor. Eventuella förändringar i den då angivna strukturen skall således beslutas av riksdagen.
Försvarsmaktens materielförsörjning I utskottets betänkande 1996/97:FöU4 s. 11-12 framhåller utskottet att Försvarsmaktens långsiktiga materielförsörjning utgör en viktig del av försvarspolitiken eftersom ca hälften av Försvarsmaktens utgifter disponeras för utveckling och anskaffning av olika vapensystem m.m. Anskaffning av organisations- och effektbestämmande materiel får stor betydelse för Försvarsmaktens operativa förmåga, dess ekonomi och organisation under lång tid. Annika Nordgren (mp) anser i motion 1997/98:Fö8 yrkande 7 att riksdagens tidigare framförda krav på olika redovisningar angående Försvarsmaktens materielförsörjning inte kan anses tillgodosedd. Utskottet har ställt krav på en omfattande redovisning av regeringen i detta avseende. Med hänsyn till det utvecklingsarbete som nu pågår vill utskottet påminna om vilken redovisning av materielfrågorna som riksdagen begärt att regeringen skall lämna i budgetpropositionerna. Utskottet anförde bl.a. följande:
Därför skall enligt utskottets mening regeringen årligen i budgetpropositionen redovisa för riksdagen alla viktigare utvecklings- och anskaffningsprojekt under det aktuella budgetåret och därvid belysa dess bedömda kostnader, konsekvenser för förbandens operativa effekt samt eventuella industriella aspekter. Regeringen måste även redovisa vilka materielbeställningar som i planeringsarbetet övervägts, men av prioritetsskäl inte kan genomföras, eftersom det kan medföra att viss försvarsförmåga - eller vissa typer av förband - helt eller delvis kan upphöra. Inriktningen från regeringens sida att hos riksdagen begära ett särskilt ramanslag - uppdelat på ett antal anslagsposter - för utveckling och investeringar i Försvarsmaktens krigsorganisation ligger sålunda i linje med vad utskottet efterlyst. Med hänsyn till den stora vikt som utskottet tillmäter materielförsörjning är det ändamålsenligt att särskilja dessa utgifter från förbandsverksamheten. Utskottet har därför inget att invända mot den arbetsinriktning som regeringen redovisar i propositionen.
Sammanfattningsvis Riksdagen har tidigare ställt sig bakom de behov av fördjupat beslutsunderlag för det försvarspolitiska arbetet som försvarsutskottet begärde i betänkande 1996/97:FöU4 Styrning och uppföljning av totalförsvaret. Regeringen föreslår att styrningen av Försvarsmakten förändras - från programstyrning till styrning genom olika verksamhetsområden. Riksdagen bör bifalla regeringens förslag. I motionerna föreslås att beredningsarbetet måste fördjupas före ett slutligt ställningstagande av riksdagen till ett nytt system för att styra och följa upp verksamheten i Försvarsmakten. Regeringen anmäler att övervägandena fortsätter om bl.a. verksamhetsområdena och anslagsstrukturen. Utskottet är angeläget om att nu gällande system reformeras skyndsamt. Därför bör ett slutligt och genomarbetat förslag lämnas i nästa budgetproposition som ligger i linje dels med de principer som regeringen föreslagit, dels de preciseringar som utskottet gör i detta betänkande. Vad utskottet nu anfört om beslutsunderlag beträffande Försvarsmaktens uppgifter, operativa förmåga, verksamhetsområden, anslagsstruktur och materielförsörjning, m.m. för styrningen av dess verksamhet bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna. Mot bakgrund av vad utskottet ovan anfört bör motionerna 1997/98:Fö6 yrkandena 2-4, 1997/98:Fö7 yrkande 2 och 1997/98:Fö8 inte bifallas av riksdagen.
Hemställan
Utskottet hemställer 1. beträffande den säkerhetspolitiska kontrollstationen att riksdagen med avslag på motionerna 1997/98:Fö6 yrkande 1 och 1997/98:Fö7 yrkande 1 godkänner regeringens förslag att flytta fram den säkerhetspolitiska kontrollstationen från år 1998 till år 1999, res. 1 - motiv. ( m, fp, v, mp, kd) 2. beträffande styrningen av Försvarsmakten dels att riksdagen med bifall till propositionen avslår motionerna 1997/98:Fö6 yrkandena 2-4, 1997/98:Fö7 yrkande 2 och 1997/98:Fö8 samt godkänner regeringens förslag till inriktning av en förändrad styrning av Försvarsmakten, dels att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört beträffande beslutsunderlag för styrningen av Försvarsmaktens verksamhet. res. 2 (m, fp, mp, kd)
Stockholm den 5 maj 1998
På försvarsutskottets vägnar
Arne Andersson
I beslutet har deltagit: Arne Andersson (m), Iréne Vestlund (s), Christer Skoog (s), Sven Lundberg (s), Henrik Landerholm (m), Anders Svärd (c), Ola Rask (s), My Persson (m), Lennart Rohdin (fp), Birgitta Gidblom (s), Jan Jennehag (v), Håkan Juholt (s), Olle Lindström (m), Annika Nordgren (mp), Åke Carnerö (kd), Mona Nyberg (s) och Ulf Kero (s).
Reservationer
1. Den säkerhetspolitiska kontrollstationen (mom. 1 motiv.) Arne Andersson (m), Henrik Landerholm (m), My Persson (m), Olle Lindström (m), Lennart Rohdin (fp), Jan Jennehag (v), Annika Nordgren (mp) och Åke Carnerö (kd) anför: Kombinationen av en förberedd kontrollstation och de akuta planeringsproblemen som Försvarsmakten ådragit sig talar för en ominriktning av försvaret redan år 1999. Underlaget som tas fram för regeringens proposition och riksdagens beslut under våren 1999 måste vara brett och innehålla alternativa handlingsvägar, såväl vad gäller ekonomi som innehåll. De uppdrag som regeringen under våren ger myndigheterna bör därför vara så fullständiga att de kan tjäna som ett underlag som skapar reella förutsättningar för ett nytt försvarsbeslut på det sätt som begärs i 1997/98:Fö6 yrkande 1 och 1997/98:Fö7 yrkande 1. Sålunda bör regeringens förslag om framflyttning av tidpunkten för den planerade kontrollstationen bifallas.
2. Styrningen av Försvarsmakten (mom. 2) Arne Andersson (m), Henrik Landerholm (m), My Persson (m), Olle Lindström (m), Lennart Rohdin (fp), Annika Nordgren (mp) och Åke Carnerö (kd) anför:
dels att utskottets anförande på s. 8 som börjar med ?Utskottet har övervägt? och på s. 9 slutar med ?i det följande? bort ha följande lydelse: Regeringens förslag till förändrad styrning av Försvarsmakten kan endast ses som ett första utkast. Utskottet har inget att invända mot de principer som regeringen redovisar men anser att ett färdigt genomarbetat förslag bör redovisas för riksdagen för slutligt beslut för ikraftträdandet. Osäkerheten om hur regeringens slutgiltiga ställningstagande kommer att gestalta sig gör att förslaget - av det skälet - nu bör avslås av riksdagen. Samtidigt bör regeringen, med beaktande av de övriga synpunkter som försvarsutskottet framför i betänkandet, utan tidsspillan återkomma med ett fullständigt förslag till riksdagen. Den nyordning som regeringen aviserar i propositionen bör därför inte inbakas i höstens budgetproposition innan riksdagen fått möjlighet att ta ställning till ett sammanhållet förslag som uppfyller de krav på beslutsunderlag som riksdagen vid upprepade tillfällen krävt. Detta bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna om behovet av ett fullständigt förslag till styrning av Försvarsmakten. dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse: 2. beträffande styrning av Försvarsmakten att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:Fö6 yrkandena 2-4, 1997/98:Fö7 yrkande 2 och 1997/98:Fö8 avslår regeringens förslag till inriktning av en förändrad styrning av Försvarmakten samt som sin mening ger till känna vad som anförts om behovet av ett fullständigt underlag.
Innehållsförteckning
Sammanfattning......................................1 Propositionen.......................................1 Regeringens förslag 1 Regeringens överväganden 2 1. Den säkerhetspolitiska kontrollstationen 2 2. Förändrad styrning av Försvarsmakten 2 Erfarenheter av den nuvarande styrningen 2 Försvarsmaktens huvuduppgifter kraven på förmågan att lösa dessa 2 Verksamhetsområden 3 Anslagsstrukturen 3 Motionerna..........................................4 Motionernas förslag 4 Sammanfattning av motionerna 5 Utskottets överväganden.............................7 1. Den säkerhetspolitiska kontrollstationen 7 2. Styrningen av Försvarsmakten 8 Försvarsmaktens uppgifter och behov av operativ förmåga 9 Försvarsmaktens verksamhetsområden 10 Anslagsstrukturen 10 Försvarsmaktens krigs- och grundorganisation 11 Försvarsmaktens materielförsörjning 11 Sammanfattningsvis 12 Hemställan.........................................12 Reservationer......................................13 1. Den säkerhetspolitiska kontrollstationen (mom. 1 motiv.) 13 2. Styrningen av Försvarsmakten (mom. 2) 13